Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ ACCION DE AMPARO ~

DERECHO A VIVIENDA DIGNA ~ VIVIENDA ~ INSTITUTO PROVINCIAL DE DESARROLLO

URBANO Y VIVIENDA ~ MEDIDAS CAUTELARES ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ REVOCACION DEL
ACTO ADMINISTRATIVO ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Ttulo: Amparo y derecho a la vivienda en un fallo salteo
Autor: Ruiz, Jos E.
Publicado en: LLNOA2013 (noviembre), 1073
Fallo comentado: Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Salta, sala III ~ 2013-06-05 ~ V., D. E. y
otro c. Instituto Provincial de la Vivienda (I.P.V.) s/ amparo
Cita Online: AR/DOC/4064/2013
Sumario: 1. Derecho subjetivo.- 2. Revocacin.- 3. Idoneidad del amparo
En el fallo que se comenta la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Salta, Sala III, resuelve el
amparo deducido en contra de una resolucin del Instituto Provincial de la Vivienda en virtud de la cual se dej
sin efecto una resolucin de adjudicacin que favoreca -entre otros- a los actores y dispona que se proceda a
practicar nuevo sorteo de viviendas para los empadronados por ante la reparticin.
Los actores recurrieron la resolucin en sede administrativa y ante la falta de respuesta e inminencia de la
fecha estipulada para el nuevo sorteo se plantea el amparo conjuntamente con la peticin de una medida
cautelar. En forma previa al sorteo la medida cautelar es receptada ordenando que en aquel se excluya la unidad
de vivienda que fuera adjudicada a los actores, a los fines de asegurar la efectividad y cumplimiento de la
sentencia de fondo a dictar.
Durante la sustanciacin del amparo la Administracin rechaza el recurso planteado contra la resolucin de
"des-adjudicacin".
El transfondo poltico -de importancia para el dictado de la resolucin cuestionada como as tambin para la
sentencia judicial pronunciada en definitiva-, estuvo constituido por la repercusin pblica que tuviera la
denuncia que un funcionario del gobierno provincial se encontraba dentro del listado de beneficiarios de la
adjudicacin (en el cual tambin figuraban los actores) a pesar de no reunir las condiciones exigidas,
particularmente el no contar con otros inmuebles, por tratarse de un plan de vivienda nica (1). Ante el estrpito
pblico desatado el gobernador Urtubey declar que haba dado la orden que la adjudicacin (en forma
colectiva) quedara sin efecto, se convocara a todos los interesados para que se registraran ante el I.P.V. y se
fijara fecha para un nuevo sorteo.
Sin perjuicio de distintas aristas que pueden destacarse en el fallo resaltamos las siguientes:
- Toma de posicin respecto a que la resolucin de adjudicacin crea un derecho subjetivo (aunque se
encontrara sujeto a condicin) digno de proteccin y no una mera expectativa, rechazando la precariedad
invocada por la Administracin.
- Toma de posicin respecto a los extremos que debe satisfacer la Administracin para la revocacin de un
acto administrativo de carcter individual que ha generado derechos subjetivos.
- Toma de posicin respecto a la idoneidad del amparo para el cuestionamiento de una resolucin
administrativa al considerrsela manifiestamente ilegal.
1. Derecho subjetivo
En el fallo al analizar el cumplimiento de los extremos para la procedencia de la va "excepcional" del
amparo la Sala examina la situacin en la que se encontraron los actores despus de ser beneficiados por una
resolucin de adjudicacin y de haber dado cumplimiento con el pago de la suma requerida para el "ahorro
previo".
El Tribunal jurisdicente valora que los actores (quienes a la sazn se encontraban desde hace largos aos
incorporados en los registros del I.P.V. y sufrieron los vaivenes de otros procesos de adjudicacin, crisis
econmicas, demoras y ajustes de obras ya iniciadas) directamente contaban con una posicin consolidada,
incuestionable y no precaria. Especficamente se menciona que an cuando la adjudicacin prev un tramo
posterior constituido por el pago del ahorro previo y la realizacin de diversos trmites, ello no impide apreciar
la existencia de un verdadero derecho con la fortaleza suficiente para ser digno de proteccin y ostentar las
garantas constitucionales.
Con lo resuelto en el amparo se cuestiona implcitamente la Reglamentacin del I.P.V. (resolucin
reglamentaria n 31/10) que habla de la precariedad de la posicin de un adjudicatario, pero no se adopt una
manifestacin tajante sobre la validez o no de la reglamentacin invocada por el I.P.V. al presentar el informe de
ley. En el fallo -reiteramos- hay una definicin profusa sobre los efectos que se atribuyen a la resolucin de
adjudicacin y se recalca que sta constituye un acto administrativo individual que origina derechos subjetivos.
Consideramos que an cuando lo resuelto por el tribunal es asertivo en lo que se refiere a la caracterizacin
del inters legtimo de los adjudicatarios y el lugar especial en el que se los ubica en relacin a otros potenciales

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interesados, hubiera sido apropiada una manifestacin tambin explcita respecto a la invocada Resolucin
Reglamentaria del I.P.V. n 31/10, no solo porque implicaba agotar el tratamiento de una defensa esgrimida por
la demandada sino porque adems significara un aporte tanto para el I.P.V. por la posibilidad de plantear la
modificacin de sus normas como as tambin para casos judiciales futuros con situaciones anlogas.
2. Revocacin
El Tribunal destaca que ante una resolucin de adjudicacin que ha sido notificada y ha consolidado un
verdadero derecho subjetivo (solo sometido a una condicin resolutoria como es el pago del "ahorro previo") la
misma solo puede ser dejada sin efecto a travs del procedimiento de revocacin.
Haciendo aplicacin de las normas de la ley de procedimiento administrativo se evalan las diversas
posibilidades y concluye que no presentndose circunstancias excepcionales ("extincin de un acto nulo cuyo
vicio sea evidente; extincin o modificacin de un acto en beneficio del interesado o revocacin por razones de
oportunidad de un permiso de uso del dominio pblico, o un derecho que ha sido otorgado expresa o
vlidamente a ttulo precario") dicha revocacin solo poda lograrse judicialmente (2) y no en sede
administrativa.
Al no demostrarse tampoco que exista una "ilegitimidad sobreviniente" o una nueva circunstancia que haga
"desaparecer un presupuesto jurdico del acto" tampoco se encontraba autorizada la revocacin en sede
administrativa por razones de oportunidad, mrito o conveniencia.
Menos an -subraya la Sala- se han integrado los extremos del art. 96 (L.P.A.) que habilita a la revocacin
de un acto administrativo "estable" por razones de oportunidad, mrito o conveniencia declarada por "norma
legal expresa"(3).
El I.P.V. luego no ha llegado a fundamentar las razones de inters general que justifiquen dejar sin efecto la
adjudicacin operada, solo se consignan referencias voluntaristas "disfrazadas de inters general" o la presencia
de cuestionamientos genricos en medios de comunicacin, extremos que no autorizan la modificacin de la
decisin administrativa que ya gener derechos subjetivos.
Finalmente se subraya que se han adoptado criterios inmotivados y particulares para dejar sin efecto ciertas
adjudicaciones y no una lnea genrica para tratar de igual manera a situaciones equivalentes por lo que se tacha
de arbitraria a la resolucin cuestionada por lesionar especficamente a determinados beneficiarios como los
actores. Es decir la Administracin no dispuso una revocacin genrica de adjudicaciones sino una parcial, sin
adecuada justificacin y con un criterio inicuo a entender del Tribunal.
Por otra parte al analizar el comportamiento del I.P.V. en el fallo se pone el acento en la necesidad de la
interpretacin o relectura del derecho administrativo a la luz de la C.N. reformada y los Convenios
internacionales con jerarqua constitucional.
Concretamente se valora que las normas garantistas del "debido proceso" son de aplicacin para toda aquella
autoridad que se encuentre en posicin de adoptar decisiones de naturaleza jurisdiccional sin importar el "poder"
u rgano del estado de donde provenga.
Es incuestionable entonces que en toda decisin estatal que cuente con la potencialidad de afectar derechos y
garantas se debern respetar las instancias y mecanismos necesarios para dotar al acto de legitimidad tanto
desde el punto de vista formal como sustancial. Caso contrario el acto podr quedar trunco en su efectividad
ante el control efectuado por las instancias administrativas y judiciales.
3. Idoneidad del amparo
El Tribunal tambin se detiene a analizar la idoneidad del amparo para la resolucin de la cuestin litigiosa
determinando la pertinencia del mismo tanto para plantear la medida cautelar (otorgada con anterioridad a la
fecha del nuevo sorteo y que no fuera recurrida) como as tambin para en definitiva cuestionar el acto
administrativo y obtener una resolucin sobre su validez.
La Sala estima apropiado el amparo para esgrimir la pretensin por entender que no se poda reclamar a los
actores el agotamiento de la va administrativa, dado que en este caso con el paso del tiempo hubieran podido
chocado con tres hechos consumados: la realizacin de un nuevo sorteo con la posibilidad de no ser favorecidos
en el mismo, que se haga una nueva adjudicacin de la unidad de vivienda anteriormente asignada a ellos y que
en definitiva se produzca la entrega de la vivienda a los nuevos adjudicatarios.
De todas formas hay una remisin a declaraciones pblicas del Gobernador de la provincia en las cuales
admitiera que haba dado precisamente rdenes para que el I.P.V. dejara sin efecto la adjudicacin anterior y
procediera a un nuevo sorteo y adjudicacin. Con estos elementos el Tribunal considera que se poda prever la
resolucin que en definitiva adoptara la Administracin respecto a las vas recursivas administrativas que se
esgrimieran.
En relacin al agotamiento de la va administrativa efectuando un estudio jurisprudencial Galeano (4) estima
que no se ha reiterado la exigencia previa de agotar la va administrativa para la procedencia del amparo (propia
del art. 2 inc. a de la ley 16.986) pero en algunos casos se han distinguido los supuestos generales de

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agotamiento de la va de otros regmenes especiales que contienen mecanismos especficos de reclamacin o

impugnacin administrativa.
Podra formularse el interrogante si hubiera correspondido el dictado de una medida cautelar an autnoma
y la exigencia del agotamiento de la va administrativa o an en caso de aceptarse que sera un excesivo
rigorismo pretender que se agote la va administrativa, si hubiera correspondido en lugar del amparo la va
judicial contenciosa a travs de una demanda ordinaria.
La cuestin no es simple y se reedita con frecuencia ante la interposicin de amparos contra actos de la
Administracin con posturas a nivel jurisprudencial y doctrinario de las ms diversas.
Entrando a analizar esta controversia Federico J. Lisa (5) rememora que "el reparto de la competencia
contencioso administrativa es un tema de alta poltica constitucional y legislativa" y que al encontrarse obligada
la Administracin Pblica a la defensa del inters general ello conlleva a que se reconozcan mecanismos
especiales que se flexibilizarn o se reconocern excepciones cuando se afecten derechos fundamentales.
En esta cuestin se marca la divisoria de aguas para el autor, por estimar que ser la proteccin de un
derecho fundamental y no otros extremos exigidos para la procedencia del amparo (urgencia, ilegalidad
manifiesta) lo que habilitar este mecanismo por sobre el proceso contencioso (6).
Coincidimos que por un lado que era procedente el amparo atento a que no era necesario debatir cuestiones
de difcil demostracin y que requieran un marco probatorio complejo y abundante (7).
Asimismo el particular contexto fctico y la extensa travesa que tuvieron que atravesar los actores para
llegar a la adjudicacin y cumplir las condiciones para su perfeccin autorizan a concluir que ostentaban una
situacin jurdica consolidada, con implicancia de garantas constitucionales y dignas de una resolucin expedita
sin mayores dilaciones.
De otro modo y aun dejando a salvo la procedencia del otorgamiento de medidas cautelares para evitar
hechos consumados que hicieran ineficaces resoluciones judiciales, el amparo no hubiera sido la va apropiada
al entenderse que -como ha sido destacado en doctrina- la ordinarizacin del amparo supone el grave riesgo de
privar al sistema jurdico de un remedio procesal excepcional que debe encontrarse disponible para las
circunstancias especiales para las cuales ha sido consagrado.
(1) Diario El Tribuno de Salta, "Un adjudicatario impugna el sorteo de las casas de Lomas Medeiros",
16/04/2013.
(2) Susana E. Vega, efectuando una crtica al fallo de la Cmara Nacional Federal C. A., Sala II, autos
Gordillo Jorge, 2006 (en "La desproteccin del particular frente a la potestad revocatoria de la administracin.
La agona de la accin de lesividad", en AAVV, "Doctrinas Esenciales: Derecho Administrativo"; dirigido por
Agustn Gordillo, La Ley, 2010, Bs. As., p. 1315) critica la interpretacin del tribunal que la limitacin impuesta
por el art. 17 in fine del Decreto Ley 19.549 en cuanto constituye una excepcin a la potestad revocatoria de la
administracin, establecida como principio general a la primera parte de su texto, debe ser interpretada con
carcter restrictivo y concluye "todos sabemos que la limitacin aludida a la potestad revocatoria de la
administracin se encuentra directamente relacionada con la estabilidad del acto administrativo notificado que
reconoce derechos a favor del particular y a la consecuente proteccin a este administrado, cuando estos
derechos subjetivos nacidos al amparo de dicho acto, se encuentran en cumplimiento o en ejecucin".
(3) Matas A Bentivegna en "Reflexiones acerca de la revocacin del acto administrativo por supuestos de
cambio de ordenamiento jurdico y de circunstancias sobrevinientes" en "Derecho Administrativo" -libro en
homenaje al Prof. Dr. Julio Rodolfo Comadira-, Coordinadores Julio Pablo Comadira - Miriam M. Ivanega,
Editorial Ad-Hoc, 2009, Bs. As., ps. 109-120) efecta una clasificacin entre la revocacin de actos
administrativos por cambio de ordenamiento jurdico y por cambio de circunstancias sobrevinientes. Respecto al
primer caso distingue a autores para los cuales el acto puede devenir en invlido, de aquellos para quienes hay
ilegitimidad sobreviniente no retroactiva y una tercera postura considera que el acto es vlido pero deviene en
inoportuno o inconveniente ya que de lo contrario se afectara la seguridad jurdica, adscribiendo el autor a esta
tesitura y considerando que para ejecutar la revocacin por la Administracin se la tiene que considerar como
motivada en oportunidad, mrito y conveniencia. En relacin al segundo grupo puede acontecer que por nuevas
circunstancias el acto deje de estar acorde con el Orden Jurdico o no se cumplan condiciones a las que estaba
sometida su vigencia (en cuyo caso procedera la revocacin por ilegitimidad) o que por un cambio de
circunstancias deje de estar conforme con el inters pblico (en cuyo caso procede la revocacin por razones de
oportunidad mrito o conveniencia).
(4) Galeano, Juan Jos, "La accin de amparo como remedio judicial especfico" en AAVV (Juan Carlos
Cassagne Director), "Amparo, Medidas cautelares y otros procesos urgentes en la Justicia Administrativa",

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Abeledo Perrot, 2007, Bs. As., p. 391.

(5) "La eficacia del Control Judicial de la Administracin Pblica: Accin de Amparo versus accin
ordinaria", en AA VV, "Cuestiones de Control de la Administracin Pblica (Jornadas organizadas por la
Universidad Austral, Facultad de Derecho), Ediciones RAP, 2010, Bs. As., p. 31.
(6) "Mediante la accin ordinaria se intenta restablecer la juridicidad y, en su caso, recomponer las esferas
jurdicas lesionadas en meros conflictos entre el inters particular y el inters general que la Administracin
representa y defiende sin violacin de derecho fundamental alguno. En cambio el efecto "deseado" o "esperado"
por el ordenamiento a travs del amparo -su eficacia- es la tutela urgente, directa e inmediata de derechos que
integran el "bloque de constitucionalidad", esto es, la proteccin de los derechos fundamentales de las personas,
la tutela de la "sustancia constitucional" de los derechos", Lisa, Federico, ob. cit., p. 37.
(7) "En los amparos a) no se discute una mera ilegitimidad sino una violacin de derechos constitucionales ;
b) no se trata de un caso sometido a debate, proceso y prueba, un proceso de conocimiento pleno, con amplitud
probatoria, sino de un proceso expedito en el cual debe surgir, sin mayor discusin o prueba la actuacin estatal
violatoria de derechos constitucionales (obviamente estamos analizando amparos contra la Administracin
Pblica)"; Osvaldo F. Pritz, "Medidas Cautelares y control de la discrecionalidad administrativa", en A.A.V.V.
(Juan Carlos Cassagne Director) "Amparo, Medidas cautelares y otros procesos urgentes en la Justicia
Administrativa", Abeledo Perrot, 2007, Bs. As., p. 410.

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