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gobernanza - apuntes de clases teoria de gobiernos

gobernanza - apuntes de clases teoria de gobiernos

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Gobernanza
Profesor: Claudio Vega
1
Gobernanza
I. Conceptos de Gobernanza
1
II. Acci\u00f3n P\u00fablica como concepto de Gobernanza
3
III. Las transformaciones de los procesos de la acci\u00f3n p\u00fablica
6
IV. Gobernanza local
8
V. Gobernanza local, redes y participaci\u00f3n p\u00fablica
9
I. Conceptos de Gobernanza

En general, gobernanza se percibe como un modelo alternativo a gobierno. No obstante, las definiciones y perspectivas de la noci\u00f3n de gobernanza son variadas y merece la pena detenerse brevemente en ellas. Hay que advertir que la confusi\u00f3n es grande. En algunas obras nos hallamos con el t\u00e9rmino gobernanza referido de manera muy general a las distintas manifestaciones emp\u00edricas de las adaptaciones del Estado a su ambiente externo. En otras ocasiones, sin embargo, encontramos representaciones conceptuales o te\u00f3ricas m\u00e1s elaboradas sobre la coordinaci\u00f3n de los sistemas sociales y, en especial, sobre el papel del Estado en dicha coordinaci\u00f3n.

Un criterio delimitador t\u00edpico de los distintos conceptos de gobernanza es el de la centralidad que se concede al \u201cactor estatal\u201d en el an\u00e1lisis de la conformaci\u00f3n de decisiones. En esta l\u00ednea, Peters diferencia entre las nociones \u201ctradicional\u201d y \u201cmoderna\u201d del concepto de gobernanza (Peters, 2000).

Desde la perspectiva \u201ctradicional\u201d, el an\u00e1lisis se refiere a c\u00f3mo el actor estatal es capaz de ejercer control sobre el resto de las agencias de gobierno, sobre la sociedad y la econom\u00eda. Este concepto anal\u00edtico se centra en el actor p\u00fablico y la cuesti\u00f3n aqu\u00ed estar\u00eda en determinar en qu\u00e9 medida el gobierno sigue teniendo la capacidad de dirigir (steering). Desde el punto de vista emp\u00edrico, se tratar\u00eda de determinar si un gobierno es capaz de gobernar (dispone eficazmente del recurso del poder) mientras que, normativamente, la idea es que un gobierno eficaz es algo bueno en s\u00ed mismo, la acci\u00f3n estatal es necesaria para guiar la acci\u00f3n p\u00fablica hacia la consecuci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico. Existe por tanto una presunci\u00f3n de que la sociedad no podr\u00eda alcanzar dicho inter\u00e9s p\u00fablico y, por tanto, se requiere la intervenci\u00f3n de la autoridad del Estado.

El enfoque \u201cmoderno\u201d de gobernanza se aleja de la perspectiva anterior y tiene, a su vez, dos
versiones, una positiva y otra negativa:

La versi\u00f3n negativa resalta la capacidad de las fuerzas sociales para resistir las imposiciones y regulaciones de la Administraci\u00f3n. Aqu\u00ed, el elemento normativo es que los ciudadanos saben mejor que el Estado lo que quieren y necesitan y, por tanto, est\u00e1 perfectamente justificado que intenten encontrar la forma de evitar las incursiones de la autoridad y la burocracia en su esfera. La versi\u00f3n positiva, por su parte, apuntar\u00eda a que existen recursos en la sociedad lo suficientemente s\u00f3lidos como para poder dise\u00f1ar e implementar eficazmente las pol\u00edticas y esos recursos deben ser aprovechados. Se asume que las redes, comunidades u otros agregados de organizaciones de intereses existentes en los distintos sectores de pol\u00edticas est\u00e1n en disposici\u00f3n de dar forma a las pol\u00edticas o asistir al gobierno en su implementaci\u00f3n. La fuerza e incluso la dominaci\u00f3n de la sociedad constituyen una ventaja para el gobierno, pues permite al sistema llegar a decisiones mejores (en el sentido de m\u00e1s eficaces, eficientes y justas). Seg\u00fan esta visi\u00f3n

Gobernanza
Profesor: Claudio Vega
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existir\u00eda una intensa coordinaci\u00f3n dentro de cada sector de pol\u00edtica. De hecho, al interior de cada \u00e1rea de pol\u00edtica nos encontrar\u00edamos en la mayor\u00eda de los casos con una gobernanza eficaz, con la mayor\u00eda de los actores implicados en la naturaleza del problema y en sus soluciones. El elemento normativo aqu\u00ed es que la sociedad deber\u00eda ser capaz de gestionar muchos de sus intereses sin la intervenci\u00f3n del Estado. Es m\u00e1s, se argumenta que el capital social es necesario para una buena gobernanza (Putnam, 1993). Los grupos sociales crean este capital social y funcionan como base para la participaci\u00f3n pol\u00edtica, especialmente en aquellas \u00e1reas en las que, por sus caracter\u00edsticas de mayor complejidad, la formaci\u00f3n de decisiones resulta potencialmente ardua.

Distinta resulta la aproximaci\u00f3n de otros autores a la noci\u00f3n de gobernanza y que consiste en avanzar una \u201cdefinici\u00f3n de m\u00ednimos\u201d de gobernanza (una alternativa al gobierno, al control por parte del Estado; una situaci\u00f3n en la que ya no se puede confiar en el recurso a la autoridad del Estado como \u00fanica fuente de poder pol\u00edtico) coinciden en reconocer que el t\u00e9rmino tiene diferentes acepciones o versiones (Hirst, 2000; Rhodes, 2000). La conclusi\u00f3n de ambos es que no existe un concepto \u00fanico de gobernanza m\u00e1s all\u00e1 de una noci\u00f3n muy general, sino que el fen\u00f3meno ser\u00e1 diferente seg\u00fan nos movamos en un \u00e1mbito de la actividad pol\u00edtica o en otro. Hirst se refiere a cinco empleos del concepto de gobernanza: i) en el campo de desarrollo econ\u00f3mico, ii) en el \u00e1rea de las instituciones y reg\u00edmenes internacionales, iii) como gobernanza de corporaciones, iv) referido a la expansi\u00f3n de la nueva gesti\u00f3n p\u00fablica, v) referido a las nuevas pr\u00e1cticas de coordinar actividades a trav\u00e9s de redes, partenariados, y foros deliberativos. Rhodes, en una l\u00ednea similar, afirma que, para la Administraci\u00f3n P\u00fablica, existen siete definiciones diferentes de gobernanza seg\u00fan el terreno en el que nos movamos: i) gobernanza corporativa; ii) nueva gesti\u00f3n p\u00fablica, iii) good governance, iv) interdependencia internacional, v) sistemas socio-cibern\u00e9ticos, vi) econom\u00eda pol\u00edtica, y vii) redes.

Tambi\u00e9n debemos referirnos al concepto de \u201cred\u201d relacionado con gobernanza pues, como hemos ido viendo, ha aparecido recurrentemente a lo largo de las definiciones expuestas y es preciso determinar si son o no conceptos equivalentes. Baste recordar, por ejemplo, que en ocasiones traducimosg over na nce como \u201cgobierno en red\u201d. Recurrimos al trabajo de B\u00f6rzel (B\u00f6rzel, 1998) para dar cuenta de que se pueden identificar dos \u201cescuelas\u201d en el campo del concepto de \u201cred\u201d de pol\u00edticas (policy networks)1. Una de ellas, la que B\u00f6rzel llama la \u201cescuela de intermediaci\u00f3n de intereses\u201d, emplea el concepto de \u201cred\u201d como noci\u00f3n gen\u00e9rica en la que se incluir\u00edan todas las diferentes formas de relaciones entre los grupos de inter\u00e9s y el Estado. La otra, la \u201cescuela de gobernanza\u201d, concibe las redes como una forma espec\u00edfica de gobernanza, como mecanismo para movilizar los recursos pol\u00edticos en situaciones en que dichos recursos est\u00e1n repartidos entre actores p\u00fablicos y privados. La primera, por tanto, acu\u00f1a un concepto m\u00e1s gen\u00e9rico de red, abarcando m\u00e1s tipos de situaciones, pues lo aplicar\u00eda a toda clase de relaciones entre actores p\u00fablicos y privados. La segunda, por su parte, utiliza un concepto de red m\u00e1s restringido que s\u00f3lo engloba una forma espec\u00edfica de interacci\u00f3n entre actores p\u00fablicos y privados: aquella basada en una coordinaci\u00f3n no jer\u00e1rquica.

A su vez, en la literatura sobre gobernanza pueden identificarse dos aproximaciones al concepto de \u201cred\u201d. La mayor\u00eda de los autores lo emplea como concepto anal\u00edtico para estudiar las relaciones estructurales, las dependencias mutuas y las din\u00e1micas entre actores en la pol\u00edtica (politics) y en la conformaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas (policies). Aqu\u00ed, el estudio a trav\u00e9s de redes da una perspectiva desde la que analizar situaciones que no pueden explicarse como acciones pilotadas unilateralmente desde el centro tradicional del poder pol\u00edtico y dirigidas a la persecuci\u00f3n de fines comunes. En este tipo de an\u00e1lisis, se determina qu\u00e9 intercambio de

1 Hay que advertir de que el concepto de red se suele concebir en la mayor\u00eda de los casos asociado al de pol\u00edtica
p\u00fablica, y as\u00ed se habla de \u201credes de pol\u00edticas p\u00fablicas\u201d.
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Profesor: Claudio Vega
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recursos se realiza entre los distintos actores y se analizan los resultados de dicha interacci\u00f3n, ello permite alcanzar explicaciones sobre el comportamiento de los actores. Otros autores (Renate Mayntz, Fritz Scharp2) entienden que no es suficiente comprender el comportamiento de un actor concreto y parten de la presunci\u00f3n impl\u00edcita de que las estructuras sociales tienen m\u00e1s poder explicativo que los actores y sus recursos individuales. Aqu\u00ed lo que tenemos es un cambio en la unidad de an\u00e1lisis, pas\u00e1ndose de analizar al actor como unidad, a centrarse en el conjunto de relaciones que constituyen las redes. En esta visi\u00f3n, las redes se conciben como conjunto de relaciones relativamente estables y en continuo funcionamiento, que movilizan recursos dispersos, todo ello con el fin de articular una acci\u00f3n colectiva que permita dar soluciones a problemas. Para explicar el concepto de redes y los resultados que producen se construye el concepto de actor-centred institutionalism que combina principios de rational choice con otros de institucionalismo. Esta visi\u00f3n expresa un cambio en las relaciones entre Estado y sociedad, pudiendo afirmarse que ya no existe una separaci\u00f3n estricta entre los dos. En este contexto, las redes se presentan como soluci\u00f3n para la coordinaci\u00f3n de los problemas propios de las sociedades modernas. La construcci\u00f3n te\u00f3rica es sofisticada y representa una porci\u00f3n menor en la literatura sobre redes. Sea cual sea la aproximaci\u00f3n al concepto de red lo cierto es que la conformaci\u00f3n de redes es una caracter\u00edstica -si no una condici\u00f3n- de las nuevas formas de gobernanza. Si la presunci\u00f3n impl\u00edcita es que la Administraci\u00f3n no puede imponer sus pol\u00edticas sino que debe negociar su dise\u00f1o e implementaci\u00f3n con suspar tne r s de los sectores p\u00fablico y privado, la existencia de redes es su corolario.

Este breve recorrido por las diferentes aportaciones dadas al concepto de gobernanza nos ha permitido acercarnos a la diversidad de enfoques que puede tener el concepto. Las dimensiones sobre las que se articulan las distintas nociones son:

1. La inclusi\u00f3n de m\u00e1s o menos fen\u00f3menos dentro de la noci\u00f3n de gobernanza. Tendr\u00edamos por un lado perspectivas que consideran como gobernanza cualquier esquema decisorio en el que exista una incorporaci\u00f3n de actores distintos del estatal en los procesos de formulaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de alternativas y, en el otro extremo del continuum nos encontrar\u00edamos con que gobernanza s\u00f3lo podr\u00edan ser consideradas determinadas redes organizadas, estables, y con unos patrones de interacci\u00f3n entre sus miembros que explican los resultados de las pol\u00edticas.

2. El \u00e1mbito de la pol\u00edtica sobre el que se aplica la noci\u00f3n de gobernanza. En esta aproximaci\u00f3n, no nos encontramos ante un concepto anal\u00edtico sino simplemente ante el reconocimiento de que ha habido una transformaci\u00f3n en los modos de ejercer el poder pol\u00edtico y la constataci\u00f3n de que existen algunas \u00e1reas de gobierno donde se experimentan m\u00e1s intensamente esos cambios (pol\u00edtica econ\u00f3mica, reg\u00edmenes internacionales, gesti\u00f3n p\u00fablica, etc.).

II. Acci\u00f3n P\u00fablica como concepto de Gobernanza

En la literatura reciente, la evoluci\u00f3n de las formas de acci\u00f3n p\u00fablica, entre las cuales las redes de acci\u00f3n p\u00fablica constituyen la manifestaci\u00f3n m\u00e1s visible, suele resumirse en torno al concepto de gobernanza. El t\u00e9rmino es relativamente antiguo y, en ingl\u00e9s (governance) se ha venido utilizando como sin\u00f3nimo de gobierno, t\u00e9rmino que en la literatura anglosajona se utiliza con preferencia al concepto de Estado para designar a la maquinaria de la acci\u00f3n p\u00fablica. Despu\u00e9s de haber sido empleado por los economistas para se\u00f1alar las distintas formas de intervenci\u00f3n de las empresas en su espacio socioecon\u00f3mico, varios autores empiezan a recurrir a este concepto para interpretar los cambios m\u00e1s actuales que, de forma m\u00e1s o menos confusa, se aprecian en las formas de acci\u00f3n p\u00fablica (Mayntz: 1993 y Jessop: 1995).

Patrick Le Gal\u00e8s (1998) resume estas preocupaciones al insistir en la complejidad de las nuevas
formas de interacci\u00f3n entre actores de las pol\u00edticas p\u00fablicas. Para \u00e9l, \u201cse encuentran en la
2 En general, es lo que se conoce como Escuela Max-Plank, representada fundamentalmente por los autores
referidos y su desarrollo del concepto actor-centred institutionalism.

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