Lineamientos y criterios operativos para una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra

(versin final)

Carolina Trivelli1 Instituto de Estudios Peruanos Octubre 2007

Con la colaboracin de Carlos de los Ros, investigador asociado del IEP

Contenido
1 2 3 Introduccin.............................................................................................................. 4 La sierra y sus caractersticas ................................................................................... 6 Estrategia y Prctica del Desarrollo Rural en la Sierra Peruana............................. 15 3.1 La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y otras propuestas desde el Sector Pblico........................................................................................................................ 17 3.2 Otras Propuestas para el Desarrollo Rural de la Sierra.................................... 25 3.3 Quin es Responsable del Desarrollo Rural en el Per? ................................ 34 3.4 Los esfuerzos de Desarrollo Rural en la Sierra promovidos por el Sector Pblico........................................................................................................................ 35 4 Lineamientos para una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra liderada por el MAG............................................................................................................................... 40 5 Cmo hacer operativos los lineamientos de Desarrollo Rural para la Sierra Peruana? ......................................................................................................................... 50 5.1 Institucionalidad para el Desarrollo Rural en la Sierra Peruana ...................... 51 5.1.1 Al interior del Ministerio de Agricultura: La Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP)....................................................................... 51 5.1.2 Hacia fuera del Ministerio de Agricultura: La relacin con la PCM (CIAS) y con las instancias subnacionales de gobierno y los actores del Desarrollo Rural 56 5.2 Criterios que faciliten la implementacin de la ENDR y su versin para la Sierra Peruana............................................................................................................. 62 5.3 Potenciales Cuellos de Botella a enfrentar....................................................... 64 5.4 A modo de cierre.............................................................................................. 66 6 Bibliografa............................................................................................................. 68

SIGLAS UTILIZADAS

CCL CIAS CIES CND CTS DRI ENAHO ENDR ENSA FONCODES IDH INEI MAG MEF MIMDES MTC PBI PCM PDCPC PETT PNUD PRONAMACHCS

Consejo de Coordinacin Local Comisin Interministerial de Asuntos Sociales Consorcio de Investigacin Econmica y Social Concejo Nacional de Descentralizacin Comit Tcnico Social Desarrollo Rural Integrado Encuesta Nacional de Hogares Estrategia Nacional de Desarrollo Rural Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria Fondo de Cooperacin para el Desarrollo ndice de Desarrollo Humano Instituto Nacional de Estadstica e Informtica Ministerio de Agricultura Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Transportes y Comunicaciones Producto Bruto Interno Presidencia del Concejo de Ministros Proyecto de Desarrollo Corredor Puno-Cusco Proyecto Especial de Titulacin de Tierras Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos

PROSAAMER PSI SENASA WDR

Programa de Servicios de Apoyo a Mercados Rurales Programa Sub-sectorial de Irrigacin Servicio Nacional de Sanidad Agraria World Development Report

1 Introduccin

El MAG a travs de la coordinacin y preparacin del proyecto ALIADOS requiere articular un conjunto de criterios operativos que permitan que el proyecto ALIADOS y las otras intervenciones que viene impulsando el Ministerio en materia de desarrollo rural en la sierra coordinen, se articulen y potencien con el fin de promover el desarrollo rural de la sierra de manera sostenida y sobre todo coherente.

Con el fin de avanzar en este proceso de articulacin de las iniciativas en marcha y por iniciarse, este documento tiene por objetivo proponer un conjunto de lineamientos y criterios operativos para implementar una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Per. La propuesta que se presenta en este documento parte de releer la Estrategia de Desarrollo Rural vigente y el conjunto de propuestas que la complementan a la vez que entender lo que vienen haciendo los distintos proyectos del sector pblico en esta materia, para luego identificar cuales han de ser la lneas de trabajo que articulen los esfuerzos desde el MAG en materia de desarrollo rural para la sierra. Adems, esta propuesta busca colaborar con el actual esfuerzo del MAG por redefinir sus prioridades estratgicas y de reorganizarse para atender dichas prioridades. Como se seala en el documento, estamos en un momento particularmente importante para el tema del desarrollo rural en general, y en la sierra en particular, dado que el Ministro Benavides ha anunciado que es justamente el desarrollo rural uno de los seis ejes estratgicos del MAG y que son justamente la sierra y la selva las zonas prioritarias para el ministerio.

El texto que sigue busca proporcionar elementos al equipo del MAG, en general, y al de preparacin del proyecto ALIADOS, en particular, sobre dos temas centrales. En primer lugar, sobre el debate y propuestas en torno a las estrategias de desarrollo rural en el Per y para la sierra en concreto, debate amplio que se da en instancias multisectoriales y sectoriales del sector pblico, pero que tambin se da fuera del sector pblico. En segundo lugar, sobre cmo de estos debates y de las acciones ms importantes en materia de desarrollo rural que ya se vienen realizando en el marco del sector pblico y que estn ya en el mbito del MAG, pueden colaborar con el esfuerzo propuesto por el MAG de articular acciones para promover el desarrollo rural en la sierra.

El documento se organiza de la siguiente manera; el segundo captulo presenta una simple pero amplia caracterizacin de la sierra rural del Per, desde rasgos socioeconmicos de su poblacin, hasta su composicin de ingresos y niveles de articulacin con los mercados. Este captulo permitir sentar las bases sobre las cuales se enmarca el establecimiento de los lineamientos de poltica y sus estrategias operativas de implementacin. En el tercer captulo, se presenta la ENDR y otras propuestas de desarrollo desde el Sector Pblico; luego se realiza una breve revisin de lo escrito en materia de desarrollo rural para la Sierra desde la academia y los organismos internacionales de cooperacin. Seguidamente, se presentan los esfuerzos en materia de desarrollo rural promovidos por el Sector Pblico. En el cuarto captulo, presentamos una propuesta de lineamientos para el desarrollo rural para la sierra. Finalmente, los criterios operativos para su implementacin se tratan en el quinto captulo.

Debemos agradecer el apoyo de Antonieta Noli, Jess Ruitn y Gina Sam durante el proceso de elaboracin de este documento. Asimismo, agradecer los valiosos comentarios recibidos a las versiones preliminares de este documento, tanto aquellos enviados por escrito como los aportes recibidos durante la presentacin del mismo en octubre de 2007.

2 La sierra y sus caractersticas

Antes de discutir el tipo de estrategia de desarrollo rural que puede o debe adoptarse para la sierra hay que repasar algunas de las caractersticas del entorno rural en la sierra que deben ser tomadas en cuenta al proponer y discutir el cmo intervenir desde el Ministerio de Agricultura en dicho mbito. Se debe recordar que la intervencin en materia de desarrollo rural en la sierra parte de la reunin de un conjunto de proyectos que ya vienen operando en este mbito, por ende los lineamientos propuestos (y las caractersticas analizadas en este apartado) responden tanto a las propuestas conceptuales que discutimos ms adelante, a lo que los proyectos del MAG en materia de desarrollo rural ya hacen (o pueden hacer) y a las caractersticas de la sierra2.

El mensaje central de esta seccin es que la sierra rural del Per constituye un espacio con caractersticas propias que requieren ser conocidas y entendidas para en funcin a ellas proponer y adecuar las intervenciones orientadas al desarrollo de este mbito rural. Presentamos a continuacin un conjunto de caractersticas de este entorno que resultan relevantes en la definicin e implementacin de las estrategias de desarrollo rural que se busque promover. Nos centraremos en aspectos econmicos e institucionales, pero es evidente que hay otras caractersticas que han de ser tomadas en cuenta como los aspectos ligados a relaciones sociales, la demografa y el control y manejo de recursos naturales3.

Como se ha detallado en mltiples estudios la sierra rural del Per es un espacio de gran heterogeneidad. Cuenta con una geografa y clima complejos, con un conjunto de culturas e historias regionales originarias, con un predominio de poblacin con ascendencia indgena (Quechua y Aymara), con una historia reciente de violencia
Esta seccin no pretende ser un diagnstico de la sierra rural sino resaltar algunas condiciones y caractersticas que han de tenerse presente al planificar o priorizar intervenciones del aparato pblico. El MEF, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, IFPRI y Grade vienen desarrollando una iniciativa para tipificar la sierra rural y con ello establecer un mapeo de las condiciones y tipos de espacios existentes en la sierra. 3 En particular como dato del contexto es importante tomar en cuenta que la poblacin rural de la sierra est estancada o viene reducindose en algunas zonas (sobre todo en las de menor tamao). Adems est poblacin est experimentando un proceso de envejecimiento (la edad promedio de los jefes de hogares de la sierra rural es 51 aos, segn ENAHO 2006). Asimismo, el recambio generacional cuenta con mayor nivel educativo que sus padres, generando nuevas oportunidades y desafos.
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interna que afecta los niveles de confianza interpersonal de manera marcada en varios entornos, elevados niveles de pobreza, limitada dotacin de bienes y servicios pblicos etc. Adems, en la sierra si bien hay grandes centros urbanos estos no constituyen en su mayora una red de ciudades, sino polos aislados (en su mayora) de actividad urbana. Como veremos muchas de estas caractersticas estn a la base de lo que se puede o no hacer en la sierra rural en materia de promocin del desarrollo.

Municipios rurales de la sierra: oportunidad de contar con un aliado estratgico

Sin entrar en la discusin sobre que ha de considerarse rural o urbano, en la sierra viven cerca de 9 millones de personas de la cuales 4.4 millones viven en centros poblados o distritos de menos de 2000 habitantes4. Es decir, la sierra es un mbito eminentemente rural. Hay que destacar que el 88% de la poblacin rural de la sierra vive municipios donde la mayor cantidad de poblacin es rural (es decir ms de la mitad de los habitantes del distrito es poblacin rural)5. Este dato no es menor pues implica una oportunidad para imponer una agenda rural en los espacios de concertacin, planificacin y priorizacin existentes en dichos niveles de gobierno. Sin embargo, es claro que la poblacin rural suele enfrentar serias restricciones para imponer sus agendas o para prevalecer en espacios locales de participacin (problemas de visibilizacin de la problemtica rural y de articulacin de demandas rurales, limitada participacin en espacios formales como CCL, por ejemplo, etc.)6. A pesar de ello, distintas experiencias dan cuenta del potencial de estos espacios y de la promocin de ms y mejor participacin de los pobladores rurales y sus organizaciones en estos espacios7.

Si asumiramos una definicin de ruralidad menos exigente que la censal (que identifica como poblador rural a los que viven en centro poblados de menos de 2000 habitantes con menos de 400 viviendas contiguas y que no sean capitales de distrito), el porcentaje de poblacin rural sera significativamente mayor, dado que cerca del 60% de los distritos de la sierra tienen menos de 4000 habitantes. En estos distritos viven mas de 1.3 millones de personas, de los cuales hoy catalogamos como urbanos a ms de 520 mil. 5 Y dado que en una democracia estas proporciones son determinantes, hay una oportunidad de tomar ventaja de esta situacin para favorecer intervenciones a favor del medio rural. 6 Esto resulta particularmente contra intuitivo toda vez que en la sierra rural, sobre todo en el sur del pas, existe un tejido social e institucional relevante, como son las comunidades campesinas. 7 Ver por ejemplo, el caso de varios municipios en la sierra sur, como Maazo en Puno o los casos de coordinacin con distintas instituciones pblicas (sectoriales y territoriales), algunos con valiosa participacin del MAG y sus dependencias a nivel local o regional.

Este potencial, explicado por la existencia de varios niveles de concertacin, planificacin y priorizacin ya institucionalizados (planes concertados de desarrollo, presupuestos participativos y comits de coordinacin local, mesas de concertacin, etc.)8 se ve incrementado al constatar que los municipios, incluso los ms pequeos, vienen recibiendo transferencias crecientes (tanto va Foncomn como por recursos del canon y sobre canon proveniente de distintas actividades extractivas realizadas en la sierra). Los ms de 800 distritos rurales de la sierra pasaron de recibir algo ms de 1200 millones de soles (en el 2004) a casi 1900 millones en el 20069.

Sin embargo, esta situacin prometedora: poblacin rural concentrada en distritos de la sierra donde lo rural es mayora, espacios de concertacin, planificacin y priorizacin institucionalizados y crecientes recursos financieros disponibles, no es suficiente para lograr la generacin de planes, proyectos y/o inversiones orientadas al desarrollo rural en la sierra a nivel de los gobiernos locales. Al menos dos grandes grupos de limitaciones deben tomarse en cuenta.

En primer lugar, los municipios distritales son unidades pequeas en su mayora, con recursos humanos, tcnicos y de infraestructura insuficientes10. Asimismo, el tema rural aun no se convierte en una preocupacin central de los municipios y sus espacios de coordinacin y planificacin. Si bien muchos de los planes concertados de desarrollo cuentan con iniciativas relevantes para el desarrollo rural, y que el grueso de distritos posee un plan de desarrollo concertado11, menos del 5% de los distritos de la sierra rural tienen un plan de desarrollo rural12. Esto se traduce en que solo 10% de la ejecucin presupuestal de estos municipios en inversiones se destine a actividades de promocin agraria, adicionalmente un 25% adicional se destina a inversiones en infraestructura rural (caminos y electrificacin) y a actividades de promocin de actividades rurales no
Institucionalizados a partir del proceso de descentralizacin iniciado en el 2001, y apoyado tanto por instancias del sector pblico (MEF, PCM y MIMDES sobre todo a nivel central, las redes de municipios a nivele local) y por la sociedad civil (colectivos sociales, redes y asociaciones, ONG, etc.). 9 La participacin de los ingresos por canon y sobre canon pas de representar 21% de los ingresos totales de estos municipios a representar 46% (SICON 2004-2006). 10 Para dar una pequea muestra de su reducida escala basta con los resultados reportados por la RENAMU: en el 2004 los municipios rurales de la sierra de menos de 2000 habitantes posean en promedio 1 profesional entre su personal, y los municipios grandes (con ms de 8 mil habitantes) tenan 4 profesionales en promedio. Los municipios rurales de la sierra mejor dotados tenan 5 computadoras, pero menos del 10% de municipios tena una computadora. Solo el 23% de los municipios rurales de la sierra con ms de 8 mil habitantes posee una red informtica. 11 75% de los distritos rurales de la sierra tiene un plan concertado de desarrollo. 12 Y seguramente la mayora no conoce la ENDR.
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agropecuarias (bsicamente promocin del turismo y pesca). Es decir, cerca del 35% de las inversiones de estos municipios distritales va a obras que afectan positivamente las posibilidades del desarrollo rural. El grueso de obras (cerca del 65%) sigue teniendo que ver con habilitacin urbana (saneamiento, infraestructura bsica urbana y social)13. Es relevante destacar que son los municipios ms pequeos (y por ende ms rurales) los que destinan ms recursos a este tipo de actividades pro desarrollo rural (promocin agraria, de turismo y pesca e inversin en electrificacin y caminos rurales): 39% del monto invertido en el 2006 en los distritos de menos de 2000 habitantes y 35% en los distritos con mayora de poblacin rural que tienen ms de 8 mil habitantes; lo que equivale a inversiones en promocin agraria de 113 soles por habitante en los distritos pequeos (menos de 2000 habitantes) y de 23 soles per cpita en los distritos rurales con ms de 8000 habitantes14. Estas inversiones en promocin agraria per cpita representan cerca de un tercio del total de inversiones destinadas a actividades pro desarrollo rural.

Claramente, a pesar de la mayora rural en estos distritos, hay una fuerte inversin en desarrollo urbano, que se condice con la funcin residencial que tambin cumple el medio rural. Esta funcin residencial es clave de ser tomada en cuenta porque no solo favorece procesos de capitalizacin y fija poblacin en el entorno rural, sino tambin porque est a la base de la formacin de ncleos o conglomerados donde se han de ofrecer los principales servicios y donde se han de desarrollar los esfuerzos de coordinacin15.

En segundo lugar, estn los problemas asociados a la limitada dotacin de activos en dichos municipios, tanto a nivel de bienes y servicios pblicos, como a nivel de los hogares. Los municipios enfrentan serias limitaciones de conectividad

(telecomunicaciones, carreteras, etc.), de igual modo, y como discutiremos a continuacin, la poblacin de la sierra rural es pobre, no solo en su mayora, sino que aquellos no pobres estn ms cerca de ser pobres que de no serlo16.

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De acuerdo a la informacin del SICON (para el 2006) En base a lo reportado en SICON 2006. 15 En este sentido, sera valioso contar con estudios sobre dinmicas de urbanizacin y aglomeracin en la sierra rural y con un mapa de articulacin de caseros, pueblos, villas y ciudades. 16 Esto se explica porque la desigualdad es menor en la sierra rural que en otros mbitos (hay mayor igualdad porque la mayora est en situacin de pobreza, es igualdad entre pobres no equidad) y porque hay gran movilidad entre los no pobres y los pobres. La probabilidad de que un no pobre pase a ser pobre es alta. Para mayor discusin sobre estos puntos ver Trivelli (2000).

Es decir, la situacin de los municipios rurales de la sierra, en el marco del actual proceso de descentralizacin, debe tomarse como una oportunidad, lo que no quiere decir que sea el gobierno local, en particular el distrital, el llamado a liderar el desarrollo rural, sino ms bien que ha de ser un aliado natural en las intervenciones en materia de desarrollo rural, tanto a nivel institucional, financiero, de articulacin e inclusin social, etc. Asimismo, dadas las limitaciones que enfrentan estas instancias locales hay un espacio importante para que las entidades nacionales provean de informacin, lineamientos y personal calificado para disear e implementar planes de desarrollo rural, desarrollo econmico local, negocios, etc.

Hay por supuesto, otros niveles de gobierno a nivel subnacional que considerar. Los gobiernos regionales, sobre todo que ahora son responsables de buena parte de las responsabilidades tradicionalmente sectoriales (en el caso del sector agropecuario esto se ve claramente en la redefinicin de las agencias agrarias, por ejemplo), cuentan con mecanismos de concertacin, planificacin y priorizacin (pero en su mayora dominados por la poblacin urbana en general y de la capital del departamento en particular) y poseen tambin recursos crecientes son un actor relevante, sobre todo para la poltica sectorial, la coordinacin multisectorial y para la coordinacin a nivel territorial (con otras instancias de gobierno subnacional). Asimismo, los gobiernos provinciales, que poseen una escala ms interesante para la promocin de inversiones (sobre todo para mejorar la dotacin de infraestructura), fueron sealados en su momento como las unidades territoriales que deban asumir el reto del desarrollo rural. Sin embargo, esta propuesta no ha logrado consolidarse y los niveles provinciales continan enfrentando un conflicto entre el manejo a nivel provincial y su funcin de gobierno local en el distrito capital de la provincia17.

Los hogares de la sierra rural: dotacin de activos, acceso a mercados y economa

Los hogares de la sierra rural son en su mayora pobres. Ms del 76% son pobres (46.5% son pobres extremos) y los pocos hogares que estn por encima de la lnea de pobreza estn ms cerca de la condicin de pobreza que de una situacin acomodada y enfrentan un riesgo importante de caer en situacin de pobreza. La sierra rural es una
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Una propuesta interesante sobre los niveles de gobierno y las responsabilidades y competencias en materia de poltica rural puede hallarse en Santa Cruz (2005).

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regin que presenta menores niveles de desigualdad que el resto de mbitos, los ingresos promedio del 20% ms pobre son un tercio de los ingresos promedios del 20% ms acomodado18.

Sin embargo, tan o ms complicado que el elevado nivel de pobreza y pobreza extrema registrado en la sierra rural es la nula variacin que este indicador a experimentado en los ltimos aos, sobre todo tomando en cuenta que el Per viene creciendo por ms de 5 aos consecutivos. Entre el 2004 y el 2006 la pobreza total en el Per cay en 4 puntos porcentuales, mientras que en la sierra (el agregado urbano y rural) y en la sierra rural el nivel de pobreza se mantuvo constante. Escobal y Valdivia (2004) estimaron que la sierra rural era el mbito donde la reduccin en pobreza en respuesta al crecimiento de la economa era menor. Ellos encontraron que para el periodo 19972002, por cada punto de crecimiento la tasa de pobreza caa en 0.699, mientras que en la costa rural por ejemplo, caa en 1.123.

Los hogares rurales de la sierra cuentan con limitado acceso a bienes y servicios pblicos y privados, lo que limita sus posibilidades econmicas. Los hogares rurales de la sierra con mejor situacin poseen activos y acceso a los principales servicios bsicos en un nivel equivalente a la clase media de la sierra (urbana y rural) y apenas a la del quintil 2 de los hogares a nivel nacional (es decir a los hogares entre el 20% y 40% ms pobres del pas). Por ejemplo, en promedio los hogares de la sierra rural estn dirigidos por una persona con 5 aos de educacin formal (4 aos en el quintil inferior y 6 en el quintil superior), slo el 43% tiene acceso a electricidad (que es el servicio pblico que ms ha ampliado su cobertura rural en los ltimos aos), y 6% posee desage. El 2% de los hogares posee telfono (menos del 1% en los 3 quintiles inferiores, 6% en el quintil superior) y menos del 2% posee un vehculo. A la vez es relevante destacar que al interior de la sierra hay diferencias importantes, mayor acceso en zonas integradas (con caminos, mercados, etc.) como seran los valles interandinos por ejemplo, y menor en zonas ms alejadas o con menores opciones de articulacin y comunicacin.

Si bien parece que los hogares rurales de la sierra carecen de muchos de estos activos claves para el desarrollo, tambin poseen otros activos que pueden y deben ganar
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A nivel nacional los ingresos promedio del 20% ms pobre son un sexto de los ingresos promedio del 20% ms rico.

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terreno en sus estrategias de desarrollo y que han de irse valorando. Por ejemplo, el control que tienen los hogares de la sierra rural de recursos naturales claves, como son las fuentes de agua y las zonas de pastos son relevantes y pueden llegar a constituirse en recursos para ellos (a travs de esquemas como pago por servicios ambientales, por ejemplo)19. Del mismo modo, la amplia gama de activos culturales en manos de las poblaciones rurales, que crecientemente vienen siendo valoradas en los mercados, constituyen otra fuente de activos (como el caso de los trajes tpicos, comidas regionales, saberes locales, medicina tradicional o entornos paisajsticos y arqueolgicos) valorados y valorables en el marco de estrategias ligadas al turismo rural (vivencial, cultural, etc.), por ejemplo. Finalmente, los hogares de la sierra rural cuentan con activos de capital social relevantes, sobre todo en trminos de capital social de proteccin (que sirve para proteccin social, para enfrentar eventos inesperados por ejemplo) y en el desarrollo de esquemas institucionales de toma de decisiones (como la comunidad campesina en la sierra sur por ejemplo).

Los hogares rurales de la sierra se dedican al agro como actividad principal, sin embargo, se observa una importante presencia de ingresos no agropecuarios en la economa de estos hogares20. Adems, los hogares menos pobres, son aquellos en los que su ingreso no agropecuario representa una mayor proporcin de su ingreso total. Los hogares ms pobres son los ms dependientes del agro21.

Los ingresos dependientes, sobre todo no agropecuarios, tienen una creciente importancia en los ingresos de los pobladores rurales22. Es decir, los hogares rurales utilizan estrategias agropecuarias, no agropecuarias y de venta de su mano de obra (empleo rural agropecuario y no agropecuario) para generar sus ingresos. Como se ver,

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Si bien estos mercados estn aun poco desarrollados, es clave para no reducir las posibilidades de desarrollo de estos hogares evitar que se reduzca la dotacin de estos activos, y por ende se pueden considerar como inversiones a futuro todas las acciones de conservacin y manejo de recursos naturales. 20 Es importante destacar que la importancia del agro en la vida de los hogares rurales es mayor a su contribucin al ingreso de estos hogares. El agro y su importancia se expresan tambin en la manera en que los hogares rurales organizan su vida, generan su identidad y manejan sus activos. Adems es una actividad clave en la definicin de la residencia del hogar. 21 Evidencia que debe servir para respaldar los esfuerzos en materia de promocin de la seguridad alimentaria en estos segmentos. 22 De acuerdo con ENAHO 2006Entre el 30% (en el quintil inferior) y el 41% (en el quintil superior) de los ingresos de los hogares rurales de la sierra provienen del trabajo dependiente, siendo el grueso de este trabajo dependiente no agropecuario.

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aquellos hogares con mejor situacin econmica son los que combinan estas tres fuentes de ingreso23.

Distribucin porcentual de los ingresos - Hogares Sierra Rural 2006 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 73.3 19.8 26.7 32.9 44.9 51.7 6.9 6.0 6.1 5.9 8.7

67.3

60.9 49.1 39.6

Ingreso agrcola

Ingreso no agrcola

Otros ingresos

Adicionalmente, hay que tomar en cuenta la creciente importancia de las remesas enviadas por familiares migrantes, no slo porque cada vez ms hogares las reciben (segn ENAHO 2006 el 20% de los hogares rurales de la sierra recibe remesas) sino porque ests implican recursos financieros, relaciones de intercambio de informacin con espacios urbanos (regionales y nacionales), y redes de proteccin social altamente valoradas24.

A pesar de sus condiciones de pobreza y de las limitaciones en la accesibilidad y conectividad en la sierra (fruto tanto de la insuficiente provisin de infraestructura como de las complejas condiciones geogrficas de este mbito), el grueso de los hogares rurales de la sierra est integrado con distintos mercados de productos y factores productivos, ms de la mitad de los hogares de la sierra compra en el mercado ms del 45% de sus bienes de consumo (alimentos bsicamente), de igual modo el 34% de los
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El 20% menos pobre en la sierra rural (quintil superior) obtiene la mitad de su ingreso de fuente no agropecuaria. De este el 62% proviene de venta de mano de obra (ENAHO 2006). 24 Por ejemplo en los hogares en condiciones de pobreza extrema las remesas pueden llegar a representar 18% de los ingresos de los hogares que las reciben.

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hogares vende en el mercado menos del 25% de su produccin, mientras que el 66% de los hogares de la sierra rural obtiene ms del 25% de sus ingresos en el mercado25.

Existen diferencias significativas en las caractersticas socio demogrficas de los hogares de la poblacin de la sierra rural segn el grado de integracin al mercado (usando el indicador de gasto o de ingreso). Los jefes de las familias de hogares poco integrados al mercado en promedio tienen 3.5 aos de educacin (menos de la mitad que lo que poseen los jefes de hogares ms integrados a los mercados)26, mayor edad promedio (52 aos, 9 aos ms en promedio que los integrados), mayor tasa de dependencia respecto a los hogares ms integrados con los mercados. Es decir, los hogares ms integrados tienden a ser ms educados, ms jvenes y ms pequeos. En este sentido es clave tomar en cuenta que los jvenes rurales, que poseen significativamente mayores niveles de educacin que sus padres, han justamente de ser agentes de cambio pues suelen articularse ms y mejor con los mercados. Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los ms integrados tienen como principal rubro el de ingresos salariales no agropecuarios. Por ello, el mejorar las condiciones y frecuencia de acceso a los distintos mercados resulta clave en cualquier estrategia de desarrollo rural en la sierra.

Complementariamente, si bien los mercados de factores productivos continan presentando serias restricciones de acceso en la sierra rural hay procesos de cambio en marcha que apuntan hacia una creciente provisin de servicios claves, como serian los financieros y los de asistencia tcnica. Por su puesto, esta mayor provisin est fuertemente sesgada hacia las zonas ms dinmicas (valles interandinos por ejemplo) y con mayor integracin con los espacios urbanos. Segn ENAHO 2006, el 30% de los hogares de la sierra rural tuvo algn crdito en los doce meses precedentes a la encuesta, cifra sustancialmente superior al 13% registrado para la misma pregunta en el 2004.

Es decir, la sierra rural es un entorno marcado por la pobreza y por una dotacin de activos pblicos y privados deficiente, pero que a la vez posee un conjunto de activos de

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Estimado en Trivelli et al. (2006) sobre la base de ENAHO 2004 Sin embargo, hay algunos casos de hogares con jefes de hogar sin educacin que estn en la categora de integracin alta con los mercados.

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creciente valor en mercados aun en desarrollo (como activos de capital natural, social y cultural por ejemplo), pero a la vez con creciente integracin con los mercados de productos y factores y con procesos de diversificacin econmica importantes (de lo estrictamente agropecuario a lo rural, de la produccin independiente a la relacin con mercados de trabajo dependiente), que abren oportunidades de desarrollo desde al menos dos perspectivas, una mayor y mejor dotacin de bienes y servicios (pblicos y privados) y una mayor y mejor relacin con los mercados. Complementariamente, como sealamos, hay promisorias oportunidades de trabajo coordinado con instancias de gobierno subnacionales.

3 Estrategia y Prctica del Desarrollo Rural en la Sierra Peruana

La ENDR y el grueso de las otras propuestas para promover el desarrollo rural en la sierra del Per asumen, en mayor o menor medida, las propuestas de los llamados enfoques de desarrollo territorial rural. Estos enfoques han cobrado gran vigencia y generado una nueva generacin de propuestas e intervenciones orientadas a la promocin del desarrollo rural. La literatura internacional da cuenta de ello (ver por ejemplo los textos de De Janvry y Sadoulet (2004), Shejtman y Berdegu (2003)), y la literatura producida localmente viene adoptando este tipo de posturas (como se evidencia por ejemplo en la revisin de Trivelli (2006) y la publicacin reciente de Cetraro et al (2007)).

El World Development Report 2008 (WDR) del Banco Mundial, prximo a ser publicado y difundido, luego de 25 aos se ocupa del tema de Agricultura y Desarrollo y concluye que para reducir la pobreza rural es clave mantener una clara poltica de desarrollo agropecuario y rural. En el caso especfico de pases como el Per, que corresponden a lo que en el WDR se denominan pases urbanizados, el texto propone que los objetivos de poltica han de ser mejorar las articulaciones de los pequeos productores con los mercados, incrementar la productividad de los productores de subsistencia y ofrecerles a la vez redes de proteccin social as como pagos por 15

servicios ambientales para favorecer esfuerzos de conservacin de los mismos y adoptar enfoques de desarrollo territorial para promover el desarrollo de actividades rurales no agropecuarias, generacin de empleo y nuevas oportunidades de inversin. Es decir, apostar por estrategias de desarrollo territorial, de creciente competitividad en los espacios rurales y de mayor y mejor integracin de los pobladores rurales a los mercados.

Este tipo de ideas y nuevas propuestas se refleja tambin en cambios en las estrategias y polticas orientadas a la promocin del desarrollo rural desde el sector pblico. Debemos recordar que en las ltimas dcadas los enfoques sobre desarrollo rural que han guiado las intervenciones han cambiado. En los aos 80 el grueso de los enfoques de desarrollo rural se originaba a partir de esquemas con intervencin en varios sectores de manera simultnea, como los llamados programas de desarrollo rural integrado (DRI)27. Durante los 90 este tipo de intervenciones fue abandonado por sus limitados impactos y ms bien los esfuerzos se centraron en el desarrollo de intervenciones especializadas, en un nico mercado o en un nico eslabn de una cadena o proceso social o econmico28. De all que se desarrollaron proyectos como SENASA, Incagro, PSI o el PETT. Sin embargo, en muchos de estos casos, aun con resultados alentadores en las intervenciones, se hizo evidente que muchos de los efectos esperados de estos proyectos no se lograban por problemas en otros sectores, mercados o eslabones de la cadena29.

En respuesta al relativo poco xito de las intervenciones especializadas de los 90s, y sin negar los buenos resultados de algunas intervenciones iniciadas en la dcada pasada, hoy se busca ms bien combinar y coordinar las intervenciones, reconociendo la heterogeneidad del mbito rural y las diversas oportunidades de generacin de ingresos, para potenciar sus impactos. Si bien no es una vuelta a los DRI, s hay una posicin
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De Janvry et al (1999) sita el surgimiento de este esquema de promocin del desarrollo rural entre los aos 70 y 80 y guiado por el inters en satisfacer las necesidades bsicas de los pobres rurales. 28 Las razones tras el abandono de los esquemas DRI se ubican en distintos planos, el primero la falta de impactos visibles (y medibles), la alta dependencia de estos esfuerzos de los recursos e iniciativas del sector pblico, la limitada sostenibilidad de los mismos (sobre todo por la poca importancia dada a la formacin de capacidades en los beneficiarios, como discute Scott, 2002) y los problemas derivados de la dbil coordinacin y falta de gerencia en la implementacin (De Janvry et al. (1999) resea los principales problemas enfrentados). Adicionalmente, en el marco de los procesos de ajuste estructural, liberalizacin de las economas y redefinicin del estado, la tendencia ms poltica fue hacia la especializacin y el ataque de una falla de mercado con cada intervencin. 29 Ver la revisin de estos y otros casos de programas especializados en Escobal y Valdivia (2004).

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ms abierta a intervenciones ms amplias que tengan acciones en ms de un mercado o sector productivo. Es decir, estamos en una suerte de punto intermedio en donde se reconoce la eficiencia de intervenciones puntuales y acotadas en determinados mercados, pero tambin la necesidad de que estas estn enmarcadas en acciones

mayores, territoriales, multisectoriales, multimercado, de pluriactividades, donde se potencien sus acciones e impactos, a travs de las sinergias que generan las acciones coordinadas y concertadas, elementos que estn recogidos en la ENDR vigente en el pas.

3.1

La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y otras propuestas desde el Sector Pblico

En setiembre del 2004, se publica la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR), como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores30, articulados por la Comisin Multisectorial de Desarrollo Rural31. Esta comisin fue presidida por el Secretario Tcnico de la Comisin Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) y tuvo como Secretara Tcnica a un representante del Ministerio de Agricultura (MAG).

El MAG elabora un documento que recoge elementos importantes de las discusiones y propuestas sobre el tema del desarrollo rural, logrando as un consenso entre el Sector Pblico y los espacios acadmicos y de cooperacin internacional, generando as un escenario alentador al ser una de las pocas oportunidades en que se ponen de acuerdo quienes proponen nuevas ideas, miradas y estrategias y las propuestas con las que el Sector Pblico se compromete.

La ENDR desarrolla una caracterizacin de la problemtica de la ruralidad, para luego desarrollar una estrategia basada en nueve lineamientos con el objetivo de impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econmica, social y

30

Los sectores que participaron fueron el Ministerio de Agricultura, MIMDES, MTC, Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, MEF, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza y el CND. 31 Creada en Marzo del 2003 (RM 080-2003-PCM)

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ambiental, equidad, y democratizacin de las decisiones locales32. Estos lineamientos son los siguientes:

1. Impulsar una economa rural competitiva, diversificada y sostenible 2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales 3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura econmica en apoyo de la produccin rural 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural y las alternativas de empleo 5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservacin de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural 6. Impulsar una gestin integral de riesgos en la produccin e infraestructura rural 7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo 8. Promover la inclusin social 9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural

Es decir, estos nueve lineamientos buscan atacar las limitaciones que enfrentan los pobladores rurales para lograr una transformacin productiva que les permita mejorar su insercin en mercados de productos y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) y su acceso a bienes y servicios pblicos y privados (bsicamente lineamientos 1 a 4), reducir la vulnerabilidad y exposicin a desastres naturales (lineamiento 6), usar y preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra (lineamiento 5) y promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusin social y la generacin de mecanismos para hacer sostener en el tiempo los esfuerzos a favor del desarrollo rural (lineamientos 8 y 9).

Estos lineamientos recogen gran parte de los consensos desarrollados en los espacios acadmicos y de la cooperacin internacional; sin embargo, stos se encuentran claramente desorganizados, como una suerte de agregacin de ideas y planteamientos entremezclados en los distintos lineamientos propuestos, que requieren de perfeccionarse, afinarse y priorizarse. Asimismo, la ENDR no plantea enunciados

32

Objetivo de Poltica de Desarrollo Rural: El Peruano, pp 275825 (05/09/2004)

18

concretos de cmo se deben de hacer las cosas para llevar a cabo la estrategia misma y as reforzar su legitimidad, fuerza y capacidad de convocatoria.

A pesar de estos innegables esfuerzos del Sector Pblico, una de las principales crticas a la ENDR, es que sta carece de una adecuada estrategia operativa que permita viabilizar las propuestas planteadas en dicho documento. Esto se constituye en una seria limitacin, ms an cuando las intervenciones del Sector Pblico, en general, no estn alineadas con la ENDR; en particular, las intervenciones tienden a focalizarse en sectores o mbitos especficos a travs de la creacin de diversos programas y proyectos, tal y como seala Plaza (2002), el Desarrollo Rural se confunde con la aplicacin de proyectos. Esta desarticulacin y falta de alineamiento del Sector

Pblico con la nueva estrategia est directamente relacionada con el rol de los distintos sectores.

Por otro lado, Trivelli (2006), resalta cuatro temas ausentes o incluidos con timidez en la ENDR, que mereceran atencin para completar esta suerte de acuerdo que recoge los nuevos consensos en materia de desarrollo rural. Estos temas estn ms en la lnea de cmo deberan promoverse acciones a favor del desarrollo rural antes que en la lnea de agregar otros temas o rubros a la ENDR.

En primer lugar, considerar que la ENDR es un instrumento multisectorial cuyo cumplimiento ha de estar supervisado por la PCM (CTS), pero para que este comit pueda cumplir su mandato, requerir de un fuerte apoyo poltico y una redefinicin institucional que debera estar incluida no como producto de la ENDR sino como un proceso complementarios y necesario para el xito de la estrategia. Este proceso, ms de reforma en el propio aparato pblico no parece tener un derrotero claro ni mayor apoyo desde las instancias involucradas (bsicamente PCM y MAG). Es probablemente por el limitado avance en esta tarea que la ENDR es poco conocida, no ha sido debatida ni mucho menos adoptada ni por los proyectos e iniciativas en marcha del propio sector pblico ni por las instancias de planificacin y definicin estratgica en el tema, tal como discutimos ms adelante33.

33

Esto explica tambin porque a nivel regional esta ENDR es desconocida y ajena.

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Un segundo tema que debe contemplarse es la importancia de capitalizar los aprendizajes producto de la promocin de sistemas de evaluacin de las acciones y polticas que se desarrollen en este marco, conjuntamente con un esquema de rendicin de cuentas al sector pblico y a la sociedad civil34.

En tercer lugar, la ENDR, debera proponer un conjunto de lineamientos generales sobre cmo deben ser las acciones que se promuevan en el marco de la estrategia aprobada. Algunos de estos lineamientos estn incluidos ya en la propia ENDR pero mezclados con las indicaciones puntuales acerca de qu hacer35.

Finalmente, en cuarto lugar, reconociendo la importancia de lo agropecuario en el desarrollo rural, hay medidas propuestas en la ENDR que podran generalizarse a todos los sectores en vez de restringirse a lo agropecuario.36

Pero la ENDR no es el nico esfuerzo por definir lineamientos y propuestas para avanzar en la tarea de promover el desarrollo rural. Existen otros acuerdos al interior del sector pblico y entre este y el sector privado y sociedad civil sobre el desarrollo rural. Entre ellos cabe destacar al Acuerdo Nacional, que en su poltica 23 Poltica de desarrollo agrario y rural, se ocupa del tema y seala:

Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del pas, que incluya la agricultura, ganadera, acuicultura, agroindustria y la explotacin forestal sostenible, para fomentar el desarrollo econmico y social del sector. Dentro del rol subsidiario y regulador del Estado sealado en la Constitucin, promoveremos la rentabilidad y la expansin del mercado de las actividades

34

Una caracterstica importante de la ENDR, es que plantea como lineamiento especfico el desarrollo de una institucionalidad que cree las condiciones para el desarrollo rural, que plantea la accin coordinada y transparente de las distintas instancias de gobierno a favor del desarrollo rural. 35 Por ejemplo, podra sealarse que toda accin de desarrollo rural debe ser consultada y evaluada con la poblacin beneficiaria, que se debe involucrar a los usuarios o beneficiarios (personas e instituciones) en el monitoreo y la redefinicin de las acciones del sector pblico, etctera. O podra incluirse la necesidad de priorizar y privilegiar la coordinacin y complementariedad de intervenciones en una zona o mbito determinado. Asimismo, podran establecerse lineamientos que den cuenta de sistemas nuevos de ejecucin de acciones a favor del desarrollo rural en manos de actores privados (con fondos pblicos inclusive). 36 Por ejemplo, se habla del seguro agrario, pero no de seguros de salud u otros que podran ser igualmente relevantes para mejorar el manejo de riesgos y reducir la vulnerabilidad en el mbito rural.

20

agrarias, impulsando su competitividad con vocacin exportadora y buscando la mejora social de la poblacin rural.37

Seguidamente, en el texto del Acuerdo Nacional, se enumera un conjunto de acciones que el Estado debe apoyar y promover para alcanzar los objetivos de la vigsimo tercera poltica de Estado. Lamentablemente, estas acciones se refieren en forma casi exclusiva a la promocin agraria.38 En el 2007, se evalan los avances en las polticas de Estado incluidas en el Acuerdo Nacional, el indicador resumen para medir los avances en dicha poltica, es el porcentaje de crecimiento del PBI agropecuario (si crece ms de 5% se considera que se cumple al poltica 23)39. Adicionalmente en este texto, se reconoce que el sector pblico parece desconocer o descontinuar los esquemas exitosos en materia de desarrollo rural, sealando como ejemplo el caso del proyecto MARENASS, entre otros.

Por otro lado, en Febrero del 2004, se firm la Carta Verde, documento concertado entre ms de una treintena de gremios agrarios, el Gobierno Nacional y la Comisin Agraria del Congreso. Este documento, tambin denominado la Hoja de Ruta del sector, plantea doce lineamientos bsicos de poltica agraria, con el propsito de sentar las bases del desarrollo del sector agrario y de la economa nacional40, que dieron lugar al Plan de Relanzamiento del Agro.

A travs de una mirada crtica a este documento, se puede apreciar que estos lineamientos, abarcan elementos bsicamente sectoriales41, reconociendo tmidamente la participacin multisectorial como elemento fundamental de desarrollo. Asimismo, el documento presenta un sesgo costeo, al estar ausentes elementos que permitan minimizar las fallas de mercado que limitan el desarrollo de regiones ms pobres y alejadas. Por otro lado, la Carta Verde no establece ningn orden de prioridades entre

37 38

Tal como se puede ver en http://www.acuerdonacional.gob.pe/AN-V-Divulgacion.pdf En el texto de esta poltica se proponen como acciones apoyar la expansin de la frontera agrcola y el incremento de la produccin agraria y acucola, desarrollar la infraestructura de riego, articular el desarrollo de ciudades intermedias, modernizar el agro y la agroindustria, formular polticas nacionales y regionales de incentivo a la actividad agrcola procurando su rentabilidad y propiciar una sistema de informacin agraria eficiente. 39 Acuerdo Nacional (2007) 40 Ver Anexo2 41 Con excepcin del lineamiento 5, que contiene aspectos relacionados exclusivamente al sector educacin.

21

los distintos lineamientos que de por s presentan distintos pesos relativos a la problemtica rural y agraria del pas.

As mismo, el Ministerio de Agricultura en Abril del 2007, concluy una propuesta para consulta pblica de un documento titulado Poltica de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Per (2007 2021), que recoge principalmente elementos de los Lineamientos de Poltica Agraria (2002)42 y de la Carta Verde (2004), y que surge como respuesta a la evidente falta de articulacin al interior de la intervencin pblica43 y entre la intervencin pblica y privada.

Este documento plantea cuatro objetivos estratgicos, destinados a elevar el nivel de Desarrollo del Sector Agrario y Rural con sostenibilidad ambiental, econmica y social, que son: elevar la competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque Territorial Rural; promover la conservacin, recuperacin y aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales y la Biodiversidad; fortalecer la gobernabilidad pblicoprivada para el desarrollo agrario y rural del pas; y promover la equidad socioeconmica en el sector agrario y el medio rural.

Este documento presenta una visin eminentemente agrarista del sector, donde no se toma en consideracin los avances en materia de desarrollo rural logrados a partir de la ENDR; sino, ms bien se toma el factor rural como un elemento que forma parte exclusiva del sector agrario. Sin embargo, este tipo de planteamientos parecen haber quedado de lado con la gestin actual a cargo del MAG.

En agosto del presente ao, el Ministerio de Agricultura, plante un conjunto de objetivos y metas para el desarrollo del sector agrario para el perodo 2007 2011 en el marco de un proceso de relanzamiento de sector y de la accin del sector pblico en l. El objetivo de las acciones anunciadas es lograr un agro moderno, que integre aspectos econmicos, sociales, ambientales y polticos, basados en cuatro objetivos de largo plazo: gobernabilidad, competitividad (enfoque de cadenas productivas y

modernizacin institucional), equidad (enfoque de desarrollo rural, responsabilidad social e igualdad de oportunidades); y sostenibilidad (enfoque integrado y territorial).
42 43

MAG (2002) Entre los diferentes niveles de gobierno y al interior del mismo Ministerio de Agricultura.

22

Para avanzar hacia la implementacin de estos objetivos de largo plazo el Ministerio propuso un conjunto de metas a lograrse al 2011: El Per ser el pas lder en produccin agrcola de la Costa del Pacfico de Amrica del Sur para el 2015 El PBI Agrario alcance los US$ 12,000 millones de dlares anuales al 2011, generando un crecimiento promedio de 7% Exportaciones agrarias alcancen US$ 4,500 millones de dlares anuales Generar 400,000 nuevos empleos directos y alrededor de 200,000 empleos indirectos en el sector Reducir la pobreza rural a 45%

Para lograr estos objetivos, el gobierno ha definido un plan estratgico basado en seis ejes prioritarios con especial nfasis en la sierra y selva peruana. Estos seis ejes prioritarios son: Mayor acceso y mejor uso del agua; Acceso a mercados locales y extranjeros; Capitalizacin y seguro agrario; Fortalecimiento de la investigacin agraria; Informacin agraria; y, Desarrollo rural.

Como resulta evidente, la inclusin del Desarrollo Rural como eje prioritario representa un cambio sustancial en los planteamientos del Ministerio de Agricultura frente a este tema. La inclusin del desarrollo rural entre los ejes explcitos de accin del Ministerio es uno de los reclamos recurrentes que la academia y sociedad civil han hecho al MAG44. Asimismo, ante la desaparicin de FONCODES, una de las entidades del sector pblico con mayor dinamismo en la promocin del desarrollo rural, sobre todo en la sierra, este eje prioritario abre el necesario espacio para que sea el MAG el receptor de las iniciativas en materia de desarrollo rural que vena ejecutando FONCODES.

44

Para un recuento de estos reclamos ver Trivelli (2006) y la polmica sobre el tema sostenida entre J. Escobal y E. Zegarra en el marco del SEPIA (ver www.sepia.org.pe)

23

Dentro de las lneas de accin planteadas por el Ministerio en cuanto a Desarrollo Rural, se encuentran la reorganizacin de los programas de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, focalizndolos en la Sierra y la Selva, para lo cual se desarrollar un Fondo de Desarrollo Productivo Rural. As mismo, se desarrollarn Programas de negocios rurales y ambientales; se apoyar y coordinar con Sierra Exportadora en sus esfuerzos por dinamizar la actividad productiva y comercial en la Sierra; se promovern los cultivos andinos, la reforestacin, conservacin y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad; se fortalecern y propiciarn las alianzas pblico-privadas; y se buscar lograr una articulacin de esfuerzos multisectorial.

Es importante notar que los objetivos que el MAG persigue con sus acciones en materia de desarrollo rural estn orientadas hacia lograr reducciones sustanciales en los elevados niveles de pobreza rural y a mejorar la equidad en nuestro pas en general y en el sector en particular. Objetivos que estn alineados con las propuestas de la ENDR y que son complementarios a los objetivos de incremento de la competitividad y sostenibilidad de las acciones y procesos a dinamizar en el medio rural. Objetivos que adems exigirn al MAG mucha coordinacin con los programas de ayuda social en marcha desde otros sectores en las zonas rurales (como por ejemplo las iniciativas articuladas en el marco del CRECER45), de ah que es relevante definir espacios de colaboracin y participacin en las instancias de coordinacin multisectorial (el CIAS en particular). La generacin de documentos como la ENDR y la ENSA46 por un lado; y la Carta Verde y la Poltica de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Per, por el otro; dan cuenta de una desconexin al interior del Sector Pblico Agrario en sus esfuerzos por promover el desarrollo socio-econmico de las poblaciones rurales. Desconexin que est a la base de las limitadas opciones para viabilizar cualquier esfuerzo por implementar polticas articuladas y concertadas de Desarrollo Rural, y que pretende ser enfrentada con las propuestas actuales del Ministerio al incluir el tema del Desarrollo Rural como eje prioritario. Sin embargo, el gran desafo de conectar estas visiones divergentes entre las propuestas de desarrollo rural (ENDR y propuesta del eje prioritario) y las ms agraristas sigue siendo uno de los asuntos centrales a enfrentar al

45

Que ha iniciado actividades en 330 distritos, en su mayora rurales y de la sierra (ms detalles en http://www.pcm.gob.pe/crecer/cr_presentacion.html) 46 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria

24

interior del propio MAG. Mientras se mantenga este descalce entre las visiones del sector agricultura y las propuestas ms generales (multisectoriales), no se lograr el apoyo poltico e institucional para la implementacin de acciones coherentes y enmarcadas en un plan o estrategia de desarrollo rural.

Adicionalmente, la adopcin de la ENDR como marco articulador de las polticas rurales y de los proyectos con accin en el medio rural enfrenta serios problemas de difusin (como adoptar algo que no se conoce). Hoy en da muchos funcionarios pblicos, a nivel central y subnacional, no conocen la existencia de la ENDR, ni menos su contenido. Una tarea central pendiente es lograr que, al menos, el sector pblico tenga la ENDR como marco de sus acciones rurales. Idealmente, espacios como el Acuerdo Nacional deberan adoptar la ENDR como su poltica de estado en materia de desarrollo rural para dar una seal tambin a la sociedad civil y a los partidos polticos sobre el marco en el cual se ha decidido avanzar en materia de desarrollo rural. Asimismo, dentro del MAG y tomando ventaja de la adopcin del Desarrollo Rural como eje prioritario, debera aprovecharse la existencia de la ENDR como marco general para la implementacin de las acciones que en materia de desarrollo rural emprenda y promueva el sector pblico desde el MAG.

3.2

Otras Propuestas para el Desarrollo Rural de la Sierra

En un estudio desarrollado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Escobal y Valdivia (2004)47, realizan un anlisis de los programas pblicos y privados que buscan la superacin de la pobreza y el desarrollo de la sierra rural; concluyendo que stos no suelen priorizar una visin territorial basada en la complementariedad entre s mismos, sino que las intervenciones se desarrollan en una suerte de fragmentacin sectorial.

47

Per: Hacia una estrategia de Desarrollo Rural (2004)

25

La estrategia de intervencin en el Per, pas de ser integral, centralizada y sin participacin de la comunidad en los 80s; a una intervencin sectorial basada en un enfoque de demanda en los 90s, que si bien apuntaban a minimizar algunas fallas existentes en el mercado, lamentablemente carecan del sentido de integralidad que caracteriz a las intervenciones en la dcada pasada. A la luz de las experiencias de las ltimas dcadas, los autores establecen cuatro elementos que deben incorporar las nuevas intervenciones:

1. Sentido de integralidad y complementariedad, teniendo en cuenta el territorio donde son aplicadas 2. Apuntar a la minimizacin de fallas de mercado 3. Mantener una visin participativa de la intervencin 4. Diseo estratgico que reconozca que los proyectos deben ser validados antes de ampliar su escala y mbitos de intervencin

Asimismo, Escobal y Valdivia (2004) plantean tres grandes lneas de intervencin, que no suponen la eliminacin o reduccin de la importancia de polticas neutrales necesarias para el desarrollo del sector agrario. Una primera lnea de accin responde a la provisin de cajas de herramientas para el desarrollo de una oferta de servicios de apoyo productivo diseados para superar algunas fallas de mercado (asistencia tcnica, servicios financieros, gestin empresarial, entre otros). Esta lnea de accin plantea una adecuada identificacin de los costos de transaccin ms importantes para la poblacin rural de un mbito especfico, para luego entender la naturaleza de las fallas de mercado, identificar las ms factibles y asegurarse de desarrollar instrumentos que generen una estructura positiva de incentivos para lograr los objetivos planteados de superacin de la pobreza, desarrollo econmico y uso eficiente y sostenible de los recursos naturales.

Otra lnea de accin plantea el fortalecimiento de alianzas productivas tripartitas, que integren esfuerzos pblicos, privados y de pequeos y medianos productores organizados. Esta lnea de accin requiere de un enfoque territorial que combine varias intervenciones en un mismo territorio para garantizar las condiciones necesarias para su xito; y de la promocin de alianzas estratgicas tripartitas para minimizar esfuerzos y costos. 26

Finalmente plantean la necesidad de una reforma estructural de los programas sociales, que combine mejoras de infraestructura, con una poltica inclusiva en la provisin de servicios de salud y educacin.

Este documento, no propone lneas especficas de intervencin, sino ms bien una suerte de lineamientos generales para el desarrollo e implementacin de una estrategia de desarrollo rural en la sierra peruana.

Por otro lado, Jos Mara Caballero (2002), desarroll para el Banco Mundial una propuesta de estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Per, donde se plantean tres frentes principales que se apoyan entre s. Un primer lineamiento estratgico para el desarrollo de la Sierra Rural es la promocin del crecimiento rural sostenible. Para Caballero, las oportunidades de crecimiento en la sierra rural son limitadas y son de dos tipos; uno, centrado en sectores especficos y reas geogrficas determinadas que requieren de grandes inversiones, tecnologa y participacin pblica y privada. El otro, ms limitado y localizado, que requieren de una inversin moderada, que puede ser emprendida por personas de la localidad, con una adecuada provisin de asistencia tcnica y apoyo financiero. Para aprovechar estas limitadas oportunidades, Caballero plantea varios mecanismos fundamentales; alianzas productivas entre los productores y los actores pblicos y privados, enmarcar las estrategias a partir del desarrollo territorial48, un fuerte apoyo del estado para atraer la inversin para el desarrollo de infraestructura y mano de obra calificada.

Un segundo lineamiento general se refiere a mejorar las capacidades humanas y brindar proteccin social. En este lineamiento hacen especial nfasis en aspectos relacionados a infraestructura y calidad de educacin y salud, como al ofrecimiento de un paquete de polticas pblicas mnimo que permita satisfacer las necesidades bsicas para todos, minimizar los riesgos fsicos y econmicos y proteger a los grupos minoritarios y vulnerables.

48

Este concepto, no solamente comprende municipios, sino cuencas y corredores econmicos.

27

Finalmente, el documento propone el fortalecimiento institucional para la promocin, planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin tanto del crecimiento rural, como de los programas de proteccin social. En este lineamiento, Caballero hace especial

nfasis en las instituciones relevantes para cada mbito de accin, tanto local, a travs de los Concejos de Desarrollo Local (CDLs), como regional y nacional49.

Caballero argumenta que el crecimiento econmico general es fundamental para el desarrollo y para reducir la pobreza en la zona rural de la sierra del Per. Sin embargo, menciona que hay dos aspectos fundamentales para el xito de cualquier esfuerzo de poltica pblica orientado al desarrollo rural. Un primer aspecto resalta que los

esfuerzos para fortalecer el desarrollo local, deben llevarse acabo dentro del contexto de desarrollo econmico nacional, de tal manera que permita el crecimiento de los mercados de bienes y servicios, as como de la migracin y la inversin pblica y privada. El segundo aspecto fundamental, se refiere al tipo de expansin econmica, que no solamente apunte a la reduccin de la pobreza, sino a la reduccin de la desigualdad. Agreda y Mendieta (2006)50, desarrollaron un estudio para el Consorcio de Investigacin Econmica (CIES) en el contexto de las elecciones nacionales 2006, que presenta propuestas para la promocin de una economa rural competitiva e incluyente, en el marco de la transformacin productiva territorial, donde adicionalmente aborda aspectos institucionales funcionales al desarrollo territorial rural.

Ambos autores plantean la necesidad de desarrollar espacios que permitan el aprovechamiento de las oportunidades de ingresos, como resultado de una mejor articulacin a mercados dinmicos, tomando como fundamento el acceso equitativo e incluyente a los mismos. En particular, se plantean tres grandes propuestas para el desarrollo de una economa rural competitiva e incluyente; el desarrollo de mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios; mercados de servicios de asistencia tcnica, innovacin y capacitacin; y mercados de servicios financieros (crdito, ahorro,

49 50

Muy influido por los Grupos de Accin Local del proyecto LEADER de la Unin Europea. Propuestas para una Economa Rural competitiva e Incluyente, en el marco de un desarrollo territorial rural, CIES (2006)

28

seguros, entre otros); elementos considerados como fundamentales para lograr el crecimiento endgeno a nivel territorial.

Como arreglos institucionales necesarios para la implementacin de una estrategia adecuada, plantean la accin combinada del Estado en su rol promotor, agentes privados parte de la cadena de valor (proveedores y comercializadores de insumos y productos), los pequeos agricultores y la sociedad civil (organismos de desarrollo, diseo de polticas, entre otros). Una vez definidos los roles de los diversos actores, se plantean lineamientos generales para cada una de las propuestas, acompaadas de una serie de medidas, instrumentos y actores responsables de llevarlas a cabo.

Finalmente, los autores plantean el desarrollo de una adecuada institucionalidad funcional al desarrollo territorial rural, esbozando una serie de medidas para el corto y mediano plazo, que permitan articular y desarrollar las estrategias planteadas.

Por otro lado, hay un grupo de autores entre los que destacan la Coordinadora Rural (2007) y Valdivia y Robles (2001), que si bien no buscaron plantear una estrategia para el desarrollo rural, presentan interesantes planteamientos para el tema agrario, que inminentemente en un aspecto fundamental de la ruralidad y por lo tanto fundamental para su desarrollo.

La Coordinadora Rural (2007), por su parte public Una Agenda Agraria para el Desarrollo de la Sierra Peruana, donde se definen elementos orientadores fundamentales para establecer las prioridades de la poltica pblica para el desarrollo agrario en la Sierra51. Dicho documento plantea la importancia del sector agrario en la economa rural y centra su atencin en elementos de poltica agraria que minimicen los altos costos de transaccin que enfrenta la agricultura nacional (crdito agropecuario, rentabilidad, fortalecimiento de mercados, plataforma de servicios, fortalecimiento de mercados, entre otros). A pesar de que dicho documento no toma en consideracin elementos ms generales, fundamentales para el desarrollo rural y agrario, presenta propuestas sectoriales especficas y esquemas de articulacin al interior de los gobiernos regionales, y entre actores pblicos y privados locales y nacionales; as como el

51

Para ocho regiones en particular: Ancash, Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junn, Piura y Puno

29

planteamiento de un cambio institucional necesario que tome en cuenta la descentralizacin como elemento fundamental para el cambio.

Valdivia y Robles (2001), desarrollan un modelo econmico simple para viabilizar un sector agrario caracterizado por la alta predominancia de pequeas unidades agropecuarias manejadas por individuos de baja dotacin de capital y que enfrentan altos costos de transaccin para desarrollarse en este sector. Los autores argumentan que una de las principales restricciones que enfrenta la agricultura peruana para su desarrollo, se refiere a los altos costos de transaccin asociados a la utilizacin de servicios financieros y no financieros, as como a la baja capacidad gerencial de sus conductores.

A continuacin presentamos un resumen de las principales estrategias de Desarrollo Rural que se han realizado para la Sierra Peruana .
52

52

Resumen tomado de Trivelli et al (2007)

30

Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra

Propuesta Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (general, no especfica para la Sierra) Objetivo general Impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econmica, social y ambiental, equidad, y democratizacin de las decisiones locales Estrategia / lineamientos 1. Impulsar una economa rural competitiva, diversificada y sostenible 2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales 3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura econmica en apoyo de la produccin rural 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural y las alternativas de empleo 5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservacin de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural 6. Impulsar una gestin integral de riesgos en la produccin e infraestructura rural 7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo 8. Promover la inclusin social 9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural Propuestas/Recomendaciones ms Temas claves importantes 1. desarrollo de opciones competitivas 1. rural ms amplio que solo agro agrcolas y no agrcolas de 2. incrementar el acceso (equitativo) de 2. organizacin productores y sociedad la poblacin rural a activos civil rural para ser 3. proveer servicios orientados a interlocutor del sector mejorar la calidad de vida pblico 4. promover la organizacin de los 3. manejo de recursos pequeos productores naturales y culturales 5. manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el manejo 4. articular una mejor gestin pblica integrado de cuencas descentralizada 6. proteccin del patrimonio ambiental y cultural 7. establecer un sistema de prevencin y mitigacin de vulnerabilidades asociadas a fenmenos naturales extremos 8. desarrollo de un sistema educativo rural equitativo y de calidad 9. incrementar relaciones de colaboracin y confianza en la sociedad rural 10. mejorar la gestin pblica descentralizada

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Propuesta

Objetivo general

Estrategia / lineamientos

Banco Mundial Desarrollo de la 1. Promocin de crecimiento rural (preparada por Sierra y reduccin sostenible que al aumentar J.M. Caballero) de la pobreza ingresos rurales reduzca la 2002 pobreza de forma sostenible 2. Mejorar el desarrollo humano (educacin rural, salud y proteccin social) 3. Desarrollo institucional para sostener el crecimiento y proteccin social

Propuestas/Recomendaciones ms Temas claves importantes 1. Crear Consejos de Desarrollo Local 1. Enfoque territorial en el mbito municipal 2. Coordinacin 2. Promover alianzas productivas y de 3. Concertacin comercializacin entre productores, 4. Articulacin pblicoempresas y gobierno privada 3. Impulsar vnculos urbano-rural 5. Articulacin urbano4. Incluir elementos culturales rural 5. Explorar posibilidades de desarrollo 6. Mejor dotacin de forestal en la sierra bienes y servicios pblicos 7. Auto estima, reduccin de discriminacin 1. Desarrollo de instrumentos para reducir costos de transaccin 2. Entender la naturaleza de las fallas de mercado que inhiben el desarrollo en la sierra 3. Generar intervenciones complejas que permitan mejorar acceso a varios servicios a la vez y no a uno slo 4. promocin de alianzas productivas y la organizacin de los productores 5. complementariedad en intervenciones 6. definicin de mecanismos neutros que no induzcan desarrollo de sectores predeterminados 1. enfoque territorial 2. alianzas productivas entre sector pblico, privado y pequeos productores 3. provisin de informacin 4. complementariedad en intervenciones del sector pblico 5. generacin de instrumentos de intervencin 6. discriminacin positiva

J. Escobal y M. Desarrollo rural 1. Desarrollar instrumentos para Valdivia sostenible y intervenciones asociadas a la (preparado a equitativo a nivel superacin de fallas de mercado solicitud del social, econmico especficas de relevancia para la BID) y poltico sierra 2004 2. Aumentar mecanismos de coordinacin entre entidades pblicas y privadas 3. Reestructurar programas sociales

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Propuesta Coordinadora Rural (2007)

Objetivo general Relevancia de construir una Agenda Agraria para la Sierra, a partir de la identificacin de las demandas ms relevantes de los productores agrarios

Estrategia / lineamientos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Propuestas/Recomendaciones ms Temas claves importantes Participacin y concertacin para 1. Enfoque Territorial Rural debe ser 1. Fortalecimiento de las las polticas agrarias adoptado por autoridades nacionales y organizaciones gremiales Polticas de crdito agropecuario regionales de la sociedad civil Investigacin y transferencia de 2. Desarrollo Rural asignado al tecnologa Ministerio de Agricultura Polticas ambientales y de 3. Descentralizacin de polticas de recursos naturales desarrollo rural Polticas de desarrollo productivo Plataforma de servicios agropecuarios Polticas para fortalecer el mercado interno Polticas de comercio exterior

33

3.3

Quin es Responsable del Desarrollo Rural en el Per?

En principio el desarrollo rural es un tema que no le corresponde a ningn sector en especfico dado su carcter multisectorial. En esa medida, el Desarrollo Rural debera ser, y lo es formalmente, responsabilidad de la PCM. La problemtica del desarrollo rural es abordada a travs de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que es ms que una instancia de coordinacin sin ningn tipo de manejo presupuestal (por ende sin control sobre las acciones orientadas al Desarrollo Rural). Esta instancia se encarga actualmente de coordinar las polticas interministeriales relacionadas a proyectos destinados a la superacin de la pobreza y el desarrollo (CRECER, JUNTOS, entre otros). El CIAS acta como una instancia coordinadora y generadora de

lineamientos de poltica, mas no tiene ninguna accin ni participacin directa en materia de Desarrollo Rural.

La ausencia de un responsable de peso institucional se observa en la marcada desarticulacin entre las actividades del Sector Pblico y la ENDR, atribuible al rol que juega cada uno de los distintos sectores y a sus propios intereses y polticas.

Por su parte, el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio de Agricultura y hasta hace muy poco el MIMDES (a travs de FONCODES sobre todo) parecen ser las voces fuertes y los responsables de buena parte de las iniciativas y lineamientos y de los proyectos y programas orientados al Desarrollo Rural; sin embargo, ninguno de los tres posee una divisin encargada del tema o de coordinar o integrar el tema con las actividades y prioridades propias de su sector, ni ha logrado institucionalizar una generacin de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectos en el marco de la ENDR, o reconvertir proyectos y programas no alineados con la ENDR.

En el Ministerio de Agricultura, no existe una dependencia orgnica especfica para el Desarrollo Rural. El MAG se ha caracterizado por la presencia de una suerte de desencuentro al interior del Ministerio de Agricultura, entre la generacin de mecanismos institucionales para promover el Desarrollo Rural y para el Desarrollo Agropecuario, o para agriculturizar el Desarrollo Rural; como se evidencia en la contradiccin entre la ENDR y los Lineamientos de Poltica Agraria o la Poltica de

34

Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Per (2007 2021). Es de esperar que enfrentar este tradicional desencuentro al interior del sector y sus polticas y estrategias sea uno de los primeros retos que se ha de enfrentar al implementar la nueva organizacin del MAG para as responder a los nuevos ejes estratgicos anunciados por el Ministro, donde el Desarrollo Rural tiene un rol prioritario. Sin embargo, es importante resaltar que no se trata de restar importancia a lo agrcola en el Desarrollo Rural sino ms bien rescatar las iniciativas sectoriales para institucionalizar una visin de Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura, que permita alimentar y fortalecer a la PCM.

Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralizacin, muchos de los desafos de promover desarrollo rural deben y pueden ser asumidos desde instancias subnacionales, multisectoriales por naturaleza, como los gobiernos regionales y municipales53. Sin embargo, estos suelen no contar con especializacin en el tema, ni espacios para coordinar con las iniciativas sectoriales (proyectos y programas), ni con claridad en cmo enfrentar el tema.

La descentralizacin en principio ofrece una oportunidad para enfrentar el desarrollo rural desde una doble entrada, sectorial desde el centro y ms bien territorial desde las regiones. Sin embargo, esta obvia doble aproximacin no parece simple de implementar dados los limitados espacios de coordinacin y articulacin existentes entre los sectores y los niveles subnacionales de gobierno.

3.4

Los esfuerzos de Desarrollo Rural en la Sierra promovidos por el Sector Pblico

Escobal y Valdivida (2004), identifican alrededor de 71 programas que operan en la Sierra rural, sea exclusivamente o como parte de su amito de intervencin; donde el

Como sealamos en la seccin sobre diagnstico los municipios rurales distritales constituyen un actor y aliado clave para el desarrollo rural, sin embargo, su reducida escala exige que esta institucin acte en coordinacin y alianza con entidades centrales, con el sector privado y con otras instancias subnacionales de gobierno.

53

35

estado invierte alrededor de US$ 458 millones de dlares54, de los cuales US$ 227 millones de dlares se destinan exclusivamente a la Sierra Rural55.

El gasto pblico en la Sierra Rural se concentra en iniciativas y programas orientados a inversiones en capital humano56 (US$ 81 millones), al manejo de RR.NN (US$ 59.2 millones) y a infraestructura (US$ 52.7 millones); restndole importancia al desarrollo de mercados (US$ 10.2 millones)57.

Asimismo, si vemos los principales proyectos y programas del sector pblico que tienen que ver con el desarrollo rural encontramos que aun coexisten enfoques diferentes, algunos proyectos son especializados y buscan atacar los problemas en un solo mercado mientras otros ya cuentan con intervenciones de alcance ms territorial, donde se combinan acciones orientadas a mejorar la economa y produccin de los pobladores rurales a partir de una mejor y mayor relacin con distintos mercados, junto con cambios institucionales.

PRONAMACHCS, es un programa del Ministerio de Agricultura, cuyos objetivos especficos son la promocin del manejo sustentable de los recursos naturales en las cuencas de la Sierra, el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones rurales; y la preservacin del medio ambiente. Esta institucin centra sus actividades en el

manejo de recursos naturales, produccin y transformacin agraria, y organizacin y gestin de microcuencas, siendo su mbito de accin la sierra central.

PROSAAMER, por otro lado, est orientado a tres rubros generales; mejorar el acceso y uso de informacin para el desarrollo rural, proveer servicios de asesora empresarial para consolidar negocios rurales y apoyo a la gestin del Sector Pblico Agrario, a travs de la generacin de capacidades de sus funcionarios.

PROALPACA, es un proyecto de Apoyo a Campesinos Pastores de Alturas en los departamentos de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica".
54

Este proyecto es una

Cifras estimadas por Escobal y Valdivia (2004) para los 18 principales programas que operan en la Sierra Rural. 55 Estimaciones realizadas por Escobal y Valdivia (2004) tomando en cuenta la distribucin porcentual de cada uno de estos programas por departamento y por tipo de localidad (urbano-rural). 56 Incluye programas de educacin, salud y nutricin 57 Cifras estimadas por Escobal y Valdivia (2004)

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iniciativa de desarrollo del Ministerio de Agricultura que ejecuta el CONACS, con la ayuda financiera del Programa de Apoyo a la Seguridad AlimentariaPASA/UE de la Unin Europea, dirigido a mejorar los sistemas de produccin y comercializacin en las comunidades altoandinas.

INCAGRO, por su parte est centrado en el establecimiento de un sistema de innovacin tecnolgica descentralizado y liderado por el sector privado, con el propsito de aumentar la productividad y mejorar la competitividad del agro. Gran parte de sus acciones se concentran en mejorar el acceso de los productores y empresarios rurales al mercado de asistencia tcnica. Este proyecto, al igual que las acciones de varias entidades del sector especializadas (como SENASA, por ejemplo) son un ejemplo de intervenciones que buscan enfrentar las fallas en un mercado en particular.

Junto con estos proyectos e intervenciones contamos con otros proyectos como MARENASS, Proyecto Corredor Puno Cusco y el Proyecto Sierra Sur que presentan enfoques de corte ms territorial58, involucran una multiplicidad de actores

(individuales, organizaciones e instituciones) de los territorios donde operan, a la vez que promueven una mejor y mayor relacin de los productores agropecuarios y empresarios rurales con los distintos mercados (de productos y factores)59.

Por su parte, Sierra Exportadora, la intervencin ms joven, con orientacin multisectorial (por ello ubicada en la PCM y no en el Ministerio de Agricultura), viene concentrando sus esfuerzos en mejorar los niveles de coordinacin entre productores y los mercados externos. Este programa se debate aun entre aplicar un enfoque de negocios rurales asociados a productos ganadores como la palta o la canola; o ms bien promover esfuerzos de articulacin y coordinacin que generen ms y mejores oportunidades de negocios a partir de mejorar los niveles de competitividad local o regin (es decir una perspectiva ms territorial)60.
Para ms informacin sobre estos proyectos consultar sus pginas web que poseen un nivel muy valioso de informacin. Ver las en: www.corredorpuno-cusco.org, www.MARENASS.com, www.sierrasur.org.pe. 59 Aunque en los tres casos hay un apoyo mayor orientado a mejorar acceso a los mercados de servicios (de asistencia tcnica en particular). 60 Si bien no corresponden al sector pblico, hay un conjunto amplio de intervenciones desde el sector privado (con fuerte presencia actualmente de las iniciativas promovidas por las empresas desarrollando actividades extractivas) y de entidades no gubernamentales (generalmente con apoyo de la cooperacin internacional. Estas iniciativas son de variada naturaleza pero han de ser tomadas en cuenta. Escobal y
58

37

Adicionalmente, hay un conjunto de programas destinados a mejorar la infraestructura en las zonas rurales, que por un lado mejoren la competitividad de distintos entornos facilitando los flujos de informacin y la circulacin de bienes y servicios, a la vez que reduciendo los costos de transaccin asociados a los espacios rurales. Buenos ejemplos de estos son los programas de Caminos Rurales (MTC) o los de expansin de las telecomunicaciones rurales (MTC), o el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT), hoy a manos del Ministerio de Vivienda o el esquema de expansin de la electrificacin rural (en manos del MEM)61. Por otro lado, existen un conjunto de proyectos cuya intervencin tiene por objetivo brindar asistencia social en las regiones ms deprimidas del pas, como JUNTOS, PRONAA, PROEDUCA, entre otros.

Como se puede apreciar, al interior del MAG existen una gama de proyectos especializados en temas especficos, que lamentablemente no se complementan entre s, sea geogrficamente o en el tipo de actividades que se promueven62. Por otro lado, como parte del proceso de reforma del Estado en marcha, al desactivarse FONCODES, dos proyectos con clara misin de desarrollo rural pasarn prximamente a operar desde el MAG: el PDCPC y el Proyecto Sierra Sur. Asimismo, una nueva operacin de endeudamiento externo con el Banco Mundial iniciar sus operaciones en materia de desarrollo rural desde el MAG (el denominado proyecto Aliados) hacia fines de este ao y se est ya discutiendo una operacin con el FIDA para atender la Sierra Norte.

Todos estos cambios permitirn que el MAG tenga proyectos de desarrollo rural en prcticamente toda la Sierra del pas, constituyndose una unidad de desarrollo rural

Valdivia (2004) recopilaron decenas de proyectos mayoritariamente de ONG en ejecucin en el medio rural que permite hacerse una idea del conjunto de estas intervenciones. 61 Muchos de estas iniciativas del sector pblico han desarrollado interesantes mecanismos de asignacin de recursos, alianzas con el sector privado y con otras dependencias del sector pblico (sub nacional sobre todo) que han de revisarse pues de ellas se derivan varias lecciones de lo que funciona y lo que no. Desgraciadamente, solo algunas de estas intervenciones cuentan con esfuerzos de monitoreo y evaluacin sistemticas (caminos rurales por ejemplo) y el grueso de estas evaluaciones son de acceso restringido. 62 Zegarra (2006) en una evaluacin al PETT identifica que los logros obtenidos por dicha institucin en materia de dinamismo del mercado de tierras, se ven opacadas por la existencia de otras fallas de mercado (crditos, asistencia tcnica, entre otros), que limitan el desarrollo de los productores agropecuarios.

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para la sierra y una oportunidad de articulacin, aprendizaje, cobertura y coordinacin nunca antes vista en el sector pblico en materia de desarrollo rural. Si bien esta unidad est aun en formacin, ser clave para la articulacin y promocin de un poltica de desarrollo rural, permitir difundir y aplicar las mejores prcticas de los proyectos en marcha, mejorar los niveles de intercambio y coordinacin entre ellos y convertir al MAG en un actor clave en el tema del desarrollo rural (lo que abre un conjunto de nuevos desafos para esta entidad).

Si bien esta mayor y mejor presencia del tema del desarrollo rural, y de las acciones del sector pblico en l, en el MAG ofrece oportunidades, tambin implica el riesgo de agriculturizar el tratamiento del desarrollo rural, tal como ha sucedido en los documentos recientes producidos por dicho ministerio, o enfrentar situaciones de polarizacin en el tratamiento del tema (entre intervenciones ms tipo

PRONAMACHCS y tipo MARENASS). En ese sentido, y tomando ventaja de la incorporacin del desarrollo rural como uno de los ejes estratgicos de accin del MAG es crucial que la implementacin de este eje estratgico sea acompaada por actores del MAG como de fuera de l (PCM sobre todo). Para ello ser importante la decisin poltica que se adopte en el propio ministerio, para definir una lnea de toma de decisiones y de respaldo a las decisiones tomadas por el conjunto de estas iniciativas (que se organizarn inicialmente alrededor de MARENASS, a travs del nuevo MARENAS como se llamara la nueva unidad), como por ejemplo el involucramiento del Ministro, el Vice Ministro o el/la Jefe de Planificacin.

El contar con este grupo de iniciativas, debidamente articuladas e idealmente coordinadas, permitir al MAG adems opinar y aportar en la definicin de las polticas nacionales de desarrollo rural, las que se definen en el Comit Tcnico Social del CIAS en la PCM63. Complementariamente, el participar en un espacio multisectorial,

permitir al equipo del MAG contar con un contrapeso para evitar la agriculturizacin de la aproximacin al tema de desarrollo rural en el MAG.

Sin embargo, el desarrollo de esta unidad encargada de la coordinacin y ejecucin de las iniciativas que vienen trabajando el tema de desarrollo rural en el pas, est recin en
63

Asimismo, la PCM, a travs del CIAS deber articular las iniciativas de desarrollo rural que se generen al interior del MAG con las de otros sectores.

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proceso de formacin y sus relaciones con la PCM y con otros sectores y niveles de gobierno est por definirse, pero al menos en los planes constituye una oportunidad y sobre todo un desafo, tanto para los propios proyectos que conformarn esta unidad como para el MAG y sus posibilidades de institucionalizar una unidad encargada de la promocin del desarrollo rural.

4 Lineamientos para una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra liderada por el MAG
Los lineamientos generales aqu propuestos, responden a un anlisis de los aciertos y sobretodo, las ausencias, encontradas en los diversos esfuerzos pblicos y privados por desarrollar una estrategia de desarrollo rural para la Sierra. Antes de ahondar en los lineamientos generales de poltica, son dos los elementos fundamentales que deben orientar la implementacin de estos lineamientos: la intervencin estatal para la reduccin de las fallas de mercado y promover la equidad de acceso a mercados; y la adecuada coordinacin y complementariedad entre actores pblicos y privados, de manera que se generen sinergias que permitan la generacin de desarrollo socioeconmico a partir del reconocimiento de oportunidades en el marco de una visin territorial de desarrollo.

Agreda y Mendieta (2007), analizan tres opciones de intervencin del estado con el objetivo de promover un funcionamiento eficiente e incluyente de los mercados de productos rurales, y su desarrollo. Una alternativa netamente intervencionista; otra netamente pro-mercado, sin mayor intervencin en corregir aquellos cuellos de botella o fallas de mercado que limiten el desarrollo de los mismos; y, finalmente una alternativa de intervencin combinada entre actores pblicos y privados. Ambos autores,

argumentan que las primeras opciones de poltica han tenido consecuencias negativas, a pesar de las buenas intenciones, en lo que a desarrollo de oportunidades de desarrollo inclusivo se refiere, sealando la accin conjunta entre el estado y el sector privado, como la alternativa que mayores rditos ha logrado en articular al mercado a pequeas unidades productivas.

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El objetivo de articular esfuerzos pblicos y privados hacia el Desarrollo Rural en el marco de un territorio64, obedece al reconocimiento de una serie de elementos que caracterizan el territorio rural, como lo son su heterogeneidad, vulnerabilidad, diversidad de oportunidades y fuentes de ingresos, entre otros. La visin de Desarrollo Rural en el marco de un territorio permite fundamentar en la existencia de un espacio previamente concertado, el aprovechamiento de los diversos mecanismos y oportunidades locales de ingreso y empleo, que permitan una mejor articulacin a diversos mercados.

A continuacin planteamos tres grandes lineamientos que deberan orientar las iniciativas que desde el MAG se orienten a la promocin del Desarrollo Rural de la Sierra; el primero, orientado al desarrollo productivo y de la competitividad; el segundo, relacionado al fortalecimiento institucional de actores pblicos y privados; y un tercero que se refiere a la implementacin de un conjunto de acciones innovadoras que buscan tomar ventaja de procesos nuevos, o aun en discusin, para desarrollar o abrir nuevas opciones para las poblaciones rurales. Estos tres grandes lineamientos parten de, y coinciden con, aquellos propuestos en la ENDR, y buscan, por un lado, acotar el mbito de accin en el cual el MAG puede y debe centrar sus aportes a los esfuerzos de desarrollo rural y, por otro lado, responden a las oportunidades y desafos que el tema enfrenta al insertarse en el MAG.

Los tres lineamientos que detallamos a continuacin, adems, recogen lo que las iniciativas (proyectos) del MAG ya hacen a favor del desarrollo rural. Este aspecto es crucial porque en esa medida estos lineamientos han de permitir al MAG organizar, decantar y priorizar el tipo de intervenciones, que dentro de sus actividades en curso, han de consolidarse como las lneas principales de intervencin del MAG. Como veremos ms adelante, hoy el MAG hace acciones a favor del Desarrollo Rural de la sierra a partir de un conjunto de proyectos independientes, pero es deseable y esperable que a futuro el MAG logre, a partir de la experiencia de sus propios proyectos, generar un Programa de desarrollo rural.

64

Schejtman y Berdegu (2002) definen territorio no como un espacio fsico, sino como una construccin social un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartido por mltiples agentes pblicos y privados

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Entonces, los tres grandes lineamientos que deberan guiar las intervenciones orientadas a promover el desarrollo rural son:

1. Definir y adoptar polticas e intervenciones orientadas al desarrollo productivo que permitan una respuesta competitiva de los productores a las demandas de los mercados 2. Desarrollar de una institucionalidad territorial / rural que favorezca la coordinacin, articulacin y atencin a los asuntos rurales 3. Desarrollar alternativas complementarias de desarrollo en el mbito rural

Las dos primeras han de asumirse de manera interrelacionada pues no habr desarrollo productivo ni mayor competitividad sin una transformacin institucional que le de soporte y sobre todo continuidad. La transformacin institucional es adems la que permitir hacer viable el desarrollo y la transformacin productiva. No se puede optar, ni jerarquizar entre estos dos lineamientos. El tercero ms bien, es complementario y ha de potenciar lo logrado en los dos primeros y permitir esfuerzos orientados hacia la innovacin y exploracin de nuevas oportunidades. El mayor desafo es lograr la insercin competitiva de los pobladores rurales de la sierra en los distintos mercados (a los que acceden hoy y a los nuevos mercados) de manera sostenida, es decir, lograr que el proceso de desarrollo e insercin en los mercados se logre de manera endgena, asegurando as que los pobladores rurales de la sierra tendrn las herramientas y capacidades para tomar de manera autnoma ventaja de las oportunidades que se les presenten.

Estos tres lineamientos estn implcitamente incluidos en las propuestas tras la seleccin de los seis ejes prioritarios presentados en agosto pasado por el Ministro de Agricultura y deberan estar en el centro de los esfuerzos de promocin del desarrollo rural del MAG. Como se puede ver estos lineamientos adems sern apoyados por acciones en otros ejes prioritarios identificados por el MAG, como el de promocin del mayor y mejor acceso a mercados, capitalizacin y seguro agrario, informacin agraria e

investigacin agraria.

Estos tres lineamientos, conjugan dos elementos y su seleccin obedece a ellos. En primer lugar, estn contenidos en la ENDR (el primero est contenido en los 42

lineamientos 1 y 2 de la ENDR, el segundo en el lineamiento 9 y el tercero es transversal a varios de los lineamientos, en particular est en los lineamientos 1, 5 y 7). En segunda instancia, se refieren a reas en las que los proyectos del MAG (y los que asumir el MAG que aun operan en FONCODES) ya vienen operando, no slo de manera regular sino con evidencia de relativo xito. Es decir, son reas de trabajo en las que se tiene experiencia, metodologa, actividades en curso y logros.

En lneas generales nos referimos a acciones como las siguientes, en muchas de las cuales los proyectos en marcha en la sierra rural ya tienen experiencia (ver los casos del proyecto Corredor Puno-Cusco, el propio MARENASS, el proyecto Sierra Sur, PRONAMACHCS e Incagro), o donde los proyectos nuevos o en diseo estn centrando su atencin (como es el caso de ALIADOS y el proyecto Sierra Norte).

1. Promover polticas de desarrollo productivo que permitan una respuesta competitiva de los productores a las demandas de mercado

Este primer lineamiento se fundamenta en la existencia de una frecuente, aunque no completa, relacin de los hogares con el mercado, y la persistencia de limitaciones de acceso a los mercados (producto de diversas fallas en los distintos mercados de bienes, servicios y factores) y en la constatacin de que aquellos hogares con ms oportunidades de relacionarse (mejor) con los mercados tienen mejor desempeo. En tal sentido, parte de las funciones del Ministerio de Agricultura, en general y de algunos de los proyectos que implementa, en particular, se refieren justamente a la insercin de los hogares rurales en los distintos mercados65. La mejora en el acceso a mercados con los que ya se trabaja y a nuevos mercados, y las intervenciones coordinadas en los mismos, tienen mayores posibilidades de generar impactos positivos en los pobladores de la Sierra rural, que permitan su desarrollo productivo.

Este grupo de polticas se refiere fundamentalmente a la superacin de una de las principales barreras al desarrollo econmico inclusivo de la Sierra, directamente relacionado a la superacin de las fallas de mercado, que generan elevados costos de
A travs del desarrollo de cadenas productivas, establecimiento de ferias o mejores esquemas de comercializacin, como ejemplos respecto a la insercin en los mercados de productos; y la provisin de recursos para contratar asistencia tcnica, acceso a servicios de sanidad, informacin oportuna como ejemplos de mejor y mayor acceso a mercados de factores productivos.
65

43

transaccin tanto a la oferta como a la demanda de servicios financieros y no financieros, que limitan las oportunidades de los pobladores rurales.

Un elemento importante a considerar al momento de considerar el rol del estado en la superacin de fallas de mercado, es que antes de cualquier intervencin, se debe primero identificar los costos de transaccin y las barreras de acceso ms importantes para los pequeos productores, para luego entender la naturaleza de las fallas de mercado relacionadas, tanto para identificar las ms susceptibles de afectar, como para asegurar la generacin de mecanismos genere una estructura de incentivos acorde con la estrategia de desarrollo planteada (Gerens, 2000)

A continuacin, proponemos una relacin del tipo de polticas pblicas, que responden al lineamiento de desarrollo productivo que responda competitivamente a las demandas de los mercados:

Polticas que permitan el desarrollo de mercados de bienes y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) para una mejor articulacin a mercados dinmicos. Como por ejemplo esfuerzos de democratizacin en el acceso a la informacin, reduccin de barreras burocrticas para el acceso a determinados mercados, inversiones en infraestructura pblica, etc.

Apoyar la oferta de productos para distintos mercados: locales, regionales, nacionales y externos dependiendo de las condiciones, contexto, y oportunidades. Promover los corredores econmicos como elemento fundamental para viabilizar la dinmica de mercados. Promover las alianzas pblico-privadas orientadas a fortalecer emprendimientos sociales y econmicos que favorezcan un mayor y mejor acceso y uso de los mercados de productos y factores productivos.

Promover polticas orientadas a la reduccin de costos de transaccin que se generan ante fallas de mercado (tanto de productos como de factores) Mitigar las fallas de mercado que inhiben el uso eficiente del conjunto de factores (asistencia tcnica, crdito, tierra, seguros, etc.) y servicios (informacin, servicios empresariales, entre otros).

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Promover procesos de internalizacin de externalidades, sobre todo en temas relacionados con el manejo y uso de los recursos naturales. Este tipo de procesos han de lograr no solo el desarrollo de mercados para servicios ambientales, sino incentivos para preservar, cuidar y manejar de manera sostenible los recursos naturales en la sierra.

Promover una adecuada, e idealmente coordinada, provisin equitativa de bienes y servicios pblicos que permitan una mejor articulacin a mercados (carreteras, electrificacin rural, educacin, salud)66

Esquemas de capacitacin, desarrollo de capacidades locales para abrochar las oportunidades existentes en los mercados de productos, en nuevas fuentes de empleo, etc.

2. Desarrollo de institucionalidad rural/territorial (inclusiva, equitativa, participativa)

Ante la falta de una adecuada institucionalidad nacional, regional y local, tanto pblica como privada, es de suma importancia que todo proceso de desarrollo venga de la mano con un escenario institucional que no solamente lo permita, sino que lo promueva, a travs de su participacin como eje articulador y coordinador entre los diversos actores.

Asimismo, la nueva institucionalidad que se genera con el proceso de descentralizacin permitir tomar ventaja del proceso mismo, a partir de las lecciones, experiencias e interaccin que se desarrolla a nivel local, tanto desde iniciativas pblicas como privadas.

Se debe definir un proceso de desarrollo de una institucionalidad abierta y en continuo proceso de cambio para responder a las cambiantes necesidades de los pobladores rurales. Esta institucionalidad debe desarrollarse en distintos niveles: el gobiernos central (en el MAG y en la PCM como espacio de coordinacin multisectorial), en los

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Dado que la provisin de estos servicios no est en manos del MAG ni de las iniciativas que el MAG promueve, el esfuerzo ha de centrarse en la coordinacin y priorizacin de tales inversiones.

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niveles subnacionales de gobierno (gobierno regional y local, provincial y distrital) y a nivel del sector privado y la sociedad civil67.

A continuacin enumeramos una serie de polticas que permitirn desarrollar una institucionalidad rural / territorial inclusiva, participativa y equitativa.

Definicin de la estructura que al interior del sector pblico sea responsable del desarrollo rural. Arquitectura institucional pblica que asuma estos lineamientos y logre promover el desarrollo rural. Esquema para articular instancias sectoriales con instancias territoriales. Estructura que ha de permitir la implementacin de acciones especializadas (educacin, salud, inversiones en infraestructura, etc.) con intervenciones ms amplias (desarrollo de capacidades, mejora de la competitividad, etc.)

Fortalecimiento de capacidades pblicas en materia de desarrollo rural, tanto a nivel central como regional y local. En particular, apoyar el fortalecimiento de las unidades de desarrollo de los municipios68.

Identificar, adoptar y potenciar esquemas para institucionalizar lecciones de la propia prctica del sector pblico en la promocin del desarrollo rural. Tomar ventaja de esquemas que permiten transferir y compartir el poder de decisin sobre el tipo de intervenciones que han de ser apoyadas a favor del desarrollo rural. Evitar seleccionar intervenciones ganadoras69.

Promover esquemas para que el sector pblico (local, regional, central) escuche, entienda y complemente acciones de los actores locales. Tomar ventaja de la experiencia acumulada en espacios como las mesas de concertacin, redes de

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Esto ltimo si bien no puede ser forzado desde el sector pblico si puede ser apoyado, como ya vienen haciendo varias de las iniciativas al interior del MAG (Comits de Gestin Agraria, por ejemplo) y de los proyectos trabajando a favor del desarrollo rural en la sierra (Grupos organizados en MARENASS y Comits Conservacionistas en PRONAMACHCS, son buenos ejemplos). Asimismo, hay experiencias valiosas dentro del MAG respecto al trabajo de desarrollo comunitario y con comunidades campesinas por ejemplo. 68 Un conjunto de experiencias interesantes de gestin municipal en temas de manejo de recursos naturales, promocin de prcticas de inclusin social y gobernanza local en Amrica Latina pueden hallarse en las varias sistematizaciones realizadas en el marco del Grupo Chorlav (www.grupochorlavi.org) 69 Esquemas innovadores como los CLAR desarrollados en el Proyecto Corredor Puno Cusco (descrito en de Zutter, (2004) o en Caballero et al (2007)), esquemas ms consolidados como los presupuestos participativos utilizados en la priorizacin de inversiones municipales o esquemas como los empleados por FONCODES para captar las demandas y preferencias de los usuarios. Evitar esquemas ganadores referidos a decisiones y recomendaciones basados exclusivamente en una evaluacin desde arriba de lo que conviene hacer (seleccin de cultivos, por ejemplo).

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intercambio entre productores, empresarios, alcaldes, MAG, etc. para establecer un dilogo y alianzas entre el sector pblico, el sector privado y la sociedad civil. Promover el empoderamiento de los actores locales y la promocin del desarrollo de capacidades (pasantas, intercambios, etc.), a travs del fortalecimiento de instituciones pblicas y organizaciones de productores y asociaciones sociales, que permitan procesos permanentes de capacitacin70. Rendir cuentas (transparencia) de lo actuado por el sector pblico en materia de desarrollo rural en distintos niveles. Incorporar (exigir que se incorpore) una suerte de reporte de lo hecho en desarrollo rural en los informes de ministros de estados, presidentes regionales, alcaldes e incluso en el mensaje del Presidente de la Repblica71. Promocin de alianzas pblico-privadas de distinto formato (desde cofinanciacin de inversiones en capacitacin u obras fsicas hasta instalacin de esquemas tipo fondo de desarrollo territorial propuesto en el texto de Caballero et al (2007)). Instalar una cultura de evaluacin, anlisis y discusin de las intervenciones impulsadas desde el sector pblico en el mbito rural, que redunde no slo en los impactos sino en la propia capacidad de disear, evaluar y analizar las intervenciones en el medio rural.

3. Explorar y generar alternativas complementarias de desarrollo en el medio rural

Este grupo de polticas est orientado a mejorar el acceso de los hogares rurales a nuevos mercados, a desarrollar mercados potenciales y a valorizar algunos activos ya existentes, que no tienen ningn valor de mercado actual. Este lineamiento

complementa la intervencin de los anteriores, presentado un esquema completo de lineamientos de intervencin desde el MAG.

Finalmente, presentamos un tercer grupo de polticas novedosas o poco desarrolladas no obstante importantes, que permitirn fortalecer y empoderar a la Sierra peruana y tomar ventaja del rol ms prospectivo que el sector pblico debera tener:

70

Revisar por ejemplo la experiencia de Rutas de Aprendizaje promovidas por la corporacin PROCASUR (www.procasur.org), las experiencias de pasantas en los proyectos de desarrollo rural como MARENASS o PDCPC (reseadas y analizadas por De Zutter (2004)). 71 Para una discusin de la relevancia de este punto ver la discusin en Trivelli (2006)

47

Identificacin de esquemas que permitan fomentar el desarrollo del empleo rural (en condiciones de equidad, en el marco de la normativa laboral, etc.). Apoyar el desarrollo en el Ministerio de Trabajo, en coordinacin con el MAG, de una unidad que permita establecer mecanismos de promocin, formalizacin y desarrollo del empleo rural.

Monitorear la inclusin de todos los agentes rurales en los beneficios de cualquier proceso de desarrollo. Generar medidas de proteccin, inclusin o accin afirmativa para grupos excluidos, en particular para jvenes y mujeres.

Promover la valorizacin en el mercado de los bienes y servicios con identidad cultural y/o a partir del patrimonio ambiental y cultural72. Desarrollar esquemas que permitan aprovechar las relaciones de colaboracin, co-inversin, relacin con los emigrantes de las zonas rurales (tanto aquellos que viven en las ciudades como con aquellos que viven fuera del pas)

Promover la revalorizacin de las funciones residenciales de los espacios rurales, para lo cual es central el desarrollo de esquemas de provisin de bienes y servicios pblicos para el medio rural73.

Desarrollar y poner a prueba esquemas de pago por servicios ambientales que permitan a grupos rurales obtener esquemas de ingresos derivados de un manejo ambiental determinado74.

Definir y poner a prueba proyectos, herramientas, esquemas de cooperaciones, etc. a partir de la idea de pilotos, sobre los cuales generar aprendizajes e idealmente nuevas maneras de apoyar el desarrollo rural, que puedan servir para mejorar las intervenciones del sector pblico, pero tambin del sector privado (empresas mineras, agroexportadoras, etc.).

Analizar las posibilidades de nuevos mercados, tipo nicho, complementarios a los mercados tradicionales y facilitar la informacin sobre ellos a los productores de los territorios de la sierra (mercados de productos orgnicos, de captura de carbono, de comercio justo, de turismo rural, etc.)

72

Interesantes desarrollos y discusiones sobre experiencias de desarrollo territorial rural a partir de la valoracin de bienes y servicios con identidad cultural se vienen dando en el marco de una iniciativa regional de Rimisp (ver www.rimisp.org). 73 Actualmente, el grueso de los servicios pblicos relevantes (agua, desage, recojo de desechos, telefona, etc.) estn diseados para esquemas urbanos, concentrados con una escala mnima. 74 Interesantes experiencias sobre el tema han sido sistematizadas y desarrolladas por Condesan (www.condesan.org)

48

Estos lineamientos son posibles y pertinentes en la medida en que reconocen y responden a un conjunto de definiciones y acuerdos sobre la naturaleza de lo rural y de las actividades que en dicho mbito se desarrollan. Entre estas, es imprescindible tomar en cuenta que:75

El mundo rural, es ms complejo y diverso que lo agropecuario, sin restarle importancia a lo agrario, que sigue muchas veces centro de las actividades sociales y econmicas;

El desarrollo es un concepto que va mucho ms all que el crecimiento econmico; el desarrollo rural y la superacin de la pobreza han de considerar todas las vas posibles: agropecuaria y no agropecuaria, empleo rural, migracin. Adems considerar que el grueso de hogares rurales de la sierra ya emplea todas estas vas en sus estrategias de desarrollo.

El desarrollo rural tiene una dimensin territorial que no slo permite aprovechar las sinergias entre los actores de un territorio sino que ofrece nuevas posibilidades para el desarrollo (cultura, medio ambiente, etc.).

Los procesos de desarrollo, para ser sostenidos, han de tener un fuerte componente endgeno (es decir desarrollar procesos sociales, negocios, iniciativas culturales, etc. que se retroalimenten y que no requieran de estmulos externos para sostenerse en el tiempo).

Hay que reconocer que el mundo rural, en particular el de la sierra, es muy heterogneo; la heterogeneidad se presente entre los distintos territorios rurales, tanto como al interior de los mismos.

El medio rural impone elevados grados de vulnerabilidad (por clima, por carencias de infraestructura, por elevados niveles de pobreza o concentraciones de pobreza, por ausencia del aparato pblico y privado, etc.). Esto exige que las polticas de desarrollo busquen mejorar las condiciones de vida tanto a travs de nuevas y mejores oportunidades, como de condiciones de vida menos vulnerables.

Resulta imprescindible rescatar la necesidad de escuchar, entender y confiar en la capacidad de las personas que habitan en el medio rural y que estn permanente buscando opciones y esquemas para mejorar sus condiciones de vida.

75

Para una discusin sobre esta suerte de consensos y definiciones relevantes para el desarrollo rural ver por ejemplo Shejtman y Berdegu (2003), De Janvry y Sadoulet (2004), Trivelli (2006), entre otros.

49

El desarrollo rural es una tarea de mediano y largo plazo, por ello se requieren de estrategias y acuerdos que tomen esta dimensin temporal y de intervenciones que pudiendo ser de corto plazo, estn insertas en esfuerzos de largo aliento.

Como resulta evidente de estas propuestas de posibles acciones para la implementacin de los lineamientos propuestos, hay una clara concordancia con las propuestas de la ENDR y de la orientacin anunciada por el MAG al eje prioritario de Desarrollo Rural.

5 Cmo hacer operativos los lineamientos de Desarrollo Rural para la Sierra Peruana?

Una Estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra con lineamientos debidamente consensuados, requiere criterios operativos adecuados que permitan su implementacin e incorporacin en la vida poltica del pas y en la gestin del sector pblico, tanto a nivel central y sectorial, como a nivel subnacional. Para lograr la implementacin de una estrategia de desarrollo rural para la sierra, es fundamental el desarrollo de una institucionalidad adecuada al interior del Ministerio de Agricultura; que, por un lado, permita que el desarrollo rural se consolide como lnea de trabajo del MAG, y a la vez haga al MAG lder en la temtica de la promocin del desarrollo rural. Pero a la vez, es necesario reforzar las instancias de coordinacin multisectorial (en PCM) y fomentar el desarrollo de una institucionalidad promotora del desarrollo rural en los gobiernos regionales y locales, que incluya a los diversos actores pblicos y privados relacionados al desarrollo rural. En este sentido, definimos los criterios operativos para implementar una estrategia de desarrollo rural en la Sierra Peruana en dos grandes mbitos de accin: al interior del MAG y fuera de este.

50

5.1

Institucionalidad para el Desarrollo Rural en la Sierra Peruana

5.1.1 Al interior del Ministerio de Agricultura: La Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP)

Como parte del proceso de reforma del Estado, y luego de la desactivacin de FONCODES, el Ministerio de Agricultura recibir dos proyectos con una clara misin de desarrollo rural, el PDCPC y el Proyecto Sierra Sur. Estos proyectos se suman a otros ya existentes, como MARENASS y PRONAMACHCS76; y a otros nuevos, como ALIADOS, producto de una operacin de deuda externa con el Banco Mundial que se consolidar hacia fines del presente ao; y la posible puesta en marcha de un proyecto desarrollado con el FIDA para atender la Sierra Norte. Esto permitir que el MAG tenga proyectos de desarrollo rural en prcticamente toda la sierra del pas, lo que se constituye en una interesante oportunidad de generar aprendizajes, articular y coordinar acciones de desarrollo rural. Esto convertira al MAG en un actor clave en materia de desarrollo rural en la sierra, lo que abre grandes retos y nuevas posibilidades de accin para esta institucin.

La cobertura y escala

de las intervenciones de desarrollo rural en la Sierra,

conjuntamente con el predominio de la actividad agropecuaria en la configuracin de ingresos del hogar rural y a la centralidad de las actividades agropecuarias en la definicin de un modo de vida y de una identidad socio-cultural rural; hacen que el Ministerio de Agricultura sea la entidad pblica llamada a tomar las riendas del proceso de promocin del desarrollo rural en el sector pblico.

En este sentido, se hace necesaria la definicin de una Unidad Especializada Coordinadora de Proyectos (UECP), que se responsabilice de la coordinacin de

acciones de los distintos proyectos mencionados que destinan esfuerzos a la promocin del Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura. Esta Unidad depender funcionalmente del Ministro de Agricultura; sin embargo, mantendr autonoma tcnica, administrativa, econmica y de gestin.
76

Y de otros proyectos que ya estn bajo la cobertura del MAG, como los proyectos de cooperacin de la GTZ o Masal, entre otros.

51

La creacin de esta Unidad (en cualquiera de sus formas operativas al interior del MAG), servir como instrumento para hacer operativa una Estrategia de Desarrollo Rural desde el Ministerio de Agricultura que combine acciones en distintos mbitos (es decir con sus captulos para sierra y selva como prioridad), que conjugue las acciones del MAG con las propuestas multisectoriales (a travs de la ENDR y las acciones del CIAS) y sobretodo a la luz los ejes estratgicos priorizados por el Ministerio de Agricultura, entre los cuales el Desarrollo Rural es uno de los ejes centrales para lograr las metas trazadas por el gobierno.

Para que se genere una institucionalidad adecuada para el Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura, la UECP deber estar respaldada por la Direccin General de Planificacin Agraria (Oficina de Estrategias y Polticas), y por la Alta Direccin del MAG (Ministro o Vice-Ministro); de tal manera que tenga el peso relativo necesario para su desarrollo.

La UECP se crear a partir de la institucionalidad ya existente (expresada en la UCP MARENASS) y reunir el conjunto de proyectos que operen en el mbito del desarrollo rural en la sierra. Proyectos que ya operan, que tienen un sistema propio de gestin, con reglas de operacin acordadas con distintos actores del sector pblico, con la cooperacin internacional, etc. Esta caracterstica impone un pie forzado, pues se deber respetar la lgica y operacin de cada proyecto, pero a la vez constituye una oportunidad de promover esquemas de coordinacin y aprendizaje que permitan que el agregado de intervenciones (expresado en la UECP) sea ms que la suma de las actividades de cada uno de los proyectos. Asimismo, esta primera etapa de vida de la UECP (organizada sobre lo que hoy es la UCP MARENASS) permitir al MAG plantearse una estrategia para transitar desde intervenciones puntuales (bajo la modalidad de proyectos, en su mayora financiado con endeudamiento externo) hacia la definicin de una lnea de trabajo (un Programa) de desarrollo rural dentro del MAG.

En tal sentido, la UECP, deber estar dirigida por un Comit Tcnico y operada por uno de los miembros de dicho Comit (elegido de entre sus miembros). El Comit Tcnico estar formado por un representante de cada uno de los proyectos relacionados al desarrollo rural al interior del MAG, adems de representantes de la Oficina de 52

Estrategias y Polticas del MAG y de al menos un representante de la Alta Direccin del MAG. Idealmente, la UECP deber tener una Secretara Tcnica, la misma que se encargar de coordinar acciones al interior de la UECP y con los representantes del MAG y de cada proyecto77. El siguiente grfico presenta el esquema de cmo se organizara y operara la UECP.

Figura 1: Esquema de operacin de la UECP

Entonces, la UECP tendr un Comit Tcnico formado por 10 representantes: los directores de los 6 proyectos que actan desde el MAG en materia de desarrollo rural en la sierra (MARENASS y PRONAMACHCS que ya operan, PDCPC y Sierra Sur que pasarn desde el MIMDES al MAG, la nueva operacin (ALIADOS) y el futuro Proyecto Sierra Norte (con apoyo del FIDA), por un representante de los otros proyectos de cooperacin en temas de desarrollo rural que estn bajo la jurisdiccin del MAG (como Masal, por ejemplo)78, 1 representante de la Alta Direccin del Ministerio

La definicin de las caractersticas y funciones de esta secretara tcnica debern definirse dentro del propio Comit Tcnico en base a un plan de trabajo y a los recursos disponibles. 78 Es relevante dejar abierta la lista de proyectos que podran estar en este grupo de otros proyectos, pues es de esperar que dado que el tema del desarrollo rural es uno de los ejes prioritarios del MAG veremos en los prximos meses y aos el desarrollo de nuevos proyectos y actividades del MAG en esta lnea. En

77

53

(idealmente el Ministro o el Vice Ministro), 1 representante de la Oficina de Estrategias y Polticas del MAG y 1 representante de los otros proyectos y programas del MAG que tienen acciones en la sierra (como Incagro, PROSAAMER, ProALPACA, PSI Sierra, entre otros.). Este Comit deber elegir de entre sus miembros, idealmente alguno de los directores de los proyectos articulados en la UECP, a quien deber representar a la UECP en las instancias de coordinacin multisectorial. Idealmente el Comit Tcnico deber reunirse de forma peridica (al menos 6 veces al ao) y con una sede rotativa que permita que los miembros tengan contacto directo con las iniciativas que cada proyecto viene desarrollando en las distintas locaciones en las que operan.

La UECP (su comit tcnico y su representante) tendra las siguientes funciones especficas:

Representar y liderar al MAG ante las instancias multisectoriales en materia de Desarrollo Rural y de intervenciones en la Sierra. En particular debe ganar el liderzazo en al menos dos espacios claves: la unidad del CIAS sobre desarrollo rural y una unidad (por crearse) donde se coordinen las intervenciones y acciones en la sierra, tambin en el CIAS79.

Promover la articulacin y coordinacin de intervenciones de Desarrollo Rural en la Sierra del MAG. Esto implica no slo coordinar e informar sino debe cumplir una funcin ms poltica orientada a poner en la agenda del MAG el tema del desarrollo rural como un eje prioritario80.

Buscar sinergias con las unidades descentralizadas del MAG en las regiones de la Sierra, en particular con las Agencias Agrarias, para involucrarlas en el esfuerzo y promover la mayor coordinacin de actividades81.

Definir una matriz que permita visualizar dnde opera cada proyecto de la UECP, cules son sus objetivos y estrategias, qu hace (y cmo hace) en el

particular, se vienen gestando importantes iniciativas de trabajo de colaboracin entre el MAG y municipios rurales, por ejemplo. 79 Esta ltima unidad contar con recursos del proyecto ALIADOS. 80 Espacio que hoy existe de manera privilegiada en el marco del proceso de reestructuracin del MAG (que durar hasta febrero 2009) y dadas las declaraciones del actual Ministro sobre la necesidad de que el tema de Desarrollo Rural sea abordado por el MAG. 81 Dado lo reciente del proceso de descentralizacin de estas funciones desde el MAG hacia los Gobiernos Regionales sera deseable quiz plantear desde el MAG y con el apoyo de la UECP una suerte de plan piloto que permita delinear qu tipo de actividades y procesos pueden desarrollarse, transferirse y apoyarse a travs de las agencias agrarias.

54

marco de cada uno de los tres lineamientos propuestos en este documento, con qu actores del sector pblico y privado ya tiene relaciones de colaboracin (y de superposicin) y qu indicadores (y metas) contempla su diseo. Sistematizar los aprendizajes derivados de las distintas intervenciones de los proyectos, con el objetivo de replicar las experiencias exitosas en otras localidades y promover el up-scaling de las intervenciones especficas. Promover y facilitar el cumplimiento de los lineamientos, acuerdos y definiciones para el Desarrollo Rural en la sierra, establecidos en la ENDR y en los lineamientos estratgicos planteados anteriormente. Definir una estrategia de difusin (conjunta con el MAG y el CIAS) de la ENDR como marco articulados del proceso de desarrollo rural. Articular, apoyar y promover el fortalecimiento institucional de diversas entidades pblicas (gobiernos regionales y locales) y privadas, para garantizar su participacin eficiente y efectiva en el desarrollo de las actividades de los distintos programas y proyectos de Desarrollo Rural al interior del Ministerio de Agricultura, y promover efectos sinrgicos y garantizar el logro de los objetivos previos con lo que vienen desarrollando en este sentido los distintos proyectos que la componen. Elaborar, ejecutar y poner en marcha de planes de intervencin de corto, mediano y largo plazo, en plena concordancia con la ENDR y los lineamientos establecidos previamente. Disear una ruta hacia la institucionalizacin al interior del MAG que permita transitar del actual esquema dominado por Proyectos a un Programa permanente de Desarrollo Rural. Esto implica el desarrollo de una estrategia para dicho proceso, pero a la vez un proceso de aprendizaje de lo que los proyectos han logrado, de decantamiento de las metodologas de intervencin, etc. Promover el intercambio y aprendizaje entre los proyectos articulados en la UECP con miras a establecer criterios comunes de intervencin en al sierra a partir de la identificacin de las mejores prcticas, alianzas, enfoques y metodologas. Coordinar con las dems instancias del MAG las polticas e intervenciones que afecten las posibilidades de desarrollo rural. Por ejemplo, el desarrollo de polticas comerciales, de informacin, de titulacin, de desarrollo de nuevos

55

productos para la mejor operacin de los mercados (seguro agrario, por ejemplo). La UECP deber generar un reporte (al menos anual) sobre lo avanzado en materia de desarrollo rural en la sierra, reporte que deber ser pblico e insumo para que las autoridades rindan cuenta de lo actuado desde el MAG en la materia. Idealmente, la UECP deber concordar con cada uno de los proyectos uno o dos indicadores claves que cada proyecto debe monitorear en su rea de intervencin. Se trata de hacer un seguimiento del conjunto de intervenciones que complemente lo que cada proyecto hace.

Las funciones especficas de la UECP comprenden la totalidad de lineamientos de poltica de Desarrollo Rural planteados por el Ministerio de Agricultura en Agosto del 200782.

5.1.2 Hacia fuera del Ministerio de Agricultura: La relacin con la PCM (CIAS) y con las instancias subnacionales de gobierno y los actores del Desarrollo Rural

En lneas generales son dos los elementos centrales a fortalecer hacia afuera del Ministerio de Agricultura. Por un lado, la relacin con una instancia multisectorial que permita articular los esfuerzos en materia de desarrollo rural en el mbito de la sierra gestados desde cada instancia sectorial, como la PCM a travs del CIAS (donde ya se renen todos los sectores); asimismo, al interior de la instancia multisectorial se ha de promover la creacin de un espacio de coordinacin y promocin de Alianzas entre los distintos actores que desde el sector pblico intervienen en la vida rural de la Sierra Peruana83. Por otro lado, fortalecer e incorporar las instancias subnacionales de gobierno (los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) al esfuerzo del desarrollo rural y promover el desarrollo de sinergias y complementariedades en las intervenciones en los territorios rurales de la sierra.

82 83

Ver Discurso del Ministro de Agricultura (02/Agosto/2007) De consolidarse esta instancia, esta debera adems coordinar con las distintas agencias y organizaciones privadas interviniendo en la sierra rural.

56

La relacin con la PCM (CIAS)

El desarrollo rural se apoya en un conjunto amplio y diverso de polticas sectoriales que cubren sendas dimensiones de la vida rural, donde el enfoque territorial debe servir de marco para la articulacin de dichas polticas sectoriales en territorios rurales especficos. En tal sentido, un elemento necesario para la sostenibilidad y eficiencia de las intervenciones territoriales en Desarrollo Rural, se refiere a la necesidad de un elemento transversal a los sectores, que permita integrar las distintas acciones sectoriales. De all, que los esfuerzos desarrollados al interior del Ministerio de Agricultura deban ser articulados en un espacio multisectorial, como la PCM, entidad llamada a servir de eje articulador de las diversas iniciativas de poltica sectorial y servir de ente tutelar del desarrollo rural en el Per.

La problemtica del Desarrollo Rural en el Per, es actualmente tratada por la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), dependiente de la PCM, que no es ms que una instancia de coordinacin sin ningn tipo de manejo presupuestal. El CIAS acta como instancia coordinadora y gestora de lineamientos de poltica, mas no tiene ninguna accin ni participacin directa en el Desarrollo Rural. Es esta comisin, la que debe recibir la retroalimentacin directa de la UECP, entidad que coordina y representa a los distintos proyectos especficos de ejecucin directa de agendas de Desarrollo Rural en la Sierra Peruana, por parte del MAG.

El MAG, dada la cobertura que lograr con los proyectos operando en la sierra rural (aquellos articulados en la UECP), deber asumir el liderazgo en las acciones de promocin del desarrollo rural, pero en particular en materia de desarrollo rural en la sierra. Para ello, deber promover, liderar y conducir la creacin, implementacin y desarrollo de una Unidad de Coordinacin de las intervenciones en la sierra al interior de la PCM (CIAS), donde promueva la articulacin con el resto de programas, sectores y niveles de gobierno84. Para esto, el proyecto ALIADOS cuenta con un presupuesto especfico, que permitir la implementacin de esta unidad de coordinacin.
84

Esta Unidad de Coordinacin de las intervenciones en la Sierra, servir de nexo entre programas como Sierra Exportadora y la UECP.

57

Si bien el que MAG tenga la mayor presencia en el tema de desarrollo rural genera una serie de oportunidades, tambin genera algunos riesgos derivadas de la posibilidad de que se agriculturice el tema del desarrollo rural; sobretodo a la luz del desencuentro existente al interior del MAG, entre la generacin de mecanismos para promover el Desarrollo Agropecuario y aquellos para promover el Desarrollo Rural, evidenciado en la contradiccin de documentos como la ENDR (2004) y el documento titulado Poltica de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Per (2007 2021), que recoge principalmente elementos de los Lineamientos de Poltica Agraria (2002) y de la Carta Verde (2004). En este sentido, es necesaria la institucionalizacin de la UECP al interior del MAG y su reconocimiento y acompaamiento por parte de actores externos, como el CIAS, que generen un contrapeso al riesgo de agriculturizacin del Desarrollo Rural. Institucionalizacin que se ve favorecida, y que por ende debe darse en el marco poltico y estratgico actual, por la priorizacin del tema del desarrollo rural en la gestin actual del Ministerio y que lleva esta discusin a un asunto interno del MAG en proceso de rearticulacin85.

Una adecuada articulacin con el CIAS, permitir al MAG tener un espacio de opinin y liderazgo en la definicin de polticas nacionales en Desarrollo Rural en la sierra y a la vez genera presin desde fuera del MAG para evitar que las acciones se sesguen hacia intervenciones centradas en lo agropecuario solamente.

Un rol fundamental de la UECP del MAG en las instancias de coordinacin multisectorial ser buscar la articulacin y organizacin de la provisin de servicios pblicos y de las inversiones sectoriales en la sierra rural. Por ejemplo, ya se ha demostrado que proveer dos o ms servicios pblicos a la vez es ms eficiente que proveerlos secuencialmente86. En este sentido, se espera que al interior del CIAS se cree una unidad de coordinacin de las inversiones e intervenciones en la sierra, donde participe activamente el representante de la UECP. Esta unidad, que contar con recursos del propio proyecto ALIADOS, deber constituirse en una plataforma de coordinacin entre los sectores del aparato pblico central (idealmente para lograr articular las intervenciones y evitar superposiciones pero tambin para lograr
85 86

Tal como se detall en el discurso del Ministro Benavides en agosto del 2007. Ver el trabajo de Escobal y Torero (2004).

58

inversiones que provean ms de un servicios o activo a la vez), pero adems ha de enfrentar el reto de promover esta coordinacin tambin con los gobiernos regionales de las 9 regiones de la sierra. Ser clave para esta entidad de coordinacin proponerse metas de coordinacin de inversiones tanto entre sectores como a nivel de los territorios, con el fin de potenciar el impacto tanto de la inversin del gobierno central como de los gobiernos regionales y otras instancias subnacionales.

Finalmente, una tarea central que ha de tener la UECP en su relacin con la PCM es facilitar la relacin entre las intervenciones del MAG (proyectos) y el programa Sierra Exportadora.

La relacin con las instancias sub-regionales de gobierno y con los actores del Desarrollo Rural

Un factor determinante para asegurar la eficacia de las intervenciones pblicas en materia de desarrollo rural en la sierra, est determinado por el nivel de desarrollo de las capacidades institucionales de los Gobiernos Regionales y Locales; ya que sobre la base de stas, se soportarn las alianzas productivas y econmicas entre actores pblicos y privados a nivel de los territorios rurales. Asimismo, de estas depende el uso

adecuado de los recursos provenientes de fondos pblicos y privados y el monitoreo de los posibles conflictos. En tal sentido, cada proyecto que conforma la UECP ya tiene una relacin especfica con las instancias de gobierno subnacionales (sobre todo gobiernos locales) y promueve la articulacin de actores pblicos y privados. grfico siguiente sintetiza gobierno. El

la relacin de la UECP con las distintas instancias de

La UECP deber sistematizar, organizar y adecuar los mecanismos de articulacin de cada proyecto con los actores pblicos y privados en funcin de los aprendizajes generados a partir de experiencias exitosas de estos u otros proyectos de Desarrollo Rural. A la vez que identifican quienes son los socios claves (a nivel puntual como determinados municipios o gerencias en gobiernos subnacionales o redes, como la REMURPE por ejemplo) y los mecanismos para lograr dicha articulacin.

59

Figura 2: Relacin propuesta de la UECP con instancias subnacionales de gobierno

Por otro lado, la UECP, deber promover las sinergias con otros sectores y actores, que destinan esfuerzos a fortalecer las distintas instancias sectoriales de gobierno en las regiones. Por ejemplo, al interior del Ministerio de Agricultura, el Programa de

Servicios de Apoyo a Mercados Rurales (PROSAAMER), tiene un proyecto especfico destinado al fortalecimiento institucional de las Direcciones Regionales de Agricultura y sus respectivas Agencias Agrarias. Agencias Agrarias que pasarn a ser responsabilidad de los gobiernos regionales y que tienen una oportunidad de redefinirse con dicho cambio para responder a las demandas de los usuarios87.

Un elemento que contribuir al direccionamiento adecuado de los esfuerzos en materia de polticas de desarrollo productivo para fortalecer la competitividad en el contexto territorial, ser la promocin de la conformacin de Concejos Regionales y Locales de Competitividad, que se convertirn en un espacio de dilogo, propuesta y concertacin
87

En su esquema actual las Agencias Agrarias no logran satisfacer a sus clientes. Ver el estudio de Gutierrez (2007) al respecto.

60

entre los distintos actores pblicos y privados, tanto empresariales como productores, que permitirn identificar las ventajas competitivas y comparativas locales y regionales para centrar los esfuerzos y generar ganancias tanto en eficiencia como en equidad.

El desarrollo rural con enfoque territorial parte desde abajo hacia arriba; desde lo que hace hacia las polticas, desde la poblacin hasta sus representantes inmediatos, y de ellos hacia representantes regionales y nacionales. En este sentido, se plantea que sean los gobiernos subnacionales las unidades bsicas de gobierno a partir de las cuales se fomente la formacin de Alianzas Estratgicas entre instituciones locales pblicas y privadas, empresarios y productores.

Estas Alianzas Estratgicas deberan fomentar la formacin y/o fortalecimiento de Entidades Pblicas y Privadas de coordinacin (EPP), a partir de las cuales se desarrollen programas de inversin desarrollados en funcin a las necesidades de desarrollo al interior de un territorio. Parte de la labor de la UECP ser fomentar que los Gobiernos Locales y Regionales promuevan y coordinen las actividades de las EPP, teniendo como eje fundamental el diagnstico de potencialidades y la identificacin de ejes estratgicos de desarrollo local, desarrollados por las EPP en coordinacin con las autoridades locales.

Estas Alianzas Estratgicas permitirn aprovechar el capital gerencial de agentes distintos a los productores y usuarios de la tierra88, convirtindose en una alternativa eficiente del uso de las distintas capacidades y potencialidades para el desarrollo conjunto al interior de un territorio. Estas alianzas estratgicas requieren de la presencia del sector pblico como ente promotor y articulador de propuestas, de tal manera que se realicen intervenciones complementarias al interior de un mismo territorio que garanticen las condiciones necesarias para su xito.

Dadas las condiciones iniciales en cuanto a dotacin de activos financieros y gerenciales de la Sierra Rural89, es necesario importar dichos activos, por lo que es necesario que los instrumentos de poltica necesarios para implementar los planes de desarrollo incluyan explcitamente a los productores rurales, que constituyen la gran mayora en la
88 89

Escobal y Valdivia (2004) Ver Captulo 2, para una descripcin amplia de las condiciones de vida en la Sierra Rural del Per

61

Sierra Rural. Asimismo, es importante que estas polticas reconozcan la heterogeneidad de la poblacin rural tanto en la composicin de sus ingresos, como en su integracin a los mercados, que si bien no es total, tiene un componente importante tanto en los mercados de productos y factores, como de consumo.

5.2

Criterios que faciliten la implementacin de la ENDR y su versin para la Sierra Peruana

La UECP debe tomar en consideracin una serie de criterios operativos fundamentales que le permitan coordinar articuladamente las intervenciones de los proyectos de desarrollo rural desarrollados en el MAG. Si bien proponemos un conjunto de

lineamientos estos siguen siendo generales, pues la especificidad de los mismos ha de definirse a partir del propio funcionamiento de la UECP, sus grados de libertad y su poder para influir en decisiones de otros (fuera de los proyectos que se articularan en la UECP). Resultara intil definir tareas y roles formales que claramente recin se podrn definir una vez constituida la UECP, conocidas sus caractersticas y poder y sobre todo la voluntad poltica que la acompaar (en particular al interior del MAG). A continuacin presentamos algunos que consideramos fundamentales:

La poltica de desarrollo rural debe ser inclusiva. Las intervenciones estatales han de tener a la gente como eje central de sus propuestas. Esto implica que podamos escuchar, confiar y aprender, de tal manera que las propuestas se formulen desde y hacia las familias, tomando en cuenta sus potencialidades y capacidades. Asimismo, se debe considerar la opinin tcnica de especialistas (desde arriba), que se debe articular a la experiencia y propuestas que los propios pobladores desarrollan (desde abajo).

Las acciones de la UECP debern tener una visin amplia de ruralidad, que vaya ms all de lo simplemente agropecuario. la nica actividad que se desarrolla90. Si bien la actividad

agropecuaria es fundamental en el quehacer social y econmico rural, esta no es

90

Revisar la seccin 2.4 del presente documento.

62

Desarrollo Rural Territorial. En un mundo rural donde prima la diversidad de actividades y oportunidades, es esencial pensar en mbitos que las integren en el marco de relaciones sociales y econmicas potenciales y existentes. En este sentido, es necesario que las intervenciones en materia de desarrollo rural, tomen en consideracin el territorio como eje de la articulacin de sus intervenciones. Asimismo, esto permitir fortalecer los vnculos entre lo urbano y lo rural, tanto en los mercados de destino de bienes y servicios, como en aquellos de factores.

Complementar la iniciativa privada. Es importante que la iniciativa privada, tanto de empresas, como familias, sea complementada en funcin del desarrollo rural. Esto es un esfuerzo articulador y coordinador con los actores pblicos que debe ser fomentado tanto desde la UECP, como desde los gobiernos locales.

Homogeneidad de criterios en la relacin con las instancias subnacionales de gobierno. Si bien cada proyecto es independiente y mantiene sus propias

relaciones con los gobiernos locales dentro de su mbito de intervencin, es necesario que se busque, en la medida de lo posible, uniformizar criterios de intervencin con los gobiernos locales, en funcin de las lecciones aprendidas y experiencias exitosas. Homogeneidad de criterios en el proceso de articulacin pblico privada. En el mismo sentido que en el punto anterior, es necesario tomar como base las lecciones aprendidas y experiencias exitosas de articulacin en distintas regiones del pas, como modelos que permitan superar limitaciones de articulacin existentes en el medio rural. Desarrollar experiencias piloto de desarrollo rural a partir de concursos de la co-financiacin de proyectos. Una estrategia para superar las limitaciones de financiamiento y fortalecer las sinergias entre los actores pblicos y privados, es el desarrollo de una estrategia de intervencin a travs de la cofinanciacin de proyectos piloto, que permitan probar, adaptar y aprender de las experiencias generadas, a travs de una adecuada evaluacin de la misma; y de las posibilidades de rplica y de up-scaling del proyecto. Estos proyectos

tendran como motor fundamental la provisin de recursos financieros para desarrollar programas de inversin a travs de los gobiernos locales91.
91

Una alternativa sera elegir un gobierno regional, que tenga las condiciones necesarias para articular esfuerzos con sus gobiernos locales. Las propuestas debern ser formuladas por asociaciones pblicas y privadas, que deberan articularse con un proyecto del Ministerio de Agricultura y desarrollar un proyecto

63

Adecuado monitoreo y evaluacin de intervenciones. Un elemento fundamental para el desarrollo rural se refiere al monitoreo y evaluacin adecuada de los procesos de intervencin que se van desarrollando. Esto contribuir a generar lecciones y aprendizajes necesarios para armar el camino hacia el desarrollo rural.

Rendicin de cuentas.

Al menos una vez por ao, la UECP y su Comit

Tcnico, debern generar un informe completo de los logros en materia de desarrollo rural de cada uno de los proyectos que la conforman, y deber informar de sus avances al MAG, PCM, Gobierno Central y al pblico en general. Hay que resaltar que el que el MAG haya incorporado el Desarrollo Rural como uno de sus seis ejes estratgicos de trabajo abre justamente un espacio valioso para la rendicin de cuentas en esta materia, al menos a nivel sectorial. Difusin y Generacin de capacidades en gobiernos locales. Es fundamental que los gobiernos subnacionales y locales, se apropien de los conceptos de desarrollo rural que se manejan al interior de la UECP, como los lineamientos generales de poltica de desarrollo rural, la ENDR, entre otros. Apoyar esquemas de escalonamiento. En el mbito rural, se han desarrollado iniciativas desde la poblacin y las familias, que han generado experiencias importantes en materia de desarrollo rural, orientando los esfuerzos de inversin de las fuentes de intervencin pblicas y privadas. Estas experiencias deben ser complementadas por la UECP, de tal manera que permita su fortalecimiento, desde el marco de las polticas pblicas.

5.3

Potenciales Cuellos de Botella a enfrentar

Riesgo de agriculturizar el desarrollo rural.

Como se mencion

anteriormente, el hecho de que la UECP se encuentre al interior del MAG, puede generar un sesgo hacia lo agropecuario. En tal sentido, es fundamental

de desarrollo productivo. Este proyecto, sera aprobado por los Gobiernos Locales y Regionales en funcin de sus planes de desarrollo y en conjuncin con la UECP, buscar alternativas de financiamiento con el Ministerio de Economa, Proinversin, entre otros. La UECP, deber tener la capacidad de evaluar los impactos de la intervencin en la poblacin objetivo, tanto a nivel productivo como de organizacin; asimismo, deber aprehender las lecciones derivadas de la intervencin, con el objetivo de replicar la experiencia en otros territorios y tentar la posibilidad de incrementar el tamao de la intervencin local.

64

fortalecer las instancias internas del MAG y otorgarle el peso poltico a la UECP a travs de la participacin de miembros de la Alta Direccin en el Comit Tcnico de la UECP. Asimismo, se debe fortalecer la nocin de

desarrollo rural al interior del CIAS, como ente multisectorial, que vigile y est en permanente contacto con la UECP. Invisibilidad de lo rural. Lo rural es un concepto generalmente poco conocido y entendido, tanto entre la poblacin como al interior de las distintas instancias de gobierno, que tiene limitadas capacidades para ver y entender sus peculiaridades. El riesgo que existe es que el gobierno minimice el desarrollo rural y lo entienda como una simple ausencia de infraestructura y pobreza, desconociendo otros aspectos sociales y de relaciones que son fundamentales en el mundo rural. Esta problemtica, debe ser atendida directamente al interior del MAG, de tal manera que se logre el respaldo poltico necesario para el desarrollo de la UECP Poca importancia del MAG expresada en desinters o polticas contradictorias. El MAG tiene un sesgo agropecuario muy marcado, por la misma naturaleza del portafolio y por lo tanto, hay un riesgo alto de que polticas agropecuarias minimicen o desconozcan polticas integrales de desarrollo rural fomentadas desde la UECP. Poca importancia del tema al interior de PCM. Es muy importante que el CIAS asuma el rol de liderazgo del desarrollo rural; de la misma manera, es muy importante que la Unidad de Coordinacin de las intervenciones en la Sierra tenga el respaldo poltico necesario para desarrollar sus actividades coordinadas con otros sectores y actores. Problemas de coordinacin entre el gobierno nacional y las instancias subnacionales. Este es un problema recurrente en varios sectores y temas y ha de disearse una estrategia, idealmente sobre la experiencia de los propios proyectos, para lograr una adecuada coordinacin, particularmente entre el MAG y los gobiernos regionales. En este sentido, resultar clave lograr esquemas de que permitan la coordinacin entre dos lneas de relaciones entre el MAG y las instancias subnacionales, primero la ms normativa que se da desde el MAG hacia los gobiernos regionales y locales a travs de normas y propuestas y de las Agencias Agrarias, y segunda, la ms prctica que vienen

65

desarrollado los proyectos y programas de intervencin directa con los gobiernos locales. Falta de cuadros tcnicos. La vulnerabilidad del empleo pblico es siempre una amenaza para el xito de los proyectos que se desarrollan al interior del mismo. Es muy importante la formacin de cuadros tcnicos que tengan cierto nivel de estabilidad, de tal manera que se pueda forjar una institucionalidad adecuada al interior del MAG, que responda por la UECP. El mismo riesgo existe al interior de los gobiernos locales y de la misma PCM. Pasar de un esquema dominado por proyectos a un programa permanente. Parte de los objetivos especficos de la UECP es sentar las bases y marcar el camino hacia la formacin de un Programa de Desarrollo Rural en el MAG. El riesgo de quedar en proyectos es que generalmente tienen corta duracin y sus acciones y efectos tienden a tener un menor impacto, sobretodo cuando se refieren a actividades de desarrollo especficamente, ms que a procesos definidos, como el PETT. Es probable que no logre consolidar la UECP y que solo operen los actuales proyectos de manera individual. Este es un riesgo real que debe atenderse desde la instalacin de la UECP. La UECP debe irse definiendo a partir de las iniciativas de los directores de los proyectos que la conforman y del respaldo y activa participacin de los representantes del MAG. Sin estas voluntades, su compromiso y su esfuerzo, no hay plan que se disee para la UECP que se convierta en un instrumento til y efectivo para mejorar las intervenciones en desarrollo rural, para lograr la inclusin del tema del desarrollo rural al interior del MAG, para convocar a los dems sectores y liderar el proceso, ni para mejorar el impacto de las intervenciones en marcha.

5.4

A modo de cierre

Un comentario final para cerrar este documento se refiere a la necesidad de tomar ventaja del momento actual, tanto al interior del MAG (implementacin de una nueva estrategia alrededor de seis ejes, proceso de reestructuracin, inicio del proyecto ALIADOS, pase de los proyectos de FONCODES al MAG) como fuera de el (municipios rurales con recursos y espacios participativos, existencia de una ENDR,

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presin por mayor coordinacin entre intervenciones, etc.). Es decir, estamos frente a un momento propicio para, sobre lo existente, lo en marcha, apostar por que el MAG asuma liderazgo en la tarea del desarrollo rural y que el tema del desarrollo rural gane espacio al interior del MAG (primero solo como la UECP para idealmente luego ampliar su relevancia hacia otras reas del ministerio) y genere un proceso de institucionalizacin del tema dando as contenido al sexto eje prioritario del MAG.

Adems de las condiciones favorables al interior del MAG y de las instancias multisectoriales, se debe reconocer que los proyectos de desarrollo rural operando en la sierra (los que estaran en la UECP) en su mayora dan cuenta de xitos probados, de eficacia, de innovacin en metodologas y de poseer esquemas de acercamiento con la poblacin altamente valiosos as como diseos que permiten el aprendizaje y la construccin de nuevos esquemas y propuestas a partir de estos aprendizajes. En este sentido, hay que tomar ventaja de su condicin de proyectos, de su independencia y de su flexibilidad para desarrollar nuevos esquemas y probar estrategias, que luego puedan ser evaluadas, consensuadas (las efectivas) para generar insumos para el establecimiento del cmo hacer desarrollo rural desde el MAG. Esto ser clave en las posibilidades futuras de pasar de un conjunto de proyectos a un programa de desarrollo rural en el MAG.

Finalmente, la propuesta de la UECP, de su comit tcnico y de sus relaciones con otras instancias del MAG y de la PCM es bastante sencilla y abierta y busca permitir a los actores de los proyectos con experiencia directa en la implementacin (de la UECP) y del MAG (Ministro, Direccin de Polticas y Estrategias y otros proyectos y programas) contar con un espacio de intercambio, de coordinacin y de relacin sobre el cual construir la institucionalidad que se requiera para lograr que el MAG asuma el desafo del desarrollo rural (ms all de la UECP), lidere el proceso de desarrollo rural en la Sierra y logre aportar en las instancias multisectoriales a partir de su experiencia. Es decir, la UECP y su comit tcnico, han de ser vistos como el primer escaln (siendo este uno slido y muy concreto) de una escalera por construir.

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