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REVISTA doTCU
Fiscalizao a servio da sociedade

Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 127 Maio/Agosto 2013
Guy Peters, da Universidade de Pittsburgh, conceitua Governana Ministro Presidente Augusto Nardes discorre sobre Governana e Controle Externo Entrevista com o Ministro Jos Jorge, relator das Contas do Governo de 2012
Repblica Federativa Federativa do Repblica do Brasil Brasil Tribunal de Contas da Unio Tribunal de Contas da Unio
MINISTROS Augusto Nardes, Presidente Aroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Benjamin Zymler Raimundo Carreiro Jos Jorge Jos Mcio Monteiro Ana Arraes
MINISTROS-SUBSTITUTOS Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Andr Lus de Carvalho Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU Paulo Soares Bugarin, Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
REVISTA do TCU
Fiscalizao a servio da sociedade
Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 127 Maio/Ago 2013
Copyright 2013, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem ns comerciais.
FUNDADOR Ministro Iber Gilson SUPERVISOR Ministro Aroldo Cedraz CONSELHO EDITORIAL Ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin Alden Mangueira de Oliveira Maurcio de Albuquerque Wanderley Adriano Cesar Ferreira Amorim RESPONSABILIDADE EDITORIAL Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU
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Negcio Controle externo da Administrao Pblica e da gesto dos recursos pblicos federais Misso Controlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade Viso Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica
COLABORADORES Biblioteca Ministro Ruben Rosa Secretaria de Comunicao Social TRADUO Secretaria de Relaes Internacionais Projeto Grco Pablo Frioli Diagramao, capa e fotomontagens Editora do TCU Fotos: Pg. 10 [Ambulncias] Arquivo - Agncia de Notcias do Estado doParan [ Metalrgico] Orlando Kissner/ Agncia de Notcias do Estado doParan [Transporte escolar] Arquivo SEED - Giuliano Gomes/Agncia de Notcias do Estado doParan Pg. 11 [Rodovia caminho] Arquivo SEIL Jorge Woll/Agncia de Notcias do Estado doParan [Bomba de Combustvel] Arquivo Portal Quarto poder Pg. 12 [Gestante] Arquivo SMCS - Csar Brustolin/Agncia de Notcias do Estado doParan [Laboratrio] Arquivo SESP/ Agncia de Notcias do Estado doParan [Agnica INSS] Agncia de Notcias do Estado doParan EDITORA DO TCU SAFS Quadra 4 Lote 1 Edifcio Anexo III - Sala S38 Braslia-DF 70.042-900 (61) 3316-5081/7929 revista@tcu.gov.br Impresso pela Sesap/Segedam
Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) - . Braslia : TCU, 1970- . v. De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976 a 1988, semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a partir de 2007, quadrimestral. ISSN 0103-1090 1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio.
Ficha catalogrca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Carta ao Leitor
Carta ao Leitor
com grande satisfao e honra que publicamos esta nova edio da Revista do TCU. Um marco em nossa trajetria, pois a partir de agora o peridico passa a ser bilngue; em portugus e ingls. Nosso entrevistado, ministro Jos Jorge, relator do processo sobre as Contas do Governo da Repblica de 2012, fala sobre a legalidade e a conformidade da execuo oramentria e nanceira; e como se evidenciou no relatrio a gesto pblica, considerando a perspectiva de crescimento inclusivo traada no Plano Plurianual atualmente vigente (PPA 2012-2015). O Relatrio sobre as Contas do Governo de 2012 tambm assunto na seo Destaques, que tambm apresenta matria sobre o projeto Dilogo Pblico, que tem ocorrido em diversas cidades brasileiras com o objetivo de aproximar o tribunal da sociedade e contribuir para a melhoria da governana pblica. Governana, alis, est em ampla discusso na Administrao Pblica e na seo Artigos, na qual publicamos quatro textos sobre o tema na viso de servidores do tribunal. Destacamos o de autoria do presidente do TCU, Joo Augusto Ribeiro Nardes e a contribuio do acadmico americano da Universidade de Pittsburg, Brainard Guy Peters. Os artigos discutem ainda temas como o credenciamento nas licitaes de TI por prego, luz da jurisprudncia do TCU; o papel do scal de contratos na Administrao Pblica; e a tripartio dos poderes do Estado. Esperamos que apreciem a publicao, que visa a divulgar aes de scalizao e controle dos recursos pblicos e a possibilitar a interao com o Tribunal de Contas da Unio ! Boa leitura !
Bruno Spada
Aroldo Cedraz de Oliveira Ministro do Tribunal de Contas da Unio e Supervisor do Conselho Editorial da Revista do TCU.
Sumrio
Entrevista
Destaques
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Entrevista
Ministro Jos Jorge
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Destaques
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Contas do governo 2012 Dilogo Pblico busca aprimorar governana pblica em todo o pas
Crescimento inclusivo
Sumrio
Artigos
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Artigos
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O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento A prtica de governana corporativa no setor pblico federal O que Governana? Nota Tcnica - Seaud 2/2013 Compreendendo os conceitos de governana para controlar Exigncia de credenciamento das licitantes pelos fabricantes de produtos de tecnologia da informao, nos certames para aquisio de bens e servios da rea Aspectos gerais sobre o fiscal de contratos pblicos Revisitando a Teoria da Separao dos Poderes
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ndice de Asssunto 76 ndice de autor 79 Endereos 80
Entrevista // Ministro Jos Jorge
1. As contas de 2012 foram aprovadas pelo TCU com 22 ressalvas que originaram 41 recomendaes. Quais dessas ressalvas merecem especial ateno? Todas so importantes, pois so resultados de um ano inteiro de trabalho de vrias unidades do tribunal, principalmente da Secretaria de Macroavaliao Governamental. Entretanto, algumas ressalvas realmente merecem destaque. Por exemplo, a ausncia de registro contbil das provises previdencirias do Regime Prprio de Previdncia dos servidores pblicos civis federais; os efeitos financeiros no BGU decorrentes do aumento do lucro lquido do BNDES em R$ 2,38 bilhes, aps a entidade no ter reconhecido como despesa do perodo as perdas permanentes em determinados valores mobilirios mantidos em carteira e o recebimento, pela Unio, de R$ 1,3 bilho de dividendos do BNDES, pagos em condies no previstas no estatuto da instituio. 2. As ressalvas destacadas pelo senhor possuem relao direta com a gesto scal do governo federal. Essa a rea que mais preocupa o TCU? Sim. No campo da gesto scal, a LRF representa um marco para administrao pblica. Essa lei deniu como pressupostos de uma gesto scal diligente a responsabilidade, o planejamento e a transparncia na atuao governamental. Entretanto, algumas operaes realizadas pelo governo federal em 2012 colocaram em xeque esses pilares. Como medidas de planejamento e transparncia trazidas
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Jos Jorge
Ministro do TCU Engenheiro mecnico, economista e professor universitrio, Jos Jorge ministro do TCU desde 2009. Em 2013, foi o relator no TCU do relatrio e do parecer prvio sobre as contas do governo da Repblica do exerccio de 2012. Para a anlise, o ministro escolheu como tema de destaque o crescimento inclusivo. Em entrevista Revista TCU, Jos Jorge fala sobre as concluses do trabalho e sobre as perspectivas de desenvolvimento de reas importantes para o pas.
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Crescimento inclusivo // Entrevista
pela LRF, posso citar a atribuio conferida LDO para definir a meta de resultado primrio a ser buscada, correspondente diferena entre as receitas e as despesas primrias, ou seja, aquelas que afetam o endividamento pblico. O cumprimento dessa meta deve ser vericado bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e movimentao nanceira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO. Fiz esse destaque porque vejo, no resultado primrio, um indicador bsico da situao scal do governo. Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos pblicos. Isto , deve refletir a economia efetuada para fazer frente dvida pblica. claro que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar esse indicador. Ento, o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido se de fato decorrer do efetivo esforo scal do governo. Nesse sentido, h sempre um risco quando se busca socorro em operaes atpicas, fora do padro, para garantir o cumprimento da meta de resultado primrio. Isso porque tais medidas, normalmente, so percebidas e mensuradas pelo mercado, que passa a desconar dos nmeros do governo. Por essa razo que, quando se trata de nanas pblicas, o realismo deve sempre prevalecer sobre o formalismo, sob pena de se comprometer a credibilidade da poltica fiscal. Em outras palavras, pode-se dizer que possveisganhos advindos do cumprimento formal da meta scal sosuperados pela perda de crediMaio/Ago 2013
scal, a LRF representa um marco para administrao pblica. Essa lei deniu como pressupostos de uma gesto scal diligente a responsabilidade, o planejamento e a transparncia na atuao governamental.
No campo da gesto
bilidade do indicador, acarretando prejuzos para o pas. 3. Quais foram essas operaes atpicas? Foram operaes bastante complexas, envolvendo o Fundo Soberano do Brasil, o BNDES e a Caixa Econmica Federal, em sua grande maioria realizadas aps o dia 28 de dezembro de 2012. Essas operaes consistiram, basicamente, em criar receitas primrias a partir de endividamento, aliado antecipao de dividendos de empresas pblicas e do resgate de recursos de fundos estatais, sempre com o objetivo de aumentar, articialmente, o resultado primrio. Juntas, essas operaes inaram o resultado primrio em R$ 22,4 bilhes. Devo registrar que, ao longo do relatrio, foram identificadas algumas oportunidades de majorao das receitas primrias que tornariam dispensveis a adoo dessas operaes. Nesse sentido, destaco que a arrecadao de receitas primrias em 2012 foi de R$ 67
bilhes inferior previso contida no oramento. J a concesso de renncias de receitas tributrias e previdencirias foi estimada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil em R$ 172,6 bilhes no perodo. Alm disso, a Unio encerrou o exerccio de 2012 com R$ 2,17 trilhes em estoque de crditos tributrios e previdencirios a recuperar no longo prazo. S que, em 2012, a arrecadao dos parcelamentos e da dvida ativa somou apenas R$55 bilhes. V-se, portanto, que uma calibragem mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, aliada a uma estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais , poderia se traduzir em uma combinao scal mais adequada ao cumprimento da meta de superavit primrio da Unio. Mesmo em caso de insucesso scal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta de superavit primrio por meio de mudana da LDO. Essa medida, que no suscita dvidas quanto gesto scal, j foi adotada em 2009, quando se buscou atenuar os efeitos internos da crise nanceira global. 4. O TCU, em parceria com o Banco Mundial, est implementando projeto com o objetivo de fortalecer a auditoria financeira, em especial quanto aos procedimentos de auditoria do Balano Geral da Unio. O projeto est rendendo frutos? Qual foi o principal achado em relao aos procedimentos contbeis do governo federal? O projeto de extrema importncia para o TCU. Os resultados so excelentes e j puderam ser sentidos nas contas do governo do exerccio de 2012, com achados relevantes e bem fundamentados,
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Entrevista // Ministro Jos Jorge
com a utilizao de critrios e procedimentos internacionalmente utilizados. A auditoria no BGUprocurou vericara conabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal. Aps anlise das evidncias obtidas, foi possvel concluir que, apesar de algumas ressalvas, os demonstrativos apresentados representavam a situao patrimonial da Unio em 31 de dezembro de 2012, bem como os resultados oramentrio, nanceiro e patrimonial obtidos no exerccio. Dentre as constataes identicadas na anlise das demonstraes contbeis, destacam-se aquelas relacionadas ausncia de contabilizao de alguns passivos. O principal deles a proviso matemtica relativa aoregime de previdncia dos servidores civis federais no valor de 1,1 trilho de reais. 5. O tema de destaque na avaliao das contas de 2012 foi o crescimento inclusivo. Que avaliao o senhor faz das polticas pblicas do PPA 2012-2015 e em que medida esto alcanando os objetivos de incluso e diminuio das desigualdades noBrasil? O PPA 2012-2015 trouxe inovaes em sua estrutura, em relao aos planos plurianuais anteriores. O Plano vigente visou aproximar o planejamento das questes estratgicas que envolvem a implementao de polticas pblicas, bem como dar mais coerncia entre o PPA e os planos setoriais. A despeito dos possveis avanos dessa nova sistemtica, que s sero aferidos ao longo do tempo, foram identificadas limitaes no modelo, que podem comprometer o controle dos gestores, da sociedade e dos rgos de scali8
de incluso e reduo das desigualdades, o trabalho no detectou nenhum movimento signicativo. Em alguns casos, o programa imaginado pelo governo no est surtindo o resultado desejado. Veja, por exemplo, o programa do biodiesel. Ele tem-se mostrado pouco efetivo. A soja continua sendo a matria-prima mais utilizada para produo do biodiesel, com cerca de 70% em dezembro de 2012.
Em relao s metas
zao. Rero-me, principalmente, ausncia de instrumentos para assegurar o monitoramento das metas qualitativas, a carncia de informaes de metas anuais para os objetivos e a falta de ndices nais para os indicadores dos programas. Em relao s metas de incluso e reduo das desigualdades, o trabalho no detectou nenhum movimento significativo. Em alguns casos, o programa imaginado pelo governo no est surtindo o resultado desejado. Veja, por exemplo, o programa do biodiesel. Ele tem-se mostrado pouco efetivo. A soja continua sendo a matria-prima mais utilizada para produo do biodiesel, com cerca de 70% em dezembro de 2012. Depois vem a gordura bovina, com aproximadamente 20%. Ora, o Programa direcionado para a diversicao de matrias-primas, a partir de benefcios tributrios aos produtores de biodiesel que adquirem oleaginosas da agricultura familiar. S que ele no est sendo suciente para promover a incluso produtiva de famlias de agricultores no Norte e Nordeste do pas. Nosso diagnstico de que isso se deva baixa organizao de cooperativas nessas regies e aos maiores custos das oleaginosas alternativas soja, que possui uma produo mais bem estruturada, principalmente nas regies Centro-Oeste e Sul. O mesmo pode-se dizer do projeto de integrao do Rio So Francisco. Pelos planos do governo, ele pretende assegurar oferta de gua a 12 milhes de habitantes de 391 municpios do Nordeste em reas com menor disponibilidade hdrica. O prazo para concluso da obra era dezembro de 2010, para o eixo Leste, e dezembro de 2012,
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Crescimento inclusivo // Entrevista
para o eixo Norte. No entanto, o projeto ainda no cumpriu seu objetivo, nem mesmo parcialmente. A obra, que custaria R$ 4,8 bilhes em 2007, est orada em R$ 8,2 bilhes. E se continuar a baixa execuo oramentria, que no ano passado foi de 15% no eixo Norte e de 10% no eixo Leste, ser inevitvel novo aumento desses custos. Contudo, a auditoria concluiu que a gesto do empreendimento foi temerria at 2012. Os lotes menos atrasados no guardam necessariamente relao com uma ordem sequencial que permita o funcionamento pelo menos parcial do canal. Signica dizer que, apesar de nalizados, h trechos que certamente ficaro bom tempo sem utilizao, sujeitos deteriorao, num momento em que o Nordeste atravessa a pior seca dos ltimos 50 anos. 6. Como o senhor avalia as aes para melhoria da infraestrutura no Pas? Ainda estamos em situao ruim no que diz respeito qualidade da infraestrutura. No Relatrio de Competitividade Global elaborado pelo Frum Econmico Mundial, o Brasil desceu, em termos deinfraestrutura geral, da posio 84, em 2010, para a posio 107, em 2012. Na rea de transporte, caiu de 105 para 123. Isso num universo de 140 pases, aproximadamente. A baixa execuo oramentria das aes previstas para o setor pode explicar, pelo menos parcialmente, esse quadro. Em 2012, na rea de transporte, foram empenhados somente 65% dos valores e liquidados 35%. Na minha avaliao, esse desempenho decorre da decincia ou da desatualizao dos estudos de viabilidade tcnica, econmica e
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ambiental, e dos projetos bsicos e executivos dos empreendimentos. O atraso em concesses e na denio de marcos regulatrios agrava a situao. No setor ferrovirio, o quadro pior. O programa Transporte Ferrovirio, relativo expanso da malha ferroviria, tinha como previso de execuo, em 2012, o montante de R$ 2,7 bilhes. S que foram pagos somente 17% desse valor, aplicados em apenas duas das seis ferrovias previstas no plano plurianual. A situao se repete no setor porturio. Se tomarmos o conjunto das Companhias Docas, a execuo oramentria cou abaixo de 30%. 7. E quanto ao setor de energia? O Relatrio destacou a poltica de preos dos combustveis do governo federal. O principal ponto o preo da gasolina, que est abaixo do nvel praticado internacionalmente. E os custos da Petrobras para a produo ou importao de derivados de petrleo no so empregados em sua precificao, levando a Petrobras a apresentar grandes perdas financeiras nos ltimos anos. Embora tenha havido reajuste dos preos da gasolina e do diesel nas renarias da Petrobras em 2012, o governo federal, a m de evitar que esse aumento de preos fosse repassado ao consumidor final, reduziu a zero as alquotas da CIDE-Combustveis. Ou seja, a gasolina foi duplamente subsidiada, tanto por uma sistemtica de preos desalinhada dos custos da Petrobras quanto pela renncia scal. Isso, aliado s polticas de reduo de impostos no setor automotivo, tem provocado um crescimento acentuado no con-
sumo, principalmente de gasolina. Como as renarias nacionais no possuem, atualmente, capacidade de atendimento da demanda de derivados, o perl de importao e exportao de derivados se alterou. O Brasil saiu da situao de exportador de gasolina, com receitas de quase US$ 2 bilhes, em 2007, para a de importador, com gastos em torno de US$ 3 bilhes, em 2012. E ainda tem um efeito colateral, porque essas aes causaram efeito direto no mercado de etanol, que perdeu competitividade frente gasolina. 8. Pelo fato de as recomendaes do TCU expedidas aos rgos e s entidades que receberam ressalvas no serem obrigatrias, em funo do parecer do tribunal ser prvio, qual o trabalho feito pelo tribunal para contribuir com o efetivo cumprimento dessas medidas sugeridas, independente da aprovao das contas pelo Congresso Nacional? Com efeito, o Relatrio tem informaes e concluses da mais alta relevncia, que devero ser examinadas pelo Congresso Nacional quando julgar as contas de 2012. Como o tribunal emite apenas um parecer prvio, so emitidas recomendaes e no determinaes. Ento, para que o resultado desse trabalho possa ter um resultado efetivo, seria interessante que, a partir das informaes j apuradas, o tribunal pudesse, a partir de outras auditorias ou representaes especficas sugeridas pelas unidades tcnicas, fazer determinaes aos rgos e entidades da administrao pblica federal. O TCU poder, ento, cobrar o efetivo cumprimento dessas determinaes.
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Destaques
Contas do governo 2012

Desaos para o crescimento inclusivo so destacados em anlise do TCU
Tribunal de Contas da Unio (TCU) aprovou em 29/5 relatrio e parecer prvio das contas do governo do exerccio de 2012. A anlise das contas e a emisso do parecer uma das atribuies mais importantes do TCU, sendo realizada anualmente, conforme determina a Constituio Federal. Aps apreciao pelo tribunal, o relatrio e o parecer prvio foram entregues ao presidente do Congresso Nacional, senador Renan Calheiros. Os parlamentares so os responsveis pelo julgamento das contas. No TCU, a aprovao do relatrio e do parecer prvio ocorreu com 22 ressalvas, relacionadas a aspectos de conformidade da receita pblica, da execuo do oramento e das demonstraes contbeis. Em decorrncia das ressalvas apontadas e da anlise do desempenho governamental, o TCU emitiu 41 recomendaes Casa Civil,
Secretaria do Tesouro Nacional, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), e a alguns ministrios, entre outros rgos e entidades. Segundo o relator das contas do governo de 2012, ministro Jos Jorge, essas recomendaes visam aprimorar a boa gesto dos recursos pblicos e a assegurar a transparncia em benefcio da sociedade, ressalta. O tribunal monitorar o cumprimento das recomendaes e sugestes pelos rgos e entidades scalizados. Na avaliao das contas do exerccio de 2011, das 40 recomendaes feitas pelo tribunal, 12 foram atendidas, trs parcialmente atendidas, 13 encontram-se em fase de atendimento, 11 no foram atendidas e uma apreciao de atendimento encontra-se sobrestada pelo plenrio do TCU. Alm de analisar a legalidade e a conformidade da execuo oramentria e financeira, o ministro
Jos Jorge escolheu para as contas de 2012, como tema de destaque, o crescimento inclusivo. Nesse sentido, buscou evidenciar no relatrio o desempenho da gesto pblica, considerando a perspectiva de crescimento inclusivo traada no Plano Plurianual atualmente vigente (PPA 2012-2015). Assim, foi dado destaque s polticas inclusivas, que devem ser capazes de promover a insero produtiva de grupos sociais e regies brasileiras, atendendo proposta central do PPA em vigor. Para o TCU, as anlises realizadas consideraram que as polticas destinadas ao desenvolvimento regional, educao bsica, sade, incluso digital e a outras reas de infraestrutura so voltadas principalmente para a incluso, mas, segundo o ministro Jos Jorge, essas polticas podem no alcanar seus melhores resultados por problemas de concepo, execuo ou acompanhamento, afirma. Com isso, o TCU procurou verificar a qualidade da gesto das polticas pblicas nessas reas em diferentes perspectivas, com vistas a aumentar a probabilidade de que haja xito na atuao do governo.
EDUCAO
O TCU analisou, entre outros temas, a situao educacional do Brasil, desde o ensino infantil at a formao superior. ndices demonstram desigualdades regionais
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Contas do Governo 2012 // Destaques
que prejudicam o desenvolvimento igualitrio da educao. Alm disso, dificuldades de permanncia e de acesso so fatores que inviabilizam a educao abrangente e de qualidade. A execuo descentralizada das polticas de educao bsica no Brasil tambm contribui para a perpetuao das diferenas educacionais entre as regies. Ao analisar a educao bsica, o TCU identificou que os principais entraves esto ligados qualidade, equidade, ao acesso e permanncia. O tribunal tambm observou que esses fatores se manifestam em diferentes intensidades para cada etapa do ensino, seja infantil, fundamental ou mdio.
fica em 44%, pouco mais que a metade do investido pelo Reino Unido (84%), Sucia (81%) ou Frana (78%). Trabalho do TCU verificou que, de 2004 a 2012, os gastos federais com servios de sade passaram de R$ 32,7 bilhes para R$ 80 bilhes. Ainda assim, o Brasil est atrs, em valores per capita, de outros pases com sistema universal de atendimento. Em relao s transferncias de recursos federais, o ministro Jos Jorge tambm ressaltou que municpios com baixa capacidade de oferta de aes e servios de sade recebem menor quantidade de recursos, o que acaba por manter as desigualdades existentes.
TRANsPORtes
O parecer prvio do TCU apresentou anlise da infraestrutura da matriz de transporte brasileira (rodovias, ferrovias, portos, hidrovias e aerovias). Em cada modelo de transporte, h particularidades e disparidades sociais e econmicas, alm de diculdades de integrao que fazem parte dos sistemas. Ao analisar a aviao regional, a qual cuida do transporte areo que liga centros urbanos menores em comparao aos aeroportos maiores, o tribunal vericou que um dos principais entraves para desenvolvimento a diculdade de diluir os custos entre o limitado nmero de passageiros, especialmente em locais com menor renda. Em relao ao transporte ferrovirio, que representa 25% da matriz de transporte de cargas no Pas, o governo tem o objetivo de aumentar a participao deste modelo para 35%. Desse modo, h previso no Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 de investimentos no modal ferrovirio de R$ 17 bilhes com recursos federais, sendo que R$ 2,7 bilhes deveriam ter sido utilizados em 2012. Entretanto, o Programa de Transporte Ferrovirio registrou gastos efetivos de 17% do previsto. Isso aconteceu, entre outros fatores, em funo de no ter havido execuo dos recursos oramentrios destinados a quatro das seis ferrovias previstas: Nova Transnordestina, do Pantanal, de Integrao Centro-Oeste
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SADe
A anlise do TCU teve como foco a situao das polticas pblicas de sade no Brasil, a condio do Sistema nico de Sade (SUS), as metas relacionadas s melhorias da infraestrutura e ampliao da cobertura da ateno bsica. Apesar do aumento de investimentos, o pas ocupa a 72 posio no ranking geral da Organizao Mundial de Sade (OMS) de investimento em sade, ao considerar a despesa estatal por habitante. O relator das contas, ministro Jos Jorge, apontou que o Brasil o pas com a menor participao do Estado no nanciamento dos gastos totais com sade. Esse percentual
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Capa da publicao das Contas do Governo, exerccio 2012
Destaques
e Ferroeste, afirma o relator das Contas de 2012, ministro Jos Jorge. No que tange ao sistema rodovirio, o trabalho do TCU apontou que, levando-se em conta a mdia nacional de 37,3% de estradas classificadas como boas ou timas, as regies Norte, Nordeste e CentroOeste alcanam apenas 8,5%, 30,3% e 30,3% respectivamente, apura-se um desnvel mnimo de sete pontos percentuais quando comparados ao ndice nacional e mais de 20 pontos percentuais em relao mdia das regies Sul e Sudeste. Para Jos Jorge, O padro regional assimtrico representa um desao insero social e produtiva dos cidados das regies menos desenvolvidas, gerando oportunidades desiguais em funo do local de vida dos brasileiros, conclui.
PReVIDNCIA SOCIAL
O TCU avaliou a previdncia social no mbito dos trs regimes: o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), para servidores pblicos civis e militares, e o Regime de Previdncia Complementar (RPC). O tribunal analisou tambm o programa Previdncia Social constante no Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 e verificou, entre outros itens, se os objetivos de melhoria da qualidade e de sustentabilidade dos servios esto sendo alcanados. Nas aes voltadas para melhorar a qualidade dos servios, o tribunal
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identificou que em 2012 tanto as metas nacionais quanto as regionais caram abaixo do previsto. Segundo o Ministrio da Previdncia Social, entre as justificativas para o baixo desempenho esto o reduzido nmero de servidores, a falta de mdicos para realizao das percias e o aumento da procura por atendimento. J no que diz respeito sustentabilidade dos servios, o valor nominal do decit do RGPS cresceu 14,8% de 2011 para 2012, chegando a R$ 5,3 bilhes. O decit total no RGPS foi igual a R$ 40,8 bilhes, sendo que o resultado da clientela urbana positivo em R$ 20,5 bilhes, e o da clientela rural foi negativo em R$ 65,4 bilhes. No regime dos servidores civis (RPPS), foi possvel identicar um resultado negativo de R$ 36,2 bilhes em 2012 (4,8% acima do de 2011). Entretanto, o aumento do decit vem diminuindo nos ltimos cinco anos. Em 2012, o decit representou 0,82% do PIB.O TCU observou ainda que, em relao previdncia dos militares (RPPS), o aumento do decit foi o mais observado nos ltimos cinco anos, com um resultado negativo de R$ 21,3 bilhes em 2012, valor 6,9% acima dos nmeros de 2011.
INCLUsO DIGItAL
O parecer prvio traz anlises sobre a situao da incluso digital (ID) no Brasil e aponta que as diferenas regionais e a falta de articulao governamental so alguns dos
principais entraves para o desenvolvimento homogneo no pas e para o alcance de metas estabelecidas pelo Ministrio das Comunicaes, que coordena os principais programas de ID. A incluso digital pode ser compreendida como a garantia de acesso do cidado ao uso de Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs). O TCU constatou que, em 2011, 38% dos domiclios brasileiros tinham acesso internet, contra 62% sem acesso. Na rea rural, a proporo era de 10% com acesso e 90% sem acesso. J na rea urbana, 43% tinham acesso, enquanto 57% no tinham. Alm disso, ao analisar as regies do Brasil, o TCU verificou que os estados do Nordeste e do Norte eram aqueles com mais restrio, com 21% e 22% de acesso, respectivamente, ao passo que a regio Sudeste apresentou o maior percentual de acesso (49%). O Plano Plurianual (PPA) 20122015 estabelece como meta geral de incluso digital que, at 2015, 70% da populao brasileira utilize a internet, com acesso em banda larga ou discado. O PPA espera ainda que 70% da populao de classe C e 40% da populao das classes D e E tenham acesso. Entretanto, o TCU constatou que a escassez de recursos oramentrios e a necessidade de aumento da articulao entre ministrio, estados e municpios para dar mais efetividade s medidas planejadas so as principais diculdades enfrentadas para garantir o alcance das metas.
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Destaques
Dilogo Pblico busca aprimorar governana pblica em todo o pas
para a melhoria da governana pblica
m 2013, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) resolveu dar continuidade ao projeto Dilogo Pblico, que, em anos anteriores, j percorreu diversas cidades brasileiras em busca de aproximar o tribunal da sociedade. Em sua nova edio, o projeto tem como tema principal a melhoria da governana pblica. As conversas ocorrero em diversos estados, com prefeitos e gestores de unidades jurisdicionadas do TCU. O objetivo de cada encontro apresentar a nova diretriz da governana para o controle da gesto e tratar de temas como licitaes e contratos, convnios, obras e controle interno. Sem abrir mo de apurar a legalidade dos atos da administrao, o tribunal busca atuar de forma mais pedaggica para auxiliar gestores a adotar medidas que evitem, j na origem, irregularidades que se repetem ano aps ano, como sobrepreo, superfaturamento, licitao irregular, falta de projetos bsico ou executivo e inadequados estudos ambientais. A primeira edio do ano ocorreu em Braslia, em 15 de maio para falar sobre o aperfeioamento da administrao pblica na governana de pessoal. Na abertura do evento, o presidente do TCU, ministro Augusto Nardes, ressaltou a necessidade de uma boa governana: O desperdcio dos recursos pblicos do Pas continua aconte13
Maio/Ago 2013
Destaques
cendo e para acabar com isso, precisamos de uma boa governana. Ele ainda destacou a importncia das pessoas que trabalham nas instituies: A maior riqueza de uma nao so as pessoas. O evento, realizado na sede do Tribunal Superior Trabalho, contou com 700 participantes, entre membros da alta administrao e gestores de pessoal e de auditoria das instituies federais que sero avaliadas pelo TCU em levantamento de governana de pessoal. O ministro-substituto do TCU Marcos Bemquerer Costa deu incio s palestras com o tema Governana aplicada gesto de pessoas. Ele explicou a diferena entre governana e gesto e frisou que transparncia, integridade e prestao de contas so princpios que norteiam as boas prticas de governana.
PORtO ALeGRe
A primeira edio estadual do Dilogo Pblico 2013 ocorreu em Porto Alegre (RS) em 28 de maio e reuniu mais de 500 pessoas de toda
a Regio Sul. O evento ocorreu na Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul (ALRS), contou tambm com a parceria do Tribunal de Contas do Estado (TCE-RS). O presidente Augusto Nardes ressaltou, durante o evento, que o trabalho do tribunal exigir rigor com o gasto pblico. Ao mesmo tempo, enfatizou a importncia de prevenir as irregularidades mais recorrentes, que geram condenaes. Ele enfatizou que, para melhorar o desempenho dos administradores pblicos, o TCU est investindo em acordos de cooperao com diversos pases e em cursos de formao em parcerias com os tribunais de contas dos Estados. Segundo o ministro Jos Mcio Monteiro, que tambm participou do evento, a preparao do gestor pblico muito importante para toda a sociedade. Alm disso, destacou a importncia da educao cidad. Essa a educao que o Tribunal de Contas quer. Vamos ajudar o gestor a aprender a usar os recursos pblicos. Para o presidente da ALRS, Pedro Westphalen, o poltico
George Cerea
uma clula nobre da sociedade: a clula de transformao social. Temos que valorizar a nossa atividade. Fazer com que as pessoas com bons propsitos queiram fazer poltica, porque no Legislativo, a partir dos debates nas comisses, do exerccio do dilogo nos gabinetes e em plenrio, das vozes aladas da tribuna que se manifestam, permanentemente, os anseios de uma sociedade, concluiu. O presidente do Tribunal de Contas do Estado do RS, Cezar Miola, falou que as instituies, como os seres humanos, no so perfeitas. No entanto, importante que haja preparao para evitar os erros, funo, segundo ele, do Tribunal de Contas. No estamos aqui apenas como scalizadores, mas como parceiros nas boas prticas. Participaram da programao do evento, conselheiros dos tribunais de contas estaduais do Sul, conselheiros-substitutos, membros do Ministrio Pblico de Contas, prefeitos do Rio Grande do Sul, dirigentes e servidores dos rgos federais, estaduais e municipais no Estado, servidores dos tribunais de contas do Brasil e autoridades civis e militares.
BeLM
A segunda edio estadual do Dilogo Pblico ocorreu em Belm (PA), em parceria com o Tribunal de Contas do Estado do Par (TCEPA). No encontro, foram abordados assuntos como scalizaes coordenadas entre TCU e tribunais de contas estaduais e municipais, alm da contribuio do controle externo na formulao de polticas pblicas. A palestra magna foi realizada pelo ministro-substituto do TCU, Marcos Bemquerer Costa sobre O controle externo e as polticas pRevista do TCU 127
Mesa de abertura do Dilogo Pblico em Porto Alegre.

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Dilogo Pblico busca aprimorar governana pblica em todo o pas // Destaques
Rodrigo Lima
nana, conceito recente, surgido nos Estados Unidos da Amrica. por meio da governana que se pretende tornar a administrao pblica federal um ambiente seguro e favorvel para a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas em benefcio da sociedade, a grande proprietria dos recursos pblicos.
20 ANOs DA LeI 8.666/93

No dia 25 de junho, foi realizada em Braslia edio do Dilogo Pblico com o objetivo de discutir oportunidades de avano na lei 8.666/93, que regulamenta as licitaes e contratos da Administrao Pblica Federal. Tambm se buscou contribuir para uma agenda positiva nas discusses acerca da legislao e da necessidade de aprimoramento dos processos de contrataes pblicas. O evento, coordenado pelo ministro Jos Mcio Monteiro, marcou os 20 anos de promulgao da Lei, e contou com a participao de representantes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, especialistas e integrantes da iniciativa privada.
Andressa Anholete
Ministro-substitulo Marcos Bemquerer Costa discursa no Dilogo Pblido em Belm.
blicas: as dimenses da inovao e a eficincia da gesto pblica. Participaram do evento 1,5 mil pessoas, entre elas prefeitos dos 144 municpios do Par, vereadores, estudantes e demais gestores pblicos federais e estaduais. Na ocasio, o ministro-substituto ressaltou a importncia do trabalho realizado em parceria com o TCE-PA, destacando a realizao de auditoria coordenada na rea da educao que incluir outros tribunais de contas tendo como objetivo traar um diagnstico do ensino mdio do Pas. Ilustrou sua fala sobre educao com nmeros que impressionam. Entre eles, o de que somente 50% dos jovens que esto na faixa etria de 18 anos completaram o ensino mdio. Bemquerer enfatizou a baixa execuo oramentria em diversos setores econmicos e sociais do Pas, o que denota que h certas fragilidades gerenciais no cumprimento dos investimentos previstos. Relatou que houve crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) em todas as regies brasileiras, mas que
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as desigualdades persistem. Em seguida, ele reforou a importncia do controle social dos gastos pblicos. E como o controle externo poder contribuir para o aperfeioamento de polticas pblicas e, ainda, contribuir para uma eciente e ecaz execuo dessas polticas?, perguntou o ministro-substituto aos participantes do evento. A resposta, apontou Bemquerer, est na gover-
Abertura do Dilogo Pblico em comemorao aos 20 anos da lei 8.666/93.

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Artigos
O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento
Joo Augusto Ribeiro Nardes presidente do

Tribunal de Contas da Unio
Resumo
O Brasil enfrenta uma srie de desaos para alcanar o to almejado desenvolvimento, conjugando crescimento econmico com qualidade de vida da populao. Manter a estabilidade econmica e nanceira e investir mais em educao, inovao tecnolgica e obras de infraestrutura so aspectos-chave sempre citados, alm da necessidade de vencer os desequilbrios sociais e regionais. O Estado Brasileiro um importante ator do desenvolvimento, razo pela qual a melhoria da governana pblica representa uma premissa para a superao de grande parte dos desaos elencados. Atento a essa conjuntura e sua misso institucional, o TCU, sem descurar da legalidade e da conformidade, tem se estruturado e buscado parcerias no plano nacional e internacional para identicar e difundir as melhores prticas de governana, de forma que os interesses da populao sejam sempre prioritrios aos dos gestores ou de grupos privados. Nesse novo desao, fundamental um pacto nacional pela melhoria da governana que, em linhas gerais signica ouvir a sociedade, planejar melhor, coordenar melhor e de forma coerente, ter estruturas slidas de controles internos e gesto de riscos, alm de usar indicadores que possam ser mensurados e divulgados com total transparncia, de modo que os resultados alcanados sejam amplamente conhecidos e discutidos pela sociedade. Palavras-chave: Controle Externo. Desenvolvimento. Governana.
Revista do TCU 127
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O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento // Artigos
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1.
Introduo
De acordo com o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa,

[...] os princpios e prticas da boa Governana Corporativa aplicam-se a qualquer tipo de organizao, independente do porte, natureza jurdica ou tipo de controle [...] adaptvel a outros tipos de organizaes, como, por exemplo, [...] rgos governamentais (IBGC, 2009).
Economistas, analistas de mercado, investidores e lderes mundiais tm armado repetidas vezes que o mundo progride de desao em desao. No caso particular do Brasil, essa mxima tem-se conrmado no s sob a tica do mercado mas tambm do ponto de vista do controle externo da Administrao Pblica. No passado, focalizamos as auditorias de conformidade, com nfase na legalidade dos atos de gesto. J nas dcadas de 1980/1990, iniciamos o desenvolvimento das auditorias operacionais, centradas na avaliao do desempenho de rgos e programas governamentais. No presente, chegada a hora de promovermos as auditorias de governana, sem prejuzo das aes de controle consolidadas por meio de conquistas passadas. Conceitualmente, o termo governana, especialmente no bojo da expresso governana corporativa, est intimamente relacionado ao objetivo de superao do chamado conito de agncia, que surge quando h divergncia de interesses entre administradores (agentes) e proprietrios (principal) em diferentes tipos de organizaes. No mbito do setor privado, a governana corporativa se destina a proteger os acionistas (principal), em especial os minoritrios, dos eventuais desmandos da alta cpula gerencial (agentes). por isso, por ilustrao, que os conselhos de administrao so usualmente mencionados como instrumento de governana.
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Na esfera pblica, de fato, a sociedade (principal) faz o papel dos acionistas e os gestores pblicos (agente) se equiparam ao corpo gerencial das empresas, na medida em que recebem da sociedade o poder para gerenciar os recursos arrecadados e devolv-los na forma de servios aos cidados. Nessa esteira, deriva-se o entendimento de que a governana pblica est vinculada ao propsito de criar na Administrao (agente) um ambiente seguro e favorvel para a formulao e implementao de polticas pblicas em benefcio da sociedade (principal). Interessante observar que, se do ponto de vista organizacional a governana considerada como algo fundamental, mais ainda se torna quando se tem em mira a Administrao Pblica como um todo, constituda pelo somatrio de diversas organizaes pblicas centradas em objetivos especcos, conquanto compartilhem como fundamento o interesse pblico. Nesse caso, tem-se um grande organismo complexo e multifacetado que requer
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Artigos
uma enorme capacidade de coordenao para que seja bem dirigido. Sob esse prisma, Guy Peters1 defende que a boa governana compreende: denio de objetivos coletivos, eleitos de forma legtima por uma sociedade; coerncia entre as polticas pblicas e existncia de coordenao entre diferentes atores para sua realizao; condies para implementao das polticas pblicas, contemplando a capacidade da burocracia estatal e os arranjos institucionais que propiciam a atuao conjunta com entes no governamentais; monitoramento e avaliao, que assegurem aprendizado e aperfeioamento contnuos e tambm criem condies para que haja accountability, envolvendo as dimenses de transparncia da ao pblica e responsabilizao perante a sociedade. Melhorar a governana, com efeito, signica ouvir a sociedade, planejar e coordenar melhor e de forma coerente, ter estruturas slidas de controles internos e gesto de riscos, alm de utilizar indicadores que possam ser mensurados divulgados com total transparncia, de modo que os resultados alcanados sejam amplamente conhecidos e discutidos pela sociedade. Ao se ocupar dos aspectos supracitados, as auditorias de governana tambm visam criar condies para que sejam evitadas ocorrncias indesejveis como desvios, desperdcios de recursos ou falhas estruturais e gerenciais que fragilizam a boa e regular aplicao de recursos pblicos. Busca-se atuar, portanto, no plano das causas-razes que do origem s mais variadas formas de problemas na gesto de recursos pblicos, e no apenas no combate a consequncias indesejveis. No Tribunal de Contas da Unio (TCU), o tema governana est presente no Plano Estratgico (PET) para o quinqunio de 2011 a 2015, no qual foi redenida a misso do Tribunal para Controlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade. importante frisar que o PET possibilita que todos os servidores da organizao passem a remar no mesmo sentido, gerando foras sinrgicas para o alcance dos resultados esperados. No por acaso que a existncia de um plano estratgico representa uma importante ferramenta de governana. Destaque-se que, ao contribuir para o aprimoramento da governana do Estado, o controle externo tambm contribui para que a Administrao Pblica tenha melhores condies de promover o desenvolvimento
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nacional, dando cumprimento a um dos objetivos fundamentais da Repblica gravados no art. 3 da Constituio de 1988. Este um dos principais desaos com os quais o TCU pretende se engajar no momento: contribuir para que as instituies pblicas tornem-se mais conveis e capazes de promover o desenvolvimento nacional. Que rumos tomar para alcanar esse desenvolvimento? Que aes de governana adotar? No h bons ventos para quem no sabe para onde vai, destacava Sneca, ainda no sculo I. Manter o equilbrio scal, assegurar a estabilidade monetria, investir mais em pesquisa e inovao tecnolgica, aumentar substancialmente a qualidade do ensino pblico, reduzir expressivamente as desigualdades sociais e regionais, conferir mxima prioridade ao setor de infraestrutura, com investimentos macios em transporte, energia, telecomunicaes, saneamento bsico, entre outros, so apenas alguns exemplos de aspectos-chave para o desenvolvimento e que requerem especial ateno do controle externo no tocante ao aprimoramento da governana do Estado brasileiro. E como esses objetivos devem ser coordenados em um ambiente decisrio complexo, o qual envolve a gesto de gastos pblicos extremamente vultosos, a boa governana medida que se impe. Para que se tenha a dimenso dos gastos pblicos que sustentam esses objetivos, vale mencionar que, apenas na rbita da Unio, o oramento do governo federal brasileiro de 2012, no montante autorizado de R$ 2,4 trilhes (incluindo rolagem da dvida), equivale a aproximadamente 50% do PIB do mesmo ano. Desse total, foram comprometidos (empenhados), em 2012, R$ 933 bilhes em despesas que nanciam a entrega de bens e servios sociedade. Desse valor, R$ 164 bilhes (4% do PIB) foram direcionados a investimentos, os quais, alm de apresentarem valores insucientes s necessidades de crescimento do pas, ainda no se materializam no prprio ano da execuo oramentria mediante efetiva entrega de bens e servios sociedade (liquidao da despesa), dando origem aos chamados restos a pagar no processados, os quais, conforme evidenciados no grco a seguir, foram inscritos em valores altssimos em 2012. (Grco 1) Os desaos que cercam os vultosos recursos oramentrios, conforme j assinalado, so mltiplos e de naturezas distintas. No que se refere ao ensino pblico, por exemplo, incontestvel a urgncia de se promover um salto de qualidade capaz de fomentar no s a igualdade de oportunidades no mbito nacional como tambm de permitir que os jovens brasileiros tenham condies de
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O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento // Artigos
67%
55%
48%
73%
91%
67%
72%
89%
73%
96%
77%
Grfico 1 Despesas com investimentos liquidadas 2012 X despesas inscritas em restos a pagar no processados
52% 45% 33% 27% 9% 33% 28% 11% 27% 4% 23%
Ur ba ni sm Ge o st o Am bi en ta l Sa ne am en to Ad m in ist ra Se gu o ra n aP Or b ga lic ni a za o Ag r ria
Sa d e
Tr an sp or te
Despesas Liquidadas
De fe sa
Ed uc a o
Na cio na l
Despesas inscritas em restos a pagar no processados
competir com os de outras naes desenvolvidas. Conforme ilustra o Grco 1, os desaos nessa rea so imensos e ainda requerem, entre outros fatores, mais crescimento econmico que sustente investimentos ainda mais elevados no ensino, em valores absolutos. Oportuno frisar que, em 2013, a arquitetura organizacional do TCU foi remodelada mediante a criao de quatro coordenaes temticas associadas s principais reas de atuao do setor pblico (social, infraestrutura, desenvolvimento e servios essenciais ao Estado). Com mais especializao, cada nova secretaria ter melhores condies de identicar as respectivas situaes de risco e relevncia, bem como de compreender os modelos e os instrumentos de governana que as cercam, contribuindo para seu aprimoramento. Alm disso, passaram a ter identidade e foco em sua atuao, concentrando-se, essencialmente, nas reas sobre as quais podero ser produzidos relatrios setoriais que serviro de subsdio ao Congresso Nacional na aprovao dos planos plurianuais e dos oramentos anuais, nos quais so previstos e alocados os recursos necessrios ao desenvolvimento nacional. Ser com esse enfoque, por sinal, que iniciaremos, j em 2013, um estudo internacional, a ser realizado com o apoio da OCDE, destinado identicao de boas prticas de governana pblica adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda, Planejamento e Casa
Pas Brasil Portugal Reino Unido Estados Unidos Finlndia
Gasto com educao - 2009 (em % do PIB) 5,7 5,8 6,0 7,3 6,8
Posio no PISA 53 27 25 17 3
Civil e Entidades Fiscalizadoras Superiores, no mbito de um grupo de pases selecionados. Sero contemplados, nesse estudo, sistemas de planejamento e oramento pblico, sistemas de administrao nanceira, sistemas de controles internos, sistemas de gesto de riscos, sistemas de monitoramento e avaliao de polticas pblicas e sistemas de prestao de contas. Com esse recorte, pretende-se ter uma viso seletiva e sistmica das reas determinantes para a consolidao de uma Administrao Pblica estratgica, responsvel, aberta e gil, que seja efetivamente indutora do desenvolvimento nacional. Anal, mais que buscar o crescimento econmico, o que a Nao necessita zelar pela credibilidade das instituies pblicas e encontrar o o de Ariadne que nos conduza de um desao a outro e nos permita dar passos seguros frente, conquistando patamares de qualidade de vida da populao alcanados por pases do primeiro mundo. com essa abordagem que as aes de controle voltadas melhoria da governana se propem a contribuir para o aperfeioamento da Administrao Pblica em benefcio da sociedade. Para tanto imprescindvel a participao de todos - empresrios, governantes de todos as esferas da federao, acadmicos, pensadores e lderes do Brasil em um verdadeiro pacto pela governana pblica em prol de um desenvolvimento sustentvel e duradouro de nossa Nao, em benecio de toda sociedade. E que nossas aes sirvam de alicerce seguro para as novas geraes de brasileiros que tero como destino a participao efetiva na liderana da renovada governana mundial em curso. Porque o Brasil quer o futuro agora!
1 PETERS, B. Guy. Governance and Sustainable Development Policies. In: Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel Rio+20. Organizao das Naes Unidas (ONU) Rio de Janeiro, 2012.
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Fonte: OCDE/Relatrio Panorama da Educao, OCDE/Focus in Pisa 2012 PISA (Programme for International Student Assessment): Programa Internacional de Avaliao de Estudantes Maio/Ago 2013
De m ais
Artigos
A prtica de governana corporativa no setor pblico federal
Cludio Souza Castello Branco servidor do

Tribunal de Contas da Unio e CoordenadorGeral de Fiscalizao dos Servios Essenciais do Estado e das Regies Sul e CentroOeste (Coestado)
Resumo
Pela Constituio Federal, o Estado brasileiro um prestador de servios e est obrigado a prest-los com qualidade adequada s necessidades do cidado. Para isso, a alta administrao nas instituies pblicas recebe autoridade sobre recursos, estrutura e pessoal necessrios e tambm algum poder poltico para obter alinhamento dos atores externos que possam afetar o seu resultado. Em contrapeso, so necessrios mecanismos de governana para maximizar a probabilidade de que a alta administrao atue para atender ao interesse pblico (servios adequados) e no aos seus prprios interesses ou de outrem. A legislao pblica brasileira dene os princpios que devem nortear o funcionamento de mecanismos de governana e indica alguns deles, tais como: funcionamento de conselhos de representao popular, servios de atendimento ao cidado e ouvidorias, carta de servios ao cidado, mecanismos de acesso informao pblica, sistema de planejamento, comits internos, auditoria interna e controle externo. Esses mecanismos potencializam a ao dos atores externos no sentido de avaliar, dirigir e monitorar a atuao da alta administrao das instituies. O TCU vem adotando estratgia no sentido de estimular o uso de mecanismos tais como esses, especialmente por meio de recomendaes aos chamados rgos governantes superiores, com resultados promissores.
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Cludio Silva da Cruz

servidor do Tribunal de Contas da Unio e Assessor da Coestado.
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A prtica de governana corporativa no setor pblico federal // Artigos
Palavras-chave: Administrao pblica. Cidado. Governana. Interesse pblico.
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; (CF/88, grifos nossos)
1.
Introduo
O Estado brasileiro republicano e existe para prestar servios ao cidado e sociedade. Nesse sentido, o art. 175 da Constituio Federal estabelece que o poder pblico um prestador de servios e est obrigado a prest-los com qualidade adequada.
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico [...] a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: [...] II - os direitos dos usurios; [...] IV - a obrigao de manter servio adequado. (CF/88, grifos nossos)
Nessa linha, o art. 70 da Constituio prev que as instncias do controle exeram scalizao sobre as operaes do Estado para avaliar se est sendo alcanada a legitimidade, ou seja, a efetiva produo de servios adequados ao interesse pblico. Alm disso, deve haver respeito legislao (legalidade) e alocao adequada dos recursos disponveis para produo do melhor resultado possvel (economicidade).
Art. 70. A scalizao contbil, nanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade , economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (CF/88, grifos nossos)
Consequentemente, o Estado tambm est obrigado a avaliar os servios que oferta aos cidados, comparando-os com rigorosos padres de qualidade, para saber se tais servios so adequados ou se precisam ser melhorados. Essa a ideia contida no art. 37, 3, inciso I, da Constituio.
Art. 37. A administrao pblica [...] obedecer aos princpios de [...] ecincia e, tambm, ao seguinte: [...]
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Artigos
1.1
GoVernabilidade X goVernana
Depreende-se, pois, do texto constitucional que, para cada servio pblico previsto, indicadores e metas claros de eccia, ecincia, efetividade e economicidade devem ser estabelecidos e acompanhados pelos gestores pblicos, de forma a cumprir os objetivos de prestao adequada de servios. Para que isso seja possvel, as instituies pblicas recebem poder gerencial (recursos, estrutura, pessoal e mandato legal) necessrio implantao e manuteno de tais servios. Alm disso, os dirigentes mximos dessas instituies tambm recebem poder poltico para obter (ou tentar obter) o alinhamento dos interesses dos atores externos instituio e que possam afetar o seu resultado, algo aqui chamado de poder de governabilidade (ARAJO, 2002). nesse ponto que se revela um srio obstculo legitimidade chamado conito de agncia: os poderes concedidos ao dirigente mximo e o acesso privilegiado que ele tem s informaes institucionais podem favorecer o desejo de atendimento de seus prprios interesses, em detrimento do atendimento ao interesse pblico. Por essa razo, o poder do dirigente mximo (governabilidade) precisa ser limitado e dirigido pelo poder dos mais interessados na instituio pblica: os cidados brasileiros. Esse poder e os mecanismos que o implementam so chamados de governana.
Portanto, governana corporativa no setor pblico o poder (ou capacidade) para maximizar a probabilidade de que o comportamento (as aes) dos altos administradores seja dirigido para o atendimento aos interesses dos cidados e da sociedade brasileira (na forma de servios pblicos adequados), e no pelos seus prprios interesses; isto inclui o conjunto de mecanismos externos de avaliao, direo e monitorao de uma instituio necessrios para implementar tal capacidade (ABNT, 2009b, 2012; BRASIL, 2012). 1.2 Impacto do comportamento da alta administrao no resultado institucional
H evidncia de que o comportamento da alta administrao seja de fato to importante para a implementao de servios de qualidade? Sim, h. Veja-se, por exemplo, o modelo Gespblica, lanado ocialmente no Brasil em 1995 com o nome de Programa da Qualidade e Participao na Administrao Pblica - QPAP. Na verso atual desse modelo (Figura 1), ressalta-se que a dimenso LIDERANA a dimenso de onde se origina a governana e a gesto. Ou seja, a liderana institucional estabelece dilogos e compromissos com os cidados e a sociedade, e transforma tais compromissos em estratgias e planos que denem como as pessoas e os processos da instituio so or-
Figura 1 Critrios de anlise do Gespblica (BRASIL, 2010)
(3) Cidados 60
(6) Pessoas 60
(1) Liderana 110
(2) Estratgias e Planos 60
(8) Resultados 450
(4) Sociedade 60
(7) Processos 110
(5) Informaes e Conhecimento 60

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ganizados e geridos para obter resultados (servios de qualidade) em prol do cidado e da sociedade. Na prtica, essa relao de causa e efeito existe? Em levantamento de auditoria de governana e gesto de tecnologia da informao realizado pelo TCU em 2010 (Acrdo 2308/2010-TCU-Plenrio), com a participao de 255 instituies pblicas, foi possvel detectar que as instituies com maior envolvimento da alta administrao (liderana) eram aquelas em que os processos de gesto interna eram mais bem executados. Contrariamente, as instituies em que alta administrao no rmava diretrizes claras (polticas, objetivos, indicadores e metas) eram aquelas cujos processos eram frequentemente malgerenciados e inecientes, que certamente custavam mais do que deveriam e produziam menos benefcios para o cidado. Esses dados podem ser observados na Figura 2. O IBGC (2009) dene governana (aplicvel a instituies privadas ou pblicas) como o sistema pelo qual alta administrao dirige, monitora e incentiva a instituio para apresentar bons resultados, envolvendo as relaes entre os proprietrios (ou cidados, no caso das instituies pblicas), o conselho de administrao, a diretoria e os rgos de controle.
TRANSPARNCIA, implicando que quanto mais informao estiver disponvel aos cidados, maior ser a capacidade dos cidados de controlar a instituio pblica para que cumpra seu papel e no sucumba a interesses privados. Portanto, a instituio pblica deve querer divulgar as informaes, exceto aquelas justicadamente de natureza reservada ou sigilosa; EQUIDADE, implicando que nenhum dos interessados na instituio pblica deve ser privilegiado em relao aos outros por causa de interesses esprios; PRESTAO DE CONTAS, implicando que a instituio pblica deve continuamente prestar contas de sua atuao e dos resultados alcanados aos interessados, especialmente aos cidados; RESPONSABILIDADE CORPORATIVA (institucional), implicando que a alta administrao deve estar comprometida com a sustentabilidade das instituies pblicas, visando sua longevidade, o que inclui tambm consideraes de ordem social e ambiental na denio dos negcios e operaes. Esses mesmos princpios tambm aparecem na legislao pblica federal h muito tempo, s vezes com outros nomes, mas com o semelhante contedo conceitual. Vejamos: planejamento e controle (DL200/1997, art. 6); transparncia e publicidade (CF, art. 37 e LRF);
2.
Princpios de governana corporativa no setor pblico federal
Para o IBGC (2009), o sistema de governana deve ser norteado por quatro princpios, que so totalmente aplicveis ao setor pblico:
governana em processos de TI
Figura 2 Correlao (0,6) entre liderana e qualidade de processos de TI (Acrdo 2308/2010-TCU-Plenrio)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
+ liderana +processo
90%
100%
- liderana - processo
governana em liderana de TI
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Artigos
moralidade (CF, art. 37); impessoalidade (CF, art. 37); economicidade (CF, art. 70); legalidade (CF, arts. 37 e 70); legitimidade (CF, art. 70); ecincia (CF, art. 37); eccia e efetividade (L10180/2001, arts. 7, III, 20, II) e outros.
de exibilidade, as instituies sejam ecazes e ecientes; gesto de riscos serve para reduzir o impacto negativo dos riscos sobre as metas institucionais, por meio da adoo de controles internos, concebidos e implementados pelo prprio gestor (ABNT, 2009a); divulgao de planos, como o PPA e os Planos de Ao Global, de portflios, como a Carta de Servios ao Cidado, e de resultados, como no caso do Relatrio de Gesto, so instrumentos de transparncia para a sociedade; avaliaes de desempenho individual e institucional oferecem um caminho excelente de melhoria contnua da ecincia institucional; prtica de auditoria interna outro mecanismo essencial para detectar precocemente riscos ainda no adequadamente tratados e fornecer sociedade a certeza de que os controles internos so efetivos; atuao do Controle Externo, exercido pelo Congresso Nacional com apoio do TCU, o meio pelo qual a sociedade brasileira poder saber se aqueles que administram o Estado em seu nome esto de fato cumprindo as normas de conduta (legalidade), agindo no estrito interesse do povo brasileiro (legitimidade) e utilizando os recursos pblicos nas alternativas que do o melhor retorno sociedade (economicidade). Como se v, no faltam princpios ou mecanismos legais para governar e gerir bem. Todos eles e outros mais so teis para aumentar o valor obtido da aplicao dos recursos, mitigar riscos de no alcance de metas e para melhorar a prestao de servios sociedade. Assim, a sociedade brasileira se benecia, as instituies pblicas amadurecem, tornando-se mais sustentveis e os gestores e altos administradores podem ser reconhecidos pelo valor agregado e tm menor risco jurdico. De modo algum, o TCU est dizendo que os cidados ou a alta administrao devem assumir a execuo das atividades de gesto das instituies pblicas. Longe disso.
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3.
Prticas de governana corporativa no setor pblico federal
Ento, como possvel aos cidados e sociedade brasileira inuenciar positivamente o comportamento do dirigente mximo de uma instituio pblica? H mecanismos ou prticas de governana previstos em nossa legislao e citam-se aqui apenas os principais: representao parlamentar ou a representao em Conselhos que incluem representantes da sociedade civil (p.ex. Conselho Nacional de Assistncia Social) aumentam a possibilidade de participao da sociedade na gesto da coisa pblica, como principal interessado; servios de atendimento ao cidado-usurio e de ouvidorias; divulgao da Carta de Servios ao Cidado e a realizao de pesquisas de satisfao com os servios ofertados; garantia de acesso fcil, rpido e estruturado s informaes pblicas, tema da Lei de Acesso Informao; planejamento institucional contribui para a alocao tima dos recursos disponveis e d mais transparncia, permitindo o controle pelos interessados. Sem isso, no h governana; comits internos facilitam o alinhamento dos vrios gestores quanto a assuntos complexos e evitam conitos; descentralizao administrativa e o investimento em excelncia de pessoal so metas legais e so a base para que, por meio
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O que realmente se est dizendo que os cidados devem fazer uso efetivo dos mecanismos previstos legalmente e que a alta administrao das instituies pblicas deve estar focada na obteno de resultados institucionais voltados ao cidado e sociedade. A partir disso, a alta administrao deve estabelecer as diretrizes e polticas dos servios que sero oferecidos e denir os objetivos, indicadores e metas desses servios. E, por ltimo, ela deve, com auxlio das estruturas de controle interno e de auditoria interna, assegurar-se que as reas designadas para gesto dos processos de negcio criaram e mantm controles internos e gesto de riscos para garantir que estratgias e planos sejam concebidos, executados e atualizados; que informaes e conhecimentos necessrios para a operao do negcio sejam gerenciados e protegidos e que pessoas adequadas e processos otimizados sejam combinados ecientemente para produzir o melhor resultado nal ao menor custo. Trata-se realmente de um grande desao estimular toda a Administrao Pblica Federal a efetivamente praticar esses conceitos constitucionais, legais e normativos. As auditorias de conformidade legal so importantes, mas elas no so sucientes para incentivar governantes e gestores. Por essa razo, o TCU vem aperfeioando continuamente seus mtodos de controle, de modo a induzir a adoo de boas prticas de gesto e de governana corporativa. Nesse sentido, uma das iniciativas do TCU que vm logrando sucesso so as aes de estmulo ao desenvolvimento de marco normativo consolidado para
governana e gesto em temas especcos, que resultam em normas que facilitam a compreenso dos governantes e dos gestores e viabilizam a adoo de boas prticas. Para isso, o TCU tem obtido excelente colaborao dos chamados rgos governantes superiores, que so aqueles responsveis por normatizar e scalizar a gesto na Administrao Pblica Federal em suas reas de especializao. Um exemplo disso so os estmulos dados rea de tecnologia da informao por meio dos acrdos 1603 e 2471/2008-TCU-Plenrio e que resultaram em normas que organizam melhor o processo de contrataes pblicas de TI, como a Instruo Normativa SLTI/ MP 4/2010. Outros dois exemplos so as normas de segurana da informao desenvolvidas pelo Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica e as resolues 70, 90 e 99/2009 do Conselho Nacional da Justia, tratando de planejamento institucional e de TI. Simplicadamente, a estratgia que o TCU adotou pode ser representada na Figura 3. O TCU realiza aes de controle sobre instituies que integram uma funo ou servio especco da Administrao Pblica Federal (APF) e avalia sua governana, gesto e controles. De posse da identicao dos maiores riscos. O TCU interage com os rgos governantes superiores (OGS) recomendando a criao novas disposies normativas que ento se tornam novos critrios de auditoria. Ao mesmo tempo, tais disposies normativas so disseminadas pelos rgos governantes superiores e induzem as instituies pblicas da APF a adotarem tais
Recomendaes (3)
Figura 3 Estratgia adotada pelo TCU em scalizao de governana de TI
Critrios de auditoria (6)
TCU
Normatizao, orientaes, scalizaes (5)
OGS
Aes de controle (1)
Situao de GovTI (2)
APF
Boas prticas (4)
Mais e melhores servios (7)
Ratica legitmidade (8)
Sociedade
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Artigos
normas como boas prticas. A consequncia da gradativa adoo de boas prticas exatamente o aumento da capacidade de prover servios pblicos com qualidade. Para isso, o TCU vem identicando os atores relevantes para a governana, tais como o dirigente mximo, sua auditoria interna e sua consultoria jurdica, os rgos governantes superiores, os chefes de poder, os conselhos ou cmaras especializados e at mesmo as entidades representantes de segmentos de mercado fornecedor do poder pblico. E vem atuando junto a todos eles. Um exemplo de recomendao estruturante a um desses atores est inserido no Acrdo 2308/2010-TCU-Plenrio. Ali o TCU recomenda a todos os rgos governantes superiores que criem norma que torne obrigatrio que a alta administrao das instituies vinculadas estabelea formalmente objetivos institucionais, indicadores e metas e os mecanismos pelos quais far o acompanhamento da gesto para alcanar esses objetivos. Outro exemplo a auditoria objeto do Acrdo 2261/2011-TCU-Plenrio, sobre a governana das agncias reguladoras. Ali se percebeu que alguns Conselhos no estavam fornecendo as diretrizes estratgicas para os entes reguladores nem estabelecendo objetivos de longo prazo a serem atingidos. No pior caso, o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (Conit) foi criado em 2001 e passou oito anos inoperante, tendo-se reunido pela primeira vez em 24 de novembro de 2009. Por isso, o TCU recomendou Casa Civil que adotasse medidas para operacionalizar os Conselhos. Outro exemplo foi o encaminhamento, no contexto do Acrdo 1233/2012-TCU-Plenrio, de um estudo intitulado Critrios gerais de controle interno na administrao pblica Cmara de Polticas de Gesto, Desempenho e Competitividade do Conselho de Governo. O objetivo do TCU foi o de subsidiar possvel elaborao de normativo tratando de gesto de riscos, do controle interno e da governana institucional, para o poder executivo.
Esses elementos so denidos pela alta administrao e consolidados no plano estratgico institucional com apoio dos gestores internos. Em segundo lugar, necessrio garantir que o sistema de controle interno seja atuante sobre a instituio e que sejam realizadas as auditorias internas necessrias, conforme os riscos detectados, de modo que a alta administrao esteja sempre consciente das principais vulnerabilidades da instituio para comandar seu tratamento tempestivo. Em terceiro lugar, necessrio investir na seleo de gestores que estejam efetivamente comprometidos com a avaliao dos riscos de que os objetivos institucionais no sejam alcanados e que sejam capazes de criar e desenvolver controles internos sucientes para tratar tais riscos, especialmente sobre os processos crticos de negcio. Em quarto lugar, essencial que a instituio dena a sua Carta de Servios ao Cidado para que saiba exatamente em que focalizar seus esforos de qualidade de servio. Finalmente, absolutamente essencial que a alta administrao pessoalmente acompanhe os indicadores de resultados para o cidado, avaliando eventuais distores e comandando a sua pronta correo junto aos gestores da instituio. Alm disso, a alta administrao precisa estimular a participao da sociedade na governana de sua instituio. Essas so as principais caractersticas de uma boa governana no nvel institucional e elas faro parte cada vez mais frequente das aes de controle do TCU.
4.
Concluso
Espera-se que os altos administradores compreendam seu papel fundamental na construo da estrutura de governana que favorece a produo de resultados para o cidado. Isto comea pelo estabelecimento de polticas e diretrizes e prossegue na denio dos objetivos, indicadores e metas institucionais.
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Artigos
O que Governana?
Brainard Guy Peters

Professor Adjunto na Graduate School of Public and International Aairs da Universidade de Pittsburgh
Resumo
O termo governana passou a ser usado comumente tanto em discurso acadmico quanto em discusses ordinrias sobre como o setor pblico e outras instituies gerenciam a si mesmos bem como suas relaes com a sociedade mais ampla. A nfase em governana reete de muitas formas, as preocupaes pblicas com relao capacidade de seus sistemas polticos de agirem de forma efetiva e decisiva no sentido de resolver problemas pblicos. Neste breve trabalho, fao uma abordagem genrica sobre a natureza da governana. Ao invs de presumir que um ou outro conjunto especco de atores seja a fonte apropriada da governana, defenderei o conceito de governana que enfoca as funes bsicas que devem ser desenvolvidas para se governar. Ademais, ao invs de forar uma escolha entre um conjunto especco ou outro de atores, essa concepo mais geral de governana centra-se na possvel mescla de atores que pode governar de forma mais efetiva. Palavras-chave: Governana. Setor pblico.
1.
Introduo
O termo governana tem sido usado frequentemente tanto no discurso acadmico quanto em discusses comuns sobre como o setor pblico, e outras instituies, se administram e como administram suas
O que Governana? // Artigos
relaes com a sociedade mais ampla.A nfase na governana reete, de muitas maneiras, as preocupaes pblicas sobre a capacidade de seus sistemas polticos agirem efetiva e decisivamente para resolver problemas polticos. A Governana um conceito contestado, e h algumas perspectivas concorrentes sobre o que a governana signica e como ela opera. Por exemplo, houve uma escola proeminente de pensamento que debateu em nome da governana sem governo (veja Rhodes, 1997). O argumento proposto por esses acadmicos (e alguns prossionais) de que os governos so desajeitados, burocrticos e, de muitas maneiras, no democrticos, e de que muitos, seno a maioria, de seus servios poderiam ser prestados por redes de agentes sociais. Esta dependncia dos agentes sociais rejeitada por outros acadmicos (e muitos prossionais) que debatem a favor de abordagens mais centradas no Estado para o ato de governar (ver Bell e Hindmoor, 2009). Nesse breve artigo eu abordarei a natureza da governana a partir de uma postura mais genrica. Em vez de presumir que um conjunto de agentes ou outro a fonte apropriada da governana, proporei o conceito de governana focada nas funes bsicas que devem ser realizadas para que se governe. Esse conceito genrico de governana pode ento ser expandido para considerar os conjuntos alternativos de agentes envolvidos na governana. Alm disso, em vez de forar uma escolha entre um conjunto de agentes ou outro, esse conceito mais geral de governana concentra-se nas misturas possveis de agentes que podem governar de maneira mais eciente.
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2.
A Governana como direo
A raiz da palavra governana vem de uma vocbulo grego que signica direo1. Assim, logicamente, o signicado fundamental da governana dirigir a economia e a sociedade visando objetivos coletivos. O processo de governana envolve descobrir meios de identicar metas e depois identicar os meios para alcanar essas metas. Embora seja fcil identicar a lgica da governana e os mecanismos para atingir essas metas sejam muito bem conhecidos pela cincia poltica e administrao pblica, a governana ainda no uma tarefa simples. Como mencionado acima, esta anlise de governana se concentrar em quatro funes importantes que devem ser realizadas, e bem realizadas, para que a governana seja bem sucedida. Atravs da identicao dessas funes da governana, poderemos avaliar como a governana realizada em diferentes sistemas polticos, sejam eles democracias avanadas, regimes autocrticos ou algo intermedirio. Alm disso, a identicao dessas funes nos permite compreender onde podero surgir falhas na governana e ento considerar tambm os mecanismos para aperfeioar a qualidade do desempenho do setor pblico, assim como de seus parceiros no processo de governana. As quatro funes fundamentais que apresentamos para a governana so: estabelecimento de metas, coordenao das metas, implementao, avaliao e reaes e comentrios.
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Artigos
3.
Estabelecimento de metas
O primeiro estgio da governana e gesto vem atravs do estabelecimento de metas coletivas para as quais a sociedade est se direcionando. O ponto crucial que as metas perseguidas aqui so coletivas, assim algum mtodo ser necessrio para a legitimao da seleo das mesmas, em nome de um pblico maior. Normativamente, podemos esperar que existam alguns meios democrticos para determinar essas metas, mas, independente de com as mesmas possam ser determinadas, elas constituem os objetivos para os quais os governos e seus parceiros na sociedade tentaro movimentar a sociedade e a economia. Alguns dos objetivos defendidos por lderes e partidos polticos so muito amplos e talvez no funcionem na estratgia poltica cotidiana. Enquanto a maioria dos cidados defende a paz, crescimento econmico e qualidade ambiental, os meios para alcanar tais objetivos e as metas subsidirias necessrias para alcanar os objetivos mais amplos so menos consensuais. Alm disso, a maioria das reas de polticas pblicas tem metas que talvez no sejam compatveis com aquelas de outras reas polticas e haver conitos no s polticos ou de bases ideolgicas, mas tambm em termos organizacionais dentro do prprio setor pblico. O processo poltico atravs do qual as metas so determinadas e operacionalizadas depende em grande parte do estabelecimento de um programa. Este plano, por sua vez, envolve o enquadramento da questo de modo singular para que possa ser processada pelo restante da mquina da questo. Por exemplo, a doena mental uma questo de sade, servio social ou uma questo de segurana pblica (Kall, 2011)? Dependendo da classicao da questo, uma ou outra organizao dentro do setor pblico ter responsabilidade sobre ela (e os recursos a ela associados). Alm disso, essas denies sobre a natureza dos problemas de elaborao de polticas podem inuenciar a capacidade dos governos de abord-los ecientemente. Se um problema denido como envolvendo direitos, por exemplo, o direito gua potvel ou educao, ele ser processado de maneira diferente do que se for considerado uma distribuio de bens e servios. O estabelecimento desses objetivos coletivos traz problemas potenciais para aqueles que devero avaliar posteriormente o sucesso ou fracasso dos programas de governo. Se as metas estabelecidas, mesmo sendo valiosas, forem excessivamente ambiciosas, talvez haja um sentimento duradouro de fracasso percebido com
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relao aos governos. Alm disso, metas polticas mais amplas tendem a envolver mais agentes de realizao, e impem tenses maiores na segunda das funes necessrias governana: coordenao e coerncia.
4.
Coerncia
A segunda fase do processo de governana inclui tornar coerentes as metas adotadas pelas organizaes pblicas, e, portanto tenta tornar as atividades do setor pblico, e de seus pares no setor privado, mais coordenadas. Coordenao e coerncia de polticas so valores importantes a serem aspirados no processo da governana. Os governos podem promover vrias metas e usar vrios programas para atingi-las e a histria do governo mostra diculdades substanciais dos governos de falar em uma nica voz. Organizaes individuais podem realizar maravilhas quando desenvolvem seus prprios programas especiais a servio de seus eleitorados. Mas esses programas individuais talvez no sejam compatveis entre eles, ou talvez no incluam todos os clientes ou servios necessrios. Essa incoerncia pode trazer gastos excessivos para o setor pblico (e para os contribuintes) e tambm pode deixar o povo com um sentimento de incompetncia do governo. Em poucas palavras: uma coordenao fraca poder resultar na piora da qualidade dos servios e em mais custos do que um pacote coerente de programas. Embora a criao dessa coordenao entre diferentes domnios polticos seja uma meta importante do governo2, ela tambm difcil de ser atingida. Organizaes pblicas tm suas prprias metas e as buscam excluindo as necessidades ou objetivos de outras organizaes (Goodsell, 2011). Alm disso, as organizaes pblicas querem defender seu campo de atividade contra outras organizaes com as quais competem por oramentos, equipe e tempo legislativo e assim podem relutar em cooperar. Diferenas polticas tambm atrapalham as tentativas de produzir solues de governana mais coerentes, como partidos diferentes que controlam os ministrios ou nveis de governo podem inibir a cooperao. As demandas de coordenao entre programas pblicos tm aumentado a media que as metas do governo se tornam mais abrangentes. Por exemplo, da mesma forma que a globalizao aumentou a interdependncia entre agentes nacionais e internacionais, a poltica econmica tornou-se uma poltica de competitividade que inclui vrias dimenses tais como educao e treinamento, polticas sociais e regulao juntamente
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com uma poltica econmica denida de forma mais convencional. Alm disso, medida que grupos tais como mulheres, crianas e imigrantes mobilizam-se politicamente, eles comeam a exigir servios transversais do setor pblico. Em resumo, a prpria natureza organizacional do setor pblico e a especializao associada com esta organizao tende a reduzir a capacidade do setor pblico de agir coerentemente (ver Bouckaert, Peters e Verhoest, 2010). O centro do governo (primeiros ministros, presidentes e agncias centrais) vem aumentando sua capacidade de superar algumas dessas barreiras inerentes (Dahlstrom, Peters e Pierre, 2011), mas a criao da coerncia dentro do setor pblico permanece um importante desao para a governana em nvel nacional, e esses problemas so exacerbados quando passam para o nvel internacional.
instrumentos de comando e controle para a implementao de programas em direo ao uso de instrumentos mais suaves envolvendo a negociao. Enquanto esses instrumentos mais suaves podem aparentar reduzir a capacidade de governana do setor publico, eles podem ser capazes de gerar uma conformidade maior, sem a alienao associada aos instrumentos de comando e controle (ver Heritier e Lehmkuhl, 2008; Heritier e Rhodes, 2011).
6.
ResponsabiliZao e Avaliao
5.
Implementao
O terceiro, e talvez o mais crucial, elemento da governana a implementao, ou o desenvolvimento da capacidade do setor pblico (novamente com o envolvimento de seus colaboradores do setor privado) de implementar programas que visam as metas j selecionadas para o setor pblico (ver Pressman e Wildavsky, 1974; Winter, 2012). A implementao tem sido um problema persistente para todos os governos. Esse processo pode ser denido como um problema do agente principal no qual o legislativo ou o executivo poltico delega a responsabilidade de fazer o programa funcionar, e ento monitora o desempenho (Huber e Shipan, 2002). O processo de delegao tornou-se cada vez mais complexo na governana contempornea. Primeiro, dentro do setor pblico h o uso crescente de agncias pblicas quase autnomas para oferecer servios (Laegreid e Verhoest, 2010), e esta delegao foi adicionada a delegaes familiares para governos subnacionais. A crescente e frequente delegao de responsabilidade das burocracias pblicas para agentes sociais e de mercado da capacidade de controlar a implementao tem sido comprometida. Vrios mecanismos tais como contratos, parcerias e coproduo envolvem a delegao para agentes no governamentais e, com a delegao,, um movimento maior durante a implementao3. Talvez a melhor maneira de compreender a implementao seja considerar os instrumentos que os governos tm disposio para a implementao de programas (Hood, 1974; Salamon, 2001). E, o que mais importante nesse contexto, houve um afastamento dos
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Aps tentativas do Estado de governar, com ou sem o envolvimento dos agentes privados, torna-se importante avaliar o impacto dessas aes. A responsabilizao especialmente importante em regimes democrticos (Aucoin e Heintzman, 2000). Em regimes democrticos, a responsabilizao das aes do setor pblico tem se tornado um aspecto cada vez mais central para a democracia, quando os mecanismos tradicionais da democracia representativa tornaram-se mais fracos, a participao nas eleies continua a diminuir e a aliao a partidos polticos estabelecidos diminui ainda mais rapidamente (Kriesi, 2012; Maire Van Biezen, 2001). Embora em regimes democrticos a responsabilizao seja crucial para o processo democrtico, mesmo em regimes autocrticos os lderes desejam avaliar se suas intervenes e seus intervenientes tiveram um bom desempenho. Assim, a avaliao poder ser um requisito geral para os sistemas de governana, signicando que todos os governantes almejam ser capazes de aprender com suas intervenes e descobrir meios de aperfeioar seu desempenho. Podemos pensar sobre o processo poltico de maneira extrema, como um processo ciberntico no qual o setor pblico est estreitamente ligado ao seu ambiente, e ento responde suas aes anteriores para melhorar as polticas e o desempenho (Peters, 2012)4. Como indicado acima, a elaborao de polticas deve ser denida como um processo contnuo, no qual uma tentativa de resolver problemas leva prxima etapa da elaborao de polticas, e poucos problemas de polticas importantes so realmente resolvidos. A persistncia das questes relacionadas elaborao de polticas reete em parte a complexidade e a natureza mal intencionada de muitos problemas polticos (Head, 2008). Essa persistncia tambm reete a natureza do processo poltico e os diferentes valores polticos que se manifestam atravs dos processos de governana e poltica. Quando um grupo (partido poltico, por
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Artigos
exemplo) se torna dominante, ele pode tentar substituir as polticas e prticas do regime anterior. Nesse padro de mudana e substituio de polticas crucial avaliar as aes anteriores, de maneira que os agentes envolvidos possam aprender e tentar desenvolver solues superiores para aquelas j implementadas.
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7.
concluso
A discusso acima apresentou um modelo de governana relativamente genrico. Da forma que foi apresentado, pode ser aplicado a quase todas as situaes de governana. Enquanto esse atributo genrico pode ser til, o modelo deve ser especicado e relacionado a condies especiais, para ser ainda mais proveitoso. Por um lado, essas caractersticas podem ser especcas para cada pas e o modelo pode ser aplicado comparativamente nos pases5. Por exemplo, os desaos da governana de regimes de transio devem ser compreendidos como substancialmente mais complexos do que aqueles de outros regimes. Embora as bases geogrcas da anlise da governana sejam convencionais, tambm importante considerar as diferenas entre as reas polticas. Essas diferenas entre as reas polticas so mais aparentes para os problemas perniciosos que apresentam desaos importantes para os mecanismos convencionais de governana (Head, 2008). Mesmo as reas polticas mais convencionais tm diferenas pronunciadas e h diferenas analticas signicativas entre as polticas (Peters e Hoornbeek, 2005) e essas devem ser compreendidas. Governar no uma tarefa fcil e falhas so comuns. Mas crucial compreender as fontes dos fracassos. Esse exerccio de articulao das dimenses da governana e a demonstrao de algumas das tarefas exigidas para cada uma ajudar a identicar as fontes dos problemas de governo e, portanto, tambm ajudar no aperfeioamento da governana. A busca de uma boa governana permanece um desao constante para todos os governos e cidados.
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Notas
1 A mesma palavra a raiz para a ciberntica, ou a cincia do controle. 2 Aaron Wildavsky uma vez chamou a coordenao de pedra filosofal da governana, sugerindo que, se os governos pudessem produzir servios coordenados, seus problemas de governana estariam resolvidos. Isso pode ser considerado um exagero, mas no tanto se comparado aos obstculos que a falta de coordenao traz para a ecincia das polticas. 3 Esses instrumentos que envolvem o setor privado so cruciais para as recomendaes que vm da Nova Administrao Pblica, no sentido de que os governos devem conduzir o barco e no remar, indicando que o setor privado pode implementar programas pblicos mais efetivamente que as organizaes do setor pblico. 4 O uso de parceiros sociais no processo de governana deve facilitar o processo de avaliao, embora os agentes sociais possam ser cooptados, de maneira que fiquem menos inclinados a fornecer uma avaliao precisa para seus congneres no setor pblico. 5 Ver, por exemplo, Peters e Pierre (futuro). Este artigo se baseia em um futuro livro.
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Artigos
Nota Tcnica - Seaud 2/2013 Compreendendo os conceitos de governana para controlar
Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa servidora do

Tribunal de Contas da Unio, graduada em Administrao e Contabilidade (UniCeub), Especialista em Auditoria Governamental (ESAF/ MF), Avaliao de Polticas Pblicas (UFRJ) e Controle Externo (ISC/TCU) e Mestre em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB).
Resumo
Esse artigo examina o signicado do termo governana e seus desdobramentos para a auditoria pblica. Apresenta as diferentes acepes de governana nos mais variados campos do conhecimento, desde sua origem at as mais recentes abordagens pela comunidade acadmica. Trata da evoluo do conceito de governana corporativa no mundo e no Brasil, a partir da perspectiva do conito da agncia, e dos princpios da governana corporativa e de sua aplicao ao setor pblico, alm do importante papel das organizaes multilaterais para a disseminao dos princpios da boa governana no setor pblico. Por m discute o conceito de governana no contexto complexo das polticas pblicas, os desaos e as novas estratgias para enfrentar os problemas da governana pblica. Palavras-chave: Governana. Governana corporativa. Governana do setor pblico. Governana pblica.
1.
Introduo
O termo governana aparece 11 vezes nos Princpios Fundamentais de Auditoria no Setor Pblico (ISSAI 100), um documento de 17 pginas da Organizao Internacional das Entidades Superiores de Auditoria (Intosai). Os Princpios Fundamentais de Auditoria de Desempenho (ISSAI 300) chegam a armar que o prin34 Revista do TCU 127
Nota Tcnica - Seaud 2/2013 Compreendendo os conceitos de governana para controlar // Artigos
cipal objetivo desse tipo de auditoria promover a boa governana. Armaes semelhantes constam dos princpios fundamentais de auditoria de conformidade e de auditoria nanceira (ISSAI 400; ISSAI 200). Apesar de elevado ao status de objetivo da auditoria pblica, o termo governana ainda permanece elusivo para muitos prossionais do controle. Para evitar equvocos e permitir o dilogo qualificado na comunidade prossional, importante denir o conceito e explorar as consequncias para os diferentes nveis do controle externo da Administrao pblica. Antes, cabe investigar as origens do termo no campo da Administrao. O termo governana tem sido disseminado e utilizado com diferentes signicados nos mais variados campos do conhecimento, especialmente aps a publicao em 1979 do artigo Transaction Costs Economics: Governance of Contractual Relations, de Oliver Williamson, Prmio Nobel de economia em 2009, o qual gerou crescente interesse das reas de direito e economia no tema governana coorporativa (LEVI-FAUR, 2012, p. 5). No perodo de 1981-1985 a produo de textos sobre governana foi dominada por questes relacionadas governana coorporativa, sendo que nos anos seguintes (1986-1990) o conceito foi sendo expandido para outras reas, tornando-se a partir de 1990 um conceito difundido em diversas reas do conhecimento (Grco I). Na primeira dcada do sculo XXI, houve
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um aumento do interesse da comunidade acadmica sobre governana. O nmero de artigos com citaes desse termo passou de 18.648 para 104.928 no perodo (Levi-Faur, 2012). O conceito de governana tem-se tornando um modismo nas ltimas dcadas e mesmo na Cincia Poltica um dos termos mais comumente utilizado, a ponto de ser considerado um fetiche. A popularidade desse termo pode ser atribuda ambiguidade do conceito de governana, o qual pode ser moldado de acordo com as preferncias intelectuais dos autores, o que compromete o seu signicado e diculta a sua compreenso. No entanto, ao tempo em que a utilizao de vrios adjetivos para qualicar a governana facilita o seu entendimento, pode vir a banalizar o seu signicado (PETERS, 2012). Quanto sua aplicao no setor privado, o conceito de governana corporativa ganhou fora depois da falncia de grandes empresas nos Estados Unidos, como a Enron e, posteriormente, o Banco Lehmann Brothers. J no setor pblico o conceito de governana foi introduzido com as reformas gerenciais implementadas nas dcadas de 70-90 (PETERS, 2012). No Brasil, esse termo ganhou destaque, em meados dos anos 90, com a reforma do estado iniciada em 1995, pelo ento Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Essa reforma tinha por base um diagnstico de crise scal e de crise do modelo de administrao burocrtico, o qual fora considerado obso35
Artigos
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Grfico 1 Comparativo do nmero de publicaes sobre governana 1981-1985 e 2006-2009, por rea do conhecimento
1086 911 578 44 22 13 10
1121
1061
993 788 758 733 642 436 383
en ta is bi
Fonte: Levi-Faur, 2012, p. 5
1981-1985 n artigos
leto ante seu carter formalista e hierarquizado. Dessa forma, apresentou-se como alternativa para reconstruir o Estado, tornando-o menor e mais eciente, o modelo denominado Administrao Pblica Gerencial ou Nova Gesto Pblica. Assim, o Plano Diretor de Reforma do Estado aprovado em 1995 apresentou novos paradigmas para a administrao pblica brasileira, buscando no apenas reduzir o tamanho do Estado, mediante processos de privatizao, publicizao e terceirizao, mas tambm aumentar a governana, ou seja, a capacidade nanceira e administrativa, em sentido amplo, de implementar as polticas (BRASIL, 1995). De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado 1995, governana foi denida como a capacidade de o Governo implementar de forma eciente polticas pblicas, por meio da transio programada de um tipo de administrao burocrtica, rgida e ineciente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, exvel e eciente e para o atendimento do cidado (BRASIL, 1995). Assim, com a privatizao e publicizao, novas entidades foram criadas, como as agncias reguladoras e as organizaes sociais, as quais passaram a demandar novas regras e mecanismos de gesto para alm da hierarquia weberiana. As atividades da administrao direta consideradas meio, como gesto de pessoas, patrimnio, logstica, nanas, planejamento, oramento e controle foram centralizadas em sistemas prprios, com vistas a promover a maior integrao dessas atividades e desonerar os rgos executores das polticas nalsticas (como por exemplo, pode-se mencionar os sistemas de planejamento e oramento, de administrao nancei36
ra, de contabilidade e de controle interno, criados com a edio da Lei 10.180/2001, dentre outros). Nas polticas sociais, houve descentralizao de poder e responsabilidade pelo seu nanciamento e execuo para estados, municpios, organizaes no-governamentais e privadas, criando estruturas interdependentes e complexas com fronteiras difusas para implementao e prestao dos servios sociedade. Alm disso, novas formas de articulao, coordenao e controle foram organizadas. Assim, novos mecanismos e instrumentos de gesto foram criados, como por exemplo, conselhos e comisses; transferncia direta de recursos ao benecirio; contrato de repasse, transferncia fundo a fundo. Em vistas dessas mudanas e em complemento a denio de Bresser-Pereira,
Eli Diniz, prope entender a governana como o conjunto dos mecanismos e procedimentos que, na implementao de polticas pblicas, se relacionam com a dimenso participativa e plural da sociedade, incorporando vises de seus vrios segmentos. (ARAUJO, 2003, apud MENDES, 2008).
As alteraes na forma de organizao da Administrao Pblica e na implementao das Polticas Governamentais impactaram os rgos responsveis pela funo Controle. O Controle Interno foi reestruturado em 2000, acompanhando o movimento de centralizao das atividades meio. Na ocasio, as secretarias de controle interno existentes nos ministrios tiveram suas competncias, pessoas e instrumentos absorvidos pela Secretaria Federal de Controle Interno que, por sua vez, se reorganizou para atender s novas demandas,
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que vm sendo reinterpretadas e expandidas desde ento. O Tribunal de Contas da Unio, da mesma forma, vem buscando a especializao de suas unidades tcnicas, readequando estrutura, processos, instrumentos e procedimentos para dar cumprimento a sua misso de controlar a administrao pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade. A scalizao da governana no setor pblico um tema que tem merecido destaque entre os trabalhos realizados pelo TCU, tendo sido, inclusive Tema de Maior Signicncia no Plano de Fiscalizao 2008/2009. Dentre os trabalhos j executados, pode-se destacar os levantamentos relacionadas avaliao da governana de tecnologia da informao na administrao pblica, avaliao das estruturas de governana dos rgos e unidades de controle interno e a avaliao da governana regulatria das agncias reguladoras. Ademais, como organizao, o TCU tambm utiliza o conceito de governana, sendo um de seus objetivos estratgicos promover a melhoria da governana no Tribunal. Para ns do Planejamento Estratgico do TCU,
a governana pode ser descrita como um sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sociedade, alta administrao, servidores ou colaboradores e rgos de controle. (Planejamento Estratgico TCU 2011-2015, p. 34)
bre a propriedade. No entanto, os interesses do agente nem sempre estaro alinhados com os do proprietrio, resultando em um conito de agncia ou conito agente-principal. Objetiva-se com a Governana Corporativa, segundo o IBGC, criar um conjunto eciente de mecanismos, tanto de incentivos como de monitoramento, a m de assegurar que o comportamento dos executivos (agente) esteja sempre alinhado com o interesse dos acionistas (proprietrio). As principais ferramentas que asseguram o controle da propriedade sobre a gesto so o conselho de administrao, a auditoria independente e o conselho scal, conforme apresentado pelo Instituto em sua pgina eletrnica (<http://www.ibgc.org.br/ Secao.aspx?CodSecao=18, acesso em 18/02/2013>). Os princpios da governana Corporativa so a transparncia, a prestao de contas (accountability), a equidade e a responsabilidade corporativa. Para tanto, o conselho de administrao deve exercer o seu papel, estabelecendo estratgias para a empresa, elegendo e destituindo o principal executivo, scalizando e avaliando o desempenho da gesto e escolhendo a auditoria independente, conforme apresentado pelo IBCG (http:// www.ibgc.org.br/Secao.aspx?CodSecao=18).(Figura 1) A governana corporativa ganhou visibilidade em diversos pases, em face de alguns grandes escndalos em empresas internacionalmente conhecidas, decorrentes de fraudes nas demonstraes nanceiras, o que levou os mercados a buscarem medidas para minimizar
Em vista da abrangncia e diversidade de signicados da governana, cabe apresentar algumas reexes, com vistas a subsidiar as discusses sobre o tema e o papel do TCU no controle da governana no setor pblico. possvel distinguir duas escolas de governana com origens e aplicabilidades distintas, sobre as quais fundamental tecer algumas consideraes, com vistas a identicar e caracterizar as diferenas entre governana coorporativa e governana pblica.
2.
Governana corporativa
A governana corporativa surge como uma alternativa para solucionar o Problema da Agncia ou Conito da Agncia, no mbito da teoria econmica tradicional, decorrente da separao entre a propriedade e a gesto empresarial. De acordo com o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC)1, nesta situao, o proprietrio (acionista) delega a um agente especializado (executivo) o poder de deciso soMaio/Ago 2013 37
Artigos
Figura 1 Dimenses de anlise Governana Corporativa
Proprietrio (principal)
Objetivos Incentivar e Monitorar
Ferramentas controle propriedade
Conselho Fiscal
Conselho de administrao
Auditoria Independente
Fonte: elaborao prpria.
Executivo (agente)
Princpios Governana Corporativa Transparncia Accountability Equidade Responsabilidade corporativa
a ocorrncia desses fatos. Alm disso, outros fatores tambm so apontados como relevantes no processo de desenvolvimento da governana corporativa, como as privatizaes de empresas estatais nas dcadas de 1980 e 1990, o aumento de investidores institucionais, novas estruturas acionrias das empresas, a integrao de mercados de capitais em esfera mundial e as crises nos mercados nanceiros (BERDARDI, 2008). Nos Estados Unidos, a alternativa foi a criao de leis e normas mais rgidas para as demonstraes contbeis, a partir da edio da Lei Sarbanes-Oxley em 2002. Na Europa, a alternativa encontrada foi primar por desenvolver e fortalecer as bases dos princpios da boa governana, sem estabelecer cdigos nicos para aplicao nos diferentes pases (BERDARDI, 2008). Na Europa, o Relatrio de Cadbury (1992), ao caracterizar a governana como um sistema pelo qual as empresas so dirigidas e controladas, foi pioneiro na elaborao de um cdigo de boas prticas de governana, que teve como ncleo a estrutura de gesto das empresas britnicas, priorizando dois princpios: a prestao de contas e a transparncia (BERDARDI, 2008). Outros autores ressaltam que, no seu nascedouro, a governana focou nos conitos da agncia, entre acionistas e gestores e entre grupos majoritrios e minoritrios de controle das companhias. No entanto, a evoluo das relaes entre as empresas e a sociedade incorporou novas exigncias que vo alm do lucro, causando a reviso dos objetivos corporativos, o que de certa forma, ampliou o escopo da boa governana (ANDRADE; ROSSETTI, 2007 apud BERDARDI, 2008). Diversas organizaes tm-se esforado para promover, difundir e viabilizar a adeso s prticas de governana corporativa, tanto em nvel nacional, como internacional, tais como, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Banco
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Mundial, o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento, o Frum de Governana Corporativa Global (GCGF), a Rede Internacional de Governana Corporativa (ICGN), a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), os Nveis diferenciados de Governana Corporativa do Novo Mercado da Bovespa, e o Instituto de Governana Corporativa (IBGC), entre outras. Cabe destacar, ainda, que por meio do Decreto n. 6.021/2007 foi criada a Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR), com a nalidade de tratar de matrias relacionadas governana corporativa nas empresas estatais, federais e da administrao de participaes societrias da Unio, composta pelos Ministros do MPOG, Fazenda e Chefe da Casa Civil/PR. De um ponto de vista macro, pensando o Estado, segundo o IBGC,
a comunidade internacional prioriza a Governana Corporativa relacionando-a a um ambiente institucional equilibrado e poltica macroeconmica de boa qualidade. (http://www.ibgc.org.br/ Secao.aspx?CodSecao=21).
Pode-se observar dessa citao que a governana corporativa ganha importncia em nvel internacional, robustecida pelos impactos das crises nanceiras das ltimas dcadas nas economias, exigindo mudanas na postura do Estado, de forma a garantir mais transparncia, prevenir a corrupo no servio pblico, promover a participao e o controle social, como tambm a accountability. Nesse sentido, os organismos multilaterais desempenharam importante funo na disseminao e estmulo aplicao da governana corporativa no setor pblico.
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3.
A governana corporativa aplicada ao setor pblico

Segundo Bhatta apud Matias-Pereira (2010)
a governana trata da aquisio e distribuio de poder na sociedade, enquanto a governana corporativa diz respeito a forma como as corporaes so administradas. A governana corporativa no setor pblico, por sua vez, refere-se administrao das agncias do setor pblico, por meio dos princpios de governana corporativa do setor privado, que so totalmente aplicveis no setor geral do Estado, em que as agncias de servios no pblicos so agrupadas (BHATTA, 2003, p.5-6). (grifo nosso)
A concepo do conceito de governana, no incio dos anos 1990, para o Banco Mundial, coincide com mudanas na trajetria do Banco, cuja agenda deslocouse das reformas macroeconmicas strictu sensu para as reformas do Estado e da administrao pblica, objetivando promover a boa governana e a fortalecer a sociedade civil. (MATIAS-PEREIRA, 2010) As dimenses da boa governana para o Banco dizem respeito administrao do setor pblico, no sentido de melhorar a capacidade de gerenciamento econmico e de prestao de servios sociais; ao estabelecimento de um marco legal; a transparncia, accountability e participao social, com vistas a aumentar a ecincia econmica por meio da disponibilizao de informaes sobre as polticas governamentais, a transparncia dos processos de formulao de poltica e ao estabelecimento de canais que possibilitem a participao dos cidados nas decises sobre as polticas pblicas. A OCDE, por sua vez, desenvolveu um conjunto de princpios e orientaes para a governana corporativa em parceria com governos, organizaes internacionais e o setor privado, com vistas a orientar os pases membros e no-membros a avaliar e aperfeioar os respectivos marcos legais, institucionais e regulatrios neste aspecto e auxiliar os mercados, investidores, corporaes e demais partes interessadas no processo de implementao da boa governana corporativa (OECD, 2004 Principles of Corportate Governance). Os princpios da governana corporativa da OCDE aplicam-se s sociedades de capital aberto, tanto nanceiras, como no-nanceiras. No entanto, em sendo possvel, podem ser aplicados como uma ferramenta para melhorar a governana corporativa de emMaio/Ago 2013
presas no-comerciais, tanto pblicas como privadas (OECD, 2004). A OCDE e seus pases membros tm reconhecido que preciso existir sinergia entre a macroeconomia e estrutura poltica para que os objetivos das polticas sejam alcanados. Para tanto, a Governana corporativa um elemento-chave tanto para promoo do crescimento e da ecincia econmica, como para aumentar a conana do investidor, em que pese seja apenas uma parte de um amplo contexto econmico nos quais as empresas atuam. A Governana corporativa envolve um conjunto de relaes entre dirigentes de empresas, seus conselhos, acionistas e outros atores, como tambm estabelece a estrutura por meio da qual os objetivos da empresa so estabelecidos, assim como so determinados tanto os meios para alcan-los, como os mecanismos de monitoramento do desempenho (OECD, 2004). A boa governana, para a OCDE, deveria fornecer os incentivos para que o conselho e os dirigentes buscassem atingir os objetivos estabelecidos para a empresa e favorecessem o seu efetivo monitoramento. A presena de um sistema de governana corporativa em uma empresa ou na economia como um todo ajuda a aumentar o nvel de conana necessrio para o bom funcionamento do mercado. Como resultado, o custo do capital menor e as empresas so encorajadas a usar os recursos com mais ecincia, dando suporte, desta forma, ao crescimento (OECD, 2004). Os princpios da governana corporativa desenvolvidos pela OCDE focam nos problemas da governana que resultam da separao entre propriedade e controle (problema da agncia) e dizem respeito: i) a assegurar que existem os requisitos necessrios para uma efetiva estrutura de governana corporativa; ii) aos direitos dos acionistas e as funes-chave dos proprietrios; iii) a equidade no tratamento dos acionistas; iv) ao papel dos stakeholders; v) disclosure e transparncia; e, iv) as responsabilidades dos conselhos. H que se destacar tambm os princpios de governana desenvolvidos pelo Comit do Setor Pblico da International Federadion of Accountants (IFAC), por meio do Study 13, para aplicao nas entidades do setor pblico. De acordo com o mencionado estudo, a efetiva governana no setor pblico essencial para desenvolver a conana nas entidades pblicas, alm disso objetiva contribuir para o uso eciente dos recursos, para a accountability da utilizao desses recursos, para aperfeioar a gesto e a prestao de servios, favorecendo assim a melhoria social.
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Artigos
Os princpios apresentados pelo IFAC para governana no setor pblico so aplicveis a todas as entidades do setor pblico, especialmente quelas estruturadas como entidades econmicas, conforme denido no IPSAS 6, ou seja, entidade econmica signica um grupo de entidades que incluem uma entidade controladora e uma ou mais entidades controladas. Desta forma, os princpios da governana no contexto do setor pblico do IFAC tratam da transparncia (openness), que necessria para assegurar a conana das partes envolvidas nos processos decisrios nas entidades governamentais; da integridade, que compreende procedimentos honestos e perfeitos, baseados na honestidade, objetividade, normas de propriedade e probidade na utilizao dos recursos pblicos; e, por m, da accountability. Esses princpios devem estar reetidos nas seguintes dimenses, a ser observadas pelas entidades pblicas (Matias-Pereira, 2010, p. 119): I. padres de comportamento, ou seja, como a administrao da entidade exercita a liderana e determina os valores e padres da instituio, bem como dene a cultura da organizao e o comportamento de todos os envolvidos; II. estruturas e processos organizacionais, diz respeito a como a cpula da administrao designada e organizada dentro da instituio, como as responsabilidades so denidas e asseguradas;
III. controle, trata da rede de controles estabelecidos pela cpula administrativa da organizao para favorecer o alcance dos objetivos da entidade, a efetividade e ecincia das operaes, a conana dos relatrios internos e externos, a observncia das leis aplicveis, regulamentaes e polticas internas; e, por m, IV. relatrios externos, como a cpula da organizao demonstra a prestao de contas da aplicao do dinheiro pblico e seu desempenho. Para cada uma dessas dimenses o Study 13 do IFAC sugere um conjunto de recomendaes para subsidiar a implementao da governana no setor pblico, conforme apresentado no quadro 1. Pode-se depreender, portanto, que a governana corporativa foi originada e desenvolvida para atender demandas de controle econmico-nanceiro das entidades do setor privado, por meio de mecanismos que assegurassem aos proprietrios (principal), a transparncia, integridade e accountability das decises da alta administrao (agentes), aumentando desta forma a conana dos investidores e dos mercados, favorecendo a melhoria da ecincia econmica e em larga escala o crescimento da economia. Cabe ressaltar, no entanto, que
a governana nas organizaes pblicas e privadas apresenta signicativas similitudes. Levando-se em considerao que o setor pblico e o privado possuem focos especcos, observa-se que so comuns entre eles as questes que envolvem a separao entre propriedade e gesto, responsvel pela gerao dos problemas de agncia, os instrumentos denidores de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execuo das polticas e objetivos denidos, entre outros. Verica-se, em um sentido amplo, que os princpios bsicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e pblico so idnticos: transparncia, equidade, cumprimento das leis, prestao de contas e conduta tica. (MATIAS-PEREIRA, 2010, P. 112)
Nesse aspecto, deve-se destacar a natureza pblica das organizaes da administrao pblica, cujas caractersticas as diferenciam das organizaes da iniciativa privada, em especial, quanto supremacia do interesse pblico e a continuidade na produo do bem
comum, alm do poder de regular e gerar obrigaes e deveres sociedade. No obstante, a observncia dos princpios da governana corporativa pelas organizaes do setor pblico, quando cabvel, pertinente para contribuir para a melhor gesto do patrimnio pblico, com vistas ao uso mais eciente dos recursos para o alcance efetivo dos resultados, com transparncia e responsabilizao. No entanto, as recomendaes da governana corporativa, conforme apresentadas no quadro 1, no se mostram adequadas quando as dimenses da governana a serem investigadas no se limitam a uma organizao, entendida como um ente estruturado por meio de uma cadeia de comando e controle baseada na autoridade, e as funes clssicas de gesto, ou seja, planejar, organizar, assessorar, dirigir, coordenar, comunicar e orar, no so sucientes para responder adequadamente aos problemas de gerenciamento para que os resultados sejam alcanados. Parte signicativa das polticas pblicas no Brasil so implementadas de forma descentralizada, por meio de programas em que a responsabilidade pela prestao do servio compartilhada com diferentes rgos em mltiplos nveis governamentais e entidades no governamentais, sendo que no existe um responsvel nico pelos resultados. Ademais, os objetivos a serem alcanados e os meios para dar-lhes cumprimento nem sempre so claramente denidos, tampouco sucientes, muito embora contemplados nos oramentos.
Desta forma, para a anlise da governana de polticas pblicas h que se considerar outras dimenses, conforme a seguir ser apresentado.
5.
Governana pblica
Os termos administrao pblica, gesto pblica e governana pblica so utilizados como se fossem intercambiveis, embora algumas vezes possuam signicados diferentes. No entanto, segundo Lynn (2006), os esforos para diferenci-los falharam em no se conseguir convergir para um esquema conceitual consensual. Isso se deve ao fato de que cada um desses termos apresenta lacunas que dicultam a denio de um conceito denitivo. No Brasil, tomando por base o Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica Ciclo 2010 - GesPblica (2010), administrao pblica signica, em sentido formal, o
conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico dos servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. Numa viso global, a Administrao Pblica , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando a satisfao das necessidades coletivas.
QUADRO 1 recomendaes em governana no setor pblico
Dimenses Governana Setor Pblico IFAC Padres de comportamento
Recomendaes Liderana Cdigos de conduta Responsabilizao estatutria Responsabilizao por gastos pblicos Comunicao com stakeholders Papis e responsabilidades Gesto de riscos Auditoria interna Comits de auditoria
Estruturas e processos organizacionais
Controle
Controle interno Oramento Administrao nanceira Treinamento de pessoal Relatrios anuais Utilizao de padres de contabilidade apropriados Mensurao de desempenho Auditoria externa
Relatrios externos
Fonte: Mendes (2008)
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Gesto pblica, ainda segundo o Instrumento, diz respeito ao

[...] entendimento das relaes de interdependncia entre os diversos componentes de uma organizao, bem como entre a organizao e o ambiente externo. Para ser excelente, a gesto pblica tem que ser legal, impessoal, moral, pblica e eciente.
Um dos critrios de avaliao da gesto a liderana, no qual a governana pblica e a governabilidade esto inseridos2. A avaliao desse item busca examinar
[...] a implementao dos processos gerenciais os quais tm por objetivo gerar transparncia e aprimorar o nvel de conana entre todas as partes interessadas e que geram impacto no valor, na sustentabilidade e na governabilidade da organizao.
Governana pblica, segundo a GesPblica, o sistema que assegura s partes interessadas, o governo estratgico das organizaes pblicas e o efetivo monitoramento da alta administrao. A relao entre a coisa pblica e a gesto se d por meio de prticas de mediao, tais como: auditorias independentes; unidades de avaliao; unidades de controle interno e externo; instrumentos fundamentais para o exerccio do controle. A Governana Pblica assegura s partes interessadas: equidade; transparncia, responsabilidade pelos resul-
tados; com obedincia aos princpios constitucionais e s polticas de consequncia. A governana pblica, em sentido geral, surge no contexto das reformas administrativas, como signicado de mudana no processo de governar. Na literatura sobre governana, esse signicado capturado na observao das prprias mudanas e controvrsias sobre governana e suas implicaes, sendo a Governana entendida com pelo menos quatro signicados: como estrutura, processo, mecanismo e estratgia (LEVI-FAUR, 2012). Como estrutura, governana signica a arquitetura das instituies formais e informais, denida algumas vezes como sistemas de regras, regimes de leis, regras, decises judiciais e prticas administrativas(LYNN; HEINRICH; HILL, 2001 apud LEVI-FAURS, 2012); ou como modelos institucionalizados de coordenao social (RISSE apud LEVI-FAURS, 2012); ou um conjunto de instituies mltiplos-nveis, no-hierrquicos e regulatrios (HIX, 1998 apud LEVI-FAURS, 2012); ou ainda instituies comparativamente estveis, com parmetros scio-econmicos pertinentes, formadas por uma constelao de atores. Essas abordagens so abrangentes o bastante para estudar as instituies de governo como redes ou mercado. Pode-se ainda pensar a governana no como um conjunto de instituies, mas como um processo contnuo de orientao, ou fortalecimento da capacidade institucional de dirigir e coordenar (PIERRE; PETERS, 2000; KOOIMAN, 2003 apud LEVI-FAURS, 2012). Desta forma, governana como processo signica a dinmica e a conduo das funes que envolvem os processos de formulao de polticas. Governana, como mecanismo, significa os procedimentos institucionais para tomada de deciso, controle e conformidade. Por m, governana como estratgia, ou governancing, signica o desenho, criao e adaptao dos sistemas de governana (LEVI-FAURS, 2012)). Para Peters (2012), pertinente a ideia de governana como um meio para conduzir e obter os recursos necessrios implementao das aes coletivas nas sociedades contemporneas. Essas escolhas dizem respeito a um conjunto de questes que no podem ser encaminhadas por aes individuais. Desta forma, principalmente o setor pblico que, por meio de suas instituies, d forma s aes coletivas. No entanto, a implementao dessas aes envolve a interao de vrios atores nos diversos nveis e esferas de governo e fora dele tambm.
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Segundo Calmon (200?)

[...] as questes relacionadas ao coletiva se tornam fundamentais porque demonstram que se trata de um contexto marcado por um conjunto de atores distintos, com preferncias heterogneas, com recursos de poder distintos e assimetricamente distribudos, e que precisam resolver seus problemas de coordenao, cooperao e comunicao. Mais ainda, como ressaltam vrios autores, esses problemas so tratados em um ambiente marcado pela ambiguidade e incerteza, o que torna ainda mais difcil articular a ao coletiva. Embora alguns modelos possam assumir que esses atores so racionais, no sentido de que suas negociaes e barganhas respondem lgica das consequncias, h outras perspectivas que entendem que so atores que processam informao de maneira idiossincrtica e se comportam muito mais em funo da lgica da adequao, do que dos princpios preconizados nos modelos de escolha racional.
II. Conciliar e Coordenar objetivos cada um dos mltiplos atores dentro do governo tem os prprios objetivos, assim, para governana efetiva preciso estabelecer prioridades, cooperao e coordenao de aes de acordo com as prioridades denidas. III. Implementar as decises tomadas nas etapas acima devem produzir efeitos e requerem alguma forma de implementao, para tanto preciso desenvolver capacidade no setor pblico para implementar os programas. Essa etapa envolve os atores governamentais e tambm pode envolver atores sociais. IV. Feedback e accountability (avaliar e prestar contas) indivduos e instituies envolvidos na governana precisam aprender sobre suas aes. Isso importante para a qualidade das decises que sero tomadas e tambm para a accountability democrtica. Desta forma, algumas formas de feedback devem ser desenvolvidas dentro dos arranjos governamentais. Segundo Peters (2012a), o primeiro estgio da governana estabelecer os objetivos coletivos mediante os quais a sociedade ser dirigida. O segundo fazer com que os objetivos adotados pelas organizaes pblicas sejam coerentes, de forma a favorecer a coordenao das atividades para que eles sejam atingidos. difcil criar coordenao entre diferentes domnios polticos, as organizaes pblicas tendem a defender seus setores contra as outras organizaes com as quais competem por recursos e podem ser relutantes em cooperar. O terceiro estgio a implementao, que pode ser melhor compreendida por meio dos instrumentos que os governos dispem para implementar os programas. O mais importante, neste contexto, tem sido a mudana dos instrumentos de comando e controle para o uso de instrumentos mais exveis envolvendo a negociao. Por m, para governar necessrio aprender com as intervenes e encontrar formas para melhorar seu desempenho, assim como avaliar os resultados alcanados, para tanto o feedback e a accountability so os processos indicados. (Figura 2.) Segundo Kettl (2002), a governana pblica demanda novas estratgias para um governo efetivo e eciente, sem comprometer a accountability. Para esse autor, a transformao da governana apresenta cinco
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Assim, o principal signicado da governana a capacidade de conduzir (steer)3 ou orientar a economia e a sociedade (PETERS, 2012a). Como a direo oferecida pelo Estado ou por outras instituies, ou conjunto de instituies, a lgica da governana gerar um conjunto coerente de objetivos, encontrar os meios e desenvolver os mecanismos para alcan-los, bem como, monitorar os efeitos por eles produzidos. Essa abordagem considera que uma diversidade de atores esto envolvidos nos processos decisrios e que existem objetivos conitantes, nem sempre conciliveis. Desta forma, alguns sistemas de governana podem envolver objetivos muitas vezes inconsistentes ou mesmo incompatves. possvel ainda considerar as funes que devem ser desempenhadas no processo de governana (PETERS, 2012). A abordagem funcional-estrutural, por exemplo, argumenta que as funes bsicas dos processos decisrios, so definir regras, aplic-las e adjudiclas. Para que os sistemas polticos funcionem, essas funes precisam ser desempenhadas, em que pese todas as diculdades inerentes a sua operacionalizao. Desta forma, a governana requer, pelo menos, que as atividades abaixo sejam cumpridas: I. Denir objetivos - governar dirigir e requer conhecimento sobre o trajeto para o destino que se pretende atingir. A governana efetiva requer a integrao de objetivos entre todos os nveis do sistema.
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grandes questes a serem enfrentadas pela administrao pblica, que dizem respeito a: I. Mudanas: os governos se deparam com novas demandas que exigem novas estratgias e tticas para enfrentar os novos problemas. II. Capacidade: necessidade de desenvolver instrumentos de superviso adequados s novas demandas. O governo deve ser capaz de calibrar os instrumentos de superviso das complexas cadeias de ao para implementar polticas pblicas, considerando que as estruturas governamentais ainda se baseiam nas tcnicas tradicionais de comando e controle. III. Legitimidade: cada vez mais tem aumentado a interdependncia entre o governo e seus parceiros e a dependncia desses ltimos dos programas e recursos pblicos, o que pode indicar importantes problemas de legitimidade do poder pblico. IV. Soberania: os governos tambm precisam desenvolver novas estratgias para assegurar que o seu papel no apenas mais um entre os demais nas redes de gesto pblica, especialmente com a descentralizao e globalizao. O governo detm o poder legal de garantir o interesse pblico, assim como de dirigir o
funcionamento do sistema poltico que formula os programas pblicos. V. Interesse pblico: a administrao pblica precisa ser bastante forte para permitir que o governo faa o que os cidados querem que seja feito. Para Kettl, os problemas da governana envolvem: i) a adaptao, no sentido de adequar os sistemas verticais aos novos desaos da globalizao e descentralizao, integrando a esses sistemas, os sistemas horizontais; 2) a capacidade em termos de desenvolver habilidades da burocracia para gerenciar efetivamente em um ambiente de mudanas; 3) de escala, redenindo as funes dos diferentes nveis da governana e, em particular, redenindo o papel do governo federal. Para tanto, as estratgias de governana devem tratar dos seguintes pontos: adequar os sistemas hierrquicos tradicionais para trabalhar mais produtivamente no gerenciamento de sistemas de prestao de servios; desenvolver novas abordagens no hierrquicas para gerenciar sistemas de prestao indireta de servios e, ajustar esses sistemas para que sejam operados simultaneamente, baseados em mecanismos que no sejam apenas a autoridade (KETTL,2002). Para tanto, novas habilidades so requeridas, especialmente a capacidade para negociar e gerenciar informaes, a coordenao de responsabilidades compartilhadas entre gestores de diferentes agncias, esferas administrativas e parceiros no-governamentais, crian-
Figura 2 Dimenses de anlise Governana Pblica
Denir objetivos Setor Pblico Federal
Coordenar objetivos Sociedade
Setor Pblico Estadual
Governana Pblica
Mercado
Prestar contas
Setor Pblico Municipal
Entidades Internacionais
ONGs
Implementar
Fonte: elaborao prpria.
Avaliar
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do uma ligao entre as decises polticas e os resultados esperados, onde a gesto individual do programa parte da engrenagem para se produzir os resultados. Para compreender o objeto da governana pblica preciso retomar a discusso das aes coletivas mencionadas por Peters, ou seja, das polticas pblicas, com vistas a identicar tanto a natureza do problema que contribuiu para a formulao da poltica, quanto aos instrumentos por ela selecionados para que os resultados esperados possam ser produzidos. Diferentes instrumentos requerem diferentes estratgias de gesto para que os objetivos das polticas sejam alcanados. Segundo Peters (2000), a perspectiva usualmente adotada na literatura sobre instrumentos considera que os programas de governo adotam determinados instrumentos, como se eles fossem capazes de produzir (por si s) os resultados esperados na economia e na sociedade. Pode-se citar, por exemplo, os programas de combate pobreza, como o programa bolsa-famlia, que tem como principal instrumento a transferncia de renda direta ao benecirio, mediante a qual se espera promover o alvio imediato da pobreza e favorecer o acesso aos direitos sociais bsicos nas reas de sade, educao e assistncia social. No entanto, instrumentos no so auto-geridos, so necessrios mecanismos e estratgias de gesto que orientem e possibilitem efetivamente que o pblico alvo seja contemplado e que as demais condies para promoo das melhorias sejam criadas. importante ressaltar que nem sempre os instrumentos selecionados so sucientes e adequados para tratar os problemas a serem enfrentados pela poltica. Desta forma, as questes relacionadas aos instrumentos buscam investigar em que medida eles so capazes de produzir as mudanas com ecincia e efetividade na populao alvo. Para tanto preciso compreender os mecanismos e estratgias para gesto dos instrumentos. Nesse aspecto, Kettl ressalta que administrar coordenar e a coordenao o problema central da administrao pblica para a efetiva governana. Desta forma, Kettl sugere 10 princpios a serem observados para o desenvolvimento da governana: I. Hierarquia e autoridade no podem e no devem ser substitudas, mas devem ser melhor adequadas para a transformao da governana esses dois mecanismos dicultam as estratgias tanto de coordenao, como de accountability nos governos democrticos.
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II. Redes complexas tm sido sobrepostas no topo das organizaes e precisam ser gerenciadas diferentemente. III. Os gestores pblicos precisam confiar mais nos processos interpessoal e interorganizacional como complemento a e algumas vezes como substituto para autoridade. IV. Informao componente bsico e necessrio para a transformao da governana. V. Gerenciamento de desempenho pode prover uma ferramenta valiosa para controlar as fronteiras difusas. VI. Transparncia a base para gerar conana nas operaes do governo. VII. Governos precisam investir em capital humano para desenvolver as habilidades necessrias para desempenhar as novas atribuies. VIII. A transformao da governana requer novas estratgias e tticas para a participao popular na administrao pblica. IX. Os parceiros no-governamentais tm comeado a assumir responsabilidade civil na prestao de servios pblicos, isto requer o desenvolvimento de mecanismos para promoo da responsabilizao, exibilidade e ecincia desses parceiros, sem sacricar os padres de desempenho que os cidados esperam do governo. X. Desenvolver novas estratgias constitucionais para o gerenciamento de conflitos (caso americano).
11.
Concluso
Com base nessas consideraes, possvel traar algumas diferenas entre a governana corporativa e a governana pblica, que merecem ser consideradas no escopo deste artigo. Observa-se que na governana corporativa h um ator, ou um nvel decisrio soberano (proprietrio), cujas decises (escolhas) so impositivas e os conitos so intermediados por meio dos instrumentos de controle claramente identicados: conselho scal, conselho de
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administrao e auditoria independente. O corpo executivo (agente) no tem autonomia para mudar o que tem de ser feito, mas apenas para conduzir a organizao (propriedade) para que os objetivos sejam alcanados, denotando clara hierarquia entre os atores envolvidos, com competncias e responsabilidades bem denidas. Ademais, o agente pode ser nomeado ou destitudo a critrio do proprietrio. Na governana pblica, no existe um ator com poder soberano, com autonomia e autoridade absolutas. O setor pblico tem um papel estruturante na governana pblica, considerando que o principal responsvel pela denio das regras e leis que regulam as relaes e denem os objetivos a serem alcanados para promoo do bem comum, alm do que tem o controle legtimo da fora e regras denidas para tomada de deciso. No entanto, o setor pblico formado por vrios atores em diferentes esferas de governo, cada qual com independncia e autonomia para fazer suas prprias escolhas. Desta forma, no h que se falar em hierarquia nas relaes entre os atores pblicos, mas em coordenao, cooperao e coerncia de propsitos para implementao das escolhas coletivas (PETERS, 2012). Com relao aos instrumentos de controle, para a governana corporativa estes esto denidos (conselho scal, conselho de administrao e auditoria independente) e por meio deles se objetiva monitorar e incentivar o comportamento do agente para que os interesses do proprietrio sejam cumpridos. Na governana pblica, dada as fronteiras difusas entre as competncias e responsabilidades dos diversos atores envolvidos, bem como a ausncia de hierarquia e soberania de poder, os instrumentos utilizados buscam garantir a coordenao e cooperao entre os atores para assegurar a implementao dos objetivos. Para tanto, a informao essencial para a comunicao. A comunicao transparente, acessvel em tempo real para todos, aumenta a conana no governo (KETTL, 2002). Dentre as diferentes formas de informao, as informaes sobre desempenho podem ser as mais importantes. Quando mltiplas organizaes compartilham responsabilidade pela implementao de programas pblicos difcil identicar a responsabilidade de cada uma. Assim, os sistemas de avaliao (sistemas de gerenciamento baseados em desempenho) podem contribuir para fortalecer a administrao, assegurando maior transparncia dos resultados e promovendo a accountability.
Ademais, a comunicao fundamental para garantir a sustentabilidade e legitimidade das decises, assim como para evitar rudos e interferncias que possam comprometer o alcance dos objetivos. Para a anlise da governana pblica, no entanto, importante denir trs questes fundamentais: O que ser avaliado? Para qu? Para quem? Estas questes estabelecem o recorte da anlise, a partir do qual ser possvel estabelecer os critrios a serem utilizados para exame.
Referncias
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Notas
1 2 Fonte: http://www.ibgc.org.br/Secao.aspx?CodSecao=18 Essa denio inverte a relao da tabela 1, na qual a liderana um dos critrios de governana. A origem da palavra governana, juntamente com governo e ciberntica, grega e signica conduzir/dirigir um barco. Assim, epistemologicamente, governana signica dirigir a economia e a sociedade (nota original do artigo em referncia).
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Exigncia de credenciamento das licitantes pelos fabricantes de produtos de tecnologia da informao, nos certames para aquisio de bens e servios da rea
Antonio Daud Jnior
servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Engenharia Eltrica (nfase em eletrnica) pela Universidade Federal de Uberlndia.
Resumo
O credenciamento um mecanismo por meio do qual o fabricante (ou seu distribuidor credenciado) elege entre as empresas que comercializam seus produtos, algumas para representar sua marca perante o consumidor nal, de maneira a simbolizar, aos olhos do mercado, que ambos possuem laos comerciais e/ ou tcnicos, transmitindo ao consumidor mais segurana acerca da capacidade da empresa credenciada em fornecer o bem ou prestar servios associados. Assim, visando a esse mercado, as empresas buscam credenciar-se junto aos fabricantes. Para o fabricante, isso se traduz, principalmente, em mitigao do risco de danos imagem do produto perante o consumidor nal, pois, nesse cenrio, ele assegura a existncia de um canal especializado para fornecer os produtos e prestar servios ao consumidor, para que o cliente desfrute do melhor desempenho, caso esteja disposto a se utilizar desse canal. O objetivo deste trabalho discutir a possibilidade da exigncia do credenciamento nas licitaes de Tecnologia da Informao (TI) por Prego luz da jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e considerando, em especial, os efeitos sobre os riscos da contratao. Palavras-chave. Credenciamento. Jurisprudncia. Licitao. Tecnologia da Informao.
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Rodrigo Machado Benevides servidor do

Tribunal de Contas da Unio, graduado em Cincia da Computao pela Universidade Federal do Esprito Santo.
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Exigncia de credenciamento das licitantes pelos fabricantes de produtos de tecnologia da informao, nos certames para aquisio de bens e servios da rea // Artigos
1.
1. Introduo
A evoluo das normas e da jurisprudncia relativas a licitaes pblicas na rea de Tecnologia da Informao (TI) e as evidentes vantagens do uso do Prego pela Administrao implicam crescente utilizao dessa modalidade de licitao para contratao de bens e servios de TI e consequente reduo do uso daquelas em que o tipo tcnica e preo admitido. Essa progressiva adoo do Prego, o qual no permite elencar critrios pontuveis, aumenta, naturalmente, a importncia dos requisitos obrigatrios da contratao, de modo a selecionar o nicho de mercado que entregue os resultados pretendidos com maior vantajosidade para a Administrao. Esse novo cenrio, por sua vez, induz ao questionamento acerca das exigncias indispensveis para que a soluo contratada atenda necessidade da Administrao, aumentando as chances de uma regular execuo e, ao mesmo tempo, no comprometendo a competitividade do certame ou ferindo a isonomia entre os licitantes. Uma dessas exigncias, comumente utilizadas pelos gestores pblicos, consiste na imposio de credenciamento das licitantes pelo fabricante do produto envolvido na licitao. Destarte, este trabalho tem por objetivo discutir a possibilidade da exigncia do credenciamento nas licitaes de TI por Prego, luz da jurisprudncia do
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Tribunal de Contas da Unio (TCU) e considerando, em especial, seus efeitos sobre os riscos da contratao. Este texto est organizado em seis itens, sendo este o primeiro deles, no qual descrevemos de maneira breve no que o credenciamento consiste. No item 2, so apresentadas as principais caractersticas dos programas de credenciamento estudados. No item 3, questiona-se a real necessidade desta exigncia para a execuo do objeto. No item 4, analisam-se os efeitos do credenciamento sobre a competitividade e a isonomia no procedimento licitatrio. No item 5, apreciam-se circunstncias que, devido sua excepcionalidade, poderiam permitir a exigncia do credenciamento de maneira legal. O item 6 traz algumas consideraes nais. Registre-se que este artigo toma por base o contedo da Nota Tcnica n 03/2009 - SEFTI/TCU, de 10 de abril de 2010, que trata da Exigncia de credenciamento das licitantes pelos fabricantes de produtos de tecnologia da informao, nos certames para aquisio de bens e servios da rea, e que os autores deste artigo tambm foram signatrios da referida nota tcnica. Todavia, somente com a prolao do Acrdo 1.233/2012-TCU-Plenrio, na sesso de 23/5/2012, foi autorizada a divulgao do seu contedo. Ademais, cumpre ressaltar que este artigo j foi publicado na Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC) em janeiro de 2013.
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2.
Caractersticas dos programas de credenciamento
O credenciamento, o qual pode assumir outras denominaes (como representao, parceria, designao, autorizao, eleio), um mecanismo por meio do qual o fabricante (ou seu distribuidor credenciado) elege, mediante algum critrio, entre aqueles que comercializam seus produtos, determinadas empresas para representar sua marca perante o consumidor nal. Essa representao no signica que o credenciado age em nome do fabricante, ou que este car subsidiria ou solidariamente responsvel pelos compromissos assumidos pelo credenciado perante o consumidor nal, mas simboliza, aos olhos do mercado, que ambos possuem laos comerciais e/ou tcnicos, transmitindo ao consumidor mais segurana acerca da capacidade da empresa credenciada em fornecer o bem ou prestar servios associados. Assim, visando a esse mercado, as empresas buscam credenciar-se junto aos fabricantes. Para o fabricante, isso se traduz, principalmente, em mitigao do risco de danos imagem de seu produto perante o consumidor nal, pois, nesse cenrio, ele assegura a existncia de um canal especializado para fornecer os produtos e prestar servios ao consumidor, para que o cliente desfrute do melhor desempenho, caso esteja disposto a se utilizar desse canal. Nas licitaes para aquisio de bens de TI, o credenciamento se d entre fornecedor e fabricante do bem licitado, enquanto para os servios, o credenciamento ocorre no com o fabricante do objeto da licitao, mas com o fabricante de produto diretamente relacionado prestao, do qual o servio depende. Por exemplo, para o servio de suporte a banco de dados, o credenciamento representa o vnculo entre empresa prestadora de servios (eventual licitante) e fabricante do sistema de gerenciamento de banco de dados. Para subsidiar a elaborao deste artigo, buscou-se estudar uma amostra do mercado abrangente e signicativa, por meio dos principais fabricantes, analisando-se os programas de credenciamento de cerca de 70% do mercado de bens e de servios de TI. Segundo o estudo, h alguns fabricantes que sequer publicam em seus stios na Internet as caractersticas dos programas de credenciamento. J no caso daqueles que as divulgam, observou-se que alguns credenciamentos, a depender do fabricante, podem se traduzir tambm em benefcios empresa parceira, como: suporte tcnico diferenciado, contato com especialistas
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do prprio fabricante, programas de treinamento diretos da fbrica, ou at preos diferenciados nas compras. Esses benefcios geralmente so agrupados em nveis de associao, com vantagens e requisitos diferenciados, como Member, Advanced e Premier, por exemplo. Os fabricantes, na maioria das vezes empresas estrangeiras, estabelecem programas por meio dos quais elegem parceiros localizados no Brasil para comercializar seus produtos e/ou prestar servios afetos. Por vezes, os parceiros so, ainda, reunidos em funo do segmento de mercado em que atuam, como indstria, governo e outros. Alguns programas implicam custo para o parceiro, outros no. Na maioria dos casos, a lista de parceiros divulgada no prprio stio do fabricante na Internet. Em alguns casos, observa-se a formalizao do pacto celebrado entre fabricante e fornecedor. Nesses, mediante a celebrao de um instrumento, direitos e obrigaes recprocos so estabelecidos entre fornecedor e fabricante, de forma que o credenciado, caso cumpra suas obrigaes contratuais, poder gozar dos benefcios oferecidos pelo fabricante. Juridicamente, o credenciamento no se confunde com a representao comercial, prevista na Lei n4.886/1965, visto que no caso da representao comercial, o representante age como mero intermediador, para posterior efetivao de venda diretamente entre representado (geralmente fabricante) e consumidor. Por sua vez, a credenciada uma empresa que atua por conta prpria, efetua negociaes e vendas diretamente a seus clientes, no apenas se limitando a agenciar pedidos ao fabricante do produto que, em geral, apenas parte da soluo comercializada. J em relao carta de solidariedade, constatase certa similaridade com o credenciamento. A carta um documento rmado por fornecedor e fabricante, com o principal objetivo de estabelecer e externalizar responsabilidade recproca (solidria) sobre o bem a ser fornecido. Essa carta constitui-se em uma espcie de credenciamento, porm, com um vnculo mais forte (pois corresponsabiliza) e efmero (enquanto especca para cada certame), entre fabricante e fornecedor, em que aquele se responsabiliza solidariamente pela adequada execuo do objeto. Essa forma de responsabilizao no ocorre no credenciamento. A carta de solidariedade, que j fora utilizada como requisito obrigatrio em processos licitatrios, tem sido reiteradamente condenada pelo TCU (e.g., Acrdos nos 216/2007, 423/2007 e 539/2007, todos do Plenrio). Tambm utilizada como critrio de haRevista do TCU 127
bilitao, tem sido igualmente reprovada, a exemplo dos Acrdos nos 1.670/2003, 1.676/2005, 223/2006, 2.056/2008, do Plenrio, e 2.294/2007-1 Cmara, por restringir indevidamente a competitividade dos certames. Em relao s certicaes prossionais, muito comuns na rea de TI (e.g., Microsoft Certied Professional MCP, Sun Certied Java Programmer SCJP, Cisco Certied Network Associate CCNA), avalia-se diretamente, mediante exame, com contedo especfico e pr-denido, a capacidade tcnica do indivduo (e no da empresa), o que as torna intrinsecamente diferentes do credenciamento. Por m, vale destacar, tambm, a diferena entre o credenciamento em comento e a obteno de certicao por empresas. A certicao mecanismo tambm muito comum no mercado de TI, contudo, alm de possuir vigncia temporal previamente denida, fornecida por um terceiro, fora da relao comercial de compra e venda, isto , uma entidade certicadora (fora da relao fornecedor-fabricante), acreditada por instituio ocial, como por exemplo, a ISO (International Organization for Standardization). Merece destaque ainda que esta anlise esteja centrada nos casos em que o credenciamento usado como requisito obrigatrio e no como critrio pontuvel, j que o prprio TCU rmou entendimento de que, por via de regra, os bens e servios de tecnologia da informao devem ser considerados comuns para ns de utilizao da modalidade Prego, conforme disposto no item 9.2.2 do Acrdo n2.471/2008-TCU-Plenrio, modalidade que no permite elencar critrios pontuveis.
3.
Da (des)necessidade do credenciamento eXecuo do obJeto
Da consulta direta legislao (Constituio Federal, art. 37, inciso XXI in ne; Lei n 8.666/1993, art. 3, 1, inciso I, art. 6, inciso IX, alneas c e d, art.44, 1; Lei n 10.520/2002, art. 3, inciso II) e jurisprudncia do TCU (Acrdos nos 2.437/2008 Plenrio, item 9.4.2; 3.541/2008 2 Cmara, item 9.2 e Acrdo n2.717/2008 Plenrio, item 9.2.3 ), conclui-se que os requisitos da contratao de bens e servios de tecnologia da informao devem limitar-se queles indispensveis execuo do objeto pretendido. Diante dessa premissa, deve-se analisar se o credenciamento constitui-se em exigncia indispensvel
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execuo do objeto licitado. O gestor deve sempre se guiar pela busca da proposta mais vantajosa, para atender a necessidade da contratao, preservado o interesse pblico, conforme o caput do art. 3 da Lei n8.666/1993. tambm necessrio que se busquem mecanismos para assegurar a regular execuo do objeto contratado. Tais medidas devem ocorrer tanto na fase de seleo do fornecedor como na etapa de execuo do objeto, a partir de uma efetiva gesto contratual. A exigncia em tela insere-se no primeiro grupo, dando-se ainda na fase licitatria. Inicialmente, cumpre notar que o ente contratado quem dever executar o objeto. Esse nus no car a cargo do fabricante, mas sim do licitante fornecedor, vencedor do certame. Destarte, as exigncias editalcias e contratuais devem ser concentradas sobre a pessoa jurdica do futuro contratado. Excetua-se apenas o caso em que o prprio fabricante participa diretamente da licitao, na qual acumular o papel de fornecedor e fabricante. Caractersticas da soluo, etapas de entrega e condies de penalidades devem ser bem elaboradas para se aumentar a chance de atendimento da necessidade que gerou a contratao. Assim, ao participar de uma licitao, cada empresa saber de antemo a capacidade tcnico-operacional que dever possuir para ser capaz de executar o objeto licitado. Pode ser que para fazer frente demanda exigida pelo objeto daquele certame, algumas empresas utilizem contratos com o fabricante, mas outras prescindam deste vnculo, ou recorram a outros meios. Contudo, no deve o contratante imiscuir-se no relacionamento entre licitante e fabricante, estabelecer regras para esse vnculo, ou mesmo prever tais regras nos editais, inclusive por ausncia de previso legal para tal ingerncia. Deve apenas certicar-se de estabelecer seus requisitos de qualidade, prazo e outros a serem atendidos pela pessoa do contratado. Portanto, as exigncias editalcias no devem se dar sobre o fabricante, tampouco acerca do relacionamento deste com o licitante, mas sim sobre o objeto e a pessoa jurdica a ser contratada, na forma de requisitos tcnicos obrigatrios e critrios de habilitao e qualicao. Quanto aos ns visados pela exigncia de credenciamento, supe-se que repousem na segurana de alcanar os resultados esperados da contratao. O problema que o gestor teme contratar empresa que no consiga entregar os produtos, instal-los, congur-los e/ou prover suporte, de modo que no se alcance os re51
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sultados e no se atenda necessidade da contratao. Ele receia descobrir que a empresa inapta somente durante a execuo do contrato, quando j se despendeu recursos nanceiros, esforo e tempo e, para solucionar o problema, ser necessrio penalizar a empresa, efetuar o distrato, realizar nova contratao e gerir novo contrato, gerando custos e atrasos para a Administrao. De forma pontual, a inteno de contratar uma empresa credenciada pode se traduzir em maior segurana ao gestor quanto aos seguintes aspectos, entre outros: (i) o fornecedor no um aventureiro e possui capacidade tcnico-operacional para fornecer o bem ou prestar o servio adequadamente; (ii) ele executar o objeto no prazo e com a qualidade esperada e pactuada; (iii) o fornecedor seguir os padres estabelecidos pelo fabricante na instalao, congurao do equipamento e suporte ao contratante, evitando a perda da garantia por manuseio indevido; (iv) ele possui quadro tcnico de prossionais sucientemente competentes; (v) o fornecedor ter qualicao mnima para prestao do suporte; (vi) o fornecedor tem garantia do fabricante de recebimento dos produtos para entreg-los ao rgo ou entidade. Assim, em geral, o gestor visa a assegurar, de antemo, que o licitante possui capacidade tcnica e de fornecimento para executar o objeto, minimizando os riscos da contratao, inclusive com a utilizao do Prego. Contudo, diante dessas necessidades, a Administrao dispe, sem lanar mo do credenciamento, de algumas alternativas para assegurar a execuo regular do objeto. Listam-se, como exemplo, as seguintes: exigncia de capital mnimo ou de patrimnio lquido mnimo, na forma do art. 31, 2, da Lei n 8.666/1993; exigncia (na habilitao) de atestado, com fulcro no art. 30, 1, da Lei n 8.666/1993, de que a licitante j forneceu, anteriormente, os equipamentos que oferecer ou prestou servios relacionados a determinado produto anteriormente, estabelecendo-se as condies da entrega da soluo provida e a explicitao de que os servios foram prestados de acordo com os critrios estabelecidos no contrato, inclusive qualitativos; reteno da garantia de execuo contratual prevista no art. 56 da Lei n 8.666/1993, durante todo o perodo de vigncia da garantia e do suporte tcnico contratados; estabelecimento de todo o ritual de entrega da soluo, incluindo as obrigaes de ambas as partes, com respectivos prazos e nveis de servio, bem
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como sanes ajustadas a cada uma dessas obrigaes, aliado a mecanismos de gesto contratual, como, por exemplo, reunio de incio de contrato (prevista no art. 25, inciso I, alnea b, da IN SLTI n 4/2010), reunies e entrega de relatrios e outros. Assim, a priori, para cada um dos fins visados pela exigncia do credenciamento, possvel que o gestor utilize outros mecanismos legais, como os listados anteriormente, para diminuir os riscos de inexecuo contratual, com vistas a assegurar a regular execuo do objeto contratado, sem restringir indevidamente a competitividade do certame, ou ainda ferir a isonomia entre os interessados. Alm dos fatos at aqui discutidos acerca do foco dos requisitos sobre a pessoa do licitante, do objeto, dos objetivos pretendidos com a exigncia e das alternativas de que dispe o gestor, cabe ressaltar que ser credenciado junto ao fabricante no signica necessariamente que o licitante possuir capacidade tcnica para fornecer um equipamento ou prestar um servio, inclusive superior aos no credenciados, pois, em muitos casos, no h critrio tcnico objetivo para o credenciamento. Citam-se como exemplo alguns programas em que so utilizados critrios econmicos, como o faturamento do parceiro (e.g., um milho de reais em vendas ao ano), geogrcos, ou segmento de atuao no mercado (e.g., governo, indstria). Em outros casos, ainda, os critrios sequer so divulgados. Nesses casos, no h comprovao de benefcios tcnicos do credenciamento para a Administrao. Somado a isso, tem-se o fato de que a entrada de uma empresa no programa de credenciamento totalmente discricionria ao fabricante, pois ele no se vincula a ter de conceder o credenciamento quele ente que satisfaz seus critrios, de modo que a exigncia do credenciamento pode, ainda, atentar contra a isonomia. Portanto, mesmo nos casos em que se considera o programa transparente, admitindo que h critrios tcnicos objetivos pr-denidos para a entrada no programa de credenciamento, que eles so pblicos e a empresa satisfaz tais critrios, essa pode no receber a chancela do fabricante, por motivos quaisquer, sem ter como recorrer desta deciso arbitrria, at mesmo porque ele no obrigado a credenciar novos parceiros. Como agravante, pela natureza do credenciamento, no h como se exigir do contratado a sua manuteno durante a execuo contratual, pois esse vnculo est fora de seu controle, dependendo totalmente do arbtrio do fabricante.
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O fato de um fornecedor parceiro prestar, em tese, um servio de qualidade superior, no torna o contrrio verdadeiro, ou seja, no se pode armar que no existem no mercado outros fornecedores aptos a fornecer aquele bem ou prestar o servio com alta qualidade, mas que por algum motivo no esto credenciados pelo fabricante. Assim sendo, se no h necessariamente relao direta, demonstrvel, entre o credenciamento pelo fabricante e a capacidade tcnica das licitantes, tambm no h relao direta entre fornecedor no credenciado e servio insatisfatrio. O objetivo de se garantir um licitante que pertena quele mercado, e que seja tecnicamente capaz de executar o objeto, pode ser alcanado, por exemplo, mediante a exigncia de um atestado de capacidade tcnica pertinente. Destarte, a capacidade tcnica de uma empresa para execuo do objeto e cumprimento das obrigaes, previsto no inciso XXI do art. 37 da Carta Magna, no se confunde com status de empresa credenciada, uma vez que o credenciamento no mecanismo hbil para mitigar, de maneira efetiva, o risco de inexecuo contratual, tampouco garantir a capacidade tcnica e de fornecimento das licitantes para executar o objeto. Suponha-se o caso de a empresa no ser credenciada por um fabricante e o certame exigir a prestao de garantia durante trs anos aps a entrega do bem. Caso a garantia de fbrica vigore apenas durante o primeiro ano, isso no altera a gura do responsvel perante a Administrao, pois a garantia dever ser prestada pelo contratado. O contratado, para fazer frente a esse requisito, poder, a seu critrio, buscar estabelecer algum contrato, de acordo com o nvel de servio requerido, com o fabricante ou outros fornecedores do mercado, no sentido de cobrir todo o perodo de garantia ou ainda estocar peas de reposio para atender futuros pedidos de manuteno vinculados a essa garantia. De forma complementar, o fato de um fornecedor ser credenciado no altera a situao, pois o precrio vnculo do credenciamento no assegura Administrao a prestao de assistncia da garantia dos equipamentos pelo contratado aps o primeiro ano, ou ainda pelo fabricante, no caso do inadimplemento pelo contratado. O estabelecimento, no edital, de requisitos claros do objeto e de mecanismos efetivos de gesto contratual, sobretudo quanto aplicao de sanes, naturalmente poder afastar empresas que no os atendam, isto , sejam tecnicamente incapazes de executar aquele objeto, ou caso insistam em participar do certame, estaro sujeitas a sofrer as penalidades cominadas
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nos arts. 86 a 88 da Lei n 8.666/1993 e no art. 7 da Lei n 10.520/2002. Com efeito, o prprio contratado (e no o fabricante, o qual no parte no ajuste) quem deve garantir Administrao Pblica a qualidade dos servios prestados e o bom funcionamento dos equipamentos por ele fornecidos, como desempenho, garantia contratual de hardware (que extrapola a garantia legal de fabricao prevista no art. 24 do Cdigo de Defesa do Consumidor), suporte aos problemas de software que no forem solucionados pelo servio de manuteno prprio, entre outros, e sem que isso caracterize um contrato de prestao contnua de manuteno. Quanto ao prazo de entrega dos produtos, que deve constar como requisito do edital, de fato, depende da conexo do fornecedor contratado com o fabricante ou distribuidor do produto. Todavia, conforme visto, o credenciamento no gera, para a Administrao, garantias formais de que a empresa credenciada possui vantagens em relao no credenciada, ou que o fabricante se vincula aos requisitos editalcios, mas to somente uma expectativa de que os laos comerciais entre fornecedor e fabricante mitiguem riscos de eventual inexecuo contratual. Como alternativa, para se prevenir de eventuais entraves no fornecimento, a Administrao poderia, por exemplo, exigir, com espeque no art. 30, 1, da Lei n 8.666/1993, um atestado de que a licitante tenha fornecido produtos daquele tipo em prazo semelhante, em contrato anterior. Portanto, considerando que os requisitos da contratao de bens e servios de TI devem limitar-se queles indispensveis execuo do objeto pretendido; as exigncias editalcias no devem se dar sobre o fabricante, tampouco acerca do relacionamento desse com o fornecedor, mas sim sobre o objeto e a pessoa jurdica a ser contratada; o principal intuito da exigncia do credenciamento assegurar que o licitante possua capacidade tcnica e de fornecimento para execuo do objeto, mitigando os riscos da contratao; o gestor possui outros mecanismos para buscar assegurar a execuo do objeto e atingir os mesmos objetivos visados com a exigncia do credenciamento; o credenciamento no mecanismo hbil para mitigar, de maneira efetiva, o risco de
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inexecuo contratual, ou para garantir a capacidade tcnica e de fornecimento das licitantes para executar o objeto, nem tampouco se pode armar que empresas no credenciadas sejam inaptas para a execuo contratual; conclui-se que nas licitaes para contratao de bens e servios de tecnologia da informao, por via de regra, no requisito tcnico indispensvel execuo do objeto a exigncia de que as licitantes sejam credenciadas pelo fabricante (Constituio Federal, art. 37, inciso XXI in ne; Lei n 8.666/1993, art. 30, inciso II, art. 56, arts. 86 a 88 e Acrdo n 1.281/2009-TCUPlenrio, item 9.3).
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Da competitividade do certame e da isonomia entre os interessados
Primeiramente, ressalte-se que o credenciamento aqui abordado no aquele especco para cada certame (como a carta de solidariedade), tambm conhecido como credenciamento ad-hoc, e sim um credenciamento feito pelo fabricante levando em conta apenas o atendimento pelo fornecedor de critrios pr-estabelecidos, sem considerar algum certame especco em vista. Considera-se que o credenciamento ad-hoc no deve ser permitido sob nenhuma hiptese, pois resulta em perniciosa prtica por parte dos fabricantes, que se tornam capazes de escolher, para cada certame, seu nico representante, podendo frustrar a competitividade das contrataes pblicas. Em segundo, o requisito de credenciamento das licitantes pelo fabricante (ainda que no ad-hoc), em geral, restringe o carter competitivo dos certames, previsto, entre outros diplomas, no art. 3, 1, inciso I, da Lei n 8.666/1993, porquanto afasta empresas que, por um motivo ou outro, no so credenciadas, mas que podem ter plenas condies de fornecer os bens e servios requeridos. Ademais, deve-se pressupor que essas empresas no credenciadas, ao participar de licitaes, estudam o mercado e se preparam para cumprir suas obrigaes, assumindo os riscos de eventuais penalidades por descumprimento contratual. Ao analisar os programas de credenciamento que os fabricantes estabelecem, constata-se que em alguns deles so publicados, de maneira transparente, os critrios de admisso dos parceiros, enquanto outros no os disponibilizam ou mesmo declaram no estarem abertos a novos parceiros para determinados
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objetos. Frise-se, por oportuno, que em muitos deles divulga-se a lista de parceiros nos stios dos fabricantes na Internet para consulta, outros fabricantes sequer isso fazem. Ademais, no h como se exigir que os fabricantes sigam determinado modelo de programa, at mesmo porque esses credenciamentos so totalmente discricionrios a eles, visto que decorrem da autonomia empresarial. Assim, no h como impor que os programas sejam abertos, transparentes, denam as vantagens tcnicas percebidas pelos credenciados ou que contenham nmero mnimo de parceiros. Mesmo considerando o conjunto daqueles fornecedores que divulgam as informaes do programa, observa-se que alguns no possuem grande nmero de parceiros, outros sim. H casos tambm em que o programa to segregado, que se fala em conjunto de programas. Nesses, h um parceiro especco para cada combinao de diversos fatores, como: linha de produto, famlia de equipamento e segmento de mercado, sem mencionar a localizao geogrca. Por exemplo, a combinao dos seguintes fatores: parceiros do fabricante XYZ de impressoras, do tipo laser, famlia de produtos XPTO e que forneam para o segmento governo, pode resultar em um nmero muito reduzido de parceiros. Nesses casos, considerando uma licitao em que se exija o credenciamento e que o objeto seja impressora laser com as caractersticas dos equipamentos da famlia XPTO, o nmero de licitantes que so parceiros do fabricante XYZ naquele segmento de mercado ainda mais reduzido. No caso de certame em que se exija (e seja necessrio) o fornecimento de equipamentos de uma marca especca, ou modelo, o problema ainda mais grave. Assim, no razovel que o gestor exija em uma licitao o credenciamento do licitante pelo fabricante, quando resta claro que esses credenciamentos se do, em alguns casos, de forma obscura, e, em todos, ao arbtrio do fabricante. Consignar de outra forma poderia fazer que os fabricantes passassem a indicar seu nico representante para licitaes de determinada linha de produtos, em dada regio, a partir do credenciamento prvio de apenas uma empresa no segmento governo, para o produto objeto daquela licitao. Isso aumentaria denitivamente o risco de prejuzo da competitividade nos certames pblicos, a exemplo do que fora apresentado pela Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia, em Representao envolvendo empresas de TI, e que gerou o Acrdo n 1.521/2003-TCU-Plenrio.
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Portanto, o credenciamento pelo fabricante como exigncia para se contratar com a Administrao Pblica pode provocar a restrio indevida de competitividade, de forma direta, por limitar a participao de empresas, muitas vezes, capazes, mas que no possuam credenciamento, pelos diversos motivos listados acima, e ainda de maneira indireta, por criar condies para que os fabricantes passem a lotear o mercado de aquisies pblicas de TI. Alm disso, nos casos em que o programa de credenciamento envolve custos para o credenciado, natural que, numa licitao em que se exija o credenciamento, esses sejam repassados para as propostas e, assim, os preos ofertados sejam superiores aos que poderiam ser propostos por empresas no credenciadas, no caso de um certame aberto. Nesse caso, todos aqueles que atendam s exigncias tcnicas denidas, poderiam participar, aumentando a competitividade e potencialmente reduzindo o preo da contratao. Ante o exposto e, devido s alternativas legais de que dispe o gestor, s caractersticas dos programas de credenciamento dos fabricantes e ineccia do credenciamento para os ns visados pelo gestor, discutidas no desenvolvimento do item 3 deste artigo, conclui-se que a exigncia, em editais para contratao de bens e servios de tecnologia da informao, de credenciamento das licitantes pelo fabricante, por via de regra, implica a restrio indevida da competitividade do certame (Lei n 8.666/1993, art. 3, 1, inciso I, art. 6, inciso IX, alneas c e d, art. 44, 1; Lei n10.520/2002, art. 3, inciso II e Acrdo n 1.281/2009 TCU Plenrio, item 9.3). Ademais, alm de dedicar-se a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, a licitao visa, nos termos do inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal, a assegurar a igualdade de condies a todos os concorrentes. Da mesma forma, no caput do art. 3 da Lei n 8.666/1993, prev-se que a licitao destina-se a garantir o princpio da isonomia, esculpido no art. 5 da Carta Magna. Nessa esteira, faz-se necessrio comentar os efeitos da exigncia do credenciamento para um eventual interessado em participar do certame e a legitimidade da diferenciao imposta. Para melhor se obter os contornos e implicaes do princpio da isonomia nas licitaes, consultou-se parte da doutrina existente. Transcreve-se a ponderao de Maral Justen Filho, na obra Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 11 edio, pgina 44, que cita C. A. Bandeira de Mello acerca do assunto.
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(...) Seguindo o raciocnio de C. A. Bandeira de Mello, a discriminao pode ser admitida quando presentes trs elementos: a) existncia de diferenas nas prprias situaes de fato que sero reguladas pelo Direito; b) correspondncia (adequao) entre tratamento discriminatrio e as diferenas existentes entre as situaes de fato; c) correspondncia (adequao) entre os ns visados pelo tratamento discriminatrio e os valores jurdicos consagrados pelo ordenamento jurdico.
Com efeito, aplicando-se a tese doutrinria citada para licitaes de bens e servios de TI, considera-se que as diferenas entre as situaes de fato (elemento a), e que interessam Administrao, so vantagens tcnicas que algumas empresas possuem, distinguindoas das demais, e que potencialmente podem se traduzir em capacidade tcnica para execuo plena do objeto licitado. Ora, em um certame para contratao de bens e servios de TI, realmente existem empresas capazes e outras incapazes de executar o objeto. Razoveis, portanto, as diferenas no mundo ftico, considerando-se presente o elemento a. J o tratamento discriminatrio (elemento b) representa a imposio do credenciamento como requisito obrigatrio desses certames. Assim, sabendo-se que o mecanismo de credenciamento no reete, necessariamente, a capacidade tcnica das empresas (item 3 deste artigo), sua imposio como tratamento discriminatrio entre os particulares no adequada a essas distines fticas relatadas no item anterior. Conclui-se como ausente o elemento b, no podendo ser admitida a discriminao, segundo a ponderao do jurista. Frise-se que, como ausente o item b, no se analisar a correspondncia ao item c, porquanto se trata de requisitos cumulativos. Em sntese, o credenciamento, por via de regra, atenta contra a isonomia, uma vez que empresas no credenciadas cam impedidas de participar das licitaes mesmo no sendo necessariamente incapazes tecnicamente, simplesmente por no serem credenciadas, conforme demonstrado anteriormente. Portanto, conclui-se que a exigncia, em editais para contratao de bens e servios de tecnologia da informao, de credenciamento das licitantes pelo fabricante, por via de regra, implica restrio indevida da competitividade do certame (Lei n 8.666/1993, art. 3, 1, inciso I, art. 6, inciso IX, alneas c e d, art.
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44, 1; Lei n 10.520/2002, art. 3, inciso II e Acrdo n1.281/2009 TCU Plenrio, item 9.3) e atenta contra a isonomia entre os interessados (Constituio Federal, arts. 5, caput, 37, inciso XXI e Lei n8.666/1993, art. 3, caput).
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Dos casos eXcepcionais
Em que pese todo o arrazoado aqui contido, devido enorme diversidade tecnolgica dos bens e servios de TI e rpida inovao desse mercado, a depender das caractersticas especcas do caso concreto, excepcionalmente, esta exigncia poder se congurar essencial e, portanto, vlida. Nesses casos, deve restar cristalino o seguinte: a demonstrao objetiva do vnculo de absoluta indispensabilidade entre a necessidade que motivou a contratao e as vantagens tcnicas oferecidas pelo credenciamento; e a impossibilidade de se obter essas mesmas vantagens por outros meios legais. Assim sendo, tendo em vista que o edital exigindo o credenciamento representa ato administrativo que afeta direitos e interesses, faz-se mister que, com fulcro no inciso I do art. 50 da Lei n 9.784/1999, essa indispensabilidade seja descrita e cabalmente justicada nos autos do processo licitatrio, respeitando-se tambm as particularidades do mercado, com vistas a no restringir indevidamente a competitividade ou atentar contra a isonomia. Todavia, mesmo nesses casos, se o credenciamento congurar-se essencial, este dever se dar como requisito tcnico obrigatrio, no devendo ser includo, mesmo que apenas formalmente, na lista de critrios de habilitao dos licitantes, pelos motivos a seguir relatados. Conforme consta do relatrio condutor do Acrdo n 1.670/2003-TCU-Plenrio, a parte nal do inciso XXI do art. 37 da Constituio da Repblica dispe que o processo de licitao pblica somente permitir as exigncias de qualicao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Em decorrncia disso, o art. 27 da Lei n 8.666/1993 preceitua que, para ns de habilitao, exigir-se- dos interessados, exclusivamente, documentao relativa habilitao jurdica, qualicao tcnica, qualicao econmico-nanceira, regularidade scal e prova de cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal.
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Em complementao, os arts. 27 a 31 da Lei de Licitaes e Contratos apontam os documentos aptos a serem exigidos para demonstrar a regularidade em relao a essas situaes. Ento, a interpretao sistemtica dos dispositivos ora em comento impe a concluso de que aqueles so os nicos documentos passveis de serem solicitados para a habilitao em certame licitatrio. Corrobora esse entendimento a Deciso n523/1997-TCU-Plenrio, que determinou a obrigatoriedade de a Administrao Pblica, para ns de habilitao, ater-se ao rol dos documentos dos arts. 27 a 31 da Lei n8.666/1993, no sendo lcito exigir nenhum outro documento que no esteja ali elencado. Considerando que a comprovao de credenciamento (parceria ou instrumentos congneres) no integra a redao dos referidos dispositivos, no se vislumbra a possibilidade de sua exigncia para ns de habilitao. Dessa forma, nas licitaes para contratao de bens e servios de tecnologia da informao, a deciso pela exigncia, em casos excepcionais, de credenciamento das licitantes pelo fabricante deve ser cabalmente justicada no processo licitatrio, respeitando-se as particularidades do mercado (Lei n 9.784/1999, art. 50, inciso I). Nessas situaes, e considerando ainda a adoo da modalidade prego, o credenciamento deve ser includo como requisito tcnico obrigatrio, no como critrio para habilitao (Constituio Federal, art. 37, inciso XXI in ne; Lei n 8.666/1993, arts. 27 a 31 e Deciso TCU n 523/1997).
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Consideraes finais
Ante todo o exposto, conclui-se que nas licitaes para contratao de bens e servios de tecnologia da informao, por via de regra, no requisito tcnico indispensvel execuo do objeto exigncia de que as licitantes sejam credenciadas pelo fabricante. Alm disso, tal exigncia implica, em regra, restrio indevida da competitividade do certame e atenta contra a isonomia entre os interessados. Todavia, em casos excepcionais, a necessidade da exigncia de credenciamento das licitantes pelo fabricante deve ser cabalmente justicada no processo licitatrio, respeitando-se as particularidades do mercado e, nessas situaes, especicamente para a modalidade prego, o credenciamento deve ser includo como requisito tcnico obrigatrio, no como critrio para habilitao.
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Artigos
Aspectos gerais sobre o scal de contratos pblicos
Antnio Frana da Costa

servidor do Tribunal de Contas da Unio, especialista em direito pblico pelo Complexo Jurdico Damsio de Jesus, graduado em direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul e em administrao pblica pela Escola de Governo de Minas Gerias.
Resumo
O artigo discorre sobre o scal de contratos: as peculiaridades que envolvem a nomeao; o papel na materializao dos objetivos da licitao; a relevncia para a fase de liquidao da despesa e para o recebimento de obras e servios; a importncia na aplicao de penalidades ao contratado; a relao com a responsabilidade da Administrao Pblica no que se refere aos dbitos trabalhistas e a responsabilizao em decorrncia de falhas na scalizao. Palavras-chave: Contratos pblicos. Dbito trabalhista. Fiscal. Liquidao da despesa. Recebimento provisrio. Sanes contratuais. Responsabilizao.
1.
INTRODUO
O presente trabalho decorreu de um convite feito pela Escola de Formao Complementar do Exrcito, na cidade de Salvador (BA), para que se discorresse sobre o papel do scal de contratos pblicos. Considerado, na maioria das vezes, apenas mais uma formalidade a ser cumprida durante a execuo dos contratos, a scalizao dos contratos tem sido relegada a um segundo plano, colocada como uma atividade acessria que se soma a outras atividades ordinrias do servidor. No incomum que se nomeie o scal de contratos sem lhe desincumbir de outras tarefas que lhe so
Aspectos gerais sobre o scal de contratos pblicos // Artigos
afetas, sem considerar que ser necessrio dedicar parte de seu tempo ao labor de scal. Outras tantas vezes, a capacidade tcnica do servidor a ser nomeado desconsiderada pela autoridade que o nomeia. Assim, procurar-se-, nestas breves linhas, demonstrar a relevncia do scal de contratos para a correta execuo do objeto licitado, as peculiaridades que envolvem a nomeao do scal, a distino entre scal, gestor, terceiros contratados para auxiliar na scalizao, prepostos e auditores. Alm disso, tratar-se-, tambm, do papel do scal de contratos na aplicao de penalidades empresa contratada, na liquidao das despesas, na responsabilidade da Administrao Pblica quanto aos dbitos trabalhistas em contratos de terceirizao de mo de obra e no recebimento provisrio de obras e servios. Por m, ser abordada a responsabilizao do scal de contrato pelos atos praticados.
2.
GARANTIA DOS OBJETIVOS DA LICITAO
Segundo o art. 37, XXI, da Constituio Federal, as obras, servios, compras e alienaes, ressalvados os casos de dispensa e inexigibilidade previstos em lei, devem ser contratados mediante processo de licitao que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obriMaio/Ago 2013
gaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta. O art. 3 da Lei 8.666/1993 estabelece, por sua vez, que a licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel1. So trs os objetivos pretendidos pelo processo licitatrio: garantir a isonomia entre todos aqueles que querem ofertar bens e servios ao Poder Pblico, selecionar uma proposta que seja vantajosa para a Administrao e promover o desenvolvimento nacional sustentvel. Para garantir o alcance desses objetivos, a lei de licitaes estabelece uma srie de mecanismos; assim o faz quando elenca como princpios bsicos que vo reger o certame a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a igualdade, a publicidade, a probidade administrativa, a vinculao ao instrumento convocatrio e o julgamento objetivo2. Selecionada a melhor proposta, em uma disputa em que se garanta o tratamento isonmico entre os licitantes, o contratado tem a obrigao de manter, durante a execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualicao exigidas na licitao3. Se o contratado pudesse, durante a execuo do contratato, alterar ao talante as condies exigidas em edital e os termos da proposta vencedora, os princpios
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norteadores da licitao estariam sendo postos por terra. A isonomia, um dos objetivos do certame, estaria sendo quebrada durante a execuo do contrato. De nada adiantaria a elaborao de um projeto bsico, devidamente aprovado, se, por exemplo, os materiais fossem substitudos durante a execuo do contrato por material inferior. A proposta vencedora, selecionada por ser a mais vantajosa para a Administrao, perderia, na prtica, essa qualidade. O scal de contratos tem a incumbncia de se certicar que as condies estabelecidas em edital e na proposta vencedora estejam sendo cumpridas durante a execuo do contrato, para que os objetivos da licitao sejam materialmente concretizados.
zo de oportunidade e convenincia do gestor em nomear ou no o scal.

A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida Administrao de fiscalizar a implementao da avena deve ser interpretada tambm como uma obrigao. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em deferncia ao princpio do interesse pblico, no pode a Administrao esperar o trmino do contrato para vericar se o objeto fora de fato concludo conforme o programado, uma vez que, no momento do seu recebimento, muitos vcios podem j se encontrar encobertos. [TCU Acrdo 1632/2009 Plenrio] Os contratos devem ser executados com o devido acompanhamento e scalizao a cargo de um Representante da Administrao especialmente designado para esse m, conforme exigido pelo art. 67 da Lei n. 8.666/93. [Acrdo 212/2009 TCU Segunda Cmara]
3.
NOMEAO DO FISCAL
Segundo disciplina o art. 67 da Lei 8.666/1993,
a execuo do contrato dever ser acompanhada e scalizada por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
A Administrao tem o poder-dever de scalizar o contrato. Deve ser nomeado formalmente um scal para vericar a sua correta execuo. No cabe aqui ju-
A atribuio de scal deve recair sobre pessoa que pertena aos quadros da Administrao, permitido, contudo, a contratao de terceiros para auxili-lo com o fornecimento de informaes tcnicas para que ele possa se posicionar quanto correta execuo do contrato.
Mantenha representante, pertencente a seus quadros prprios de pessoal, especialmente designado para acompanhar e scalizar a execuo dos contratos que celebrar, permitida a contratao de agentes terceirizados apenas para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio, a teor do art. 67 da Lei 8.666/93. [Acrdo 690/2005 TCU Plenrio]
A m de se evitar qualquer ingerncia nas atividades de scalizao, no deve o scal de contratos ser subordinado ao gestor de contratos, e, a bem do princpio da segregao de funes, as atividades de gestor de contratos e scal de contratos no devem ser atribudas a uma mesma pessoa. No obstante a no segregao dessas duas atribuies no possam ser consideradas ilegais, ela deve ser evitada. (FURTADO, 2012, p. 440) Ainda em homenagem ao princpio da segregao de funes, deve-se evitar que pessoas que compuseram a comisso de licitao sejam nomeadas como scais (FURTADO, 2012, p.440).
Indique, ao nomear representante da Administrao para acompanhar e scalizar a execuo de contratos da Unidade, servidor scal que no esteja envolvido diretamente com a obteno e negociao das prestaes de servios e/ou fornecimentos, de acordo com as disposies do art. 67 da Lei n. 8.666/1993. [Acrdo 2455/2003 TCU Primeira Cmara]
A escolha do scal deve recair sobre pessoa que tenha um conhecimento tcnico suciente do objeto que est sendo scalizado, pois falhas na scalizao podem vir a alcanar o agente pblico que o nomeou, por culpa in eligendo.
O defendente era o superior hierrquico responsvel pela equipe tcnica que atestava os servios. Assim sendo, no poderia se furtar da responsabilidade de vigiar, controlar e apoiar seus subordinados, buscando os meios necessrios para a efetividade das aes afetas Superintendncia. Ao se abster dessa responsabilidade, agiu com culpa nas modalidades in omittendo e in vigilando. Se considerarmos, ainda, que os componentes de sua equipe no tinham competncia e formao adequadas para as atividades que lhes eram afetas, pode-se suscitar que o defendente teria agido com culpa in eligendo. [Acrdo 277/2010 TCU Plenrio] Acerca da alegada inexperincia, arguida pelo querelante, aduzo s consideraes da Serur o entendimento jurisprudencial deste Tribunal de Contas acerca da culpa in vigilando atribuvel aos responsveis na aplicao dos recursos pblicos, consubstanciado no Voto condutor do Acrdo 1.190/2009-TCU-Plenrio:(...) Ainda que o ex-edil venha a posteriori invocar como eximente de culpabilidade o fato de no ter acompanhado diretamente a formalizao e a execuo do contrato, o ento gestor municipal concorreu para o dano que lhe foi imputado por culpa in eligendo e culpa in vigilando. Como se depreende dos fatos, o ex-prefeito atrai para si a responsabilidade civil e administrativa tambm por no ter bem selecionado agentes probos a quem delegou tais tarefas operacionais, bem como por no ter devidamente supervisionado e exigido dos seus subordinados o escorreito cumprimento da lei. [Acrdo 5.842/2010 TCU 1 Cmara]
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Ainda quando a qualicao do servidor a ser nomeado scal de contratos, pondera-se a necessidade de formao em engenharia para o caso de scalizao de obras e servio dessa natureza. Segundo entendimento do Tribunal de Contas da Unio, a scalizao de contrato se d por fora de dispositivo da Lei de Licitaes, sendo dispensvel a formao especca em engenharia. Relatrio [...] A funo de scal de contratos, mediante o acompanhamento da execuo do objeto (no caso, obras), tambm no congura exerccio ilegal da prosso de engenheiro. Trata-se de incumbncia prevista no artigo 67 da Lei 8.666/1993, que no requer habilitao especca, sob pena de se inviabilizar o cotidiano da Administrao Pblica. Voto [...] designao do servidor para integrar a equipe de scalizao da execuo do contrato, apesar de sua ausncia de formao em engenharia, nada teve de irregular, j que constituiu mero desempenho da incumbncia prevista no art. 67 da Lei 8.666/1993. [Acrdo 2512 TCU Plenrio] Por m, questiona-se se pode haver recusa do servidor em assumir a atribuio do encargo de scal de contratos. No mbito da Administrao Direta Federal, o estatuto dos servidores, Lei 8112/1990, em seu art. 116, ao elencar como deveres dos servidores o exerccio com zelo e dedicao das atribuies do cargo, a lealdade s instituies a que servir, o cumprimento de ordens superiores no manifestamente ilegais, a observncia de normas legais e regulamentares, impede a recusa imotivada da atribuio da atividade de scal de contratos. O que pode existir a recusa motivada por impedimento, quando o servidor designado tiver alguma relao de parentesco, for cnjuge ou companheiro do contratado, ou no detiver conhecimento tcnico que possibilite a scalizao do contrato. Alis, neste ltimo caso, a indicao de uma pessoa no capacitada para o exerccio de scal de contratato pode acarretar culpa in eligendo da autoridade que o nomeou.
4.
FISCAL, GESTOR, PREPOSTO, TERCEIROS, AUDITORES
O scal de contrato a pessoa pertencente aos quadros da Administrao, formalmente designada para acompanhar a execuo do contrato, anotando em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato e determinando o que for necessrio para regular as faltas ou defeitos observados4. O gestor de contrato, por sua vez, tambm deve pertencer aos quadros da Administrao, tem as atribuies de tratar com o contratado, exigir o cumpri61
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mento do pactuado, sugerir eventuais modificaes contratuais, comunicar a falta de materiais, recusar o servio (nesse caso, geralmente subsidiado pelas anotaes do scal).
A gesto o servio geral de gerenciamento de todos os contratos; a scalizao pontual. Na gesto, cuida-se, por exemplo, do reequilbrio econmico-nanceiro, de incidentes relativos a pagamentos, de questes ligadas documentao, ao controle dos prazos de vencimento, de prorrogao, etc. um servio administrativo propriamente dito, que pode ser exercido por uma pessoa ou um setor. J a scalizao exercida necessariamente por um representante da administrao, especialmente designado, como preceitua a lei, que cuidar pontualmente de cada contrato. (ALVES, 2011, p. 65)
tratos e demais instrumentos regidos pela Lei de Licitaes aos respectivos Tribunais de Contas e aos rgos de controle interno, que devero analisar a legalidade e a regularidade da despesa. O preposto o representante do contratado, e dever ser formalmente designado para servir como interlocutor junto Administrao. Como invivel que o principal responsvel pela empresa esteja a todo o momento disponvel para tratar com a Administrao, ele nomeia um preposto, mediante procurao, que ir falar pela empresa, receber as demandas e reclamaes da Administrao, acompanhar e scalizar a execuo do objeto, anotar ocorrncias, tomar medidas para o saneamento de eventuais falhas, solicitar Administrao providncias a seu cargo. A indicao de preposto um dever do contratado, nos termos do art. 68, da Lei 8.666/1993:
o contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local da obra ou servio, para represent-lo na execuo contrato.
Terceiro a pessoa fsica ou jurdica contratada para auxiliar o scal na sua tarefa, conforme facultado pelo art. 67 da Lei 8.666/1993. A contratao do terceiro no obrigatria, cabendo Administrao vericar se a complexidade do contrato exige a assistncia desse terceiro. Trata-se de uma atividade assistencial, cabendo a responsabilidade pela scalizao Administrao Pblica.
O art. 67 da Lei 8.666/1993 exige a designao, pela Administrao, de representante para acompanhar e scalizar a execuo, facultando-se a contratao de empresa supervisora para assisti-lo. Assim, (...) o contrato de superviso tem natureza eminentemente assistencial ou subsidiria, no sentido de que a responsabilidade ltima pela scalizao da execuo no se altera com sua presena, permanecendo com a Administrao Pblica. [Acrdo 1930/2009 TCU Plenrio]
Caso a Administrao, motivadamente, no concorde com a indicao de um determinado preposto, poder recus-lo, cabendo contratada indicar outro.
5.
TERCEIRO CONTRATADO PARA AUXILIAR NA FISCALIZAO
Quanto aos auditores, Almeida (2009, p. 54) explica que a scalizao de contrato se distingue da auditoria de contrato, esta
consiste na vericao das aes de gestores e scais, de maneira a permitir a avaliao geral dos procedimentos implementados, tanto do ponto de vista estritamente legal quanto do ponto de vista da qualidade da gesto e da scalizao.
Conforme faculta o art. 67 da Lei 8.666/1993, a Administrao poder contratar terceiros para auxiliarem o scal de contratos. Alguns contratos tm objetos extremamente complexos, como obras e servios de engenharia e, nestes casos, pode a Administrao se valer do apoio de terceiros para auxiliar na scalizao. Trata-se de uma faculdade da Administrao, que dever avaliar caso a caso. Se decidir pela contratao deste terceiro, a Administrao dever realizar o devido processo licitatrio, mesmo que se trate de empresa contratada para elaborao de projeto bsico ou executivo5.
1. A contratao de empresa para elaborao do projeto executivo no confere, por si s, direito subjetivo a essa empresa de ser tambm contratada para prestao dos servios de superviso. 2. A contratao de servios de coordenao, superviso e controle de obras, no se insere nas hipteses de dispensa e inexigibilidade de que trata a Lei de Licitaes. [Acrdo 20/2007 TCU Plenrio]
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O art. 113, da Lei 8.666/1993, expressamente submete o controle das despesas decorrentes dos con62
A contratao de terceiro no transfere para este a responsabilidade pela scalizao do contrato, que continua sendo da Administrao, mas a atividade de assessoria deciente pode levar responsabilizao do terceiro contratado.
3. Nos casos em que o parecer do prossional de fundamental importncia para embasar o posicionamento a ser adotado pelas instncias decisrias, uma manifestao contaminada por erro tcnico, de difcil deteco, acarreta a responsabilidade civil do parecerista pelos possveis prejuzos da advindos. [Acrdo 20/2007 TCU Plenrio]
6.
APLICAO DE PENALIDADES
Segundo o art. 54 da Lei 8.666/1993
os contratos administrativos regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies gerais de direito privado.
Os contratos administrativos regem-se pelas normas de direito administrativo, que tm como base a indisponibilidade do interesse pblico e a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. Nos contratos administrativos, inserem-se as chamadas clusulas exorbitantes, que conferem Administrao privilgios em face do particular, como a obrigatoriedade de o contratado aceitar acrscimos e supresses no objeto contratado, dentro dos limites traados no art. 65 da Lei 8.666/1993. Tambm prerrogativa da administrao a aplicao de penalidades e a resciso contratual, sem a necessidade de se recorrer ao Poder Judicirio, o que no dispensa a instaurao do devido processo administrativo, com garantia de ampla defesa e contraditrio ao contratado. O art. 78 da Lei 8.666/1993 elenca uma srie de causas que do ensejo resciso contratual, tais como: o no cumprimento ou o cumprimento irregular de clusulas contratuais, especicaes, projetos ou prazos; a lentido do seu cumprimento, levando a Administrao a comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do fornecimento nos prazos estipulados; o atraso injusticado no incio da obra, servio ou fornecimento; a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao
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Administrao; a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato; o desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para acompanhar e scalizar a execuo, assim como as dos superiores; o cometimento reiterado de faltas na sua execuo, anotadas na forma do 1 do art. 67 da Lei 8.666/1993. O art. 87 da mesma lei, por sua vez, elenca as sanes que a Administrao poder aplicar contratada em decorrncia da inexecuo total ou parcial do contrato: advertncia; multa; suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a dois anos e declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica. Para vericao da inexecuo do contrato e de outras faltas de suma relevncia a correta scalizao do contrato e o devido registro das falhas. So esses elementos que sero levados ao processo administrativo e que serviro de motivao para a prtica do ato administrativo de resciso contratual ou de aplicao de sanes. Como materializar a inexecuo parcial do contrato ou o desatendimento das determinaes emanadas pelo scal do contrato seno fazendo o devido registro dessas falhas? No mesmo sentido, o cometimento reiterado de faltas s car caracterizado se houver o histrico, o registro dessas faltas. Alis, quanto a esse ponto, a Lei 8.666/1993 expressa ao dizer que causa para a resciso unilateral do contrato o cometimento de
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reiteradas faltas na sua execuo, anotadas em registro prprio de ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato (art. 67, 1, Lei 8.666/1993). Mais uma vez a relevncia da atividade de scal de contrato, que tem a incumbncia de anotar em registro prprio todas as ocorrncias, para que, em uma eventual resciso unilateral do contrato ou aplicao de alguma penalidade, a Administrao tenha as razes de fato devidamente delineadas6.
cial que autoriza as aes subsequentes e informa os procedimentos de liquidao e pagamento dos servios. controle fundamental que a administrao exerce sobre o contratado. Propiciar aos gestores informaes sobre o cumprimento do cronograma das obras e a conformidade da quantidade e qualidade contratadas e executadas. E, nesses termos, manifesta-se toda a doutrina e jurisprudncia. No h nenhuma inovao na exigncia do acompanhamento da execuo contratual. Inicialmente previsto no art. 57 do Decreto-lei 2.300/1986, revogado pela Lei 8.666/1993, que manteve a exigncia em seu art. 67, esse registro condio essencial liquidao da despesa, para vericao do direito do credor, conforme dispe o art. 63, 2, III, da Lei 4.320/1964. A falta desse registro, desse acompanhamento pari passu, propicia efetiva possibilidade de leso ao errio. [Acrdo 767/2009 TCU Plenrio] Efetue o pagamento de parcelas contratada em estrita consonncia com o quantitativo de servios e etapas medidos e efetivamente executados na obra, conforme atestado pelo scal do contrato e de acordo com o novo cronograma fsico-nanceiro a ser estabelecido. [Acrdo 1.270/2005 TCU Plenrio]
7.
LIQUIDAO DA DESPESA
A despesa pblica passa por trs etapas: o empenho, a liquidao e o pagamento.

O empenho o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio7.
Com o empenho se destaca parte do oramento para a realizao de determinada despesa, sendo vedado o empenho de despesas que excedam o limite dos crditos oramentrios, bem como a realizao de despesas sem prvio empenho8. O simples empenho no autoriza o pagamento, que somente ir ocorrer aps sua regular liquidao9.
A liquidao da despesa consiste na vericao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito10.
O objetivo da liquidao certicar se houve o implemento da condio por parte do contratado, se ele cumpriu o que foi pactuado. A liquidao visa vericar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar a importncia para extinguir a obrigao11. na fase da liquidao da despesa que o scal de contrato se mostra em relevo, ao atestar as medies, ao no apontar ressalvas na prestao do servio em seus registros, ou ao apont-las e exigir glosas nos pagamentos. Com o atesto do scal de contratos, a despesa pode ser devidamente liquidada e o pagamento, que o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga12, poder ser realizado.
O registro da scalizao, na forma prescrita em lei, no ato discricionrio. elemento essen64
Assim, o fiscal deve ser diligente no acompanhamento da execuo do contrato, no atestando de forma desatenta a prestao do servio, a entrega do bem, a realizao da obra, pois esses atos compem a liquidao da despesa, reconhecem o implemento da condio por parte do contratado, fazendo nascer para ele um crdito perante a Administrao, permitindo a autoridade competente realizar o devido pagamento.
8.
DBITOS PREVIDENCIRIOS E TRABALHISTAS
Segundo o art. 71 da Lei 8.666/1993, o contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, scais e comerciais resultantes da execuo do contrato. Assim, em uma primeira leitura do dispositivo em comento, o pagamento de salrios, vale transporte, ticket alimentao, frias, 13 salrios (encargos trabalhistas), contribuio para o INSS (encargos previdencirios), pagamento de impostos decorrentes da
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atividade do contratado, tal como imposto de renda sobre lucro, imposto sobre servio (encargos scais) ou o pagamento de fornecedores de materiais para prestao de servios de limpeza, por exemplo, (encargos comerciais) cam por conta do contratado, que deve incluir esses custos na composio de seu preo que constaro de sua proposta para a Administrao. O 1 do citado art. 71 refora a responsabilidade do contratado quanto aos encargos trabalhistas, scais e comercias, deixando claro que
a inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, scais e comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edicaes, inclusive perante o Registro de Imveis.
jam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial.
Em se tratando dos casos de terceirizao de mo de obra como tpico dos servios de limpeza, conservao, zeladoria, vigilncia e segurana , o 2 do mesmo artigo deixa expresso que
a Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 199113.
Assim, com base nos dispositivos da Lei 8.666/1993, a Administrao no responde pelos dbitos trabalhistas, scais e comerciais, mas responde solidariamente pelos dbitos previdencirios no caso de terceirizao de mo de obra, devendo, neste caso, fazer a reteno de 11% da fatura ou nota scal e fazer o recolhimento ao INSS em nome da empresa contratada. No entanto, especicamente no que diz respeito aos dbitos trabalhistas, o Tribunal Superior do Trabalho entendeu diferente. Segundo a redao original da Smula 331 do TST, nos casos de terceirizao de mo de obra:
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que haMaio/Ago 2013
Assim, para Justia do Trabalho, se a empresa prestadora dos servios terceirizados inadimplisse com as obrigaes trabalhistas, a Administrao Pblica, desde que tivesse participado da relao processual (fosse arrolado junto com a reclamada) e constasse no ttulo executivo, responderia subsidiariamente pelos dbitos trabalhistas, ou seja, caso a empresa contratada no arcasse com esses dbitos, a Administrao Pblica teria que quit-los. Pela redao original da Smula 331 do TST, tratava-se de responsabilidade objetiva da Administrao Pblica, bastava a existncia do inadimplemento da obrigao trabalhista, a participao da Administrao na relao processual e que gurasse no ttulo executivo para que surgisse a sua responsabilidade subsidiria pelo dbito trabalhista. O entendimento do TST era o de que o 1 do art. 71 da Lei 8.666/1993, quanto aos dbitos trabalhistas, era inconstitucional, por deixar o trabalhador ao desamparo. Entretanto, em Sesso de 24/11/2010, o STF, ao apreciar a ADC n 16, foi pela constitucionalidade do 1 do art. 71 da Lei 8.666/1993 e pela impossibilidade da transferncia consequente e automtica dos encargos trabalhistas, scais e comerciais resultantes da execuo do contrato para a Administrao Pblica. Em decorrncia da deciso do STF, a Smula 331 do TST foi alterada passando a ter a seguinte redao14:
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
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Com a alterao procedida na Smula 331, a responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica passou a ser subjetiva. No decorre do mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas. Alm de constar na relao processual e no ttulo executivo, dever ser evidenciada a conduta culposa da Administrao no cumprimento das obrigaes contratuais, especialmente na scalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. Aqui reside a importncia do scal de contratos. Falha na scalizao do contrato pode atrair para a Administrao a responsabilidade subsidiria para com os dbitos trabalhistas. No necessrio que o scal de contrato tenha agido com dolo; basta sua culpa sentido estrito negligncia, imprudncia, impercia na scalizao do contrato. Assim, deve o scal de contrato, antes de atestar a boa qualidade dos servios terceirizados, vericar se os salrios foram pagos, se houve entrega do vale transportes, se houve pagamento de frias, dentre outros encargos trabalhistas. Acompanhe rigorosamente o cumprimento das obrigaes trabalhistas e previdencirias relacionadas ao respectivo contrato, exigindo cpias dos documentos comprobatrios da quitao dessas obrigaes. [Acrdo 1525/2007 TCU Segunda Cmara] No mbito da Administrao Pbica Federal, foi editada IN n 02/2008 que traz uma relao de obrigaes que devem ser vericadas nos contratos de terceirizao de mo de obra15.
9.
RECEBIMENTO PROVISRIO DE OBRAS E SERVIOS
Outra responsabilidade do scal de contratos diz respeito ao recebimento de obras e servios, quando de sua concluso. As obras e servios, segundo o art. 73, I, da Lei 8.666/1993, so recebidos em duas etapas: provisria e denitivamente. No caso de recebimento provisrio, compete ao responsvel pelo acompanhamento e scalizao do contrato receber seu objeto, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at quinze dias, contado do momento em que o contratado comunica, por escrito, a concluso do objeto.
Providencie o recebimento provisrio das obras pelo responsvel pela sua scalizao, mediante termo circunstanciado assinado pelas partes, conforme determina o art. 73, inciso I, alnea a, da Lei n 8.666/93. [Acrdo 471/2003 TCU Plenrio]
10. RESPONSABILIZAO DO FISCAL DE CONTRATOS

O scal de contratos formalmente designado para acompanhar a correta execuo do contrato. A ele cabe anotar em registro prprio as ocorrncias, propondo correes, sugerindo glosas e outras penalidades ou relatar aos seus superiores quanto s medidas a serem tomadas no forem de sua competncia. Os registros do scal vo nortear a liquidao das despesas e autoriza o consequente pagamento. Compete a ele o recebimento provisrio de obras e servios, bem como zelar para que no recaia sobre a Administrao Pblica o dever arcar com dbitos trabalhistas e previdencirios, oriundos dos contratos de terceirizao de mo de obra. Verifica-se, pois, que uma atuao deficiente do scal de contratos tem potencial para causar dano ao errio, o que atrai para si a responsabilizao pela irregularidade praticada.
A negligncia de scal da Administrao na scalizao de obra ou acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade por eventuais danos que poderiam ter sido evitados, bem como s penas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei n 8.443/92. [Acrdo 859/2006 TCU Plenrio]
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Ao atestar notas scais concernentes a servios comprovadamente no prestados, o agente administrativo [...] tornou-se responsvel pelo dano sofrido pelo errio e, consequentemente, assumiu a obrigao de ressarci-lo [...] [Acrdo 2512/2009 TCU Plenrio]
A Lei 8.666/1993 deixa expresso em seu art. 82 que

os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas nesta lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar.
O agente administrativo incumbido da funo de scal de contratos, que atua de forma lesiva, poder responder por sua ao, culposa (negligncia, impercia, imprudncia) ou dolosa, nas esferas civil (dever de ressarcir o dano), criminal (caso a conduta seja tipicada como crime), administrativa (nos termos do estatuto a que tiver submetido) e por improbidade administrativa16. Caber, ainda, a responsabilizao perante o respectivo Tribunal de Contas, que poder imputar dbito ao responsvel, referente ao dano causado, cominar-lhe multa e ainda inabilit-lo para exerccio de cargo ou funo de conana17. O art. 67 da Lei 8.666/1993 traz uma salvaguarda para o scal de contratos:
as decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas convenientes.
Assim, diante de uma irregularidade na execuo contratual, o scal de contratos deve anot-la e, no sendo de sua competncia solucionar a pendncia, deve solicitar aos seus superiores as providncias cabveis.
11.
CONCLUSO
obrigatria a designao de scal de contratos por parte da autoridade competente. Ao scal incumbe acompanhar a correta execuo do contrato, anotando em registro prprio as ocorrncias, tomando as proviMaio/Ago 2013
dncias que lhe couber para sanar as falhas detectadas e relatando aos superiores aquelas cuja soluo foge sua alada. No exerccio de seu labor, o scal pode ser auxiliado por terceiro especicamente contratado, mediante o devido certame licitatrio, mas a responsabilidade pela scalizao do contrato ainda continua sendo da Administrao. A atividade do fiscal de contratos visa garantir a materializao dos objetivos da licitao isonomia, proposta vantajosa para a administrao e promoo do desenvolvimento nacional sustentvel na medida em que ele deve se certificar se a proposta vencedora na licitao est sendo devidamente executada, de acordo com o edital e os termos da prpria proposta vencedora. O scal de contratos tambm tem importncia crucial na aplicao de penalidades contratada, pois acompanha execuo do contrato e anota as falhas em registro prprio, anotaes essas que sero as razes de fato da motivao para eventual aplicao de penalidade ou mesmo resciso unilateral do contrato. Ao atestar a correta execuo do contrato, o scal est participando da fase de liquidao da despesa, reconhecendo que houve o adimplemento por parte do contratado, fazendo nascer para o contratado um crdito perante a Administrao e permitido autoridade competente realizar o devido pagamento. Com a alterao ocorrida na Smula n 331 do TST, falhas na scalizao dos contratados de terceirizao de mo de obra pode atrair para a Administrao Pblica a responsabilidade subsidiria pelo pagamento dos dbitos trabalhistas, o que aumentou ainda mais a responsabilidade do scal na vericao da correta execuo desses contratos. Compete tambm ao scal de contrato o recebimento provisrio de obras e servios mediante termo circunstanciado. A gama de atividades do scal de contratos tem potencial para causar dano ao errio, podendo ele vir a responder civil, penal e administrativamente e por ato de improbidade administrativa, estando ainda sujeito s sanes dos Tribunais de Contas. Por tudo quanto exposto, ca patente a necessidade de se dar mais ateno atividade de scal de contratos, destacando para esse labor servidor que detenha capacidade tcnica para vericar o cumprimento do objeto pactuado, disponibilizando-lhe tempo suciente para que possa exercer a atividade de scal de contrato pblico.
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Artigos
Referncias
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BRASIL.Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.632/2009. Plenrio. Relator: Marcos Bemquerer Costa. Disponvel em:<https:// contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces?anoAcordao=2009&colegiado=PLENARIO&num eroAcordao=1632&>. Acesso em: 23/4/2013. _____._____. Acrdo n 1.525/2007. Segunda Cmara. Relator: Aroldo Cedraz. Braslia, 12 de junho de 2007. Dirio Ocial da Unio, 20 de jun. 2007. _____._____. Acrdo n 1.558/2003. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 15 de outubro de 2003. Dirio Ocial da Unio, 23 de out. 2003. _____._____. Acrdo n 2.558/2006. Segunda Cmara. Relator: Walton Alencar Rodrigues. 12 de setembro de 2006. Dirio Ocial da Unio, 20 de out. 2006. _____._____. Acrdo n 690/2005. Plenrio. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 1 de junho de 2005. Dirio Ocial da Unio, 10 de jun. 2005. _____._____. Acrdo n 1.270/2005. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 24 de agosto de 2005. Dirio Ocial da Unio, 02 de set. 2005. _____._____. Acrdo n 2.455/2003. Primeira Cmara. Relator: Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 14 de outubro de 2003. Dirio Ocial da Unio, 22 de out. 2003. _____._____. Acrdo n 471/2003. Plenrio. Relator: Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia, 7 de maio de 2003. Dirio Ocial da Unio, 26 de maio 2003. _____._____. Acrdo n 212/2009. Segunda Cmara. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, 3 de fevereiro de 2009. Dirio Ocial da Unio, 6 de fev. 2009. _____._____. Acrdo n 859/2006. Plenrio. Relator: Marcos Vincios Vilaa. Braslia, 7 de junho de 2006. Dirio Ocial da Unio, 9 de jun. 2006. ____.____. Acrdo n 994/2006. Plenrio. Relator: Ubiratan Aguiar. Braslia, 21 de junho de 2006. Dirio Ocial da Unio, 26 de jun. 2006. _____._____. Acrdo n 20/2007. Plenrio. Relator: Augusto Nardes. Braslia, 24 de janeiro de 2007. Dirio Ocial da Unio, 26 de jan. 2007. _____._____. Acrdo n 5.842/2010. Primeira Cmara. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 14 de setembro de 2009. Dirio Ocial da Unio, 20 de set. 2010. _____._____. Acrdo n 277/2010. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Disponvel em: <https://contas.tcu.gov.br/ juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces?colegiado=PLENARIO&numeroAcordao=277&anoAcordao=2010> Acesso em: 8/5/2013. _____._____. Acrdo 2512/2009. Plenrio. Relator: Aroldo Cedraz. Braslia, 28 de outubro de 2009. Dirio Ocial da Unio, 30 de out. 2009.
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Artigos
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Notas
1 A introduo do desenvolvimento nacional sustentvel como um dos objetivos da licitao se deu recentemente pela lei 12.349, de 2010. 11 Lei 4.320/1964, art. 63, 1. 12 Lei 4.320/1964, art. 64 13 Segundo a redao do Art. 31 da Lei 8.212/1991, dada pela Lei n 9.528, de 10.12.97, O contratante de quaisquer servios executados mediante cesso de mo de obra, inclusive em regime de trabalho temporrio, responde solidariamente com o executor pelas obrigaes decorrentes desta Lei, em relao aos servios prestados, exceto quanto ao disposto no art. 23, no se aplicando, em qualquer hiptese, o benefcio de ordem. Posteriormente, esse artigo sofreu alteraes pela Lei 11.488/2007, pela MP 447/2008 e, por ltimo, pela Lei 11.933/2009. Com a alterao de 2007, passou a se exigir que a empresa contratante dos servios executados mediante cesso de mo de obra, inclusive em regime de trabalho temporrio, retivesse onze por cento do valor bruto da nota fiscal ou da fatura de prestao de servios e recolhesse, em nome da empresa cedente de mo de obra. Com essa alterao, alguns autores defendem que houve derrogao do 2 do Art. 71, da Lei 8.666/1993, j que a responsabilidade pela reteno e recolhimento dos encargos previdencirios passou a ser da Administrao Pblica. Redao atual do art. 31 da Lei 8.212/1991: Art. 31. A empresa contratante de servios executados mediante cesso de mo de obra, inclusive em regime de trabalho temporrio, dever reter 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestao de servios e recolher, em nome da empresa cedente da mo de obra, a importncia retida at o dia 20 (vinte) do ms subsequente ao da emisso da respectiva nota scal ou fatura, ou at o dia til imediatamente anterior se no houver expediente bancrio naquele dia, observado o disposto no 5 do art. 33 desta Lei. 14 Smula n 331 do TST - CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE (nova redao do item IV e inseridos os itens V e VI redao) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27,
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2 Lei 8.666/1993, art. 3. 3 Lei 8.666/1993, art. 55, XIII. 4 Lei 8.666/1993, art. 67, 1. 5 Nos termos do art. 9, I, II, da Lei 8.666/1993, no poder participar da licitao ou da execuo de obra ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios o autor do projeto, bsico ou executivo, pessoa fsica ou jurdica. Essa proibio alcana incluse a empresa, isoladamente ou em consrcio, responsvel pela elaborao do projeto bsico ou executivo ou do qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detento de mais de 5% do capital com direito a voto ou controlador, responsvel tcnico ou subcontratado. Entretanto, o 1 do mesmo artigo autoriza a contratao do autor do projeto bsico da empresa a que ele pertena, como consultor tcnico, nas funes de scalizao, superviso ou gerenciamento, exclusivamente a servio da Administrao interessada. 6 A motivao enseja a demonstrao das razes de direito (dispositivo legal) e as razes de fato (o que faticamente ocorreu). 7 Lei 4.320/1964, art. 58. 8 Lei 4.320/1964, arts. 59 e 60 9 Lei 4.320/1964, art. 62 10 Lei 4.320/1964, art. 63
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30 e 31.05.2011 : I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974). II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta. IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na scalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral. 15 IN 02/2008, art. 34. A execuo dos contratos dever ser acompanhada e fiscalizada por meio de instrumentos de controle, que compreendam a mensurao dos seguintes aspectos, quando for o caso: I - no caso de empresas regidas pela Consolidao das Leis Trabalhistas: a) a prova de regularidade para com a Seguridade Social, conforme dispe o art. 195, 3 da Constituio federal sob pena de resciso contratual; b) recolhimento do FGTS, referente ao ms anterior, caso a Administrao no esteja realizando os depsitos diretamente, conforme estabelecido no instrumento convocatrio; c) pagamento de salrios no prazo previsto em Lei, referente ao ms anterior; d) fornecimento de vale transporte e auxlio alimentao quando cabvel; e) pagamento do 13 salrio; f ) concesso de frias e correspondente pagamento do adicional de frias, na forma da Lei; g) realizao de exames admissionais e demissionais e peridicos, quando for o caso; h) eventuais cursos de treinamento e reciclagem que forem exigidos por lei; i) comprovao do encaminhamento ao Ministrio do Trabalho e Emprego das informaes trabalhistas exigidas pela legislao, tais como: a RAIS e a CAGED; j) cumprimento das obrigaes contidas em conveno coletiva, acordo coletivo ou sentena normativa em dissdio coletivo de
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trabalho; e k) cumprimento das demais obrigaes dispostas na CLT em relao aos empregados vinculados ao contrato. Art. 35. Quando da resciso contratual, o scal deve vericar o pagamento pela contratada das verbas rescisrias ou a comprovao de que os empregados sero realocados em outra atividade de prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do contrato de trabalho. Pargrafo nico. At que a contratada comprove o disposto no caput, o rgo ou entidade contratante dever reter a garantia prestada, podendo ainda utiliz-la para o pagamento direto aos trabalhadores no caso da empresa no efetuar os pagamentos em at 2 (dois) meses do encerramento da vigncia contratual, conforme previsto no instrumento convocatrio e no art. 19-A, inciso IV desta Instruo Normativa. 16 A Lei 8.429/1992 elenca, em seus arts. 9, 10, 11, trs categorias de atos de improbidade administrativa: os que importam enriquecimento ilcito, os que causam prejuzo ao errio, e os que atentam contra os princpios da Administrao Pblica. 17 No que tange ao Tribunal de Contas da Unio, essas penalidades esto previstas na Lei 8.443/1992, arts. 19, 57, 58 e 60.
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Artigos
Revisitando a Teoria da Separao dos Poderes
Jess Torres Pereira Junior Desembargador

e professor-coordenador da ps graduao de direito administrativo da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro
Resumo
A tripartio dos poderes, concebida no sculo XVIII, continua sendo clusula ptrea, que no se pode suprimir da ordem poltico-jurdica constitucional. Mas em que termos? A complexa sociedade contempornea vem percebendo que a teoria da tripartio de poderes: (a) hospeda uma vasta variedade de vises crticas sobre as funes do estado; (b) no hierarquiza valores, nem xa indicadores, com o m de estabelecer prioridades em caso de conito entre os objetivos e os poderes. Os tribunais e as casas legislativas tendem a fazer uso do modelo terico como um valor ou m em si mesmo, ao mesmo tempo em que d suporte a concepes contrastantes do estado e suas estruturas, gerando contradies quando a teoria posta em operao. Palavras-chave: Ambiguidades valorativas. Clusula ptrea. Separao de poderes. Teoria do estado.
artigo
A separao de poderes, proposta por Montesquieu no sculo XVII, ingressa no Novo Mundo quando se tornam independentes as colnias inglesas na Amrica, no sculo XVIII. Palavras da Constituio da Virginia (20.06.1776): Os poderes legislativo,
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executivo e judicirio de governo devero ser sempre separados e distintos entre si (The legislative, executive and judicial powers of government ought to be forever separate and distinct from each other). E da Constituio de Maryland (11.11.1776): idem, mais Nenhuma pessoa no exerccio de funes em um desses poderes (Departments) assumir ou se desincumbir de deveres em qualquer dos outros. Da frmula dos artigos 2 e 60, 4, III, da Constituio brasileira de 1988 so passados 236 anos: So poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio; No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: ... III a separao dos Poderes. A tripartio dos poderes continua sendo clusula ptrea, ou seja, valor essencial, norteador e que no se pode suprimir da ordem poltico-jurdica constitucional. Mas em que termos? A diviso hermtica retratada nos departamentos estanques norte-americanos obsoleta. Onde quer que exista o sistema de freios e contrapesos no h, nem pode haver, separao absoluta, pondera atualizada doutrina (Eoin Carolan, The New Separation of Powers, Oxford University Press, maro de 2009). Haveria uma frmula/doutrina institucional universal? O poder poltico governamental pode ser denido e se esgota na trindade dos poderes legislativo, executivo e judicirio?
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No h divergncia relevante entre os modernos compndios quando sumariam a evoluo da teoria da separao e lhes identicam sete objetivos histricos: 1. evitar a tirania, assegurando que o poder no se concentrar em um s indivduo ou rgo (raiz dos princpios da segregao e da especializao, com os quais se devem harmonizar, na modernidade, o planejamento estratgico e a interdependncia da gesto); 2. estabelecer equilbrio entre os poderes de modo que cada qual supervisione as aes dos demais, mediante um sistema de freios e contrapesos (a ser contrastado com o direito fundamental boa administrao, que permeia todo o sistema estatal de gesto, embaando as antigas linhas divisrias); 3. assegurar que toda lei sirva ao interesse pblico, cuja denio deve emanar daquele equilbrio entre os poderes (nada obstante o reconhecimento da existncia de diferentes perspectivas do que possa ser o interesse pblico, sob a determinao coordenada de tempo e espao); 4. estimular a ecincia governamental mediante a atribuio de funes s instituies mais
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Artigos
aptas aos respectivos desempenhos (sem embargo de maus resultados comprometerem o princpio da ecincia, a que sujeitos todos os poderes, em todas as esferas da federao, na dico do art. 37 de nossa vigente Constituio); 5. prevenir a prevalncia da parcialidade e de interesses sectrios, por meio da separao das pessoas envolvidas no processo decisrio do exerccio do poder poltico (a depurar a legitimidade dos grupos de presso e contrapresso); 6. elevar o teor de objetividade e generalidade das leis por meio da separao das funes de elabor-las e de aplic-las (embora a lei, em seu sentido material estrito, cada vez mais deixa de constituir a nica ou principal fonte legitimadora do direito justo); 7. impor a prestao de contas a todos os agentes estatais, que respondem por seus atos uns perante os outros e todos sociedade (a provocar tenso entre os espaos ocupados pelas respectivas funes tpicas e atpicas). A complexa sociedade contempornea vem percebendo a insucincia desses objetivos, embora bem articulados, para sustentar uma doutrina institucional universal, porque a teoria da tripartio de poderes: (a) hospeda uma vasta variedade de vises crticas sobre as funes e os papis do estado; (b) no hierarquiza valores, nem xa indicadores, com o m de estabelecer prioridades em caso de conito entre os objetivos e os poderes. A tripartio de poderes padece de ambiguidades quando aplicada aos casos concretos levados aos tribunais ou s situaes que a lei nova pretenda vir a tutelar: tanto pode ser invocada para negar quanto para justicar a interveno judicial ou legislativa, dependendo do compromisso que se tenha com a natureza das respectivas funes e os objetivos da separao de poderes que se tenham como prioritrios. Os tribunais e as casas legislativas tendem a fazer uso do modelo terico como um valor ou m em si mesmo, ao mesmo tempo em que d suporte a concepes contrastantes do estado e suas estruturas, gerando contradies quando a teoria posta em operao. O estado do sculo XXI tende a ser dirigista, discricionrio e disperso. Uma multiplicidade de diferentes organizaes e atores participa dos assuntos
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governamentais - business of government -, dentro e fora da estrutura administrativa estatal, mas dela recebendo repasses de recursos de toda ordem, inclusive nanceiros e vice-versa, ou seja, organizaes privadas assumem encargos de gesto de atividades ditas de interesse pblico. Os conflitos continuam sendo, basicamente, os que opem o interesse coletivo ao interesse individual. Para precat-los ou resolv-los, a tripartio dos poderes de Montesquieu foi produto de uma poca em que o poder era exercido de forma unilateral: o poder do soberano manifestado por meio de normas gerais, veiculadas por processo poltico estatutrio, como se fosse, para fazer-se concesso ao contratualismo rousseauniano, um contrato de adeso irrecusvel: o soberano estabelecia as clusulas e o povo a elas aderia incondicionalmente. O exerccio do poder, agora entendido como exerccio de governabilidade, complexo e intrincado. No se amolda ao gurino dos sculos XVII a XIX e boa parte do sculo XX. Do debate que por toda parte hoje se desenvolve, sobre a teoria da separao dos poderes, vm resultando premissas e propostas ajustadas aos novos tempos, destacando-se: o estado uma construo colaborativa, cuja utilidade a de permitir avanos mais efetivos e universalistas dos interesses individuais e coletivos, em regime de mtuo respeito e considerao; os cidados so sujeitos de direitos e obrigaes polticas em face do estado porque este deve prover um conjunto de bens que aqueles no seriam capazes de obter individualmente; a separao de poderes deve conduzir organizao de instituies estatais que atuem para assegurar que as decises governamentais levem em conta tanto os interesses coletivos quanto os individuais; no se trata de propor que a separao de poderes exprima uma soberania bipolar, dualista, quase esquizofrnica, porm de considerar que o interesse pblico encerra noo que, embora monoltica, deve admitir a coexistncia real de perspectivas divergentes acerca de qualquer ao estatal, por isto que as instituies devem estar predispostas a sopesar essas divergncias e a admitir que nenhum dos
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Revisitando a Teoria da Separao dos Poderes // Artigos
poderes tem o monoplio do que , ou no, de interesse pblico; o novo modelo da separao de poderes busca extrair a unidade da divergncia, visando obter resultados que a todos beneciem, a partir de uma conjuno racional das nalidades de cada qual; o interesse pblico constitucionalizado nas polticas pblicas exige administrao responsiva s necessidades e aspiraes coletivas e individuais, cujos efeitos decorrero de uma cooperao institucional coordenada, apta a inibir aes unilaterais insuscetveis de vericao e controle, vericao e controle que correspondem ao iderio republicano e democrtico; o novo perl da separao de poderes reclama um processo de coordenao participativa que os aproxime entre si, de forma transparente, organizada e permanente, afastadas rivalidades e disputas personalistas por lideranas, carismticas ou no, e vedados expedientes sigilosos de cooptao (sempre canais de desvios de recursos pblicos para atender a projetos pessoais); no estado democrtico, administrador do interesse pblico constitucionalizado, o exerccio do poder poltico um processo permanente, interminvel, de colaborao coordenada ente as instituies, cujo ncleo deve ser a governabilidade comprometida com resultados que a sociedade e os cidados reconheam como benficos para todos; vale dizer que maioria e minoria tm direitos iguais na audincia das instituies estatais e que estas, todas, tm iguais responsabilidades, no mbito de suas respectivas competncias constitucionais, na identicao e na consecuo do que se deva considerar como de interesse pblico. V-se que qualquer semelhana com as medidas e contramedidas protagonizadas por Legislativo e Judicirio, em aparente disputa pela primazia do poder, ultimamente veiculadas pelo noticirio brasileiro, no mera coincidncia e desaa, em escala planetria, estados e sociedades nas escolhas de seus destinos. Que as faam com sabedoria e prudncia esperam os cidados na dupla qualidade de eleitores e jurisdicionados.
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ndice de Assunto
A
Accountability
Contratao de bens e servios

O que governana? PETERS, Brainard Guy
Exigncia de credenciamento das licitantes pelos fabricantes de produtos de tecnologia da informao, nos certames para aquisio de bens e servios da rea BENEVIDES, Rodrigo Machado JNIOR, Antonio Daud
Revista 127/2013, 28
Nota tcnica - Seaud 2/2013 - Compreendendo os conceitos de governana para controlar SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha
Revista 127/2013, 48
Contrato administrativo - scalizao - responsabilidade
Revista 127/2013, 34
Aspectos gerais sobre o scal de contratos pblicos COSTA, Antnio Frana da
Administrao pblica - responsabilidade
Revista 127/2013, 58
A prtica de governana corporativa no setor pblico federal BRANCO, Cludio Souza Castello CRUZ, Cludio Silva da
Controle externo
Revista 127/2013, 20
O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento NARDES, Joo Augusto Ribeiro
Revista 127/2013, 16
Revista 127/2013, 34
G
Gesto de pessoas
Revista 127/2013, 58
C
Cidado - participao social
Revista 127/2013, 13
Gesto scal
Revista 127/2013, 6
Revista 127/2013, 20
Gesto pblica
Combustvel - preo
Revista 127/2013, 13
Revista 127/2013, 6
Governana Contas do Governo (2012)
Revista 127/2013, 6
Revista 127/2013, 28
Contas do governo (2012) - parecer - relatrio
Governana corporativa
Contas do governo 2012: desaos para o crescimento inclusivo so destacados em anlise do TCU
Revista 127/2013, 10
Revista 127/2013, 16
76
Revista do TCU 127
ndice de Assunto
L
Lei de Licitaes e Contratos
Revista 127/2013, 20
Revista 127/2013, 13
Revista 127/2013, 34
Licitao - contratao - modernizao Governana pblica
Revista 127/2013, 13
Revista 127/2013, 48
Revista 127/2013, 16
P
Planejamento estratgico
Revista 127/2013, 34
I
Incluso digital
Revista 127/2013, 16
Poderes do Estado
Revisitando a teoria da separao dos poderes JNIOR, Jess Torres Pereira
Revista 127/2013, 10
Revista 127/2013, 72
Incluso social
Poltica de desenvolvimento
Revista 127/2013, 6
Revista 127/2013, 16
Revista 127/2013, 10
Poltica de sade Infraestrutura de transporte
Revista 127/2013, 6
Revista 127/2013, 10
Poltica educacional
Revista 127/2013, 10
Revista 127/2013, 10
Polticas pblicas
Revista 127/2013, 13
Maio/Ago 2013 77
ndice de Assunto
Prego - aquisio
Revista 127/2013, 28
Revista 127/2013, 48
Revista 127/2013, 34
Prestao de contas
T
TCU - auditoria nanceira
Revista 127/2013, 20
Revista 127/2013, 6
Previdncia social
TCU - controle - jurisprudncia
Revista 127/2013, 10
S
Sano administrativa - licitao - contratao
Revista 127/2013, 20
TCU - estrutura
Revista 127/2013, 58
Revista 127/2013, 16
Separao de poderes
TCU - jurisprudncia
Revisitando a teoria da separao dos poderes JNIOR, Jess Torres Pereira
Revista 127/2013, 72
Servios pblicos - qualidade
Revista 127/2013, 48
Revista 127/2013, 20
Tecnologia da informao licitao - credenciamento
Servidor pblico - responsabilidade - licitao
Revista 127/2013, 58 Setor pblico - controle
Revista 127/2013, 48
Teoria do Estado
Revisitando a teoria da separao dos poderes
Revista 127/2013, 20
JNIOR, Jess Torres Pereira Revista 127/2013, 72
78
Revista do TCU 127
ndice de Assunto
Terceirizao - contratao - responsabilidade
Revista 127/2013, 58
Revista 127/2013, 34
Transparncia
Revista 127/2013, 20
ndice de Autor
B
BENEVIDES, Rodrigo Machado
JNIOR, Jess Torres Pereira

Revisitando a teoria da separao dos poderes
Revista 127/2013, 72
N
NARDES, Joo Augusto Ribeiro
Revista 127/2013, 48
BRANCO, Cludio Souza Castello
O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento
Revista 127/2013, 16
Revista 127/2013, 20
C
COSTA, Antnio Frana da
P
PETERS, Brainard Guy
O que governana?
Aspectos gerais sobre o scal de contratos pblicos
Revista 127/2013, 28
Revista 127/2013, 58
S
SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha
CRUZ, Cludio Silva da
Revista 127/2013, 20
J
JNIOR, Antonio Daud
Nota tcnica - Seaud 2/2013 - Compreendendo os conceitos de governana para controlar
Revista 127/2013, 34
Revista 127/2013, 48
Maio/Ago 2013
79
Endereos do TCU
Distrito Federal Telefone: (61) 33165338 Fax: (61) 33165339 E-mail: segepres@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU SecretariaGeral da Presidncia Setor de Administrao Federal Sul, Quadra 04, Lote 01 EdifcioSede, Sala 153 CEP: 70042900, Braslia DF
Amazonas Telefones: (92) 3303-9800 E-mail: secexam@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas Avenida Joaquim Nabuco, n 1.193 Centro CEP: 69020030, Manaus AM
Gois Telefone: (62) 4005-9233 /

4005-9250
Fax: (62) 4005-9299 E-mail: secexgo@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Acre Telefones: (68) 33212400/ 3321-2406
Fax: (68) 3321-2402 E-mail: secexac@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Bahia Telefone: (71) 33411966 Fax: (71) 33411955 E-mail: secexba@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Gois Avenida Couto Magalhes, Qd. S-30 lt.03 n 277 Setor Bela Vista CEP: 74823410, Goinia GO Maranho Telefone: (98) 32329970/
3232-9500
Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre Rua Guiomard Santos, 353 Bosque CEP: 69900724, Rio Branco AC Alagoas Telefone: (82) 3221-5686 E-mail: secexal@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas Avenida Assis Chateaubriand, n 4.118 Trapiche da Barra CEP: 57010070, Macei AL
Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia Avenida Tancredo Neves, n 2.242 STIEP CEP: 41820020, Salvador BA Cear Telefone: (85) 40088388 Fax: (85) 40088385 E-mail: secexce@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Fax: (98) 3313-9068 E-mail: secexma@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado do Maranho Av. Senador Vitorino Freire, n 48 Areinha Trecho Itaqui/ Bacanga CEP: 65010650, So Lus MA Mato Grosso Telefone: (65) 36442772/
/ 36448931/ 3644-3164 Telefax: (65) 36443164 E-mail: secexmt@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado do Cear Av. Valmir Pontes, n 900 Edson Queiroz CEP: 60812020, Fortaleza CE Esprito Santo Telefone: (27) 3025-4899 Fax: (27) 3025-4898 E-mail: secexes@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Amap Telefones: (96) 2101-6700 E-mail: secexap@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU Secretaria de Controle Externo no Estado do Amap Rodovia Juscelino Kubitschek, Km 2, n 501 Universidade CEP: 68903419, Macap AP
Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso Rua 2, Esquina com Rua C, Setor A, Quadra 4, Lote 4 Centro Poltico Administrativo (CPA) CEP: 78050970, Cuiab MT
Secretaria de Controle Externo no Estado do Esprito Santo Rua Luiz Gonzalez Alvarado, s/ n Enseada do Su CEP: 29050380, Vitria ES
80
Revista do TCU 127
Endereos do TCU
Mato Grosso do Sul Telefones: (67) 33827552/

33823716/ 33832968
Paraba Telefones: (83) 32082000/

Fax: (83) 3533-4055
Rio de Janeiro Telefones: (21) 3805-4200 /

3805-4201 / 3805 4206
Fax: (67) 33212159 E-mail: secexms@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
E-mail: secexpb@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Fax: (21) 38054206 E-mail: secexrj@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso do Sul Rua da Paz, n 780 Jardim dos Estados CEP: 79020250, Campo
Grande MS
Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraba Praa Baro do Rio Branco, n 33 Centro CEP: 58010760, Joo Pessoa PB Paran Telefax: (41) 3218-1350 Fax: (41) 3218-135 E-mail: secexpr@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro Avenida Presidente Antnio Carlos, n 375 Ed. do Ministrio da Fazenda, 12 andar, Sala 1.204 Centro CEP: 20030010, Rio de Janeiro RJ Rio Grande do Norte Telefones: (84) 30922500/
3211-8753 Fax: (84) 32016223 E-mail: secexrn@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU
Minas Gerais Telefones: (31) 3374-7233

/ 3374-7239 / 3374-7277 Fax: (31) 33746893 E-mail: secexmg@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais Rua Campina Verde, n 593 Bairro Salgado Filho CEP: 30550340, Belo
Horizonte MG
Secretaria de Controle Externo no Estado do Paran Rua Dr. Faivre, n 105 Centro CEP: 80060140, Curitiba PR Pernambuco Telefone: (81) 3424-8100 /
3424-8109 Telefax: (81) 34248109 Email: secexpe@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Norte Avenida Almirante Alexandrino de Alencar, 1402 Tirol CEP: 59015290, Natal RN Rio Grande do Sul Telefone: (51) 3228-0788 /
3778-5600 / 3778-5601
Par Telefone: (91) 3366-7453/

3366-7454/ 3366-7493
Fax: (91) 3366-7451 E-mail: secexpa@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco Rua Major Codeceira, n 121 Santo Amaro CEP: 50100070, Recife PE Piau Telefones: (86) 3301-2700 Fax: (86) 32181918 E-mail: secexpi@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Fax: (51) 3778-5646 E-mail: secexrs@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado do Par Travessa Humait, n 1.574 Bairro do Marco CEP: 66085148, Belm PA
Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul Rua Caldas Jnior, n 127 Ed. Banrisul, 20 andar Centro CEP: 90018900, Porto Alegre RS
Secretaria de Controle Externo no Estado do Piau Avenida Pedro Freitas, n 1.904 Centro Administrativo CEP: 64018000, Teresina PI
Maio/Ago 2013
81
Endereos do TCU
Rondnia Telefones: (69) 32231649 /

32238101 / 3224-5703 / 3224-5713/ 3301-3602/ 3301-3604 Fax: (69) 32245712 E-mail: secexro@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de Contas da Unio TCU
So Paulo Telefone: (11) 31452600 /

3145-2601 / 3145-2626
Fax: (11) 31452602 E-mail: secexsp@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Rondnia Rua Afonso Pena, n 345 Centro CEP: 76801100, Porto Velho RO Roraima Telefones: (95) 36239411/
36239412 / 3623 9414
Secretaria de Controle Externo no Estado de So Paulo Avenida Paulista, n 1842 Ed. Cetenco Plaza Torre Norte 25 andar Centro CEP: 01310923, So Paulo SP Sergipe Telefones: (79) 3301-3600 Fax: (79) 32593079 E-mail: secexse@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Telefax: (95) 36239414 E-mail: secexrr@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Roraima Avenida Getlio Vargas n4570-B So Pedro CEP: 69306700, Boa Vista RR Santa Catarina Telefone: (48) 3952-4600 Fax: (48) 3952-4624/ 3952-4636 E-mail: secexsc@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Sergipe Avenida Dr. Carlos Rodrigues da Cruz, n 1.340 Centro Administrativo Augusto Franco CENAF CEP: 49080903, Aracaju SE Tocantins Telefone: (63) 3232-6700 Fax: (63) 3232-6725 E-mail: secexto@tcu.gov.br Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina Rua So Francisco, n 234 Centro CEP: 88015140, Florianpolis SC
Secretaria de Controle Externo no Estado do Tocantins 302 Norte, Av. Teotnio Segurado Lote 1A Plano Diretor Norte CEP: 77001020, Palmas TO
82
Revista do TCU 127
Como Publicar
Como publicar artigos na Revista do TCU

A REVISTa
A Revista do TCU publicao ocial da instituio e veicula artigos tcnicos com temtica relativa aos Tribunais de Contas, ao Controle Externo, Administrao Pblica, ao Direito Pblico, Contabilidade, s Finanas e Auditoria no mbito do setor estatal. balhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Os trabalhos publicados podero ser divulgados em outros lugares desde que citada a Revista do TCU, ano, nmero e data de publicao.
CoMo ENVIar coNTrIBUIES O CoNSELHo EDITorIaL

O Conselho Editorial da Revista, rgo colegiado de natureza tcnica e de carter permanente, responsvel pela seleo nal das matrias publicadas. O Conselho presidido pelo Vice-Presidente do Tribunal e integrado pelo Auditor mais antigo em exerccio, pelo Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, pelo Secretrio-Geral de Controle Externo, pelo Secretrio-Geral da Presidncia e pelo Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra. Os interessados em publicar artigos na revista do TCU devem encaminhar o texto para o seguinte email: revista@tcu.gov.br, com as seguintes especicaes:
Quanto formatao
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Formato de arquivo: extenso.doc/docx. Fonte Times New Roman - tamanho 11. Ttulos e subttulos em negrito. Primeira linha dos pargrafos com 1 cm de recuo e com alinhamento justicado. Espaamento simples entre as linhas. Evitar linhas em branco entre os pargrafos. Formato da pgina: A4 (21x29,7 cm) Todas as margens com 2 cm. Mximo de sete pginas (desconsideradas as referncias. Resumo do texto nos padres das normas tcnicas. Todo destaque que se deseje fazer no texto dever ser feito com o uso de negrito. O uso do itlico se restringe ao uso de palavras que no pertenam lngua portuguesa.
A SELEo DE MaTrIaS
O exame e seleo do material a ser publicado observa os seguintes critrios: 1. compatibilidade com a temtica da Revista; 2. contribuio ao aprimoramento tcnico e prossional dos servidores do TCU e ao estudo de temas de trabalho; 3. qualidade, objetividade e impessoalidade do texto produzido.
AUSNcIa DE rEMUNErao Quanto identicao do autor

A aprovao e publicao de trabalhos na Revista do TCU no d aos autores o direito de percepo de qualquer retribuio pecuniria, devido gratuidade na distribuio do peridico, resguardados os direitos autorais na forma da Lei. Cada autor receber cinco exemplares do nmero da revista no qual seu trabalho tenha sido publicado. Incluir currculo resumido no artigo com mximo de cinco linhas, no seguinte padro: Fulano de Tal servidor do Tribunal de Contas da Unio, graduado em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Administrao Pblica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Enviar foto com, no mnimo, 10x15cm e resoluo de 300dpi. Informar endereo de correspondncia para envio de
83
RESPoNSaBILIDaDE INTELEcTUaL
Os textos aprovados so publicados sem alterao de contedo. Os conceitos e opinies emitidas em traMaio/Ago 2013
Como Publicar
exemplares da edio da Revista em que for publicado o artigo.
Quanto s referncias
Ao nal, o texto dever conter lista de referncias completas dos documentos utilizados pelo autor para seu embasamento terico. Somente devero ser citados na lista de referncias trabalhos editados ou disponveis para acessopblico. As referncias devero ser elaboradas de acordo com a verso mais atual da NBR 6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas. As referncias devero ser apresentadas em ordem alfabtica e alinhadas esquerda. As obras podero ser referenciadas em parte ou no todo, em formato impresso ou digital, conforme as orientaes para elaborao de referncias disponveis no portal do TCU no endereo abaixo. http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/ comunidades/biblioteca_tcu/servi%C3%A7os/ normalizacao_publicacoes/REFERENCIAS.pdf
Quanto ao contedo
Os textos devero apresentar linguagem adequada norma culta da lngua portuguesa. Sugere-se que seja evitado o uso excessivo de notas de rodap ecitaes.
Quanto s citaes
As citaes devero ser feitas de acordo com a verso mais atual da NBR 10520, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). As informaes oriundas de comunicao pessoal, trabalhos em andamentos ou no publicados devem ser indicados exclusivamente em nota de rodap da pgina em que forem citados; As citaes devero ser cuidadosamente conferidas pelos autores e suas fontes devero constar no prprio corpo do texto, conforme os exemplos abaixo. Citao direta
Segundo Barbosa (2007, p. 127), entende-se que ... , ou Entende-se que ... (BARBOSA, 2007, p. 127).
Citao indireta
A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 127), ou, A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 127).
As citaes de diversos documentos de um mesmo autor, publicados num mesmo ano, so distinguidas pelo acrscimo de letras minsculas, aps a data e sem espaamento, conforme a ordem alfabtica da lista de referncias. Segundo Barbosa (2007a, p. 127), ... (BARBOSA, 2007b, p. 94).
84Revista do TCU 127

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REVISTA doTCU

Fiscalizao a servio da sociedade

Copyright 2013, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil / Printed in Brazil

ndice de Asssunto 76 ndice de autor 79 Endereos 80

Entrevista // Ministro Jos Jorge

Crescimento inclusivo // Entrevista

Entrevista // Ministro Jos Jorge

Crescimento inclusivo // Entrevista

Contas do governo 2012

Contas do Governo 2012 // Destaques

Capa da publicao das Contas do Governo, exerccio 2012

Dilogo Pblico busca aprimorar governana pblica em todo o pas

para a melhoria da governana pblica

Mesa de abertura do Dilogo Pblico em Porto Alegre.

Dilogo Pblico busca aprimorar governana pblica em todo o pas // Destaques

20 ANOs DA LeI 8.666/93

Ministro-substitulo Marcos Bemquerer Costa discursa no Dilogo Pblido em Belm.

Abertura do Dilogo Pblico em comemorao aos 20 anos da lei 8.666/93.

O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento

Joo Augusto Ribeiro Nardes presidente do

O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento // Artigos

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De acordo com o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa,

O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento // Artigos

52% 45% 33% 27% 9% 33% 28% 11% 27% 4% 23%

Ur ba ni sm Ge o st o Am bi en ta l Sa ne am en to Ad m in ist ra Se gu o ra n aP Or b ga lic ni a za o Ag r ria

Despesas inscritas em restos a pagar no processados

Pas Brasil Portugal Reino Unido Estados Unidos Finlndia

A prtica de governana corporativa no setor pblico federal

Cludio Souza Castello Branco servidor do

Cludio Silva da Cruz

A prtica de governana corporativa no setor pblico federal // Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

Palavras-chave: Administrao pblica. Cidado. Governana. Interesse pblico.

Figura 1 Critrios de anlise do Gespblica (BRASIL, 2010)

(1) Liderana 110

(2) Estratgias e Planos 60

(8) Resultados 450

(7) Processos 110

(5) Informaes e Conhecimento 60

A prtica de governana corporativa no setor pblico federal // Artigos

Princpios de governana corporativa no setor pblico federal

Figura 2 Correlao (0,6) entre liderana e qualidade de processos de TI (Acrdo 2308/2010-TCU-Plenrio)

Prticas de governana corporativa no setor pblico federal

A prtica de governana corporativa no setor pblico federal // Artigos

Figura 3 Estratgia adotada pelo TCU em scalizao de governana de TI

Critrios de auditoria (6)

Aes de controle (1)

Situao de GovTI (2)

Boas prticas (4)

Mais e melhores servios (7)

Ratica legitmidade (8)

A prtica de governana corporativa no setor pblico federal // Artigos

Brainard Guy Peters

O que Governana? // Artigos

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

A Governana como direo

O que Governana? // Artigos

Revista do TCU 127

O que Governana? // Artigos

Nota Tcnica - Seaud 2/2013 Compreendendo os conceitos de governana para controlar

Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa servidora do

retranca imagem ctrl + Shift + click para liberar retranca

1086 911 578 44 22 13 10