Miembros Honorarios

Carlos de Mattos Pontificia Universidad Catlica de Chile, Chile Horacio Capel Universidad de Barcelona, Espaa Ren Coulomb Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, Mxico

Jurado Acadmico 2012

Francisco Sabatini Presidente del Jurado Pontificia Universidad Catlica de Chile, Chile Alan Gilbert University College London, Inglaterra Alfonso X. Iracheta El Colegio Mexiquense, A.C. Mxico Alfredo Stein University of Manchester, Inglaterra Anala Vzquez Universidad Nacional de Mar de Plata, Argentina Antonio Alves Universidade de So Paulo, Brasil Carlito Calil Junior Universidade de So Paulo, Brasil

Eduardo Mario Reese Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina Elena Jorge Sierra Universidad de Alicante, Espaa Enrique Orozco Universidad Nacional Experimental del Tchira, Venezuela Francisco Santiago Yeomans Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Mxico Georgina Isunza Instituto Politcnico Nacional, Mxico Gonzalo Martnez Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico Hilda Mara Herzer Universidad de Buenos Aires, Argentina Ignacio Carlos Kunz Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico Irene Blasco Universidad Nacional de San Juan, Argentina Jahir Rodrguez Universidad Autnoma de Manizales, Colombia Joo Sette Whitaker Universidad de So Paulo, Brasil Juan Jos Gutirrez Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico

Julio Caldern Pontificia Universidad Catlica del Per, Per Luis Gabriel Gmez Universidad de Colima, Mxico Mara Elena Ducci Pontificia Universidad Catlica de Chile, Chile Martim O. Smolka Lincoln Institute of Land Policy, Estados Unidos Montserrat Pareja Universidad de Barcelona, Espaa Patricia vila Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico Paula Meth University of Sheffield, Inglaterra Pedro Abramo Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil Peter Kellett Newcastle University, Inglaterra Peter M. Ward University of Texas at Austin, Estados Unidos Priscilla Connolly Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, Mxico Renato Cymbalista Universidade de So Paulo, Brasil

Ricardo Jordn Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal) Rosana Gaggino Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, Argentina Ruby Meja Universidad del Valle, Colombia Sergio Manuel Alcocer Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico Sergio Vega Universidad Politcnica de Madrid, Espaa Silverio Hernndez Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico Teresinha Maria Gonalves Universidade do Extremo Sul Catarinense, Brasil Tito Alejandro Alegra El Colegio de la Frontera Norte A.C. Mxico Tanus Moreira Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, Brasil Wiley Ludea Universidad Nacional de Ingeniera, Per

Jurado de Calidad 2012

Luis Foncerrada Ariel Cano Javier Gavito

Mensaje del Director General del Infonavit

El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), a travs de la Red Digital de informacin sobre la Vivienda, y en colaboracin con la Universidad Autnoma del Estado de Mxico (UAEMex) por medio del Sistema de Informacin Cientfica Redalyc, consolidaron en 2008 la Comunidad de Estudios Territoriales, un espacio acadmico que permite la difusin de publicaciones cientficas y la colaboracin entre investigadores de diversos pases. En 2009 el Infonavit y la UAEMex convocaron la primera edicin del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigacin sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, con el fin de reconocer los resultados relevantes de trabajos de investigacin sobre temas vinculados a la vivienda sustentable en Iberoamrica. Desde entonces, su vocacin ha contribuido a la generacin y difusin de los nuevos conocimientos, los mtodos y las estrategias de anlisis sobre estas temticas; generando un dilogo entre la Academia y el Instituto. A lo largo de la historia del premio, la convocatoria abierta de las tesis publicadas tiene la finalidad de impulsar la difusin de los trabajos ganadores, no slo dentro de la comunidad acadmica sino al pblico en general. Como las bases lo han referido, en este galardn participan tesis de maestra y doctorado para obtener grado ante instituciones de educacin superior, cuyos programas de estudio avalan el reconocimiento de las instancias legales de educacin correspondientes a cada pas. El Instituto se ha interesado por estas publicaciones, ya que las contribuciones de este tipo de trabajos propician reflexiones orientadas a fomentar la construccin y mantenimiento de ciudades compactas y sustentables, que impactan de manera directa en la vida de los habitantes de las mismas. Por cuarto ao consecutivo, el Premio Iberoamericano de Tesis de Investigacin sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha convertido en una oportunidad ideal para comunicar y dar a conocer los trabajos de investigacin que reflexionan sobre la realidad de las ciudades y nos ayudan a enriquecer nuestra estrategia institucional

en materia de vivienda para as mejorar la calidad de vida de nuestros derechohabientes. La convocatoria de este premio se dirigi a estudiantes graduados de maestra y doctorado con tesis concluidas y sustentadas entre el 1 de junio del 2009 y el 15 de mayo del 2012. La recepcin a esta convocatoria por parte de la comunidad acadmica super con creces los envos de otros aos. Se recibieron 32 trabajos en total, 19 de maestra y 13 de doctorado, como resultado de investigaciones sobre la produccin, gestin y acceso a la vivienda, el desarrollo habitacional, el sistema de informacin sobre los desarrollos urbanos, la organizacin y participacin ciudadana, as como la regeneracin, reconstruccin y densificacin urbana como referencia a la vivienda sustentable en Iberoamrica. Para evaluar los trabajos, provenientes de ms de 12 pases, entre los que destacan Mxico, Brasil, Espaa, Argentina, Chile, Colombia, Cuba y Reino Unido, entre otros, se conform un jurado compuesto por 41 acadmicos, profesionistas, especialistas e investigadores dedicados al estudio de las problemticas urbanas y el desarrollo territorial en Iberoamrica. Posterior a la deliberacin del Jurado de Expertos, los resultados se evaluaron y ratificaron por un Jurado de Calidad, integrado por el Director General de la Comisin Nacional de Vivienda, el Director General de la Sociedad Hipotecaria y el Director del Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado. Por segunda ocasin, la edicin 2012 celebra dos categoras en la entrega del Premio: la Categora A de Investigacin Bsica (terica o tericaprctica) y la Categora B de Investigacin Aplicada a realidades concretas con resultados tangibles. Tanto el Jurado de Expertos como el Jurado de Calidad decidieron otorgar el primer lugar de la Categora A de Investigacin Aplicada a Ernesto Lpez Morales por la tesis Urbanismo proempresarial y destruccin creativa: Estrategia de renovacin urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005, tesis presentada para obtener el Doctorado en Planificacin Urbana por University College London, que propone una metodologa innovadora para abordar el tema de suelo en zonas periurbanas y sus posibles implicaciones para entender procesos similares en toda Latinoamrica;

adems rene una gran cantidad de anlisis empricos para abordar este tema. En la misma categora, Carlos Alberto Torres Tovar obtuvo el segundo lugar por su trabajo Produccin y transformacin del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos en Bogot, en el marco de polticas neoliberales (1990-2010), tesis que present para obtener Doctorado en Arquitectura y Ciudad por el Instituto Universitario de Urbanstica de la Universidad de Valladolid. En este trabajo se demuestran los impactos que han tenido las polticas de desarrollo urbano y vivienda en la produccin de asentamientos informales en Bogot. El tercer lugar de la Categora A fue para el estudio El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en Ciudad Jurez, Chihuahua, Mxico, en el periodo 2007-2010 de Gabriel Garca Moreno, quien curs estudios de Maestra en Planificacin y Desarrollo Urbano en el Instituto de Arquitectura, Diseo y Arte de la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez; una investigacin cuya conclusin creativa es a escala de barrio pues el abandono de viviendas no est asociado a la inseguridad pblica, en contrasentido de los puntos de vista usuales en los medios y poniendo en cuestin algunos argumentos usados por el gobierno para sustentar su poltica de recuperacin de espacios pblicos. En el caso de la Categora B, el primer y nico lugar se otorg a Susana Restrepo Rico por su investigacin sobre Mejoramiento sostenible de asentamientos informales en pases en desarrollo: Brasil, Indonesia y Tailandia, realizado en la Universidad de Ciencias Aplicadas Fachhochschule Frankfurt am Main. En esta tesis se aborda una problemtica de alto contenido social; adems de analizar con rigor metodolgico los factores que han caracterizado a proyectos exitosos implementados en sectores urbanos deprimidos para mejorarlos y brindarles sustentabilidad al dignificar la vida de amplias mayoras de poblacin. Con esta convocatoria, y las ms de 175 tesis registradas en el Repositorio Iberoamericano de Tesis, alojado en la Red Digital de Informacin sobre Vivienda del Instituto, podemos consolidar ciudades ms inteligentes y eficientes, que sean mejores y ms habitables, que se integren a entornos competitivos para fomentar

la creacin de comunidad y plusvala patrimonial. De esta forma, el Instituto se compromete con el intercambio acadmico y generacin de conocimiento ante las problemticas y desafos en Iberoamrica. El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigacin sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, simbolizado con Ave, una escultura del artista mexicano Hersa realizada en 2009, se consolida como referente universal de la produccin cientfica, relacionada con los temas de vivienda, as como un canal de consulta abierta destinada a nuevas metodologas de investigacin. El Premio de Tesis se perfila como una plataforma de posicionamiento y difusin universal de gran impacto en Iberoamrica; reflejo de nuestra preocupacin por actividades acadmicas hacia la nueva misin y visin del Instituto. Desde el Infonavit esperamos que esta cuarta edicin contribuya a crear una reflexin interdisciplinaria con la finalidad de debatir, evaluar, investigar y proyectar estudios historiogrficos y prospectivos sobre la calidad de vida de las ciudades, su permanencia y trasformacin. Resulta acuciante recuperar la competitividad y sustentabilidad hacia un modelo inteligente, compacto y eficiente al maximizar el valor patrimonial de los habitantes, sus espacios habitables y su propia ciudad.

Mtro. Alejandro Murat Director General del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

Mensaje del Rector de la UAEMEX

A cuatro aos de su inicio, el Premio Iberoamericano de Tesis de Investigacin sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha convertido en un referente entre instituciones nacionales e internacionales de educacin superior, ya que ha demostrado que es posible alcanzar el anhelado ideal de colaboracin entre el sector gubernamental y el acadmico para generar nuevas formas de accin en beneficio de la ciudadana. En este sentido, la contribucin entre el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, a travs del Sistema de Informacin Cientfica Redalyc, ha impulsado la investigacin sobre vivienda y estudios urbanos para definir y visibilizar las problemticas de este tema tanto en Mxico como en Iberoamrica. Si bien es cierto que en cada uno de los pases iberoamericanos existen problemticas particulares que no son aplicables para el resto de ellos, tambin es innegable que es necesario conocer las nuevas propuestas que existen en Iberoamrica; de esta forma el Premio impulsa la investigacin urbana nacional para dar respuesta a los problemas relacionados con los procesos de diseo, construccin, financiamiento y gestin de la vivienda, adems de impulsar la conformacin de un paradigma iberoamericano sobre la investigacin urbana que sin duda es un esfuerzo bien recibido por la comunidad acadmica internacional. La vivienda como objeto de estudio se ubica en diferentes dimensiones: econmico, poltico, social y ambiental, se le reconoce como un factor de estmulo econmico, como un elemento central dentro de la poltica pblica que influye en el crecimiento urbano, como una demanda social o parte del patrimonio familiar y producto para disminuir los impactos ambientales. La complejidad de la vivienda se puede abordar desde dos tipos de investigacin: a) Investigacin bsica o terica, b) Investigacin aplicada; con la finalidad de contribuir a los dos tipos de investigacin, el Premio integra estas categoras de participacin dentro de su convocatoria y establece que la diferencia entre ellas radica en la dimensin de anlisis; para la

Investigacin Bsica o Terica el problema de estudio deber tener una visin socioterritorial mientras que para la Investigacin Aplicada slo existe una dimensin tcnica o tecnolgica. Para ambas categoras es indispensable la relacin entre el corpus terico y el referente emprico, por lo que el marco metodolgico es crucial para el anlisis cuantitativo y/o cualitativo del problema de estudio. Con la publicacin de la serie Investigacin sobre Vivienda en Iberoamrica se impulsa la difusin de nuevas investigaciones y la formacin de investigadores en el rea de la vivienda y estudios urbanos; hasta el momento cuenta con catorce libros, de los cuales once estn en formato e-book y sin duda es una muestra de las problemticas que se viven en Iberoamrica. En 2010 los libros publicados fueron: 1) Espacios abiertos y calidad de vida en conjuntos habitacionales organizados en condominio, (Mxico); 2) Vivienda social en altura: Tipologas urbanas y directrices de produccin en Bogot, (Colombia); y, 3) Reconstruccin de los movimientos sociales urbanos, (Chile). Para 2011 se publicaron: 1) Projeto de habitao em favelas: especificidades e parmetros de qualidade, (Brasil); 2) Efectos de la segregacin residencial socioeconmica en los jvenes pobres de Santiago, (Chile); y 3) Evaluacin de estrategias bioclimticas aplicadas en edificios y su impacto en la reduccin del consumo de agua en equipos de enfriamiento evaporativo directo, (Mxico). Mientras que en 2012 se integraron a la serie los libros: 1) Haciendo un lugar en la ciudad: Creacin de espacios en asentamientos informales en Mxico, (Inglaterra); 2) El parque de mi barrio: production and consumption of open spaces in popular settlements in Bogot, (Colombia); 3) Vivienda socialvivienda de mercado: confluencia entre Estado, empresas constructoras y capital financiero, (Brasil) y, 4) Anlisis de ciclo de vida y aspectos medioambientales en el diseo estructural (Mxico). Los libros publicados en 2013, motivo de orgullo para todos los que conforman este Premio, muestran la internacionalizacin de esta iniciativa y ratifican la excelente calidad de los trabajos postulados; los cuatro libros ganadores abarcan amplios periodos de tiempo lo que permite un balance temtico y confrontan las construcciones tericas del urbanismo con las evidencias empricas de sus resultados, as se

genera una sinergia de temticas y mtodos de anlisis. Urbanismo proempresarial y destruccin creativa: un estudio de caso de la estrategia de renovacin urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005, escrito por Ernesto Lpez Morales, ganador del Primer Lugar de la Categora A, debate sobre la apropiacin de plusvalas y muestra que se hace con el redesarrollo de zonas deterioradas; en el tema del suelo urbano es una aportacin que motivar nuevos derroteros para nutrir el marco terico sobre vivienda. Carlos Alberto Torres Tovar, ganador del Segundo Lugar de la Categora A, realiz un esfuerzo meritorio por presentar la transformacin del espacio urbano y la vivienda en un periodo de veinte aos, con su trabajo Produccin y transformacin del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos en Bogot en el marco de las polticas neoliberales (1990-2010) hace una aportacin a la comprensin de la problemtica de la vivienda social en Colombia. El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en Ciudad Jurez, Chihuahua, Mxico, en el periodo 2007-2010 de Gabriel Garca Moreno, ganador del Tercer Lugar de la Categora A, nos presenta de forma creativa la problemtica del abandono de la vivienda en Mxico y pone en entre dicho el argumento de que la violencia en algunas regiones de Mxico es el principal factor para dejar las viviendas; los resultados de esta investigacin dan un panorama ms claro para un tema que cada vez adquiere mayor importancia en Mxico, como lo es el abandono de viviendas con todos los problemas econmicos, polticos y sociales que trae consigo esta problemtica. Susana Restrepo Rico, ganadora del Primer Lugar de la Categora B, en su libro Sustainable Upgrading of Informal Settlements in Developing Countries: Brazil, Indonesia and Thailand, aborda con un slido sustento terico la mejora de asentamientos informales y compara el caso de tres pases, as las aportaciones realizadas desde Iberoamrica se presentan como genuino contraste con las teoras urbanas realizadas en pases en desarrollo. Sin duda los libros que presentamos son un logro importante para el Infonavit y para la Universidad Autnoma del Estado de Mxico porque contribuyen a la discusin de la problemtica nacional en

torno a la vivienda y los estudios urbanos, an ms cuando la vivienda en Mxico se encuentra en el centro de las polticas de ordenamiento urbano promovidas por el Gobierno Federal. No podemos dejar de mencionar que otra conquista alcanzada es el Repositorio Iberoamericano de Tesis sobre Vivienda que concentra ms de 150 tesis de posgrado de programas nacionales e internacionales, el cual est alojado en la Biblioteca Digital del Infonavit y en la Comunidad de Estudios Territoriales. La calidad de las tesis concursantes est avalada por el Jurado Evaluador, conformado por los investigadores ms reconocidos a nivel mundial, y por el Jurado de Calidad, integrado por los representantes de las instituciones vinculadas al desarrollo de vivienda, ambos jurados son sin duda el pilar principal para que esta iniciativa contine impulsando la formacin de nuevos investigadores. Finalmente, reconozco la loable tarea del Infonavit para impulsar las actividades acadmicas no slo a nivel nacional sino internacional, ya que bajo su excelente direccin ha podido sumar voluntades para que las universidades nacionales e internacionales tengan un punto de encuentro para la innovacin en la investigacin urbana. Que los xitos alcanzados sean el estmulo para enfrentar nuevos retos. Enhorabuena. Muchas felicidades!

Dr. Jorge Olvera Rector de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico

Presentacin
Los trabajos galardonados en la cuarta edicin del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigacin sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, correspondiente al concurso realizado en 2012, nos producen especial satisfaccin. Abordan problemas en materia de vivienda que representan desafos de primera importancia en nuestras ciudades latinoamericanas, tanto problemas nuevos como viejos que siguen sobrepasando la capacidad de nuestras polticas habitacionales y urbanas. Entre los nuevos desafos se cuenta, por una parte, la gentrificacin de distritos populares por proyectos residenciales para grupos afluentes que conllevan amenazas de desplazamiento y resegregacin, estudiada por Ernesto Lpez Morales en su trabajo sobre Santiago de Chile que fue merecedor del Primer Lugar en Investigacin Bsica; y, por otra, el abandono de viviendas derivado de la inseguridad y la violencia que estudia Gabriel Garca Moreno en Ciudad Jurez, Mxico, quien obtuvo el Tercer Lugar en Investigacin Bsica. Entre los problemas tradicionales de vivienda y suelo de nuestras ciudades, estn los que se relacionan con la evolucin de los asentamientos informales de bajos ingresos en los distritos urbanos ms precarios. Fueron cubiertos por Carlos Alberto Torres Tovar, Segundo Lugar en Investigacin Bsica, a travs de su estudio de la produccin y transformacin del espacio residencial en asentamientos precarios de Ciudad Bolvar en Bogot; y por Susana Restrepo Rico, Primer Lugar en Investigacin Aplicada, cuya tesis cubri el desafo de mejoramiento sustentable de dichos asentamientos informales. El apoyo sostenido a las tesis en vivienda sustentable que este Premio representa, junto a la calidad de los trabajos que presentamos en esta ocasin, son un paso en el fortalecimiento de nuestra capacidad de investigacin especializada. Sin embargo, es necesario, tener en cuenta que el camino por delante en materia de desarrollo cientfico es largo. La relativa desconexin entre trabajo emprico y trabajo conceptual, la veneracin de las tcnicas cuantitativas por algunos y la simultnea devocin que

otros muestran por el trabajo cualitativo en terreno, la tendencia a acomodar la realidad emprica a hiptesis o creencias que fungen como conclusiones ex ante, y la ilusin de que la abundancia de datos y cifras permite soslayar el trabajo terico, son algunas de las debilidades de nuestra prctica cientfica. El estmulo cientfico que requerimos multiplicar y que este Premio representa, se manifiesta en una serie de progresos en materia de generacin de conocimiento nuevo: una mejor capacidad de preguntar y organizar nuestras ignorancias (lo que debemos diferenciar de nuestra capacidad de responder desde las destrezas profesionales), una mayor disposicin a sorprendernos frente a la complejidad de nuestras ciudades y expresar ese asombro ms que ofrecer respuestas demasiado rpidas y defenderlas y, en fin, destreza para identificar mitos o creencias sin fundamento cientfico, qu tanta influencia tienen en el campo de los estudios urbanos y de vivienda. La tarea tambin incluye la capacidad de perseguir esos mitos antes de que se sigan robusteciendo y bloqueando nuestra comprensin de los hechos. Las desigualdades sociales, tan marcadas en nuestras ciudades, son el punto de partida de algunos de estos mitos que obstruyen la investigacin cientfica, como aquel de que nuestras ciudades estn totalmente escindidas en dos partes, una rica y otra pobre; que la segregacin residencial no puede sino aumentar; o que la nica relacin posible entre los grupos sociales es el conflicto y la discriminacin. En cambio, resulta mucho ms promisorio en trminos de generacin de conocimiento hacerse cargo de las paradojas que exhiben hoy nuestras ciudades. Por ejemplo, en trminos econmicos, el porqu de la concentracin de los proyectos inmobiliarios donde los suelos son ms caros y escasos, como argumentan los gremios de promotores y no pocos funcionarios pblicos, el suelo es un costo de construccin; en trminos polticos, cmo explicar las movilizaciones de segmentos heterogneos de poblacin urbana en defensa de su calidad de vida y contra proyectos o inversiones si las desigualdades son tan fuertes y atentan contra la cohesin social; en materia social, cmo entender las tendencias de reduccin de la segregacin residencial de muchas ciudades al mismo tiempo que proliferan los guetos de pobreza y

violencia y se multiplican los barrios cerrados de los grupos afluentes; y cmo interpretar que asistimos a procesos de vuelta a la ciudad de grupos medios y altos, revirtiendo las tendencias pretritas de crecimiento hacia los suburbios, cuando el deterioro de la calidad de vida urbana aumenta, a la vez que la conciencia sobre el mismo. Ciudades que se transforman ms rpido, cuyo sector inmobiliario se expande a pesar de la crisis econmica, y que ven surgir distritos ms mezclados funcional y socialmente a la par que se agravan los efectos sociales de la segregacin socioespacial; son ciudades que en buena medida resultan indescifrables a pesar de que nunca hemos contado con tanta informacin cuantitativa y tan segregada espacialmente. El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigacin sobre Vivienda Sustentable representa un loable esfuerzo de profesionales del Infonavit y de la Redalyc que trabajaron con creatividad y tesn en su creacin y produccin, entre los que se cuentan Vctor Manuel Borrs, Jos de Jess Gmez, Nadiezhda De La Uz, Nora Nez, Rosamara OrtizChio; as como Rosario Rogel y Eduardo Aguado.

Dr. Francisco Sabatini Presidente del Jurado Acadmico

Introduccin
El texto propone una aportacin original a la comprensin de la problemtica de la vivienda social existente en Colombia a partir del anlisis de la evolucin de los procesos de produccin y transformacin del espacio residencial para la poblacin de bajos ingresos (en adelante pbi), enmarcados en las polticas de vivienda social y de legalizacin de barrios en la ciudad de Bogot, en el periodo 1990-2010, periodo que se corresponde con el mayor desarrollo de las polticas neoliberales en Colombia y Amrica Latina.1

De este modo, el punto de partida se sita en reconocer los cambios y equilibrios que juegan los agentes pblicos y las relaciones que se producen con los dems agentes urbanos, principalmente los agentes privados y los agentes sociales. Se desarrollarn cuatro momentos de observacin. El primero proporciona una lectura del objeto de estudio, algunas delimitaciones conceptuales, el estado de la cuestin, as como una contextualizacin y caracterizacin de la ciudad de Bogot que le son pertinentes y que permite reconocer los aspectos centrales que determinan la produccin y transformacin de la vivienda de la pbi en el periodo de estudio (1990-2010). El segundo, observa cmo y qu elementos han influido en el avance de la produccin del espacio residencial de carcter formal para la pbi y en su transformacin a corto y mediano plazo en signo de degradacin. El tercero, analiza el progreso del espacio residencial producido informalmente por la pbi, as como el marco institucional, el desarrollo y evolucin en los procesos de formalizacin mediante la legalizacin de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la formalizacin mediante la legalizacin de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la formalizacin. El cuarto y ltimo momento de observacin, articula a modo de conclusiones las lecturas de la evolucin del espacio residencial formal e informal de la pbi como contribucin desde el campo de las polticas de vivienda a la operacin del neoliberalismo. Reconoce que ya que no es posible, hoy en da, hacer una lectura sobre la cuestin de la vivienda sin reflexionar sobre los avances de la doctrina del libre mercado y el desmonte del Estado social, y concluye sealando que, para el caso colombiano, en el marco de las particularidades del desarrollo del modo de produccin capitalista, que la penuria de la vivienda se agrava en el periodo de anlisis y que lo que se oferta como vivienda social es parte del problema y no de la solucin. Es de mencionar que la estructura de este texto plante mltiples dilemas relacionados con el orden expositivo. Ello se debe al constante cruce de relaciones entre los elementos que articulan los procesos formales e informales en su evolucin, lo cual impide hacer de cada captulo un compartimiento estanco. Esta consideracin es importante

ya que de otra manera el lector no entendera por qu aparecen referidos frecuentemente algunos apartados y se suceden saltos en otros, apareciendo algunas reiteraciones que se consideran necesarias para la comprensin de la investigacin adelantada. La estructura de este texto es un reflejo o metfora de la dialctica del espacio urbano y residencial en las ciudades de Amrica Latina, con la pretensin de contribuir a superar los lugares comunes y permitir analizar problemas urbanos contemporneos, en este caso la vivienda para la pbi en el marco del proceso de crecimiento urbano en Colombia en las ltimas dos dcadas, sirvindose de un camino metodolgico que en su desarrollo hizo converger aspectos tericos y empricos como parte de la investigacin cientfica. Para cada uno de los cuales se asumieron diversas metodologas y tipos de estudios, as como los criterios de rigor cientfico necesarios para su aplicacin (Saravia, 2006). De este modo, en el periodo analizado, para las viviendas producidas bajo el esquema formal, los modelos normativos y urbansticos imperantes, firmados por el enfoque neoliberal, redujeron su tamao, eliminando espacios a su interior y rebajando los parmetros tcnicos y de espacialidad mnimos. Asimismo, se han impuesto las figuras de la propiedad horizontal2 y la agrupacin de vivienda3 que se presentan como mecanismos privilegiados para la organizacin y produccin de vivienda social, sin que se haya avanzado hacia procesos de industrializacin y estandarizacin. Por otro lado, los precios de la vivienda formal se han incrementado y la reaccin del sistema financiero ha sido la del financiamiento a ms largo plazo (hasta 30 aos); en contraste, los promotores inmobiliarios han reducido drsticamente el rea de la vivienda producida hasta ajustarla a un precio que, siendo asequible a una fraccin significativa de la pbi, soporte las rentas esperadas. Con relacin a la autoproduccin de viviendas en barrios de origen informal, la ocupacin del territorio se presenta cada vez con mayor frecuencia en zonas de riesgo y alta vulnerabilidad. La disminucin de las reas adecuadas para urbanizar, se ha traducido en la reduccin del tamao de las parcelas y encarecimiento del valor del suelo; aspectos

que, a su vez, irn de la mano con la ampliacin en el tiempo requerido para la consolidacin de los asentamientos (ms de 15 aos). El texto que se desarrolla a continuacin dar respuesta a las preguntas que orientaron el presente estudio. Se puede distinguir si las polticas colombianas de vivienda social y de legalizacin de barrios, desarrolladas entre 1990 y 2010, han contribuido a que la pbi disfrute de una vivienda adecuada?, es decir, que sus efectos materiales estn operando en forma tangible a corto y mediano plazo en la reduccin del problema de la vivienda? Y si no, cules son los elementos y mecanismos que influyen en esa fractura entre la orientacin nominal de las polticas y sus realizaciones? Y, actualmente, en qu medida las polticas de vivienda para la pbi forman parte de la solucin o, por el contrario, del problema de la vivienda? Por ltimo, cul es el balance cualitativo de las dos ltimas dcadas de polticas pblicas de suelo y vivienda dirigidas a la pbi en Bogot? En ese sentido, no olvidemos el hecho de que Colombia suscribi y ratific los acuerdos y pactos internacionales que consagran el derecho a la vivienda (onu, 1948) y el derecho a la vivienda adecuada (onu, 1966). El estudio se pregunta si el estado colombiano ha garantizado la satisfaccin de este derecho de rango constitucional4. Asimismo estaba ausente una reflexin sobre los lmites y alcances posibles con relacin a la realizacin de la vivienda adecuada para la pbi; de la evolucin de la produccin formal y la legalizacin de los barrios de origen informal, ms all de la descripcin estadstica. Esta ltima situacin est mediada por la temporalidad del proceso. No se puede observar como una foto fija, ya que est enmarcada en unos cambios permanentes que se suceden tanto en el espacio urbano como en el espacio residencial de las ciudades colombianas y que marcan una temporalidad compleja. En el anlisis de delimitaciones conceptuales sobre el objeto de estudio se realiz la investigacin a partir de dos escenarios: el reciente desarrollo de las polticas de vivienda social y, la legalizacin de barrios y su correspondencia con el espacio residencial de la pbi. En el primer escenario, desde finales de los aos ochenta, las investigaciones

realizadas en el subcontinente se desinteresan de interpretaciones globales y se circunscriben fundamentalmente en anlisis sectoriales o anlisis de caso, dificultando la comprensin de los procesos como totalidad. Se discuten entonces dos aspectos. Por una parte, aquellos que sostienen que es imposible construir una interpretacin general de los fenmenos urbanos, sociales y polticos que se suceden en Amrica Latina. Y por otra, los que consideran que las particularidades de los distintos fenmenos urbanos obligan necesariamente, a travs de los estudios de caso y de detalle, a no generalizar y construir desde all los anlisis particulares. El segundo escenario corresponde a la cuestin urbana y al espacio residencial en Colombia. En Bogot, hasta 1972, oper el Centro Interamericano de Vivienda para Amrica Latina (cinva), organismo adscrito a la Organizacin de Estados Americanos (oea), que fue clausurado bajo la premisa de que ya se haba dicho y ya se haban planteado todos los asuntos relativos al problema de la vivienda, en cuanto a lo que se deba saber y hacer sobre vivienda social para Amrica Latina (Rivera, 2002). Esto contribuy, en buena medida, a que los estudios sobre la vivienda y problemas asociados se abandonaran. Habra que esperar hasta la dcada de los aos noventa y, de manera particular, a la primera dcada del siglo xxi, con la constitucin de varios centros de investigacin y programas de maestra especficos, para que se reactivase el inters por la cuestin urbana y la cuestin de la vivienda y que se retomara la investigacin cientfica al respecto. Esta discontinuidad ha favorecido que existan grandes vacos de conocimiento sobre las problemticas inherentes al espacio residencial y, ms an, al espacio urbano. Los estudios, en su mayora, estn asociados a dos tipos de dinmicas: las de orden econmico, en donde se valoran los costos de produccin y financiamiento de la vivienda y, en segunda instancia, los estudios tipo-morfolgicos de la vivienda que se produce. Sin embargo, se dejan de lado los asuntos de orden cualitativo y el anlisis en trminos de proceso (transformaciones en el tiempo) (Torres et. al., 2008). Asimismo, para entender el escenario donde se desenvuelven las preguntas formuladas, es necesario sealar el

problema que se aborda, a pesar de presentar caractersticas particulares en Bogot, no es un problema especfico del contexto colombiano sino que se repite en Amrica Latina y quiz en otros continentes. En Amrica Latina, el proceso de urbanizacin y aglomeracin urbana permite reconocer que, en 2010, ms de 75 % de su poblacin se localizaba en centros urbanos, lo cual ha generado un aumento significativo de pobreza y miseria que ya supera los 189 millones de habitantes (cepal, 2009). Se trata de ciudades con polticas ineficientes e ineficaces en todos los rdenes y, de manera particular en materia de vivienda social, que conforman los cambios en los modelos de desarrollo derivados de los reacomodos del modelo capitalista y su fase neoliberal en Amrica Latina. En Colombia, el inters por el problema de la vivienda durante las ltimas dcadas, responde al inters por la experiencia de la ciudad en Latinoamrica, tanto en trminos de produccin de vivienda social como de autoproduccin del espacio residencial y urbano, en cuyo proceso la pbi se manifiesta capaz de construir y mejorar su entorno inmediato. En el caso de Colombia es importante sealar que el proceso de urbanizacin est ligado a un escenario histrico de conflicto en sus distintas etapas, las cuales revisten caractersticas particulares y marcan consideraciones objetivas que debern tomarse en cuenta a la hora de su interpretacin. El periodo de anlisis se inicia con un punto de inflexin fundamental al desarrollarse una Asamblea Nacional Constituyente en 1991, que formula una nueva Carta Constitucional, la cual determina cambios en la estructura jurdico-poltica del pas, e introduce profundas modificaciones en un modelo de desarrollo que hasta entonces estaba estructurado bajo la lgica de la bsqueda de un estado del bienestar que nunca se alcanz. Se hizo migrar rpidamente el modelo hacia la concepcin de un Estado mediado por las prcticas del mercado que determinan todas las formas de actuacin y del quehacer de la sociedad colombiana, incluidas la produccin, consumo y transformacin del espacio residencial y urbano.

Se trata, entonces, de entender cules son los procesos y mecanismos de produccin que subyacen al acceso a la vivienda, las dinmicas de su transformacin y la forma como intervienen los diferentes agentes urbanos, reconociendo los cambios y equilibrios entre stos. Cabe sealar que estas dos expresiones de produccin de vivienda la formal y la autoproducida reproducen, en el mbito residencial, la realidad dialctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas histricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultnea: la ciudad formal y la ciudad informal, aunque la ciudad es una sola. En cuanto a la ciudad formal, es importante destacar que la produccin de vivienda social en Colombia, no ha conseguido aminorar el dficit de vivienda que acumula y se hace ms evidente al observar la ampliacin de la ciudad informal como alternativa hacia la falta de respuesta. Tampoco se ha logrado reducir la distancia entre el dficit cuantitativo de vivienda y el parque residencial disponible, ya que el suministro habitacional es insuficiente para atender las necesidades acumuladas. Sin embargo, las polticas pblicas previas a los aos noventa, a pesar de ser ineficientes frente al dficit cuantitativo, consiguieron ofertar vivienda en condiciones adecuadas: higinicas, con un programa familiar suficiente, mejor adaptadas a los presupuestos familiares, entre otras, y se caracterizaron por reconocer la necesidad de la vivienda como un bien social y como una responsabilidad pblica, bajo un marco normativo relativamente estable que, durante ms de 50 aos, gener avances significativos en materia de vivienda social y diversific la actuacin pblica en Colombia. En este sentido, la actuacin de los agentes pblicos no estuvo basada en la generacin de rentas sino en la solucin del problema habitacional, asumiendo una descapitalizacin en casi todas las fases de la produccin y distribucin de la vivienda que produjo y promovi. En el caso de la ciudad informal, la existencia y crecimiento de este tipo de asentamientos constituyen la expresin ms clara de la pobreza, la desigualdad, la segregacin, el crecimiento urbano incompleto, la deficiencia en la oferta de suelo y vivienda social, y el dbil proceso de ordenamiento territorial. Demuestra, a su vez, que la exclusin social, econmica y, por qu no, poltica e ideolgica se manifiesta en

la estructura del espacio urbano y residencial (exclusin espacial) e impacta de forma negativa la calidad de vida de la pbi. De hecho, la llamada ciudad informal constitua, en 2010, ms de 24% del total del rea urbanizada de Bogot. Asimismo, el anlisis de los procesos de produccin y transformacin del espacio residencial de la pbi en Bogot, se realiza desde el marco de los efectos de la aplicacin de las polticas neoliberales en Colombia en el periodo de 1990 a 2010. Para ello, es necesario reconocer el papel que desarrollan las polticas pblicas desde la perspectiva del Estado como regulador del mercado, y las consecuencias que su aplicacin ocasiona en la produccin y transformacin del espacio residencial; las formas en las cuales se manifiesta el crecimiento sostenido del dficit cualitativo de la vivienda social de la pbi; as como, examinar la relacin entre estas transformaciones y el papel que juegan los distintos agentes urbanos que intervienen en la vivienda. Este ngulo de ataque es relevante, desde mltiples perspectivas, como la urbanstica, social, poltica, as como tambin la cientfica. Urbanstica: evidencia los procesos de transformacin del espacio residencial de la vivienda social y la autoproducida en las dos ltimas dcadas. Social: denota la importancia en materia de vivienda para la pbi, que corresponde en su mayora a la poblacin en condiciones de pobreza. Poltica: reconoce que la atencin al problema de la vivienda para la pbi est determinada por la accin pblica. Cientfica: permite configurar un marco de interpretacin del asunto sobre la vivienda, tanto desde el plano general como de la particularidad del caso colombiano. Esta investigacin aborda la problemtica del espacio residencial para la pbi desde 1990 y a partir de su relacin y contribucin al problema de la vivienda; asume como escenario de anlisis la ciudad de Bogot, sin desconocer los aspectos del orden nacional que lo determinan. Los aspectos tericos que se sugieren estn relacionados con tres asuntos bsicos necesarios para armonizar la lectura y el anlisis del conflicto.

1. La evaluacin cualitativa y los efectos a largo plazo en la produccin de vivienda social en este caso para la ciudad de Bogot, relacionadas con la pbi. 2. El papel y los cambios de rol de los agentes urbanos involucrados en el proceso de gestin, produccin y transformacin del espacio urbano y la vivienda. 3. Los impactos de las polticas neoliberales en el mbito concreto de la vivienda, en relacin a las perspectivas de bienestar y satisfaccin de necesidades de la pbi. Estos asuntos en el cometido de su gestin y de las caractersticas socioespaciales de estas reas urbanas producidas o transformadas, que permitan comprender su relacin con los cambios recientes en los marcos poltico y econmico colombianos (marcados por el conflicto social y armado interno as como el avance del modelo neoliberal), y sus repercusiones sociales y urbansticas. De igual modo el estudio permiti mostrar tres grandes aspectos en el periodo de estudio. El primero para determinar cules han sido las transformaciones fsico-espaciales ms importantes en materia de urbanizacin y vivienda en la pbi de Bogot. El segundo, identificar los elementos caractersticos de las polticas pblicas de urbanizacin y vivienda con relacin a la pbi y en los niveles de la administracin del Estado5. Y, finalmente, analizar para el periodo 1990-2010, la relacin de las transformaciones espaciales con las polticas de vivienda en dos mbitos: los cambios en el comportamiento de los agentes urbanos involucrados en la produccin de suelo y vivienda para la pbi; ms los cambios y problemas urbansticos provocados en los barrios con la pbi por la aplicacin de las polticas pblicas en materia de urbanizacin y vivienda.

Captulo I Un punto de partida

Es necesario establecer las delimitaciones conceptuales utilizadas para el desarrollo del presente texto; as como una rpida aproximacin terica al estado del arte del problema de la vivienda, las relaciones entre la cuestin urbana y la vivienda.

Delimitaciones conceptuales Para las delimitaciones conceptuales se aportan dos grupos de elementos relacionados con la pbi; el primero relacionado con los problemas de la vivienda, el hbitat, y, el dficit habitacional. El segundo, acerca de las polticas neoliberales en materia de espacio residencial. Poblacin de bajos ingresos, vivienda, hbitat, problemas de vivienda y dcit habitacional La pbi es un trmino institucionalizado en Colombia que define a los habitantes colectivamente, ya sea como familia o por hogar6 (dane, 2006a:6), que obtienen al mes como mximos recursos econmicos hasta 4 salarios mnimos legales7, para sus gastos y manutencin, entre ellos el acceso a la vivienda. Para efectos de la investigacin asumimos esta categora, ya que la poltica pblica y el conjunto de acciones que sta adelanta en diferentes campos, se construye con base en dicho criterio de seleccin oficial. En el caso del otorgamiento del subsidio familiar de vivienda8 expresa que podrn aplicar: ... los hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una nica solucin de Vivienda de Inters Social (vis), cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores a 4 salarios mnimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que sealan las leyes vigentes (inurbe , 1991). Es importante precisar que la pbi no es sinnimo de informalidad, ni pobreza, si bien esta categora recoge ambas problemticas debido a la proporcin de los ingresos de la poblacin all contenida. Como seala Vega, la pbi se ha ido concibiendo como el sujeto y ha marcado la investigacin en el campo de la sociedad contempornea, donde se pretende, entre otros, explicar los problemas implicados en lo que se llama la produccin de suelo y vivienda, con lo cual se propone estudiar esta poblacin bajo diferentes pticas, entre stas, la informalidad y la nocin de pobreza (Vega, 2001: 409-411).

La vivienda aqu se entiende como la interaccin compleja entre casa y entorno. La casa como uno de los componentes de la vivienda, permite entender la dimensin micro de la problemtica, en tanto que el entorno representa los atributos de la ciudad y la dimensin macro (Un-Hbitat, 2004). Como seala Un-Hbitat, Colombia (2004), la vivienda da cuenta de los elementos que componen la interioridad del lugar para vivir, y se involucran al mismo tiempo los elementos propios de los ambientes prximos y remotos, donde la ciudad constituye el entorno bsico de la sociedad contempornea; es decir, el hbitat urbano.
La vivienda en su dimensin instrumental se define a partir de la integracin de atributos concernientes a los componentes casa y entorno, involucrando as en su anlisis a la ciudad por ser sta, de manera particular en la sociedad contempornea, el referente fsicoespacial del componente entorno. No sobra insistir que la ciudad, al derivarse como parte consustancial de la vivienda, no se agota en sus atributos: la ciudad es una institucin imaginaria de la sociedad. (Un-Hbitat, 2004: 26)9.

En esta forma, el trmino hbitat10, y los enfoques que ms se ajustan al sentido de esta investigacin, retoman lo recogido por Balln (2009) y Correa (2009), los cuales determinan cuatro definiciones con diferentes tendencias. La primera, formulada por Un-Hbitat (2004), reconoce el lugar como escenario de la constitucin de una sociedad compleja puesta de manifiesto en acciones fsico-funcionales, pero enfocada a la exploracin individual y colectiva de sus habitantes como un proceso que les da sentido e identidad a s mismos. Por lo que se considera que sin esta prctica aprehendida y propiciada por el significado, no es posible el afianzamiento de una especie con el territorio:
El lugar espacial que habita el ser humano, no solamente se refiere a las acciones fsico-funcionales e instrumentales de la vivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma como los habitantes le damos sentido a nuestro hbitat y ste a su vez nos lo da al ser parte esencial

de la complejidad constitutiva del individuo y la sociedad; desde esta perspectiva, el hbitat no solo hace referencia al lugar fsico de habitacin sino que tambin abarca lo que l representa como lugar de reconocimiento e identidad tanto individual como colectivo y que se encuentra socialmente sancionado o instituido como el lugar en que por excelencia se localiza fsica e imaginariamente el ser humano. (Giraldo, 2004: 24-25).

La segunda definicin la hace el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo (cyted), la cual se centra en el contexto urbano y la participacin desde la ptica en la que la vivienda social es un proceso que est en constante interaccin con el entorno. Un sistema de territorializacin que est determinado por otras estructuras funcionales que componen la vivienda, y seala que con el trmino hbitat se refieren a un entorno espacial modificado o construido por el hombre, implicando una regin y una red de relaciones establecida con otros territorios y con otros hombres. El hbitat urbano, por ejemplo, contiene de manera importante al espacio de la vivienda, pero abarca una zona ms amplia y una infraestructura de servicios y relaciones (sociales, econmicas y culturales), incluyendo espacios como aquellos destinados al trabajo, a la educacin y al esparcimiento, entre otros (Romero y Mesas, 2004: 29). Una tercera definicin, la aporta el Instituto de la Vivienda (invi) de la Universidad de Chile, segn la cual, ms que una realidad dada o natural, el hbitat es el producto de un proceso de conformacin en el cual los seres humanos intervienen directa y activamente, encontrndose profundamente relacionado con todos aquellos mbitos en los cuales stos se desarrollan. El hbitat se constituye as en un fenmeno transversal e indisociable a la existencia humana, lo cual agrega un alto componente de complejidad a su comprensin. La conformacin del hbitat constituye una experiencia constante, permanente y dinmica del ser, la cual se expresa en la posibilidad de construir, generar y crear ambientes particulares y distintivos. Es precisamente esa posibilidad la que fundamenta la concepcin del ser humano como un habitante (propuesta Equipo Investigacin siv,

citado en invi, 2005). Esta definicin se diferencia de las anteriores al adicionar una mirada complementaria que establece el hbitat como una cadena de procesos y experiencias que son vitales en el ser humano y, por tanto, que hacen parte de su naturaleza; es decir, el hbitat es siempre un proceso en constante transformacin. Por ltimo, la definicin de hbitat expresada por Enrique Leff, 2000 es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad de una cultura, la espacialidad de una sociedad y de una civilizacin, donde se constituyen los sujetos sociales que disean el espacio geogrfico apropindoselo, habitndolo con sus significaciones y prcticas, con sus sentidos y sensibilidades, con sus gustos y sus goces (Leff, 2000: 241). Asimismo, establece que el hbitat es el lugar donde se asienta el verbo habitar, es el espacio donde se desarrollan las actividades productivas, culturales, estticas y afectivas del hombre. Es el medio donde los seres vivos evolucionan y complican su existir, donde el organismo social despliega sus potencialidades, la zona donde define su territorialidad. Es el ambiente que delinea al hombre, que se conforma a travs de las prcticas transformadoras de su medio. Es soporte y condicin, al tiempo que es espacio al que se le atribuye un nuevo significado y reconstituido por la cultura (Leff, 2000: 243). Hbitat y habitar son conceptos amplios y complejos, se definen con base en la relacin entre los seres humanos y el espacio en el que se desenvuelven. Por lo tanto, para tratar los problemas de la vivienda y el hbitat es necesario caracterizarlos desde tres ejes: 1. Heterogeneidad del habitante, es decir, los diversos aspectos que componen su naturaleza, tales como la subjetividad, interpersonalidad, comportamientos, la forma de interpretacin del mundo que lo rodea y su expresin frente a ste. 2. Naturaleza artificial, entendida como los lugares, los objetos y las interrelaciones que se derivan de la coexistencia entre estos dos. 3. Construccin de la sociedad, realizada a travs de las acciones e intencionalidades, dos medios por los cuales el hombre se apropia del espacio que lo rodea (Correa, 2009:14).

Entonces, el hbitat es el medio cultural, histrico, ambiental, econmico, territorial y espacial, en que se desarrolla la sociedad y en el cual el individuo despliega la bsqueda de s mismo a travs de la confluencia en l de los procesos de construccin de identidad, de construccin de cultura y de apropiacin del territorio. De acuerdo con la presente investigacin, se asume el enfoque conceptual de hbitat residencial, a partir de las definiciones establecidas por el invi y Leff. Esto implica asumir una comprensin integradora, que permita analizar los mecanismos de produccin y transformacin de la vivienda social, al considerar tanto las polticas pblicas como el modelo de ciudad que conciben para Bogot. Asimismo, la vivienda para la pbi puede tener mltiples connotaciones11. Para efecto de esta investigacin, interesan especialmente dos acepciones oficiales del gobierno colombiano: vivienda digna y vivienda adecuada. La vivienda digna12 fue establecida por la Asamblea Nacional Constituyente como un derecho constitucional de todos los colombianos en el artculo 51 de la cpc (1991) sin que se haya desarrollado conceptualmente. En esta parte, la vivienda adecuada establece como elementos mnimos constitutivos en su definicin: la seguridad jurdica de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos de vivienda soportables; la habitabilidad; asequibilidad; localizacin adecuada (el lugar); y, su adecuacin cultural misma que tendr en cuenta factores sociales, econmicos, culturales, climatolgicos, ecolgicos y de otra ndole (Comit desc [onu, 1991a], Observacin General 4). Esta concepcin de la vivienda adecuada se aprob por el gobierno colombiano al momento de suscribir el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (pidesc), el 16 de diciembre de 1966. Colombia lo aprueba por el parlamento mediante la Ley 74 de 1968 (D.O. 32.681) y se ratifica el 29 de octubre de 1969, como uno de los pases firmantes del pidesc. Ms que una simple definicin conceptual, es el reconocimiento de los estados firmantes a la materializacin del derecho universal a la vivienda (1948). Por tanto, los estados, reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia; incluso alimentacin,

vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de vida. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho (), Comit del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, artculo xi, (onu, 1991a). A su vez y como lo reconocen la Comisin de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda en el ao 2000: el concepto vivienda adecuada... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminacin y ventilacin adecuadas, una infraestructura bsica adecuada y una situacin adecuada en relacin con el trabajo y los servicios bsicos, todo ello a un costo razonable (prrafo 5). Por esto, se seala que los gastos soportables en relacin a la vivienda adecuada son: los gastos personales o del hogar que entraa la vivienda deberan ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfaccin de otras necesidades bsicas. Los Estados Partes deberan adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberan crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, as como formas y niveles de financiacin que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda (onu, 1991a). Conviene hacer notar que las definiciones de vivienda digna y vivienda adecuada no presuponen temporalidad y que, de hecho, en la realidad urbana colombiana como en la de Espaa y otros pases, no es difcil encontrar, entre los espacios habitados por los sectores ms pobres de la poblacin, ejemplos en los que viviendas y entornos urbanos slo han adquirido sus atributos efectivos despus de ciertos procesos ms o menos diferidos en el tiempo. Considerar la temporalidad compleja de la vivienda implica que, para analizar su adecuacin, no basta considerarla solamente en la etapa inicial de la produccin de los espacios residenciales sino que es preciso considerar tambin las transformaciones ulteriores que hayan operado en la definicin de esos espacios durante el anlisis. Es decir, existe una cierta procesualidad que da cuenta de la complejidad de la cuestin de la vivienda.

De manera convencional, se puede definir como problema de la vivienda la contradiccin, en una determinada sociedad, entre la realidad residencial y la nocin institucionalizada de vivienda adecuada (en el caso de Colombia, actualmente la Ley 74 de 1968). Esto reenva, por un lado, a la naturaleza ideolgica del concepto (Castrillo, 2001) y, por otro, a sociedades donde la distribucin de los recursos incluida la vivienda se realiza a travs del mercado que da como consecuencia la penuria habitacional de la pbi. Ya Engels, a fines del siglo xix, refera el punto de vista marxista sobre la penuria estructural de la vivienda y por tanto la cuestin de la vivienda con la rigurosa claridad de un teorema, a decir de Gravagnuolo (1991: 75). Tras haber dejado en claro que la penuria de la vivienda para los obreros y para una parte de la pequea burguesa de nuestras grandes ciudades modernas, no es ms que uno de los innumerables males menores y secundarios originados por el actual modo de produccin capitalista (Engels, 1887); en general, a la sociedad en su conjunto y que, por otro lado, dicho fenmeno no es algo particular de la poca presente, ni tampoco un mal particular del proletariado moderno (Engels, 1887: 21-25). De esto deduce que se trata de una consecuencia intrnseca de la explotacin del suelo y modo de produccin capitalista en s mismo. Sealando al respecto que: los obreros deben cargarse de deudas hipotecarias muy pesadasy convertirse ms que nunca en esclavos de sus amos, pues estn atados a sus casasy han de aceptar todas las condiciones de trabajo que les ofrezcan (Engels, 1887: 21-25).13 En las ciudades colombianas y, concretamente en Bogot, el espacio residencial para la pbi adquiere dos formas genricas; por un lado, los barrios de vivienda social asociados a las polticas oficiales y, por otro, los barrios de autoproducidos. Estas dos expresiones reproducen, en el mbito residencial, la realidad dialctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas histricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultnea: la ciudad formal y la ciudad informal o como las denominan Hardoy y Satherwite ciudad legal y ciudad ilegal (Hardoy y Satherwite, 1987). Pese al lxico equvoco y dado el carcter extendido de su uso en Amrica Latina, aqu sern utilizadas ambas expresiones para

definir las particularidades del proceso de urbanizacin en Colombia y, especficamente, en Bogot. Por ciudad formal se entiende aquella que se desarroll cumpliendo con las normas urbansticas vigentes y la cual conserva en parte sus condiciones urbansticas y ambientales, que se pueden ajustar o modificar de acuerdo con el modelo de ciudad (sdp, 2010a: 37). Se considera como ciudad informal14 la ciudad que se extiende como producto de la ocupacin ilegal del suelo, ya sea por medio de la invasin de terrenos o a travs del fraccionamiento y venta ilegal de parcelas sin urbanizacin. La Secretara Distrital de Planeacin (sdp) la define como la ciudad que es fundamentalmente de origen ilegal, lo que supone para quienes son parte de sta, situaciones de las cuales es virtualmente imposible salir sin la ayuda del Estado o de actores privados. La informalidad conlleva precariedad en las infraestructuras urbanas y de vivienda; por lo tanto, inseguridad fsica para sus moradores. Las principales consecuencias del desarrollo informal en el tejido urbano son: segregacin fsico espacial, dificultad de accesibilidad y conexin con circuitos urbanos e infraestructura, mayores costos en el desplazamiento hacia las fuentes de empleo y servicios bsicos, y adems la carencia de espacio pblico y equipamientos (sdp, 2010a: 35). En Colombia, ambos procesos de urbanizacin se producen de manera simultnea e interactan permanentemente, si bien no para todo el espectro social, el acceso a la vivienda en la esfera de la economa informal es, un fenmeno principalmente ligado a la pbi. Los barrios formales cumplen generalmente con los parmetros exigidos por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y las fichas normativas existentes con relacin a los usos del suelo, densidades, alturas, cesiones, etc. Los barrios de origen informal, por el contrario, no cumplen con la legislacin urbanstica y, en la mayora de las ocasiones, ni siquiera se acercan a las denominadas normas mnimas de urbanizacin, como se ver ms adelante. De esta manera, la precariedad de la vivienda social en Bogot est presente, tanto en las de origen formal como informal y afectan a miles de hogares pobres. La vivienda formal est asociada a procesos

tcnicos de construccin establecidos bajo mnimos parmetros normativos y regulados por el Estado. Esta sigue el proceso relacionado con la gestin, promocin y edificacin, de la mano de promotores inmobiliarios y empresas constructoras (promotores/constructores). Todo ello bajo la lgica del mercado que finalmente produce y oferta una mercanca; en este caso, las llamadas Viviendas de Inters Social (vis) o de Inters Prioritario (vip). La vivienda informal no sigue el proceso tradicional de urbanizacin, parcelacin y edificacin. Su secuencia es: parcelacin, edificacin y posteriormente la urbanizacin (Sol Morales, 1997). De esta forma, la pbi autoproduce su vivienda sin ningn tipo de direccin tcnica y sin el cumplimiento de los requisitos normativos legales. El acceso al suelo tambin es ilegal desde el punto de vista normativo al no cumplir con un proceso previo de urbanizacin. A este tipo de vivienda se le conoce como vivienda informal debido a las caractersticas deficitarias de la misma y sus relaciones con las prcticas econmicas no reguladas, denominadas informales (Torres, 1993). Es as como Bogot, a partir de priorizar las lgicas del mercado, lo que se termina impulsando es la autoproduccin informal de la vivienda, con todas las caractersticas y limitaciones que esta posee. Por ello, la vivienda de origen informal, ha vuelto a tener un volumen comparable a otros momentos en la historia de la ciudad. Consideracin que se aplica no slo a las dems ciudades colombinas, sino tambin a las de Amrica Latina. Comnmente se acepta que el conflicto de la vivienda es uno de los ms grandes problemas de Colombia, e involucra una multiplicidad de elementos que se conjugan de manera simultnea, tales como las polticas pblicas, la economa interna y los asuntos macroeconmicos, las prcticas fiscales, las formas de operacin del sector financiero y los agentes privados15; las prcticas del sector inmobiliario y de la construccin; las condiciones socioculturales de los habitantes, los fenmenos derivados de la dificultad interna que genera el desplazamiento forzado de poblacin del campo a la ciudad, el aumento de la pobreza y la miseria, el incremento de los desequilibrios generados por la brecha entre riqueza y pobreza.

Este conjunto de factores que se asocian con la necesidad insatisfecha de la vivienda, en un momento y territorio determinados, impiden que gran parte de la poblacin pueda pagar los costos de la vivienda y de sus componentes: suelo, materiales de construccin, fuerza de trabajo, financiamiento y tecnologa (invi, 2010); adems de dotaciones y servicios urbansticos que quedan implcitos en la vivienda adecuada. En Colombia, como en otros estados capitalistas donde el derecho a la vivienda tiene rango constitucional, la intervencin de los poderes pblicos est institucionalizada y orientada a resolver o, al menos, atajar el problema de la vivienda. Para ello, la referencia fundamental es el discernimiento operativo que hacen los poderes pblicos acerca del problema. En el caso de Colombia, el llamado dficit de vivienda est definido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (dane) y hace referencia a los hogares que habitan en viviendas particulares que presentan carencias habitacionales tanto por dficit cuantitativo como cualitativo y por tanto requieren una nueva vivienda o mejoramiento o ampliacin de la unidad habitacional en la cual viven (dane, 2008a: 2). Asimismo, desde hace ms de cincuenta aos en Colombia, se han realizado esfuerzos continuos por parte de algunas entidades nacionales como el Ministerio de Desarrollo Econmico (mde), el Instituto de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana (inurbe), el Centro de Estudios de la Construccin y Desarrollo Urbano y Regional (cenac), el Departamento Nacional de Planeacin (dnp); e internacionales como la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal) y la Organizacin de Naciones Unidas (onu) y su programa Hbitat de la onuUn-Hbitat, con el propsito de dimensionar el dficit de vivienda en Colombia, principalmente en la dcada de los aos noventa, que han logrado avances significativos (dane, 2008a). El dficit habitacional cuantitativo estima la cantidad de viviendas que se deben edificar o aadir al parque residencial existente para absorber las necesidades acumuladas (invi, 2010). Segn el dane, el dficit cuantitativo estima la cantidad de viviendas que la sociedad

debe construir o adicionar para que exista una relacin uno a uno entre las viviendas adecuadas y los hogares que necesitan alojamiento; es decir, se basa en la comparacin entre el nmero de hogares y el nmero de viviendas apropiadas existentes (dane, 2008a: 2). El dficit cuantitativo en Colombia se estima conforme a una metodologa16 convencional configurada por el dane, que ha adquirido la condicin de mtrica oficial para el problema de la vivienda. As, en un contexto marcado por la presin de un dficit de viviendas siempre grande y expresado en cifras, los estudios especializados y los informes oficiales permanentemente se orientan a dar cuenta del nmero de unidades producidas, de la evolucin del dficit estimado y de las diferentes variables economtricas ligadas a este subsector del mercado inmobiliario. No obstante, en el dficit habitacional colombiano se contabiliza no slo la cantidad de viviendas faltantes sino tambin el llamado dficit habitacional cualitativo, esto hace referencia segn el dane a las viviendas particulares que presentan carencias habitacionales en los atributos referentes a estructura, espacio y la disponibilidad de servicios pblicos domiciliarios y, por lo tanto, requieren mejoramiento o ampliacin de la unidad habitacional en la que viven (dane, 2008a: 3). Para el cenac, se entiende como la cantidad de viviendas existentes que, por su mala calidad oficialmente reconocida, necesitaran ser reemplazadas. En este sentido, se estima que dos terceras partes del dficit de vivienda nacional estn constituidas por los hogares que registran carencias de tipo cualitativo (cenac, 2006). Polticas neoliberales en materia de espacio residencial para la PBI La contradiccin entre derechos reconocidos y la realidad material de los hogares colombianos ya se haca tangible en Colombia en los aos veinte, momento en el cual el Estado colombiano iniciaba su intervencin en materia de vivienda social. Desde entonces, las polticas pblicas adoptadas en este campo han tenido caractersticas

diferenciadas, si bien, en general, hasta finales del siglo xx, se articularon en planes y programas nacionales de vivienda en los que organismos pblicos asuman formas de accin directa (Instituto de Crdito Territorial (ict), Banco Central Hipotecario (bch), Fondo Nacional del Ahorro (fna), Caja de Vivienda Militar (cvm), Banco Agrario (ba), Caja de Vivienda Popular (cvp), cpu-Universidad de los Andes (1971), Jaramillo (1979), Robledo (1985), Tllez (1991), ict (1995), Corporacin Colegio de Villa de Leyva et al., (1996), inurbe (1996a)). Hasta 1970, aproximadamente, la accin pblica directa es el eje de las polticas de vivienda social. Sin embargo, a partir de esta fecha irrumpen con fuerza los agentes privados, conformando poco a poco una serie de prcticas de corte liberal en las que el Estado se reserva el papel de subsidiar la demanda (Robledo, 1985; Pizano, 2005; Chiappe, 1999; Arango et. al., 1997; Arango, 2001; Saldarriaga y Carrascal, 2006; Ceballos, 2008). Es decir, las prcticas neoliberales con relacin a la vivienda se instalan de manera progresiva en Colombia, alcanzando en 2010 su mxima expresin. Como seala Harvey (2005), la construccin del neoliberalismo es un arma de consenso ideolgico, con un instrumental de gestin macroeconmica y de ordenacin microeconmica de la empresa y del Estado. Igualmente, el neoliberalismo fue una respuesta poltica contundente y articulada, concebida por las clases dominantes globales para disciplinar y restaurar los parmetros de explotacin considerados razonables tras la propagacin de luchas que recorri el planeta despus de la Segunda Guerra Mundial. Harvey define que el neoliberalismo es, ante todo:
Una teora de prcticas poltico-econmicas que afirma que la mejor manera de promover el bienestar del ser humano consiste en no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada fuertes, mercados libres y libertad de comercio. El papel del Estado es crear y preservar

el marco institucional apropiado para el desarrollo de stas prcticas (). Por otro lado, en aquellas reas en las que no existe mercado (como la tierra, el agua, la educacin, la atencin sanitaria, la seguridad social o la contaminacin ambiental), ste debe ser creado cuando sea necesario mediante la accin estatal. (Harvey, 2005:6-7).

Por otra parte, de manera convencional, se ha entendido que el fenmeno descomunal de la urbanizacin informal en Colombia, constituye una expresin tangible del problema de la vivienda de la pbi y, llevado al extremo, de la ineficacia de las polticas de vivienda pblica, aparentemente siempre superadas por el crecimiento arrollador de las necesidades de vivienda. La comprensin del fenmeno de la urbanizacin informal ha sido objeto de innumerables estudios a nivel internacional desde la dcada de los aos sesenta: (Abrams (1964,1967), Turner (1965, 1969, 1972, 1976, 1977), Gilbert y Ward (1987), Lewis (1959), Sol Morales (1997), Busquets (1999), Pin (2001), Caminos et. al., (1984), Hardoy y Satherwite (1987), Riofrio (1973, 1978, 1987), Rodrguez et. al., (1971), Rodrguez y Sugranyes (2005), Pradilla (1982, 1987, 1990, 1992, 1997), Bolvar (1988), Unda (1990), De Soto (1997, 2000); entre otros, al igual que a nivel nacional: (Cardona (1968, 1970, 1975), Carroll (1982), Aprile-Gniset (1992a, 1992b, 1997, 2007, 2009), Arango (2001), Gilbert (1987, 1998, 2001, 2008), Hataya (et. al., 1994; et. al., 1997; 2010), Saldarriaga (2000), Carvajalino (1996, 1999, 2004, 2007), Avendao (2000a, 2000b), Lpez (2000), Viviescas (1989), Escalln (2005, 2006, 2007, 2010), Torres (1993, 2000, 2009), entre otros). Los distintos significados asignados a la urbanizacin informal han tenido su contrapartida en la formulacin de polticas con sentidos muy diferentes que han ido desde la erradicacin (aos sesenta y setenta) hasta, en dcadas recientes, la legalizacin (regularizacin) y mejora, como modalidad de accin pblica sobre los barrios de la ciudad informal. La legalizacin ha sido definida por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (dapd) desde 1980, y establece

que es el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, a dar la aprobacin a los planos correspondientes y a expedir la reglamentacin respectiva (Decreto 2489 de 1980). En el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) de Bogot vigente, se seala que la legalizacin es el procedimiento mediante el cual la Administracin Distrital reconoce, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentacin, para los desarrollos humanos realizados clandestinamente (Decreto 190 de 2004). Legalizacin que para 2010 alcanza prcticamente toda la ciudad informal producida en Bogot. Por otra parte, el mejoramiento barrial o integral de barrios (mib), el pot le defini un objeto y un programa. El objeto es, orientar las acciones de complementacin, reordenamiento y adecuacin requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad17 (Decreto 190 de 2004). Esto va de la mano de polticas internacionales (Banco Mundial, (bid), Banco KfW, entre otros), que orientan el gasto pblico a incorporar reas deficitarias a la ciudad mediante acciones de mejoramiento barrial, tal como lo define el bid:
Los programas de mejoramiento de barrios (pmb) estn constituyndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complicados problemas de la pobreza urbana. La integracin fsica, social y econmica de los asentamientos informales a la ciudad, ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de vida de sus ocupantes, especialmente pobres, y de aumentar sus opciones para salir esta condicin. (Brakarz et. al., 2002: 27).

El programa de mib, como parte de la poltica habitacional, se debe

dirigir al mejoramiento integral y a la optimizacin del parque inmobiliario en reas de origen informal, para lo cual:
Desarrollar sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategias transversales: la primera, de participacin ciudadana en busca de aumentar la capacidad de gestin colectiva, la cultura democrtica y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinacin interinstitucional y fortalecimiento de la gestin local. Se promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el dficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas. (Artculo 122, Decreto 469 de 2003).

De igual forma, la situacin presente en materia de dficit en el espacio residencial de la pbi permite a Smolka efectuar la siguiente afirmacin:
La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnstico de agencias como Hbitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier poltica para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garanta de que solamente la normalizacin de asentamientos contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no slo mantienen intactas y refuerzan las reglas del juego del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que adems generan efectos perversos. Esta situacin plantea un dilema y un desafo. El dilema es que el no regularizar, simplemente no es una opcin poltica (ni humanitaria). El desafo es cmo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a travs de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en Amrica Latina donde los gobiernos locales estn comenzando a poner nuevas reglas de juego. (Smolka, 2003).

En definitiva, la produccin de vivienda social apoyada en la demanda y la legalizacin de barrios son polticas que, en Colombia comparten, por un lado, un mismo objeto genrico: el espacio residencial de la pbi, ya sea en trminos de produccin orientada a la reduccin del dficit habitacional (poltica de vivienda social) o en trminos de regularizacin de los espacios como resultado de los procesos de urbanizacin informal (poltica de legalizacin y mejora de barrios); por otro lado, una cronologa similar que en su etapa ms reciente viene a coincidir con la emergencia del neoliberalismo (con precedentes hacia 1970, consolidacin y pleno funcionamiento a partir de los aos noventa). Pese a esta doble filiacin, hasta la fecha, ambas polticas se han estudiado por separado. El presente anlisis las rene bajo la forma de un objeto nico en cuya definicin intervienen agentes urbanos diferentes de los pblicos. El objeto de estudio de la presente investigacin es el anlisis del espacio residencial de la pbi en la ciudad de Bogot y los procesos de produccin y transformacin que se suceden en el marco de las polticas neoliberales desde los aos noventa. Aproximacin al estado del arte en el problema de la vivienda En Colombia, se ha repetido hasta la extenuacin que falta vivienda, que el dficit de vivienda es galopante. Existe un dficit cuantitativo en el que estaban 1 milln 307 mil 620 hogares en 2005, en tanto que el dficit cualitativo era de 2 millones 520 mil 102 hogares (dane, 2005). As el problema de vivienda, en Colombia, para el ao 2005, es de 3 millones 827 mil 723 hogares con necesidad de vivienda, y equivalen a 36.21% del total de hogares colombianos (dane, 2006a). Pese a los diversos esfuerzos realizados por los gobiernos colombianos desde inicios del siglo xx en materia de vivienda social, el dficit habitacional no se detiene a pesar de la diversidad de polticas, que no permiten que el pas produzca una solucin de fondo con

una visin de largo plazo. El esfuerzo se ha dado en forma general; sostenido, pero poco fructfero y basado en una premisa: la nica posibilidad que se concibe para tener acceso a la vivienda, es la compra; ya que, como seala Pizano:
El camino mediante la compra del bien, ha resultado insuficiente, especialmente si se tiene en cuenta el nivel de pobreza de una parte importante de la poblacin, que no puede ahorrar para la cuota inicial ni conseguir un crdito en el sector financiero. (Pizano, 2005:103).

Aunque la nica solucin a los problemas de alojamiento no es la compra de la vivienda, histricamente en Colombia, la propiedad sobre el suelo (rural o urbano) y, por ende, la vivienda, ha resultado ser la forma ms eficiente de acumulacin para las distintas generaciones, tanto las pasadas como las presentes; ya que otras formas como los sistemas financieros, han demostrado ser ineficientes y riesgosas. Las polticas pblicas no han promovido opciones distintas a la propiedad de la vivienda para la pbi como alternativa al alojamiento. Algo anlogo podra decirse de las polticas de regularizacin: aunque se ha incrementado notablemente el nmero de barrios legalizados, el crecimiento de la urbanizacin informal resulta inabarcable, siempre mucho mayor que la capacidad de legalizacin. Lo que se ha observado en diferentes periodos es el afn poltico de incorporar masivamente a la ciudad estos fragmentos territoriales masivamente a la ciudad (1979, 1986, 1996, 1998 y 2000). Estos lapsos han significado que 681 barrios de origen informal, correspondientes al 40.9% de los mil 596 barrios con construcciones informales que se reconocen en la ciudad de Bogot hasta 2010, hayan sido regularizados en los ltimos diez aos (sdp, 2010b). Legalizacin que no ha significado para estos barrios y sus pobladores una completa incorporacin a la ciudad y al disfrute de los bienes y servicios que sta dispone. Colombia asume importantes ajustes en su modelo de desarrollo econmico iniciando la dcada de los aos noventa, a partir del cambio que propicia la Asamblea Nacional Constituyente en 1991,

lo que signific una ruptura con el modelo poltico y econmico que se estableci por varias dcadas en Colombia18, al promulgarse despus de ms de cien aos19 un nuevo texto constitucional (Repblica de Colombia, 1991) que trajo consigo un nuevo modelo de ordenamiento jurdico y poltico, con cambios a un modelo econmico de apertura de mercado (Cuervo y Gonzlez, 1997), permitindole al pas entrar en la globalizacin, e impulsar la descentralizacin local de funciones y recursos (Garca y Zamudio, 1997), como estrategia para la construccin y recuperacin de la gobernabilidad y la institucionalidad. Esta nueva carta constitucional reorienta al pas hacia un escenario poco regulado y dinamizado por el mercado. Aspecto que transforma todos los aspectos de la vida nacional (Cuervo (1988, 1990, 1995, 2006, 2007), Gouset (1998), Arango (2001), pnud (2003), mavdt (2006), Jaramillo y Cuervo (1990, 1993)). Bajo esta perspectiva, la produccin inmobiliaria en manos del mercado se constituye como la va nica para generacin de vivienda social, y la tarea de subsanar el dficit habitacional acumulado recae sobre la operacin de la libre iniciativa privada. Con esto se pretende que la accin privada sustituya a la accin pblica en la tarea de produccin de vivienda social, ya que sta haba sido asumida durante ms de cincuenta aos por el Estado colombiano (Chiappe (1999), Maldonado (2001), Pizano (2005), Cullar (2006), Camacol (2007), Alfonso (2009)). Sin embargo, para el ao 2008, la poblacin en condiciones de miseria era superior a 46%20 cerca de 20 millones de personas y 17.8% se encontraban en condicin de pobreza extrema o indigencia21 (dane , 2009b). Asimismo, el llamado coeficiente gini, que mide el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso en una sociedad determinada, para Colombia se ubic en 0.59 (dane et al, 2009), en tanto que el de Espaa era solamente de 0.312 (ine, 2009) y ambos casos en el ao 2008.22 Estas situaciones estn presentes tambin en la ciudad de Bogot, aunque con menor intensidad, la ltima medicin que data del ao 2006, indica que 23.8% de la poblacin est bajo la lnea de pobreza (lp) y 3.4% bajo la lnea de indigencia (li) (dnp - merpd, 2006). La condicin econmica de la pbi se expresa en sus bajos ingresos.23 Segn la Encuesta de Hogares (dane, 2006b),

apenas 8.5% de los bogotanos declara ganar ms de 4 salarios mnimos al mes. Y 60% de los que respondieron la encuesta dicen ganar menos de 2 salarios mnimos al mes. El rango de ingresos en salarios mnimos de la poblacin residente en Bogot es: de 0 a 1/2, el 10.8%; de 1/2 a 1, 12.3%; de 1 a 1.5, el 29,3%; de 1.5 a 2, el 8.7%; de 2 a 4, el 11.9%; ms de 4, el 8,5%; y, 18.5% no proporcion informacin (dane, 2006a). Es decir, el ingreso per cpita mensual promedio en la franja ms pobre de la ciudad es de 51 mil 842 pesos (22.5 euros al mes). Por otra parte, segn el estudio del Informe de Desarrollo Humano Bogot (pnud, 2008), con base en la Encuesta de Calidad de Vida (ecv), la estructura de consumo en los hogares del ltimo dcil de ingresos, es decir la poblacin ms pobre, se presenta de la siguiente manera: alimentacin, 30.0%; vivienda, 24.7%; salud, 10.0%; servicios pblicos, 10.0%; transporte, 9.0%; educacin, 8.4%; cultura, 3.7%; vestido, 3.5%; y, otros, 0.7% (sdp, 2008). Lo anterior pone en duda la posibilidad del ahorro y el crdito hipotecario que son requeridos para el acceso a la vivienda dentro de los mecanismos establecidos en la esfera de la economa formal. El drama de los ms pobres por hacerse de un techo, ya sea a travs del acceso a parcelas ilegales o a la vivienda social, est asociado indisolublemente al importe de los ingresos que adquieren los hogares para satisfacer sus necesidades. Los ms pobres no logran ingresos estables y se mueven en el mundo de la economa informal24 y el rebusque25 que les obliga a vivir en el da a da (Castillo, 1993; Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Pizano, 2005; Ceballos, 2005a, 2005b, 2008; Torres, 2007). Los menos pobres, quienes logran establecer ingresos de carcter permanente por hogar, pueden acceder, mediante el otorgamiento de un crdito hipotecario, a la llamada vivienda social, la cual se puede apalancar mediante la asignacin de subsidios pblicos (Pizano, 2005; Fique, 2006, 2007; cgr, 2002, 2010). Aquellos con ingresos inferiores, no pueden sino acceder al suelo producido y a la autoproduccin de la vivienda (Gilbert y Ward, 1987; Jimnez, 2006; Torres, 1993, 2009). En definitiva, para la pbi, como para otros sectores sociales, el acceso al suelo y a la vivienda se produce hoy, en todo caso, por la va

del mercado informal o formal: el primero, a travs de la transaccin de suelo generado de manera irregular por urbanizadores piratas,26 terreros o mediante invasiones (Cardona, 1968, 1975; Carroll, 1982; Jimnez, 2006; Parias y Abramo, 2009; Torres et al., 2009); el segundo, promovido por el mercado, que desde los aos noventa genera una oferta inmobiliaria especfica (Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Chiappe, 1999; Pizano, 2005; Giraldo, 2003a, 2003b, 2006). En ambos casos y esto constituye una particularidad del momento contemporneo, la accin pblica tiene lugar; ya que de una manera u otra interviene en los procesos de produccin y transformacin de la vivienda de la pbi. Por un lado, nos encontramos aparentemente frente a una situacin paradjica: Cmo comprender que, en un contexto neoliberal donde se presupone que el acceso a la vivienda no puede ser sino a travs del mercado, la accin pblica sobre el espacio residencial de la pbi, lejos de reducirse, desborde su campo tradicional vinculado a la produccin y alcance el mbito de la intervencin sobre los espacios resultantes de los procesos informales de urbanizacin? Cul sera la lgica subyacente a la contradiccin entre el modelo poltico y econmico instaurado por la Constitucin colombiana de 1991 y el devenir de la accin pblica sistematizada sobre la totalidad del espacio residencial de la pbi, caracterizada por el mantenimiento de una cierta intervencin pblica en la produccin y distribucin de la mercanca vivienda y el surgimiento de nuevas modalidades de accin pblica sobre el espacio residencial social de hecho? Por qu el ejercicio pblico est llegando a todos los planos del espacio residencial de la pbi precisamente en el momento en que triunfa el dominio del libre mercado? Acaso estas acciones pblicas no son propias de la bsqueda previamente abandonada del estado del bienestar? Dado que esta accin pblica ampliada desde la produccin de la vivienda social formal a la mejora de la vivienda social informal se desarrolla en un marco de relaciones econmicas y polticas sometido a priori a la reglas del libre mercado, cabe preguntarse, para el periodo de estudio, caracterizado por la evolucin del marco regulador de la produccin del espacio residencial de la pbi, por los

agentes involucrados, por los roles que asumen y por las relaciones que mantienen entre ellos y con su contexto. Cabe suponer que, en esta perspectiva, podra hallarse la coherencia del sistema de relaciones dominante con el especfico equilibrio de intereses que afecta a los agentes involucrados en la expresin actual de la produccin y distribucin del espacio residencial para la pbi. Sin embargo, es preciso que este enfoque sea enriquecido con la incorporacin de un factor ya mencionado anteriormente: el carcter particularmente procesual de la produccin del espacio residencial de la pbi. Es preciso considerar la conformacin del espacio residencial de la pbi en su caracterstica temporalidad compleja, es decir, dar cuenta tanto de las condiciones fsicas y de produccin iniciales como de sus transformaciones siguientes. Esto cobra especial inters cuando se trata de abordar el estudio del espacio residencial para la pbi desde el ngulo de anlisis de su relacin efectiva con el problema de la vivienda. Se sabe que la accin comunitaria barrial y la intervencin de otros agentes, mediando necesariamente la legalizacin conforme a un marco jurdico perfeccionado en los ltimos aos, tiene como horizonte la reduccin de la brecha originaria entre urbanizacin informal y vivienda adecuada. Tambin es conocida la complejidad de estos procesos y los largos plazos que, en la prctica, son necesarios para su culminacin. Seala Nora Clichevsky que: los pobres urbanos no entran en la categora de demanda solvente. Por lo tanto los distintos tipos de informalidad han sido preponderantes en la ocupacin del suelo en los pases de la regin. Histricamente, la poblacin pobre deba escoger vivir entre dos formas esenciales de informalidad urbana: la ocupacin directa y el mercado ilegal. De igual manera, no han existido27 polticas que impacten positivamente sobre el mercado legal de suelo para que los sectores pobres urbanos puedan acceder al mismo; la mayora de las polticas estatales se refieren ms a actuar a posteriori sobre los procesos de informalidad, en lugar de prevenir los mismos. Las polticas de prevencin han sido prcticamente nulas, salvo, y muy parcialmente, en Mxico desde los aos sesenta. Lo que hubo desde hace dcadas, articuladas o no a las polticas de regulacin del mercado legal,28 son las primeras experiencias de legalizacin

dominial y regularizacin urbano ambientales de diferentes situaciones de informalidad29 (Per, desde 1961; Brasil y Argentina, desde 1980) (Clichevsky, 2006:8-9). De igual manera, Clichevsky indica que si bien en algunas realidades de Amrica Latina han sido importantes los programas de legalizacin ms dominial que urbana, donde se incorpora gran cantidad de poblacin a la ciudad, todava es muy numerosa la que vive en la informalidad, a pesar de los programas implementados. A lo cual algunos de los supuestos que sustentan los programas, son dbilmente corroborados (Clichevsky, 2006:16). Cabe hacer mencin que las ideas del economista Hernando De Soto (1997, 2000), han estado detrs de diversos programas de legalizacin jurdica, financiados por los organismos internacionales desde mediados de los aos noventa (principalmente por el Banco Mundial). Para De Soto, la tierra ilegalmente ocupada es un capital que hay que movilizar; una vez legalizada podr pagar impuestos (lo que se relaciona con el ajuste fiscal y las reformas del Estado en los pases latinoamericanos, en particular la descentralizacin) y ser objeto de crdito en el sector financiero formal. Al respecto, De Soto, seala:
( ) En cada uno de los pases que investigamos, hemos encontrado que casi tan difcil como volverse legal, es seguir sindolo. Inevitablemente, la cosa no es tanto que los inmigrantes quebranten la ley sino que la ley los quebranta a ellos, motivo para salirse del sistema. () Una vez que estos recin llegados a la ciudad abandonan el sistema, pasan a ser extralegales. Su nica alternativa es vivir y trabajar por fuera de la ley oficial, usando sus propios acuerdos informales y vinculantes para proteger y movilizar sus activos. Estos acuerdos resultan de una combinacin de reglas selectivamente tomadas del sistema legal oficial, con improvisaciones ad hoc y costumbres tradas de sus lugares de origen o localmente ideadas. Lo que mantiene unidas esas juntas, es un contrato social sostenido por la comunidad entera e impuesto por autoridades que ella misma ha seleccionado. Estos contratos sociales extralegales han creado un sector vibrante pero subcapitalizado: el centro del mundo de los pobres. (De Soto, 2000: 46-49).

Como indica Clichevsky, De Soto aboga por la aplicacin de mecanismos que permitan el libre desarrollo en el mercado del suelo y el inmobiliario en general, de tal forma que la regularizacin resulte un mecanismo para formalizar un mercado existente y permita a los propietarios obtener todos los beneficios potenciales que se derivan de la plena propiedad (Clichevsky, 2006: 15). Sin embargo, falta una reflexin sobre lmites y alcances posibles con la realizacin de la vivienda adecuada, de la evolucin y legalizacin de los barrios de origen informal, ms all de la descripcin estadstica. No se trata aqu de analizar el fenmeno desde una perspectiva jurdico-procesal o desde el dimensionamiento de sus objetivos y logros, sino de interpretarlo desde su relacin con el problema de la vivienda para la pbi. Tampoco se trata de evaluar la efectividad real de los procedimientos de legalizacin sino de comprender el vnculo de la produccin y la transformacin/legalizacin de los barrios informales en la realizacin de la vivienda adecuada. En cuanto al estudio de la vivienda social, es preciso, antes que nada, desembarazarse de la falsa nocin de su concepcin como vivienda adecuada y su realizacin en una temporalidad simple. No es una tarea difcil. Por otra parte, es conocido que en Colombia, en barrios recientes de vivienda social, se realiza la constitucin de Juntas de Accin Comunal (jac) con la finalidad de plantear reivindicaciones bsicas de adecuacin del espacio residencial. Se trata de barrios nuevos que se evidencian como deficitarios o inacabados y que, como tales, no constituyen vivienda adecuada. Por otro lado, es patente tambin la acelerada transformacin fsica de esos espacios una vez habitados, lo que resulta elocuente a propsito de su inadecuacin a las necesidades reales de la poblacin a la que nominalmente se destina. Un ejemplo que ilustra esta problemtica y su extensin internacional es el movimiento chileno, denominado los con techo, en un pas en el cual no existe hoy en da un dficit cuantitativo revelador, pero s un aumento considerable del dficit cualitativo. Dficit, derivado de la mala calidad de las soluciones habitacionales entregadas durante muchos aos, con base en las polticas pblicas implementadas, que han generado fuertes impactos negativos sobre los moradores y las ciudades. Como sealan Rodrguez y Sugranyes:

Si hace veinte aos atrs el problema eran las familias sin techo, hoy, en Santiago [y Chile], el problema es de las familias con techo () Los residentes de estas unidades son en general personas que estn insatisfechas con la calidad de su vida cotidiana (). Se trata de casas o departamentos terminados, pequeos, que no se adaptan a las necesidades cambiantes de las familias. Los residentes se ven obligados a modificarlos y ampliarlos fuera de toda norma legal o de seguridad. Los residentes que son muchos, casi un milln de personas, estn insatisfechos: dos tercios quiere irse, y no tiene otra opcin que quedarse. Sealan a su vez que se est en un punto de inflexin, que si se sigue haciendo lo mismo, los efectos se harn irreversibles. Al contrario, si se reconoce que el stock existente es un problema, podemos decir que se ha cumplido una primera etapa: los sin casa tienen techo. La tarea ahora es hacer de ese techo una vivienda digna y de los conjuntos, barrios integrados a la ciudad. (Rodrguez y Sugranyes, 2005: 6-21).

A diferencia del caso chileno, en Colombia, llama la atencin que en Bogot, en el reciente parque de vivienda social, sucedan situaciones calamitosas que consiguen producir un cierto sentimiento de escndalo sin que lleguen a desencadenar interrogantes ms profundas sobre las causas estructurales, en las que estos inquietantes problemas radican. Por mencionar algunos ejemplos, los casos ocurridos entre 1985 y 2000 de derrumbe de apartamentos construidos hace slo tres aos; o lo sucedido con cerca de un centenar de viviendas de inters social de urbanizaciones como San Luis, Ciudadela Parque de la Roca y El Trigal, en el suroriente; o en la Aguadita, en la localidad de Suba, y en otras ms antiguas como la urbanizacin Villa de Los Alpes de San Cristbal, en el suroriente (El Tiempo, 2000). El desastre, en estas construcciones, se anunci con las mismas seales:
Luz Ayd Restrepo, una viuda pensionada del Seguro Social, vio que primero aparecieron las grietas en las bases de las ventanas de la casa de dos pisos (), en Villa de Los Alpes. Con el tiempo las fisuras aparecieron en las escaleras, paredes y los techos. En los dos ltimos aos la construccin termin convertida en una ruina. Por ella, Luz

Ayd haba pagado, en 14 aos, ms de 20 millones de pesos [10.000 Euros de la poca] a la constructora Luis Carlos Sarmiento Angulo Ltda. (). Ese agrietamiento y derrumbamiento imparable de las construcciones lo padecieron ms de mil familias que hoy [2000] se encuentran damnificadas por los daos presentados en sus viviendas edificadas en urbanizaciones de vivienda de inters social y que fueron adquiridas a firmas constructoras legales. Entre los aos 1995-2000 se edificaron en Bogot 46, 227 viviendas [de todo tipo], segn la Cmara Colombiana de la Construccin (camacol). Y los daos denunciados relacionan a ms de mil edificaciones, o sea el 2% (). Sin embargo, hay seales de que las fallas en este tipo de construcciones pueden ser mayores, y stas solo se advertirn dentro de 5 o 7 aos, cuando los suelos comiencen a estabilizarse (El Tiempo, 2000).

Situaciones como stas, con tan nfimos niveles de habitabilidad de las viviendas y de calidad de los entornos urbanos, aaden elementos de desafo a la comprensin de las polticas que las producen. Se trata slo de situaciones accidentales o puede entreverse un trasfondo causal comn que, ms all de las circunstancias coyunturales de cada caso, podran remitir a factores estructurales de la produccin de la vivienda social? Y si as fuese, cules seran? Quin responde por la calidad habitacional de las viviendas dirigidas a la pbi y por qu no existe un reglamento tcnico vigente para la vivienda social que brinde las garantas para el acceso a una vivienda adecuada? No se puede identificar a priori la vivienda social, la vivienda de desarrollo progresivo y la vivienda informal con la vivienda adecuada, ya que como lo muestra esta investigacin, no cumplen necesariamente con diversas condiciones mnimas aceptadas por sta (como la seguridad jurdica de la tenencia; los gastos de vivienda soportables; la habitabilidad; la asequibilidad; una localizacin adecuada el lugar, y su adecuacin cultural). Resulta pertinente tambin, en este caso, considerar tanto las condiciones iniciales de produccin como las transformaciones posteriores del espacio residencial formal para la pbi. Solo as se estar en condiciones de valorar, desde la perspectiva

del problema de la vivienda, el espacio efectivamente resultante en los barrios de vivienda social. Puede valorarse que ste se aproxima a la vivienda adecuada y, por tanto, que las transformaciones operan materialmente en la reduccin del problema de la vivienda? O, por el contrario, se pueden identificar elementos y mecanismos que influyen en sentido inverso? Y, en definitiva, las polticas de vivienda para la pbi en Colombia actualmente forman parte de la solucin o parte del problema de la vivienda? Como apuntaban Noisette y Butler, para el caso francs:
Il importe cependant de rappeler que le logement social n`est pas una rsponse aux problmes du logement, mais qu il cosntitue l`un de ces problmes. Que represente, au fond, le fait de changer de logeurs ou d`amliorer vaguement la qualit formelle des cellules, si ce n`est simplement rendre la pilule moins amre? Mais si l`on veut parler de libert d`habiter, si l`on veut se fixer comme objetif de rformes la capacit pour chacun du choix et de la maitrise de son hbitat, il faut passer par l`abolition du logement social. Alors peut-etre, et alors seulement, la socite loge pourra chercher se dgager des forces qui la logent. (Noisette y Butler, 1983: 7-8)30.

Relaciones entre la cuestin urbana y la cuestin de la vivienda

Hacer ciudad Hacer ciudad hoy en da es una tarea fcil slo para quienes se apoyan despreocupadamente en la legitimidad de los esquemas de poder vigentes e ignoran deliberadamente los efectos negativos de sus acciones. Para quienes cuentan con una perspectiva ms amplia y observan con preocupacin el curso hacia el futuro, esa tarea es

inmensamente difcil, casi imposible. Hacer ciudad no consiste slo en sembrar aqu y all espacios y edificios peores, mejores o interesantes. Requiere visin, entendimiento de los fenmenos que se suceden en el mundo contemporneo y participacin en los asuntos del poder. Requiere dimensionar los hechos ms all de lo inmediato y proponer alternativas futuras capaces de rebajar las enormes bombas de tiempo del planeta. Requiere arriesgar el pellejo poltico, econmico y profesional enfrentando la estrechez mental de los agentes del poder inmediatista, con propuestas que demuestren cmo, al menos una parte de esa pornografa del dinero que se despilfarra en la guerra y en la celebracin del triunfo del capital, puede canalizarse hacia el logro de aportes perdurables para la construccin del futuro de las ciudades y de sus habitantes. Posiblemente ya no hay cabida para soluciones totales, pero a travs de los fragmentos se puede aliviar alguna de las tensiones, en espera de un nuevo proyecto social que determina la supervivencia de lo real la destruccin final (Saldarriaga, 1994: 65-66). Como seala Saldarriaga, es urgente proponer miradas ms amplias sobre la ciudad y los diversos fenmenos que se suceden a su interior, de forma tal que permita entender la sociedad contempornea y proponer alternativas futuras. En el ao 2008 se registraron ms de 189 millones de pobres (cepal, 2009), en Amrica Latina, de los cuales 60% viven en las ciudades.31 Este fenmeno se ha convertido en el comn denominador del modelo de desarrollo, fundamentalmente depende de la diferenciacin entre dos proyectos de ciudad. Uno, expresado en un grupo minoritario que cuenta con la existencia de los otros sectores para la concrecin de sus intereses; y el otro sector, diverso y mayoritario, que obtiene escasos o nulos recursos econmicos, son las poblaciones que han dependido histricamente de sus propias posibilidades, se expresan en la autoproduccin de condiciones precarias de vida para satisfacer sus necesidades. Mario Lungo (1994) expresaba que, a nivel urbano, se pueden sealar cuatro procesos que estn transformando la ciudad latinoamericana: la diversificacin urbana, los cambios en los patrones migratorios (hacia el extranjero), la transformacin de los mercados laborales urbanos y el surgimiento de

una nueva estructura socialurbana (Lungo, 1994). Romero seala que estos procesos se han caracterizado por: el crecimiento poblacional, agotamiento del territorio urbano, informalizacin de las actividades productivas de la ciudad, crecimiento de la pobreza, disminucin de la oferta de vivienda para sectores de bajos ingresos y cambio en la legislacin para que la tierra entre al juego de libre mercado (Romero, 1994: 76). En este contexto, los problemas de la vivienda y sus barrios con relacin a la construccin de la ciudad latinoamericana, han sido objeto de investigacin desde tiempo atrs. Los estudios presentan diferentes pticas en la explicacin de los fenmenos urbanos, y se relacionan con las definiciones de ciudad y con las diversas interpretaciones del proceso de urbanizacin (Quijano, (1967, 1975, 1977); Hardoy y Schaedel, (1969); Portes, (1972); Turner, (1972, 1976); Castells, (1974); Schteingart, (1973, 1989); Cardoso, (1970); Cardoso y Faletto, (1973); Singer, (1968, 1969, 1971); Cardona, (1975); Segre, (1977); Pradilla, (1987, 1990, 1992); Santos, (1981, 1982); Gilbert et. al., (1982, 1987); Jaramillo, (1985); Panadero, (1988, 1989); Azuela y Duhau, (1987); Ziccardi, (1989, 1999); Topalov, (1974, 1977, 1987, 1990); Duhau, (1991, 1998, 2009); Kowarick, (1975, 1979, 1992)). En Amrica Latina, se reconoce que la vivienda y sus barrios coexisten bajo las dos formas prioritarias de produccin de ciudad y, por lo tanto, de espacio urbano y residencial; una de carcter formal y otra informal (Hardoy, 1974; Bolvar, 1988; Riofri, 1978; Torres, 1993), y estn influenciadas directamente por las decisiones y mtodos de materializacin de la poltica pblica en las cuestiones de suelo y vivienda cuyos criterios tienden a excluir sistemticamente a la pbi. Esta relacin dialctica formal-informal, no es antagnica sino que se sucede de manera simultnea con diferentes niveles de interaccin segn sea el pas o la ciudad que se analice y est mediada por los agentes urbanos que hacen posible que se consoliden los procesos de produccin y transformacin de la vivienda y sus barrios. La produccin formal de la vivienda social en Amrica Latina estuvo mediada por el Estado hasta finales de los aos ochenta, momento en el cual se transita hacia su produccin y dinamizacin a travs

del mercado32, con polticas que han estado reguladas por subsidios econmicos o materiales; medidas que no han logrado resolver el problema de la vivienda en Amrica Latina y por el contrario, al igual que en Colombia, esta cuestin se ha agudizado. Por todo esto, para la mayor parte de la pbi en Amrica Latina que se considera excluida, la informalidad se constituye en la forma privilegiada de apropiacin de la ciudad, y desde all construyen nuevos referentes sociales, tejen solidaridades y abren nuevas pginas en el libro abierto de la ciudad, donde parte de la poblacin autoproduce su vivienda y le da forma a los barrios informales en los que incorporan una infraestructura bsica que les permite vivir, en razn de sus propias necesidades y del continuo crecimiento. Es as que acceden a redes elctricas, construyen calles y redes de agua potable, en algunos casos acueductos [depuradoras], entre otras acciones de mejoramiento urbano, con lo cual van dando cuerpo a su territorio. Hardoy y Satherwite indicaban al respecto que, a lo largo de la historia, los pobres han creado siempre su propio hbitat: sus viviendas y barrios. Durante milenios han construido sus asentamientos, ya fueran urbanos o rurales, sin tomar en cuenta las que podran denominarse normas oficiales de la ciudad de las lites. Mientras pueden, los pobres utilizan tcnicas y trazan sus asentamientos siguiendo sus propios valores culturales (Hardoy y Satherwite, 1987). En este marco se sita la ciudad colombiana, como producto de la ampliacin, en las ltimas dcadas, de las contradicciones propias del modelo de desarrollo construido bajo las premisas del modo de produccin capitalista, que ha incidido en la rpida transformacin urbana y en la aceleracin del proceso migratorio campociudad, situacin que se hace an ms complicada por efectos de la profundizacin del conflicto interno que se vive en Colombia.33 A esto se debern agregar la agudizacin de las condiciones de pauperizacin del campesinado colombiano y las dificultades permanentes generadas por las errticas polticas econmicas y sociales que han marcado periodos de inestabilidad y crisis econmica. Como consecuencia directa, la poblacin con ms bajos ingresos es la que resulta ms afectada.34 Es en este contexto donde Colombia se seguir consolidando como un pas eminentemente urbano, que ya cuenta con

el 75.9% de su poblacin viviendo en ciudades (dane, 2005). Podra decirse, entonces, que la ciudad colombiana de inicios del siglo xxi es la expresin del individualismo y la competencia que impone la dinmica del mercado, la internacionalizacin de la economa y la globalizacin de las sociedades, profundizando y marcando cada vez ms, las diferencias sociales, econmicas, ideolgico-culturales y polticas. Esta ciudad se expresa a travs de la alta concentracin poblacional, el desorden urbano, el aumento de la segregacin socioespacial y de las reas perifricas de urbanizacin informal y, las ocupaciones permanentes de suelo pblico y privado. A esto se suma la extensin antieconmica de las principales ciudades a costa de la urbanizacin de tierras de alto potencial agrcola o de proteccin ambiental. As como el deterioro de las reas centrales antiguas y la proliferacin de inquilinatos, factores que contribuyen al incremento de problemas, manifiestos en la desigualdad, la imposicin de formas de exclusin, la marginalidad, el desempleo y la miseria urbana (Torres et al., 2009). Bajo estas dinmicas, las ciudades colombianas continan creciendo y diversifican sus procesos de construccin y consolidacin, sin haber superado las dificultades relacionadas con la dotacin y alta demanda de acceso a servicios pblicos domiciliarios, equipamientos colectivos e infraestructura en las distintas escalas de atencin, as como los problemas cuantitativos y cualitativos de la vivienda y sus barrios35 (Leibovich, 2005). Estos aspectos estn asociados al actual desarrollo del capitalismo en Colombia, cuyas decisiones se articulan a travs de polticas pblicas e implementan, mediante acciones especficas, las cuales impulsan tanto los agentes pblicos como los agentes privados en todo el territorio nacional, e inciden de manera directa en la ciudad de Bogot. Si bien los desarrollos iniciales del neoliberalismo a nivel mundial se remontan a finales de los aos setenta (Harvey, 2005: 5) y se presentan avances de su implementacin en Colombia antes de los aos noventa, es slo desde esta dcada final del siglo xx cuando se asume a plenitud y se aborda en todos los mbitos de la sociedad, incluida la vivienda social36.

En este sentido, si bien se reconoce la magnitud creciente del dficit cuantitativo de la vivienda social, el presente trabajo se centra en la evolucin cualitativa de la vivienda y el hbitat de la pbi que se presenta desde los ltimos aos en la ciudad de Bogot. De esta manera, se aborda la fase ms reciente de la cuestin de la vivienda social en el contexto colombiano; as como los trminos y condiciones en que evoluciona el espacio urbano y residencial contemporneo de la pbi en Bogot, sus condiciones de produccin y asequibilidad, su adecuacin a los requisitos legales y necesidades sociales manifestadas. Los asentamientos de origen informal datan, en el caso colombiano, de finales del siglo xix; pero tienen mayor relevancia tanto en cantidad como en variedad despus de mediados del siglo pasado, cuando se dinamiz el proceso de urbanizacin de las ciudades colombianas (Torres, 2009). Para comienzos de este siglo la proporcin que corresponde a los territorios urbanos configurados informalmente es de 24% de lo construido en sus ciudades, lo cual asciende segn los datos oficiales a ms de 30 mil 145 hectreas en todo el territorio nacional (dnp, 2004). Estas cifras, antes que alentar y convertir en apologa el desarrollo de la informalidad, muestran la magnitud de la problemtica a nivel de la vivienda social y los barrios autoproducidos; reflejan la urgencia de la actuacin para la superacin de esta forma de exclusin e invisibilizacin, tanto de la ciudad como de la pbi. Adems, que este hbitat autoproducido no es ajeno al modelo de desarrollo, sino que es parte inherente a l y, por lo tanto, cualquier anlisis de la problemtica debe pasar necesariamente por una reflexin sobre el modelo de ciudad, modelo econmico y el mercado, este ltimo como escenario fundamental para la expansin y desarrollo de la vivienda, as como el entorno autoproducido y, consecuentemente, la ciudad informal. El limitado acceso a la vivienda y sus condiciones bsicas para la vida, son dos de las expresiones ms profundas de la segregacin socioespacial que enfrenta actualmente la pbi en Bogot. En este sentido, su complejidad desborda el tratamiento mercantilista que ha predominado durante las dos ltimas dcadas, que la desconoce como

una problemtica integrada al debate sobre los derechos fundamentales, negndola a su vez, como una fuente permanente de conflicto en las ciudades. Un abordaje integral de la cuestin de la vivienda permitira evidenciar la multiplicidad de sectores y agentes que intervienen en la construccin de la ciudad, pues dado que es una necesidad irremplazable y que al menos en los pases latinoamericanos, el Estado no ha sabido brindar las condiciones para el acceso masivo a la vivienda; por lo que, amplios sectores de la poblacin han tenido que resolver la carencia material con sus propias manos y medios, autoproduciendo su vivienda y el hbitat; ya sea con reconocimiento legal o mediante procesos informales. El tema de la vivienda ha sido una preocupacin constante en la poltica pblica, aunque paradjicamente nunca ha sido el tema prioritario (Torres, 2010). Esto ha resultado, entre otras consecuencias, en que no se haya concebido como una poltica nacional permanente e integral tampoco de Estado, y que las propuestas adoptadas hayan estado muy lejos de resolver, as sea en un mnimo porcentaje, las demandas acumuladas. Por otra parte, actualmente, a pesar de la presencia que tiene en el discurso pblico, la vivienda se ha convertido en un asunto privado, planeado, diseado y ejecutado por agentes privados, empresariales o no, poseedores del capital inmobiliario y asociadas al capital financiero. Vivir en la ciudad no es slo ocupar una vivienda, tambin requiere contar con las condiciones necesarias de habitabilidad, calidad ambiental en el lugar donde se vive y tener acceso a los servicios pblicos y sociales, al igual que a equipamientos colectivos, entre otros aspectos. Estas cuestiones nos indican que el tema no es solo la vivienda sino que adems los tpicos que deben ser abordados desde una perspectiva integral que contemple los diferentes aspectos de las necesidades humanas,37 son el hbitat y el derecho a la ciudad. Como lo seala Musset:
A escala local, los modos actuales de gobernabilidad favorecen

de dos maneras la construccin de territorios diferenciados y heterogneos. Por una parte, las polticas urbanas fomentan hoy en da procesos de delimitacin territorial creando, por consiguiente, territorios locales dotados con herramientas y/o modos de gestin especficos, adaptados a contextos urbanos cada vez ms caracterizados por desigualdades sociales y espaciales. Por otra parte, numerosos grupos de ciudadanos, al denunciar la ineficacia de la gestin urbana por las autoridades pblicas, tambin manifiestan su descontento y manifiestan sus reivindicaciones a escala del barrio o de la calle (es decir su espacio de vida). () Est claro que las desigualdades sociales existen y que suelen expresarse en los territorios cualquiera que sea la escala escogida, desde la intimidad del espacio domstico hasta el mundo globalizado. Si bien puede ser tratado como tal, sin referencia al concepto de justicia, el debate sobre la justicia y la injusticia juega un papel fundamental en todas las sociedades democrticas. (Musset, 2010:14-15).

A millares de familias en Bogot les resulta imposible terminar totalmente su morada, o requieren ampliarla para que todos sus miembros la ocupen en mejores condiciones. Esto se debe a las deficiencias en la calidad de los servicios pblicos domiciliarios, los problemas de accesibilidad y movilidad, la ausencia de equipamientos colectivos, de espacio pblico, adems de las precarias condiciones ambientales o la falta de seguridad jurdica en la tenencia, que presentan los dficits cualitativos de la vivienda y el hbitat y que tienen relacin directa con los niveles de pobreza de la poblacin. Y se suma la condicin de hacinamiento de amplios sectores urbanos, adems el nmero de familias ocupando zonas altamente vulnerables a los riesgos geolgicos. Para 1993 el 45.5% de los hogares de Bogot no tena vivienda propia y viva en arriendo (dane, 1993). Para el ao 2005, se ubic en condicin de arrendamiento o subarriendo al 43.0% de los hogares (dane, 2006c), pagando alquiler o habitando inquilinatos, desplazndose una y otra vez de barrio en barrio en busca de un lugar donde habitar a travs de un pago ms econmico. A esta situacin debe sumarse la inexistencia de una oferta pblica en materia de

vivienda para la pbi y un alto costo de financiacin de la vivienda producida por los promotores inmobiliarios privados. Se puede decir, que en 2009, Bogot acumula un dficit cualitativo en ms de 400 mil viviendas autoproducidas por los pobladores urbanos, y presenta un dficit cuantitativo acumulado de aproximadamente 383 mil 113 unidades nuevas de vivienda (sdp, 2009a). A estos dficits habr que agregar las viviendas nuevas que se requerirn en los prximos aos para los nuevos hogares urbanos38. El inters del anlisis del espacio residencial para la pbi desde la perspectiva del problema de la vivienda, est asociado con la importancia social, poltica y econmica, as como con el volumen creciente de la produccin de vivienda social de la legalizacin de barrios en Colombia y, Bogot de manera particular, como ciudad primada.39 Asimismo, esta crisis se asocia a la inexistencia de estudios cualitativos sobre sus efectos y alcances, para poder observar de manera paralela ambos procesos siendo esta la perspectiva que pretende ofrecer esta investigacin. Se conocen algunos estudios que aborden de manera integral el problema cualitativo del espacio residencial de la pbi; por ejemplo, sobre aspectos cualitativos de las viviendas, producidos tanto en trminos objetivos (superficies, programas, tipologas, etc.) como con relacin a los hogares que las ocupan (densidad de poblacin, adecuacin al perfil socioeconmico, etc.). Sin embargo, la observacin directa de estos aspectos, no permite reconocer la evolucin y transformaciones de las viviendas y de sus entornos. En relacin a la pbi como sujeto social para quien se produce la vivienda, existen algunos mecanismos que podran estar influyendo en la reproduccin actual del problema, lo que nos lleva a un cuestionamiento radical sobre la verdadera eficacia de las polticas desarrolladas. Este anlisis conlleva a reconocer los agentes urbanos e intereses que operan en la produccin efectiva (produccin y transformacin) del espacio residencial para la pbi, las opciones que se estn ofreciendo como soluciones de vivienda social (vivienda en agrupacin, soluciones habitacionales, vivienda social multifamiliar, entre otras) o como

barrios informales y su evolucin caracterstica en los ltimos veinte aos. Los beneficios y problemas que de esto se deriva para sus usuarios y la correspondencia con el concepto de vivienda adecuada es, en definitiva, la contribucin al problema de la vivienda entendido en trminos cualitativos. Se considerarn tambin, dentro de lo anterior, cules son los beneficios y dificultades producto de la legalizacin de barrios, as como las transformaciones que se suceden producto de esta accin institucional, tanto a nivel de los barrios como de las viviendas. De igual manera, este anlisis brinda la posibilidad de evaluar, tras dos dcadas de cambios en los modelos y polticas, las transformaciones derivadas de la accin del mercado en materia de vivienda social en el caso de Bogot, situndola en el contexto de una crisis global, de la cual Colombia no escapa, en donde las formas de produccin y consumo de la vivienda han generado impactos importantes en todas las dinmicas de las sociedades que impulsan el libre mercado, pero de manera particular la economa (crisis de las hipotecas subprime en Estados Unidos, y burbuja especulativa en el mercado de los bienes inmuebles en Espaa, entre otros). Crisis que an no culmina y ya ha generado numerosas quiebras financieras, nacionalizaciones bancarias, intervenciones de los Bancos Centrales en las economas nacionales, descensos en las cotizaciones burstiles y un deterioro de la economa global, que ha supuesto la entrada en recesin de algunas de las economas ms industrializadas y defensoras a ultranza del modelo neoliberal. Estos indicios marcan la apertura de un debate necesario sobre el papel del llamado Estado Social de Derecho en Colombia que, por una parte, consagra la universalidad de los derechos y en ellos el derecho a la vivienda; pero por la otra, alienta y fortalece como salida a las problemticas sociales y econmicas, las respuestas provenientes del mundo del mercado, tambin en materia de vivienda.

Captulo II Bogot, una ciudad segregada que no para de crecer

Se examinan los cambios ms significativos de Bogot en el periodo 19902010. La poblacin creci sin haber resuelto los conflictos urbanos y sociales acumulados, que inciden de manera directa en las transformaciones del espacio urbano y residencial de la pbi.

De 1990 a 2010, Bogot se ha convertido en una metrpoli paradigmtica y referente de los procesos de transformacin de las ciudades no solamente colombianas sino latinoamericanas.40 En ese tiempo, Bogot increment su poblacin, pasando de 4 millones 947 mil 890 a 7 millones 155 mil 228 habitantes (dane, 2010a), convirtindose en una de las principales megalpolis de Amrica Latina. Se presenta una aproximacin retrospectiva de la ciudad (principalmente desde los aos setenta41), con nfasis en los factores considerados determinantes para reconocer los elementos ms significativos que inciden sobre la produccin y transformacin de la vivienda para la pbi, tambin en los efectos de la aplicacin de las polticas neoliberales, en materia de espacio urbano y residencial para la pbi, presentes en la ciudad de Bogot: Algunos rasgos que determinan a Bogot como megalpolis, entre ellos la construccin de la ciudad barrio a barrio, y los agentes urbanos que intervienen en la produccin, transformacin y consumo de suelo y vivienda. El dficit habitacional en Bogot. Los asuntos relacionados con las condiciones de habitabilidad, pobreza, segregacin, estratificacin socioeconmica y los pobladores en condicin de desplazamiento forzado como determinantes del problema en las ltimas dos dcadas.

Algunos rasgos de la megalpolis Cabe destacar dos asuntos, sin ser los nicos que inciden, como parte de los rasgos generales de la ciudad, asociados con las transformaciones del espacio urbano y residencial de la pbi. El primero, la configuracin barrio a barrio con la que se construye la ciudad de Bogot, la cual permite explicar el modelo de produccin de la ciudad y la forma

como se habilita el suelo urbano. El segundo, la identificacin de los principales agentes urbanos que intervienen en la produccin, transformacin y consumo de suelo y vivienda en Bogot. Barrio a barrio se construye la ciudad. Pervivencia de un modelo de produccin de ciudad y habilitacin de suelo urbano En Colombia, las transformaciones socioespaciales ms importantes deben entenderse como la evolucin de procesos de industrializacin y urbanizacin. Para ello, hay que comprender que la ciudad colombiana est constituida por la yuxtaposicin de mltiples tejidos, tanto fsicoespaciales como socioculturales, que no se traducen en un modelo nico. Es en la yuxtaposicin de tejidos residenciales a travs de barrios de origen formal o informal como se ha construido la ciudad colombiana y se sigue construyendo de la misma manera (Hataya, et al., 1994); ah se encuentra un patrn de apropiacin e idea de ciudad por parte de la poblacin. Por ello, se ha de entender el barrio como unidad urbana, es decir como la unidad bsica de anlisis de la ciudad, ya que representa la porcin de espacio urbano, que ha construido o habitado la comunidad y por tanto lo reconoce y apropia culturalmente como su territorio y trabaja por su mejoramiento y consolidacin. Es la entidad bsica de identificacin de la ciudad y de sus habitantes en sta. Es el resultado de la articulacin de elementos fsico-naturales, sociales, econmicos, polticos y culturales (Torres, 1993). Los barrios de origen formal o planificados han estado mediados por las lgicas establecidas basadas en el mercado, y hasta finales de los aos ochenta se desarrollaban prioritariamente para la poblacin de condiciones econmicas media y alta. Esta dinmica se ve afectada de manera significativa por la intromisin de capital especulativo proveniente del lavado de dinero por parte del narcotrfico,42 que elevaron los costos del suelo urbano y las nuevas construcciones, ocasionando un impacto al sector formal de la construccin

produccin inmobiliaria tanto como a los barrios autoproducidos de origen informal. En los aos noventa, con la desaparicin del ict y el bch, y los cambios de orientacin de la poltica gubernamental, la vivienda para la pbi se convierte en un escenario propicio para el desarrollo de la denominada industria de la construccin sin abandonar los otros grupos de poblacin a los cuales ha dirigido su accin. Sin embargo, el llamado agotamiento del suelo urbano dentro del permetro metropolitano se ha convertido en uno de los principales condicionantes del desarrollo urbanstico en Bogot y en los municipios prximos. Para el ao 2007, solamente restaban por urbanizar menos de 6 mil hectreas al interior de su permetro urbano, con un rea bruta para nuevos procesos de urbanizacin de menos de 3 mil hectreas (Torres y Garca, 2011). Se estima que en menos de diez aos, Bogot habr agotado sus reas libres susceptibles de ser urbanizadas. Para resistir el aumento poblacional y la demanda de vivienda, la ciudad ha ampliado su permetro urbano e incorporado, para urbanizar, suelo de manera permanente; tal como se observa en la tabla siguiente, sin conseguir reducir o paliar el nivel de agotamiento dedicado a la vivienda social.

Tabla 1 Sin embargo, la llamada industria de la construccin, bajo las cambiantes normas de urbanizacin y las decisiones de poltica habitacional, contina dinamizando la economa sobre la base de ser el sector lder del desarrollo y primer generador de empleo en Colombia. Hasta el ao 2010, el planteamiento programtico del presidente Santos (2010-2014), lo reafirma al establecer que la vivienda ser una de las cinco locomotoras del desarrollo econmico y el crecimiento durante su mandato, y lo seala en la iniciativa 26 vivienda que genera empleo.43
La implementacin de todo el programa de vivienda llevar al pas a construir entre 200 y 300 mil soluciones de vivienda cada ao. El proceso de construccin de las mismas podr generar ms de 600 mil empleos directos por ao; adems, la vivienda influye en 32 industrias adicionales. (Santos, 2010:18).

El barrio constituye, entonces, una Unidad Urbana de referencia para sus habitantes y las comunidades y tambin para la gestin urbana. Sin embargo, desde la dcada de los aos noventa se evidencia el surgimiento de organizaciones comunitarias paralelas a las legalmente institucionalizadas jac, as como la aparicin de movimientos cvicos comunitarios; dndose la ruptura de los procesos eminentemente barriales por dinmicas de carcter local.44 Por otra parte, los procesos reivindicativos de los barrios, como la lucha por el derecho al agua o acceso a equipamientos, que permita el fortalecimiento de procesos organizacionales comunitarios, fueron desplazados por otro tipo de reivindicaciones e intereses de carcter local o sectorial que se superponen a los intereses propios de los barrios, restndole capacidad a la organizacin comunitaria y a las jac que se apoyaban en estas formas de lucha para impulsar dinmicas comunitarias que contribuyeran en una consolidacin ms acelerada.45 Histricamente la ciudad reconoce su configuracin a travs de las licencias de urbanizacin para barrios de origen formal o la legalizacin de barrios para los de origen informal. Reconocimiento oficial que se supedita al cumplimiento de una serie de requisitos que pueden agruparse en tres niveles:46 el legal, el urbanstico y la viabilidad en el suministro de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios. En el caso de los barrios formales de Vivienda de Inters Social (vis), desarrollados desde inicio de los aos noventa, para la pbi, tambin han incidido en el crecimiento urbano de la periferia bogotana. Su construccin por iniciativa individual en predios de diversas formas y tamaos, bajo el simple cumplimiento de normas regidas por la racionalidad del mercado, ha consolidado una periferia poco funcional, deficitaria en equipamientos y espacio pblico, y con insuficientes conexiones con la ciudad. A su vez, el tamao de la urbanizacin informal como fenmeno urbano durante los ltimos aos y en aplicacin del proceso de reconocimiento urbano denominado legalizacin de barrios, en la ciudad de Bogot, ha permitido la incorporacin al suelo urbano de 6 mil 628 hectreas hasta el ao 2000 (23% del suelo urbano), en las que hoy viven personas con reducidos ingresos o en precarias

condiciones socioeconmicas (dapd, 2001). Para el ao 2009, el nmero total de hectreas urbanizadas, por va informal, en Bogot ascendi a 7 mil 621, las cuales corresponden con el 24.8% del rea urbanizable disponible al interior del permetro urbano (sdp, 2009a). Los agentes urbanos que intervienen en la produccin, transformacin y consumo de suelo y vivienda en Bogot La ciudad como un organismo en constante transformacin, resulta ser mucho ms que un territorio con caractersticas fsico-espaciales definidas en relacin con la oferta de servicios y el ordenamiento de sus funciones econmicas, tambin alcanza a constituirse en un escenario de encuentro y conflicto permanente entre aquellos agentes urbanos que participan decisivamente en su produccin47 (Torres, 2005a). Desde esta perspectiva, el anlisis de los intereses y comportamiento caracterstico de los distintos agentes urbanos y las relaciones entre stos, se convierte en un elemento fundamental para la comprensin de la dinmica urbana de las ciudades colombianas y, en este caso, de la ciudad de Bogot. Para conocer los procesos de construccin de la ciudad y de sus barrios, es necesario observar a los agentes urbanos que la construyen, los intereses que los mueven ya sean sociales, polticos, econmicos, culturales o de otro orden; el tipo de ocupacin y consumo de suelo urbano que le es caracterstico y, por ende, el espacio urbano y residencial a cuya produccin estn ligados (Torres, 1993: 26). As, el presente apartado tiene como fin enunciar los agentes urbanos que intervienen en la produccin, transformacin y consumo de suelo y vivienda en Bogot para la pbi, vinculados al objeto de investigacin. Los agentes urbanos se han clasificado en tres grupos: los agentes pblicos, los agentes de la iniciativa privada y la comunidad como agente social (Torres, 1993). Esta clasificacin coincide con los resultados de la investigacin dirigida por Teolinda Bolvar para los barrios de Caracas, en donde se seala que:

()Los tres principales agentes o grupos de agentes que permiten la produccin y reproduccin de los barrios de ranchos son: 1. Los jefes de la ocupacin inicial de los terrenos o el urbanizador de barrios [agentes privados]; 2. El grupo de agentes constituido por la organizacin de los pobladores de barrios y los hombres y mujeres constructores directos o indirectos de su casa (maestros, albailes, obreros de la construccin); 3. El agente constituido por los agentes pblicos que representen al Estado. (Bolvar, 1988: 98).

Se seala que:
Un slo agente o grupo de agentes no asegura que el proceso de produccin y reproduccin de los barrios de ranchos se realice. El estado de desarrollo al cual llegan los barrios y los requisitos de mantenimiento, dado el proceso acelerado de deterioro, demandan la creacin de agentes sociales que al interactuar permanentemente, cumplan funciones de dotacin de servicios, equipamientos y mejoras de las viviendas. (Bolvar, 1988: 109-110).

Perspectiva institucional de la vivienda social en Bogot: el dcit habitacional, un problema de nunca acabar Desde 1918 la vivienda ha sido una preocupacin constante en la poltica pblica colombiana. Esto significa que no se ha concebido una poltica nacional definitiva e integral o de Estado, y que las propuestas adoptadas hayan estado muy lejos de resolver, as sea en un mnimo porcentaje, las demandas existentes acumuladas en Colombia. Finalmente, las polticas de vivienda en Colombia, desde los aos noventa, reducen el problema a su componente econmico, el cual se relaciona con los sistemas de financiamiento y polticas de asignacin de subsidios directos. Esta concepcin se aleja de una poltica integral de vivienda que abarque aspectos como la calidad de vida y de la

vivienda, sus aspectos legales, formas de implantacin, normas y estndares mnimos, incorporacin tecnolgica, aspectos culturales, seguridad y confort, espacio pblico y acceso a equipamientos colectivos, entre otros. Pese al desarrollo de polticas de vivienda social desde 1918, la cuantificacin del dficit de vivienda en Colombia solo se inici despus del ao 1950. La Corporacin Colegio de Villa de Leyva et al., (1996), seala en Estado, ciudad y vivienda: urbanismo y arquitectura de la vivienda estatal en Colombia, 1918-1990, que el hecho de iniciar la cuantificacin del dficit de vivienda indica, entre otras cosas, la aparicin efectiva del problema de la vivienda en la poltica estatal. En Gmez, cenac, ict, camacol, dnp, dane, se encuentran cifras sobre el dficit total de vivienda urbana en Colombia, que a pesar de ser diferentes, es evidente que el compendio registra un aumento consistente del dficit y no su disminucin en el tiempo, evidenciando el bajo impacto de las polticas pblicas. Probablemente, la vivienda para la pbi en las ciudades colombianas, hasta los aos noventa, ha estado asociada a la capacidad que las propias comunidades han generado al autoproveerse este bien que conciben, no como una mercanca sino como la solucin a una necesidad colectiva y como medio de acumulacin para el futuro. En Colombia, se ha repetido hasta la extenuacin que falta vivienda, que el dficit de vivienda es galopante. Segn los resultados del Censo General de Poblacin del ao 2005 (dane), el 36.2% de los hogares del pas presentaba necesidades habitacionales, frente al censo de 1993 (53.6%), lo que supone una disminucin de 17.4 puntos. En el ao 1993 el dane registra un milln 217 mil 170 hogares que se encontraban en dficit cuantitativo, en tanto que para el ao 2005 resultaron un milln 351 mil 336 hogares (dane, 1993, 2005). Por otro lado, el dficit cualitativo se cifraba en 2 millones 624 mil 076 hogares en 1993, en tanto que en el ao 2005, ste era de 2 millones 520 mil 102 hogares, con los cuales Colombia alcanz, en 2005, una poblacin urbana de 31 millones 886 mil 602 habitantes (dane, 1993, 2005). En esta forma, el problema de la vivienda en Colombia se ha cifrado, para el ao 2005, en 3 millones 955 mil 776 hogares con necesidad de vivienda,

equivalentes a 36.21% del total de familias colombianas (dane, 2006a). Con el dficit cuantitativo acumulado al ao 2010, se prev que, al ritmo actual de construccin, se necesitara producir 348 mil viviendas nuevas anuales durante los prximos 20 aos para solucionar el dficit que en esta materia tiene el pas (camacol, 2010).48 Para Bogot, el dficit habitacional acumulado al ao 1990 era de ms de 183 mil 750 unidades correspondientes a 396 mil 900 personas 14% del total del pas, (inurbe, 1992: 8). Para el ao 2008, este dficit alcanzaba 383 mil 113 unidades de vivienda (sdht, 2009). Asimismo, en un estudio especfico realizado en 2008 por Un-Hbitat Colombia, con la aplicacin de una metodologa propia, estableci que el dficit total en materia de vivienda para Bogot era de 325 mil 795 unidades habitacionales, de las cuales 175mil 899 correspondan al dficit cuantitativo y 149 mil 896 al dficit cualitativo49 (pnud, 2008). A esto se aade la formacin de 51 mil hogares anuales en Bogot, de los cuales 21 mil satisfacen sus necesidades habitacionales por va del mercado y el resto por va de la autoprovisin, ya sea mediante el arrendamiento, el apoyo de vivir con la familia o la autoproduccin de la vivienda (dnp, 2006a). Asimismo, en el ao 2010, de 251,240 familias del estrato 2, pagando alquiler o habitando inquilinatos, desplazndose una y otra vez de barrio en barrio en busca de un lugar donde habitar, a travs de un pago ms econmico, segn el estudio adelantado por la firma Economistas Urbanos Asociados,50 se destaca, al observar la tenencia de la vivienda en Bogot para el ao 2005 (dane, 2006a), que 46.0% de los hogares son propietarios, 43.0% estn en condicin de arrendamiento o subarriendo y 11.0% bajo otras modalidades de habitacin. A diferencia de aos anteriores, el nmero de propietarios disminuy, sin embargo, el nmero de arrendatarios.51 aument (Clavijo et al., 2004: 43). En 1990, la ciudad no presentaba problemas de oferta de suelo para urbanizar y atender las demandas acumuladas; en el ao 2010, an cuando existe suelo disponible (Torres y Garca, 2011), el dficit en materia de suelo para vivienda social parece impedir su desarrollo. Esto ltimo es el resultado a la especulacin y acaparamiento del suelo por parte de los denominados terratenientes urbanos, cuyos intereses se

centran en proyectos inmobiliarios de alta rentabilidad financiera y no en la provisin de viviendas para la pbi. A lo anterior debe sumarse la inexistencia de una oferta pblica en materia de vivienda para la pbi y un alto costo de financiacin de la vivienda producida por los promotores inmobiliarios y constructores privados. Circunstancia que busca ser compensada mediante la asignacin de subsidios monetarios pblicos sfv y sdv para el acceso a la vivienda social. En este sentido, los agentes pblicos muestran nmeros significativos en la asignacin de los subsidios, sin que esto sea sinnimo de soluciones eficientes, ya que solo se alcanza un desembolso efectivo en 36.4% de los aprobados y el resto nunca se desembolsa.52 As, el dficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda, ha seguido incrementndose y las polticas pblicas no han logrado mejorar la situacin en esta materia. Es necesario observar el mercado de vivienda formal y de suelo informal que se produce en Bogot. Con relacin al mercado de vivienda formal, el propsito del gobierno municipal ha sido aumentar la oferta para los estratos de la poblacin ms pobre (1 y 2), al habilitar nuevo suelo urbanizable como mecanismo para permitir desincentivar la produccin ilegal de suelo urbano, donde los promotores inmobiliarios y constructores privados puedan actuar, con la reduccin del precio final de la vivienda y evitar procesos especulativos de carcter financiero. La meta para diez aos (2000-2010) era producir suelo para 400 mil soluciones nuevas. As, se estableci desde la accin pblica un programa que atenda esta alternativa a cargo de Metrovivienda.53 Sin embargo, sus acciones se limitan a la compra y preparacin de suelo urbano para colocarlo a disposicin de la iniciativa privada a travs de invitaciones pblicas. El total de soluciones que han podido desarrollarse bajo este esquema es de 35 mil 809 viviendas, posibles en el periodo 2000-2008, a travs de cinco proyectos de barrios, en dos localidades de la ciudad (Metrovivienda, 2009). Sin embargo, el mencionado mecanismo no resulta rentable para los promotores inmobiliarios y los constructores, con lo cual se evidencia que tampoco solucionar los problemas acumulados en la ciudad en materia de dficit habitacional.

Este tipo de actuacin ha sido establecida por el pot para atender la ciudad planificada, relegando los desarrollos de vivienda social vis y vip a las reas perifricas extremas de la ciudad, mal servidas y equipadas, segregando an ms a la poblacin de los centros de produccin y del acceso a los equipamientos colectivos, as como de los bienes y servicios de carcter metropolitano y local (amb, 2000a, 2004a). Por otra parte, para el ao 1990, en Bogot se reconocan 864 asentamientos de origen informal (dapd 1990a). En el 2000, este nmero ya ascenda a mil 365 barrios, los cuales contaban con 371 mil 001 predios ocupados y un milln 381 mil 608 habitantes54 (amb, 2001) en tanto que, para 2009, el nmero de barrios autoproducidos que se reconocan, aumentaron a mil 614 (sdp, 2009a). Esta situacin permite registrar la dimensin del dficit cualitativo del hbitat y la vivienda autoproducida. Las estrategias de financiamiento de la vivienda social desarrollada formalmente, constituyen un aspecto fundamental que ha contribuido al avance en la produccin informal de suelo. Financiamiento que contina sometido al sistema financiero colombiano y a las lgicas formales del mercado. De esta manera, hasta mediados de los aos noventa, la financiacin de la vivienda estaba organizada a travs de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (cav), creadas en el ao 1972. Sin embargo, en los aos noventa, con base en la denominada apertura econmica, se eliminaron las cav y se transformaron en Bancos, cambiaron su objetivo primordial de financiar la produccin de vivienda en Colombia. Esto elimin la capacidad de concentrar recursos de ahorro para destinarlos a proyectos residenciales. A partir de entonces, los crditos hipotecarios para la vivienda social fueron tasados a travs de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) e indexados con las tasas de inters interbancario.55 Este cambio en el financiamiento produjo una crisis econmica y financiera, cuyo momento ms crtico se ubica entre los aos 1998-2000. Crisis durante la cual los propietarios no pudieron pagar las elevadas cuotas hipotecarias de las viviendas y tuvieron que entregarlas como pago de la deuda acumulada a las entidades financieras.56 Esta situacin

fue modificada por la Corte Constitucional mediante sentencia que elimin a la upac, instaurando la Unidad de Valor Real (uvr), para liquidar los crditos hipotecarios de la vivienda social. Sin embargo, en el 2010, la crisis no haba terminado para los propietarios, ya que los bancos fueron saneados financieramente con recursos pblicos, pero no as las deudas de los hogares adquirientes. Esta lgica de mercado hace que el sistema financiero obligue a todos los colombianos a tener una cuenta bancaria como poltica obligada de ahorro o bancarizacin, sin ofrecer un respaldo real al dinero consignado all, y sin la garanta para el otorgamiento de crditos hipotecarios. En sntesis, en el ao 2009, la ciudad acumula un dficit cualitativo de ms de 400 mil viviendas autoproducidas por los pobladores urbanos, que requieren ser mejoradas; y presenta un dficit cuantitativo acumulado de aproximadamente 383 mil 113 unidades nuevas de vivienda (sdht, 2009). Asimismo, se deben sumar otras viviendas que se requerirn en los prximos aos para los nuevos pobladores urbanos. Por lo tanto, se puede afirmar que el problema de la vivienda se profundiza desde los aos noventa. A nivel cuantitativo no se ha podido resolver, ni siquiera reducir. Adems, sus componentes cualitativos no se toman en cuenta o no son visibles aunque presentan variaciones sustanciales desde esos aos; ya que los problemas cualitativos de la vivienda no son exclusivos de la vivienda informal, sino que alcanzaban tambin a los denominados programas de Vivienda de Inters Social (vis) o de Vivienda de Inters Prioritario (vip): problemas de hacinamiento, falta de condiciones de habitabilidad, problemas estructurales, adems de los que afectan el entorno, entre otros. El dficit cualitativo y el cuantitativo tienen que ser comprendidos en su justa dimensin, pues ambos estructuran una realidad que se ha configurado de manera distinta en cada una de las ciudades y regiones del pas y, por tanto, requieren tratamientos diferentes para su resolucin. Los nmeros de los indicadores y estadsticas en general, no pueden ser la nica manera de valorar estas problemticas, ya que terminan distorsionando las propiedades cualitativas del problema e impiden la construccin de mejores soluciones.

Dos dcadas de pobreza y segregacin en Bogot En este apartado se exponen cinco aspectos que determinan el espacio urbano y residencial en Bogot, los cuales estn relacionados con los problemas de pobreza y segregacin durante las ltimas dos dcadas: 1. Aumento sostenido de la pobreza y la miseria. 2. La profundizacin de la segregacin socioespacial. 3. Las dinmicas econmicas de la pbi y las condiciones habitacionales de los hogares de la pbi, a las que se suman el dficit habitacional, tanto cuantitativo como cualitativo. 4. La llegada de pobladores en condicin de desplazamiento forzado, derivada del conflicto social y armado que afronta Colombia. 5. La profundizacin de la segregacin socioespacial, complementada con el procedimiento administrativo de la estratificacin socioeconmica57 que segmenta la poblacin en seis grupos. Se mostrarn evidencias sobre el impacto de las polticas urbanas en la pbi y, de manera particular, su incidencia en materia de urbanismo. Con relacin al dficit habitacional, la ciudad no ha logrado avances significativos, ya que lo acumulado a comienzos de los aos noventa an se mantiene; as como la baja oferta de suelo disponible para urbanizar y atender la demanda de vivienda social. Los estudios tradicionales definen la situacin de habitabilidad de los hogares de bajos ingresos en relacin al dficit habitacional y las caractersticas fsicas del tipo de vivienda que ocupa. Se considera cmo ha sido construida, los materiales empleados en paredes (bloque o ladrillo) y pisos (cemento o gravilla), o si registra ausencia de algn servicio pblico domiciliario (dane, 2006d). Se analiza el entorno en relacin a tres factores: Condiciones de riesgo que afectan la vivienda, como son las inundaciones, avalanchas, derrumbes o deslizamientos, desbordamientos, crecidas, arroyos, hundimiento del terreno y fallas

geolgicas. Percepcin sobre el nivel de inseguridad en el barrio y razones de dicha condicin tales como: atracos o robos; lesiones personales o violaciones; homicidios o asesinatos; extorsiones o chantajes; desalojos y secuestros o desapariciones. Y la presencia en el barrio de factores contaminantes como fbricas o industrias, basureros, plazas de mercado, aeropuertos, terminales de autobuses, caos de aguas negras, tratamiento de aguas residuales, gasoductos, poliductos y lneas de alta tensin. (Torres, 2007: 23-33). Esta situacin permite reconocer una de las dimensiones del dficit cualitativo de la vivienda, en el cual se encuentran millares de hogares que nunca han podido terminar totalmente su morada o que requieren ampliarla para que todos sus miembros la ocupen en mejores condiciones, dadas las deficiencias que esta presenta. Situacin que se presenta tanto a nivel de la vivienda producida formalmente por el mercado, como en el caso de las condiciones de la vivienda derivada de manera informal por la pbi. Un hecho que agrava las condiciones habitacionales y socioeconmicas de los hogares de la pbi en Bogot, son las miles de familias que pagan alquiler y, debido a sus condiciones socioeconmicas ni siquiera aspiran a resolver el problema de vivienda a travs del acceso al suelo informal. De igual manera, Bogot presentaba un aumento constante de la pobreza y miseria durante el periodo de anlisis, lo cual es posible observar a partir de las dinmicas econmicas que adopta la pbi (economa informal, rebusque, la profundizacin de la segregacin socioespacial, los impactos en la poblacin derivados de la estratificacin socioeconmica y las repercusiones sobre las condiciones habitacionales). En Bogot, la pobreza se cuantifica utilizando metodologas que miden las caractersticas fsicoespaciales de la vivienda y el entorno58, o a travs de indicadores sociales pautados por la lnea de pobreza (lp) y la lnea de indigencia (li). Ambas metodologas arrojan datos contradictorios. La primera indica una disminucin vertiginosa en los ltimos aos: para 2007, slo 7% del total de hogares de la ciudad era pobre (13 mil 496 hogares) y de stos, slo 0.54% (10 mil 679 hogares) se encontraba en condicin de miseria (sdp, 2008).

La segunda, muestra que 23.8% de la pbi est bajo la lp (1763,716 habitantes) y 3.4% se encuentra bajo la li (251 mil 960 habitantes) (pnud, 2008). Asimismo, la concentracin de la riqueza medida por el ndice gini, para el mismo ao, es alto y se sita en 0.54 (pnud, 2008). Por otra parte, la organizacin socioespacial de la ciudad sigue marcada por la segregacin, la cual se aprecia en la forma como se distribuye la poblacin y la vivienda en la ciudad: los ricos al norte y los pobres al sur. Se presenta una escasa combinacin entre estos tipos de poblacin, con una mala distribucin del espacio pblico y los equipamientos colectivos y enormes distancias, tiempos y costos de desplazamiento urbano. Como seala la sdp, la segregacin en Bogot () es elevada, es secular y tiende a reproducirse (sdp, 2007:11) (ver Mapa 1). Este alto nivel de segregacin socioespacial revela dos procesos de produccin del espacio urbano determinados territorialmente por la ciudad formal planificada, reglamentada y autnoma y la ciudad informal o ilegal.59

Mapa 1 A esto se agregan los procesos recientes de densificacin en reas residenciales y la aparicin de nuevos procesos de ocupacin del territorio urbano a travs de fenmenos como la redensificacin urbana

tanto en reas de origen formal como en las de origen informal, procesos de gentrificacin, acciones de promocin inmobiliaria a partir de intervenciones de renovacin urbana y todos ellos como acciones rentsticas que excluyen a la pbi. En 2009, ms de 50% de las viviendas habitadas en Bogot se encontraban clasificadas en los dos estratos socioeconmicos ms bajos, 1 y 2; y menos de 5% se ubicaban en los dos estratos ms altos, 5 y 6 (sdp, 2009b). La poblacin que habita en sectores clasificados como estrato 1 y 2 se localiza bsicamente en la periferia de la ciudad y sus lugares de residencia estn distantes de los principales centros de generacin de empleo y de la mayor oferta de bienes y servicios de la ciudad, factores que contribuyen a la ampliacin de la segregacin socioespacial (ver Mapa 2).

Mapa 2 En consecuencia, el alto nmero de poblacin desplazada forzosamente, que llega a Bogot por efectos del conflicto social y armado interno que se vive en Colombia, es un fenmeno continuo.

Si bien sus orgenes se remontan a la denominada poca de la violencia en los aos cincuenta, los procesos ms recientes, desde mediados de los aos ochenta y, sobre todo, en los aos noventa, son los que generan la afluencia de grandes contingentes poblacionales a la ciudad. El nmero de desplazados llegados a Bogot por la agudizacin del conflicto interno en Colombia, alrededor de 1985 y 2011, alcanza los 709 mil 875 (10% de los habitantes de Bogot y 15.7% del total de poblacin desplazada en Colombia, alrededor de 4 millones 518 mil 707 colombianos, en 2011). Se trata de nuevos pobladores asentados principalmente en los cinturones de miseria de los barrios de origen informal (codhes, 2008) (ver Figura 1 y Tabla 2).

Figura 1

Tabla 2 Se trata de una realidad que impacta a la ciudad y de manera particular a la vivienda, ya que esta poblacin no retorna a su lugar de origen y requiere alojamiento en la ciudad60. La administracin de Bogot

reconoca que en 2004, las familias desplazadas vivan en condiciones de hacinamiento crtico, con ingresos que, en ms de la mitad de los grupos familiares, no superan los 100 mil pesos mensuales (30 euros). El 79% de los bajos ingresos que perciben se destina al pago del precepto de arrendamiento y alimentos (dapd, 2004a, 2004b). Esta situacin no ha variado significativamente al ao 2010 y la tendencia ha sido a empeorar. En esa perspectiva, la definicin de las polticas pblicas en materia de suelo y vivienda considera bsicamente a los pobres histricos y trata a la poblacin desplazada como tales, aplicando las mismas actuaciones con cierto grado de preferencia (focalizacin), sin adaptarlas a las especificidades de la poblacin en condicin de desplazamiento forzoso.

Captulo III Produccin formal del espacio residencial para la poblacin de bajos ingresos y su degradacin, en Bogot (1990-2010)
El problema de la vivienda puede definirse como aquel referido a las condiciones residenciales que la produccin y distribucin de alojamiento en un sistema de libre mercado impone a las clases bajas y, a menudo, tambin a la fraccin inferior de las clases medias.

El problema de la vivienda tiene una naturaleza profundamente ideolgica y sus primeras formulaciones tuvieron lugar en Europa, en el seno de las corrientes burguesas de pensamiento reformista o socialista. Para el marxismo clsico se trata de una contradiccin ms del sistema capitalista que [] para acabar con esta penuria de la vivienda no hay ms que un medio: abolir la explotacin y la opresin de las clases laboriosas por la clase dominante (Engels, 1887: 14). Sin embargo, desde el pensamiento reformista decimonnico hasta las diferentes corrientes de inspiracin socialdemcrata del siglo xx, paliar el problema de la vivienda ha sido el objetivo bsico de una serie de polticas especficas, conocidas como vivienda social, que a menudo se han conjugado con polticas pblicas de suelo y urbansticas, ante la evidencia de la complejidad de los factores que confluyen, como indica Guerrand:
Aucune socit dmocratique, il semble quaujourdhui la preuve en soit faite, ne peut assurer lgalit devant le logement sans mcanismes rgulateurs dont ltat demeure toujours un partenaire oblig []61 (Guerrand, 1992: 213).

Los objetivos de las polticas de vivienda social se engloban bajo este trmino las polticas sectoriales especficas, pero tambin otras coadyuvantes al mismo objeto: suelo, urbanismo, edificacin, ordenamiento, han sido histricamente diversas. Por ejemplo, atajar la amenaza revolucionaria cubana en el caso de Amrica Latina a travs de la llamada Alianza para el Progreso impulsada por los Estados Unidos (1961-1970) o, por el contrario, dinamizar la economa, entendindola como generadora de empleo masivo no calificado; pero su formulacin programtica genrica no vara tanto. An a riesgo de incurrir en algunas imprecisiones calculadas, podra sintetizarse de la siguiente manera: producir vivienda suficiente y adecuada en condiciones econmicas tales que sea accesible a la poblacin de menor capacidad adquisitiva (Castrillo, 2001). Pero, qu es vivienda suficiente y adecuada? Histricamente se ha concretado de formas muy diferentes; desde finales del siglo xix

se ha sostenido una definicin cualitativa de la vivienda, con pocas variaciones hasta hoy. La vivienda debe ser higinica y dotada de un programa compatible con la moralidad de la familia. Debe, adems, ser econmica; esto es, en un contexto de mercado, debera conformarse como una mercanca, con una demanda efectiva, con tendencia a englobar los estratos socioeconmicos mayoritarios de la poblacin. La idea de suficiencia de la vivienda ha estado ligada comnmente a una produccin correlativa al dficit de vivienda identificado, aunque, en contextos librecambistas radicales, no faltarn interpretaciones ilusoriamente economicistas relativas a la confianza en los efectos benficos del incremento notable de la oferta en la reduccin del precio de la mercanca se puede observar desde Cerd hasta Busquets Grau en el caso espaol (Castrillo, 2001). Sin embargo, desde inicios del siglo xx, las polticas relativas a la vivienda social de los pases capitalistas se han orientado, principalmente, en el sentido de una intervencin pblica sobre algunas fases de la produccin o la distribucin de esta mercanca, con pretensiones de ser la vivienda adecuada y suficiente (Topalov, 1974). Los rasgos hasta aqu descritos encuentran expresin en todos los pases occidentales. Sin embargo, el grado de urbanizacin, el nivel de desarrollo econmico y las caractersticas del Estado, son muy diferentes de un pas a otro; e influyen en una diversificacin cronolgica y de resultados de las polticas de vivienda social, especialmente en lo relativo a su etapa clsica. Pases como Holanda o Alemania involucraron desde la primera postguerra una fuerte produccin masiva de vivienda a cargo de agentes pblicos o sociales. Otros como Francia o Espaa no se adhirieron en esta fase sino hasta los aos cincuenta, al tiempo que desarrollaban modalidades basadas en la promocin privada incentivada a partir del Estado (Castrillo, 2001). En los pases de Amrica Latina, frecuentemente se hicieron eco estos fenmenos; pero, en general, con una intensidad menor. El problema de la vivienda en Amrica Latina se ha vinculado a procesos acelerados de urbanizacin y de produccin de vivienda dentro de un marco de economa formal e informal que convergen de manera

simultnea; en Europa, ha tenido cronologas e intensidades distintas. El dominio progresivo del neoliberalismo en todo el mundo ha deslegitimado la intervencin del Estado en todos los sectores de la economa susceptibles de ser objeto de mercado, incluida la vivienda de las clases ms bajas. A pesar de esto, las polticas de vivienda social no han desaparecido. Se han reformulado y asumen de manera general, con mayor o menor intensidad, una cierta sustitucin de la ayuda a la piedra62 (accin pblica de fomento de la oferta, caracterstica del periodo precedente), por la ayuda a las personas (accin pblica de gestin de la demanda (Castrillo, 2003a). Como seala Castrillo, en Vivienda social y planificacin urbanstica: vestigios reformistas en la prctica actual, refirindose al contexto de la mitad del siglo xix, pero que aplica al momento actual:
Ese orden, derivado de la aplicacin de la estricta lgica del inters privado en el mercado inmobiliario, se materializara en procesos de racionalizacin del espacio urbano burgus (aperturas viales, estates para rentas altas, etc.) y tambin en la proliferacin de lo que, conforme a la racionalidad social, podra calificarse como un gravsimo desorden urbano: la formacin de tugurios, barracas, ciudadelas, slums, inner cities, mietkasernen, etc., habitados por las clases populares. (Castrillo, 2003a:149-150).

Amrica Latina en general, y en particular, los pases que han hecho uso de un mayor apego al neoliberalismo, no son excepciones a lo anterior. Sin embargo, en este caso parecera que una paradoja se perfila en 2010 y que no puede dejar de llamar la atencin. Mientras en la Unin Europea las directivas comunitarias cuestionan las polticas ms consolidadas y la produccin de vivienda social pasa por horas bajas, amenazada de quedar reducida a una accin asistencial (cecodhas),63 desde Chile hasta Colombia, incluido Mxico, se asiste a la proliferacin inusitada de barrios de vivienda social. El avance del neoliberalismo anti-intervencionista y desregulador, parece haber sancionado y revigorizado las polticas de vivienda social

de raigambre reformista e intervencionista en estos pases. Este captulo pretende contribuir a la comprensin de esta situacin aparentemente contradictoria de las polticas de vivienda social en Colombia y, concretamente, a descifrar quin y con qu finalidad interviene efectivamente en la situacin y cul es la coherencia interna de la aparente paradoja. Existe una bibliografa oficial y acadmica que da cuenta de los agentes, de los objetivos expresos y de los resultados de las polticas de vivienda social, desarrolladas en Colombia y en Bogot desde 1990. Sin embargo, el objetivo de este trabajo va mucho ms all. Se trata de interrogarse cmo y en respuesta a qu finalidades se han redefinido los papeles y las interrelaciones de los diferentes agentes involucrados en la produccin y distribucin de la vivienda social, desde 1990, umbral simblico del giro liberal del Estado colombiano. La profundizacin que se propone ha de permitir contrastar el discurso oficial en torno al problema de la vivienda con la conceptualizacin efectiva del mismo que subyace a la conformacin de ese sistema de roles y relaciones de comprensin por esta va, la evolucin de la clave de degradacin del hbitat formal de la pbi. Durante el periodo de estudio, se produjo una contradiccin entre los objetivos expresos del Estado colombiano en relacin con la vivienda de la pbi y los objetivos concretos de las polticas de vivienda social, al presentar en primer plano los resultados en trminos cuantitativos de la produccin inmobiliaria fomentada por los agentes pblicos. Sin embargo, con base en el anlisis cualitativo, revela no slo los elementos de la contradiccin sino tambin el posible alcance de sus efectos. En este captulo se contemplan cuatro consideraciones que a continuacin se definen: 1. Las polticas pblicas en materia de suelo y vivienda. 2. La produccin de suelo urbanizable. 3. Las dinmicas del mercado inmobiliario y los sistemas de financiacin de la vivienda.

4. El papel de los agentes pblicos y privados; ms, las dinmicas espaciales de los barrios y las viviendas. Para poder valorar las actuales polticas de vivienda social colombianas es preciso identificar, por un lado, la interpretacin de los cambios introducidos desde el umbral simblico de la Constitucin de 1991, con que se identifican, de manera breve, las caractersticas comnmente reconocidas antes de esa fecha como propias de la accin del Estado en la materia. El estudio de la produccin de la vivienda destinada a la pbi en Bogot desde 1990, requiere el reconocimiento de la formulacin, implementacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas de vivienda social y de aspectos especficos de otras polticas coadyuvantes, en materia de suelo y urbanismo, principalmente. Es indispensable reconocer y explicitar los objetivos y operatividad de estas polticas pblicas en el orden nacional y en el distrital y, ms concretamente, la accin reguladora o de fomento desarrolladas por los diferentes agentes pblicos; as como por los agentes privados formales que tambin contribuyen a la materializacin del espacio residencial de la pbi a travs de la produccin de barrios formales de vivienda social. La clasificacin de estos agentes es variada, desde la tradicional como promotor inmobiliario y constructor que a efectos de esta investigacin denominaremos promotor/constructor hasta los facilitadores del capital financiero internacional, y sus diferentes estrategias de relacin con los poderes pblicos. Asimismo, es necesario observar la relacin de la iniciativa privada formal con otros agentes urbanos en los procesos de urbanizacin y las dinmicas espaciales relacionadas con la pbi que estos condicionan. El acceso a la vivienda est determinado, entre otros aspectos, por tres elementos que interactan de manera permanente, indistintamente de cuales sean los agentes urbanos intervinientes, y que es preciso considerar: 1) la produccin de suelo urbanizable, 2) las dinmicas del mercado inmobiliario y 3) los sistemas de financiacin de la vivienda; en este caso, los adaptados o especficamente concebidos para la pbi. En estos tres grandes aspectos hay procesos formales e informales que han de ser identificados.

En Bogot, la produccin de suelo ha sido mayoritariamente privada, lo cual ha generado dificultades para el acceso a suelo urbanizable para la produccin de vivienda social. A ello se suma, que en las dos ltimas dcadas, el territorio cuyas caractersticas fsicas son las ms aptas para la urbanizacin se ha venido agotando, lo cual se traduce en especulacin, acaparamiento y elevacin de precios. Por ello, ms all de su comportamiento en general, interesa de manera particular preguntarse cmo ha sido la gestin pblica y qu instrumentos se han habilitado para proveer suelo para la vivienda de la pbi. El anlisis de los diferentes tipos de barrios para la pbi segn su modalidad de produccin rondar, entonces, en cuanto a la identificacin de los agentes involucrados, las formas de gestin del suelo, la promocin inmobiliaria, el financiamiento, y las dinmicas espaciales de barrios y viviendas. Con esto, se podr captar y caracterizarse la participacin de los agentes pblicos y de los privados en la produccin de suelo y vivienda encuadrada dentro de la economa formal; as como tambin las distintas relaciones que se establecen entre los agentes en funcin de las dinmicas espaciales que se producen en el espacio residencial. Este captulo demuestra que las polticas de vivienda en Colombia en los ltimos aos han reducido el problema a un asunto econmico y, ms concretamente, de dinamizar y expandir el mercado inmobiliario, privilegiando la accin pblica en materia de financiamiento y, muy especialmente, de asignacin de subsidios. Este apartado no abundar en lo insatisfactorio del balance de las polticas en lo macroeconmico: la liberalizacin efectuada con la connivencia de ciertas polticas internacionales y de agencias financieras multilaterales (bm, fmi, bid, etc.) que arrastr al sector de la construccin y al sector financiero a una de las ms profundas y prolongadas crisis conocidas en Colombia con su punto ms agudo entre los aos 1998 y 2000. Lo que s analizar esta seccin es que la reforma del llamado sistema de vivienda social, detonada con la supresin del promotor estatal de provisin directa, el ict y su reemplazo por un sistema

de subsidios a la demanda, adems de revelar una vez ms la incapacidad del mercado para combatir la privacin de vivienda de los ms pobres, se ha convertido en la oferta de productos de una calidad tal, que no permite referirse a ellos de manera sistemtica bajo el sustantivo vivienda, adems propicia la transformacin fsica de este producto, generando nuevas formas de desarrollo de la informalidad residencial. Produccin y transformacin de la vivienda social en Colombia o cmo la conversin de soluciones habitacionales en viviendas degradadas est determinada por el propio sistema VIS La descripcin y anlisis de la produccin de barrios formales de vivienda social en Bogot y su contribucin al problema de la vivienda se condensan en cinco aspectos: 1. Una aproximacin histrica a la cuestin de la vivienda en Colombia. 2. El papel de los agentes pblicos en materia de vivienda social y su cambio de rol. 3. Las estrategias recientes de la iniciativa privada formal en la produccin de vivienda para la pbi. 4. Las tipologas y morfologas del espacio residencial para la pbi. 5. Las transformaciones efectivas en el espacio urbano y residencial para la pbi. En el primer aspecto, se efecta una aproximacin histrica a las problemticas y decisiones adoptadas para atender las demandas de vivienda social en Colombia, a partir de dos consideraciones: a) una periodizacin de las polticas de vivienda social en Colombia, con

nfasis en las perspectivas prioritarias de cada una de ellas; b) un reconocimiento ms detallado de los rasgos bsicos de las polticas de vivienda desarrolladas en Colombia en el periodo 1970-1990, antecedente del periodo abordado en la presente investigacin. De esta manera, los distintos enfoques y perspectivas histricas de las polticas de vivienda social en Colombia se pueden agrupar en cinco fases: higienista (1918-1942), institucional (1943-1965), transicin (1966-1972), corporativa (1973-1991) y de mercado (1991-2010). De esta ltima da cuenta la presente investigacin (Arango, 2001; Saldarriaga y Carrascal, 2006). Con relacin al segundo aspecto con el nuevo siglo, tambin se modifica el papel de los agentes pblicos en materia de vivienda social porque permutan de productores directos o en cooperacin con la iniciativa comunitaria, a subalternos del sector privado. As, las lgicas de produccin de suelo y vivienda para la pbi en las ltimas dcadas del siglo xx en Bogot, estaban asociadas a la accin directa de los agentes pblicos (ict, bch, fna, cvm, cvp) y la creacin de alojamiento, hasta finales de los aos ochenta, era determinada por cuatro formas de produccin: 1) por encargo; 2) promocin capitalista privada; 3) autoconstruccin y, 4) produccin capitalista desvalorizada por parte del Estado (Jaramillo, 1980). Los agentes privados privilegian en sus estrategias empresariales la vivienda por encargo o la vivienda para sectores de la poblacin de ingresos medios y altos. Su interaccin con los agentes pblicos en materia de vivienda para la pbi slo obedece al encargo de proyectos pblicos. Por esta razn, las comunidades que no podan acceder a la oferta pblica o privada de vivienda, la autoprodujeron y as tambin su entorno, tal como ya lo haban hecho otras generaciones. Desde los aos noventa, cambiaron las relaciones y equilibrios entre agentes, como resultado de las transformaciones en el modelo de desarrollo. En la etapa de anlisis se han identificado cinco modalidades de accin pblica con carcter general: 1) la promocin pblica estatal, 2) la regulacin del mercado de crdito para vivienda, 3) el modelo vis de subsidios, 4) la promocin pblica de suelo asociada a la promocin privada de la vivienda y, 5) la regulacin especfica de suelo y vivienda

para vis accin normativa. La promocin pblica directa de suelo y vivienda, como modalidad dominante en la fase previa a los aos noventa, tiene un carcter residual o testimonial durante el periodo de estudio de esta investigacin, concentrndose en la produccin capitalista desvalorizada de barrios con vivienda construida con recursos pblicos mediante la generacin de suelo y vivienda por los agentes pblicos; as como barrios de desarrollo progresivo, organizados a travs de la creacin de suelo por los agentes pblicos y vivienda por los agentes comunitarios. El tema de la regulacin del mercado de crdito para vivienda y, por tanto, de la regulacin financiera, es uno de los aspectos ms problemticos en el asunto de la vivienda social en Colombia, por dos aspectos principalmente: como financiador del sector inmobiliario y por el tamao de los recursos econmicos que moviliza. La financiacin a la vivienda sigue amarrada al sistema financiero colombiano y a las lgicas formales del mercado. Hasta finales de los aos ochenta el apoyo a la vivienda estaba organizado a travs de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (cav), Sin embargo, a comienzos de los aos noventa, con base en la denominada apertura econmica, se eliminaron las cav, transformndose en bancos, lo que anul la capacidad de concentrar recursos del ahorro para destinarlos a proyectos de vivienda. A partir de este momento, los crditos hipotecarios para la vivienda social fueron upaquizados (aplicacin de la upac) e indexados con tasas de inters interbancario -dtf-, lo que llev a una crisis econmica entre los aos 1998-2000, al no poder los hogares pagar las viviendas y tener que entregarlas en dacin de pago a las entidades financieras. A partir de ah, los crditos hipotecarios para la vivienda social fueron uverizados (aplicacin de la uvr) como una salida a la crisis econmica que, a 2010, estaba presentando una situacin similar a la de fines de los aos noventa. Es decir, se sigue profundizando un enfoque monetario y de mercado para dotar de vivienda a los ms pobres, sin que este mecanismo haya demostrado su efectividad en esta materia, generando por el contrario mayor impacto social, ambiental y fiscal e impulsando la produccin informal de ciudad. Esta lgica de mercado

hace que el sistema financiero obligue a todos los colombianos a tener una cuenta bancaria como poltica obligada de ahorro o bancarizacin, sin ofrecer un respaldo real al dinero consignado all, y sin la garanta para el otorgamiento de crditos hipotecarios. El modelo vis no es solamente un sistema de subsidios a la demanda de vivienda social sino un modelo ms complejo que implica otras medidas, incluidas las exenciones fiscales a la oferta; ampara tanto a la demanda como a la oferta y es la piedra angular de las polticas de vivienda social en Colombia desde 199164. En sntesis, tres grandes grupos de perspectivas son clave para entender el modelo de vis y sus efectos. En el primer grupo se reconocen varios asuntos: la liberacin del tamao de las parcelas para la vivienda social determinada bajo el nombre de agrupacin de vivienda, lo cual aumenta las densidades y disminuye las reas ofertadas por vivienda, y la liberalizacin del rgimen de condiciones de financiacin hipotecaria de la vis (con los cambios mencionados de la figura de la upac por la uvr). Un segundo grupo hace referencia a los elementos que se mantienen desde 1990, entre los que cabe destacar el proceso constante de desregulacin de la vis, las normas generales y las exenciones sin una regulacin bsica especfica para la vivienda adecuada. Y, por ltimo, el tercer grupo hace referencia a la evolucin real y efectiva de la adjudicacin de subsidios; ya que las medidas financieras adoptadas como el paso de la upac a la uvr, la financiacin hipotecaria regulada por variaciones en el tiempo, el alargamiento a los periodos de liquidacin de las hipotecas entre 15 y 30 aos, no producen cambios esenciales y no contribuyen a una ejecucin efectiva de los sfv o los sdv y, finalmente, adjudicarse una vivienda adecuada. La asignacin de los subsidios monetarios pblicos para el acceso a la vivienda social muestran nmeros significativos en relacin con su escasa efectividad para obtener una vivienda: slo se ha desembolsado 45.2% de los subsidios aprobados, el resto nunca se aplic (cgr, 2009). Este conjunto de factores coadyuva a la comprensin de por qu los dficit cuantitativos y cualitativos de la vivienda se han seguido incrementando pese al modelo vis, que no ha logrado mejorar la situacin en esta materia.

El fomento pblico de suelo ha estado asociado a la promocin privada de la vivienda. Esto se debe a que el Estado liquid las reservas de suelo estatal a su cargo desde inicio de los aos noventa. A pesar de existir una ley mandataria que obligaba a todos los municipios a crear un banco municipal de suelo pblico (Ley 9 de 1989), Bogot no formaliz este banco sino hasta 1999, al crearse Metrovivienda. Este agente pblico bajo un rgimen jurdico de derecho privado Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital, se constituye en el instrumento bsico de una poltica de produccin de suelo para la vivienda de la pbi. Se dispuso del suelo urbanizado por Metrovivienda para ser edificado por los promotores inmobiliarios privados y las empresas de la construccin. De igual manera, se puede afirmar que las polticas pblicas de produccin de suelo para vivienda social que han emergido en los ltimos aos a travs de Metrovivienda, no han dado los resultados esperados para contrarrestar el desarrollo de suelo ilegal por parte de los urbanizadores piratas y terreros, ni para ampliar la oferta de vis y vip en la ciudad. La regulacin especfica de suelo y vivienda para vis representa tan slo una pequea parte del complejo entramado presente en los Planes de Desarrollo para Bogot, as como de normas especficas de regulacin, contenidas en acuerdos y decretos emanados de los distintos niveles de la accin pblica. Estas regulaciones en aspectos tales como la propiedad del suelo, sus usos, el ordenamiento territorial a partir de la regularizacin de la propiedad, los procesos de legalizacin, la expansin de redes de servicios pblicos y la construccin de infraestructura, entre otros, han estado mediadas por determinaciones del orden nacional a travs de leyes y decretos de aplicacin obligatoria que afectan tanto al ordenamiento territorial como a las polticas y acciones municipales de suelo y vivienda. En lo que respecta a la accin reguladora del Distrito sobre el espacio urbano en materia de urbanismo y vivienda, los elementos sobre los que ha girado su gestin son: a) los mnimos de urbanizacin y normas relacionadas con el desarrollo urbano; b) el espacio pblico

en entornos urbanos y residenciales; c) los equipamientos colectivos y comunitarios y, d) los servicios pblicos domiciliarios. A nivel del marco regulador de la vivienda y las condiciones mnimas de habitabilidad, son dos los factores sobre los cuales se detiene la accin reguladora del Distrito: estndares mnimos de calidad de la vivienda y condiciones mnimas de habitabilidad. Los estndares mnimos de calidad de la vivienda social reconocidos, han ido desapareciendo de manera progresiva en estos ltimos veinte aos, y con ellos las condiciones mnimas de habitabilidad de la vivienda. Con relacin al tercer aspecto enunciado, la iniciativa privada formal en materia de vivienda social, se comprende como la desarrollada por agentes urbanos que no corresponden con el Estado, ni con los agentes sociales. Las estrategias recientes de esta iniciativa en la produccin de vivienda para la pbi se dividen en dos categoras: a) las empresas capitalistas los promotores inmobiliarios y los constructores privados, incluidos los pequeos promotores/constructores, y b) las organizaciones sin fines de lucro que operan en el mbito del desarrollo social y econmico: las Cajas de Compensacin Familiar, las ong, las corporaciones y fundaciones. Entonces, son los promotores/constructores privados de vivienda social en Bogot, quienes han dinamizado estrategias colectivas e interacciones con los poderes pblicos durante el periodo de estudio; y son tres los asuntos clave en el anlisis desde la perspectiva de sus intereses. Evolucin del mercado inmobiliario y la financiacin de la vis para favorecer los cambios en la promocin inmobiliaria de la vis; el discurso sobre el agotamiento o escasez del suelo apto para urbanizar proyectos de vis o vip dentro del permetro urbano de Bogot y el fortalecimiento de los intereses del capital inmobiliario como agente que muestra preferencia por la reduccin de las normas mnimas de urbanizacin. Tambin se incluyen dos grandes aspectos que pueden ser referidos como cambios significativos en el mercado inmobiliario y en la financiacin de la vis y la vip.

En primer lugar, la transformacin de los patrones de la produccin inmobiliaria y en segundo, los ajustes permanentes a la vis y la vip para asegurar el precio en los rangos establecidos por la legislacin en materia de vivienda social sujeta a subsidio. En definitiva, los promotores/constructores y las entidades financieras van sobre seguro en la promocin, construccin y comercializacin de las nuevas viviendas que se producen, as el riesgo del proceso de produccin y consumo recae sobre el propietario ocupante de la vis, cautivo de un sistema que se ha protegido para asegurar utilidades al promotor/constructor en detrimento del comprador. Segn los presupuestos de la poltica de vivienda social colombiana desde 1990, sta se realiza en la confluencia de la capacidad adquisitiva de la pbi (convertida en demanda solvente por la aplicacin de los subsidios pblicos) y de la reduccin de los costes de produccin de las soluciones habitacionales reconocidas como vis o vip (sin comprometer el margen de beneficio exigido por el capital financieroinmobiliario). El punto de encuentro se ha propiciado por dos vas: la recuperacin del papel de los agentes pblicos como productores de suelo, que se ofrece en condiciones ventajosas (descapitalizadas) a la promocin inmobiliaria privada (caso de Metrovivienda) y, especialmente, por la reduccin drstica permitida por un marco normativo laxo de las superficies y caractersticas materiales del espacio edificado, se debe a: La reduccin efectiva (aunque no formal) del tamao de las parcelas de vivienda unifamiliar por medio de la figura de la agrupacin. La superficie en planta privativa de una vivienda unifamiliar alcanza lmites tan inauditos como los 12m2 verificados en el caso de Santa Brbara Central, Etapa iv. La reduccin drstica de los metros cuadrados tiles ofertados, a travs de la eliminacin sistemtica de los espacios libres de la parcela (patio, antejardn), contraccin al mnimo posible de las reas de los espacios al interior de la vivienda (habitaciones, baos, cocina, sala-comedor), eliminacin de la luminosidad y

ventilacin directa de baos y cocinas, de la ventilacin cruzada de la vivienda y de los acabados interiores, y entrega de las viviendas en obra gris o en obra negra. A lo anterior se suma la mala calidad de los materiales utilizados y el aumento importante en los costos de venta por metro cuadrado, para dar cuenta de los mecanismos de viabilidad en el mercado de un producto inmobiliario que no alcanza la condicin de vivienda adecuada ni en el momento de su produccin ni menos an, cuando es puesto en uso por la pequea fraccin de la pbi que consigue tener acceso a ste. As, se reafirma la hiptesis que tanto el barrio de origen formal como la vivienda de origen formal para la pbi en Bogot, presenta una prdida permanente de atributos urbanos y residenciales que conducen a su deterioro. Se ha producido una devaluacin persistente del espacio edificado para la pbi, que necesariamente conduce a la degradacin de la vivienda. Resulta claro el papel que tiene la introduccin de las polticas neoliberales: los cambios en la poltica de vivienda han propiciado la precariedad del producto que entregan los promotores privados. En esta forma, la consagracin neoliberal de la primaca de obtener beneficios en este sector socialmente estratgico, realmente compromete la ejecucin del derecho a la vivienda en los trminos de las definiciones de vivienda digna y vivienda adecuada, asumidos por el Estado colombiano desde 1976 y 1991, respectivamente. En el cuarto aspecto, se reconocen las tipologas caractersticas de la vis y la vip producidas por los agentes privados en el sector formal, as como los criterios morfolgicos de Metrovivienda en la produccin de suelo urbanizado para barrios y viviendas de promocin pblicoprivada a travs de las llamadas ciudadelas o barrios de vivienda ampliable. Por ltimo, con relacin al quinto aspecto, las transformaciones efectivas en el espacio urbano y residencial para la pbi estn determinadas por la disminucin de los mnimos de urbanizacin o por el incumplimiento de las normas relacionadas con el desarrollo

urbano; la ocupacin y apropiacin del espacio pblico; el deterioro de los equipamientos colectivos y comunitarios como efecto de las condiciones socioeconmicas de la pbi y su elusin en las polticas urbansticas; el deterioro tanto en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, como en la reduccin de las condiciones ambientales urbanas. Las transformaciones en el espacio residencial para la pbi estn asociadas a los efectos de la disminucin cualitativa del espacio habitacional, posibilitada por el marco jurdico y sancionada por el mercado. Los estndares mnimos de la vivienda, socialmente validados hasta 1990, han quedado completamente inoperantes, al igual que la consideracin de las caractersticas socioeconmicas de la pbi. Todo ello desemboca en transformaciones necesarias del espacio domstico que los usuarios operan por su cuenta y suponen la prdida de las escasas condiciones de habitabilidad iniciales, la conversin de la solucin habitacional en vivienda tugurio, la prdida de la intimidad, el hacinamiento y, en algunos casos, penalizaciones impuestas por los poderes pblicos a esas transformaciones. La produccin de vivienda social en el marco neoliberal adems de ser decitaria, determina una progresiva prdida de calidad habitacional y urbana de la PBI Se demuestra que en Colombia las dos ltimas dcadas han estado marcadas por la irrupcin de polticas neoliberales, donde la produccin de vivienda social se ha visto tensionada por la evolucin del Subsidio Familiar de Vivienda (sfv), y la exigencia de una tasa de beneficio considerada aceptable, tanto por los promotores/ constructores privados como por el sistema financiero. Para habilitar estas exigencias, los agentes pblicos han posibilitado diversos instrumentos como la produccin de suelo urbanizado para el mercado a travs de Metrovivienda65 o una tasa de crdito prefijada por el gobierno. Esto ha posibilitado el consumo por parte de una fraccin de la pbi de la llamada vivienda social producida por el mercado.

La opcin de priorizar el mecanismo de subsidios por encima de otro tipo de soluciones, implic aceptar que la prioridad de la denominada poltica pblica de la vivienda no se centrara en la pbi, sino en el sector de la poblacin susceptible a ser sujeto de crdito. La estrategia consiste en mejorar la capacidad de pago de los pobres con una ayuda individual que asumen como tarea propia el Estado y los gobiernos locales. A ello se suma la focalizacin del subsidio para la vivienda, que equivale al perfeccionamiento del sistema, en orden al logro de una solucin ms eficaz a la demanda factible (perfeccionamiento ocurrido debido al fracaso cosechado desde los inicios de esta prctica). La estrategia, adems, admite una lectura aadida: que su capacidad de atraer hacia la economa formal a los necesitados de vivienda que no slo se expresa transformndolos en sujetos de crdito, sino tambin en adquirentes de diversos productos y servicios bancarios que no demandaban, pero que se imponen ligados a la recepcin de los subsidios y la constitucin de las hipotecas. No obstante, el modelo de subsidios como base de la poltica de vivienda social no se apoya slo en crear una demanda a la que el subsidio convierte en solvente y slo supone una fraccin de la poblacin necesitada de vivienda, sino en la articulacin de esa medida con la elaboracin de una oferta tensionada entre el precio mximo de venta de la vivienda y la exigencia de una tasa de beneficio conforme a las expectativas del mercado. Esta contradiccin se resuelve al reducir los costes de produccin y del producto ofertado: soluciones habitacionales. As, el perfeccionamiento de la oferta en el marco de una evolucin paralela a las exigencias objetivas del marco regulador, refleja con fidelidad un proceso basado en la reduccin de las exigencias mnimas de calidad aceptadas para viviendas sociales, y en flagrante contradiccin con las necesidades de la pbi, por una parte y, por otra, en la simplificacin de las cargas urbansticas efectivas mediante diversos mecanismos,66 lo cual redunda en la produccin de un espacio urbano deficitario, por debajo de los estndares convencionales ya aceptados y apropiados colectivamente.

As es como la poltica de vivienda social basada en el subsidio a la demanda, antes que garantizar una vivienda adecuada, est propiciando la construccin de soluciones habitacionales, que no se puede considerar una vivienda y lejos de solucionar las necesidades de alojamiento, determinan la degradacin de las condiciones de habitacin popular; y contribuye a acentuar la segregacin socioespacial de la ciudad. Este sistema encuentra su viabilidad en la reduccin extrema de los costos de produccin de las soluciones habitacionales, pero tiene un lmite en la provisin de suelo a precios acordados con el mantenimiento de la tasa de beneficio dentro del precio final marcado para la vivienda. La interpretacin de esta lgica permite comprender cuatro elementos en juego: la presin del lobby de promotores/constructores de vis y vip en torno a la supuesta escasez de suelo; el papel de Metrovivienda, sociedad pblica dedicada a la produccin de suelo barato para la vivienda social; la influencia de la tendencia a la periferizacin de la vivienda social (y, con ella, a la acentuacin de la segregacin socioespacial) en la conformacin del actual mapa social de Bogot; y el papel de la normativa, caracterizada por su laxitud y niveles de exigencia cualitativa tan baja que comprometen el concepto de vivienda higinica y decente consagrado desde el siglo xix y la dotan de una notable compatibilidad con interpretaciones abusivas como las que produce la agrupacin de viviendas67 (reduccin hasta el lmite de las parcelas efectivas, privativas de las viviendas) y las modificaciones en la planeacin con incremento del aprovechamiento sin cambios en las cesiones pblicas. La poltica de vivienda social del Estado colombiano bsicamente se limita al otorgamiento de ayudas econmicas parciales a travs del sfv, accin que no contribuye en superar el dficit de vivienda, pero que s ampla el margen de beneficio a los agentes privados implicados en el proceso de promocin y produccin inmobiliaria. De esta manera, se promueve cada vez ms, una vivienda incompleta, que se produce y distribuye con ayuda del Estado, pero que no cumple con las premisas de la vivienda adecuada menos an digna y cuyas condiciones de produccin determinan una transformacin posterior necesaria, que precariza la vivienda social.

Esta vivienda producida bajo el esquema formal y planificado de la ciudad y los modelos normativos y urbansticos imperantes, caractersticos por el enfoque neoliberal, han reducido su tamao, han eliminado espacios a su interior, han flexibilizado los parmetros tcnicos y de espacialidad. Asimismo, se han impuesto las figuras de la propiedad horizontal y la agrupacin de vivienda como mecanismos privilegiados para su organizacin y produccin. Los precios de la vivienda formal se han incrementado, para lo cual el sistema financiero ha buscado disipar su costo a travs de financiamiento a largo plazo, que puede llegar a los treinta aos, por una parte y por otra, se ha reducido considerablemente el rea til de la vivienda o solucin habitacional que se produce, hasta ajustarla al precio que soporten las rentas esperadas. En Bogot, se ha llegado a extremos inconcebibles (como se aprecia en la urbanizacin de Santa Brbara Central, Etapa iv) (ver Figura 2) con viviendas nfimas en subparcelas (en la parte privativa de la parcela de agrupacin), reducidas a su mnima expresin (12m2), minsculas reas tiles disponibles para ser habitadas, y transferencia a los usuarios de la responsabilidad del desarrollo completo de la vivienda.

Figura 2 El mercado entrega una solucin habitacional incompleta y deficitaria como si fuese una vivienda completa y terminada. Cuando se entrega, ya es inadecuada y, en su transformacin por una mnima adecuacin funcional, queda comprometida la estabilidad ssmica, la higiene del espacio habitado y la calidad del espacio pblico. Lo que se proporciona como una solucin, al poco tiempo, resulta constituir una nueva problemtica habitacional, asociada ya no al dficit cuantitativo sino al cualitativo, hasta tal punto que origina una nueva demanda: la de acciones de mejoramiento. Sin embargo, es necesario matizar la cronologa de este proceso de inadecuacin dentro del periodo de anlisis, ya que se va produciendo de manera progresiva y su comportamiento es diferente segn los momentos. Se puede afirmar que, en el periodo de anlisis, la vivienda social se concibe exclusivamente como producto inmobiliario, desprovisto de consideraciones de habitabilidad y menos an con relacin a las

necesidades residenciales efectivas de la pbi. Es as que las condiciones higinicas y el programa arquitectnico del producto inmobiliario ofertado, se apartan de las condiciones objetivas de una vivienda adecuada tal y como est definida. El sector inmobiliario privado, con la connivencia de los poderes pblicos, obvia la cultura de la vivienda moderna y las normas de higiene bsicas que rigen su produccin y posibilitaban un consumo saludable. La vivienda ha perdido sus atributos cualitativos, espaciales y de habitabilidad y, a cambio, ha ganado las cualidades de una mercanca insuficiente cuyo primer comprador deber completar necesariamente para alcanzar, a travs de un mecanismo de desarrollo progresivo,68 a satisfacer mnimamente sus necesidades habitacionales ms perentorias. En suma, la vivienda social producida en el periodo de anlisis no responde a la necesidad de vivienda de la pbi sino a las exigencias de reproduccin del capital. De esto se desprende, como consecuencia, que el dficit real de vivienda actual sea mayor que el estimado por las fuentes oficiales (ya que se contabilizan como viviendas completas, productos inmobiliarios que no son viviendas) y que se produce una tendencia a la degradacin de las condiciones de vivienda social antes que a su mejora; ya que cada hogar debe terminar de resolver por su cuenta, con escasos medios y al margen de cualquier mecanismo de control, unos mnimos vitales sobre el espacio habitado que repercuten a menudo sobre el entorno urbano y que imprimen al espacio construido condiciones propias de los procesos informales. Tanto el barrio como la vivienda de origen formal para la pbi en Bogot, presentan una permanente prdida de atributos urbanos y residenciales por el constante deterioro. Es clara la introduccin de las polticas neoliberales mediante cambios en la poltica de vivienda que auspician y legitiman la precariedad del producto que entregan los promotores/constructores privados. En esta forma, las polticas de vivienda recientes, con sus decretos y normas reglamentarias, han hecho viables las expectativas de negocio inmobiliario y financiero basadas en ubicaciones inadecuadas y segregadas, viviendas insalubres y entornos urbanos degradados. Adems, la ejecucin de la poltica de vivienda se ha entregado enteramente a agentes privados y, por tanto,

se ha condicionado este sector socialmente estratgico a la primaca de la obtencin de beneficios, lo que compromete, de hecho, la realizacin del derecho a la vivienda en los trminos de la definicin de vivienda adecuada asumida por el Estado colombiano. En definitiva, la produccin de vivienda social en el marco neoliberal adems de ser deficitaria, determina una progresiva prdida de calidad habitacional y urbana de la pbi. Poltica de vivienda social en Bogot, 1990-2010: productos inmobiliarios vs viviendas adecuadas y sucientes La produccin de vivienda social en Colombia no ha conseguido detener el dficit de vivienda que hoy en da acumula y se evidencia ms al observar que la ciudad informal se ampla como alternativa a la falta de respuesta. Tampoco se ha logrado reducir las distancias entre la vivienda necesitada y la vivienda disponible, ya que el stock habitacional es insuficiente para atender las necesidades acumuladas. Sin embargo, las polticas desarrolladas antes de 1990, an siendo ineficientes frente al dficit cuantitativo, consiguieron ofertar vivienda en condiciones adecuadas (higinicas, con un programa familiar conveniente y mejor adaptadas a los presupuestos familiares, entre otras). Estas polticas se caracterizaron por reconocer la necesidad de vivienda como un bien social y, por lo tanto, como responsabilidad pblica, bajo un marco normativo relativamente estable que, durante ms de cincuenta aos, gener avances significativos en materia de habitacin social y diversific la actuacin pblica en virtud de la complejidad que representa la cuestin de la vivienda en Colombia. La intervencin directa de los organismos pblicos en el proceso de produccin de suelo y de la vivienda, que en buena medida asumieron como referente las actuaciones que se producan en la ciudad de Bogot, resulta clave en el periodo estudiado. En esos procesos se reconoce, para el caso de la pbi, la importancia de su participacin en calidad de adquirentes, para configurar programas que respondieran

a su perfil social y econmico (lotes con servicios, unidad bsica y desarrollo progresivo, entre otros). El Estado como garanta de calidad de los procesos y los resultados, asume un papel proactivo y dinmico en funcin de su capacidad de gestin y el tamao de los recursos que aporta para atender la problemtica de la vivienda social. Su actuacin no est basada en la generacin de rentas sino en la solucin del problema habitacional, asumiendo una descapitalizacin en casi todas las fases de produccin y distribucin de la vivienda que promueve y produce. Sin embargo, esto no es suficiente para garantizar la calidad de la vivienda y a su vez lograr una vivienda adecuada, como se demuestra en el caso del barrio Arborizadora Baja, en la localidad de Ciudad Bolvar a modo de ejemplo (ver Figura 3).

Figura 3 En las ltimas dcadas, marcadas en Colombia por la irrupcin de polticas neoliberales, la produccin de vivienda social se ha visto

tensionada entre el desarrollo del sfv y la exigencia de una tasa de beneficio considerada aceptable tanto por los promotores privados como por el sistema financiero. Para lograr atender estas exigencias, los poderes pblicos han habilitado diversos instrumentos para conciliar ambos factores. En primer lugar, las fases del ciclo de la mercanca vivienda formalmente descapitalizadas, mxime la produccin del suelo en los casos en que interviene Metrovivienda y la tasa de crdito prefijado por el gobierno, adems del sistema de sfv, que contribuye a convertir en demanda solvente a una fraccin de la poblacin necesitada. En estas condiciones, la confluencia entre la demanda y la oferta slo es posible a travs de la reduccin en los costes de produccin (valor del suelo, especificaciones arquitectnicas y urbansticas), dentro del marco de una evolucin paralela de los requerimientos objetivos de un marco regulador: reduccin de las exigencias mnimas de calidad de la vivienda y disminucin efectiva de las cargas urbansticas: produccin pblica de suelo, permisividad pblica con la interpretacin abusiva de las normas urbansticas que permite a los promotores no realizar las cesiones exigidas de suelos para espacios libres y equipamientos, reduccin de los componentes dotacionales de los proyectos, aumento de las densidades. Todo ello produce un espacio urbano deficitario, por debajo tambin de los estndares convencionales ya aceptados y apropiados colectivamente. Este conjunto de procesos registrados ha hecho posible que el Estado colombiano se vea inmiscuido en una situacin fuertemente contradictoria: su poltica de vivienda se limita al otorgamiento de ayudas econmicas parciales a travs del sfv, y esta accin no contribuye a superar el dficit de vivienda; sin embargo, expande el margen de beneficio a los agentes privados del proceso de promocin y produccin inmobiliaria. Y esto tiene otra trascendencia: lo que se produce y distribuye con ayuda del Estado no solamente es imposible catalogar como vivienda adecuada, sino que adems, las condiciones de su produccin determinan las condiciones de una transformacin necesaria, produciendo una vivienda ms y ms inadecuada. Cmo se explica esta situacin en la que se ha destruido casi un siglo de cultura de la vivienda familiar e higinica y con los

compromisos formalmente adquiridos por Colombia en materia de vivienda adecuada? La vivienda social se concibe en el sistema colombiano exclusivamente como producto inmobiliario, desprovisto de consideraciones de habitabilidad y ms an en relacin a las necesidades residenciales efectivas de la pbi. Las condiciones higinicas y el programa arquitectnico del producto inmobiliario ofertado a la fraccin de la pbi que puede adquirirlo se apartan de las condiciones objetivas de una vivienda adecuada tal y como sta se define en la declaracin del Comit del pidesc (1991). Es de esta manera como puede afirmarse que la vivienda social producida en Colombia entre 1990 y 2010, no responde a la necesidad de vivienda de la pbi sino a las exigencias de reproduccin del capital y, que la poltica de vivienda social neoliberal es una poltica inmobiliaria basada en hacer negocio y no en solucionar una problemtica social. Por otro lado, esta poltica pblica no slo se muestra absolutamente ineficaz frente al problema al que nominalmente se orienta proveer de vivienda adecuada sino que, adems, sustenta procesos que se extienden a la ciudad formal, como algunos problemas caractersticos del espacio urbano producido al margen de la regulacin pblica, en la ciudad informal.

Captulo IV Legalizacin de barrios como accin de mejora del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos o mecanismo de viabilizacin scal de la ciudad dual69
Es importante precisar que las prcticas urbanas de la informalidad, tanto para la produccin de suelo como para la urbanizacin y la edificacin, no son exclusivas de la pbi.70

No obstante, las que acostumbran las clases de bajos ingresos, resultan mucho ms visibles por las caractersticas que asumen, lo cual genera una estigmatizacin permanente tanto de la poblacin que all se localiza, como de las dinmicas que sobre el espacio urbano y residencial se realizan. En la fase ms desarrollada de la produccin capitalista en Colombia, en las ltimas dos dcadas, los agentes urbanos involucrados en la produccin de barrios populares de origen informal en Bogot, han profundizado en algunas caractersticas del modelo consolidado antes de los aos noventa, adaptndose a las tensiones propiciadas por el cambio del modelo de desarrollo, impulsado en la poca. Esta investigacin efecta un anlisis crtico de la produccin evolutiva y de la regularizacin o formalizacin de barrios con origen informal para la pbi en Bogot, durante el periodo 19902010, al redefinir los comportamientos de los diferentes agentes urbanos involucrados, lo que caracteriza y reconoce el papel que han desempeado estos agentes, para distinguir dos procesos en lo relativo a la produccin informal de ciudad: la produccin de suelo y la produccin de viviendas y barrios. En lo relativo a la regularizacin, se analizar la garanta de la tenencia jurdica, la lucha por la legalizacin, el trabajo por alcanzar los requisitos mnimos de urbanizacin, el acceso a redes definitivas de servicios pblicos domiciliarios y de algunos equipamientos colectivos. Todos estos procesos que se suceden comnmente en la consolidacin de los barrios con un origen informal, conforman la accin permanente de sus habitantes por mejorar las condiciones del barrio y alcanzar un nivel de vida adecuado. A estos se suman las acciones pblicas y los programas de ayuda internacional, en materia de mejoramiento barrial, promovidos por agencias internacionales y ong. Entre las consecuencias de la formalizacin, frecuentemente se reconocen algunas acciones como la habilitacin de espacios pblicos a modo de parques barriales; pavimentacin de calles y andenes; instalacin de alumbrado pblico; incorporacin de los habitantes de los barrios como beneficiarios de los programas de ayuda pblica, a travs del acceso gratuito a la educacin bsica; instalacin de un

Centro de Atencin Inmediata o la inclusin del barrio en los circuitos de seguridad pblica, entre otros aspectos. Tambin surgen distintos alcances que operan dentro de un plazo mayor y son los siguientes: los barrios formalizados se incorporan a la ciudad con el reconocimiento de plenos derechos, los cuales no siempre se realizan y asumiendo plenos deberes que, por el contrario, siempre se ejecutan. Los efectos imparciales de la formalizacin, como la mejora de dotaciones urbansticas, son muy desiguales y poco seguras; los habitantes adquieren la condicin de sujetos fiscales ante los poderes pblicos y de clientes o usuarios de las compaas privadas concesionarias de los servicios urbanos. La formalizacin de barrios como un proceso en el que prevalecen los objetivos de normalizacin econmica; es decir, de la incorporacin de los habitantes de los barrios y de sus bienes inmuebles al sistema fiscal y al mercado regular de bienes y servicios, con el propsito de hacer efectivo el derecho a la vivienda adecuada. En sntesis, se desarrolla esta problemtica a travs de cuatro puntos: 1. Ciertos asuntos crticos relativos a la produccin y formalizacin de barrios informales en Bogot. 2. Anlisis de la dimensin espacial y las formas que asume el fenmeno en el periodo 1990-2010. 3. Reconocimiento de la prctica de legalizacin y mejora de barrios informales como el dominio progresivo de una interpretacin hacendaria. 4. Una reflexin sobre cmo la legalizacin de barrios contribuye o no a resolver el problema del acceso a una vivienda adecuada para la pbi.

Produccin y formalizacin de los barrios informales en Bogot: ciertos asuntos crticos

En esta seccin se examina la urbanizacin informal en Colombia, como un fenmeno caracterstico de la pbi y los agentes urbanos presentes en la produccin informal de barrios, en Bogot y sus relaciones desde 1990. Al n un sitio donde caerse muerto: la urbanizacin informal en Colombia, un fenmeno caracterstico de la poblacin de bajos ingresos Con esta expresin de uso popular en Colombia, los habitantes de los barrios de origen informal reconocen que el acceso al suelo, indistintamente de su carcter legal o ilegal y de sus particularidades, es la nica posibilidad que les permite contar con un lugar para edificar un techo propio para la familia, adonde meter la cabeza. El acceso a suelo por parte de la pbi se produce, fundamentalmente, por la invasin de terrenos o la compra a un urbanizador pirata. La invasin de suelo urbano, es la caracterstica menos frecuente de acceso a suelo en Bogot; ya que, principalmente, al ser un bien privado, lo resguardan sus propietarios y es respaldado por las normas y la legislacin sobre el respeto a la propiedad privada71, vigentes desde el siglo xix. A esto se suma que los suelos pblicos son escasos y, generalmente, estn comprometidos con proyectos de infraestructura o equipamientos. Lo anterior ha conllevado a que, en Bogot, el acceso a suelo pblico o privado por va de la invasin, sea una prctica poco desarrollada y que slo haya sido exitosa de manera colectiva en pocos casos. Su manifestacin ms frecuente es la individual, en la cual las familias ocupan suelos ociosos que ya haban sido parcelados por urbanizadores pirata y que no fueron ocupados por sus compradores; suelos en condiciones altamente vulnerables, de riesgo o protegidos. En el segundo caso, la obtencin de suelo se produce mediante transaccin de compra-venta con un urbanizador pirata. sta ha sido la prctica ms reconocida en la ciudad, la cual es posible gracias a la existencia de una gran variedad de agentes privados que tienen como

fin fundamental el usufructo econmico de terrenos, la mayora de las veces improductivos o de baja posibilidad de urbanizacin formal, pero con un gran potencial para este tipo de transaccin. Cabe sealar que el urbanizador clandestino evolucion a partir de los aos noventa y ya no presenta el mismo comportamiento que presentaba en los procesos de parcelacin de los aos sesenta y setenta. En aquel entonces, obtena el suelo, lo fraccionaba y lo venda, traspasndolo sin la mnima adecuacin o provisin de servicios o equipamientos, despus desapareca y dejaba que las comunidades sobrellevaran, por su cuenta y riesgo, los procesos de urbanizacin, edificacin e incorporacin a la ciudad. El urbanizador pirata contemporneo, por el contrario, en sus diversas expresiones72, se asemeja ms al urbanizador de los programas denominados de lotes con servicios, al vender suelo con base en una parcelacin donde deja instaladas pilas de agua, alcantarillado de aguas negras, postes de electrificacin e iluminacin pblica, vas afirmadas con recebo y algunas parcelas disponibles para equipamiento comunitario. Sin embargo, esto sucede sobre suelos inadecuados para urbanizar, que se encuentran por debajo de la altura (cota) de inundacin, en reas geolgicamente inestables o que presentan problemas de remocin en masa, dentro de reas de proteccin ambiental, en zonas de reserva para infraestructura vial o en superficies de influencia de redes matrices de alta tensin o conduccin de hidrocarburos, gas o agua. Tambin, desde los aos noventa, tanto la insurgencia como los grupos de extrema derecha, han jugado un papel preponderante en el acceso al suelo urbano para la pbi, en zonas perifricas de la ciudad que son de su influencia. Los mecanismos, en general, estn asociados al control armado del territorio, y estos difieren dependiendo si son grupos de derecha o izquierda, y, segn este origen y sus intereses, impulsan o no los procesos de legalizacin y regularizacin. Bajo alguna de estas formas, invasin o, sobre todo, urbanizacin pirata, la pbi accede a suelo en la ciudad de Bogot e inicia dos procesos: la urbanizacin y la edificacin, los cuales implican tanto la capacidad de las comunidades en calidad de agentes sociales para empoderarse

frente a la problemtica y gestionar sus soluciones, como el problema especfico de cada hogar para garantizarse las condiciones econmicas para el desarrollo de su vivienda. No obstante, estos procesos se comportan de manera diferente en zonas planas o de mnimas pendientes y, en reas de ladera con fuertes pendientes. Asimismo, el tiempo que le toma a cada barrio desde fundado hasta la legalizacin pasando por la consolidacin, no es igual y su curso depende de mltiples circunstancias que pueden acelerar o retrasar dicho proceso, se estima que, en promedio tiene una duracin de diez a veinte aos. El acceso al suelo promovido por urbanizadores piratas parece generar una oferta de parcelas para la autoproduccin de vivienda mucho ms favorable para la pbi que el mercado formal. Las parcelas tienen precios que oscilan entre 10 y 15 smmlv; con un rea mnima, para la dcada del ao 2000, de 10 metros de fondo por 5 metros de frente.73 No obstante, los bajos costos de este tipo de suelo se facilitan en virtud de la carencia de condiciones mnimas de urbanizacin como son las deficiencias en el suministro de servicios bsicos, condiciones difciles de accesibilidad y movilidad; ubicacin por encima de la cota de prestacin de servicios (3 mil 100 msnm), en zonas de riesgo por inundacin o de deslizamiento por remocin en masa; o que ocupan reas de proteccin ambiental.74 En general, la promocin de la ocupacin de suelo por barrios de origen informal, pretende cumplir con dos objetivos: El primero es de tipo econmico, ya que quienes lo promueven reconocen que esta clase de acciones implica una baja inversin la mayora de las veces sin asesora tcnica; presenta una considerable rentabilidad, producto de las altas densidades parcelas/hectrea; y permite una nula o mnima dotacin de infraestructura vial, de servicios pblicos y de reas de cesin para el espacio pblico. El segundo objetivo es de tipo econmico y poltico. Aqu se conjugan los beneficios econmicos con los proselitistas, y en esta clase de promocin existen plusvalas econmicas y electorales. Los casos ms sonados en Bogot corresponden a los barrios promovidos por Alfredo Guerrero Estrada, Rafael Forero Fetecua, Saturnino Seplveda y Mariano Porras, y Martn sealan al respecto:

son famosos los casos de Guerrero Estrada, impulsor del barrio Diana Turbay as como otros seis barrios legalizados por el Concejo de Bogot, del cual form parte, y sus nuevas acciones de urbanizacin en la denominada comuna Alfonso Lpez en la Localidad de Usme. A esto se suman los asentamientos impulsados por Rafael Forero Fetecua, quien empez a operar ilcitamente en 1982, bajo la firma Convivir Ltda., le sigui la creacin del Movimiento de Integracin Popular, con el cual sali electo para la legislatura del Concejo de Bogot 19861988, y con una curul en la Cmara de Representantes. Otros casos sobresalientes son los del Movimiento Cvico Popular liderado por el exsacerdote Saturnino Seplveda Nio, quien fue aspirante al Concejo de Bogot durante cuatro elecciones y se proclamaba promotor de seis barrios en la ciudad (El Espectador, marzo 3 - 7 de 1987), y el del exconcejal y exparlamentario Mariano Porras, quien adelant las denominadas Urbanizaciones Unir i y ii75 (Martn, 2000). Los agentes de la produccin informal de barrios en Bogot y sus relaciones. Urbanizador pirata y comunidades: el modelo compartido hasta 1990 y sus tensiones de cambio La accin de mltiples agentes involucrados en el suministro de terrenos para produccin informal de barrios y viviendas, como son los parceladores rurales, terratenientes urbanos, urbanizadores pirata, terrero, invasores y actores armados, se complementa con mecanismos de transaccin o sistemas de financiamiento informal para el acceso a suelo producido en forma irregular, los cuales garantizan que la pbi pueda adquirir efectivamente una parcela. Es determinante el papel que ha jugado la comunidad como agente social productor de suelo y diseador del espacio urbano en la produccin de barrios informales. Las formas organizativas que asume la comunidad son mltiples, si bien las Juntas de Accin Comunal76 (jac) revisten especial importancia como instrumento de organizacin y gestin privilegiada de los barrios

y la ciudad. El mercado inmobiliario de vivienda informal en Bogot no se desarrolla de manera similar al formal, ya que los procesos de transaccin estn mediados por la ausencia de trmites formales y de documentos legales de soporte. Sin embargo, la palabra, el derecho a la posesin, los recibos de pago y las promesas de compra-venta constituyen la garanta al momento de adquirir el suelo o el bien inmueble edificado. La transaccin se produce en cualquier etapa de desarrollo de la vivienda, desde la casa-lote hasta la vivienda consolidada de varios niveles. Es importante sealar que, a partir de los aos sesenta, la administracin de Bogot reconoce la existencia de los barrios autoproducidos. En aquella dcada, el ritmo de expansin de la ciudad lleg a ser de 464.34 ha/ao, cifra que disminuy paulatinamente hasta alcanzar un crecimiento sostenido en los aos ochenta de 126 ha/ ao (dapd 1990a). Algo similar ocurri con las tasas de crecimiento demogrfico de la ciudad que pas de 6.7% en los aos sesenta (un milln 697 mil 311 habitantes en 1964 (dane)), a 3.5% en los aos ochenta; (4 millones 236 mil 490 habitantes en 1985 (dane , 1989)) (dapd 1990a ). Sin embargo, incluso en los aos noventa, disminuyen proporcionalmente las reas ocupadas por procesos de urbanizacin informal, en relacin al crecimiento de la ciudad aunque, en trminos absolutos, aumenta la participacin de los barrios de origen informal, propiciados por los urbanizadores pirata. Dichos procesos de parcelacin mantienen el comportamiento histrico que reconoce a este tipo de promotor inmobiliario irregular hasta fines de los aos ochenta, al fraccionar suelo sin ningn tipo de adecuacin, transarlo comercialmente al establecer un valor de cambio sobre su valor de uso y dejar la total responsabilidad de los procesos de urbanizacin, edificacin y posterior legalizacin a las comunidades donde se asientan. Hasta los aos noventa, el modelo de urbanizacin informal ha sido analizado a profundidad, como lo muestra el nmero importante de trabajos sobre este fenmeno urbano en Bogot, que se efectuaron por los investigadores internacionales Vernez (1972), Carroll

(1982), Villamizar (1981), Gilbert y Ward (1987), entre otros. Sin embargo, esta etapa marca el inicio del cambio en el modelo de desarrollo y de las dinmicas urbanas, asimismo, obliga al urbanizador pirata a adaptarse al nuevo contexto. Su maniobrar sigue siendo cuestionado y penalizado; pero adopta nuevas modalidades similares a las del promotor de programas de lotes con servicios, previamente impulsados por el Instituto de Crdito Territorial (ict) y la Caja de Vivienda Popular (cvp). Esas nuevas formas de mimetizarse77 en la ciudad y continuar sus maniobras especulativas, mantienen su vigencia actualizada como mecanismo privilegiado por la pbi para solucionar su problema de alojamiento. Tambin en los aos noventa, es posible evidenciar como estas formas de gestin del suelo y produccin de vivienda para la pbi, son realizadas bajo distintos liderazgos comunitarios encabezados por sacerdotes, cooperativas y empresas comunitarias, por una parte y por otra, las jac como agentes sociales involucrados78. Dimensin espacial y formas del fenmeno de la urbanizacin informal en Bogot, 1990-2010

Informalidad no es sinnimo de miseria. As como existe una secuencia socioeconmica entre los niveles formal e informal, en lo informal existe tambin una escala gradual que va desde la supervivencia y la posibilidad de obtencin de vivienda mnima hasta la extrema pobreza, la miseria o la indigencia. (Torres, 2007: 68).

La dimensin espacial del proceso de urbanizacin informal en Bogot, 1990-2010

En Bogot, la ciudad informal representaba 20.9% del total sobre el rea urbanizada hasta 1990. No obstante, el periodo ms dinmico comprende entre 1980-1990, con 34.3% del rea que se urbaniz de manera ilegal. En 1990, el suelo ocupado de manera informal equivala a 5 mil 349 ha., donde radicaba 21.9% de la poblacin total de la ciudad aproximadamente un milln 083 mil 144 habitantes localizados en 846 barrios de origen informal, los cuales ocupaban 247 mil 975 predios (dapd 1990a) como se observa en la Tabla 3:

Tabla 3 Los barrios de origen informal acumulados a 1990, se ubican en lo que en ese entonces, eran conocidas como alcaldas locales, situadas en las reas ms perifricas al sur oriente y sur occidente de la urbe: Ciudad Bolvar, Usme, Suba, San Cristbal, Bosa, Ciudad Kennedy. Ah se concentraba 74.6% del total de barrios de origen informal. Esta distribucin se da como respuesta a la lgica, de modo que la poblacin

de ms bajos ingresos se podra asentar en terrenos de ms bajo costo. La localizacin de la poblacin en los barrios de origen informal, depende fundamentalmente de tres factores: topogrficos, sociales y econmicos. Los siguientes mapas permiten reconocer, por una parte, la localizacin de todos los barrios de origen informal en Bogot hasta 2010 (sdp, 2010a) (ver Mapa 3) y, por la otra, las condiciones de legalidad de estos mismos barrios al ao 2005 (legalizados, en proceso de legalizacin, negados y en proceso de consulta) (amb, 2005) (ver Mapa 4).

Mapa 3

Mapa 4 Por otro lado, la dcada de los aos noventa resulta ser ms dinmica que las anteriores con relacin al proceso de reconocimiento,

legalizacin y regularizacin de barrios de origen informal. En sta se acumula 32.5% de nuevos desarrollos respecto del total, confirmando la desaceleracin de la tasa de crecimiento de la ciudad perfilada al inicio del decenio (amb - Misin Siglo xxi, 1993: 89) (ver Tabla 4).

Tabla 4 Para el ao 2000, en Bogot, la ciudad informal representaba 23% del rea urbana, equivalente a 6 mil 473 has. y en ella viva aproximadamente 22% de la poblacin total de la capital un milln 381 mil 608 habitantes, implantada en mil 365 barrios que tenan 371 mil 001 parcelas ocupadas (dapd, 2000a). En 2010, la Secretara Distrital de Planeacin indicaba que el nmero total de barrios de origen informal, en Bogot, ascenda a mil 596, lo cual hizo evidente la continuidad de esta dinmica de construccin de la ciudad (sdp, 2010a).79 Luis Mauricio Cuervo seala que, entre los censos de 1993 y 2005, se incorporaron al stock habitacional de la ciudad 298 mil 603

unidades de vivienda por autoconstruccin, que representan 44.21% del total de las viviendas producidas en Bogot durante este periodo intercensal (Cuervo, 2007). Es importante sealar que existen cambios significativos en las dos dcadas, y que el comportamiento de la informalidad vara en funcin de mltiples aspectos, entre los que se pueden sealar: disminucin de suelo urbano disponible; polticas de control de ocupacin de suelo por procesos de urbanizacin informal, los piratas incluidos; cambios en las lgicas de la pbi; modificacin en el contexto y en la prctica cultural de los hijos de la informalidad quienes no necesariamente quieren vivir la misma experiencia de sus padres. Al respecto, se pueden observar las psimas condiciones habitacionales de estas reas, donde se acumulan factores de hacinamiento (35%); deficiente calidad del tipo de suelo que ocupan (16%); problemas estructurales de las viviendas (35%); inexistente o insuficiente disposicin de servicios pblicos bsicos (37.11%); as como la carencia de infraestructura y equipamiento comunitario (26.3%) (dapd, 2005). Adems, el crecimiento urbano informal en el periodo de anlisis (1990-2010), ha sido tan acelerado que representa el reconocimiento de 751 barrios de origen informal (47.06% del total de asentamientos autoproducidos), y corresponden a 813 mil 225 pobladores (37.78% del total de pobladores all localizados), que estn ubicados en 165 mil 927 viviendas autoproducidas (40.09% del total de las viviendas autoproducidas), que se distribuyen en 2 mil 080 ha., como se detalla por localidades en la Tabla 5.

Tabla 5

Localizacin, emplazamiento y morfologa de los barrios Histricamente, los barrios de origen informal en la ciudad de Bogot se han localizado en la periferia. Pero, al cabo de los aos, estos suburbios se han trasladado por efectos de la ampliacin del permetro urbano y esto ha sido la causa de un proceso de incorporacin de barrios a la ciudad, que se ha desarrollado durante los ltimos sesenta aos. Aquellos barrios de origen informal, que constituan el borde urbano, actualmente, por estas sucesivas ampliaciones, se ubican en zonas mejor localizadas y con mejores servicios dentro de la ciudad. El crecimiento de la metrpoli ha sido sumamente rpido y, con esto, tambin la incorporacin de suelo urbano y edificaciones al interior de su permetro. En 1990, la ciudad contaba con 28 mil 153 ha. (Acuerdo

6 de 1990) de suelo disponible al interior de su permetro urbano y, en el ao 2000, a raz de la formulacin del pot, se ampli a 8 mil 079 ha., para contar con un total de 36 mil 232 ha. (Decreto 619 de 2000) que, en 2012, an se mantienen. A diferencia de los barrios informales incorporados en dcadas anteriores al ao 2012, la autoproduccin del espacio urbano y de las viviendas, se presenta cada vez con mayor frecuencia en zonas de riesgo y alta vulnerabilidad; ya que las reas ms aptas para estos procesos han disminuido drsticamente. A esto se suma la disminucin en el tamao de los lotes (parcelas), el encarecimiento del valor del suelo urbano y la ampliacin en el tiempo de consolidacin de la vivienda de origen informal a ms de quince aos.80 La prctica de la legalizacin y mejora de barrios informales en Bogot (1980-2010), entre la reglamentacin urbanstica y la evidencia de la ciudad informal. El progresivo dominio de una interpretacin hacendaria La legalizacin como horizonte en el imaginario colectivo de los residentes en los barrios de origen informal, corresponde a la gestin pblica llevada a cabo sobre estos mismos antes de 1990, que a las pocas ms recientes. Lo anterior debido a que los procesos de legalizacin se han vuelto complejos y han incrementado sus exigencias, al punto de eternizarse o, incluso, nunca llegar a ser efectivos. Como seala Martn: dentro del devenir histrico de la norma y su relacin con la ciudad espontnea [informal], que ha mantenido un sesgo netamente favorable, se puede hacer evidente una paulatina disociacin de los actores que forman y consolidan este tipo de urbanizacin con las acciones propias de su reconocimiento y reglamentacin. Las primeras normas congregaban tanto al Estado como al promotor y al usuario en los procesos de legalizacin. Sin embargo, el auge de este tipo de urbanizacin, que dificult su control e

inventario, la paulatina disminucin de las obligaciones urbansticas y de titularidad de los inmuebles al promotor, y el afianzamiento de su anonimato, dej en el plano del trmite al Estado como ejecutor nico del proceso y marginalmente a los usuarios a travs de sus asociaciones comunitarias (Martn, 2000). Se puede afirmar que, en Bogot, la incapacidad del Estado y de los dems agentes urbanos del sector de la economa formal para brindar respuestas eficientes, y eficaces a las necesidades de suelo, vivienda y entorno a la pbi, ha propiciado que sea esta misma poblacin la que, durante aos y dentro de los cauces de la economa informal, solucione el problema por cuenta propia. La prctica urbanstica que privilegia lo paliativo sobre lo preventivo contribuye con esto. El comportamiento de los agentes pblicos ha fomentado la aparicin de barrios informales, cuyos promotores principalmente los urbanizadores pirata perciben en los procesos de legalizacin urbanstica un factor que facilita su operacin; ya que el rgimen disciplinario no se aplica. La situacin tambin es conocida por los pobladores urbanos, quienes advierten en esta forma de actuacin pblica una alternativa viable de ser reconocidos por la ciudad formal y de conseguir los beneficios que sta ofrece. Y para lograrlo, las comunidades de los barrios ejercen acciones de presin a travs de las formas organizativas que son reconocidas por los agentes pblicos, principalmente las jac, mediante la movilizacin para alcanzar la satisfaccin de sus demandas colectivas. As es como el proceso hacia la legalizacin de los barrios de origen informal implica adelantar el reconocimiento, la reglamentacin y la habilitacin, procedimientos que son controlados por la ciudad y administrados a travs de los agentes pblicos. La ciudad, sus instituciones y los agentes pblicos, durante este proceso, son los responsables de conferir el carcter legal y prever las acciones y recursos para su mejoramiento. La legalizacin, como est definida, es un procedimiento administrativo y tcnico que incorpora suelo y procesos de urbanizacin y edificacin consolidados a la ciudad formal que provienen de un origen informal. Sin embargo, las dinmicas

administrativas,81 a la cabeza de los agentes pblicos, son lentas y dispendiosas, llegando incluso a paralizarse indefinidamente en determinados momentos por la ausencia de un documento o prueba requerida. Es importante sealar que, por encima del cumplimiento normativo, se presentan sobre el espacio urbano decisiones polticas derivadas de la presin ejercida por los intereses de sectores y partidos polticos, o por intereses econmicos representados en el Concejo de la ciudad, que han ordenado legalizaciones masivas de barrios a pesar de no cumplir con los requisitos mnimos exigidos de tipo tcnico. Las principales legalizaciones masivas se suceden en 1979,82 1986,83 1996,84 199885 y 2000.86 En la Grfica 1 se observa el comportamiento de la legalizacin de barrios de origen informal en Bogot por quinquenios desde 1941, ao en el que se reconoce la primera actuacin de este tipo.87

Grfica 1

La realizacin de estas legalizaciones masivas de barrios de origen informal, localizados en reas urbanas, de expansin o rurales, son actos administrativos que no se relacionan con las situaciones de hecho presentes, mantenindose una incoherencia entre lo promulgado y lo existente, tanto en los aspectos reglamentarios para su desarrollo urbanstico, como de los programas de habilitacin propensos a su mejoramiento fsico (Martn, 2001). Las legalizaciones masivas que se suceden despus de los aos ochenta se pueden ordenar en tres momentos clave en la ciudad. El inicial, corresponde a la primera gran amnista urbana de 1986, cuando se ordena la legalizacin de 347 barrios de origen informal, que hasta ese momento no haban resuelto su condicin por la va ordinaria. Enmarcado por el proceso fuera de control de crecimiento urbano informal que presentaba la ciudad y bajo el amparo del Acuerdo 7 de 1979.88 La ciudad se encontraba en un proceso de rpido crecimiento urbano, las reformas en materia de planeacin y ordenamiento eran insuficientes, haba una crisis de recursos pblicos que conducira a una reforma de la hacienda local y dio inicio a un programa de reestructuracin del estatuto orgnico de la ciudad. Un segundo momento corresponde a la transicin del modelo de desarrollo que adopta el pas con base en el cambio constitucional de 1991. En este marco, el Estado central le transfiere mltiples competencias a los municipios, se eligen los alcaldes de manera popular y se inicia sistemticamente la privatizacin de lo pblico. Esta segunda oleada de legalizaciones masivas se produce en el marco de una regulacin urbanstica (Acuerdo 6 de 1990) que ajusta por va jurdica lo ya establecido en el Acuerdo 7 de 1979 y que afina las exigencias y procedimientos previstos para la legalizacin; pero que no reconoce las causas estructurales de su existencia. Las amnistas en los aos 1996 y 1998, ordenan legalizar 369 barrios de origen informal que an no haban sido incorporados a la ciudad. Este momento est mediado por la mayor preocupacin hacia las cuestiones de las reservas de suelo (17%) que deben entregar los barrios a la ciudad a fin de garantizar las cesiones pblicas obligatorias de suelo, equipamientos e infraestructura. Tambin est marcado por

la explotacin de agua, luz, drenaje, recoleccin de residuos, telefona, gas, a travs de concesiones al mercado de los servicios pblicos, lo cual mejora la oportunidad de la pbi en los barrios informales de acceder, de forma regular, al suministro de los mismos. Ello sucede en el momento que estas nuevas empresas se soportan en la existencia de un nmero creciente de clientes, sin que medie para la prestacin del servicio la condicin de legalidad o ilegalidad del barrio. Este periodo consolida una poltica pblica inarticulada que privilegia la decisin poltica sobre los requisitos tcnicos mnimos para garantizar los procesos de urbanizacin y edificacin. Es decir, ya no es fundamental la garanta de cumplir con las normas mnimas de urbanizacin y edificacin controladas por los agentes pblicos, sino que el Estado transfiere estas responsabilidades al criterio del mercado, al privatizar las empresas de servicios pblicos y el otorgamiento de licencias de urbanismo y construccin a los curadores urbanos89 (entidades privadas). El tercer y ltimo momento se enmarca en un contexto de crecimiento urbano que, a pesar del paso de los aos, an se mantiene fuera de control. Este lapso corresponde al giro pragmtico de la aplicacin de la normativa reguladora en la primera dcada del ao 2000. La ltima dcada del siglo xx culmina con la expedicin de la Ley 388 en 1997; el impulso para su aplicacin y cumplimiento a nivel municipal. En el caso de Bogot, esto sucede con la expedicin del Plan de Ordenamiento Territorial en 2000 (Decreto 619 de 2000). Esta normativa retoma con fuerza la regulacin urbanstica de la ciudad que define altos niveles de exigencia, entre ellos los correspondientes a las cesiones urbansticas obligatorias que se incrementan a 25% del rea neta urbanizable. Sin embargo, el modelo de planificacin por el cual optan los agentes pblicos (sdp) en nombre de la ciudad, configura una planeacin al servicio del mercado y, por lo tanto, sus acciones intervienen sobre la base del capital gestionado en el territorio. La legalizacin de barrios no se excluye de esta nueva dinmica. Por el contrario, se incorpora de manera directa mediante la monetizacin de las cesiones urbansticas que no son susceptibles de ser provistas de modo material en el rea de barrios a legalizar.

Dicha monetizacin posibilita invertir los recursos propios de la regularizacin urbana en otro lugar de la ciudad. A esto sumemos que las inversiones pblicas ya no buscan resolver la totalidad de las necesidades acumuladas en los barrios de origen informal sino que se limitan a atender aquellas que, de manera muy selectiva, se articulan claramente con el modelo de planeacin y ciudad, propuesto desde el pot. En Bogot, hacia el ao 2012, el proceso administrativo de legalizacin de barrios de origen informal slo ha sido vlido para aquellos que se fundaron antes del 27 de junio del 2003, dado que el Decreto Nacional 1600 del ao 2005, impide que los barrios formados posteriormente puedan regularizarse. El marco legal vigente es constituido por el Decreto Nacional 564 del ao 2006, que establece expresamente las disposiciones generales, el proceso y el trmite para la legalizacin y el Decreto Distrital 367, de 2005, que reglamenta el procedimiento y dems requisitos para la legalizacin. Los requisitos tcnicos mnimos exigidos son tres: 1. Tener alto grado de consolidacin urbanstica; es decir, presentar una estructura urbana con vas, que los predios estn construidos con edificaciones destinadas a la vivienda de inters social vis- y se encuentren habitadas. 2. No estar ubicados en zonas pertenecientes a la Estructura Ecolgica Principal, Suelo de Proteccin, reas de Reserva, reas de Afectacin, reas de Alto Riesgo y Alto Riesgo No Mitigable por Remocin en Masa. 3. Que la comunidad est interesada en legalizar su barrio y participe en los talleres de induccin y socializacin dentro del proceso (sdht, 2012). Una vez determinada la viabilidad tcnica y jurdica por parte de la sdht, cuando se ha verificado y constatado en terreno que se cumple con los requisitos tcnicos mnimos, se inicia el proceso de legalizacin urbanstica, el cual es asumido por la sdp. En este punto, es importante sealar que ordenar la legalizacin de los barrios, es algo muy diferente a que suceda de manera efectiva. Por lo tanto, las

cifras marcan diferencias aparentemente importantes, ya que entre una etapa y otra suelen pasar varios aos, como lo evidencian muchos barrios de origen informal en esta situacin. Ejemplo de esto ltimo son los barrios Caracol y Bella Flor en Ciudad Bolvar. Asimismo, el intervalo del trmite siempre resulta crtico por lo extenso. A pesar de que cada administracin ha intentado acortarlo de manera efectiva, no se ha podido reducir a menos de tres aos. La Tabla 6 refiere los barrios efectivamente legalizados en la ciudad de Bogot en el periodo 19922010.

Tabla 6 Para finalizar esta seccin, se hace necesario reafirmar que los agentes pblicos siguen sin definir las acciones de urbanizacin controlada, en respuesta a la demanda del conjunto de leyes, normas y decretos vigentes, para facilitar la previsin y suministro de suelo, que posibiliten la implementacin de programas de vivienda social, para

evitar la prevalencia del inters particular sobre el general. El inters particular como norma suprema de la ciudad especulativa contina erigindose, a travs del mercado de suelo, como conducto del crecimiento fsico espacial urbano. Legalizacin de barrios: una va para resolver el problema del acceso a una vivienda adecuada para la poblacin de bajos ingresos? Reexiones desde Bogot Para reconocer cmo se realizan las transformaciones de los barrios de origen informal en Bogot y cules son los beneficios que brinda la incorporacin al sistema preestablecido formalmente, se analizarn de manera sucinta dos aspectos de este proceso: El primero corresponde a los efectos de la legalizacin sobre el espacio urbano, las viviendas, la hacienda local y la economa domstica de la pbi; el segundo, a los lmites y alcances efectivos de los procesos de legalizacin y mejora barrial. Finalmente, nos interrogamos si la legalizacin de barrios es un ejercicio que mejora el espacio residencial de la pbi o simplemente se refiere a un mecanismo fiscal de una ciudad dual, como lo es Bogot. La legalizacin: sus efectos sobre el espacio urbano, sobre las viviendas, sobre la hacienda local y sobre la economa domstica de la poblacin de bajos ingresos

Efectos sobre el espacio urbano La resolucin que otorga la condicin de legalizado, brinda al barrio de origen informal la posibilidad de ser reconocido plenamente como parte de la ciudad formal y, por lo tanto, de disfrutar de los bienes y servicios que esta circunstancia genera. El significado que tiene para la ciudad, es el ingresar completamente un territorio bajo su

modelo de ordenamiento y, en consecuencia, hacerlo sujeto de todas las regulaciones y actuaciones que se prevean sobre ste. Para los habitantes, constituye alcanzar una meta despus de muchos aos de esfuerzo, sacrificio, luchas y demandas por su inclusin como parte activa de la ciudad. Entraa el comienzo de una nueva etapa de gestin para materializar las solicitudes de beneficios urbanos que an no se obtienen. Pero, quizs lo ms importante para las comunidades es que, a travs de la legalizacin, la ciudad les brinda anuencia para negociar y gestionar los bienes y beneficios requeridos para completar o mejorar la dotacin del barrio. Hasta finales de los aos ochenta, estas demandas eran cubiertas en su totalidad por el Estado a travs de las actuaciones de las instituciones pblicas. Sin embargo, desde los aos noventa, a partir de la paulatina separacin del Estado y sus responsabilidades colectivas, a lo cual la ciudad de Bogot no ha sido ajena, esto ya no sucede as. Los efectos decadentes de la responsabilidad social del Estado para con los barrios, ha significado la privatizacin de los servicios pblicos domiciliarios90 recoleccin de residuos, electrificacin, gas natural, telefona; la escisin y privatizacin de los establecimientos pblicos tales como los de educacin, salud, recreacin, acciones de bienestar social y del servicio de transporte pblico, entre otros. Esto ha implicado, por una parte, que las actuaciones pblicas sean limitadas (por la escasez de recursos que se destinan, as como la focalizacin cada vez ms selectiva) y que no se atiendan las demandas acumuladas por aos en los barrios; y, por otra, ha obligado a las comunidades a negociar directamente la prestacin y condiciones del servicio urbano con las empresas concesionarias. Esta negociacin est mediada por la capacidad de pago de los consumos a efectuarse y por la existencia de un nmero suficiente de potenciales usuarios-clientes del servicio. De esta manera, los efectos esperados sobre la mejora del espacio urbano no son tales, ya que las condiciones de escasez econmica de la pbi presente en estos barrios no se superan; a lo que se suma la falta de abasto de los servicios urbanos esperados para que articulen de forma

adecuada estos nuevos territorios urbanos a la ciudad formal; es decir, que las condiciones de atraso y miseria de los barrios informales se mantienen bajo el nuevo ropaje de la formalidad. Efectos sobre las viviendas o los impactos como resultado de consolidar la vivienda de origen informal La transformacin y consolidacin de las viviendas que se edifican en los barrios de origen informal no se producen por unanimidad. Este proceso est asociado a la capacidad adquisitiva de cada uno de los hogares titulares, lo que hace de ello un proceso dismil que genera secuelas de desigualdad. Los propietarios de las viviendas que logran su consolidacin definitiva, logran poseer un bien con mayor valor en el mercado inmobiliario al convertirse en mercancas de fcil negociacin. En cambio, las viviendas que no son transformadas y mantienen su condicin de precariedad, nicamente el suelo donde se localiza resulta enajenable, ya que la edificacin no representa un valor agregado o valor de cambio vlido. La vivienda que logra consolidarse representa el principal y, en muchos casos, el nico patrimonio transferible de generacin en generacin. Permite que toda la familia tenga resuelto el lugar de habitacin; favorece la extensin de la familia en tanto los jvenes se emancipan y conforman nuevos hogares que son contenidos en esta misma vivienda, a travs de sucesivas ampliaciones. A su vez, representa un escenario que permite obtener ingresos econmicos para el sustento de la familia, ya sea a travs del alquiler de una parte de la vivienda o por medio de una actividad productiva que se ejecuta en su interior. La vivienda que no se transforma, presenta todo tipo de carencias y sirve bsicamente como alojamiento, con enormes problemas de habitabilidad, tales como hacinamiento, insalubridad y deficiente calidad espacial. Sin embargo, una vez legalizado el barrio, ante el mercado o ante el erario pblico, estas cuestiones no son diferenciadas en relacin a los costos que implica dicha formalizacin: pago ntegro

de tarifas de servicios pblicos domiciliarios sumado, adems, a los valores de conexin, la liquidacin de las tasas impositivas que establece la ciudad a los predios debidamente incorporados y a las penalizaciones por el incumplimiento de las normas regulatorias, de manera particular, las de tipo urbanstico y constructivo. Esta situacin genera una fuerte contradiccin, y a esto se aade que el estatus del barrio cambia con relacin a otros vecindarios de origen informal y a la ciudad, motivo por el cual altera su estratificacin socioeconmica, lo que posteriormente implica disminucin o prdida del derecho a los subsidios pblicos a los cuales, debido a la condicin anterior del barrio, las familias tenan acceso. Durante muchos aos las polticas y acciones desde los agentes pblicos han planteado, a partir de un discurso incluyente, la incorporacin de estos espacios urbanos y residenciales a la ciudad. Sin embargo, en la prctica, se han generado resultados opuestos a lo previsto, provocando la expulsin de la pbi que se deseaba beneficiar y, con ello, nuevos procesos de abandono y nuevas formas de segregacin socioespacial. Se puede afirmar que la legalizacin trae consigo costos inesperados por la pbi que habita los barrios de origen informal y estos nuevos gastos le obligan a posponer las inversiones necesarias permanentes para el mejoramiento y adecuacin de la vivienda que ha autoproducido. Efectos sobre la hacienda pblica local: Ya tengo mi escritura La legalizacin produce efectos importantes en la recaudacin pblica municipal al incorporar, no solamente nuevo suelo negociable de manera legal en el mercado, sino tambin al establecer contribuciones obligatorias para los titulares o propietarios de las edificaciones de los barrios normalizados. Se sabe que el urbanizador pirata no siempre detenta la propiedad jurdica del suelo que ha fraccionado. Algunas veces lo compra y formaliza la tenencia; en otras ocasiones, a pesar de haberlo adquirido,

no ha efectuado el traspaso jurdico y, por lo tanto, tampoco la escrituracin, dejando a modo de testaferro al propietario anterior; y, por ltimo, el urbanizador pirata bajo la figura del terrero no posee ningn documento que acredite su tenencia. Lo cual implica que, tanto en los casos anteriores como en el de las invasiones aunque siempre exista un propietario jurdico del suelo, dependiendo de la modalidad de parcelacin, el urbanizador estar o no en disposicin de escriturar. Actualmente, las comunidades deben negociar el valor de la firma del propietario legal, requerida para la escrituracin de la parcela y as poder garantizar tanto la tenencia jurdica del suelo como de la edificacin; as que, dependiendo de la circunstancia, esta condicin puede cumplirse o sumarse a los obstculos del camino de la formalizacin. Se debe a que la formalizacin urbanstica del asentamiento no supone la legalizacin de las construcciones particulares; no resuelve el problema de la precariedad en la tenencia de las viviendas construidas, por lo que el barrio se ha incluido en los planos oficiales de Bogot, pero sus habitantes y construcciones siguen situados al margen de la ciudad, y el derecho formal sigue sin ofrecerles garanta alguna a su derecho a la vivienda (Viana y Pinilla, 2009: 347). Es as como la pbi que accede a la compra de suelo producido ilegalmente lo hace bajo el respaldo ofrecido, por el urbanizador pirata, de una promesa de compraventa que no sustituye la escritura pblica y no se ajusta a las formalidades exigidas en la compraventa de inmuebles en Colombia; un recibo de pago sin ningn valor comercial o simplemente de palabra, garantas que, para las comunidades, son plenamente vlidas y sirven de prueba para acreditar la compra del lote y, por tanto, su propiedad. Como relataba Cabrera:
Arvalo adquiri el lote con promesa de venta, por aproximadamente cincuenta mil pesos, en cuotas de diez y siete mil pesos, y ladrillo a ladrillo arm una pieza para la madre, y rebusc una para l. Es un cuartucho con retazos de malla en las puertas y en las ventanas. Todo indica que linda con la felicidad. (Cabrera, 1985: 28).

Por ello, en el proceso de legalizacin, el reconocimiento oficial de la tenencia y la seguridad jurdica del barrio y las viviendas se convierten en un logro a alcanzar por parte de las comunidades. Sin embargo, la Secretaria Distrital del Hbitat enfatiza en el caso de las viviendas que tener escritura pblica, pagar el impuesto predial o que su predio figure ubicado en la manzana catastral, no es garanta para que el predio est legalizado urbansticamente (sdht, 2012). Esto corresponde al hecho que debe existir una escritura del predio de mayor extensin el barrio y, posteriormente, escrituras derivadas de aqul por cada una de las parcelas edificadas. El proceso de legalizacin slo atiende la primera condicin y deja la segunda en manos de cada uno de los poseedores de suelo en los barrios legalizados para ser negociada con sus propietarios legales. La ciudad, a travs de uno de sus agentes pblicos, la Caja de Vivienda Popular cvp, ha dispuesto el Programa de Titulacin Predial, el cual se entiende como un proceso que brinda acompaamiento tcnico, jurdico y social a todas aquellas familias que habitan en barrios de origen informal para que obtengan los ttulos de las parcelas que ocupan con vivienda. Para esta asesora, se considera que los domicilios edificados pertencen a Viviendas de Inters Social vis.91 Los propietarios pueden adelantar de manera individual o colectiva el proceso de titulacin predial, orientados por un abogado. En todos los casos, obtener una escritura pblica registrada ocasiona costos importantes en la economa familiar que muchos propietarios no estn en condiciones de sufragar, tales como pago de honorarios, de tarifas notariales, de impuestos de incorporacin y registro, pago de derechos de beneficencia, entre otros; por lo que se ven obligados a mantener su condicin de ilegalidad jurdica frente a la edificacin autoproducida. No se entiende cmo se sanciona a la poblacin ms necesitada cuando el urbanizador pirata se apropi la totalidad de las rentas y en esta transaccin sale indemne, sin que en ello medie ninguna consideracin. Es importante sealar que para la titulacin de las viviendas, adems de otros requisitos, se exige que la parcela no se encuentre ubicada en zona de alto riesgo, que se localice en reas definidas como estrato

socioeconmico 1 o 2, y que el barrio ya haya sido legalizado por la Secretaria Distrital de Planeacin sdp. Sin embargo, existe una contradiccin con los barrios legitimados por procedimientos masivos, donde su legalizacin resulta parcial, ya que cada Resolucin de Legalizacin establece, al interior del barrio, reas e incluso viviendas, que no estn sujetas a este procedimiento por encontrarse en situacin de riesgo, estado que antes de los aos noventa, no era admisible y que actualmente se observa en los barrios legalizados en la ltima dcada. Esta decisin es contradictoria, porque afirma los derechos de unos y vulnera los derechos de otros en un mismo fragmento del espacio urbano. Un ejemplo claro de ello se observa en el Barrio Caracol, en la localidad de Ciudad Bolvar (ver Mapa 5 y Figura 4).

Mapa 5

Figura 4 Se han establecido tres procedimientos para la titulacin predial, de conformidad con las leyes y normas vigentes: a) cesin a ttulo gratuito; b) proceso de negociacin directa y, c) proceso de pertenencia. Todos ellos se orientan a acceder a los ttulos de propiedad de los inmuebles y se suceden una vez legalizado el barrio. Cesin a ttulo gratuito es el procedimiento por el cual los poseedores de un bien inmueble que se encuentra localizado sobre un predio de propiedad de la Nacin o del Distrito se convierten en propietarios a travs de un acto administrativo (resolucin), siempre que cumplan con los siguientes requisitos: que el predio ocupado sea bien fiscal; es decir, que el propietario del predio sea una entidad pblica del orden nacional o distrital; que la vivienda construida sea de inters social; y que haya sido edificada antes del 30 de noviembre del 2001, demostrando la ocupacin desde esa fecha. Este procedimiento no aplica para parcelas vacas.

 Proceso de negociacin directa es el procedimiento por el que, para acceder al ttulo de propiedad, se debe haber identificado previamente al propietario del inmueble en mayor extensin quin debe estar en disposicin para otorgar el ttulo de propiedad al propietario que haya ejercido actos de seor y dueo sobre el bien. En el proceso de pertenencia media la peticin presentada por un abogado en representacin de los poseedores ante el juez competente, con el fin de adquirir el ttulo de propiedad de un bien inmueble a travs de fallo o sentencia, por haber ejercido actos de seor y dueo sobre un inmueble determinado. Para ello, el poseedor deber demostrar mediante documentos esta condicin. En el caso del barrio, se exige la escritura matriz del globo de mayor extensin92 donde se pueda establecer la cabida y los linderos del rea a ser legalizada; las escrituras o promesas de compraventa de cada una de las parcelas involucradas en el plano de loteo o, en su defecto, de las parcelas edificadas y habitadas; y el Certificado de Tradicin y Libertad93 del predio o predios objeto de legalizacin, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos correspondiente (Decreto 367 de 2005). Por la precariedad econmica de la pbi, la seguridad jurdica de la tenencia se convierte en una meta por alcanzar porque una vez legalizado el barrio, permite a los poseedores de cada predio acceder a una escritura pblica, garantizndoles la propiedad de su parcela y su vivienda. Es interesante subrayar que la Observacin general 4, suscrita por Colombia, sobre el derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11) del Pacto Internacional de desc, afirme sobre la seguridad jurdica de la tenencia.
Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Es

obligacin de los Estados Partes adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa proteccin. (onu, 1966, 1991).

Sin embargo, esto no se cumple. Viana y Pinilla (2009) sealan al respecto que la Corte Constitucional colombiana ha recurrido a la Observacin General para reiterar el contenido constitucional del derecho, adoptando sin reservas todos los componentes y mbitos de repercusin de cada uno de los elementos que constituyen el derecho a una vivienda adecuada. Sin embargo, sealan que: la Corte, en su tarea de determinar el contenido constitucional del derecho a la vivienda, la ha dejado desnuda: en el desarrollo de su objeto, ha pasado por alto los componentes de mayor garanta en relacin a los elementos seguridad jurdica en la tenencia y lugar. En efecto, ninguna de las sentencias en que la Corte estudia problemas jurdicos relativos al derecho a la vivienda, ha hecho hincapi en que la seguridad de la tenencia debe garantizarse tambin en los asentamientos informales, incluida la ocupacin de tierra o propiedad. Tampoco ha reparado en que el elemento lugar supone la ubicacin de la vivienda en un medio urbano adecuado para el ejercicio de otros derechos constitucionales, elemento que, en la Doctrina europea ms avanzada, se ha identificado como el Derecho a la Ciudad94 (Viana y Pinilla, 2009: 351). Efectos sobre la economa domstica de la poblacin de bajos ingresos La legalizacin de los barrios trae consigo un conjunto de consecuencias sobre la economa domstica de los hogares de bajos ingresos. La legalizacin implica la incorporacin inmediata al sistema de tributacin de la ciudad y, por tanto, el pago del impuesto predial, as como ser incluidos para el pago de los impuestos de valorizacin por beneficio general y valorizacin por beneficio local, cuando sean

considerados de estrato socioeconmico 3 o superior. La legalizacin conlleva la mejora de la condicin urbana y por lo tanto, la modificacin ascendente de la estratificacin socioeconmica, cuando el barrio pasa de estar clasificado en estrato 1 y cambiar a la categora 2, o estar clasificado en estrato 2 y volverse 3. Como consecuencia, disminuye la participacin en los subsidios pblicos a los que la poblacin residente ha tenido derecho, tanto en materia de acceso a los servicios pblicos de salud, educacin, bienestar social (guarderas o jardines infantiles cuando los hay, subsidios de transporte escolar, bonos escolares), como alimentacin (acceso a comedores comunitarios) y apoyo a la tercera edad, entre otros. Tambin supone el aumento en las tarifas de servicios pblicos, correspondiente a la disminucin en los subsidios asociados con el cambio de estratificacin; as como a los pagos asociados al suministro de redes tcnicamente instaladas y el suministro de medidores para cada una de las viviendas. Como se ha mencionado, tambin los costos asociados a la legalizacin de la tenencia jurdica de la parcela y la edificacin, costos relacionadas con los gastos notariales, de Beneficencia y Registro; as como los costos de los servicios jurdicos. Finalmente estn los costos correspondientes a las mejoras o ampliaciones de la vivienda; es decir, el pago de las tasas para obtener una licencia de construccin, los pagos de honorarios profesionales, impuestos de delineacin urbana, impuestos por los metros cuadrados de construccin aprobados, a lo que hay que sumar los costos administrativos de la Curadura Urbana. Resulta claro que, con la legalizacin del barrio, la economa domstica se transforma al deterioro ms que a la mejora; ya que a los egresos relacionados con la formalidad no se suman nuevos ingresos o nuevas perspectivas de mejora de la economa familiar. Ms bien sucede al contrario, estos nuevos gastos se han de asumir con los mismos ingresos previos a la legalizacin y con menos subsidios por efecto de la recategorizacin urbana. En conjunto, esta situacin termina, en muchos casos, expulsando a la poblacin que se pretenda beneficiar, la cual se desplaza a ocupar nuevamente asentamientos an no formalizados ni regularizados.

Formalizacin del barrio de origen formal o la incorporacin formal a la ciudad: lmites y alcances efectivos de los procesos de legalizacin y mejora barrial La obligatoriedad de las cesiones urbansticas en cualquier proceso de mejoramiento de la ciudad, busca apropiar espacio pblico para disponer los servicios urbanos requeridos de manera colectiva, no slo en la escala barrial sino en escalas de mayor impacto como la zonal o la metropolitana, y que estos servicios urbanos se orientan a mejorar la calidad de vida de la poblacin que all se localiza. Sin embargo, la transferencia obligatoria de las cesiones urbansticas del proceso de legalizacin (y que pasaron tericamente de 17% a 25%) se ha desvirtuado en la prctica. El inters mercantil de los agentes pblicos que controlan la ciudad se ha plasmado en la posibilidad de monetizar estas cesiones y producir suelo y espacio pblico en otros lugares de la ciudad, que tengan suelo disponible para tal efecto, con lo que se ha privado a las comunidades ms necesitadas de espacios pblicos y de los equipamientos colectivos que all podran desarrollarse. Esto conlleva a que no hay mejora de la calidad de vida colectiva de la pbi que habita los barrios de origen informal legalizados, y que los recursos que se exigen a la comunidad para sanear esta condicin son reinvertidos en otros lugares de la ciudad. Implica tambin que la ciudad le est transfiriendo la totalidad de los costos del proceso de urbanizacin que se apropi plenamente el urbanizador pirata, le establece mayores condiciones urbansticas a las exigidas en el momento de fundacin del barrio si se hubiese amparado a la norma y le cobra a valor presente por el suelo urbano no dispuesto como cesiones pblicas. Es lo contrario de lo que sucede con los promotores/constructores que, como en el caso del Barrio de Vivienda de Inters Social Casa Grande, en Ciudad Bolvar, realizada por Constructora Bolvar S.A., se ampara a la norma cuando se aprob la licencia de urbanismo y construccin, y no a las nuevas normativas; ya que aquella favorece sus intereses econmicos al permitir mayores densidades y, por lo tanto, obtener mayores plusvalas. Bajo este mecanismo, el barrio pas de contar con

viviendas iniciales de inters social de dos plantas a edificios de seis plantas (ver Mapa 6 , Figura 5 y Figura 6. Imgenes del Barrio).

Mapa 6

Figura 5

Figura 6 Hasta los aos noventa, se consideraba como requisito necesario para la legalizacin, el contar con la viabilidad tcnica y financiera para el suministro de servicios pblicos domiciliarios. En 2012, la dotacin de infraestructuras de servicios urbanos tcnicamente provistas estn asociadas al sistema de concesiones pblicas del mercado y sus operadores quienes establecen los condicionamientos; es decir, ya no es un requerimiento previo estar legalizado, sino contar con las condiciones sealadas para que el servicio sea provisto. Esto ha permitido, desde mediados de los aos noventa, que los barrios de origen informal gestionen directamente con las empresas prestatarias del servicio y negocien las condiciones del mismo. Una demostracin de este aspecto es que, en 2012, la cobertura de servicios pblicos domiciliarios en Bogot prcticamente alcanz el 100% en materia de agua potable, electrificacin, recoleccin de basuras y, en una alta proporcin, en materia de alcantarillado, gas natural domiciliario y telefona.

Sin embargo, si bien se presentan mejoras en los barrios producto de la legalizacin, stas no son todas las requeridas, como tampoco los tiempos para el suministro son los esperados. As que, las empresas de servicios pblicos instalan redes definitivas y proveen el servicio en tanto existan usuarios con capacidad de pago; de lo contrario, el servicio no se provee, como sucede en el barrio Caracol, en Ciudad Bolvar, que no cuenta con telefona domiciliaria por esta razn. Por otra parte, los servicios urbanos que se proveen desde las instituciones pblicas ya no tienen una escala barrial y slo se plantean si representan una cobertura de escala zonal/local o metropolitana. Los servicios urbanos, cubiertos por las empresas privadas, se dan en tanto exista una clientela suficiente y sufraguen los costos que implica la instalacin de la red y la prestacin del servicio. Un ejemplo claro de los impactos derivados de la legalizacin, se encuentra en el desarrollo desigual que se ha presentado en el barrio Jerusaln, en Ciudad Bolvar, donde las acciones de mejoramiento barrial y urbano no cubren todas las demandas requeridas por sus habitantes; presentan un estado de consolidacin heterogneo segn se localicen las obras y acciones emprendidas desde su legalizacin (Nio et al., 1998). Con la legalizacin, tambin la consolidacin de la vivienda de origen informal se ve afectada, como ya se ha indicado. La mayor dificultad que se esperaba resolver con la legalizacin del barrio no se supera y, por tanto, se mantiene la inseguridad de la tenencia jurdica del suelo y de la propiedad de la vivienda que los habitantes han autoproducido durante aos, es decir las viviendas en barrios de origen informal. A modo de colofn: es la legalizacin de barrios una accin de mejora del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos o slo la viabilizacin scal de la ciudad dual? A simple vista, pareciera que las transformaciones tanto del espacio urbano como del espacio residencial vinculadas a la legalizacin de

barrios benefician fundamentalmente a la pbi presente en los barrios de origen informal. Sin embargo, esto no es del todo cierto, ya que los mayores beneficios los logran las instituciones pblicas y los agentes privados:95 Aunque la accin institucional para el mejoramiento de los barrios de origen informal a travs de la legalizacin se ha reforzado en varios aspectos, en ningn momento ha posibilitado que la problemtica arriba referida desaparezca. En primer lugar, el dficit cualitativo y el cuantitativo acumulados en los barrios, se mantienen; en segundo lugar, el incremento de los precios del suelo urbanizable disponible presenta un acceso an ms reducido para la pbi.96 Este suelo vacante no se privilegia para la edificacin de la vis y la vip, sino para proyectos inmobiliarios que permiten mayores rentas; y, en tercer lugar, la concentracin de la poblacin urbana no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades que ofrecen las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las que ofrecen las reas rurales o los pequeos asentamientos humanos. El ejemplo ms significativo lo establece la llegada a Bogot de la poblacin en condicin de desplazamiento forzado que se asienta en los barrios de origen informal, llegando a constituir uno de cada diez habitantes de la ciudad97 (codhes, 2011). La poltica de legalizacin masiva de barrios est asociada a las decisiones internacionales de financiamiento por parte de las llamadas agencias multilaterales de cooperacin, de manera particular el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que conciben la tenencia jurdica del suelo y la propiedad como el mecanismo ms idneo a travs del cual los habitantes de los barrios de ms bajos ingresos pueden acceder al mercado y, por lo tanto, ser sujetos de crdito. Sin embargo, este tipo de decisin poltica no va acompaada de las suficientes acciones tcnicas y sociales, con lo cual termina encareciendo los costos de vivir en estos fragmentos de ciudad que conllevan, a la expulsin de poblacin y el mayor deterioro de las viviendas. Con la legalizacin de barrios se pretende una accin de mejora del espacio residencial de la pbi. Sin embargo, el mejoramiento en las condiciones urbansticas del barrio no se da necesariamente en el proceso. Lo que siempre se

produce es la incorporacin del barrio a lo fiscal (Torres, 2011). Por ello, la mejora puede entenderse como una viabilizacin fiscal de la ciudad que pretende superar la dualidad de los espacios urbanos a efectos hacendarios. Al incorporar la totalidad del suelo urbanizado, indistintamente que haya sido producido de manera formal o informal, se hace posible convertir estos territorios y sus habitantes en sujetos fiscales plenos, que contribuyen de manera efectiva en la recaudacin a travs de la tributacin. De hecho, desde los inicios de los aos noventa, las diferentes administraciones de la ciudad (Castro, Mockus, Pealosa) han hecho grandes esfuerzos por vincular la reforma fiscal de la ciudad con los barrios de origen informal a travs de su legalizacin, al convertir en sujetos fiscales en igualdad de condiciones tributarias a todos los habitantes de la ciudad y, a la pbi asentada en esos barrios. Por otra parte, para el mercado y los agentes privados, la incorporacin de los barrios de origen informal a la ciudad, significa el acceso a un mercado ms amplio y regulado bajo sus leyes. Sin embargo, la disposicin de un nuevo suelo urbano se establece con base en dos escenarios. Por una parte, el crecimiento fuera del permetro urbano en los municipios circunvecinos a Bogot revive las dificultades y los problemas de un inadecuado proceso de urbanizacin, no controlado y con enormes problemas de planeacin. Por otra parte, la produccin de nuevo suelo urbano se concentra en reas que cuentan con servicios, infraestructuras adecuadas, bienes y servicios urbanos bien localizados y ya incorporados al desarrollo urbano de la ciudad. Muchas de estas reas corresponden a zonas intervenidas a partir de acciones de mejoramiento urbano y, particularmente, a travs de las acciones adelantadas en el programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Estas reas sern transformadas en los procesos de urbanizacin dirigidos a poblaciones diferentes a las que se pretendi beneficiar; de ah se derivaron procesos de expulsin, nuevas lgicas de segregacin socioespacial y agravamiento del problema de la urbanizacin no planificada, no slo en Bogot sino tambin en los municipios prximos a la ciudad. Comprobadas estas dinmicas, se podra afirmar que la ciudad ha conformado un banco

de suelo urbano de origen informal los nuevos suelos urbanizables dispuestos por va de los procesos de la legalizacin de barrios y las llamadas acciones de renovacin urbana, el cual se produce en la medida en que los procesos de consolidacin y mejoramiento urbano de estos barrios se formalizan y pasan a ser parte del recurso de suelo urbano disponible para el desarrollo de proyectos inmobiliarios en la ciudad. Mientras esto pasa, el suelo efectivamente desocupado, sigue siendo acaparado por promotores/constructores o terratenientes urbanos, directamente o a travs de testaferros. La formalizacin de los barrios de origen informal representa para la pbi el ser reconocidos como ciudadanos con plenos derechos que no siempre son efectivos, pero con plenos deberes asociados a los mltiples costos de situarse formalmente en una ciudad neoliberal. Por ello, se puede aseverar tambin que la regularizacin de barrios y la poltica de legalizacin masiva no conducen necesariamente a paliar el problema de la vivienda adecuada, produciendo tan slo los efectos necesarios en la conversin de los ocupantes de vivienda informal en sujetos fiscales. Est claro que las debilidades de la poltica pblica han contribuido al impulso en la evolucin del urbanizador pirata hacia su adaptacin con las normas mnimas de urbanizacin. Esta tendencia lo conduce al encuentro con los lmites del mundo de lo formal siendo reiterativo en el tiempo que la poltica pblica contine girando en torno a cmo disputarle el mercado de suelo al urbanizador pirata. Como camino complementario a las polticas de legalizacin de barrios, estn las polticas de Mejoramiento Integral de Barrios98 y de Reasentamiento de Poblacin localizada en reas vulnerables y sin posibilidad de mitigar los riesgos, las cuales son fragmentarias y como consecuencia de su aplicacin, propician la expulsin de los pobladores. Todo se enmarca en una tendencia forzada de regularizar toda la ciudad, incorporndola a lgicas formales, al convertir los barrios de origen informal en sujetos fiscales, desconociendo la importancia de las lgicas en los procesos informales y la construccin de redes y tejido social que en ella se presentan como soporte del desarrollo individual y colectivo de estos espacios urbanos y residenciales.

Captulo V Bogot: dos dcadas de polticas pblicas de suelo, urbanismo y vivienda para la PBI apostando por el mercado
En Bogot se presenta el control y predominio del mercado sobre la determinacin de las polticas pblicas en materia de suelo y vivienda, donde los gremios se erigen como los representantes legtimos de los intereses de la sociedad, del mercado inmobiliario y de la construccin.

El tema de la vivienda, ms no del hbitat, ha sido una preocupacin constante en la poltica pblica colombiana desde los aos veinte, aunque, paradjicamente, nunca ha sido el tema prioritario. Esto ltimo ha impedido el diseo y la puesta en marcha de una poltica nacional, permanente e integral tampoco de Estado; y se suma que las propuestas adoptadas no hayan podido resolver, as sea en un mnimo porcentaje, las demandas acumuladas existentes en Colombia. Una situacin similar se presenta en Bogot, a pesar de que esta ciudad es la que cuenta con las mejores oportunidades para afrontar el problema de la vivienda. De otra parte, a pesar de la presencia que tiene en el discurso pblico el derecho a la vivienda, en Colombia este es un asunto privado. De esta manera, se planea, disea y ejecuta por entes privados y empresariales, ms no por el Estado. Esto se refleja en el control y predominio del mercado sobre la determinacin de las polticas pblicas en materia de suelo y vivienda, donde los gremios se erigen como los representantes legtimos de los intereses de la sociedad, del mercado inmobiliario y de la construccin (Cmara Colombiana de la Construccin camacol, Federacin de Lonjas Fedelonjas; Cmara de Comercio de Bogot; Cmara Colombiana de la Infraestructura y el Instituto Colombiano de Corporaciones de Ahorro y Vivienda icav). Es as como las polticas de vivienda en Colombia, durante los ltimos aos, reducen el tema a los problemas econmicos relacionados con los sistemas de financiamiento y las polticas de asignacin de subsidios. Sin embargo, el pas no cuenta con una poltica de vivienda social, ni de suelo, que abarque aspectos como la calidad de la morada, los aspectos legales, sus formas de implantacin, normas y estndares mnimos, la incorporacin tecnolgica, ni de seguridad y confort. Tampoco incorpora aspectos culturales de los usuarios que garanticen, a su vez, el acceso y disfrute a equipamientos colectivos y el espacio pblico, entre otros. El estndar actual sobre poltica habitacional enmarcado en el modelo de desarrollo asumido por Colombia, ha tenido la orientacin de claros principios neoliberales. Esta tctica econmico-financiera se ha llevado a cabo como estrategia bajo un modelo abierto de mercado

y no como una poltica que evidencie una visin sostenida a largo plazo para enfrentar la magnitud de la problemtica que presenta en materia de vivienda social. Este modelo representa en la prctica la usurpacin de derechos colectivos, la enajenacin de los patrimonios familiares y sociales en beneficio del inters privado y de las grandes empresas nacionales y transnacionales, tanto de los sectores ligados a la construccin como de las entidades financieras. En Colombia, dicho modelo ha estado comprometido en la ampliacin del dficit habitacional tanto cuantitativo como cualitativo, y ha impactado en dificultar el acceso al crdito hipotecario, cada da ms alejado de las posibilidades de la pbi; as como la disminucin de los estndares de habitabilidad y calidad de vida en la vivienda para los estratos medios y bajos de la poblacin. Por otra parte, en Bogot, los procesos de urbanizacin se han dado con base en dinmicas de migracin campo-ciudad, aumento de la poblacin necesitada y, simultneamente, a partir de procesos de especulacin de suelo disponibilidad y valor. Precisamente, estos mismos elementos se convierten en aspectos estructurantes para comprender la problemtica de la vivienda. En ese sentido, Bogot no escapa a la particularidad de los procesos migratorios, de poblacin en condicin de desplazamiento forzado, migrantes campesinos que llegan a la ciudad y el reto que le agregan a la problemtica de la vivienda. Esto se debe al hecho preponderante de que Bogot resulta muy atractiva a la poblacin por su oferta de servicios, equipamientos, infraestructura y, en general, de una mejor calidad de vida para sus habitantes, en relacin a otros lugares y ciudades del territorio colombiano y, tambin, al curso del conflicto social y armado interno, aunado al inters especfico que los actores del mismo tienen sobre este territorio. Los problemas del espacio urbano y residencial, en Bogot, son inseparables de los ritmos y dinmicas generales del proceso de urbanizacin, cuyas particularidades marcan profundamente los rasgos del conflicto habitacional y, por lo tanto, se debe tratar de manera integral con todo lo relacionado al problema del desarrollo urbano. Es clave recalcar que el tema de la vivienda social no puede ni debe

dedicarse a favorecer los sectores solventes de la sociedad, y que es urgente que se oriente hacia los sectores ms desfavorecidos. En sntesis, los alcances de las polticas neoliberales durante la etapa de anlisis en los procesos de produccin y transformacin del espacio residencial de la pbi en Bogot, son: a) impacto de la poltica de vivienda social y, b) secuelas de la poltica de legalizacin de barrios, los efectos estructurales de las polticas neoliberales de suelo y vivienda; as como el resultado sobre las condiciones habitacionales de la pbi. La poltica de vivienda social ms all de sus efectos sobre la degradacin del espacio residencial producido formalmente para la PBI A principios de los aos noventa, las polticas de vivienda introdujeron dos reformas sustanciales que han incidido en la ampliacin del dficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda social. La primera, ha sido la eliminacin de particularidades en la lnea de financiamiento del sector de la construccin por parte de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (cav), que fueron homologadas al resto del sector financiero bajo el principio de la multibanca, con lo cual se esperaba consolidar un sector dinmico de produccin del espacio construido. El balance no es satisfactorio, ya que la operacin del mercado con pocas restricciones arrastr al sector de la construccin y tambin al financiero, hacia una profunda y prolongada crisis (con su punto ms lgido durante los aos 1998 a 2000), la cual termin protegindose con recursos pblicos y de todos los ahorradores colombianos. La segunda, supresin del promotor estatal de provisin directa de vivienda social, el Instituto de Crdito Territorial (ict), y su reemplazo por un sistema de subsidios directos a la demanda, sfv. Con esta medida se esperaba que el mercado pudiera cumplir con la meta de combatir la penuria de vivienda para los ms pobres, sin embargo, este nuevo sistema de promocin de la vivienda social est excluyendo a sectores importantes de la poblacin; ofrece productos de muy dudosa calidad y, como efecto inducido, la autoproduccin informal ha vuelto

a tener un volumen comparable a otros momentos en la historia de la ciudad. Para examinar el duro impacto de la poltica de vivienda social en 1993, en Bogot, 45.5% de los hogares no tena vivienda propia (2 millones 463 mil 135 personas) y viva en arriendo (dane, 1993). En el ao 2005, 43.0% de los hogares (2 millones 941 mil 250 personas) estaba en condicin de arrendamiento o subarriendo (dane, 2006a). En 2009, present un dficit cuantitativo acumulado, de aproximadamente 383 mil 113 unidades nuevas de vivienda (sdht, 2012). Igualmente, en 2010, acumula un dficit cualitativo de ms de 400 mil unidades de viviendas autoproducidas por los pobladores urbanos. Las polticas con base en la dinmica del mercado como un posible alivio a la ampliacin de la demanda efectiva de la vivienda, han sido insuficientes para enfrentar el problema habitacional. Adems de la insuficiencia de recursos, la ausencia de voluntad poltica para priorizar este tema es evidente, dentro de la agenda pblica, desde la construccin de nuevas unidades hasta los aspectos de mejoramiento del entorno, en la escala barrial y en la vivienda; lo cual implica la falta de comprensin sobre la importancia estratgica dentro del marco del ordenamiento urbano y territorial. La poltica de vivienda con sus decretos y normas reglamentarias ha impulsado las expectativas del negocio inmobiliario propietarios de suelo, promotores inmobiliarios, constructores, industria de la construccin as como la especulacin del sector financiero (bancos y corporaciones); con lo cual se han generado localizaciones inadecuadas, segregadas; viviendas insalubres, y entornos urbanos degradados. Otro factor que refuerza lo anterior, es que a pesar del paso del tiempo y de la experimentacin con diversas frmulas de solucin, el problema se ha agravado, con base en los mismos elementos estructurales que han trascendido en el tiempo sin hallar solucin. Un ejemplo reiterado es la incapacidad del gobierno nacional, al igual que el de Bogot, de proporcionar una vivienda adecuada a la poblacin desplazada por el conflicto social y armado interno mediante un mecanismo distinto al del sfv al darles el mismo tratamiento que el de los pobres histricos de las ciudades.

El diseo y ejecucin de la poltica de vivienda se ha entregado a los agentes privados. Los agentes pblicos se han limitado al papel de observador y a la entrega de una parte de los recursos. El sector privado ha obtenido una suerte de cheque en blanco para disponer de las decisiones directrices en torno a sus intereses particulares y donde el mayor beneficio ha sido para el denominado sector de la construccin en Colombia con un repunte de grandes utilidades monetarias a lo largo de las dos ltimas dcadas, debido a la construccin de vis99. La poltica de asignacin de subsidios directos a la demanda, ha activado el sector de la construccin antes que atender a los pobladores ms vulnerables. Como lo evidencia el hecho de que un porcentaje importante de los subsidios se traslada a los propietarios de suelo y otra parte significativa de los mismos no es desembolsado a los beneficiarios, ya que no cumplen con los requisitos exigidos por el sistema financiero para acceder a un crdito hipotecario. La adopcin del mecanismo de subsidios por encima de otro tipo de soluciones, implica aceptar que la prioridad de la denominada poltica pblica de vivienda no se centra en la pbi, sino en el sector de la poblacin que es sujeto de crdito, y corresponde al que comprueba ingresos familiares permanentes por encima de 2 smmlv. De esta manera, se asume una estrategia consistente en mejorar la capacidad de pago de los ms pobres con una ayuda individual y, tambin, que esto no es una tarea del sistema financiero sino del Estado. Tras varios fracasos en esta prctica de accin pblica, la focalizacin del subsidio de vivienda hoy se presenta como el perfeccionamiento del sistema en orden a una solucin ms eficaz de la demanda. Admite, adems, su capacidad para atraer a los necesitados de vivienda hacia la economa formal. Este asunto no slo se expresa por su transformacin en sujetos de crdito, sino tambin en que adquieren diversos productos y servicios bancarios de los que no eran demandantes; pero que se imponen ligados a la constitucin de las hipotecas y al recibir subsidios. El modelo de apoyo financiero como base de la poltica de vivienda social, se ajusta a dos elementos: 1) Demanda que esta ayuda convierte en solvente (siempre dentro de una baja disponibilidad de recursos); y

2) Oferta tensionada entre el precio mximo de venta de la vivienda y la exigencia de una tasa de beneficio conforme a las expectativas. Esta contradiccin se resuelve sobre el producto ofertado. Las cifras indican que no se han mejorado las condiciones de oferta de vivienda y, por consiguiente, no existe progreso en la calidad de vida de los habitantes urbanos. No se han disminuido las condiciones de hacinamiento, persiste el estado de fragilidad en la mayor parte de la poblacin urbana, la concentracin de la riqueza es cada vez ms acentuada y los niveles de empleo son cada vez menores. Bajo este esquema, la poltica de vivienda durante los ltimos veinte aos se ha orientado nicamente a definir las inversiones que se harn en materia de subsidios, la definicin del valor de la vivienda que ser sujeta al otorgamiento del subsidio, el monto del mismo y los requisitos que las familias deben cumplir para acceder a ste, entregando al sector privado y al mercado la oferta, el diseo y construccin de las viviendas, reguladas nicamente por el precio, en tanto que el Estado coordina el modelo de tercerizacin de la oferta habitacional y hace seguimiento a los proyectos.100 El actual modelo de subsidios a la demanda de vivienda no considera muchas caractersticas socioeconmicas de los hogares necesitantes, capacidad de ahorro y endeudamiento de los hogares con ingresos inferiores a 4 smmlv que representan 85% de los hogares urbanos en Bogot. Tambin existe una diferencia marcada entre el nmero de hogares que se postulan, los subsidios entregados y los que finalmente son ejecutados; as como en la cantidad de proyectos viables, ms los iniciados y terminados, lo cual indica que muchos hogares deben asumir costos de arrendamiento y vivir en condiciones de hacinamiento porque los recursos dispuestos por el Estado resultan insuficientes para la atencin a esta demanda de la pbi.Asimismo, a pesar de los permanentes cambios y reestructuraciones tanto de los organismos responsables de la poltica de vivienda (ict, inurbe, Fonvivienda) como del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,101 este modelo de tercerizacin para la produccin de vivienda social, no ha permitido asegurar su calidad, ni ha cumplido con los requerimientos de una vivienda adecuada.

Esta ineficacia sucede cuando el Estado asume que su compromiso termina con la asignacin del subsidio, sin contemplar las acciones de vigilancia y control de las actividades necesarias hasta que la vivienda sea recibida de manera adecuada por el beneficiario, segn las condiciones pactadas. De hecho, se evidencia en muchos casos que esas condiciones no se cumplen, toda vez que tampoco se ejerce el control requerido en las obras de construccin. El suministro de vivienda adecuada y suficiente para la pbi y los grupos ms vulnerables, es la finalidad de la poltica de vivienda social: una poltica de vivienda no se justifica por sus productos sino por sus efectos... (Florin, 2006). Una poltica de vivienda social y de provisin de servicios ha de tener por finalidad, segn una evaluacin de la poltica de vivienda social por parte de la Contralora General de la Repblica, los siguientes aspectos: a. Reducir el dficit habitacional que, fundamentalmente, afecta a la poblacin de ms bajos ingresos o de recursos inciertos. b. Mejorar las condiciones de la calidad de vida urbana que actualmente ofrecen los barrios autoproducidos en la ciudad, de modo tal que los servicios pblicos y los equipamientos urbanos sean apropiados en forma socialmente justa y equilibrada por todos los habitantes. c. Adelantar infraestructuras y/o condiciones de saneamiento al proceso de urbanizacin. d. Recomponer reas urbanas deprimidas o desestructuradas a partir de intervenciones que incorporen nueva vivienda (cgr, 2009). Esta problemtica obliga a los agentes pblicos a ser parte activa de la generacin de alternativas, a travs de la formulacin de poltica pblica sobre suelo, vivienda y entorno, que atiendan las necesidades presentes y acumuladas de la pbi. Por lo tanto, es necesario un ajuste estructural a la poltica de vivienda, para que resulte posible garantizar el derecho a la vivienda y a la ciudad, de modo incluyente, con condiciones de bienestar y creacin de vnculos e interacciones sociales.

Legalizacin de barrios: la normalizacin scal impulsada por el horizonte de los servicios urbanos y la esperanza incierta de una vivienda en propiedad La experiencia acumulada en ms de siete dcadas de la autoproduccin de ciudad en Latinoamrica, donde Colombia no ha sido la excepcin, demuestra que los pobladores urbanos han sido capaces de construir progresivamente sus viviendas y, con ellas, su entorno inmediato. Esta forma de produccin de ciudad, disponiendo de mecanismos de financiamiento acordes con sus condiciones de trabajo y de movilizacin de recursos, as como de asesora tcnica de mediano y largo plazo, podra resultar como una alternativa real de acceso a suelo y vivienda para la pbi.102 En Bogot, se reconocen diversas maneras mediante las cuales la pbi se las ha ingeniado para resolver su necesidad habitacional, ya sea apropiando suelo, produciendo y transformando permanentemente la vivienda, o consumiendo sta y su entorno. Esto es un indicador claro de la ausencia de polticas pblicas en la materia, como tambin de la poca correspondencia que las estrategias formuladas tienen con la realidad y sus dinmicas en el territorio. La existencia y crecimiento de este tipo de asentamientos 1596 a comienzos del ao 2009 segn la sdp (2009a) constituyen la expresin ms clara de la pobreza, desigualdad, segregacin, el crecimiento urbano incompleto, la deficiencia en la oferta de suelo y vivienda social, y el dbil proceso de ordenamiento territorial. Demuestran, tambin, que la exclusin social, econmica, poltica e ideolgica, se manifiesta en la estructura del espacio urbano y residencial, por lo tanto, en la exclusin espacial, e impacta en forma negativa la calidad de vida de la pbi. Es necesario interpretar que la pbi ha participado activamente en la construccin de ciudad por medio de la autoproduccin de vivienda y, en general, del entorno de los barrios de origen informal. Al existir una fuerte inversin de capital por parte de la pbi, tanto la ciudad como la sociedad, tienen una enorme deuda social acumulada con estos habitantes. Es esta aceptacin la que ha implicado, por parte de los agentes pblicos, el impulso a la estrategia de normalizacin de los

barrios? Esto es mucho ms cierto en relacin a la formalizacin fiscal que a la regularizacin fsico-espacial. El hecho de que la llamada ciudad informal constituya ms de 24% del total del rea urbanizada de Bogot, hasta 2010, ha dado cabida a una poltica pblica especfica que posee dos vrtices: a) la legalizacin de barrios y, b) el mejoramiento barrial y un nuevo asentamiento para la poblacin. En el primer caso, durante las dos ltimas dcadas, la poltica de legalizacin masiva de barrios est asociada a las decisiones internacionales de financiamiento por parte de la banca multilateral, de manera particular el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que conciben la tenencia jurdica como el mecanismo a travs del cual los habitantes de los barrios de ms bajos ingresos pueden acceder al mercado y, por lo tanto, ser sujetos de crdito. Sin embargo, esta poltica no tiene las suficientes acciones tcnicas, econmicas y polticas; as que encarece los costos en estas partes de la ciudad, su consecuencia, posteriormente, ser la expulsin de la pbi hacia nuevas fronteras de urbanizacin. En el segundo caso, las polticas de Mejoramiento Integral de Barrios y el reasentamiento de poblacin son fragmentarias y traen, a su vez, como resultado, la expulsin de residentes. La tendencia a regularizar toda la ciudad, incorporndola a lgicas formales que convierten los barrios de origen informal en sujetos fiscales, con el desconocimiento de la importancia de las prcticas informales y la construccin de redes y tejido social que en ella se manifiestan como soporte del desarrollo individual y colectivo presente en estos espacios urbanos y residenciales. El proceso de legalizacin, en los aos ochenta, supla todo dficit de los barrios en materia jurdica, de redes, equipamientos y espacio pblico; pero desde los aos noventa, el camino de la legalizacin es permanente e inconcluso, porque las redes no se construyen en su totalidad; los equipamientos colectivos se deslocalizan de las reas necesitadas de los mismos; tampoco se garantiza el mantenimiento de espacios de uso pblico, la tenencia jurdica de la vivienda no se produce a pesar del reconocimiento legal del barrio y no se habilita el espacio pblico. La legalizacin de barrios no conduce necesariamente a paliar el problema de la vivienda adecuada segn lo establecido por el

Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales suscrito por Colombia.103 Con el impulso y puesta en marcha de las polticas neoliberales, lo informal aumenta a ritmos importantes, de manera ms acelerada durante la primera dcada del siglo xxi, ya que la ampliacin de la oferta de suelo y vivienda social para la pbi no se produce. En esa misma direccin, las debilidades de la poltica pblica contribuyen a la evolucin del urbanizador pirata hacia las normas mnimas de urbanizacin con una tendencia a encontrarse con los lmites de lo formal. Es contradictorio que la evolucin de lo formal gire en torno a cmo disputarle el mercado del suelo al urbanizador pirata, a travs de la oferta promovida por Metrovivienda. Los efectos estructurales de las polticas neoliberales de suelo y vivienda Se reafirma el carcter estratgico que se le ha reconocido a la vivienda y al suelo en las polticas pblicas desarrolladas en la ciudad de Bogot (ms all de promesas electorales y grandes discursos), y lo discontinuo de su tratamiento. Sin embargo, s son claros los efectos estructurales de las polticas neoliberales de suelo y vivienda llevadas a cabo. Si bien la vivienda ha significado un elemento ordenador del espacio urbano en la ciudad de Bogot, dada la caracterstica de su configuracin barrio a barrio, la mirada ms reciente plantea un giro hacia las nociones de la planificacin a travs de figuras territoriales como las Unidades de Planeacin Zonal (upz) y de instrumentos como los planes parciales o los planes maestros que hacen parte de la poltica actual de ordenamiento. La ciudad equivale a un todo y no es la suma de partes desde la perspectiva del modelo neoliberal para definir con claridad dnde se sitan los intereses del mercado y lo que se privilegia en el desarrollo del territorio. Debido a lo alto de los costos de localizacin, en Bogot se estn generando dos fenmenos: el primero es el tema de la vivienda social en particular, incluyendo cmo superar el dficit cuantitativo

acumulado, as como las nuevas demandas en esta materia en los prximos aos, si no se dispone de suelo urbanizable a un precio adecuado, y la pbi se est ubicando en el borde externo de la ciudad, en municipios colindantes con Bogot. Esto implica una mayor dificultad de la pbi para tener acceso a suelo urbanizable, lo que en la prctica representa un aumento de la ocupacin de suelo no apto para el desarrollo urbano como alternativa de esta poblacin. Y tambin se aade la inoperancia e incapacidad de la administracin pblica para poner en prctica una poltica eficiente y eficaz, lo cual solo contribuye a la ampliacin del mercado informal de suelo urbano. El segundo reto es la generacin de suelo con base en la reconversin del ya existente, bien localizado y dotado, en el centro expandido de la ciudad, lo cual viene impulsando procesos de expulsin de la pbi y de gentrificacin de reas residenciales, populares en su origen. A estos procesos tambin se les denomina renovacin urbana. En el marco del modelo neoliberal que defiende el libre mercado y la desregulacin total, se le abroga al Estado o a los agentes pblicos, la responsabilidad exclusiva de proveer suelo urbanizable para el desarrollo de la vivienda social. En el caso de Bogot, esta pregunta es ms que pertinente, debido al papel asignado a Metrovivienda desde 1999, que fue producir suelo urbanizable desarrollado por los promotores inmobiliarios privados para la vis o vip. Esto, acompaado de reglamentaciones y normativas que permiten altas densidades habitacionales que llegan incluso a 245 viviendas unifamiliares por hectrea, con programas arquitectnicos hasta de 28 m2. A lo cual se debe sumar que el suelo para la vivienda social ya no se divide por parcelas individuales sino bajo la figura de agrupacin de vivienda. Esta figura opera bajo los parmetros de copropiedad y propiedad horizontal. La tensin entre la necesidad y la oferta real de vivienda para la pbi generan una constante contradiccin en la relacin entre lo formal e informal. La misma paradoja que genera el cambio de lgica de los servicios pblicos domiciliarios, sin estar sujeta a la formalizacin sino a las lgicas de consumo. De esto ltimo, surge una valoracin positiva o negativa, dependiendo del horizonte con el cual se observe

el problema: si los servicios urbanos (pblicos) se pueden evaluar como una mejora derivada del neoliberalismo ya que permite un acceso ms universal o, por el contrario, slo corresponde a una ampliacin legtima del mercado, donde los ciudadanos son considerados clientes y, por tanto, cada cual paga la tarifa de lo que consume indistintamente de su limitante de ingresos o de que ellos se requieran para garantizar un mnimo vital. Una discusin de fondo es hasta dnde y quin establece el lmite de la entrega de las responsabilidades pblicas y colectivas al capital financiero e inmobiliario; pregunta que se agudiza con el auge de los procesos de privatizacin de lo pblico en la ciudad de Bogot, que alcanza incluso al mbito de la administracin del urbanismo, como en el caso de la figura de los Curadores Urbanos. Frente al dficit habitacional, lo que buscan los promotores/ constructores son programas econmicamente rentables con la mnima inversin posible y sin ningn tipo de riesgo financiero, mismo que traspasan a los solicitantes. Esto se ha traducido en la deficiente calidad del producto que se entrega, que no nace llamndose vivienda porque su denominacin oficial es: soluciones habitacionales, con las defectuosas condiciones de habitabilidad caractersticas de las vis y las vip. Por esto mismo, la poltica de vivienda social basada en el subsidio a la demanda, antes que garantizar una vivienda adecuada, est propiciando soluciones habitacionales, cuya degradacin en trminos de habitabilidad se desconoce en el momento en que estn en venta, y contribuyen a acentuar la segregacin socioespacial de la ciudad. Finalmente, el sistema halla una va al reducir en extremo los costos de produccin de las soluciones habitacionales y encuentra un lmite en el suministro de suelo a precios acordados con el mantenimiento de la tasa de beneficio, dentro del precio final marcado para la vivienda. La interpretacin de esta lgica permite comprender: La presin del grupo de promotores/constructores de vis en torno a la escasez de suelo. El papel de Metrovivienda, enfrentada a los lmites del sistema de vivienda social; es decir, la produccin de suelo barato.

 La trascendencia en la conformacin de un mapa social de Bogot, tendiente a la periferizacin de la vis/vip, y a la acentuacin de la segregacin socioespacial y la exclusin.104 El papel de la normativa, caracterizada por niveles de exigencia cualitativa tan baja, que comprometen el concepto de vivienda higinica y decente consagrado desde el siglo xix. As como una notable calificacin como agrupacin de vivienda, a la reduccin hasta el lmite de las parcelas efectivas; as tambin las modificaciones de planeacin con el incremento del aprovechamiento sin cambios en las cesiones. La poltica de vivienda social colombiana pone en riesgo la obtencin del derecho a una vivienda adecuada. Por un lado, las soluciones habitacionales (inacabadas) no pueden ser consideradas viviendas y, por otro, no guardan relacin con las necesidades reales de los adquirientes, de tal manera que su produccin va intrnsecamente ligada a la necesidad de transformacin posterior. Esta transformacin, dadas las condiciones socioeconmicas de los destinatarios y las caractersticas del producto, no puede sino producirse dentro de los mrgenes tradicionales identificados con la informalidad (esto es, al margen de la normativa vigente y aprovechando recursos informales: autoconstruccin, materiales usados, etc.) y comprometiendo la calidad del espacio urbano y residencial y su habitabilidad en trminos de estabilidad fsica, higiene y adecuacin de uso. La legalizacin de barrios slo produce los efectos necesarios en la conversin de los ocupantes de vivienda informal en sujetos fiscales y puede inducir procesos de gentrificacin o de expulsin social, ya que la pbi no puede solventar los nuevos costos para ser reconocidos como ciudadanos de Bogot, con plenos deberes antes que con plenos derechos. Las polticas de vivienda social y de legalizacin de barrios, tienen un impacto negativo en trminos de la falta de suministro de una vivienda adecuada para la pbi. Esto implica el desconocimiento al

mandato constitucional del derecho a una vivienda digna (1991) y la ratificacin del pidesc105 que establece las condiciones del derecho a la vivienda adecuada (1976-1991). Sin embargo, persiste la violacin sistemtica del derecho a la vivienda a pesar de existir una poltica que, encuadrada en su propia lgica de derechos, no puede conducir hacia el poder sobre la vivienda visto desde el razonamiento del mercado y la privatizacin, por lo cual queda comprometido. Por otro lado, la reflexin en torno a que la vivienda no slo es un hecho fsico sino tambin socio-cultural; la nocin colectiva de barrio como un escenario integrado a la vida, al tejido social y a las comunidades, es muy importante. Las cuestiones relativas al entorno y calidad de vida no se tienen en cuenta cuando se construyen soluciones habitacionales. Las medidas neoliberales de accin pblica ponderan lo econmico y desconocen lo ideolgico-cultural. Por la revisin del planeamiento urbano de Bogot en las ltimas dos dcadas, se denota un inters centrado alrededor de la construccin de vivienda como mercado rentable, sin considerar las implicaciones para los habitantes. En este contexto, los valores de uso colectivo no han sido asumidos como soportes de la configuracin espacial de la ciudad y sus barrios, ni de la calidad de vida urbana, sino como parte de los componentes de un desarrollo urbano subordinado a los intereses rentistas de los promotores y el mercado inmobiliario urbano. Se ha evidenciado que las deficiencias de las viviendas construidas sin normas bsicas de calidad aunadas a la ausencia o precariedad de recursos de la pbi adquirido para su mantenimiento han conducido a procesos de deterioro fsico y funcional que degradan los espacios entregados, tanto a escala de la vivienda como de los espacios colectivos de su entorno. Los estndares mnimos para la definicin de los porcentajes de reas destinadas a los espacios pblico y privado, no proviene del reconocimiento de las necesidades de los habitantes en trminos de calidad de vida urbana ni de una mejora fsico-espacial. Por el contrario, lo que finalmente resulta del proceso, cuando no se monetariza, son espacios obligatorios o residuales, asociados a la urbanizacin. A esto se aade la ausencia de un marco normativo

coherente que influya en los mercados inmobiliarios y que permita esquemas financieros al alcance de la pbi. De acuerdo a las evaluaciones realizadas por el dnp (2006a), los sitios donde se construyen las vis y las vip, ya que son periferias de las reas urbanas, aumentaron las distancias hacia los equipamientos colectivos y los servicios sociales, afectando en forma negativa a la poblacin usuaria. Tambin persisten las dificultades de movilizacin desde y hacia la ciudad; y la dotacin de espacios pblicos no se ha mejorado. La cgr (2009), seala que muchos proyectos de vis y vip ya entregados, presentan deficiencias en las obras urbansticas; por ejemplo en redes de servicios pblicos, acueducto, alcantarillado, energa elctrica y alumbrado pblico; andenes, sardineles, zonas verdes. Tambin, muestran deficiencias constructivas como lo son las obras sin terminar, incumplimiento de normas sismorresistentes e incumplimiento de los preceptos del reglamento tcnico de instalaciones elctricas (retie).106 Uno de los primeros componentes del espacio residencial que sufri los rigores del modelo neoliberal son las tipologas parcelarias que han debido responder a condiciones de disminucin de rea mediadas por el incremento en los precios de suelo, los materiales de construccin y la disminucin de la capacidad adquisitiva de las familias, que bajo el modelo neoliberal han experimentado una reduccin evidente de sus ingresos. Por eso, al ao 2010, ya no se puede hablar de la parcela para la vivienda social sino de fracciones en copropiedad para la solucin habitacional. Analizar la evolucin, a lo largo de las dos dcadas estudiadas, del programa de vivienda y los metros cuadrados habitables, permite conocer que los equipamientos colectivos de los barrios se presentan cada vez ms limitados sobre la nueva concepcin que diluye estas responsabilidades de manera genrica, en el espacio pblico de modo general, pero que slo se resuelve en escalas de tipo local o urbano, ms no de carcter barrial o vecinal. En definitiva, la vivienda social ha ido perdiendo sus atributos cualitativos, espaciales y de habitabilidad; a cambio ha conseguido la desventaja de ser solamente una mercanca incompleta, donde su

poseedor deber intervenir para terminarla y satisfacer sus necesidades a travs del desarrollo progresivo y con la imposibilidad de ampliarla en los espacios comunes, puesto que los barrios de vis carecen de stos. Todo lo anterior invita a cuestionarnos si, en el camino emprendido, habr futuro para la vivienda social.

Captulo VI La vivienda es el problema

Para concluir es preciso efectuar una reflexin final, a modo de eplogo, sobre cmo la ciudad de Bogot, despus de dos dcadas, se constituye en un escenario privilegiado para la puesta en escena de las prcticas de las polticas neoliberales a nivel urbano y de modo particular en materia de vivienda.

1. Impactos del neoliberalismo en el espacio urbano y residencial para la pbi en Bogot. 2. Efectos sobre la vivienda social de la apuesta por este modelo en la ciudad de Bogot. 3. Modelo de organizacin y ocupacin territorial que se establece sobre la vida de los habitantes de la ciudad.

Consideraciones nales sobre los impactos del neoliberalismo en el espacio urbano y residencial para la poblacin de bajos ingresos en Bogot Como ya se seal, el presente estudio se enmarc en el anlisis de las transformaciones de la produccin de vivienda para la pbi, tanto la vivienda que se produce de manera formal como la que se autoproduce en barrios de origen informal. Para ello ha sido necesario reconocer los cambios y equilibrios que juegan los agentes pblicos y las relaciones que se producen con los dems agentes urbanos, principalmente los agentes privados y los agentes sociales. Estos procesos formales e informales que se producen tienen consecuencias en la transformacin del espacio urbano y residencial en la ciudad. Despus de este estudio se pueden efectuar las siguientes afirmaciones. Existe la convergencia de dos dinmicas perceptibles en la accin de los agentes pblicos en relacin con el sector formal de la vivienda social. La primera se refiere a la llamada poltica de vivienda que, tericamente est encaminada a favorecer a la poblacin con mayor necesidad en materia habitacional, y se ha orientado de manera efectiva para convertir a una fraccin de la pbi, en demanda solvente a travs de la asignacin de diversos subsidios de vivienda (nacional y complementarios). La segunda dinmica atiende a las exigencias de los agentes privados inmobiliarios para permitirles operar, de manera cada vez ms libre, en el mercado de la vivienda, al flexibilizar y rebajar los requerimientos del objeto producido, a travs de los mecanismos que

establece la regulacin. En este sentido, con la libertad de reducir los costos finales de la vivienda que produce como vis o vip y obtener una mayor rentabilidad, la accin pblica favorece los intereses del promotor inmobiliario. Sin embargo, las dimensiones actuales de la problemtica de la vivienda social hacen evidente que, a pesar del acceso a los subsidios, estas medidas, por s solas, no solucionan el problema. An si todos los colombianos demandantes tuvieran subsidios, el problema sera que no habra una oferta suficiente ni adecuada. Es preciso subrayar que existen profundas diferencias entre una vivienda y una solucin habitacional sea de vis o vip. La vivienda producida en condiciones formales por el mercado, est desconectada de las cualidades convencionales de una vivienda y de las necesidades de la pbi destinataria. La transformacin fsica del espacio edificado y habitado se hace necesaria y va a producir una degradacin de las condiciones de la vivienda. La precariedad del producto que se entrega y la reduccin de exigencias los mnimos admisibles, traen como consecuencia que cada metro cuadrado edificado no cumple con las necesidades de los usuarios; por lo tanto, se le hacen cambios y degradaciones que acercan a la vivienda formal para la pbi, a las caractersticas propias de la vivienda de origen informal. Se reconoce que, en Colombia y otros pases de Amrica Latina, se ha impulsado la poltica de legalizacin de barrios como estrategia prioritaria de formalizacin, dirigida a regularizar e incorporar el espacio urbano informal de la ciudad. Sin embargo, la evolucin de la accin pblica en este sentido, en un lapso corto, ha reducido progresivamente los contenidos de intervencin efectiva sobre el espacio, alejndose de la mejora barrial y de vivienda, slo con miras a la regularizacin fiscal. Esta limitacin afecta los avances en materia de vivienda, las redes de infraestructura y accesibilidad; as como de equipamientos, y como resultado obtiene que no se hayan derivado todos los impactos que se esperaban para incorporar el espacio urbano y

residencial autoproducido a las prcticas formales de la ciudad. La vivienda no es regularizada de manera simultnea con el barrio. La inseguridad jurdica sobre la tenencia de la propiedad se mantiene y, sin embargo, la vivienda s se convierte en sujeto del rgimen jurdico a ttulo individual. En materia de redes de infraestructura y accesibilidad, se reduce la accin pblica a cambios fsico-espaciales que son necesarios, pero afectan las condiciones socioeconmicas de la pbi y ejercen presin sobre la economa familiar, que resiste con mucha dificultad los nuevos costos que trae consigo su incorporacin a la ciudad formal; sin embargo, la perspectiva de ser expulsados est latente, a lo que se suman las carencias permanentes en el espacio urbano en materia de equipamientos colectivos, espacio pblico y movilidad. El espacio urbano y residencial en los procesos vinculados con la regularizacin fiscal, barrial y de vivienda; la degradacin de los barrios y la vivienda producida formalmente, se enmarcan en la poltica neoliberal y forman parte del conjunto de medidas que rigen para incorporar las prcticas de la pbi al mercado. Estas polticas estn asociadas a resultados monetarios, prevaleciendo desde lo pblico la accin fiscal y, desde el mercado, un conjunto de estrategias de inclusin de la pbi, no en calidad de derechohabientes sino de clientes de productos financiero-inmobiliarios y de servicios urbanos concesionados. Sin embargo, estas acciones de los agentes pblicos y privados no han representado una mejora de las condiciones de vida de la pbi. Es decir, las soluciones sugeridas al dficit cuantitativo del espacio residencial a travs de la produccin formal de barrios y vivienda social involucionan hacia su degradacin, debido a los problemas que rodean su consumo y la insatisfaccin del mismo. En tanto las estrategias de mejora y formalizacin de los barrios de origen informal a travs de la legalizacin de barrios y sus programas complementarios (mib, Reasentamiento, etc.) no han producido los impactos esperados para incorporar estos espacios autoproducidos, urbanos y residenciales, a las prcticas

formales de la ciudad, como tampoco logra integrar de manera efectiva a la poblacin que los habita. Ambas situaciones, tanto la degradacin de lo formal y la formalizacin incompleta de lo informal, son afectadas por la actuacin realizada por los distintos agentes urbanos en materia de vivienda social. Sin embargo, en todo esto hay un punto de encuentro: los efectos que acusa la liberalizacin econmica en el desarrollo del espacio residencial para la pbi en la ciudad de Bogot son similares indistintamente del origen de la vivienda, ya sea formal o informal. En esta situacin, tanto el Estado, a travs de sus instituciones, entidades encargadas y agentes pblicos, como las grandes empresas de la iniciativa privada, han transferido gran parte del financiamiento de la vivienda a la poblacin ms pobre para quienes sta debe ser un derecho, lo cual reconoce prdidas presentes en el espacio urbano y en el espacio residencial para la pbi. Desde lo pblico se privilegian los intereses econmicos sobre los intereses sociales, a pesar de que se manifieste lo contrario, y las polticas pblicas estn puestas al servicio de las exigencias del mercado y los intereses empresariales, legitimados en el plano cultural por los discursos del neoliberalismo, con la paradoja adicional que estas polticas sociales del espectro ideolgico desregulatorio se estn sirviendo de la capacidad de regulacin del Estado, que reglamenta al servicio de los intereses de los agentes privados del sector inmobiliario.

Bogot, una apuesta del neoliberalismo: la vivienda social casi ha desaparecido Ya sealaba Castells desde finales de los aos ochenta: El Estado concentra sus inversiones en aquellas necesidades urbanas para el funcionamiento del polo dominante, o sea el capital. Mientras que se dejan de lado las necesidades de vivienda, transporte y equipamiento social de la poblacin (Castells, 1979:15).

Bajo el predominio del neoliberalismo, modelo de desarrollo asociado al modo de produccin capitalista en su fase actual, la satisfaccin de las demandas sociales es cada vez ms abandonada por el Estado que antes daba respuesta, an cuando fuera de manera desigual y limitada. Es decir, se atiende ms a la produccin de las condiciones generales de la produccin que a la de los soportes materiales que producen los satisfactores de las necesidades de la clase trabajadora y de la pbi. Esto significa la acumulacin permanente del dficit en diversos sectores sociales, debido a la incapacidad de gran parte de la poblacin para insertarse en el mercado privado de estos servicios. Como seala rnelas: al interior de la ciudad ocurren procesos cada vez ms complejos de cooperacin entre las distintas unidades de produccin, lo que permite a todas ellas apropiarse del valor de uso general de la ciudad, lo que la convierte, (sic) en una fuerza productiva ms para el capital (rnelas, 2000: 54). En esta forma, los fenmenos de aglomeracin, presentes en una ciudad como Bogot, se constituyen en una oportunidad de reproduccin del capital. Sin embargo, los procesos de produccin en la ciudad que no son rentables, los asume, en primera instancia el gobierno local; pero, las formas organizativas no capitalistas son las que se encargan de la produccin y reproduccin de las condiciones generales de la produccin hasta el momento en que sta se convierte en rentable al capital. Esta afirmacin podra leerse como el dejar hacer para luego intervenir, tal y como sucede en los barrios de origen informal, que generan altas inversiones de capital por parte de los pobladores urbanos y que despus son despojadas por el capital y el mercado, quienes terminan apropindose de las rentas que aquellas generan. De esta manera, se evidencia una vez ms que la ciudad es el resultado material de la forma como se ejerce la dominacin poltica e ideolgico-cultural del capital sobre la sociedad en su conjunto. La ciudad se produce y se consume no slo como espacio sino tambin llena de expresiones ideolgicas, las cuales tienen que ver con la ocupacin del espacio y su edificacin, en este caso la vivienda social. Nada en la ciudad es circunstancial, ingenuo o neutral. Como lo indica

rnelas, la ciudad neoliberal tiene un triple carcter:

1) Es el lugar donde transcurre la aglomeracin de los soportes materiales, constitutivos de las condiciones generales de la produccin; medios de produccin, circulacin, intercambio y consumo de mercancas, para el conjunto de los capitalistas. 2) En ella se propicia y produce la concentracin de los Medios de Consumo Colectivo107 necesarios para la reproduccin de la fuerza de trabajo fuera del proceso productivo. 3) Es el lugar de ubicacin espacial principal de los aparatos del Estado, mediante los cuales se ejerce dominio poltico e ideolgico de los propietarios del capital sobre el resto de la sociedad. (rnelas, 2000: 57).

En Colombia, la implementacin del neoliberalismo con mayor profundidad, se basa en el cambio que produjo la implementacin de la Nueva Carta Constitucional, en 1991, la cual trajo consigo reformas importantes al papel y actuacin del Estado en general y de manera particular hacia las ciudades. En nuestro caso, se ha propuesto una interpretacin de cmo funciona Bogot bajo las condiciones concretas del capitalismo, en su fase actual neoliberal, y bajo el manto de la globalizacin. La transferencia al mercado de las responsabilidades sociales por parte del Estado y los gobiernos en turno, ha profundizado la iniquidad social, que si bien es caracterstica del capitalismo, el neoliberalismo la reproduce de manera ms aguda. As, tambin, bajo el abrigo del neoliberalismo, los diferentes gobiernos de la ciudad de Bogot han transformado su papel en la organizacin del territorio urbano y desplazado a los agentes pblicos por los agentes privados. Una situacin similar sucede en los procesos de suministro de los principales servicios urbanos, incluida la vivienda social, se estimula y facilita la inversin en proyectos promovidos por el capital privado, proceso que se hace altamente lucrativo para el mercado. As estas reformas del Estado en materia urbana han dejado el control y regulacin de la planeacin gubernamental, para sustituirla

por la gestin de grandes proyectos con capital privado. El Estado se convierte en el mecanismo de resonancia del capital privado que acta a travs de la generacin de normas y mecanismos que posibiliten su actuacin, propiciando el estmulo a la inversin privada. Una evidencia clara de ello en Bogot, son los denominados Proyectos Estratgicos establecidos en el pot (2004), como la concesin del Aeropuerto Internacional El Dorado, que en el ao 2010 se encuentra en ejecucin por parte de un consorcio compuesto por capitales nacionales e internacionales. El neoliberalismo colombiano, con su ideologa y la prctica ciega de transferencia de lo fundamental de la accin econmica, social y territorial del Estado al mercado, ha desmontado rpidamente las estructuras de planeacin y control urbano. El abandono de las responsabilidades directas de los agentes pblicos tiene como contrapartida el fomento y estmulo a la privatizacin de la gestin y dotacin de servicios pblicos (electricidad, gas, recoleccin de residuos, telefona, etc.) y de los medios de consumo colectivo, cuya demanda crece a medida que se expresa con mayor fuerza la iniquidad en la distribucin de la riqueza. La administracin privada de la electricidad, servicios de recoleccin de basuras, la seguridad, los parques recreativos, el alumbrado pblico y otros ms, convierte en un negocio muy lucrativo la satisfaccin de una necesidad social vital. Seala Pradilla que:
Los ciudadanos, contribuyentes forzosos al erario pierden su derecho a recibir como contraprestacin por el mantenimiento del Estado los bienes y servicios urbanos subsidiados. Ahora deben pagarlos doblemente, en el impuesto pblico y la tarifa privada, incrementada por la ganancia empresarial. Lo urbano se mercantiliza, se compra y se vende. (Pradilla, 1997: 8).

La segregacin aumenta de esta manera y, con ello, disminuye la disposicin de la oferta de bienes y servicios urbanos en la ciudad para la pbi. En Bogot se demuestra la eficacia del modelo neoliberal; ya que, con la estrategia de las dos ltimas dcadas, ha sido capaz

de generar una mayor riqueza para quienes detentan el capital. La situacin contraria sucede con el bienestar de la mayora de sus habitantes, que se refleja en ms niveles de pobreza. El modelo neoliberal ha destruido miles de micros, pequeas y medianas empresas; ha desindustrializado la ciudad; ha elevado los niveles de desempleo; ha impulsado la proliferacin del sector informal de la economa; ha reducido la capacidad adquisitiva del salario; y ha empobrecido a sus habitantes, entre otros efectos. Dicho de otra manera, el modelo neoliberal aplicado desde la visin del gran capital y la lgica del mximo lucro, generarn estructuras cada vez ms rgidas que excluyen toda posibilidad de una vida digna a la mayor parte de los habitantes de Bogot, fragmentando las estructuras sociales y territoriales, que contribuyen a la ingobernabilidad, propician el conflicto social e impiden el desarrollo urbano. Pradilla, con relacin a lo que denomina la megalpolis neoliberal, se plantea la siguiente disyuntiva:
Regulacin urbana por el libre mercado, que deterior las condiciones de vida de las mayoras y profundiz las contradicciones urbanas actuales, con una gestin pblica autoritaria y asistencialismo compensatorio para detener los conflictos y paliar la miseria; o una planeacin urbana democrtica con amplia participacin ciudadana, en una economa socialmente regulada, justa y con equidad distributiva, y una gestin pblica participativa realizada por un Estado socialmente responsable y solidario. (Pradilla, 1997: 10).

Modelo de organizacin y ocupacin territorial bajo el impacto del modelo neoliberal sobre la vida de los habitantes de la ciudad Es importante expresar que el neoliberalismo ha sido incapaz de

enfrentar los efectos ms negativos de la ciudad capitalista, incluso, los ha profundizado. Tal es el aumento incesante del desempleo y del empleo informal, la creciente pobreza urbana y el creciente deterioro de la capacidad de los gobiernos para procurar el mantenimiento y el incremento de la infraestructura urbana y de las condiciones generales de la produccin. Los efectos sociales de dicho proceso son una mayor segregacin urbana y el deterioro, dispersin y fragmentacin de la vida en la ciudad, con el aumento exponencial de la violencia y la inseguridad. En las prioridades de la agenda social y urbana estn las relacionadas con los impactos negativos que el neoliberalismo ocasiona en los grupos ms vulnerables de la sociedad, como son los nios, las mujeres y la poblacin de la tercera edad. Para estos grupos, el deterioro econmico y social prevaleciente restringe su capacidad de sobrevivencia ante un entorno cada vez ms hostil (rnelas, 2000: 63). Es por esto que uno de los rezagos crecientes en materia urbana es el de la vivienda, a la que cada vez con ms dificultad tiene acceso la mayor parte de la poblacin necesitada. En el ao 2010, se destacan en esta materia, por un lado, aspectos relacionados con la especulacin y creciente incapacidad de obtener suelo urbanizable para un nmero creciente de personas y, por el otro, la escasez de recursos destinados por los sistemas de financiamiento para la construccin de vivienda social, sumados a la ausencia de un marco normativo coherente en los mercados inmobiliarios que concedan esquemas financieros al alcance de la pbi y, sobre todo, que permita una vivienda adecuada. Esta bsqueda se plantea desde la mirada del capital y no de la pbi. As es como las dinmicas econmicas afectan los procesos sobre el espacio urbano y residencial, ya que la gestin econmica de la vivienda se hace de modo ortodoxo. Con tendencia a favorecer su gestin monetaria antes que la calidad espacial y sus condiciones de habitabilidad, afectando la vivienda misma. Fenmeno que se profundiza al operar los circuitos del mercado. La ciudad requiere el suministro de agua y saneamiento como condiciones indispensables para un desarrollo social y urbano adecuado; mejorar el transporte urbano; garantizar el medio ambiente

y efectuar una gestin eficaz de los recursos naturales, entre otros aspectos. En este contexto, el espacio y la infraestructura pblica se constituyen en los protagonistas fundamentales de la integracin de la vida urbana, siempre y cuando se trate de planear el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las ciudades y no solamente se tenga en mente la ganancia de los capitales monoplicos ligados al sector inmobiliario y de servicios urbanos. Todo lo anterior conduce a reformular el cuestionamiento fundamental propuesto por Engels (1876) y actualizado en los aos ochenta por Noisette y Butler (1983), si dentro de los lmites del sistema capitalista, es posible configurar una solucin definitiva a la cuestin de la vivienda en Bogot y, por extensin, en Colombia. La historia ha demostrado que, cuando esto ha sido posible, ha estado asociada a contextos y formaciones econmico-sociales diferentes de los de la Colombia actual. Adems, lo que se ha logrado configurar en otros contextos como solucin al problema de la vivienda, ha sido en el orden cuantitativo, cuando los problemas de orden cualitativo108 y asociados a los costos de financiamiento, como la falta de pago de las hipotecas, son frecuentes, tanto en Colombia como en varios pases. Por otro lado, las posibilidades abiertas por la reapropiacin selectiva desde lo formal de los procesos y prcticas de la informalidad residencial y urbana (una innovacin histrica), estn claramente limitadas por el propio sistema. Hay aspectos positivos de la informalidad de los barrios y las viviendas que el mercado no puede reconocer porque estn en franca contradiccin con sus intereses bsicos y no genera rentas de capital. En definitiva, como respuesta a la pregunta arriba planteada, sin desestimar la alternativa planteada por Engels, como despus por Butler y Noissete (un cambio estructural del modo de produccin capitalista como mecanismo de resolucin de la cuestin de la vivienda), podemos concluir, para el caso colombiano, en el marco de las particularidades del desarrollo del modo de produccin capitalista, que la penuria de la vivienda se agrava en el periodo de anlisis, que el aumento de la iniquidad, de la inseguridad en la tenencia y de las dems imposiciones del neoliberalismo asociadas hoy a la produccin de la vivienda social

y a la legalizacin de barrios, agravan las problemticas del espacio residencial de la pbi y que, por consiguiente, las polticas sociales en materia de vivienda y urbanismo forman parte del problema y no de la solucin. La respuesta toma tintes an ms graves al reconocer, que estos procesos sobre vivienda social se asocian a los intereses de agentes privados financieros e inmobiliarios y condicionan una accin pblica que no logra atajar el dficit; adems de afectar negativamente la espacialidad de lo que se produce, ampla la inseguridad jurdica de la posesin de la vivienda y la inseguridad econmica de las familias, y las vuelve ms vulnerables. Para concluir, es necesario sealar que este texto pretende ser un punto de referencia inicial para el debate, la reflexin y la accin sobre la problemtica aqu tratada, tanto dentro de la academia como en el conjunto de la sociedad, y para generar nuevas lneas de investigacin y accin sobre los asuntos relativos a la cuestin urbana y la cuestin de la vivienda en sus mltiples relaciones. El camino ya est iniciado, sin embargo an falta andarlo profusamente.

Referencias
Notas Bibliografa Siglas y Acrnimos Figuras Tablas Grficas Mapas

Notas
1Este libro es una sntesis de mi tesis doctoral denominada Produccin
y transformacin del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos en Bogot en el marco de las polticas neoliberales, 1990 2010. Una aportacin a la comprensin del problema de la vivienda a travs de cuatro casos de estudio en la localidad de Ciudad Bolvar, defendida por el Instituto Universitario de Urbanstica de la Universidad de Valladolid el 5 de julio del 2011, la cual cont con la direccin de la Dra. Mara A. Castrillo Romn, de la Universidad de Valladolid, y Dra. Beatriz Garca Moreno, de la Universidad Nacional de Colombia, obteniendo una calificacin de Sobresaliente Cum Laude: 10.0. La tesis en extenso se puede consultar en la Base de Datos de Tesis Doctorales (teseo) del Ministerio de Educacin y Ciencia de Espaa en la direccin https://www.educacion.gob.es/teseo/mostrarSeleccion.do

2 Ley 675 de 2001. Regula los inmuebles donde concurren derechos de

propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los dems bienes comunes. Su objetivo es garantizar la seguridad y la convivencia pacfica en los inmuebles sometidos a esta normatividad, con nfasis en la seguridad, la convivencia pacfica, la solidaridad social, as como la funcin social de la propiedad entre otros temas.

3 Este concepto hace referencia a los desarrollos de vivienda en los que existen

condiciones de tenencia en copropiedad, tanto las reas de uso comunal como las parcelas. Este rgimen en Colombia se conoce como propiedad horizontal y se aplic por primera vez en los aos setenta en proyectos de vivienda multifamiliares de estratos medios y altos. Desde los aos noventa se aplica a la vivienda protegida: primero a la vis y, en el presente siglo, tambin a la vip. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda (cpc, 1991:23).

4 La Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 51, seala que:

5 La Constitucin espaola de 1978 divide la Administracin pblica en tres

niveles a partir de su enfoque descentralizado: la administracin general del Estado, la administracin autonmica, y la administracin local. En el caso

colombiano, no existen procesos autonmicos y la administracin del Estado se establece de manera centralizada y jerrquica, a travs de la divisin poltica administrativa del Estado, as: orden Nacional, orden departamental, orden Municipal, los distritos y los territorios indgenas. En el caso de la ciudad de Bogot, la constitucin del ao 1991 le consagra un rgimen especial y la organiza como Distrito Capital (Artculo 322).

6 El dane (2006b:6), lo define como la persona o grupo de personas,

parientes o no, (conforman un grupo familiar, cnyuges, uniones maritales de hecho y/o el grupo de personas unidas por vnculo de parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil), que compartan un mismo espacio habitacional, ocupando la totalidad o parte de una vivienda; atienden necesidades bsicas con cargo a un presupuesto comn y generalmente comparten las comidas.

7 En Colombia el Salario mnimo mensual legal vigente -smmlv- equivale al

ao 2010 a 200 euros.

8 Son los aportes en dinero como un complemento al ahorro para la

adquisicin de vivienda nueva, construccin en sitio propio (lote o terraza) y mejoramiento de las condiciones bsicas de una vis o vip, escogida dentro de los proyectos declarados elegibles por el findeter o entidades financieras. Los subsidios monetarios pblicos para el acceso a la vivienda social fueron establecidos desde 1954 y la regulacin vigente est dada por la Ley 3 de 1991.

9 En Colombia son de especial inters varios trabajos adelantados en esta direccin mde (1995), Giraldo y Viviescas (1996), Giraldo (2003a, 2003b),
Torres et al., (2000).

10 Seala Jorge Rivera que la raz etimolgica relaciona hbitat con el trmino

habitus, el cual remite al habere, en castellano: tener, referido a la costumbre y a la habilidad adquirida por la repeticin de ejercicios (...). Por extensin, puede entenderse referido al residir en comunidad y, ms exactamente, al saber vivir en colectivo para la supervivencia, en relacin con un entorno especfico (Rivera, 2003: 21). El Diccionario de la Real Academia de la Lengua se refiere a hbitat como: (Del lat. habitat, 3. pers. de sing. del pres. de indic. de habitre). 1. m. Ecol. Lugar de condiciones apropiadas para que viva un organismo, especie o comunidad animal o vegetal (en: http://buscon.rae.es/ draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura, 2011). [Consultado el da 25 de febrero de 2011].

11 Algunos conceptos e interpretaciones estn asociados con la vivienda

mnima; la vivienda social; la vivienda adecuada; la vivienda saludable; la vivienda sustentable; la vivienda como un derecho humano; la vivienda de bajo costo; la vivienda obrera; la vivienda popular; la vivienda prioritaria; la vivienda de proteccin oficial y la viviendas de inters social, entre otras.

12 La Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 51, tambin seala

que: El Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda (cpc, 1991:23).

13 Nota de la reedicin de Contribucin al problema de la vivienda,

publicada en la revista Volksstaat.

14 Existen otras denominaciones para denotar este fenmeno urbano como

ciudad ilegal; ciudad espontnea; ciudad de los pobres; urbanizacin informal; urbanizacin clandestina, etc.

15 Los anlisis de la presente investigacin se ordenan tomando como base

tres grandes categoras de agentes urbanos intervinientes: los agentes pblicos, de la iniciativa privada y la comunidad como agente social.

16 Metodologa fundamentada en los esquemas tradicionales de deficiencias

habitacionales de naturaleza cuantitativa y cualitativa, esta ltima referida directamente a la casa en s, sin considerar otros aspectos vitales de la urbanizacin y el bienestar humano. Otras metodologas para el anlisis integral de la calidad habitacional de los hogares, como la planteada por cenac, Un-Hbitat, etc., introducen, como innovacin en el sistema de medicin, la consideracin de otros atributos relativos a la vivienda, relacionados con el entorno fsico y social y con el contorno urbano, esto es, con la ciudad (cenac, 2006).

17 Subcaptulo 3. Subprograma de Mejoramiento Integral. Artculo 295.

Objetivo general.

18 Un modelo econmico y poltico basado en la teora del Estado Bienestar

responsable de transferir a travs de subsidios los recursos necesarios para el adecuado funcionamiento y desarrollo de la sociedad, a travs de polticas e instituciones pblicas, asume desde los aos noventa el modelo econmico neoliberal, transformando el papel del Estado a regulador del mercado,

dejando en manos de particulares sus responsabilidades constitucionales. Ello deriva en el desmonte del Estado, en trminos de las instituciones rectoras del desarrollo y la sujecin cada vez ms abierta a las instituciones internacionales (bid, fmi, Banco Mundial entre otros) legitimando el mercado como el Modelo Ideal de desarrollo de un pas que no ha logrado construir una capacidad de produccin industrial o manufacturera significativa y se seguir caracterizando como un pas proveedor de materia prima, comprador de bienes y mercancas transformadas, a su vez que de servicios, lo cual frente al desempleo galopante, el subempleo, la devaluacin de la moneda, apuntan al aumento de la pobreza y la miseria, ampliando la brecha existente entre pobres y ricos en Colombia.

19 Es importante recordar que la Constitucin Poltica de Colombia

estuvo vigente por ms de un siglo (1886), y corresponda con un pas eminentemente rural, en el cual la poblacin no superaba los cinco millones de habitantes; la Constitucin Poltica de Colombia del ao 1991 se concibe para un pas de ms de 30 millones de habitantes y 70% de ellos viviendo en centros urbanos.

20 Se considera que se est en condicin de pobreza cuando una familia

de cuatro personas tiene un ingreso mensual inferior a $1.1 millones, equivalentes a 414 euros del ao 2008 (dane et al, 2009).

21 Esta condicin se considera cuando el ingreso de una familia de cuatro

personas es inferior a $400 mil mensuales y no le permite adquirir la canasta bsica de alimentos, equivalentes a 150 euros del ao 2008. (dane et al, 2009).

22 Para el ao 2007 Namibia (frica) era el pas con la peor distribucin, distribution-family-income-gini-index

con 0.707 en tanto que el de mejor distribucin era Suecia (ue) con el 0.230. En: http://www.nationmaster.com/graph/eco_dis_of_fam_inc_gin_ind-

adquisicin de productos necesarios para que sobreviva una persona es un (1) dlar diario. Por debajo de este umbral se considera que la poblacin est en condicin de pobreza. Sin embargo, no en todos los pases se accede a los mismos bienes y servicios con el equivalente a un dlar, ni en todos ellos es igual la provisin de bienes pblicos (educacin, salud) por parte del Estado -lo que se llama el salario social- (Iglesias et al., 2004: 34).

23 Como referente universal, la onu considera que la suma mnima para la

24 Para el dane los trabajadores que pertenecen al sector informal son: a) los

empleados y obreros que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta 10 personas en todas sus agencias y sucursales; b) los trabajadores familiares sin remuneracin; c) los empleados domsticos; d) los trabajadores por cuenta propia, excepto los independientes profesionales [autnomos]; y, e) los patrones o empleadores en empresas de 10 trabajadores o menos.

25 Segn el diccionario de la lengua espaola, en su vigsima segunda edicin,

rebusque significa solucin ocasional e ingeniosa con que se resuelve una dificultad. leyes del mercado.

26 Se denomina as a un urbanizador no regulado por las normas legales ni las 27 O, por lo menos, no son conocidas por nosotros. 28 Normativas de subdivisin, uso y ocupacin del suelo; zonificacin, etc. 29 En Colombia ello se produce desde 1963. 30 Una traduccin libre es importante recordar que la vivienda social
no es una respuesta a los problemas de vivienda, es ms, ella constituye uno de sus problemas. En el fondo, el hecho de cambiar de propietarios o de mejorar vagamente la calidad formal de cada vivienda, no es simplemente dar una pldora menos amarga? Pero, si se quiere hablar de libertad de habitar, si se quiere fijar como objetivo de las reformas la capacidad de cada quien de escoger la medida de su hbitat, es necesario pasar por la abolicin de la vivienda social. Entonces puede ser y solamente entonces, que la sociedad alojada podr buscar liberarse de las fuerzas que la alojan.

31 La tasa de pobreza en Amrica Latina y El Caribe era de 35.1% el ao

2007. Por otra parte el nmero de personas en situacin de extrema pobreza o de indigencia, era de 69 millones, que representaba el 12.7% del total de la poblacin segn informaba el Banco Interamericano de Desarrollo -bid- en el informe de su 49 Asamblea Anual.

32 Con contadas excepciones, los recientes procesos de cambio poltico en

varios pases de Amrica Latina como Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, Uruguay y Nicaragua, han retomado el papel del Estado como productor directo de la vivienda social, aunque en diferentes proporciones. Situacin que haba mantenido Cuba desde los aos cincuenta.

33 Conflicto interno que se inicia en los aos sesenta y que an no culmina,

producto de las contradicciones cada vez ms profundas entre los distintos actores que en el intervienen: insurgencia, grupos paramilitares, organismos de seguridad del Estado, la sociedad civil, entre otros. Conflicto en el que se disputan el poder, miradas contrapuestas de construccin especfica de la Nacin colombiana. Para profundizar en ello se pueden revisar entre otros trabajos: Safford, 2002; Gmez, 2003; Gonzlez, 2003; Cubides, 2005; Duncan, 2005, 2006; Pcaut, 2006; Guzmn, 2007; Moreno, 2008.

34 Segn clculos merpd con base en dane enh (1996-2000), y dane ech

(2001-2004), el 52.6 % de la poblacin colombiana se encuentra bajo la lnea de pobreza y 17% es el nmero de personas a nivel nacional que est bajo la lnea de indigencia en el ao 2004. Esta poblacin es la que hoy en da est construyendo la ciudad colombiana y particularmente la ciudad informal (Leibovich, 2005).

35 Un asunto a destacar al interior de este proceso es el reconocimiento del

barrio como forma bsica de construccin del espacio urbano en Colombia. Tipologa que asume como un fragmento urbano que se repite de manera permanente para configurar la ciudad. Es fundamental su reconocimiento ya que este pervive como el modelo privilegiado de habilitacin de suelo y vivienda urbana para la produccin de ciudad, sea esta formal o informal.

36 Estos aos corresponden con el inicio del neoliberalismo, tanto como

pensamiento global como del conjunto de prcticas poltico econmicas que se extienden globalmente (Harvey, 2005:5).

37 El derecho a la ciudad implica el derecho a un hbitat y a una vivienda

adecuada, el derecho al medio ambiente, as como otros derechos fundamentales que podemos seguir enumerando. Tambin son los derechos econmicos, sociales y culturales, que deberan estar plenamente garantizados por el Estado, incluyendo la participacin activa de la sociedad en su conjunto, y que en la actualidad se encuentran vulnerados generando exclusin y fragmentacin social. Es necesario retomar los planteamientos de Lefebvre sobre el derecho a la ciudad (1969).

38 De acuerdo con las estimaciones consignadas en el pot de la ciudad -2000Bogot contara con cerca de 1 milln 764 mil nuevos habitantes para el ao 2010, con lo cual se prevea que para el periodo 1999-2010 la demanda de vivienda ser de 500 mil 758 viviendas. El dato desagregado se discrimina as: 357 mil 630 viviendas para cubrir los hogares nuevos conformados en este

periodo, 55 mil 758 viviendas para los hogares desplazados por los cambios de uso del suelo en la ciudad especialmente de residencial a comercial y 87 mil 209 viviendas para suplir el dficit presentado hasta el ao 1999 (dapd, 2000a, , 2000b). A ello haba que sumar la formacin de 51 mil hogares anuales en Bogot de los cuales 21 mil satisfacen sus necesidades habitacionales por va del mercado y el resto por va de la autoprovisin ya sea mediante el arrendamiento, el allegamiento familiar o la autoproduccin de la vivienda.

39 Hace referencia al concepto acuado por Samuel Jaramillo y Luis Mauricio

Cuervo al describir el papel funcional y la importancia de la ciudad de Bogot en relacin a las dems ciudades colombianas (Jaramillo y Cuervo, 1993).

40 Es de advertir que cuando nos referimos a Bogot como ciudad, lo

hacemos asumiendo la totalidad del municipio en todo momento, dado que la informacin disponible est agregada de esa manera. Sin embargo, es de sealar que el tamao del rea rural es significativo en extensin, 73.1% del rea municipal (sdp, 2010a), pero no lo es en cuanto al tamao de la poblacin rural, 6,000 habitantes (dane, 2010a).

41 Es en esta dcada cuando se introducen los primeros cambios significativos

en las polticas y formas del financiamiento para el acceso a la vivienda, as como se producen importantes ajustes normativos relacionados con las normas mnimas de urbanizacin y la configuracin y aplicacin de cdigos de urbanismo para las grandes ciudades colombianas, principalmente en la ciudad de Bogot.

42 El narcotrfico contribuy en la construccin de una cultura emergente,

al lado de la capacidad econmica y militar, incentivando prcticas y valores donde el dinero, el poder y la fuerza se convierten en los artfices de las dinmicas urbanas. Tambin como lo seala Alonso Salazar J. en el artculo El impacto cultural del narcotrfico, ...El barrio se convierte en el escenario donde estos guerreros exhiben su poder, su capacidad de consumo y su generosidad (Salazar, 1998:157).

43 Para lograr semejante vuelco se precisa vencer no pocos obstculos con

distintas reformas y acciones. El plan de Santos propone una detallada serie de pasos para lograrlo (): reformas normativas para autorizar rpidamente obras de urbanismo, incluidas la creacin de nuevos barrios y la transformacin de los ya existentes; unificar la regulacin y aclarar las

competencias de los niveles nacional y municipal para destrabar el problema de la tierra para construir; crear el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dotndolo de los instrumentos necesarios para que la vivienda () se convierta en una realidad para todos; simplificar los trmites de crdito, con ayudas para conseguir la cuota inicial, con subsidios a las tasas de inters, que dinamizan fuertemente la construccin y venta de vivienda, con reglas claras y disminucin de requisitos para el subsidio; construir viviendas dignas, para que las familias que an no pueden comprarlas las tomen en arriendo con opcin de compra (Botero, 2010).

44 Al respecto vase Borja, (1975). Movimientos Sociales Urbanos. siap, Buenos Aires. Brett (1974). Tomado de Gilbert y Ward (1987). Asentamientos Populares vs Poder del Estado. Ed. Gustavo Gili, Mxico. Velsquez, (1997). Ciudad y Participacin. Universidad del Valle, Santiago de Cali. 45 Algunas de estas reivindicaciones son los circuitos viales, los problemas
ambientales, la construccin de equipamientos de escala local, los mecanismos de atencin en bienestar, educacin o salud de los nios o las personas de la tercera edad, entre otros.

46 El legal, que corresponde a la propiedad de suelo y la viabilidad de

urbanizacin y edificacin; el urbanstico, que se corresponde con el cumplimiento de unas normas mnimas de urbanizacin y edificacin; y, la viabilidad en el suministro de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios, que garantiza el adecuado funcionamiento de las comunidades. Respuesta que slo contempla la mirada fsico espacial del territorio, ya que los aspectos relacionados con mejoramiento de la calidad de vida a travs de la generacin de ingresos o el acceso a servicios sociales como salud, educacin, etc. no se contemplan como parte estructurante de los barrios desde la mirada pblica.

47 Se parte de la categora de agente urbano la cual hace referencia a ()

los actores dinmicos de procesos de construccin y de transformacin de la ciudad, como gestores directos de la intervencin del espacio, de la sociedad y de la naturaleza, intervienen a travs de diferentes mecanismos de apropiacin del suelo y la formacin y consolidacin de la estructura urbana, los cuales asumen tres formas de manera general: la comunidad, el Estado y la iniciativa privada (Torres, 2004: 83).

48 Esta es una de las conclusiones de un estudio patrocinado por la Cmara

Colombiana de la Construccin -camacol- y la Federacin Nacional de

Municipios en el ao 2010. por Onu-Hbitat Colombia, la cual toma en consideracin dos dimensiones bsicas del hbitat: la interioridad o casa, que brinda la satisfaccin de las necesidades de proteccin, abrigo y descanso, entre otras, y una exterioridad o entorno, que provee las bases y condiciones para su adecuada satisfaccin. Las encuestas indirectas Encuesta de calidad de vida, sisben, Encuesta continua de hogares permiten realizar clculos de dficit de vivienda o de casa. No obstante, la Encuesta de calidad de vida permite obtener informacin incompleta sobre el entorno que debe ser tomada en cuenta para la formulacin de polticas.

49 Estos datos corresponden a la medicin del dficit habitacional efectuado

50 Tambin pagan alquiler 377 mil 793 hogares del estrato 3, pero que no

se pueden considerar como pbi y que estn en condiciones de acceder a una vivienda formal.

51 La tasa de propietarios en Colombia era de 58% en 1998 (incluyendo un

6% que estaban pagando su deuda hipotecaria). Esto implica un descenso respecto al 66% reportado en los aos ochenta o al 60% reportado en la dcada pasada. (Clavijo et al., 2004:43). subsidios adjudicados entre 1991 y 2008.

52 Informacin Contralora General de la Repblica (2009), con base en los 53 Metrovivienda es una empresa industrial y comercial del Estado de la

Alcalda Mayor de Bogot, creada en 1999, que promueve la construccin de vivienda social en la ciudad a travs de ciudadelas con todos los servicios pblicos, zonas de recreacin y reas para equipamientos (Metrovivienda, 2007).

54 El primer documento del Plan de Ordenamiento Territorial -pot-, precisa que, en el ao 2000, del territorio construido de la ciudad, 6,906 hectreas fueron urbanizadas de manera ilegal. 55 Tasa que se establece para las transacciones interbancarias. Con lo cual se
cobraban inters sobre los intereses ya causados elevando exponencialmente las deudas hipotecarias.

56 Mara Mercedes Cuellar, presidenta del icav seala que entre enero de

2000 y junio de 2003, se desembolsaron 116 mil crditos hipotecarios por un

valor de 2.6 billones de pesos. De este total el 71% (82 mil 1906 crditos) se destinaron a financiar vis por un monto de 1.25 billones de pesos. Al realizar el conteo se concluye que el 26% del nmero de crditos de vis se ubica en el rango comprendido entre 0 y 10 millones; otro 26%, en la categora de desembolsos menores entre 10 y 15 millones. En el caso de crditos diferentes de vis, el 87% es inferior a 60 millones. En el diario El Tiempo, 13 de septiembre de 2003.

57 La clasificacin depende de la condicin fsico espacial de su localizacin

y afecta a la forma y los costos con que la pbi puede acceder a los bienes y servicios urbanos, particularmente los servicios pblicos domiciliarios y los servicios colectivos.

58 Pertenencia a los estratos socioeconmicos 1 y 2; la caracterizacin

socioeconmica de la Encuesta sisben; el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas -nbi-; y, la Encuesta de Calidad de Vida ecv.

59 En un parntesis necesario, el estudio argumenta, desde una perspectiva

concreta, el cuestionamiento sobre la dualidad de la ciudad latinoamericana (ciudad formal/ciudad informal). Por un lado, ambas ciudades, formal e informal, son el espacio residencial de la pbi. Por otro, ms all de la relacin dialctica en el plano econmico entre ambas ciudades, con relacin a la produccin de vivienda, el estudio demuestra que son realidades que se entrecruzan y deslizan de manera permanente, con diferentes intensidades y matices.

60 La Encuesta Nacional de Verificacin, adelantada por la Comisin de

Seguimiento a la Poltica Pblica sobre el Desplazamiento Forzado (2008), identifica que 75% de la poblacin que llega a las ciudades como producto del desplazamiento interno, tena resuelto el problema de la vivienda antes de partir a las ciudades (Torres, 2009).

61 Una traduccin libre de la cita textual de Guerrand sera Ninguna

sociedad democrtica al parecer la prueba ya ha sido realizada puede asegurar la igualdad a la vivienda sin mecanismos reguladores donde el Estado permanece siempre como un socio obligado [...].

62 La vivienda social se legisl en muchos pases, regulando los primeros

instrumentos de la intervencin pblica presupuestaria: exenciones fiscales y ayudas a la piedra, a promotores privados y cooperativas, y promocin

pblica directa (Castrillo, 2003b:160).

63 Federacin europea de vivienda social, cooperativa y pblica. 64 El comportamiento del sfv en el periodo 1991-2010, ha llevado a la
adjudicacin por distintas modalidades de un nmero equivalente a 2 millones 199 mil 662 subsidios, tanto para vis y vip como para vis rural (381 mil 197) (mavdt, 2010). Si bien, este mecanismo ha demostrado una mayor eficiencia en la distribucin financiera, no aboca la perspectiva de la calidad de la vivienda. Sin embargo, la movilizacin efectiva de los subsidios desde 1991, ao en que se inici el subsidio a la demanda hasta el ao 2009, representa una utilizacin efectiva de los mismos de tan slo 36.4% (cgr, 2009).

65 Metrovivienda es una empresa industrial y comercial del Estado de la

Alcalda Mayor de Bogot, creada en 1999, que promueve la construccin de vivienda social en la ciudad a travs de ciudadelas con todos los servicios pblicos, zonas de recreacin y reas para equipamientos (Metrovivienda, 2007).

66 Entre otros, la produccin pblica de suelo, la permisividad pblica con la

interpretacin abusiva de las normas urbansticas que permite a los promotores no realizar las cesiones exigidas de suelo para espacios libres y equipamientos, la reduccin de los componentes dotacionales de los proyectos, y el aumento de las densidades.

67 Este concepto hace referencia a los desarrollos de vivienda en los que

existen condiciones de tenencia en copropiedad, tanto las reas de uso comunal como las parcelas. Este rgimen en Colombia se conoce como Propiedad Horizontal y se aplic por primera vez en los aos setenta en proyectos de vivienda multifamiliares de estratos medios y altos. Desde los aos noventa se aplica a la vis y en el presente siglo a la vip. Est regido por la Ley de Rgimen de Propiedad Horizontal o Ley 675 de 2001.

68 Se hace referencia aqu a la interpretacin y apropiacin interesada que

los promotores/constructores hacen del concepto de desarrollo progresivo o de construccin progresiva. Sin embargo, no es sta la interpretacin habitual consolidada. Segn Cilento, desarrollo progresivo implica, un proceso mediante el cual una edificacin, particularmente para el alojamiento de una o varias familias, se construye en el largo plazo con financiamiento de corto plazo. Es decir, se desarrolla por etapas sucesivas de construccin utilizando

varios eventos de recursos propios, o de obtencin de prstamos de corto plazo. Lo que caracteriza al desarrollo progresivo frente a la idea tradicional de la vivienda ampliable, es que la progresividad no es slo para el logro de mayores espacios, sino tambin para alcanzar una mayor calidad y confort de manera progresiva, a fin de disminuir radicalmente el costo inicial del acceso al alojamiento, y ajustar los costos de las distintas fases de ampliacin y mejoramiento. La progresividad es consecuencia de que la conformacin del hogar familiar, al igual que la composicin y caractersticas de la familia, es cambiante en el tiempo; es decir, es un proceso y no un producto (Cilento, 2007: 8).

69 Este captulo con algunas modificaciones fue publicado en el ao 2012 por

el Instituto Francs de Estudios Andinos IFEA en el Bulletin de lInstitut Franais dtudes Andines / Tomo 41 (3), 2012, con ISSN 0303-74-95, bajo el ttulo Legalizacin de barrios: accin de mejora o mecanismo de viabilizacin fiscal de la ciudad dual.

70 La poblacin de ms altos ingresos, que posee los recursos tcnicos y

econmicos para enfrentar los procesos de la legalidad urbanstica, amparados bajo las figuras de urbanizacin cerrada y agrupacin, asumen prcticas abusivas de carcter ilegal en la configuracin del espacio urbano y residencial pero que no son detectadas fcilmente debido a las caractersticas fsico espaciales de este tipo de asentamientos.

71 Se encuentra consagrado el derecho privado a la propiedad privada desde la

Constitucin de 1886.

72 Los principales tipos de urbanizadores piratas son: a) generacin

clandestina de suelo por Personas Naturales [fsicas] o parceladores rurales, b) el terrateniente urbano y c) el terrero (un experto en leyes).

73 Histricamente el tamao de las parcelas piratas tambin ha disminuido.

Han pasado por reas de 16 x 25 metros, 12 x 25, 14 x 7, 12 x 6, hasta llegar hoy en da a 5 x 10 metros.

74 Hay que comparar estos precios con los valores de la vivienda formal,

sea la vis (70 a 135 smmlv) o la vip (un mximo de 70 smmlv), las cuales se adquieren nicamente a travs de crdito hipotecario en plazos de 15 aos o ms. Al final, estas terminan costando entre 5 y 7 veces el valor inicial. Por tanto la vis y la vip no son asequibles para la pbi en estas condiciones de

mercado.

75 Mariano Porras se encuentra pagando pena de prisin al ser condenado por

estafa a los compradores de Unir i y ii.

76 Otras formas organizativas son los Consejos Comunales, las asociaciones,

las cooperativas, entre otras.

77 Se asemeja al urbanizador de normas mnimas, y se presenta como

promotor inmobiliario formal, entre otros aspectos.

78 Es importante no olvidar el rol evolucionado desde 1990 de los diferentes

agentes urbanos de la produccin informal de suelo y vivienda para la pbi, incluidos los agentes pblicos que desde la dcada de los aos cincuenta, a travs de las polticas de erradicacin de tugurios (1957), mejoramiento de barrios subnormales (1953), fondo para rehabilitacin de barrios (1971), plan de habilitacin de asentamientos subnormales (1975), entre otros, han influido en lo que es hoy la configuracin del espacio urbano y el espacio residencial de la ciudad de Bogot.

79 Estos barrios se distribuan de la siguiente manera: negada su

regularizacin, 22; regularizados, mil 440; en trmite, 134. El total de legalizados (regularizados) era mil 453 y el total de barrios de origen informal, mil 596 (sdp, 2010a).

80 Tambin ha implicado el mayor consumo de electrodomsticos por mayor

accesibilidad a conexiones a los servicios pblicos domiciliarios, especialmente la electricidad y el gas natural, lo cual ha significado a su vez el aumento de consumos culturales globales por las posibilidades de acceso a antenas parablicas, constituyndose en una de las principales formas de recreacin y uso del tiempo libre por parte de estos pobladores urbanos.

81 En talleres realizados en 1998 se propuso identificar los principales

problemas y las estrategias para hacer ms giles y participativos los trmites de legalizacin urbanstica. Los principales problemas encontrados son: La falta de claridad del papel de la administracin distrital en el proceso de legalizacin de barrios; deficiencias en la coordinacin intra e inter institucional en los niveles distritales, locales y regionales frente a la legalizacin; inexistencia de mecanismos de control efectivo a los urbanizadores piratas; ausencia de espacios permanentes de participacin de las comunidades; ausencia de recursos por parte del Estado y las comunidades para adelantar el proceso de

legalizacin; y, la inexistencia de polticas nacionales y distritales de vivienda de inters social y de metodologas y modelos para la legalizacin gil y oportuna (Martin, 2001).

82 Acuerdo 7 de 1979 reconoce 56 asentamientos populares por fuera del

permetro urbano.

83 Mediante el Acuerdo 1 de 1986 se orden la legalizacin de 347

asentamientos de origen informal.

84 Mediante el Decreto 689 de 1996 orden la legalizacin de 124

asentamientos de origen informal.

85 Los Decretos 679, 683, 684, 831 y 1063 de 1998 ordenan legalizar 245
asentamientos de origen informal.

86 Mediante el Decreto 970 de 2000 legaliz 64 asentamientos de origen

informal constituidos antes del 9 de agosto de 1996, con base en el Decreto Nacional 1052 de 1998.

87 Los procesos de legalizacin previos a los aos noventa implicaban tres

asuntos controlados desde el dapd: el cumplimiento de normas mnimas de urbanizacin, garanta de acceso a servicios pblicos domiciliarios, y tenencia jurdica del suelo.

88 Este Acuerdo reemplaza el planteamiento de Fase ii en el ao 1974 y se

constituye de modo fundamental como un Cdigo de Urbanismo para el desarrollo de la ciudad predio a predio.

89 El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y

expedir licencias de urbanismo o de construccin, a peticin del interesado en adelantar proyectos de urbanizacin o de edificacin, en zonas y reas de la ciudad que la administracin municipal le haya determinado como de su jurisdiccin. La curadura urbana implica el ejercicio de una funcin pblica para verificacin del cumplimiento de las normas urbansticas y de edificacin vigentes en el distrito o municipio, a travs del otorgamiento de licencias de urbanizacin y construccin. Artculo 101. Ley 388 de 1997. Modificado por el Artculo 9 de la ley 810 de 2003.

90 Incluso aquellas entidades de carcter pblico que gestionan los servicios

pblicos domiciliarios se mueven bajo la lgica del derecho privado, con lo

cual a pesar de ser pblicas actan como privados, es el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot eaab- o las llamadas Empresas Pblicas de Medelln epm-

91 El proceso de legalizacin determina que las viviendas que en estos barrios

de origen informal se construyen, se consideran como vis para efectos del manejo presupuestal de la inversin pblica y la aplicacin normativa. que posee el barrio.

92 Hace referencia a la escritura que incluye un predio de mayor extensin al 93 Documento pblico que establece ante el Estado la propiedad del suelo y/o
los inmuebles, junto a su historia de transformacin en el tiempo.

94 Definido en la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos

en la ciudad, de 2000, como un espacio colectivo que pertenece a todos sus habitantes que tienen derecho a encontrar las condiciones para su realizacin poltica, social y ecolgica, asumiendo deberes de solidaridad.

95 Se toma como base de la reflexin el trabajo de campo que el autor

ha adelantado en la localidad de Ciudad Bolvar en Bogot para tener un referente preciso. El momento ms reciente de indagacin son los aos 20102012.

96 Es importante recordar aqu que la poltica de produccin de suelo

urbanizable a bajo costo que compita con el suelo ofertado a travs del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional en Bogot para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde 1999, ao en que fue creada.

97 Segn las cifras que coordina codhes a diciembre de 2011 haban llegado
a Bogot ms de 750 mil colombianos desplazados desde el ao 1985 de un total de 5 millones 445 mil 406 colombianos (codhes, 2011).

98 El objeto es, orientar las acciones de complementacin, reordenamiento

y adecuacin requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad (Decreto 190 de 2004).

99 sta se vuelve importante para los gremios y los promotores inmobiliarios

en tiempos de crisis al existir capitales asociados disponibles por cuenta del Estado a travs de los denominados sfv.

100 Aquellos que optaron para su construccin a recibir de manera previa los
aportes de los subsidios familiares de vivienda y que son desembolsados por findeter y su seguimiento efectuado por Fonvivienda.

101 Anterior Ministerio de Desarrollo Econmico y Social mde y a partir

del ao 2011 Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio (Ley 1444 de 2011).

102 Consideracin que ya se haba efectuado desde finales de los aos sesenta por John Turner en Libertad para Construir y Todo el poder para los usuarios. 103 Observacin General No. 4 sobre el derecho a la vivienda adecuada
establecido por el Comit desc en 1991.

104 Dada las definiciones normativas y en materia de planeacin que sitan la

vivienda social en los bordes suroccidental y suroriental de la ciudad, que son deficitarios, mal conectados y deficientemente servidos.

105 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 2200 A (xxi), del 16 de diciembre de 1966. Entra en vigor el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artculo 27.

106 En los proyectos viables por parte de findeter con interventora

y seguimiento de Fonade, evidencia que para el periodo de 2004-2006 se presentaron en Bogot un total de 2 mil 114 quejas por deficiencias constructivas, y para el ao 2008 fueron mil 300, entre los motivos de las quejas se encuentran: humedades en los stanos y placas de primer piso, humedales internas, filtraciones de aguas pluviales, afectaciones estructurales, no entrega de reas comunes. Personera de Bogot. Veedura Deficiencias Constructivas en Proyectos de Vivienda en el Distrito Capital. Subdireccin de Control de Vivienda. dama. Julio de 2006.

107 Los medios de consumo colectivo (mcc) son objetos materiales

producidos a la manera capitalista, es decir en una relacin capital-trabajo, por tanto contienen valor, son trabajo cristalizado; pero su valor de uso no se encuentra materializado por un objeto, que pueda venderse, que se separe de la esfera de la circulacin para ser destruido en el consumo personal o

productivo. El efecto til de los mcc no es, en consecuencia, un objeto, sino trabajo, un valor de uso inseparable del proceso que los ha producido, esto es, de su medio de produccin. Dicho de otra forma, mientras que cualquier mercanca destinada, ya sea al consumo personal o productivo, es perfectamente diferenciable de los medios consumidos en su produccin, el medio de consumo colectivo es inseparable de los medios materiales que los producen. Son por tanto, bienes que se consumen al mismo tiempo que se producen, como es el caso de las clnicas, sanatorios, escuelas, viviendas, autopistas, etc. (Lojkine, 1979)

108 Un ejemplo de ello es el caso del movimiento chileno Los con techo,
cuya lucha se centra en el dficit cualitativo de la vivienda social entregada durante aos como soluciones definitivas.

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07 de Bosa, 11 de Suba y 19 de Ciudad Bolvar. Alcalda Mayor de Bogot D.C. Bogot. Decreto 2489 de 1980 (diciembre 4). Por medio del cual se reglamenta el Proceso de Urbanizacin por Desarrollo Progresivo. Decreto Distrital 367 de 2005 (octubre 04). Por el cual se reglamenta el procedimiento y dems requisitos para la legalizacin de los desarrollos humanos realizados clandestinamente, de conformidad con el artculo 458 del Decreto Distrital 190 de 2004 Decreto 469 de 2003 (23 de diciembre). Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot D.C. Decreto Nacional 564 de 2006 (24 de febrero). Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbansticas; al reconocimiento de edificaciones; a la funcin pblica que desempean los curadores urbanos; a la legalizacin de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Inters Social, y se expiden otras disposiciones Decreto 190 (22 de Junio de 2004). Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003 Decreto 367 (4 de Octubre de 2005).Por el cual se reglamenta el procedimiento y dems requisitos para la legalizacin de los desarrollos humanos realizados clandestinamente, de conformidad con el artculo 458 del Decreto Distrital 190 de 2004. Decreto 619 (28 de Julio de 2000). Por el cual se adopta el Plan de

Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogot, Distrito Capital. Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Bogot. Decreto 679 (3 de agosto de 1998). Por el cual se ordena la legalizacin de algunos asentamientos y barrios de Santaf de Bogot, D.C., ubicados en la Localidad N.10 de Engativa. Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Bogot. Decreto 683 (4 de agosto de 1998). Por el cual se ordena la legalizacin de algunos asentamientos y barrios de Santaf de Bogot, D.C., ubicados en la Localidad N. 8 de Kennedy. Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Bogot. Decreto 684 (4 de agosto de 1998). Por el cual se ordena la legalizacin de algunos asentamientos y barrios de Santaf de Bogot, D.C., ubicados en la Localidad No. 11 de Suba. Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Bogot. Decreto 689 (6 de noviembre de 1996). Por el cual se ordena el reconocimiento oficial de unos desarrollos, asentamientos o barrios localizados al interior del rea Urbana del Distrito Capital. Alcalda Mayor de Santaf de Bogot, D.C. Bogot. Decreto 831 (1 de octubre de l998). Por el cual se ordena la legalizacin de algunos asentamientos y barrios de Santaf de Bogot, D.C. ubicados en las Localidades No. 5 de Usme, No. 8 de Kennedy y No. 9 de Fontibn. Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Bogot. Decreto 970 (7 de noviembre de 2000). Por el cual se ordena la legalizacin de algunos asentamientos y barrios de Bogot, D.C., ubicados en las Localidades No. 1 Usaqun, No. 4 de San Cristbal, No. 5 de Usme, No. 7 de Bosa, No. 8 Kennedy, No. 9 de Fontibn,

No. 10 de Engativ, No. 11 de Suba, No. 18 de Rafael Uribe y No. 19 de Ciudad Bolvar. Alcalda Mayor de Bogot, D.C. Bogot. Normativa Nacional Decreto Nacional 1052 (10 de junio de 1998). Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construccin y urbanismo, al ejercicio de la curadura urbana, y las sanciones urbansticas. Ministerio de desarrollo econmico. Presidencia de la Repblica de Colombia. Bogot. Decreto Nacional 1600 (20 de mayo de 2005). Por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbansticas, reconocimiento de edificaciones y legalizacin de asentamientos humanos. 37 de la Ley 388 de 1997. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Presidencia de la Repblica de Colombia. Bogot. Decreto Nacional 564 (24 de febrero de 2006). Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbansticas; al reconocimiento de edificaciones; a la funcin pblica que desempean los curadores urbanos; a la legalizacin de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Inters Social, y se expiden otras disposiciones. Ley 3 de 1991 (enero 15 de 1991). Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crdito territorial, ict, y se dictan otras disposiciones. Congreso de la Repblica. Colombia. Bogot.

Ley 675 de 2001 (agosto 3). Por medio de la cual se expide el rgimen de propiedad horizontal. Congreso de la Repblica. Colombia. Bogot. Ley 74 de 1968. (diciembre 26). Por la cual se aprueban los Pactos Internacionales de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Polticos, as como el protocolo Facultativo de este ltimo, aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votacin unnime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966.

Siglas y Acrnimos
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content&view=article&id=622&Itemid=293 vis Vivienda de Inters Social. vur Valor nico de Reconocimiento. www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/listados/tematica2.jsp?subtema=395

Figuras
Figura 1 Poblacin en condicin de desplazamiento forzado que llega a la ciudad de Bogot. Figura 2 Vivienda de Inters Social bajo la figura de agrupacin. Urbanizacin Santa Brbara Central Etapa IV. Figura 3 Viviendas sociales por autoconstruccin y desarrollo progresivo. Figura 4 Imagen del Barrio Caracol, 2012. Figura 5 Imagen del Barrio Casa Grande, viviendas aprobadas, 2011. Figura 6 Imagen del Barrio Casa Grande, aprovechamiento de la norma en Vivienda de Inters Social vertical, 2011.

Tablas
Tabla 1 Disponibilidad de suelo por habitante en Bogot, 1964 - 2008. Tabla 2 Poblacin desplazada por violencia en Colombia y Bogot, 1990 2010. Tabla 3 Bogot: crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-1990. Tabla 4 Desarrollos de origen informal en Bogot por dcadas. Tabla 5 Crecimiento acumulado de la informalidad urbana, 1990, 2000 y 2009. Tabla 6 Acciones urbansticas asumidas por la administracin de Bogot en materia de legalizacin de barrios de origen informal.

Grcas
Grfica 1 Total acumulados de barrios de origen informal en Bogot, presentes por localidades, 1941-2010 y rdenes de legalizacin masiva de barrios.

Mapas
Mapa 1 Segregacin socioespacial que generan todos los equipamientos en Bogot. Mapa 2 Estratificacin socioeconmica de Bogot, 2009. Mapa 3 Acumulado de la informalidad urbana en Bogot, 2010. Mapa 4 Condiciones de legalidad de los barrios de origen informal en Bogot, 2005. Mapa 5 Plano urbanstico Barrio Caracol. Barrio autoproducido por sus moradores a partir de la compra de las parcelas a urbanizadores piratas Terreros. Mapa 6 Plano Urbanstico Barrio Casa Grande, vis producida por promotores-constructores privados.

Academia
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, Argentina El Colegio de la Frontera Norte A.C. Mxico El Colegio Mexiquense, A.C. Mxico Instituto Politcnico Nacional, Mxico Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Mxico Lincoln Institute of Land Policy, Estados Unidos Newcastle University, Inglaterra Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, Brasil Pontificia Universidad Catlica de Chile, Chile Pontificia Universidad Catlica del Per, Per Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, Mxico Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Mxico Universidad Autnoma de Manizales, Colombia Universidad del Valle, Colombia Universidade do Extremo Sul Catarinense, Brasil Universidad de Alicante, Espaa Universidad de Barcelona, Espaa Universidad de Buenos Aires, Argentina Universidad de Colima, Mxico Universidade de So Paulo, Brasil Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico

Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina Universidad Nacional de Ingeniera, Per Universidad Nacional de Mar de Plata, Argentina Universidad Nacional de San Juan, Argentina Universidad Nacional Experimental del Tchira, Venezuela Universidad Politcnica de Madrid, Espaa University College London, Inglaterra University of Manchester, Inglaterra University of Sheffield, Inglaterra University of Texas at Austin, Estados Unidos

Organizacin 2012
Astrid Bolbrgge Silvia Castillo Jos Arnulfo Coln Alejandra De la Mora Amelia Fuentes Alba Gmez Julia Gmez Miguel ngel Guerrero Andrea Lara Lorena de Monserrat Mondragn Nora Judith Nez Edgar Gabriel Pea Nely Plata Jessica Janeth Tllez Miguel Torres Luis Fernando Zarza

Gracias al apoyo de
Eduardo Aguado Ivett Tinoco Arianna Becerril Carlos Zedillo

ndice
Introduccin Captulo I Un punto de partida 41 Delimitaciones conceptuales 42 Poblacin de bajos ingresos, vivienda, hbitat, problemas de vivienda y dficit habitacional 42 Polticas neoliberales en materia de espacio residencial para la pbi 52 Aproximacin al estado del arte en el problema de la vivienda 57 Relaciones entre la cuestin urbana y la cuestin de la vivienda 67 Hacer ciudad 67 Captulo II Bogot, una ciudad segregada que no para de crecer Algunos rasgos de la megalpolis Barrio a barrio se construye la ciudad. Pervivencia de un modelo de produccin de ciudad y habilitacin de suelo urbano Los agentes urbanos que intervienen en la produccin, transformacin y consumo de suelo y vivienda en Bogot Perspectiva institucional de la vivienda social en Bogot: el dficit habitacional, un problema de nunca acabar Dos dcadas de pobreza y segregacin en Bogot Captulo III Produccin formal del espacio residencial para la poblacin 102 de bajos ingresos y su degradacin, en Bogot (1990-2010) Produccin y transformacin de la vivienda social en Colombia o cmo la conversin de soluciones habitacionales en viviendas degradadas 109 est determinada por el propio sistema vis La produccin de vivienda social en el marco neoliberal adems de ser deficitaria, determina una progresiva prdida de calidad habitacional y urbana de la pbi 117 Poltica de vivienda social en Bogot, 1990-2010: productos inmobiliarios vs viviendas adecuadas y suficientes 123 Captulo IV Legalizacin de barrios como accin de mejora del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos o mecanismo de viabilizacin fiscal de la ciudad dual Produccin y formalizacin de los barrios informales en Bogot: ciertos asuntos crticos 79 80 81 85 86 92

129 131

Al fin un sitio donde caerse muerto: la urbanizacin informal en Colombia, un fenmeno caracterstico de la poblacin de bajos ingresos Los agentes de la produccin informal de barrios en Bogot y sus relaciones. Urbanizador pirata y comunidades: el modelo compartido hasta 1990 y sus tensiones de cambio Dimensin espacial y formas del fenmeno de la urbanizacin informal en Bogot, 1990-2010 La dimensin espacial del proceso de urbanizacin informal en Bogot, 1990-2010 Localizacin, emplazamiento y morfologa de los barrios La prctica de la legalizacin y mejora de barrios informales en Bogot (1980-2010), entre la reglamentacin urbanstica y la evidencia de la ciudad informal. El progresivo dominio de una interpretacin hacendaria Legalizacin de barrios: una va para resolver el problema del acceso a una vivienda adecuada para la poblacin de bajos ingresos? Reflexiones desde Bogot La legalizacin: sus efectos sobre el espacio urbano, sobre las viviendas, sobre la hacienda local y sobre la economa domstica de la poblacin de bajos ingresos Efectos sobre el espacio urbano Efectos sobre las viviendas o los impactos como resultado de consolidar la vivienda de origen informal Efectos sobre la hacienda pblica local: Ya tengo mi escritura Efectos sobre la economa domstica de la poblacin de bajos ingresos Formalizacin del barrio de origen formal o la incorporacin formal a la ciudad: lmites y alcances efectivos de los procesos de legalizacin y mejora barrial A modo de colofn: es la legalizacin de barrios una accin de mejora del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos o slo la viabilizacin fiscal de la ciudad dual? Captulo V Bogot: dos dcadas de polticas pblicas de suelo, urbanismo y vivienda para la PBI apostando por el mercado La poltica de vivienda social ms all de sus efectos sobre la degradacin del espacio residencial producido formalmente para la PBI Legalizacin de barrios: la normalizacin fiscal impulsada por el horizonte de los servicios urbanos y la esperanza incierta de una vivienda en propiedad Los efectos estructurales de las polticas neoliberales de suelo y vivienda

132 135 137 137 144

145 152 152 152 154 155 161 163 167

174 177 182 184

Captulo VI La vivienda es el problema Consideraciones finales sobre los impactos del neoliberalismo en el espacio urbano y residencial para la poblacin de bajos ingresos en Bogot Bogot, una apuesta del neoliberalismo: la vivienda social casi ha desaparecido Modelo de organizacin y ocupacin territorial bajo el impacto del modelo neoliberal sobre la vida de los habitantes de la ciudad Referencias 192 193 196 200 206

Esta edicin PDF contiene el libro Produccin y Transformacin del Espacio Residencial de la Poblacin De Bajos Ingresos En Bogot En El Marco De Las Polticas Neoliberales (1990-2010), publicado por Infonavit-Redalyc Ttulo original: Produccin y transformacin del espacio residencial de la poblacin de bajos ingresos en Bogot en el marco de las polticas neoliberales (1990-2010): Una aportacin a la comprensin del problema de la vivienda a travs de cuatro casos de estudio de la localidad de Ciudad Bolvar. Fecha de la edicin original 2013 Formado en Adobe Indesign CS5.5 Versin 7.5 y Adobe Dreamweaver CS5.5 Versin 11.5 Revisado en Calibre Versin 0.9.23 creado por Kovid Goyal Producido por Orozco Creativas y Asociados S. de R.L. de C.V. Avenida Prolongacin 5 de Mayo No. 727 int. 45 Col. Lomas de Tarango Del. lvaro Obregn C.P. 01620 Mxico D.F. www.somosorozco.com