Asas Pentadbiran Awam

BAB 3 DASAR-DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mendefinisikan konsep dasar awam. 2. Membandingkan ciri-ciri, bentuk-bentuk, dan sifat-sifat dasar awam. 3. Mengenal pasti pihak yang bertanggungjawab dalam pembentukan dasar awam. 4. Membincangkan sumber-sumber dan sokongan kepada cadangan dasar awam. 5. Mengenal pasti model-model dalam pembentukan dasar awam. 6. Menganalisis dasar-dasar awam di Malaysia. 3.1 PENGENALAN

Anda tentu pernah membaca mengenai Wawasan 2020 yang bertujuan untuk menjadikan Malaysia sebuah negara maju menjelang tahun 2020. Anda mungkin sedar mengenai wujudnya satu akta khusus, iaitu Akta Perlindungan Gadis dan Kanak-Kanak 1995 yang bertujuan untuk melindungi kanak-kanak dan gadis-gadis di bawah umur 21 tahun dari dianiayai oleh pihak-pihak yang tidak bertanggungjawab. Anda mungkin juga salah seorang dari sebilangan besar rakyat yang mendapat faedah dari projek perumahan kos rendah kerajaan yang diumumkan dalam Belanjawan Negara 1997. Contoh-contoh di atas merupakan sebahagian dari usaha kerajaan untuk memenuhi tanggungjawabnya dalam memberi kehidupan yang lebih baik kepada rakyat. Ia bertujuan untuk mewujudkan sebuah negara yang harmoni, aman, dan stabil supaya semua rakyat dapat menikmati faedah dan menerima layanan yang saksama dari kerajaan. Bagi memenuhi hasrat ini, kerajaan perlu merangka dasar, projek, program, rancangan, atau apa juga kegiatan untuk memastikan rakyat

29

Asas Pentadbiran Awam

berpeluang menikmati keselesaan dan kemajuan hidup, serta mengekalkan kestabilan politik, sosial dan ekonomi negara secara berterusan. Ini dilakukan melalui berbagai cara, antaranya ialah menggubal atau melaksanakan dasar awam. Dasar awam meliputi berbagai aspek seperti pendidikan, pembangunan luar bandar, keselamatan dalam negeri, belia, wanita dan kanak-kanak, kebajikan masyarakat, percukaian, hubungan antarabangsa, pengurusan kewangan dan pembangunan ekonomi. 3.2 DEFINISI DASAR AWAM

Apakah yang dimaksudkan dasar awam? Pada umumnya dasar awam merujuk kepada apa juga tindakan yang diambil atau tidak diambil oleh kerajaan (Dye, 1978:18). Definisi ini mempunyai dua maksud, iaitu: (i) Segala langkah atau tindakan yang diambil oleh kerajaan berhubung dengan sesuatu perkara. Misalnya, untuk mengekalkan ketenteraman awam, kerajaan telah mengetatkan beberapa peraturan dan undang-undang seperti mengharamkan perbincangan umum sebarang isu sensetif yang boleh menyinggung perasaan mana-mana kaum melalui penguatkuasaan Akta Hasutan 1948 (Pindaan 1971). Tindakan ini bertujuan untuk meredakan dan seterusnya mengatasi konflik perkauman yang wujud dalam masyarakat berbilang kaum di Malaysia. Keputusan yang diambil oleh kerajaan untuk tidak berbuat apa-apa terhadap sesuatu perkara. Maksudnya, apabila kerajaan memutuskan untuk mengelak dari membuat sebarang keputusan, atau tidak mengambil apa-apa tindakan atau dasar tertentu berhubung dengan sesuatu perkara. Tindakan kerajaan dinamakan sebagai keputusan untuk tidak membuat keputusan atau non-decision decision (Dye, 1978:3). Sebagai contoh, apabila timbul sesuatu isu yang berkaitan dengan kepentingan umum, kerajaan mengambil sikap untuk berdiam diri dan tidak mengeluarkan sebarang kenyataan atau mengambil apa-apa tindakan berhubung dengan isu tersebut. Keputusan kerajaan untuk berdiam diri ini dapat disifatkan sebagai suatu dasar.

(ii)

Definisi di atas agak kurang lengkap kerana terdapat penyimpangan di antara apa yang kerajaan ingin lakukan dengan apa yang sebenarnya dilakukan. Ini termasuk tindakan-tindakan seperti pemberian bantuan

30

Asas Pentadbiran Awam

kewangan atau lesen yang dianggap bukan melibatkan perkara-perkara dasar. Bagi melengkapkan takrifan dasar, ada baiknya kita meneliti pandangan dari beberapa orang penulis. Mengikut Rose (1969:1), dasar merupakan satu siri yang panjang dan berkaitan dengan kegiatan, serta melibatkan keputusan yang konkrit. Takrif ini lebih bermakna kerana memperlihatkan dasar sebagai satu bentuk atau siri untuk melakukan sesuatu tindakan. Seorang lagi penulis, Friedrich (1963:79) mendefinisikan dasar sebagai: A proposed course of action of a person, group or government within a given environment providing obstacles and opportunities which the policy was proposed to utilise and overcome in an effort to reach a goal or realise an objective or a purpose. Definasi di atas mentakrifkan dasar sebagai satu haluan tindakan yang memerlukan dasar untuk menyempurnakan sesuatu matlamat atau tujuan. Walaupun matlamat atau tujuan kerajaan sukar diketahui, tetapi idea bahawa dasar melibatkan perlakuan tindakan merupakan sebahagian dari definisi dasar. Oleh itu, Friedrich merumuskan dasar seharusnya di lihat sebagai apa yang sebenarnya dilakukan oleh kerajaan, dan bukan apa yang dicadangkan untuk diambil tindakan terhadap sesuatu perkara. Anderson (1975:3-4) pula mendefinisikan dasar sebagai haluan tindakan yang mempunyai sesuatu tujuan oleh pelaku (actor) atau se kumpulan pelaku-pelaku dalam mengendalikan sesuatu masalah atau perkara yang berkaitan. Takrifan ini menekankan dasar sebagai apa yang sebenarnya berlaku, sama ada dari sudut positif atau negatif, dan bukan apa yang dicadangkan atau diinginkan. Ia membezakan sesuatu dasar dengan sesuatu keputusan yang dibuat oleh kerajaan. Setakat ini kita telah diberi gambaran mengenai apakah yang dimaksudkan dengan konsep dasar. Satu aspek lagi yang perlu kita ketahui ialah mengapa sesuatu dasar disifatkan sebagai dasar awam. Apakah maksud perkataan awam? Secara umumnya, dasar awam merujuk kepada dasar-dasar yang dibuat oleh kerajaan dan badan-badan kerajaan. Mansor (1981:46), mengaitkan dasar awam dengan tindakan yang dilakukan oleh kerajaan, kenapa tindakan tersebut dilakukan, dan kesan-kesan daripada tindakan tersebut.

31

Asas Pentadbiran Awam

Mengikut beliau, dasar awam harus disamaertikan dengan dasar-dasar kerajaan kerana pengertian ini merujuk kepada tempat asal sesuatu dasar digubal. Oleh itu, semua dasar yang berasal dari kerajaan harus dianggap sebagai dasar awam. Richard Vaison mengemukakan satu definisi yang lebih sesuai dan berguna mengenai konsep awam. Beliau mencadangkan, kesan sesuatu dasar, digunakan sebagai kriteria untuk menentukan sama ada sesuatu dasar bersifat awam atau persendirian. Mengikut takrif ini, jika sesuatu dasar memberi kesan kepada sebahagian besar penduduk yang tidak terlibat secara langsung dalam proses penggubalan dasar, maka ia harus dianggap suatu dasar awam. Satu ciri yang istimewa mengenai dasar awam ialah ianya digubal oleh pihak yang mempunyai autoriti dalam sesebuah sistem politik (Easton, 1965:212). Autoriti di sini merujuk kepada para eksekutif, ahli-ahli perundangan, hakim, dan pentadbir. Golongan ini terlibat secara langsung dalam kegiatan harian sistem politik. Mereka diiktiraf oleh sebahagian besar anggota masyarakat sebagai golongan yang bertanggungjawab dalam menggubal dasar dan bertindak dalam batasbatas yang dibenarkan dalam peranan masing-masing. Sebagai kesimpulan dari perbincangan di atas, kita dapat merumuskan takrifan dasar awam seperti berikut: (i) (ii) Dasar awam merupakan tindakan yang berorientasikan matlamat atau tujuan. Dalam sistem politik moden, dasar awam tidak digubal tanpa tujuan. Dasar awam melibatkan haluan atau tindakan kakitangan kerajaan. Misalnya, dasar awam tidak hanya melibatkan keputusan untuk meluluskan undang-undang, atau mengenai sesuatu perkara, tetapi juga keputusan untuk melaksana dan menguatkuasakannya. Dasar awam merujuk kepada apa yang sebenarnya dilakukan dan bukan apa yang diingini. Sebagai contoh, jika Parlimen meluluskan undang-undang bahawa setiap rakyat perlu membayar cukai, tetapi tidak ada tindakan untuk menguatkuasakannya, maka dasar tersebut tidak dapat dilakukan sepenuhnya. Dasar awam boleh digubal dalam bentuk positif atau negatif. Positif bermaksud penglibatan kerajaan untuk menyelesaikan sesuatu masalah. Negatif pula merujuk kepada jika kerajaan membuat keputusan yang dibuat oleh kerajaan ke atas

(iii)

(iv)

32

Asas Pentadbiran Awam

(v)

sesuatu perkara, dan membiarkan perkara tersebut selesai dengan sendiri. Dasar awam dalam bentuk positif, dibuat berasaskan undang-undang dan ia berautoriti. Ini bermaksud, setiap anggota masyarakat menerima dasar sebagai sah dan perlu dipatuhi dan deiterima. Masyarakat yang enggan mematuhinya akan diambil tindakan tertentu seperti dikenakan denda atau penjara. Ringkasnya, sesebuah dasar di katakan berautoriti kerana mempunyai kuasa paksaan yang sah ke atas setiap anggota masyarakat. SOALAN DALAM TEKS 3.1

1. Nyatakan dengan lengkap definisi dasar awam seperti yang telah anda pelajari. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 3.3 CIRI-CIRI UTAMA DASAR AWAM

Berasaskan perbincangan sebelum ini, anda diharapkan sudah pun memahami konsep dasar awam. Bagi memperluaskan lagi kefahaman anda mengenai konsep ini, ada baiknya kita melihat dahulu ciri-ciri utama yang terkandung dalam sesuatu dasar awam. Mengikut Dror (1968:12), penggubalan dasar merupakan proses dinamis dan kompleks dan memerlukan penglibatan dan sumbangan dari berbagai komponen. Ia membuat keputusan mengenai panduan-panduan utama untuk bertindak oleh badan-badan kerajaan yang ditujukkan untuk masa hadapan. Panduan-panduan ini bertujuan untuk mencapai kepentingan awam melalui cara terbaik yang boleh didapati. Berasaskan pandangan Dror, kita dapat merumuskan lapan ciri utama yang terkandung dalam sesuatu dasar awam, iaitu: (i) Dasar awam bersifat dinamis dan kompleks, sentiasa berterusan dan berubah mengikut keperluan masa, suasana sekeliling, dan tuntutan-tuntutan awam yang sering berubahubah. Sesuatu dasar yang diputuskan meliputi berbagai

33

Asas Pentadbiran Awam

proses membuat keputusan, seperti interaksi berbagai proses. Ini termasuk interaksi di antara proses komunikasi dan maklum balas. (ii) Proses penggubalan dasar melibatkan berbagai komponen. Ini termasuk individu, masyarakat, kerajaan, dan agensiagensinya ataupun pihak yang berada di luar kerajaan seperti pertubuhan-pertubuhan sukarela atau pertubuhan badanbadan bukan kerajaan (NGOs). (iii) Unsur yang terpenting dalam sesuatu dasar ialah keputusan. Sesuatu dasar yang diputuskan, melibatkan berbagai keputusan mengenai sesuatu isu atau perkara yang berhubung dengan dasar tersebut. (iv) Dasar berperanan sebagai suatu panduan umum yang memerlukan arahan-arahan yang khusus.Panduan umum biasanya dikaitkan dengan badan-badan pembuat dasar yang lebih tinggi seperti Parlimen atau Kabinet. Sementara arahan-arahan khusus dibuat oleh agensi-agensi pentadbiran yang bertanggung jawab dalam melaksanakan dasar tersebut. (v) Setiap dasar yang diputuskan melibatkan sesuatu tindakan susulan ataupun biasa disebut sebagai pelaksanaan dasar. Peringkat pembuatan dan pelaksanaan dasar sememangnya dipisahkan, walaupun kedua-duanya saling bergantung di antara satu sama lain. Ini bertujuan untuk membolehkan pihak yang membuat dasar, dapat mengawasi proses pelaksanaannya bagi memastikan matlamat sesuatu dasar dapat dicapai. Jika berlaku sebarang masalah di peringkat pelaksanaan, pihak yang membuat dasar boleh mencadangkan sebarang pengubahsuaian dari masa ke semasa. (vi) Sesuatu dasar yang dilaksanakan mengandungi sesuatu matlamat yang ingin dicapai di masa hadapan. Takrif masa hadapan boleh terdiri dari jangka masa pendek, sederhana, atau jangka masa panjang bergantung kepada kemampuan untuk mencapai matlamat dasar. Oleh kerana masa hadapan mengandungi suatu unsur yang tidak pasti, maka sesuatu dasar selalunya dibentuk secara fleksibel yang boleh dipinda atau diubahsuai mengikut keadaan semasa. (vii) Pelaku utama atau pihak yang bertanggung jawab memberi input dalam proses penggubalan sesuatu dasar ialah kerajaan dan badan-badan di bawah kuasanya. Walaupun demikian, perlu ditegaskan di sini bahawa bukan kerajaan dan badanbadan di bawah kuasanya saja yang berperanan dalam memberi input dasar. Sebaliknya, seluruh sistem politik

34

Asas Pentadbiran Awam

berperanan untuk mempengaruhi kerajaan dalam proses penggubalan dan pelaksanaan dasar. (viii) Sesuatu dasar yang digubal, perlu melibatkan kepentingan awam secara keseluruhannya, iaitu tidak ditujukan untuk kepentingan sesetengah pihak dalam masyarakat. Kepentingan umum mempunyai banyak maksud. Ada yang berpendapat ia merujuk kepada kepuasan bagi golongan terbanyak. Ada pula yang mentakrifkan kepentingan awam sebagai kepentingan golongan miskin dan tertindas. Sementara itu, pandangan lain menyifatkan hanya pihak kerajaan saja yang berhak untuk menentukan golongan mana yang dapat ditakrifkan dalam kepentingan awam. Walaupun terdapat berbagai tafsiran dalam hal ini, tetapi apa yang jelas kepentingan awam merupakan persoalan yang melibatkan unsur-unsur moral dan perkiraan pertimbangan (normatif) yang memberi faedah kepada keseluruhan anggota masyarakat. Anda dinasihatkan agar memahami se penuhnya ciri-ciri utama sesebuah dasar. Tanpa pemahaman yang sempurna, anda mungkin akan sukar memahami pelajaran-pelajaran seterusnya. Jika anda masih keliru dan belum memahami sepenuhnya, sila ulang pembacaan anda. 3.4 BENTUK-BENTUK DASAR AWAM

Kerajaan menggubal dasar awam dalam berbagai bentuk. Pada umumnya ada empat bentuk dasar awam yang biasa digubal, iaitu undang-undang, rancangan, program, dan projek (Sabitha, 1997:24). 3.4.1 Undang-Undang

Undang-undang merujuk kepada satu bentuk dasar yang digubal mengikut proses perundangan bagi membendung atau mengatasi sesuatu masalah. Sesuatu dasar yang dibentuk melalui undang-undang tidak boleh diubah atau dibatalkan dengan sewenang-wenangnya. Sebarang pengubahsuaian atau pembatalan ke atas dasar tersebut, perlu dibuat melalui pindaan atau pemansuhan terhadap undang-undang berkenaan. Ia mesti mendapat kelulusan dari badan perundangan. Sesuatu dasar dalam bentuk undang-undang sering diiringi oleh unsur-unsur hukuman seperti denda, sebat, buang negeri, penjara atau hukuman mati. Contoh

35

Asas Pentadbiran Awam

dasar undang-undang ialah Akta Dadah Merbahaya 1981, Akta Universiti dan Kolej Universiti 1975, dan Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960. 3.4.2 Rancangan

Rancangan pula merupakan satu bentuk dasar yang lebih terperinci dan mengandungi beberapa dasar lain yang berkaitan. Ia mempunyai objektif dan strateginya yang tersendiri dalam bentuk program dan projek-projek tertentu. Rancangan ini agak berbeza dari dasar yang berbentuk undangundang kerana ia tidak mengandungi unsur-unsur hukuman. Contoh dasar rancangan ialah Rancangan Buku Hijau dan rancangan pemulihan tanah terbiar yang dikendalikan oleh Kementerian Pembangunan Luar Bandar. 3.4.3 Program

Program pula dibentuk untuk membantu sesuatu masalah tertentu yang sedang dihadapi. Biasanya ia berfungsi sebagai langkah awal sebelum sesuatu dasar yang lebih konkrit dibuat. Program mempunyai persamaan seperti undang-undang, tetapi tidak mengandungi unsur-unsur hukuman. Contoh dasar dalam bentuk program ialah program masyarakat penyayang dan program pemulihan penagihan dadah. 3.4.4 Projek

Projek merupakan satu bentuk dasar yang lebih konkrit dan tersusun, serta berfungsi sebagai sebahagian dari program. Jangka masa bagi sesuatu projek itu agak pendek dan ia ditentukan terlebih dahulu. Misalnya projek perumahan kos rendah yang ditujukan untuk membantu meringankan beban rakyat untuk mendapatkan kediaman, terutamanya bagi rakyat yang berpendapatan rendah. Berikan beberapa contoh setiap bentuk-bentuk dasar yang dilaksanakan di negara kita. Anda bolehlah berbincang dengan rakan-rakan anda. 3.5 SIFAT-SIFAT DASAR AWAM

Ada lima sifat utama yang harus ada kepada sesuatu dasar, iaitu tuntutan dasar (policy demand), kenyataan dasar (policy statement), keputusan dasar (policy decision), keluaran dasar (policy output), dan hasilan dasar (policy outcome).

36

Asas Pentadbiran Awam

3.5.1

Tuntutan Dasar

Tuntutan dasar merupakan desakan atau permintaan yang dibuat oleh berbagai pihak dalam masyarakat seperti individu, persekitaran, dan kumpulan berkepentingan dalam sesuatu sistem politik. Tuntutan dan desakan dibuat supaya kerajaan mengambil tindakan tertentu terhadap sesuatu isu atau masalah dalam masyarakat. 3.5.2 Kenyataan Dasar

Kenyataan dasar merupakan pengucapan atau pengumuman tertentu yang dibuat secara formal oleh pihak kerajaan mengenai sesuatu dasar. Ini termasuklah undang-undang, arahan eksekutif, pandangan mahkamah, dan kenyataan-kenyataan dari para pemimpin. 3.5.3 Keputusan Dasar

Keputusan dasar adalah merujuk kepada keputusan yang dibuat oleh pihak kerajaan sebagai pihak berkuasa untuk memberi arahan-arahan dan kandungan ke atas tindakan sesuatu dasar awam. Ini termasuk keputusan untuk menguatkuasakan undang-undang atau mengeluarkan peraturanperaturan dan arahan-arahan eksekutif kepada pihak-pihak yang diberi tanggungjawab untuk melaksanakan sesuatu dasar. 3.5.4 Keluaran Dasar

Keluaran dasar ialah tindakan-tindakan yang dapat di lihat dari dasardasar awam yang telah dilaksanakan. Ia merujuk kepada perkara sebenar yang dilakukan sebagai tindakan setelah sesuatu dasar dilaksanakan. Misalnya mengutip cukai, membina lebuh raya dan memberi bantuan subsidi. 3.5.5 Hasilan Dasar

Hasilan dasar ialah kesan terhadap masyarakat akibat dari sesuatu tindakan kerajaan, ataupun akibat yang timbul dari tidak ada sebarang tindakan yang diambil oleh pihak kerajaan. Misalnya, sama ada sesuatu dasar dapat menyempurnakan apa ingin dicapai oleh matlamat sesuatu dasar. 3.6 PENJENISAN DASAR AWAM

Kerajaan menggubal dan melaksanakan dasar berasaskan beberapa perkara atau masalah yang timbul dalam masyarakat. Pada umumnya dasar awam dapat dibahagikan kepada lima jenis, iaitu:
37

Asas Pentadbiran Awam

3.6.1

Dasar Pungutan (Extractive Policy)

Ini merujuk kepada dasar-dasar yang berkaitan dengan sumber-sumber kewangan, barangan, masyarakat, dan perkhidmatan. Ia melibatkan tindakan-tindakan tertentu seperti kutipan cukai dan cukai pendapatan. Hasil yang diperoleh kemudian digunakan untuk tujuan pembangunan dan meninggikan taraf hidup rakyat. 3.6.2 Dasar Pengagihan (Distributive Policy)

Dasar ini melibatkan pengagihan peruntukan kerajaan dan agensiagensinya seperti keperluan kewangan, barangan dan perkhidmatan kepada masyarakat, atau agihan di antara satu wilayah dengan wilayah lain dalam sesebuah negara. Pengagihan seperti ini perlu dibuat kerana sumber-sumber yang dimiliki oleh kerajaan amat terbatas berbanding dengan pihak-pihak yang memerlukannya. Dasar seperti ini juga bertujuan untuk memastikan kekayaan negara dapat dinikmati dengan saksama oleh setiap golongan dalam masyarakat. 3.6.3 Dasar Kawalan (Regulative Policy)

Ia merupakan satu bentuk dasar yang bertujuan untuk mengawal tindakan individu atau kumpulan dalam masyarakat. Kawalan dibuat melalui berbagai cara dan antaranya ialah melalui penguatkuasaan undang-undang. Dasar seperti ini lebih kerap digunakan apabila berlaku sesuatu perubahan dari sudut sosial, ekonomi, dan politik dalam sesebuah masyarakat yang memerlukan beberapa kawalan. Melalui dasar ini, undang-undang dan peraturan dibuat untuk mengawal sesuatu keadaan ataupun menjamin ketenteraman awam. Contoh-contoh dasar seperti ini ialah Akta Keselamatan Dalam Negeri, 1960; Akta Dadah Merbahaya 1981 dan Akta Pelindungan Gadis dan Kanak-Kanak 1995. 3.6.4 Dasar Penyusunan (Organisational Policy)

Dasar ini berkaitan dengan usaha-usaha penyatuan dan perpaduan rakyat, terutamanya bagi negara yang mempunyai rakyat berbilang kaum seperti Malaysia. Oleh itu, beberapa langkah tertentu dimasukkan ke dalam dasar untuk mencapai sesuatu matlamat, seperti penyatuan dan perpaduan di antara kaum. Program Rukun Tetangga yang diadakan di kawasankawasan perumahan di bandar-bandar merupakan satu dari contoh dasar seperti ini.

38

Asas Pentadbiran Awam

3.6.5

Dasar-Dasar Simbolik (Symbolic Policies)

Dalam hubungan dengan rakyat, ahli-ahli politik, dan para pemimpin dalam masyarakat sering merujuk kepada kegemilangan dan keagungan sejarah masa silam. Mereka juga mengaitkan perkara-perkara yang berkaitan dengan perjuangan, ideologi, dan keagamaan. Apa yang mereka lakukan ini merupakan contoh dasar-dasar yang lebih bersifat simbolik. Ia bertujuan untuk melahirkan kesedaran di kalangan anggota masyarakat dengan memberi perangsang dengan cara-cara yang simbolik. SOALAN DALAM TEKS 3.2 1. Senarai dan jelaskan empat bentuk dasar awam yang digubal oleh kerajaan Malaysia. 2. Nyatakan lima sifat utama yang harus ada dalam sesebuah dasar yang digubal. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 3.7 PEMBUAT DASAR AWAM

Setelah diberi kefahaman yang agak mendalam mengenai konsep dasar awam, anda mungkin bertanya, siapakah yang bertanggung jawab dalam membuat dasar awam ini? Sebelum menjawab soalan di atas, kita perlu menyedari bahawa setiap dasar awam yang digubal mestilah merupakan satu dasar yang rasional dan berupaya memberi manfaat sebaik mungkin kepada keseluruhan rakyat. Oleh itu, sesuatu dasar yang digubal mestilah dibuat dengan cara yang teliti dan mendalam supaya tidak menghasilkan sesuatu risiko yang tidak diingini. Bagi memastikan kelancaran proses pembuatan dasar, setiap pihak yang terlibat dalam proses penggubalan dasar haruslah memahami bahagianbahagian tertentu dasar tersebut. Ini membolehkan mereka meneliti bahagian-bahagian tertentu dengan lebih mendalam mengikut kepakaran masing-masing. Kefahaman yang mendalam ini dianggap penting kerana membuat dasar tidak semudah seperti yang disangkakan. Ia tidak bergantung kepada faktor-faktor seperti ekonomi, sosial, dan undangundang sahaja untuk memperlihatkan kepentingannya. Sebarang dasar yang digubal terdedah kepada berbagai konflik, kontroversi, bantahan, perdamaian, dan tolak ansur. Perkara ini perlu diberi perhatian kerana

39

Asas Pentadbiran Awam

sesuatu dasar awam yang digubal belum pasti dapat diterima sepenuhnya oleh sebahagian besar rakyat. Seperti yang anda sedia maklum, sesuatu dasar yang digubal bergantung kepada corak pentadbiran sesebuah negara. Bagaimana dengan negara-negara blok komunis seperti China, siapakah yang membuat dasar negara tersebut? Bincang dan cari maklumat tersebut bersama rakan-rakan anda. Dasar awam di Malaysia digubal mengikut bidang kuasa yang ditetapkan oleh perlembagaan dan undang-undang. Ketiga-tiga peringkat kerajaan di Malaysia, iaitu Kerajaan Persekutuan, Kerajaan Negeri dan Kerajaan Tempatan (Penguasa Tempatan), masing-masing diberi kuasa menurut perlembagaan dan undang-undang untuk membuat dasar-dasar awam tertentu. Dari segi amalan, para penggubal dan pelaksana dasar awam di ketiga-tiga peringkat kerajaan menjalankan tugas sebagai satu sistem yang memerlukan perhubungan, kerjasama, dan penyelarasan yang erat di antara satu sama lain (Sabitha, 1997:11). Menurut Elyas (1974), proses pembuatan dasar di Malaysia dalam konteks politik, melibatkan interaksi di antara para pentadbir kanan (birokrat) kerajaan dengan para pembuat keputusan yang terdiri dari ahliahli politik. Ia melibatkan sedikit atau tiada langsung campur tangan dari lain-lain pelaku di luar proses membuat keputusan. Pelaku-pelaku di luar sistem sosiopolitik di katakan jarang terlibat dalam pembuatan dasardasar awam, sama ada secara perseorangan atau kolektif. Mereka hanya lebih berminat secara tidak langsung dalam mempengaruhi dasar dengan cara memanipulasikan keadaan persekitaran. Satu ciri penting dalam corak pembuatan dasar awam di Malaysia ialah penguasaan birokrat yang memainkan peranan politik dalam membuat keputusan dasar. Elit-elit pentadbir berkongsi tanggung jawab dengan ahli-ahli politik dalam merencanakan dasar-dasar jangka panjang negara. Bagaimanapun, mereka enggan mengakui bahawa mereka menjalankan peranan ini dan lebih gemar dianggap sebagai pelaksana dasar-dasar awam. Penguasaan para birokrat dalam proses pembentukan dasar di Malaysia disebabkan kepercayaan yang diberi oleh kepimpinan politik negara terhadap mereka. Keadaan ini menyebabkan birokrat sering menjadi sumber rujukan dari ahli-ahli politik untuk mendapatkan nasihat dan pandangan mengenai sesuatu dasar. Sementara itu, ahli-ahli politik pula berfungsi untuk menyokong pelaksanaan dasar-dasar tersebut.
40

Asas Pentadbiran Awam

Ciri yang kedua ialah wujudnya dualisme, iaitu strategi parallel untuk mencapai matlamat yang sama. Institusi-institusi ditubuhkan untuk menjalankan tugas yang sama atau mempunyai fungsi yang bertindih. Ini berlaku dari peringkat atasan hingga ke peringkat bawahan. Misalnya, Majlis Gerakan Negara (MAGERAN) ditubuhkan seiring dengan Kabinet sebagai badan eksekutif selepas tragedi 13 Mei 1969, Jawatankuasa Perancangan Pembangunan Daerah/Negeri dengan Jawatankuasa Tindakan Daerah/Negeri, Persatuan Peladang dengan Jabatan Pertanian, Perbadanan Nasional (PERNAS) dengan Majlis Amanah Rakyat (MARA), dan Unit Perancangan Ekonomi (EPU) dengan Bahagian Ekonomi dan Perbendaharaan. Keadaan ini menggambarkan peranan dominan para birokrat dalam pembuatan keputusan kerana kepimpinan politik begitu bergantung kepada birokrasi dalam memikul beban usaha-usaha pembangunan negara. Badan pembuat dasar yang tertinggi di Malaysia ialah Kabinet yang dibantu oleh tiga badan penyelaras dan pembuatan dasar di peringkat sub-kabinet, iaitu Majlis Tanah Negara mengenai perkara tanah, Majlis Kewangan Negara mengenai kewangan, dan Majlis Kebangsaan Kerajaan Tempatan mengenai kerajaan tempatan. Badan pembuat dasar selepas kabinet ialah Majlis Tindakan Negara (MTN). Majlis ini dianggotai oleh Perdana Menteri sebagai Pengerusi, Menteri-Menteri Kabinet, Panglima Angkatan Tentera, Ketua Polis Negara, dan Ketua Setiausaha Negara. MTN berfungsi melalui Jawatankuasa Eksekutif, Majlis Keselamatan Negara (MKN), dan Majlis Ekonomi Negara (MEN). Perdana Menteri menjadi pengerusi bagi kelima-lima badan pembuat dasar tertinggi negara, iaitu Kabinet, Jawatankuasa Eksekutif, MTN, MKN, dan MEN. Ini menunjukkan Perdana Menteri merupakan pembuat dasar utama dan dominan dalam negara. Timbalan Perdana Menteri juga menjadi ahli kelima-lima badan tersebut dan diikuti oleh Ketua Setiausaha Negara. Penglibatan Ketua Setiausaha Negara dalam kelima-lima badan ini memperlihatkan betapa penting dan berpengaruhnya kakitangan awam (birokrat) dalam proses pembuatan dasar di Malaysia. 3.8 SUMBER CADANGAN DASAR AWAM

Siapakah yang menjadi sumber kepada cadangan pembentukan sesuatu dasar? Cadangan dasar sebenarnya berasal dari berbagai sumber. Sumbersumber dasar banyak, berbagai, dan bergantung kepada kepentingan, autoriti, dan sumber-sumber manusia di dalam ataupun di luar kerajaan.

41

Asas Pentadbiran Awam

Di dalam kerajaan, sumber-sumbernya terdiri dari individu atau kumpulan, sama ada secara perseorangan atau gabungan. Mereka terdiri daripada: (i) (ii) Eksekutif politik Perdana Menteri, Menteri-menteri Kabinet, Menteri Besar, Ketua Menteri dan Ahli Mesyurat Kerajaan Negeri (EXCO). Birokrat Kebanyakan anggota birokrat merupakan pelaksana dasar. Walaupun demikian, mereka mungkin juga terlibat dalam pembentukan cadangan dasar sebagai tambahan tugas-tugas pentadbiran yang sedia ada. Perunding (Consultants) Kumpulan perunding sangat penting, terutamanya di peringkat awal perkembangan dasar/program. Mereka mungkin diminta melakukan beberapa penyelidikan yang diperlukan dan mengenal pasti pilihan-pilihan (options) yang ada untuk mengendalikan sesuatu isu atau masalah. Kini terdapat banyak kumpulan perunding yang diambil untuk membantu kerajaan dalam proses penggubalan dasar. Agensi Penyelidikan Kerajaan juga bergantung kepada agensi penyelidikan sendiri ataupun menyediakan peruntukan kewangan penyelidikan (research grant) kepada pihak universiti dan agensi penyelidikan swasta. Hasil penyelidikan itu dijadikan asas kepada cadangan dasar. Badan Perundangan (Legislator) Selain dari eksekutif politik, ahli badan perundangan juga dapat menyumbang dalam memberi pandangan-pandangan tertentu untuk menyelesaikan sesuatu masalah awam.

(iii)

(iv)

(v)

Selain dari itu, sumber-sumber yang berada di luar kerajaan juga turut memberi sumbangan kepada cadangan dasar. Mereka terdiri daripada golongan berikut: (i) Kumpulan Berkepentingan seperti badan-badan perniagaan, kesatuan sekerja, persatuan peladang dan lain-lain, tetapi hanya sebilangan kecil sahaja kumpulan ekonomi dan sosial seperti ini yang dapat mempengaruhi tindakan kerajaan. Kebanyakan dari organisasi ini mempunyai sumber-sumber untuk menjalankan penyelidikan dan analisis bagi menyediakan cadangan dasar. Kumpulan Clientele program-program kerajaan mungkin membentuk clientele untuk tujuan meluaskan faedah-faedah yang diperoleh. Dalam membentuk cadangan-

(ii)

42

Asas Pentadbiran Awam

(iii)

(iv)

(v)

cadangan baru, kumpulan ini selalunya bekerja rapat dengan agensi-agensi kerajaan. Kumpulan Orang Awam (Citizen Groups) kumpulan orang awam yang aktif terlibat dalam mengemukakan tuntutan kepada kerajaan. Misalnya, mereka yang terlibat dalam isu-isu mengenai alam sekitar sering memberi cadangan-cadangan dasar kepada kerajaan dari masa ke semasa. Parti Politik peranan parti-parti politik agak penting dalam memberi sumbangan kepada cadangan dasar. Walaupun demikian, sejak akhir-akhir ini semakin banyak kumpulankumpulan pendesak dan berkepentingan yang mewakili orang awam ditubuhkan dan terlibat dalam mengemukakan cadangan dasar. Ini menyebabkan penglibatan parti-parti politik semakin berkurang. Pihak Media akhbar dan majalah merupakan sumber untuk mengenal pasti masalah dan mengemukakan cadangan penyelesaian. Di samping itu, program-program bercorak dokumentari yang disiarkan dalam media massa boleh menarik perhatian ramai terhadap sesuatu isu, dan kemudian menjadi perkara keutamaan dasar.

Berasaskan perbincangan di atas, kita dapati terdapat berbagai sumber yang memberi sumbangan dalam proses penggubalan dasar. Walaupun begitu, ada beberapa perkara yang perlu diberi perhatian mengenai sumber-sumber tersebut, iaitu: (i) Sungguhpun terdapat banyak sumber, mereka mungkin tidak bergerak secara bersendirian. Sebaliknya mereka mungkin bekerjasama sebagai satu pasukan dalam semua kegiatan, ataupun membahagi-bahagikan tugas dalam membentuk cadangan. Pihak kerajaan sendiri mungkin menjadi satu sumber kepada kerajaan yang lain. Misalnya, kerajaan persekutuan mungkin turut mempengaruhi agenda dasar kerajaan di peringkat negeri dan tempatan. Usaha-usaha untuk mengemukakan cadangan dari satu atau beberapa sumber mungkin membawa kepada persaingan cadangan. Keadaan persaingan dalam pembentukan dasar/program akan membawa kepada kerjasama di antara berbagai kumpulan yang terlibat, ataupun berakhir dengan kemenangan satu kumpulan ke atas kumpulan yang lain. Jika wujud kesedaran yang cepat di kalangan orang awam mengenai sesuatu isu yang timbul, maka ini akan

(ii)

(iii)

(iv)

43

Asas Pentadbiran Awam

mempercepat cadangan dasar/program dikemukakan kepada pihak kerajaan. 3.9

tersebut

SOKONGAN TERHADAP CADANGAN DASAR AWAM

Pihak yang bertanggung jawab menerima sesuatu cadangan dasar terdiri dari mereka yang mempunyai autoriti dan mempunyai kepentingan. Oleh itu, sesuatu cadangan terhadap sesebuah dasar perlu mendapat sokongan dari golongan yang mempunyai autoriti dan mempunyai kepentingan. Terdapat beberapa cara untuk mendapatkan penerimaan terhadap sesuatu cadangan dasar: (i) Mendapatkan sokongan majoriti dari ahli-ahli badan perundangan. Sokongan seperti ini penting untuk membolehkan sesuatu cadangan dasar itu diluluskan oleh badan-badan berkenaan. Merujuk kepada autoriti hierarki, iaitu peluang untuk mendapatkan kebenaran atau tidak bergantung kepada kedudukan seseorang dalam hierarki. Pihak yang mempunyai kedudukan yang tinggi dalam hierarki mempunyai kuasa yang lebih dalam memberi sesuatu sokongan. Terdapat hierarki dalam politik dan birokrasi, dan untuk mendapatkan pengesahan cadangan itu, ia perlu memperoleh sokongan dari kedua-dua belah pihak. Pengesahan dari ahli-ahli profesional. Pengesahan hierarki juga berkaitan dengan kepakaran profesional. Oleh itu, pembahagian tugas akan dibuat terhadap ahli-ahli profesional mengikut bidang kepakaran masing-masing bagi membolehkan sesuatu pembuatan keputusan yang rasional diambil. Meningkatkan kecekapan, iaitu merujuk kepada keinginan untuk mencapai objektif pada kos yang minimum, ataupun mendapat jumlah maksimum objektif dari sumber-sumber yang terbatas. Penglibatan orang awam merupakan asas untuk mendapatkan pengesahan terhadap dasar/program kerajaan dalam sistem demokrasi. Ini berlaku dalam berbagai keadaan, misalnya penglibatan secara tidak langsung seperti dalam pilihan raya, atau secara langsung, iaitu melalui demonstrasi, kumpulan lobby atau mengadakan pertemuan dengan para pembuat dasar.

(ii)

(iii)

(iv)

(v)

44

Asas Pentadbiran Awam

Sebagai kesimpulan, usaha-usaha untuk mendapatkan pengesahan cadangan dalam proses pembentukan dasar merupakan satu perkara yang agak mencabar. Ini disebabkan ia perlu meningkatkan tuntutan dan desakan terhadap kerajaan supaya sesuatu cadangan itu dapat diterima dan diberi pertimbangan dalam pembentukan sesuatu dasar awam. SOALAN DALAM TEKS 3.3

1. Di dalam kerajaan, sumber-sumber cadangan dasar terdiri daripada lima kumpulan individu atau kumpulan. Nyatakan. 2. Senaraikan lima sumber cadangan yang berada di luar kerajaan. Semak jawapan anda di akhir bab ini.

3.10

MODEL PEMBENTUKAN DASAR AWAM

Terdapat beberapa model yang telah dikaji dan diperkembangkan oleh para sarjana sains politik yang boleh membantu kita untuk memahami dengan lebih jelas proses pembentukan dasar awam. Model adalah bermaksud pandangan secara teori mengenai proses pembentukan sesuatu dasar. Terdapat lima model yang akan dibincangkan dalam pelajaran ini, iaitu model Teori Sistem, Teori Elit, Teori Kelompok, Model Bersifat Penambahan (Incrementalism) dan Model Institusionalisme. Mengapakah kefahaman mengenai model-model ini dianggap penting bagi kita yang mempelajari asas pengurusan organisasi? Sebenarnya, pengurusan sesebuah organisasi mempunyai hubungan yang rapat dengan pentadbiran sesebuah negara. Sebarang dasar atau keputusan tertentu yang dibuat dalam pentadbiran negara bukan sahaja memberi kesan kepada individu dan berbagai kumpulan dalam masyarakat, sebaliknya ia juga turut melibatkan organisasi yang berada di negara tersebut. Oleh itu, kefahaman mengenai model-model ini diharap dapat memudahkan kita untuk menerangkan dan menjelaskan lagi pertalian di antara kerajaan dan politik di peringkat negeri dan persekutuan. Ia akan

45

Asas Pentadbiran Awam

memandu kita untuk mengenal gerak kuasa politik yang penting dan berpengaruh dalam masyarakat. Selain dari itu, ia akan menghubungkan kita dengan pengetahuanpengetahuan yang bersesuaian mengenai kehidupan, cara, dan pendekatan politik didalam sesebuah negara. Seterusnya, ini akan membolehkan kita menilai, memeriksa atau membuat pertanyaan secara langsung mengenai politik. Akhir sekali, kefahaman ini mungkin dapat membantu kita dalam membuat rumusan-rumusan tertentu mengenai peristiwa-peristiwa politik dan kesan-kesannya terhadap masyarakat. 3.10.1 Teori Sistem Teori Sistem yang diperkenalkan oleh David Easton, menjelaskan proses pengagihan sumber dalam bentuk mekanisme input dan output yang melibatkan tuntutan-tuntutan di satu pihak dan keputusan-keputusan di satu pihak yang lain. Ia merupakan satu pendekatan untuk mengkaji dasar awam sebagai satu rangsangan dalam sistem politik terhadap gerak kuasa persekitaran.
Rajah 3.1 Teori Sistem

Permintaan
INPUT

PERSEKITARAN Keputusan SISTEM POLITIK PERSEKITARAN

MAKLUM BALAS OUTPUT

Sokongan

Tindakan

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1996).

Berasaskan Rajah 3.1, kita dapati terdapat empat komponen utama dalam teori sistem, iaitu persekitaran pergerakan sistem, input, output, dan maklumbalas. 1. Persekitaran

Persekitaran merupakan pengaruh luaran kepada sempadan sistem politik dan menjadi landasan dalam pergerakan sistem politik. Persekitaran

46

Asas Pentadbiran Awam

terbahagi kepada dua, iaitu persekitaran dalaman dan persekitaran luaran. Persekitaran dalaman dalam sesuatu masyarakat (intra-societal) ialah aspekaspek yang berkaitan dengan kebudayaan masyarakat, sejarah, idea-idea yang menjadi panduan, peribadi, dan struktur sosialnya. Persekitaran di luar masyarakat (extra-societal) pila ialah hubungan masyarakat dengan masyarakat-masyarakat lain di dunia. Kedua-dua persekitaran ini memberi kesan kepada perjalanan sistem politik dan mempengaruhi pengagihan sumber-sumber yang terhad dalam masyarakat oleh pihak berkuasa bagi memenuhi tuntutan-tuntutan dalam bentuk dasar awam yang digubal. 2. Input

Perjalanan sistem politik bermula dengan input yang masuk ke dalamnya. Input boleh dibahagikan kepada dua jenis. Input pertama merupakan sokongan sebahagian besar dari ahli masyarakat kepada sesebuah sistem. Tanpa sokongan, sesuatu sistem tidak akan boleh bergerak. Secara kasar sokongan kepada sistem politik boleh digambarkan melalui ketaatan dari ahli-ahli masyarakat terhadap sistem yang ada seperti menerima hasil pilihan raya, membayar cukai, mematuhi undang-undang atau tiadanya usaha-usaha meluas yang disokong oleh ahli-ahli masyarakat untuk menghancurkan sesebuah sistem. Dengan kata lain, ahli-ahli masyarakat mematuhi keputusan-keputusan dasar yang dibuat oleh pihak berkuasa. Menerusi sokongan sebahagian besar ahli masyarakat, sistem tersebut boleh dinggap sah untuk menjalankan proses pengagihan sumbersumber yang terhad dalam masyarakat. Input yang kedua ialah tuntutan-tuntutan dari ahli-ahli masyarakat yang masuk ke dalam sistem politik. Memandangkan sumber-sumber adalah terhad, maka ahli-ahli masyarakat akan membentuk kumpulan-kumpulan tertentu untuk memastikan tuntutan mereka akan lebih berkesan. Proses ini melibatkan dua aspek yang dipanggil pengluahan kepentingan dan pengumpulan kepentingan. Aspek yang pertama merujuk kepada apa yang dituntut, dan aspek kedua pula ialah pengumpulan kumpulankumpulan bersama ke dalam satu gabungan yang lebih besar seperti parti politik atau kumpulan pendesak dalam usaha untuk membuat tuntutan ke dalam sistem politik. 3. Output

Model ini mengambarkan dasar awam sebagai output bagi sistem politik yang lahir dari berbagai tuntutan yang dibuat oleh ahli-ahli masyarakat. Oleh kerana terdapat banyak dan berbagai tuntutan sedangkan sumber-

47

Asas Pentadbiran Awam

sumber yang ada terhad, maka berlakulah percanggahan di antara kepentingan, keperluan ataupun kemahuan yang perlu dipertimbangkan oleh sistem. Tuntutan yang banyak dan berbagai kemudiannya masuk ke dalam sistem politik untuk ditapis dan diproses. Akhirnya, terhasil keputusan-keputusan dan tindakan-tindakan dari pihak berkuasa mengenai tuntutan yang perlu dilayan, dipinda, atau ditolak. Keputusan dan tindakan dari pihak berkuasa dikenali sebagai output atau dasar-dasar dari sistem politik yang menentukan agihan nilai atau peruntukan sumber-sumber terhad yang ada di dalam sesebuah masyarakat. 4. Maklum balas

Output keputusan dan tindakan akan menimbulkan beberapa persoalan baru kerana dengan nilai atau sumber yang terhad, berbagai tuntutan tidak dapat dipenuhi. Akibatnya, berlaku maklum balas yang kemudian kembali kepada input sebagai tuntutan baru. Dasar-dasar awam yang telah diputuskan sebelumnya mungkin mempunyai kesan-kesan tertentu yang perlu diubahsuai dan maklumbalas yang diterima juga akan masuk semula sebagai input ke dalam sistem politik. Mekanismea input-output ini akan bergerak secara berterusan. 3.10.2 Teori Elit Model kedua yang akan kita pelajari ialah Teori Elit. Kita seringkali menganggap bahawa dasar awam yang digubal mencerminkan tuntutan dan permintaan dari rakyat. Maksudnya apa yang dituntut dan diminta oleh rakyat dipenuhi oleh kerajaan dalam bentuk dasar-dasar awam yang digubal. Walaupun anggapan ini mungkin benar, tetapi ia tidak betul sepanjang masa. Ini disebabkan kadangkala dasar awam yang dibentuk itu lebih merupakan keputusan dari pihak yang berkuasa, atau biasa disebut sebagai elit yang memerintah. Berasaskan anggapan ini, teori elit melihat dasar awam sebagai pemilihan-pemilihan dan nilai-nilai elit yang memerintah. Teori elit mengandaikan bahawa rakyat bersikap tidak kisah atau tidak mengambil berat terhadap maklumat lengkap mengenai dasar awam. Dalam keadaan ini, golongan elit yang berperanan untuk membentuk pendapat umum mengenai persoalan-persoalan dasar, dan bukan orang ramai yang membentuk pendapat elit. Oleh itu, dasar awam sebenarnya mencerminkan pilihan golongan elit. Tugas pegawai kerajaan dan pentadbir hanyalah untuk melaksanakan dasar-dasar yang telah ditetapkan oleh golongan elit. Dasar ini mengalir dari atas ke bawah, iaitu dari elit yang memerintah kepada rakyat di bawah. Merujuk kepada Rajah

48

Asas Pentadbiran Awam

3.2, dasar-dasar ini sebenarnya tidak mencerminkan permintaan atau tuntutan dari orang ramai.
Rajah 3.2 Teori Elit ELIT

Arahan dasar Pegawai/Pentadbir Pelaksanaan dasar

RAKYAT

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1996).

Bagi memudahkan kefahaman kita, Teori Elit boleh dirumuskan seperti berikut: (i) Masyarakat dibahagikan kepada beberapa golongan yang mempunyai kuasa dan sebilangan besar lagi terdiri dari mereka yang tidak mempunyai kuasa. Golongan yang mempunyai kuasa merupakan kumpulan minoriti yang bertanggung jawab dalam memperuntukkan nilai untuk masyarakat. Sementara sebilangan besar rakyat yang terdiri dari kumpulan minoriti tidak menentukan dasar awam. Kumpulan minoriti yang memerintah tidak melambangkan sebilangan besar rakyat yang diperintah. Golongan elit disalurkan secara tidak seimbang dari susur-galur sosioekonomi masyarakat. Pergerakan orang bukan elit kepada kedudukan elit berlaku secara perlahan dan berterusan. Ini bertujuan untuk memelihara kemantapan sistem dan mengelakkan berlakunya perubahan secara mendadak. Orang yang bukan elit yang sudah menerima pendapat elit yang asas sahaja boleh diterima masuk ke dalam golongan ini. Elit berkongsi pendapat ramai berhubung dengan nilai-nilai asas dalam sistem sosial dan pengekalan sistem. Dasar-dasar

(ii)

(iii)

49

Asas Pentadbiran Awam

(iv)

awam yang dilahirkan tidak mencerminkan permintaan atau tuntutan orang ramai, tetapi lebih kepada nilai-nilai elit sendiri. Perubahan-perubahan dasar awam akan dibuat sedikit demi sedikit dan tidak diubah secara mendadak. Golongan elit yang aktif tertakluk secara relatif ke atas pengaruh secara langsung dari sikap tidak kisah atau tidak mengambil berat orang ramai. Golongan elit mempengaruhi orang ramai lebih dari orang ramai yang mempengaruhi elit. Berasaskan rumusan di atas, pada pendapat anda, apakah kesan teori elit ke atas analisis dasar awam?

Pada umumnya terdapat tiga kesan utama, iaitu: (i) Golongan elit menyatakan bahawa dasar awam tidak melambangkan permintaan orang ramai. Sebaliknya ia lebih memberi keuntungan dan nilai-nilai kepada golongan elit. Misalnya, jika golongan elit itu secara keseluruhannya bersifat konservatif, maka mereka lebih menekankan keinginan untuk memelihara dan mengekalkan sistem yang ada. Perubahan ke atas dasar awam yang ada dilakukan secara sedikit demi sedikit, dan tidak diubah secara mendadak. Dalam keadaan sebegini, dasar awam selalunya diubahsuai dan jarang diganti. Perubahan hanya dibuat apabila berlaku suatu keadaan atau peristiwa yang boleh mengancam sistem elit. Jika keadaan ini berlaku, maka mereka akan bertindak untuk memperbaiki sesuatu dasar dan memperkenalkan pembaharuan bagi mengekalkan kepentingan elit sendiri. Golongan elit melihat golongan majoriti orang ramai sebagai tidak ambil kisah langsung dalam mana sentimen orang ramai kerap dimanipulasi oleh kumpulan elit, dan bukan pula nilai-nilai elit yang dipengaruhi oleh sentimen orang ramai. Semua keadaan ini menyebabkan perhubungan di antara elit dan orang ramai mengalir dari atas ke bawah. Oleh itu, persaingan di antara parti-parti politik tidak memberi makna apa-apa. Persoalan mengenai dasar awam jarang ditentukan oleh rakyat melalui proses pilihanraya ataupun parti-parti politik mengambil inisitif untuk mengemukakan alternatif dasar-dasar awam. Sebaliknya penentuan dasar dilakukan oleh golongan elit sendiri.

(ii)

50

Asas Pentadbiran Awam

(iii)

Golongan elit berpendapat bahawa kestabilan dan penerusan sistem adalah bergantung kepada suara ramai di kalangan golongan elit sendiri. Ini tidaklah bermakna golongan elit tidak pernah bersetuju atau tidak pernah bersaing sesama mereka untuk mendapatkan sokongan. Persaingan yang wujud hanyalah berkisar di sekeliling isu-isu yang sempit skopnya. Sebilangan besar elit yang ada lebih bersetuju berbanding dengan bilangan mereka yang tidak bersetuju (Ahmad Atory, 1996:21-25).

3.10.3 Teori Kelompok Model ketiga ialah mengenai Teori Kelompok yang menekankan kepada peranan kumpulan-kumpulan yang berpengaruh dalam masyarakat, seperti kumpulan pendesak dan kumpulan berkepentingan untuk mempengaruhi proses pembentukan dasar. Teori Kelompok bermula dengan saranan dan gagasan bahawa interaksi di kalangan kelompok dalam masyarakat merupakan faktor yang berpusat dalam politik. Individu-individu dengan kepentingan-kepentingan bersama mereka membuat tekanan ke atas kerajaan untuk menuntut atau mendapatkan permintaan. Ada dua pandangan dari para sarjana berhubung dengan teori ini. Pertama, pandangan dari David Truman. Menurut beliau, satu kelompok yang berkepentingan merupakan satu kelompok yang mempunyai sikap bersama (shared attitude) yang membuat sesetengah tuntutan tertentu ke atas kelompok yang lain dalam masyarakat. Kelompok-kelompok tersebut akan bersifat politik apabila ia membuat tuntutan melalui atau ke atas institusi kerajaan. Individu dianggap penting dalam politik hanya apabila mereka bertindak sebagai sebahagian atau bagi pihak kelompok berkepentingan. Kelompok tersebut berfungsi sebagai jambatan di antara individu dan kerajaan. Politik menjadi landasan bagi perjuangan kelompok untuk mempengaruhi dasar. Dalam keadaan ini, tugas sistem politik ialah memelihara dan menguasai konflik kumpulan tersebut melalui beberapa cara tertentu. Antaranya, mewujudkan peraturan dalam kelompok yang berjuang, mengatur tolak ansur dan mengimbangi kepentingan kumpulan, menganjurkan tolak ansur dalam bentuk dasar awam, dan mengadakan kuat kuasa segala tolak ansur yang dicapai.

51

Asas Pentadbiran Awam

Rajah 3.3 Model Kumpulan

Pengaruh yang Bertambah Pengaruh Kumpulan B Kedudukan dasar alternatif Penimbangan (equilibrium)
Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1996).

Dasar Awam

Pengaruh Kumpulan A

Berasaskan Rajah 3.3 atas, kita dapat melihat bahawa dasar awam merupakan perseimbangan yang dicapai dalam perjuangan kelompok. Perseimbangan ini ditentukan oleh pengaruh kelompok-kelompok berkepentingan yang sifatnya. Perubahan-perubahan dan pengaruhnya yang relatif bagi sebarang kelompok yang berkepentingan boleh dijangkakan kesannya dalam perubahan-perubahan dasar awam. Ini dapat dilihat apabila dasar tersebut bergerak ke arah yang dikehendaki oleh kelompok bagi mempengaruhi pengaruh, dan terkeluar dari kehendak kelompok-kelompok yang hilang pengaruh. Pandangan kedua ialah dari seorang sarjana bernama Earl Latham. Beliau berpendapat dasar awam dari kaca mata Teori Kelompok merupakan perimbangan yang dicapai dari persaingan di antara dua kelompok yang berkepentingan untuk mendapatkan tuntutan-tuntutan yang memihak kepada mereka. Dalam keadaan ini, para pembuat undang-undang akan menjadi pengadil dalam perjuangan kelompok, mengesahkan kejayaankejayaan campuran, merekodkan segala istilah tolak ansur, dan menyerahkan segala kepentingan itu dalam bentuk undang-undang. Pengaruh kelompok ini ditentukan oleh bilangan, kekayaan, kekuatan organisasi, kepimpinan, hubungan yang rapat dengan para pembuat keputusan, dan memiliki kesepaduan dalaman. Teori kelompok cenderung untuk menentukan kesemua kegiatan-kegiatan politik dalam bentuk perjuangan kelompok. Pembuat dasar dianggap sebagai memberi tindak balas dengan cepat kepada tekanan-tekanan kelompok, menawar, berunding, dan bertolak ansur di kalangan kelompok-kelompok berpengaruh untuk bersaing dengan tuntutan-tuntutan mereka itu.
52

Asas Pentadbiran Awam

Dengan berbuat demikian, mereka mempunyai kebebasan yang sama dalam menentukan kelompok manakah yang dimasukkan ke dalam percampuran majoriti. Lebih besar kawasan bagi ahli-ahli politik itu, lebih besarlah bilangan/jumlah kepentingan dan kebebasan mereka ini dalam memilih kelompok untuk membentuk satu majoriti campuran (Ahmad Atory, 1996:17-21) 3.10.4 Teori Bersifat Penambahan (Incrementalism) Model keempat ini diperkenalkan oleh Charles Lindbloom. Beliau melihat dasar awam sebagai penerusan kepada kegiatan-kegiatan kerajaan dan ia hanya ditokok atau ditambah sahaja. Mengikut model ini, pembuat keputusan akan menyemak semula keseluruhan dasar yang dicadangkan, tanpa mengenal pasti tuntutan masyarakat dalam mencapai matlamat tersebut. Ia tidak memberi pilihan mengikut keutamaan (rank order preference) untuk tiap-tiap pilihan dasar dalam bentuk nisbah untung kepada kos, dan kemudiannya membuat satu pilihan berasaskan kesemua maklumat yang diperolehi. Pembuat keputusan tidak meneliti kesemua pilihan dasar yang ada dan kesan-kesannya ke atas masyarakat kerana dihalangi oleh beberapa faktor seperti sekatan masa, kos pembiayaan, dan kepakaran. Oleh itu, pembuat dasar secara umumnya menerima kesahan programprogram yang sudah sedia ada dan secara bijaksana meneruskan dasardasar yang terdahulu. Apa yang dilakukan hanya meneliti dasar-dasar dan memutuskan sama ada hendak ditambah atau dikurangkan, ataupun diubahsuai mengikut keperluan-keperluan semasa. Perubahan atau pengubahsuaian sedemikian dapat dilihat dalam Rajah 3.4 di bawah.
Rajah 3.4 Model Pertambahan (Incremental ) Kenaikan dasar

Komitmen Dasar yang lalu

1945

1955

1965

1975

1985

1995

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1996).

53

Asas Pentadbiran Awam

Para pembuat dasar menggunakan model ini kerana mereka mempunyai masa yang terbatas, kurang kepakaran, atau tidak mempunyai kos pembiayaan yang cukup untuk meneliti kesemua pilihan dasar yang ada. Halangan sedemikian disebabkan kos untuk mendapatkan semua maklumat itu terlalu besar, dan mereka tidak mempunyai keupayaan untuk membuat ramalan yang cukup mengenai apa yang akan berlaku di masa hadapan. Selain itu, para pembuat dasar menerima kesahan dasar-dasar yang terdahulu kerana mereka juga tidak pasti mengenai kesan dan akibat yang akan timbul jika dasar-dasar baru diperkenalkan. Sebarang perubahan dasar yang agak radikal dari dasar yang sedia ada sudah tentu melibatkan pelaburan yang banyak, sama ada dalam bentuk perbelanjaan, amalan pentadbiran ataupun melibatkan perubahan struktur organisasi. Oleh itu, cara yang lebih baik dan selamat ialah membuat dasar-dasar yang sudah diketahui dan kesannya juga boleh diramal. Pada yang masa yang sama, mereka bertindak dengan meneruskan dasar-dasar yang terdahulu, tanpa mengambil kira sama ada ia berkesan atau tidak. Pemilihan model ini dianggap lebih tepat dan sesuai kerana ia dapat mengurangkan konflik, memelihara kestabilan, dan mengekalkan sistem politik. 3.10.5 Model Institusionalisme Model ini merupakan model yang terakhir yang kita pelajari. Model institusionalisme menganggap dasar awam sebagai satu kegiatan institusi. Dalam pelajaran ini, institusi bermaksud institusi yang terlibat dalam perancangan, pembuatan dan pelaksanaan dasar. Institusi mestilah merupakan institusi yang sah dan mempunyai dasar-dasar yang sah. Ia mestilah memberi perhatian kepada kerajaan dan birokrasi yang terlibat dalam pelaksanaan dasar. Dasar awam memang mempunyai hubungan yang rapat dengan institusiinstitusi kerajaan. Sesuatu dasar awam yang sudah dibentuk tidak akan menjadi satu dasar awam dalam ertikata yang sebenar sehinggalah ia dilaksana dan dikuatkuasakan oleh institusi-institusi kerajaan. Peranan institusi-institusi kerajaan dapat dilihat dalam tiga bentuk. Pertama, kerajaan mendapat pengesahan terhadap dasar-dasar tertentu. Dalam hal ini, dasar-dasar kerajaan pada umumnya dianggap sebagai obligasi yang sah dari segi undang-undang yang memerlukan kesetiaan daripada warganegara. Walaupun rakyat melihat dasar-dasar dari

54

Asas Pentadbiran Awam

kumpulan atau pertubuhan lain dalam masyarakat seperti organisasi swasta atau badan-badan profesional sama penting dan mempunyai ikatan yang rapat, tetapi ia agak berbeza dengan dasar-dasar kerajaan. Ini disebabkan dasar kerajaan dilihat sebagai menyeluruh dan dapat meliputi semua rakyat. Sebaliknya dasar-dasar organisasi swasta atau badan-badan profesional pula hanya terbatas kepada ahli-ahli mereka sahaja. Peranan keduanya ialah kerajaan dikatakan memiliki kuasa monopoli atau paksaan ke atas rakyat. Kerajaan mempunyai kuasa yang sah untuk menahan atau memenjarakan mereka yang enggan patuh kepada dasar dan peraturan kerajaan. Sebaliknya tindakan atau hukuman yang boleh dikenakan oleh organisasi swasta atau badan-badan profesional adalah terhad. Malah adakalanya, mereka tidak boleh bertindak sendiri dan terpaksa merujuk kepada pihak kerajaan ataupun pihak berkuasa. Secara ringkasnya kerajaan memiliki keupayaan untuk memerintah dan mendapatkan kesetiaan dari rakyat. Kerajaan boleh menggunakan kuasa paksaan secara yang sah untuk memastikan individu dan kumpulankumpulan lain bekerjasama bagi menguatkuasakan undang-undang dalam bentuk dasar awam. 3.11 DASAR-DASAR AWAM DI MALAYSIA

Setelah kita mempelajari konsep dasar awam dengan agak mendalam, bermula dari penjelasan konsep sehingga model-model yang berhubung dengan proses pembentukan dasar, maka ada baiknya kita meneliti sedikit dasar-dasar awam yang ada di Malaysia. Sejak merdeka sehingga kini, berbagai dasar awam telah diperkenalkan. Oleh sebab sifatnya yang dinamik, corak, dan matlamat dasar-dasar sentiasa berubah-ubah mengikut keperluan semasa, persekitaran, faktor masyarakat, dan pucuk pimpinan. Walaupun begitu, pada asasnya dasardasar awam di Malaysia dirumuskan untuk memenuhi matlamatmatlamat sosio-ekonomi seperti pertumbuhan ekonomi, pengagihan pendapatan, kestabilan politik, dan kebajikan masyarakat. Bagi tujuan kefahaman, berikut dibincangkan secara ringkas beberapa contoh dasar-dasar awam di Malaysia. 1. Dasar Ekonomi Baru

Dasar Ekonomi Baru (DEB) mula diperkenalkan pada tahun 1971 melalui Rancangan Malaysia Kedua (1971-75). Objektif utama DEB ialah

55

Asas Pentadbiran Awam

untuk mewujudkan perpaduan negara yang ingin dicapai melalui dua matlamat utama, iaitu: (i) Mengurang dan membasmi kemiskinan tanpa mengira kaum dengan menambahkan pendapatan dan memperbanyakkan peluang-peluang pekerjaan. Ini melibatkan usaha-usaha untuk membasmi kemiskinan di bandar-bandar seperti menyediakan kemudahan asas perumahan, mewujudkan peluang-peluang pekerjaan dan meningkatkan taraf hidup di kawasan-kawasan setinggan. Sementara di luar bandar pula, ia tertumpu kepada usaha-usaha meningkat taraf hidup dan daya pengeluaran golongan yang berpendapatan rendah, terutamanya mereka yang terlibat dan sektor pertanian dan perikanan. Menyusun semula masyarakat untuk memperbaiki kedudukan ekonomi yang tidak seimbang di antara kaum bagi menghapuskan pengenalan kaum mengikut fungsifungsi ekonomi. Ini melibatkan usaha-usaha untuk mengurangkan kedudukan ekonomi dan gunatenaga yang tidak seimbang di antara kaum dan wilayah supaya dapat mengimbangi penglibatan semula kaum dalam berbagai sektor dalam ekonomi.

(ii)

DEB dirancangkan untuk tempoh 20 tahun, iaitu dari 1971 hingga 1990. Dalam tempoh itu kadar kemiskinan diharap dapat diturunkan dari 49 peratus pada tahun 1970 kepada 16.7 peratus tahun 1990. Manakala bagi mencapai tahap gunatenaga penuh, kadar pengangguran diharap dapat dikurangkan pada tahap yang rendah, iaitu dari 7.4 peratus (1970) kepada 3.6 peratus (1990). Selepas tempoh DEB berakhir pada tahun 1990, kejayaan yang dicapai agak membanggakan, walaupun tidak dapat memenuhi matlamat yang ditetapkan. Seiring dengan perubahan masa dan teknologi, di samping memenuhi keperluan pembangunan negara yang lebih mencabar, kerajaan telah memperkenalkan Dasar Pembangunan Nasional bagi menggantikan DEB. 2. Dasar Kebudayaan Kebangsaan

Sebagai sebuah negara yang mempunyai penduduk yang berbilang kaum, Malaysia memerlukan satu dasar kebudayaan kebangsaan bagi mencerminkan keperibadian negara. Dasar ini berfungsi sebagai satu garis panduan dalam membentuk, mewujudkan dan mengekalkan identiti Malaysia. Berasaskan kesedaran inilah, kerajaan telah mengubal satu dasar kebudayaan kebangsaan dengan mengambil kira latar belakang dan fakta-

56

Asas Pentadbiran Awam

fakta sejarah serantau. Langkah tersebut selaras dengan beberapa keputusan yang dicapai dalam Kongres Kebudayaan Kebangsaan yang diadakan pada bulan Ogos 1971. Pembentukan Dasar Kebudayaan Kebangsaan dibuat berlandaskan kepada tiga prinsip penting, iaitu berteraskan kebudayaan rakyat asal rantau ini, menerima unsur-unsur kebudayaan yang lain yang sesuai dan wajar untuk diserapkan, serta meletakkan Islam sebagai unsur penting dalam pembentukan kebudayaan kebangsaan. Berpandukan kepada prinsip-prinsip di atas, pembentukan kebudayaan kebangsaan memberi penekanan untuk mencapai tiga objektif utama, iaitu mengukuhkan perpaduan bangsa dan negara melalui kebudayaan, memupuk serta memelihara keperibadian kebangsaan, dan memperkaya serta mempertingkatkan kualiti kehidupan, dan kerohanian yang seimbang dengan pembangunan sosioekonomi negara. 3. Dasar Pandang ke Timur

Dasar ini diperkenalkan oleh Dato Seri Dr. Mahathir Mohamad pada tahun 1982, sebagai sebahagian dari usaha untuk mempertingkatkan lagi daya pengeluaran negara. Pandang ke Timur di sini bermaksud menjadikan negara-negara di sebelah timur, terutamanya Jepun dan Korea Selatan sebagai negara contoh untuk mempelajari kemajuan teknologi, kerajinan, disiplin, dan etika kerja. Dasar ini bertujuan untuk memajukan negara, bukan saja dari segi ekonomi, tetapi meliputi peningkatan daya pengeluaran melalui disiplin, kerajinan, dan etika kerja yang sesuai. 4. Dasar Persyarikatan Malaysia

Dasar ini digubal berlandaskan kesedaran bahawa kedua-dua sektor, awam dan swasta harus memupuk kerjasama erat dan bantu membantu di antara satu sama lain. Dasar ini yang mula diperkenalkan dalam bulan Februari 1983, menganggap Malaysia sebagai sebuah syarikat dengan kedua-dua sektor awam dan swasta menjadi pemegang saham dan pekerjanya. Bagi memenuhi hasrat tersebut, berbagai usaha dibuat untuk menggalakkan kegiatan yang bertujuan mengeratkan lagi kerjasama di antara sektor awam dan swasta. Berbagai usaha dijalankan yang melibatkan berbagai program dan tindakan, seperti memberi penerangan yang jelas kepada kakitangan awam untuk memudahkan pelaksanaannya. Selain daripada itu, panel perunding Persyarikatan Malaysia ditubuhkan
57

Asas Pentadbiran Awam

di semua jabatan kerajaan, menyebarkan maklumat perniagaan yang diperolehi oleh agensi kerajaan di luar negeri kepada sektor swasta, meningkatkan hubungan di antara agensi kerajaan dengan sektor swasta, dan mengeluarkan satu garis panduan untuk memudahkan pelaksaan dasar. Berasaskan sokongan dan galakan yang diberikan oleh kerajaaan, sektor swasta diharap akan berkembang dengan lebih maju, dan pihak kerajaan dapat mengutip cukai dari mereka dengan kadar yang lebih tinggi. Hasil kutipan cukai kemudiannya dapat digunakan untuk membiayai projekprojek pembangunan negara dengan lebih berkesan bagi meningkatkan kesejahteraan hidup rakyat. 5. Dasar Penswastaan

Dasar penswastaan mula diberi perhatian pada tahun 1983 selepas Perdana Menteri melancarkan Dasar Persyarikatan Malaysia. Dasar ini bertujuan untuk merangsangkan pertumbuhan ekonomi dengan menggalakkan penglibatan sektor swasta dalam pembangunan ekonomi negara. Langkah ini diharap dapat memberi sumbangan dalam meringankan beban kewangan kerajaan, mengurangkan saiz sektor awam, menggalakan persaingan yang sihat, meningkatkan kecekapan dan menambahkan daya pengeluaran, serta mempercepatkan penglibatan bumiputera dalam kegiatan ekonomi negara. Dasar penswastaan dilaksanakan dalam berbagai bentuk bergantung kepada kesesuaian organisasi dan ciri kegiatan sesuatu jabatan kerajaan itu. Antaranya: (i) (ii) (iii) (iv) Penswastaan secara menyeluruh, iaitu melibatkan pemindahan semua kepentingan kerajaan kepada pihak swasta. Penswastaan secara sebahagian hanya sebahagian sahaja kepentingan kerajaan yang dipindahkan, manakala sebahagian lagi masih dimiliki oleh kerajaan. Penswastaan secara terpilih sesuatu agensi itu menjual bahagian tertentu sahaja dari perkhidmatannya, tetapi terus memiliki bahagian-bahagian lain. Penswastaan berbentuk pengurusan bercorak perniagaan swasta hanya prinsip perniagaan sahaja yang digunakan, sementara hakmilik ekuiti masih dimiliki oleh kerajaan.

58

Asas Pentadbiran Awam

(v) (vi)

Penswastaan secara kontrak melibatkan pemberian kontrak perkhidmatan kerajaan kepada sektor swasta, tanpa perubahan struktur organisasi tersebut. Penswastaan secara pajakan penyewaan kemudahan dan harta kerajaan yang tertentu untuk mendapatkan hasil tanpa mengubah hakmilik harta berkenaan.

Bagi melaksanakan dasar penswastaan, kerajaan menubuhkan sebuah jentera pentadbiran yang berpusat di Unit Perancangan Ekonomi, Jabatan Perdana Menteri. Pelaksanaan dasar melibatkan kajian yang berterusan ke atas kegiatan dan organisasi kerajaan bagi mengenal pasti agensi atau jabatan yang sesuai untuk diswastakan. Satu program dirangka untuk menjalankan kajian terperinci ke atas entiti yang berkenaan. Ini diikuti dengan menyediakan satu Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) untuk tempoh dua tahun yang boleh dipinda. PIP pula akan diteliti oleh Jawatankuasa Antara Jabatan mengenai Penswastaan yang bertanggung jawab dalam membuat perakuan mengenai projek-projek yang bakal diswastakan kepada pihak kerajaan. Selepas kelulusan didapati, kementerian yang berkaitan dengan entiti yang bakal diswastakan akan mempelawa sektor swasta bagi mengemukakan tawaran mengikut kaedah penswastaan yang sesuai. Tawaran dari sektor swasta dinilai dan pihak yang berjaya akan ditawarkan oleh kementerian yang berkenaan. 6. Dasar Pembangunan Nasional

Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dilancarkan pada 17 Jun 1991 sebagai lanjutan dari Dasar Ekonomi Baru yang berakhir pada tahun 1990. Pelaksanaan DPN menandakan bermulanya satu era baru dalam usaha menjadikan Malaysia sebagai sebuah negara maju menjelang tahun 2020. DPN masih mengekalkan strategi asas DEB untuk memperbaiki ketidakseimbangan sosial dan ekonomi di antara kaum telah menetapkan tiga dimensi baru yang menjadi tumpuan, iaitu: (i) Memberi penekanan yang lebih ke atas strategi pembasmian kemiskinan yang bertujuan untuk menghapuskan kemiskinan di kalangan golongan yang termiskin, di samping mengurangkan kemiskinan relatif. Menumpukan perhatian kepada pembangunan sebuah masyarakat pembangunan dan perindustrian bumiputera sebagai satu strategi penting ke arah meningkatkan, dan

(ii)

59

Asas Pentadbiran Awam

(iii) (iv)

seterusnya mengekalkan penyertaan bumiputera dalam kegiatan ekonomi. Meningkatkan penekanan kepada sektor swasta untuk melibatkan diri dalam proses penyusunan semula masyarakat. Memberi tumpuan kepada pembangunan sumber manusia, termasuk sistem nilai dan etika bagi mencapai matlamat pertumbuhan ekonomi dan pengagihan yang saksama.

Seperti juga DEB, Dasar Pembangunan Nasional akan meneruskan usaha-usaha untuk mengurangkan ketidakseimbangan ekonomi, bukan sahaja di kalangan kaum, tetapi juga di antara golongan kaya dengan miskin dan jurang ekonomi di antara wilayah. Usaha ini dibuat berasaskan prinsip pembangunan seimbang dan pengagihan yang saksama untuk mencapai keadilan sosial dan memperkukuhkan perpanduan negara. 7. Wawasan 2020

Wawasan 2020 diperkenalkan oleh Perdana Menteri, Dato Seri Dr. Mahathir Mohamad semasa membentangkan kertas kerja bertajuk Malaysia: Melangkah Ke Hadapan di forum anjuran Majlis Perdagangan Malaysia pada 28 Februari 1991. Kertaskerja ini mengandungi satu rangkakerja mengenai matlamat untuk menjadikan Malaysia sebagai sebuah negara maju menjelang tahun 2020. Usaha ini dibuat sebagai tindak balas terhadap cabaran dan perkembangan pesat yang berlaku dalam bidang ekonomi, sosial dan politik sama ada di peringkat nasional, mahupun antarabangsa. Oleh itu, Malaysia harus bersedia untuk menghadapi cabaran supaya ia tidak tersisih dari arus perubahan yang berlaku. Kemajuan yang ingin dicapai melalui Wawasan 2020 bukan sahaja merangkumi bidang ekonomi, politik dan sosial semata-mata, tetapi juga menekankan aspek-aspek kerohanian, etika, kebudayaan, dan keagamaan. Dengan kata lain, Malaysia ingin mencapai taraf negara maju mengikut acuan sendiri, tanpa mengikuti cara dan corak yang berlaku di negaranegara maju yang lain. Jika anda inginkan huraian yang lebih mendalam mengenai dasar-dasar awam di Malaysia, sila rujuk buku Malaysia Kita (1994) dan Dasar-Dasar Pembangunan Malaysia (1992), terbitan Institut Tadbiran Awam Negara, Kuala Lumpur. Rujukan tambahan ini diharap dapat memberi anda kefahaman yang lebih luas mengenai dasar-dasar awam di negara kita.
60

Asas Pentadbiran Awam

SOALAN DALAM TEKS 3.4 1. Isi tempat kosong di bawah dengan perkataan yang sesuai. (i) Model .. menjelaskan proses pengagihan sumber dalam bentuk mekanisme input dan output yang melibatkan dua pihak yang menuntut dan membuat keputusan. (ii) Teori mengandaikan bahawa golongan . yang berperanan membentuk pendapat umum. (iii) Teori . menekan kepada peranan kumpulan yang berpengaruh dalam masyarakat mempengaruhi pembentukan sesebuah dasar. (iv) Dalam Teori , dasar awam dikatakan sebagai penerusan kepada kegiatan-kegiatan awam dan hanya ditokok tambah sahaja. (v) Teori menganggap dasar awam adalah sebagai satu kegiatan institusi. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 3.12 KESIMPULAN

Konsep dasar awam mempunyai hubungan yang rapat dengan pentadbiran awam dan menjadi sebahagian dari keperluan untuk menjalankan pentadbiran sesebuah negara. Melalui dasar-dasar awam yang dibentuk, berbagai isu, masalah, atau konflik yang berlaku dalam sesebuah negara dapat diatasi, ataupun dikurangkan pada paras yang minima. Ini disebabkan terdapat banyak model yang boleh digunakan sepenuhnya atau diubahsuai mengikut keperluan semasauntuk masalah atau konflik. Penggunaan dasar yang tepat dan sesuai bukan sahaja dapat meringankan beban kerajaan dalam menghadapi berbagai masalah dan cabaran yang timbul, tetapi juga berupaya untuk meningkatkan kecekapan dalam pentadbiran negara.

61

Asas Pentadbiran Awam

Dasar awam juga penting kepada pentadbiran awam kerana ia mengandungi berbagai peraturan yang boleh dijadikan panduan kepada kerajaan dalam mentadbirkan negara dan pedoman kepada rakyat sebagai warganegara yang bertanggung jawab. Kejayaan sesuatu dasar awam bergantung kepada kebijaksanaan para pengubalnya dalam menyediakan satu dasar yang sesuai bagi keperluan negara, terutamanya negara yang mempunyai penduduk berbilang kaum seperti Malaysia. Dasar awam di Malaysia menghadapi masa depan yang lebih mencabar. Ini disebabkan perubahan pesat yang berlaku di sekeliling kita seperti penggunaan alat-alat teknologi yang canggih memerlukan perubahan ke atas dasar-dasar awam yang sedia ada. Selain dari itu, tahap pemikiran yang semakin tinggi dan matang juga telah menambahkan bilangan rakyat yang berpendidikan dalam masyarakat. Oleh itu, sesuatu dasar awam yang bakal digubal perlu mengambil kira semua perkembangan ini supaya bersesuaian dengan keadaan semasa, keperluan pembangunan negara, dan faktor persekitaran yang berkembang dengan pesat. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Pilih beberapa dasar awam di Malaysia, dan cuba sesuaikan dengan model teori pembentukan dasar awam yang anda pelajari. Anda boleh menggunakan satu atau gabungan model teori tertentu untuk dasar-dasar tersebut. Jelaskan apakah yang anda faham mengenai konsep dasar awam. Huraikan perbezaan di antara dasar awam dengan dasar-dasar yang buat oleh pertubuhan atau organisasi swasta. Dasar awam dibahagikan kepada lima jenis. Huraikan kelima-lima jenis dasar awam tersebut. Terdapat lima model yang telah dibincangkan dalam pelajaran ini, iaitu model Teori Sistem, Teori Elit, Teori Kelompok, Model Bersifat Penambahan (Incrementalism), dan Model Institusionalisme. Huraikan salah satu daripada model-model tersebut. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

2.

3. 4.

62

Asas Pentadbiran Awam

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 3.1 1. Sila rujuk nota berkaitan definisi dasar awam di muka surat 29 hingga 34. SDT 3.2 1. Empat bentuk dasar awam ialah: (i) Undang-Undang - merujuk kepada satu bentuk dasar yang digubal mengikut proses perundangan bagi membendung atau mengatasi sesuatu masalah. Sesuatu dasar yang dibentuk melalui undang-undang tidak boleh diubah atau dibatalkan dengan mudah. Sebarang pengubahsuaian atau pembatalan ke atas dasar itu perlu dibuat melalui pindaan atau pemansuhan terhadap undang-undang berkenaan. Ia mesti mendapat kelulusan dari badan perundangan. Sesuatu dasar dalam bentuk undang-undang sering diiringi oleh unsur-unsur hukuman seperti denda, sebat, buang negeri, penjara atau hukuman mati. (ii) Rancangan - merupakan satu bentuk dasar yang lebih terperinci dan mengandungi beberapa dasar lain yang berkaitan. Ia mempunyai objektif dan strateginya yang tersendiri dalam bentuk program dan projek-projek tertentu. Rancangan ini agak berbeza dari dasar yang berbentuk undang-undang kerana ia tidak mengandungi unsur-unsur hukuman. (iii) Program - dibentuk untuk membantu sesuatu masalah tertentu yang sedang dihadapi. Biasanya ia berfungsi sebagai langkah awal sebelum sesuatu dasar yang lebih konkrit dibuat. Program mempunyai persamaan seperti undang-undang, tetapi tidak mengandungi unsur-unsur hukuman. (iv) Projek - merupakan satu bentuk dasar yang lebih konkrit dan tersusun, serta berfungsi sebagai sebahagian dari program. Jangka masa bagi sesuatu projek itu agak pendek dan ia ditentukan terlebih dahulu.

63

Asas Pentadbiran Awam

2.

Lima sifat dasar awam ialah tuntutan dasar (policy demand), kenyataan dasar (policy statement), keputusan dasar (policy decision), keluaran dasar (policy output),dan hasilan dasar (policy outcome). SDT 3.3

1.

Di dalam kerajaan sendiri, sumber-sumbernya terdiri dari individu atau kumpulan, sama ada secara perseorangan atau gabungan, yang terdiri daripada: (i) Eksekutif politik Perdana Menteri, Menteri-menteri Kabinet, Menteri Besar, Ketua Menteri dan Ahli Mesyurat Kerajaan Negeri (EXCO). (ii) Birokrat Kebanyakan anggota birokrat merupakan pelaksana dasar. Walaupun demikian, mereka mungkin juga terlibat dalam pembentukan cadangan dasar sebagai tambahan tugas-tugas pentadbiran yang sedia ada. (iii) Perunding (Consultants) Kumpulan perunding sangat penting, terutamanya di peringkat awal perkembangan dasar/program. Mereka mungkin diminta melakukan beberapa penyelidikan yang diperlukan dan mengenal pasti pilihan-pilihan (options) yang ada untuk mengendalikan sesuatu isu atau masalah. Kini terdapat banyak kumpulan perunding yang diambil untuk membantu kerajaan dalam proses penggubalan dasar. (iv) Agensi Penyelidikan Kerajaan juga bergantung kepada agensi penyelidikan sendiri ataupun menyediakan peruntukan kewangan penyelidikan (research grant) kepada pihak universiti dan agensi penyelidikan swasta. Hasil penyelidikan itu dijadikan asas kepada cadangan dasar. (v) Badan Perundangan (Legislator) Selain dari eksekutif politik, ahli badan perundangan juga dapat menyumbang dalam memberi pandangan-pandangan tertentu untuk menyelesaikan sesuatu masalah awam. Selain dari itu, sumber-sumber yang berada di luar kerajaan juga turut memberi sumbangan kepada cadangan dasar. Mereka terdiri daripada golongan berikut: (i) Kumpulan Berkepentingan seperti badan-badan perniagaan, kesatuan sekerja, persatuan peladang dan lain-lain, tetapi hanya sebilangan kecil sahaja kumpulan ekonomi dan sosial seperti ini yang dapat mempengaruhi tindakan kerajaan. Kebanyakan dari organisasi ini

2.

64

Asas Pentadbiran Awam

(ii)

(iii)

(iv)

(v)

mempunyai sumber-sumber untuk menjalankan penyelidikan dan analisis bagi menyediakan cadangan dasar. Kumpulan Clientele program-program kerajaan mungkin membentuk clientele untuk tujuan meluaskan faedah-faedah yang diperoleh. Dalam membentuk cadangan-cadangan baru, kumpulan ini selalunya bekerja rapat dengan agensi-agensi kerajaan. Kumpulan Orang Awam (Citizen Groups) kumpulan orang awam yang aktif terlibat dalam mengemukakan tuntutan kepada kerajaan untuk beberapa lama. Misalnya, mereka yang terlibat dalam isu-isu mengenai alam sekitar sering memberi cadangan-cadangan dasar kepada kerajaan dari masa ke semasa. Parti Politik mereka ini agak penting dalam memberi sumbangan kepada cadangan dasar. Walaupun demikian, sejak akhir-akhir ini semakin banyak kumpulan-kumpulan pendesak dan berkepentingan yang mewakili orang awam ditubuhkan dan terlibat dalam mengemukakan cadangan dasar. Ini menyebabkan penglibatan parti-parti politik semakin berkurang. Pihak Media akhbar dan majalah merupakan sumber untuk mengenal pasti masalah dan mengemukakan cadangan penyelesaian. Di samping itu, program-program bercorak dokumentari yang disiarkan dalam rancangan televisyen boleh menarik perhatian ramai terhadap sesuatu isu, dan kemudian menjadi perkara keutamaan dasar.

SDT 3.4 1. Jawapan untuk tempat kosong: (i) Model Teori Sistem (ii) Teori Elit (iii) Teori Kelompok (iv) Model Bersifat Penambahan (Incrementalism) (v) Model Institusionalisme

65