ASPEK FILOSOFIS DAN SOSIOLOGIS DALAM PENYUSUNAN NASKAH AKADEMIK

Diajukan untuk memenuhi tugas Dalam mata kuliah: Legal Drafting Dosen pengampu: Budi Agus Riswandi, SH., M.Si.

Disusun oleh kelompok 3: 1. Ahmad Habibi Siregar 2. Zulfikri Yasir 3. Ahmad Firdaus Al-Khalwani 4. Choirul Salim 5. M. Ari Irawan (09360011) (09360012) (09360013) (09360014) (09360015)

PERBANDINGAN MAZHAB DAN HUKUM FAKULTAS SYARIAH DAN HUKUM UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SUNAN KALIJAGA YOGYAKARTA 2012

BAB I PENDAHULUAN Dalam pembentukan suatu peraturan perundang-undangan, apakah prakarsa dari peraturan perundang-undangan itu berasal dari eksekutif atau legislatif, yang jelas dalam penyusunan peraturan perundang-undangan dibuatnya harus melalui proses perumusan terlebih dahulu dalam membuat suatu produk kebijakan atau polotik hukum yang disebut dengan naskah akademik. Naskah akademik dimaksudkan untuk memberikan gambaran terlebih dahulu terhadap rancangan suatu kebijakan/ politik hukum berupa peraturan perundang-undangan yang akan dibuat dan disusun oleh masing-masing lembaga negara yang berwenang membuatnya. Oleh sebab itu, suatu rancangan peraturan perundang-undangan sebelum menjadi draf rancangan perundang-undangan terlebih dahulu sebelumnya sudah terumuskan dalam bentu naskah akademik yang akan menjadi suatu draf rancangan perundang-undangan.1 Dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang baik apakah apakah prakarsa legislatif maupun eksekutif di antaranya adalah adanya hak yang dimiliki pihak akademisi untuk membuat naskah akademik.menurut Harry Alexander yang dimaksud naskah akademik adalah naskah awal yang yang membuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi perundang-undangan bidang tertentu. Bentuk dan isi naskah akademik memuat gagasan pengaturan suatu materi hukum bidang tertentu yang ditinjau secara holistik-futuristik dan dari berbagai aspek ilmu, dilengkapi dengan referensi yang memuat; urgensi, konsepsi, landasan, alas hukum, prinsip-prinsip yang digunakan serta pemikiran tentang norma-norma yang telah dituangkan ke dalam bentuk pasal-pasal dengan mengajukan berbagai alternatif, yang disajikan dalam bentuk uraian yang

Soimin, Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (Yogyakarta: UII Press Yogyakarta, 2010), hal. 129.

Negara

Indonesia,

sistematis dan dapat dipertanggungjawabkan secara ilmu hukum dan sesuai dengan politik hukum yang telah digariskan.2 Dari pendapat tersebut, menunjukkan bahwa pembuatan naskah akademik tidak lebih dari suatu upaya pendekatan menyeluruh (holistik) dari sebuah rencana pembuatan peraturan perundang-undangan yang telah dirumuskan. Pendekatan ini dijalankan melalui konsep dasar tritunggal3 dalam menelaah lahirnya sebuah peraturan perundang-undangan, yang meliputi aspek yuridis, sosiologis dan filosofis. Aspek yuridis maksudnya agar produk hukum yang diterbitkan dapat berjalan sesuai dengan tujuan tanpa menimbulkan gejolak di tengah-tengah masyarakat. Aspek sosiologi, dimaksudkan agar produk hukum yang diterbitkan jangan sampai bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup ditengah-tengah masyarakat, misalnya adat istiadat. Aspek filosofis, dimaksudkan agar produk hukum yang diterbitkan jangan bertentangan dengan nilai-nilai yang hakiki di tengah-tengah masyarakat, misalnya agama dan kepercayaan.4 Dengan batasan yang jelas ini akan memudahkan untuk menginvetarisasi seluruh bahan dan permasalahan yang muncul di lapangan. Dari tiga aspek tersebut jugalah yang akan dijadikan rambu-rambu penting dalam merumuskan batasan akademis dari batasan akademis yang dibuat. Hal ini penting untuk ditekankan agar naskah akademis yang dibuat tidak saja bertumpu pada keilmuan tetapi juga harus ditunjang dengan kenyataan sosial. Tumpuan keilmuan dibuat didasarkan kepada kaidah-kaidah teori dan pendapat para pakar (doktrin), sedangkan tumpuan kenyataan didasarkan kepada kebutuhan nyata (reality
2

Harry Alexander, Panduan Perancangan Undang-undang di Indonesia (Jakarta: Solusindo, 2004), hal. 120. Konsep tritunggal dalam penyusunan peraturan perundang-undangan terdapat perbedaan dalam melihat landasan atau pijakan dibuatnya, sebagaimana terdahulu seperti Rosdjidi Ranggawidjaja menyebutkan di antaranya: (i) filosofis, (ii) yuridis dan (iii) sosiologis, sedangkan M. Solly Lubis menyebutakan di antaranya: (i) filosofis, (ii) yuridis, dan (iii) politis. Sirauddin, dkk,, Legislative Drafting: Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, YAPPIKA & MCW, (Malang, 2007), hal. 124.
4 3

needed) yang diinginkan masyarakat agar kehidupannya terlindungi dan jaminan oleh kepastian, kemanfaatan dan keadilan hukum baik nasa kini (does sein) maupun masa yang akan datang (does sollen).5 Berdasarkan ketentuan Pasal 7 ayat (7) Perpres No. 68 Tahun 2005 tentang tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang, rancangan peraturan pemerintah pengganti undang-undang, rancangan peraturan pemerintah, dan rancangan peraturan presiden menyatakan bahwa: naskah akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup jangkauan dan obyek, atau arah peraturan rancangan undang-undang. Dengan demikian, dari ketentuan ini maka diketahui bahwa naskah akademik merupakan rumusan awal dari sebuah produk peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, di dalamnya memuat latar belakang, tujuan, obyek yang diatur pada masing-masing peraturan, serta ruang lingkup pengaturannya. Dalam konteks ilmu perundang-undangan, maka naskah akademik memegang peranan yang sangat penting untuk memberikan kajian yang dalam terhadap substansi yang akan diatur. Maka dari itu untuk menyusun naskah akdemik dibutuhkan penelitian kepustakaan dan penelitian empiris sebagai data dasarnya. Artinya proses penyusunan peraturan perundang-undangan tidak boleh dilakukan secara pragmatif dengan langsung menuju pada subtansi masalah yang akan diatur di dalam peraturan perundang-undangan. Sehingga disini partisipasi masyarakat terutama dalam pembuatan undang-undang dan peraturan daerah keterlibatannya sangat diperlukan baik secara langsung yang diminta oleh lembaga pembuat perundangan pusat maupun daerah atau tidak langsung diminta atas keterlibatnnya yaitu dengan aktif mengontrol jalannya penyusunan draf materi muatan peraturan peraturan perundang-undangan utamanya undangundang maupun peraturan daerah.

Ibid., Sirauddin, dkk, hal. 125.

BAB II PEMBAHASAN A. Pengertian Naskah Akademik Pemakaian istilah Naskah Akademik Peraturan Perundangundangan secara baku dipopulerkan pada tahun 1994 dengan Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor G-159.PR.09.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan, dikemukakan bahwa:6 Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan adalah naskah awal yang memuat pengaturan materimateri perundang-undangan bidang tertentu yang telah ditinjau secara sistemik, holistik dan futuristik. Definisi lainnya dari sebuah naskah akademik, dikemukakan oleh Jazim Hamidi bahwa naskah akademik ialah naskah atau uraian yang berisi penjelasan tentang :7 1. Perlunya sebuah peraturan harus dibuat 2. Tujuan dan kegunaan dari peraturan yang akan dibuat 3. Materi-materi yang harus diatur peraturan tersebut 4. Aspek-aspek teknis penyusunan Menurut Harry Alexander dalam bukunya Panduan Perancangan Perda di Indonesia, memberikan definisi tentang Naskah Akademik adalah naskah awal yang memuat gagasan-gagasan pengaturan dan materi muatan perundang-undangan bidang tertentu.8

www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Abdul Wahid, Penyusunan Naskah Akademik, diakses 25 November 2012 www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho, Urgensi Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diakses tanggal 26 November 2012
8

Ibid, www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho.

Pasal 1 angka 7 Perpres Nomor 68 Tahun 2005, menyatakan Naskah akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang , tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan suatu Rancangan Undang-Undang. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak menyatakan secara ekplisit tentang Naskah Akademik, tetapi secara implisit pada Pasal 53, berbunyi:9 Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan tertulis dalam rangka penyiapan atau pembahasan rancangan undangundang atau rancangan peraturan daerah. Tidak jauh berbeda dengan hal di atas, Hikmahanto Juwana mengemukakan, secara substansi, Naskah Akademik memuat beberapa bagian penting, yaitu:10 a. Tujuan dibuatnya rancangan undang-undang Tujuan dan alasan dibentuknya peraturan perundang-undangan dapat beraneka ragam. Hal ini terkait erat dengan politik hukum, karena tujuan pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan

penjabaran dari politik hukum. b. Pembahasan tentang apa yang akan diatur Bagian ini harus dapat diuraikan secara tepat dan tajam apa yang akan menjadi muatan materi dalam UU. Untuk pengisian bagian ini, penyusun Naskah Akademik harus berkonsultasi secara intens dengan pihak-pihak yang sangat tahu tentang apa yang akan diatur.

Pasal 53 tersebut secara tidak langsung telah melibatkan pihak lain dalam penyusunan rancangan undang-undang dan peraturan daerah, yaitu masyarakat. Hal ini sering disebut dengan partisipasi masyarakat. Wujud konkrit partisipasi masyarakat ini tampak dalam penyusunan Naskah Akademik. Hikmahanto Juwana, Penyusunan Naskah Akademik sebagai Prasyarat dalam Perencanaan Pembentukan RUU, Departemen Hukum dan HAM, hal. 3-4.
10

c. Faktor berjalannya undang-undang Dalam praktiknya sering undang-undang tidak dapat dilaksanakan dan ditegakkan. Kondisi ini terjadi karena tidak diikuti dengan kajian yang mendalam dengan memperhatikan kebutuhan masyarakat dalam arti sesungguhnya. Dengan demikian, seyognya Naskah Akademik juga memuat kajian tentang dukungan infrastruktur dalam hal suatu undangundang diberlakukan nantinya. d. Rujukan (Reference) Dalam Naskah Akademik perlu diuraikan tentang rujukan terkait dengan RUU yang akan dibuat. Hal ini bertujuan untuk menghindari tumpang tindihnya aturan baik secara horizontal maupun vertikal, serta untuk harmonisasi dan sinkronisasi berbagai undang-undang yang sudah ada dalam proses pembentukan undang-undang. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa Naskah Akademik paling sedikit memuat dasar filosofis, sosiologis, yuridis, pokok dan lingkup materi muatan yang diatur. B. Landasan Filosofis dalam Naskah Akademik Dasar filosofis merupakan landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan. Dasar filosofis sangat penting untuk menghindari pertentangan peraturan perundang-undangan yang disusun dengan nilai-nilai yang hakiki dan luhur di tengah-tengah masyarakat, misalnya etika, adat, agama dan lain-lain.11 Dalam Aspek filosofis ini memuat hasil kajian yang mencerminkan landasan ideal atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita pada saat menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan.

11

Ibid, Hikmahanto Juwana, hal. 11

C. Landasan Sosiologis dalam Naskah Akademik Secara dasar sosiologis, naskah akademik disusun dengan mengkaji realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, aspek sosial ekonomi dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat). Tujuan kajian sosiologis ini adalah untuk menghindari

tercerabutnya peraturan perundang-undangan yang dibuat dari akar-akar sosialnya di masyarakat. Banyaknya peraturan perundang-undangan yang setelah diundangkan kemudian ditolak oleh masyarakat, merupakan cerminan peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki akar sosial yang kuat.12 Umumnya, teori-teori perundang-undangan hanya menyebutkan tiga aspek kajian untuk mengukur baik-tidaknya suatu peraturan perundang-undangan, yaitu dari aspek filosofis, yuridis, dan sosiologis. Akan tetapi, sebuah peraturan perundang-undangan (termasuk peraturan daerah) tidak bisa sama sekali dilepaskan dari unsur-unsur politis dalam pembentukannya. Aspek politis pada dasarnya mengedepankan persoalan tarik-ulur kepentingan antara pemerintah dan masyarakat. Dalam Naskah Akademik pun kajian terhadap aspek ini perlu dilakukan. Bagaimana sesungguhnya kemauan politik dari pemerintah, dan bagaimana

bargaining power dari kemauan politik pemerintah ini ketika berhadapan dengan kepentingan masyarakat, terutama dalam era demokrasi seperti saat ini. Tidak kurang pentingnya juga kajian-kajian dari berbagai aspek terkait, antara lain, dari aspek ekonomi dan ekologi, yang akan lebih memperkaya Naskah Akademik dan pada tahap selanjutnya juga akan lebih menyempurnakan substansi peraturan perundang-undangan

(peraturan daerah) yang akan dibuat. Jika kondisi memungkinkan maka

12

Ibid, Hikmahanto Juwana, hal. 15.

sesungguhnya

proses

pembentukan

peraturan

perundang-undangan

(termasuk peraturan daerah) perlu menggunakan apa yang disebut proses regulatory impact assessment (RIA), yang berguna untuk mengetahui sejauhmana dampak ekonomis yang timbul dari peraturan tersebut bila sudah terbentuk dan diberlakukan di tengah-tengah masyarakat. Selain itu, urgensi lainnya adalah dalam Naskah Akademik diberikan gambaran mengenai substansi, materi dan ruang lingkup dari peraturan daerah yang akan dibuat. Dalam hal ini dijelaskan mengenai konsepsi, pendekatan, dan asas-asas dari materi hukum yang perlu diatur, serta pemikiran-pemikiran normanya. Mengenai asas-asas dari materi

hukum, pada dasarnya tidak semata-mata terikat pada asas-asas yang telah ditentukan dalam Pasal 6 UU No. 10 tahun 2004 jo. Pasal 138 UU No. 32 tahun 2004, tetapi juga perlu mencermati nilai-nilai, asas-asas hukum adat atau kearifan tradisional yang masih hidup dana berkembang dalam kehidupan masyarakat setempat. Juga dipertimbangkan asas resiko (risk management) yang mau tidak mau akan timbul atau dihadapi nantinya jika peraturan daerah itu sudah terbentuk atau telah diberlakukan. Dengan dituangkannya asas resiko ini, paling tidak sudah ada antisipasi terhadap resiko-resiko negatif yang kemungkinan besar terjadi sebagai konsekuensi dari adanya peraturan daerah terkait.13 Naskah Akademik juga memberikan ruang bagi para pengambil keputusan yang berwenang untuk membahas dan menetapkan peraturan daerah (baik pemerintah daerah maupun Dewan perwakilan Rakyat Daerah) untuk mempertimbangan apakah suabtsnasi/materi yang

terkandung dalam Naskah Akademik itu layak diatur dalam bentuk peraturan daerah atau tidak, dan apakah hanya perlu satu peraturan daerah atau dimungkinkan untuk dituangkan dalam lebih dari satu peraturan (mungkin peraturan sederajat atau peraturan pelaksanaan).
www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho, , Urgensi Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diakses tanggal 26 November 2012
13

Saat ini ada tendensi pandangan masyarakat bahwa peraturan perundang-undangan (termasuk peraturan daerah) adalah produk yang selalu berpihak pada kepentingan pemerintah (politik) semata-mata, sehingga dalam pelaksanaannya masyarakat tidak terlalu merasa memiliki dan menjiwai peraturan perundang-undangan terkait.14 Oleh karena itu, Naskah Akademik diharapkan dapat digunakan sebagai instrumen penyaring, menjembatani, dan meminimalisir unsur-unsur kepentingan politik dari pembentuk peraturan perundang-undangan (peraturan daerah). Naskah Akademik menjelaskan objektivitas tujuan dibentuknya peraturan perundang-undangan, karena didasarkan atas hasil kajian dan/atau penelitian, yang menampung aspirasi serta mengakomodasi kepentingan dan keinginan masyarakat, serta didukung oleh kebijakan politik dan peraturan perundang-undangan. Berkaitan dengan seringnya terjadi pembatalan terhadap peraturanperaturan daerah yang dianggap bermasalah, Naskah Akademik

diharapkan dapat meminimalisir terjadinya pembatalan demikian, karena didasarkan atas hasil kajian/penelitian yang komprehensif. Pada kenyataannya, meskipun bukan merupakan suatu keharusan, keberadaan Naskah Akademik sangat diperlukan dalam proses

pembentukan peraturan daerah.

Oleh karena itu, ke depan perlu

dipertimbangkan oleh para pembuat peraturan daerah untuk terlebih dahulu menyusun Naskah Akademik dalam proses pembentukan peraturan daerah, mengingat banyak manfaat yang dapat diambil dari Naskah Akademik dalam keseluruhan proses pembentukan peraturan daerah, mulai dari perencanaan, pembahasan, sampai pada pemberlakuan atau pelaksanaannya.

14

Ibid, Harry Alexander, hal. 118.

BAB III KESIMPULAN Merujuk pendapat diatas, penulis berpendapat penyusunan Naskah Akademik harus dijadikan suatu keharusan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, karena bagaimanapun peraturan perundang-

undangan ditujukan pemberlakuannya untuk masyarakat, maka telah seharusnya pula pendapat dan keinginan masyarakat didengarkan demi terselenggaranya kehidupan berbangsa dan bernegara yang sesuai dengan Pancasila dan UUD 1945. Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan adalah naskah awal yang memuat pengaturan materi-materi perundang-undangan bidang tertentu yang telah ditinjau secara sistemik, holistik dan futuristik. Dasar filosofis merupakan landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan. Dasar filosofis sangat penting untuk menghindari pertentangan peraturan perundang-undangan yang disusun dengan nilai-nilai yang hakiki dan luhur di tengah-tengah masyarakat, misalnya etika, adat, agama dan lain-lain. Tujuan kajian sosiologi adalah untuk menghindari tercerabutnya peraturan perundang-undangan yang dibuat dari akar-akar sosialnya di masyarakat. Banyaknya peraturan perundang-undangan yang setelah diundangkan kemudian ditolak oleh masyarakat, merupakan cerminan peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki akar sosial yang kuat.

DAFTAR PUSTAKA Harry Alexander, Panduan Perancangan Undang-undang di Indonesia Jakarta: Solusindo, 2004. Hikmahanto Juwana, 2006, Penyusunan Naskah Akademik sebagai Prasyarat dalam Perencanaan Pembentukan RUU, Departemen Hukum dan HAM. Sirauddin, dkk,, Legislative Drafting: Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, YAPPIKA & MCW, Malang , 2007. Soimin, Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Negara Indonesia, Yogyakarta: UII Press Yogyakarta, 2010. www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Eko Rial Nugroho, Urgensi Penyusunan Naskah Akademik Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. www.legalitas.org, dikutip dalam Makalah Abdul Wahid, Penyusunan Naskah Akademik.