Eval Fenu07

MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES DGCID DCT GGD
EVALUATION MI-PARCOURS Projet de coopration avec le Fonds d'Equipement des Nations Unies au Niger et en Mauritanie sur la problmatique "Dcentralisation/dveloppement local
RAPPORT FINAL
Colette Bessat avec la collaboration de Jos Trouv Sidi O. Med Lemine Kahlifou (Mauritanie) Mahamadou Laouali (Niger)
novembre 2007
B&T
E V A L U A T I O N S, E T U D E S, P R O J E T S
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SOMMAIRE page Introduction Synthse gnrale I- Le PACA (Mauritanie) 1- Rappel des objectifs et moyens du projet 2- Etat des lieux des ralisations 3- Analyse selon les critres dvaluation 4- Conclusions 5- Propositions II- Le PACURD (Niger) 1- Rappel des objectifs et moyens du projet 2- Etat des lieux des ralisations 3- Analyse selon les critres dvaluation 4- Conclusions 5- Propositions III- Enseignements densemble Management des projets Projets FENU, synergies avec les autres appuis la dcentralisation/ dconcentration et conditions dune rplicabilit Rcapitulatif des propositions et des responsabilits de mise en uvre ANNEXES 3 6 9
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42 47
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B&T-evMNrapdefi-11/07
INTRODUCTION
Dans le cadre des engagements respectifs importants et durables du FENU et du MAE en matire dappui au dveloppement local et la dcentralisation, le prsent programme mobilisateur concrtise une volont dexprimenter une action commune compte tenu des convergences dorientation entre les deux instances de coopration au dveloppement. Pour le FENU, il s agissait de poursuivre son action sur la base des expriences accumules dans des projets prcdents (au Niger avec limplication dans le PADL de Nguigmi et de Mahaya comme dans nombre dautres pays dAfrique et en Mauritanie avec la mise en oeuvre du programme Assaba termin en 2002 ). Pour le MAE, ce soutien venait complter le champ et les approches des appuis la dcentralisation et la dconcentration dj mis en uvre dans plusieurs pays dAfrique de lOuest . Cette contribution permettait en particulier de soutenir une dmarche commune entre les collectivits et la socit civile en complment des autres projets directement axs au profit des collectivits locales elles-mmes ou des services de tutelle et dappui-conseil dconcentrs de lEtat (tant en formation quen capacits dinvestissements). Les deux projets comportent la fois des points communs fondamentaux et quelques diffrences sensibles : - les points communs sont principalement : * les options mthodologiques, en particulier laccent sur lappui la matrise douvrage des collectivits locales, la participation et la concertation des populations locales et lamlioration de la gouvernance locale, de la gestion transparente des biens publics locaux au service de lintrt gnral. * les quatre activits principales du projet dans chacun des deux pays savoir : - la dfinition du rle des acteurs institutionnels locaux et les outils mthodologiques utiliser en matire de dveloppement local, - le renforcement des capacits institutionnelles et techniques des acteurs locaux - la mise en place des instruments financiers des collectivits locales pour amliorer les services de base - lvaluation et la capitalisation des dmarches et des rsultats pour impulser et influencer les politiques nationales de dcentralisation. * des contextes gographiques et politiques relativement proches (zones loignes de la capitale, pauvret importante et grande faiblesse des ressources locales, faible structuration de la socit civile, dcentralisation rcente avec le manque dexprience et dorganisation des communes qui en dcoule naturellement tant en matire de matrise douvrage que dlaboration de projets, de concertation avec la socit civile,). Les diffrences importantes entre les deux projets portent sur trois points : - la zone daction du projet : une vaste zone avec quatre dpartements sur 5 dune rgion et 21 communes sur 26 en Mauritanie, une seule collectivit territoriale au Niger. - linsertion titre complmentaire au Niger dune composante micro-finances par le biais dtudes et de formations. - un pilotage de projet trs centralis en Mauritanie et linverse trs dcentralis au Niger. Le protocole conclu entre les deux parties laisse au FENU lentire responsabilit de la mise en uvre du programme et des deux projets, le MAE apportant par tranches sa
contribution pour la mise en uvre des projets tels que dfinis au dpart et tels quils ont fait lobjet dune convention entre le FENU et chacun des deux gouvernements concerns. Le MAE conserve nanmoins la facult et les moyens deffectuer lvaluation moyen terme et le suivi du projet. La prsente valuation mi-parcours sinscrit dans le droulement densemble du programme. Elle a en consquence pour objectifs gnraux : - dapprcier la pertinence du cadre logique des projets et des rsultats obtenus (en particulier des Fonds dInvestissements), - destimer et danalyser les rsultats obtenus et attendus pour chacune des activits - dexaminer de faon critique le management du projet et les synergies avec les autres projets actifs en matire de dcentralisation, - dexaminer et danalyser les conditions dimpacte et de prennit des projets (appropriation des outils et dmarches, diffusion des rsultats, implication des partenaires) - de formuler des recommandations sur la base de ces observations et conclusions pour amliorer en particulier la dernire phase de mise en uvre du programme. Dans ces conditions, le prsent rapport comportera trois parties ; les deux premires porteront sur la mise en uvre du programme en Mauritanie puis au Niger ; la troisime abordera les points de rflexion compare susceptibles dapporter des enseignements plus gnraux. Pour chacun des deux pays, le rapport abordera successivement : 1- le rappel des objectifs et des moyens du projet 2- ltat des lieux des ralisations 3- lanalyse selon les critres dvaluation 4- les conclusions qui se dgagent 5- les propositions qui paraissent utiles et ralistes. Chacune des deux premires parties donnera lieu une courte synthse. La troisime partie portera en particulier sur : - le positionnement des projets parmi lensemble des appuis la dcentralisation, sur les synergies et les concertations avec lensemble des partenaires y compris les autres programmes et organisations du systme des Nations Unies ; - les conditions de rplicabilit des dmarches et de diffusion des outils - le management des projets (quipes, gestions, pilotage, procdures financires, systme de programmation et de budgtisation. Une synthse gnrale est prsente en dbut de rapport. Des annexes comprennent : - dune part des indications gnrales telles que les termes de rfrence de lvaluation, le rappel de la mthodologie, le droulement des missions, les personnes et structures rencontres, les documents consults et exploits, les cartes des zones concernes ; - dautre part diverses indications complmentaires et illustratives des analyses par pays ou des propositions. Il convient de souligner que cette valuation est une valuation mi-parcours effectue un moment prcis. Elle prend en compte les situations et les faits au moment o elle est effectue. Evaluation, elle na pas vocation redire et analyser tout ce qui a t fait mais aller ce qui est significatif au regard des objectifs du projet et de son stade davancement.
Charge dapprcier lensemble des actions et composantes du projet, lvaluation ne peut dans le temps imparti traiter dans tous les dtails techniques chacun des points comme le ferait une mission de consultation spcialise sur lun ou lautre point. Il ne sagit pas plus dune mission dappui technique comme sont amenes le faire lquipe rgionale du FENU ou dautres instances habilites. Lvaluation mi-parcours intervenant en cours daction a pour mission de soulever des questions et de les analyser, de suggrer les pistes de solution aux responsables et partenaires du projet . Elle na pas se substituer aux acteurs en charge de la mise en uvre du projet tous les niveaux. Le plan retenu permet pour chaque pays de repartir des objectifs initiaux du projet, de faire le point sur lavancement. Ce point est purement descriptif et non critique. Cest le trisime chapitre qui apprcie la situation en rfrence aux critres de base de lvaluation savoir la pertinence, la cohrence, lefficacit, lefficience, limpact et la prennit. Cest ce stade que les questions sont souleves, les points positifs sont souligns, les problmes sont rpertoris. Cette analyse conduit naturellement des conclusions (chapitre 4). Les propositions en chapitre 5 sont labores en rfrence directe aux conclusions et aux analyses prsentes dans le chapitre 3. Il est ainsi possible de retrouver en permanence le droulement logique dobservation et de rflexion qui justifie les propositions.
agissant de deux projets dont la logique et la construction sont quasiment identiques, dont le suivi et le financement sont communs (en ce qui concerne le FENU et le MAEDCT), il parat intressant pour tous de pouvoir participer la rflexion sur ensemble et pas seulement pour l un ou l autre pays, de tirer des enseignements tant des points communs que des spcificits.
SYNTHESE GNRALE
Les deux projets (PACA et PACURD) conus et mis en uvre par le FENU font lobjet dune forte contribution de la coopration franaise (MAE) ; ce soutien constitue le FSP mobilisateur valu mi-parcours dans le prsent rapport. Ces deux projets ont pour l essentiel des objectifs identiques savoir de crer les conditions qui favorisent un dveloppement local durable dans une zone bien dfinie (la rgion de lAssaba en Mauritanie et la ville de Diffa au Niger) et pour cela damliorer laccs des populations aux services sociaux et infrastructures de base (responsabilits des communes) et dappuyer les initiatives locales. Il est prvu dans les deux cas que ces objectifs soient poursuivis au travers de 4 composantes (ou produits) d activits : - appui institutionnel (centr sur le rle des diffrents acteurs et les outils de planification) - renforcement des capacits (des communes, des STD et des acteurs de la socit civile) - mise en place dinstruments financiers (fonds de dveloppement communal, fonds dappuis aux initiatives locales et fonds de rserve) - impact sur les politiques nationales par la capitalisation et la communication. Le PACURD comprend en outre un volet complmentaire micro-finances centr sur les tudes, la formation et la concertation. Prvu sur trois annes, ces projets sont mis en uvre localement par des quipes spcialises dans le cadre dune option de faire faire et dun souci principal de coordination et de synergie avec les autres projets et programmes intervenant en matire dappui la dcentralisation. Dots d environ 2.800.00 $ (Mauritanie) et de 2.200.000 $ (Niger) dont respectivement 1.900.000 $ et 1.465.000 $ de contribution du MAE (au taux de change lors de la signature du protocole), ces projets ont dmarr trs progressivement en 2005 dans un contexte politique (par exemple dlections et de changements dquipes municipales en Mauritanie) pesant en matire de mise en place de la dcentralisation. Bien que les dcaissements soient apparus lents, la mise en uvre des deux projets sest progressivement acclre tout au long de lanne 2006 et du premier semestre 2007. A ce stade, les principaux constats sont que : - pour la composante 1 (appuis institutionnels), lessentiel des activits prvues a t ralis pour la mise en place des structures locales (commissions et comits municipaux, comit dvaluation des performances, structures locales de concertation...), pour les diagnostics participatifs et llaboration des PDC, des plans dinvestissements communaux, leur traduction dans les budgets communaux et leur utilisation comme rfrence pour les investissements communaux et les appuis aux micro-projets. Seules les tudes prvues en Mauritanie voire au Niger en matire fiscale ont pris du retard qui na pas encore t compens par les tudes SAFIC en cours mais non termines.
- pour la composante 2 de nombreuses formations ont t organises. A ce stade, elles concernent dans les deux pays principalement les lus et les services communaux. Les STD ont t pris en compte dj au Niger. Par contre, les structures de la socit civile restent cibler en relation notamment avec le soutien aux micro projets de la socit civile. - pour la composante 3, on retrouve une situation similaire. Les investissements communaux via les FDC ont t dvelopps. Par contre, les initiatives du deuxime volet des fonds de dveloppement local refltent imparfaitement de relles initiatives de la socit civile (lorsquils ont t mis en uvre en Mauritanie) ou nont pas encore t appuyes (cas du FAIL au Niger dont la mise en uvre dmarre au second semestre 2007). - pour la composante 4 (capitalisation et communication), les actions de sensibilisation ont t conduites avec efficacit. La mise en place de base de donnes, de circuits dinformation, reste mener son terme en donnant la priorit la rponse aux besoins des acteurs locaux et leur expression. Pour la composante complmentaire du PACURD (micro-finances), rien na encore t ralis. Une modification substantielle de lapproche a t propose mais na pas encore t valide par les instances signataires des conventions du projet. Les financements ncessaires la mise en place dune ligne de crdit (non prvue initialement) ntaient pas encore mis en place au moment de la mission dvaluation. Des ressources auraient t transfres fin septembre 2007 dont le montant et lorigine nont pas t communiqus. Le management du projet repose sur des ressources humaines de qualit tous les niveaux. Les comits de concertation et de pilotage fonctionnent effectivement. Toutefois, la rpartition des rles et des pouvoirs entre les niveaux semble ncessiter certaines clarifications ou prcisions au moins pour les modifications substantielles dans la dmarche, les composantes et les actions du projet. Les outils et les processus de programmation en termes essentiellement budgtaires rendent difficiles le suivi de lorientation et de la progression dans la mise en uvre des activits. Dans lensemble, les dlais apparaissent longs dans lexcution (quil sagisse de la ralisation des PDC, de la mise en place des fonds, de la mise en uvre des tudes SAFIC ). A souligner que le pari de l utilisation du circuit du Trsor s avre positif et russi. Les retards enregistrs ne remettent pas en cause la pertinence des projets qui sont susceptibles d aller efficacement leur terme moyennant quelques mesures appropries que lon peut rsumer ainsi. Axes gnraux : Recentrer la mise en uvre des projets sur leur spcificit et en particulier sur le renforcement et lappui quilibr et concert la socit civile en mme temps quaux communes. Cest cette condition que le projet ira au bout de la dmarche quil a propose et enclenche. Consolider les acquis des actions dj ralises en privilgiant lapprentissage effectif de lutilisation des outils, le fonctionnement rel des structures mises en place, la juste comprhension des objectifs propres chaque fonds dinvestissement Valoriser les atouts en matire de management (ressources humaines, utilisation du circuit du Trsor) en adaptant les outils de programmation, de gestion et de suivi (voire lorganisation de lquipe terrain en Mauritanie). La clarification des lenteurs et parfois des
dysfonctionnements dans les circuits de dcision et de gestion sera particulirement utile pour faciliter une acclration indispensable du rythme des activits dans la dernire phase des deux projets. Ceci concerne en particulier les rythmes de mise en place des fonds au niveau du terrain et le dossier micro finance au Niger. Les deux projets obissent une mme logique applique dans des conditions partiellement diffrentes, notamment sur de nombreuses communes dans un cas et sur une seule commune dans lautre cas. Une part importante des problmes rencontrs, des questions souleves prsente toutefois de fortes parents (par exemple pour la planification participative, lvaluation des performances, la mise en place des instruments financiers, le passage par le circuit du Trsor, limplication des STD, le renouvellement des lus et les reprises ncessaires des formations etc. Dans ces conditions, il semblerait opportun et positif que les changes entre les deux projets soient sensiblement dvelopps, valorisant ainsi le fait qu ils soient mis en uvre sur une mme base et selon un calendrier similaire.
PREMIERE PARTIE : LE PACA
1- LE RAPPEL DES OBJECTIFS ET DES MOYENS DU PROJET 11Les objectifs et les activits prvues par le projet
Lobjectif gnral est de crer les conditions qui favorisent un dveloppement local durable dans lAssaba et pour cela damliorer laccs des populations aux services sociaux et infrastructures de base (responsabilits des communes) et dappuyer les initiatives locales. Il est prvu que ces objectifs soient poursuivis au travers de 4 composantes (ou produits) dactivits. Composante 1 Appui institutionnel Objectif spcifique : dfinition des rles et fonctions des acteurs locaux en matire de dveloppement local ; mise en place des instruments mthodologiques de planification, de programmation des initiatives, de financement. Activits prvues : C11- Appui aux organes locaux : conseils municipaux, commissions municipales, comits villageois, comits communaux de concertation (CCC), comits danalyse des dossiers (de projets), collectif des Maires de lAssaba, cadre rgional de concertation, cadre darbitrage et dvaluation des performances des communes C12- Mise en uvre des tapes pralables concernant la planification en particulier : - les diagnostics participatifs au niveau trs local ; - lidentification des acteurs locaux, de leurs capacits techniques, des capacits des prestataires de services (publics et privs) - ltude des ralits et potentialits de lconomie locale - une tude pilote sur les finances locales - la cartographie communale - la diffusion des informations issues des diagnostics participatifs et des tudes. C13- La mise en place des outils de planification (Plan de dveloppement communal, plan dinvestissement pluri-annuel, plan dinvestissement annuel, budget annuel C14- appui la direction des collectivits locales Nouakchott Composante 2 Renforcement des capacits institutionnelles et techniques des acteurs locaux Les activits en matire de formation visent particulirement - apprcier prcisment les besoins tant pour les lus et les services techniques
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communaux que pour les populations, - contribuer la formation des lus mais aussi de la socit civile, des services techniques, du Trsor. Ces formations concernent tout autant le montage des projets que les aspects techniques ou ladministration communale. Composante 3 Instruments financiers Il sagissait de mettre en place le Fonds dInvestissement des Communes de lAssaba (FICA) et cet effet : - dtablir un manuel de procdures et de passer les conventions avec les communes, - de mettre en place les fonds, - puis daccompagner la prparation et la ralisation des investissements, la constitution du fonds de rserve. Le FICA (dun montant denviron 286 millions dOum soit 1.130.000 $) est divis en une part disponible pour le financement dinvestissements (75 %) et le restant (25%) constitue un fonds de rserve et de performance pour faire face aux charges dentretien et de maintenance des investissements communaux ainsi qu loctroi de bonifications des crdits disponibles pour financement de projets, pour les communes dont les performances sont reconnues par la structure prvue cet effet (CAEP). Les crdits hors Fonds de rserve sont eux-mmes rpartis en deux fonds : - le fonds de dveloppement communal (FDC) pour le financement des investissements des communes (40 % des crdits disponibles). Ce fonds vient en complment des ressources transfres par lEtat dans le cadre du FRD (Fonds Rgional de Dveloppement) dont 60 % est ddi aux investissements communaux et 40 % aux charges de fonctionnement des communes. - le fonds dinitiatives locales (FIL = 60 % des crdits disponibles) pour le financement de projets collectifs prsents par la socit civile La composante 4 Impact sur les politiques vise la fois : - le suivi/valuation en matire de services au niveau des communes sous la forme : * dune base de donnes * et dune systme dinformations conomiques - la conception et la mise en uvre dune stratgie de communication axe sur la sensibilisation et la concertation entre les acteurs 12Les moyens et lorganisation du projet
121- Les moyens humains Il tait prvu que le projet soit mis en uvre par une quipe charge de lappui/conseil comprenant : - un coordonnateur technique (expriment en gestion de programme et ingnierie socioinstitutionnelle - un agro-conomiste spcialiste en dveloppement rural et planification participative - un administrateur financier comptent en procdures de passation de marchs, - un volontaire des Nations Unies en charge du systme de gestion de linformation.
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Cette quipe a une fonction dappui la matrise douvrage communale, daction en matire dinformation, de mise en uvre du FICA, de capitalisation, de dtection et de suivi des prestataires de services retenus pour la mise en uvre des diffrentes actions prvues au projet. Lquipe assure par ailleurs les tches de programmation, de gestion et de compterendus dexcution du projet. 122- Les moyens matriels et financiers Le budget du PACA a t arrt la somme de 3.170.000 $ dont 2.793.000 apports par des bailleurs extrieurs (1893.000 $ par la France MAE 300.000 par le FENU et 600.000 par le PNUD) et 377.000 $ constitus par les contributions nationales (Etat, Communes et bnficiaires). Les ressources apportes par les bailleurs extrieurs ont t affectes par le document de projet comme indiqu dans le tableau ci-dessous (en dollars). Composante 1 Composante 2 Composante 3 Composante 4 Composante 5 + 6 Divers + imprvus Total Acteurs et mthodologies Renforcement capacits Investissements FICA Impact sur les politiques Appuis techniques et quipement projet 203.000 soit 7% 171.000 6% 1.141.000 40% 110.000 4% 987.000 34% 254.000 9% 2.866.000 100%
(Les chiffres inscrits dans diverses parties du document de projet donnent des totaux diffrents quant aux contributions extrieures, mme aprs correction des erreurs daddition. Ces diffrences ne sont toutefois pas susceptibles dinfluer sur lvaluation ce stade). 123- Les arrangements institutionnels Actuellement le projet est plac sous la tutelle de la Direction Gnrale de la Gouvernance Locale (DGGL) situe dans le Ministre de la Dcentralisation et de lAmnagement du Territoire. Le Ministre de lEconomie et des Finances est co-tuteur. (A lorigine le projet tait sous la tutelle de la Direction des Collectivits locales du Ministre de lIntrieur et du Ministre des Affaires Economiques et du Dveloppement). Le projet est pilot par un Comit Restreint de Pilotage prsid par le Directeur de la DGGL et comprenant les bailleurs de fonds ainsi que les partenaires gouvernementaux concerns. Ce CRP se runit en principe 2 fois par an. Il a t cr au niveau rgional un Cadre rgional de pilotage prsid par le Wali comprenant la fois les lus, les services techniques dconcentrs, des associations de la socit civile, les autres projets. Cette instance est un cadre de concertation en rfrence aux orientations stratgiques du dveloppement rgional. Le reprsentant des OSC nest pas encore dsign en labsence dune structure fatire reprsentative de ces associations. Cette question devrait tre rsolue avant fin 2007.
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2- L ETAT DES LIEUX DES REALISATIONS
2.1- Composante 1 Permettre aux acteurs locaux de jouer un rle actif dans le dveloppement local
- La mise en place des structures favorables la matrise douvrage communale a t effectue. Elles sont encore fragiles (par exemple les CCC) ou perfectionner (ex. les CAEP). Le renouvellement presque total des conseils municipaux des 21 communes en 2006 est le facteur essentiel de la fragilit encore perceptible des CCC. Pour les CAEP, les perfectionnements viendront de lamlioration de la formation et des comptence au niveau des STD. Ltude SAFIC (non prvue initialement) a t lance et devrait permettre terme de mieux analyser les questions rsoudre pour amliorer lorganisation des services communaux. - Les tudes pralables hormis les diagnostics participatifs nont finalement pas t ralises. Le projet sest rfr pour lessentiel au plan rgional de lutte contre la pauvret quant aux informations de base pour la planification. Les travaux du Haut Commissariat avait aussi ralis divers travaux cartographiques qui sont susceptibles de servir nouveaux sils sont mis jour. Ltude prvue avec le Paddem 2 sur les finances locales a t pour une part remplace par le travail entrepris dans le cadre de la mise en place du SAFIC (travail en cours et non encore termin). Une tude sur les opportunits conomiques a t ralise par le PNIME dont les rsultats sont utilisables dans le cadre du PACA. - Les PDC ont t labors dans les 21 communes concernes par le projet. Lapproche ascendante avec participation la base puis aux diffrents chelons gographiques a t effective. La mise en forme finale des PDC a t effectue par les bureaux dtudes commandits pour conduire le processus de planification avec chaque commune sur la base des changes et travaux des CCC. Le processus a t lent ; la traduction en arabe des PDC est encore en cours et les documents sont dans lensemble encore ingalement utiliss par les communes (par exemple pour leurs demandes de financement). On peut nanmoins souligner linitiative dun maire qui a affich en arabe en format 21x29 chacun des points importants du PDC de la commune sur les murs de son bureau de maire. Le rle des PDC comme rfrence pour le financement des investissements des communes se dveloppe (quelle que soit la source de financement) - Les appuis la DGCL ont t raliss principalement par le canal de formations assures pour des cadres de cette direction.
2.2- Composante 2 Renforcement des capacits
Cette composante prvoit de manire dtaille :

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le renforcement de capacits de la DGCL un tat des lieux des besoins en formation une formation de formateurs pour les micro-projets et lappui aux organisations de base des formations dlus des formations des membres des commissions communales spcialises des actions de sensibilisation des populations sur le rle de la socit civile des ateliers techniques pour les STD et les ONG un renforcement des capacits du Trsor (Wilaya, moughata, communes) des formations techniques pour les entrepreneurs et les associations professionnelles locales.
De nombreuses formations ont t ralises ou soutenues par le projet Domaines de formations Gestion communale, Matrise douvrage Rle des commissions spcialises Procdures du projet et du FICA ; sensibilisation la dmarche SAFIC Planification communale Divers Nombre dactions de formation
7 2 2
Nombre dactions de formation assures par UACP (quipe projet) PADDEM 2 Consultants nationaux FENU et PNUD 4 4 3 4
Nombre dactions de formation par catgorie de bnficiaires (*) Elus et services communaux UACP ONG/OSC STD 10 6 1 5
(*) Certaines actions de formation ont bnfici plusieurs catgories de bnficiaires. En consquence le total de cette colonne est suprieur au nombre de base dactions de formation.
En rsum on peut constater que sur les annes 2005 (2me semestre), 2006 et le premier semestre 2007, le PACA a organis et financ 15 actions de formations (dont certaines divises en ateliers dcentraliss pour chaque moughata concerne). Certaines formations ont t reprises pour prendre en compte les nombreux nouveaux lus issus des lections de fin 2005. Des voyages dtudes ou stages ont t par ailleurs pris en charge pour des cadres du projet et de la DGCL (cf. point 2.1 dernier alina). Ces formations ont t pour lessentiel centres sur le projet et ses procdures, la gestion communale et enfin la planification. Les principaux bnficiaires ont t les lus et services communaux dune part, lquipe du projet dautre part. Les structures de la socit civile nont pas constitu une cible de formation depuis celle donne loccasion des diagnostics participatifs au dbut du processus de planification. Les STD ont bnfici des formations gnrales en matire de planification et de sensibilisation (SAFIC et Manuel de Procdure).
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Lquipe du projet a pour sa part t bnficiaire de 6 actions de formation sur les 15 actions menes au total. Le Paddem 2 a jou un rle essentiel dans les formations sur la gestion et les rles dans les communes. Que reste-t-il faire pour cette composante ? - Linventaire des besoins. Diverses estimations ont t effectues dans le cadre dautres programmes du PNUD, du PADDEM, dune enqute pour le Congrs des Maires. Le diagnostic SAFIC apporte galement des lments. Un synthse au moins reste faire. - la formation des formateurs de proximit pour lappui aux micro-projets de la socit civile en particulier (cf. 3.2), - la formation des STD et lutilisation de ces STD pour les formations aux micro-projets - les formations techniques aux entrepreneurs ou autres acteurs conomiques - complter les formations dans les communes pour les commissions spcialises en particulier
2.3 - Composante 3 : Les instruments financiers
Le manuel de procdure, le code de financement et les conventions avec les communes ont t mens bien. Le code de financement a t amend en fonction de lexprience.s Le FICA a t mis en place et une premire srie dinvestissements communaux (FDC) et de micro projets (FIL) ont t prpars, slectionns et mis en uvre.
FDC Nombre de communes 21
FIL 21 28
TOTAL 42 47
Montant allou 2005 (millions Oum) 19 y compris contributions communes et bnficiaires FIL Montant allou 2006 (millions Oum) y compris contributions communes et bnficiaires FIL dont bonus
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FIL 2005 - Nbre total de projets = 22 dont : Cltures primtres marachers Assainissement et enlvement ordures mnagres Coopratives de bouchers Locaux commerciaux (boutique, conservation crales, vente butane) Cltures coles FDC 2005 - Nbre total de projets = 21 dont : Rhabilitation classes 5 Boulangerie Rhabilitation dispensaires 4 Cltures champs Construction abattoirs et Route hangars de vente viande 5 Charrette (transport eau et Amlioration Htel de ville 3 transport scolaire)
12 3 3 3 1 1 1 1 1
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La mise en place du FICA a toutefois connu des difficults pour lapplication concrte des rgles dfinies thoriquement dans le code de financement. Deux difficults majeures sont apparues rapidement : - les PDC ntaient pas encore labors en 2005 ; ils ont t valids en 2006 par les conseils municipaux sortants mais ils nont t approuvs par les autorits administratives et les nouveaux maires quen 2007. Dans ces conditions, la conditionnalit dinscription au PDC et par l au budget communal (pour les investissements du FDC) ne pouvait tre applique. Elle peut seulement maintenant tre prise en considration. Le Comit de Pilotage a opportunment assoupli la rgle pour cette priode de mise en place en validant la rfrence au Programme annuel dinvestissement communal. - lapplication du bonus-malus pour les ressources mises disposition de chaque commune dans le FICA repose sur lestimation et lapprciation des performances par les CAEP de chaque moughataa. L aussi, la mise en place des CAEP a demand un certain temps. En outre, les lections ont chang une trs grande majorit des quipes municipales. Dans ces conditions, il tait difficile dappliquer de manire stricte le systme de bonus/malus. Afin de ne pas pnaliser les nouvelles quipes municipales, le FICA 2007 vers en 2008 tiendra compte des performances de ces nouvelles communes en 2007. On remarquera que la frontire entre les projets FDC et FIL est encore mal matrise. On trouve des cltures de primtres marachers dans le FIL mais aussi une fois dans le FDC. Des investissements de locaux pour la vente de viande ont t financs 3 fois sur FDC et 3 fois sur FIL, des cltures dcole ont t finances sur FIL alors quil sagit dune responsabilit communale. Les montants allous par projet demeurent modestes, notamment pour les investissements communaux. Une seule commune a utilis lautorisation de combiner FDC et FDR pour financer une ralisation plus importante. Les projets du FDC ont tous fait lobjet dun appui llaboration du document de projet. Cet appui a t effectu par le consultant habituel du PADDEM2 pour toutes les communes qui ont rgl davances 20 %de leur dotation. Ces appuis ont t principalement lis la formulation et au respect des rgles administratives en labsence de capacits dappuis disponibles en matires techniques et conomiques. Les projets FIL nont pas directement fait lobjet dappuis. Une grande part des projets FIL ont t dcids et prpars par les mairies, les organisations de la socit civile nayant pas encore bnfici de formations cibles. Les projets du FICA 2006 sont encore en cours de slection (en juin 2007) mais devaient pouvoir tre rapidement mis en uvre durant le second semestre. Ltude SAFIC (dj cite) a t entame en 2007 (prsentation de la dmarche, choix dun chantillon de communes, slection de consultants nationaux). Elle devrait terme contribuer mieux matriser les questions de financement des investissements communaux.
2.4 - Composante 4 - Alimenter le dbat national et rgional
Lactivit suivi/valuation devait passer principalement par : - la mise en place, lentretien et lutilisation dune base de donnes pour les municipalits et pour les promoteurs de projets.
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- lexpression annuelle des populations bnficiaires sur la gouvernance, la nature et la qualit des services dintrt collectif Lactivit communication devait se concrtiser par des actions de sensibilisation, des publications, des journes de concertation, lappui aux communes en matire de communication. Une base de donnes commune aux diffrents projets est en cours de constitution mais est encore rendre oprationnelle. Comment aboutir un centre dinformation et de documentation simple mais efficace ? Cet aspect des objectifs est encore aborder. Lexprience en matire de formation et le souci de synergies entre les projets ont conduit lamorce dun plan national de formation des lus locaux partir des efforts de capitalisation des diffrents projets concerns; un atelier a t organis par la DGCL ce sujet. Son financement et la rpartition des responsabilits de mise en uvre sont encore ltude. Chaque bailleur a t invit par le ministre en charge de la dcentralisation de clarifier sa stratgie en matire de formation. La DGGL envisage dans ce cadre de gnraliser certains des outils mis au point ou utiliss par le PACA (par exemple les grilles dvaluation des performances des communes, peut-tre le SAFIC). Le PACA par ailleurs contribue directement alimenter au niveau national les dbats sur la structuration de la socit civile et la concertation. 2.5 - Le management du projet Le management comprend la fois les ressources humaines, les outils techniques et financiers et enfin ce qui concerne le pilotage, la concertation et les synergies. quipe (conforme en nombre au document de projet) mise en place sur le terrain est restreinte et adapte au principe du faire faire . A ce titre, elle prsente une capacit effective tablir des TdR, choisir des oprateurs, effectuer certaines formations, animer les structures locales de concertation. Des outils sont en place pour la programmation des activits et le suivi des oprations. La programmation est effectue rgulirement sous forme dun PTA (Programme annuel) do sont dduits des programmes semestriels et trimestriels. Prpare Kiffa, la programmation est valide et suivie Nouakchott et aux divers chelons du PNUD/FENU. Cette programmation est formule seulement en termes budgtaires. Le suivi est assur principalement en rfrence aux donnes prvues pour alimenter le programme MIS. accompagnement et le suivi des projets et porteurs de projets (communes et socit civile) sont assurs pour partie. Jusqu maintenant, laccompagnement en matire technique et conomique de la prparation et de lexcution des projets na pu tre systmatiquement assur ; la cellule Intercom mise en place par le programme Vaincre et destine appuyer les diffrentes communes ne disposait pas de moyens suffisants pour assurer le suivi/accompagnement des projets FICA en mme temps que les projets Vaincre. Le suivi de la gestion communale a t pour lessentiel assur comme prvu par le Paddem2. Le circuit du Trsor parat lusage et aprs rodage pouvoir fonctionner correctement comme cela est prouv dans plusieurs des willaya. On notera en particulier que : - lunicit de caisse ne semble pas avoir pos de problmes au niveau de la trsorerie rgionale et des willaya.
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- les difficults rencontres auprs de certains receveurs pour accder aux pices justificatives lors des contrles de mise en uvre du FICA sont dsormais rsolues - il reste encore faire le tri en concertation avec les receveurs du Trsor entre la souplesse et la pdagogie ncessaires pour le respect de certains aspects marginaux des procdures et la rigueur par contre appliquer sur les aspects essentiels (appels doffre par exemple, contrles des travaux). Certains receveurs hsitent encore assumer leur comptence lgale de contrleur financier sur les procdures de march et dengagement des dpenses. Ils se cantonnent dans leur comptence de vrification de la conformit des pices lors des rglements. La concertation et le souci des synergies sont la fois concrets et rguliers entre les diffrents appuis la dcentralisation actifs dans la rgion et plus gnralement en Mauritanie. Ceci est rgulirement concrtis par : - les collaborations du PACA avec le Paddem 2 et avec le programme Vaincre - la mise en uvre dune mthode type pour la planification locale commune aux diffrents projets dappui la dcentralisation, - la convention en cours de signature entre Vaincre et PACA pour le renforcement des cellules Intercom. Nanmoins, les collaborations avec les autres projets ont rencontr divers obstacles dans la pratique (quil sagisse dharmonisation des procdures, de rpartition des tches ou mme de mise disposition du guide pour llaboration des projets). Les missions conjointes des diffrents projets depuis le niveau national ont soulign la ncessit des synergies. Le comit de pilotage national sest runi rgulirement depuis le dmarrage du projet. Il a eu effectivement tudier et prendre des dcisions par rapport certaines difficults rencontres par le projet dans son excution (FICA, relations avec les structures dconcentres du Trsor). Par contre le comit ne semble pas avoir eu effectuer un point priodique sur lavancement gnral du projet au regard de ses objectifs.
3- L ANALYSE SELON LES CRITERES D EVALUATION
31-
Composante 1 Acteurs et mthodologies
Le travail accompli a permis de mener bien une part importante des activits prvues. Les PDC ont t prpars en rfrence au guide national adopt en concertation sous lgide du gouvernement, des principaux bailleurs. Elabors partir de diagnostics participatifs, ils ont concrtis le souci dune dmarche impliquant activement tant la socit civile que les quipes municipales. Par ailleurs, ces PDC constituent rellement la base pour ltablissement des plans dinvestissement pluriannuels, annuels et llaboration des budgets communaux ; ces PDC constituent enfin la rfrence pour les financements sur le FICA. Dans ces conditions, laction mene dans le cadre de cette composante sest avre pertinente et facteur de cohrence. Le travail accompli a t efficace dans lensemble avec des rsultats de qualit certes variable et malgr des dlais relativement longs pour ladoption dfinitive des PDC (compte tenu du renouvellement de nombreuses quipes municipales) et pour la traduction en arabe. Limpact a t rapidement perceptible mais demeure encore incomplet du
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fait de la non disponibilit des traductions en arabe dans la plupart des cas. La matrise de cet instrument ne peut donc tre partage par une grande partie des acteurs du dveloppement local. Une diffusion et une vulgarisation sont prvues court terme. Plus gnralement, il reste encore ce que les acteurs locaux apprennent se servir des PDC. Le recours des bureaux dtudes pour accompagner les communes dans le processus de planification tait indispensable pour une dmarche qui tait encore inconnue pour la plupart des quipes municipales. De ce fait, une minimisation des cots ntait pas envisageable. Le recours aux mmes bureaux pour plusieurs communes a probablement permis de contenir les cots. Toutefois il convient de noter que par nature les PDC labors sont une rponse une situation un instant donn ; cette situation volue rgulirement. Lactualisation de ces plans est donc un lment essentiel de la validit de ces outils. Ces objectifs tant atteints, leffort essentiel est maintenant port et soutenir sur la mise en place et le renforcement des diffrents comits en particulier le CAD et les CAEP. Cest notamment un point sur lequel les concertations et les harmonisations entre projets sont indispensables. Par ailleurs, il convient de noter que si les STD sont directement sollicites dans le cadre du CAD et des CAEP, ils interviennent peu en tant que prestataires de services pour les communes. Cette situation nest pas la plus favorable la prennit de la matrise douvrage municipale pour de nombreuses communes qui nont pas en leur sein les comptences ncessaires. 32Composante 2
Les formations qui ont t organises ont encore peu concern la socit civile. Les services techniques dconcentrs ont pu bnficier des formations gnrales en matire de planification et de suivi-valuation. Ils nont pas t destinataires de formations relatives spcifiquement leurs rles dappuis la matrise douvrage communal ou aux micro-projets de la socit civile. Par ailleurs, les thmes abords dans les formations avec les lus et les services techniques municipaux visent seulement marginalement les relations entre la communes et les autres acteurs du dveloppement local. A ce stade, si les formations assures en collaboration troite avec le Paddem 2 ont montr leur adaptation des besoins, la pertinence de lensemble est encore limite par la non prise en compte dautres besoins pour lesquels dautres projets ne sont pas en mesure dapporter une rponse. Les fortes synergies dans lorganisation des formations ont assur la cohrence des messages ; toutefois la complmentarit des apports de comptences reste construire. Dune faon gnrale, la priorit donne au renforcement des structures communales, les dlais et les discussions dans le partage des tches en matire dappuis aux projets entre le PACA et le programme Vaincre, ont conduit reporter lorganisation des formations pour les formateurs de proximit pour le soutien aux micro-projets. Il est encore trop tt pour apprcier lefficacit et limpact des actions menes dans le cadre des formations. Le suivi sur le terrain sera dterminant tant pour apprcier les conditions concrtes dans lesquelles les bnficiaires des formations agissent que pour identifier dans quelle mesure les comptences ou messages transmis ont t compris et intgrs. La prennit des impacts en dpend.
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Dans ces conditions, lefficience des actions menes reste en question. Plusieurs questionnements importants apparaissent dans ces conditions : - quelle est la stratgie de formation du projet pour atteindre les objectifs fixs dans la composante et notamment toucher lensemble des diffrents acteurs cibls ? - Quel est limpact rel des formations dlus dj assures ? Quel suivi ? Quelle mise en pratique par les acteurs concerns ? - Quelle capitalisation des outils et modules de formation en vue des actualisations de formation ou des formations pour de nouveaux lus, de nouvelles catgories dacteurs ? Il reste plus gnralement rflchir et prciser quelle place donner aux formations spcifiquement centres sur les missions du PACA. Cest par exemple le cas pour : - lutilisation pratique des PDC - la concertation mairie socit civile - llaboration et la gestion des micro projets. 33- Composante 3 Instruments financiers Lintrt des projets prsents au FICA souligne la pertinence dun instrument financier facilitant les realisations propres au dveloppement local. Lexistence la disposition des communes pour les investissements dintrt collectif de plusieurs sources de financement (60% du Fond de Dveloppement Rgional, les financements Vaincre sur C2D, certains appuis directs de projets) ne supprime pas la pertinence de cette source de financement complmentaire eu gard lampleur des besoins. Par contre, cette diversit des ressources mobilisables renforce le besoin de spcifications propres chaque source. Ceci confirmera la pertinence du FDC. Les Comits danalyse et dvaluation des performances ont montr leur utilit car ils ont t loccasion de faire le point sur les pratiques et les problmes des communes. Leur efficacit demandera naturellement plusieurs annes afin que les donnes recueillies pour apprcier les performances des communes puissent tre apprcies sur le moyen terme (indpendamment dlments trop conjoncturels). Ladaptation des procdures a montr sa pertinence en permettant la mise en ds 2006. uvre du FICA
Toutefois, lorganisation du FICA pose lexprience certains problmes, en particulier : - limportance du fonds de rserve mriterait dtre rtudie compte tenu des diverses utilisations auxquelles il est destin (entretien et maintenance des investissements communaux y compris ceux financs hors FICA y compris ceux qui existaient auparavant, bonifications et pnalisations). Il nest pas certain dans cette perspective quil soit trop important, son utilisation pouvant intervenir tout moment sans attendre lanne 3 du projet. - le respect de la spcificit du FIL et du FDC (par exemple certains projets financs sur le FIL semblent faire partie des responsabilits communales ; dans le mme sens, jusquo est-il lgitime que la commune arbitre entre les initiatives de la socit civile au-del de la responsabilit de contrler que ces initiatives contribuent au PDC ?).
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- A ce stade, le rle de la socit civile dans lidentification des micro projets prsents au FIL semble relativement marginal. Limpact du projet en termes dappui aux initiatives locales en est pour le moment sensiblement rduit. - lorganisation du FICA ne comporte aucun dispositif permettant de bloquer une utilisation non conforme du FICA. Rien noblige un maire respecter un avis ngatif des services techniques par exemple. Ceci pose la question de lefficacit du dispositif mis en place au regard de lobjectif dappui la matrise douvrage communal. - labsence de suivi et daccompagnement des acteurs et des micro - projets pour llaboration comme pour la mise en uvre entrane une formulation souvent sommaire et de ce fait une viabilit et une prennit incertaine. - lapplication des apprciations de performance est dlicate compte tenu du manque de recul pour valuer les pratiques des communes. Par ailleurs, les possibilits daction du projet pour contribuer lamlioration des finances locales sont actuellement rduites dans la mesure o les tudes pralables la planification nont pas t programmes et ou la mise en uvre de la dmarche SAFIC est tout juste entame. 34Composante 4
Le PACA a rgulirement assur au niveau central une prsence active quant la rflexion et aux orientations en relation avec les autres projets et les institutions engages dans lappui la dcentralisation. Ce dynamisme a et aura un impact sur la diffusion de lexprience en Assaba et sur les approches utilises dans le cadre du projet. Toutefois la mise en uvre du projet pour cette composante apparat plus floue en matire de suivi-valuation. Une part significative du travail de suivi-valuation est investi dans le cadre du MIS (rassemblement et saisie informatique des donnes). Ce systme a des qualits pour satisfaire aux besoins dinformation gnrale du FENU. Les conditions de qualit de linformation sur le terrain ne permettent toutefois pas dobtenir des rsultats suffisamment oprationnels. Tout cela na pas encore permis de mettre laccent sur la mise en place et le fonctionnement de flux dinformations pour les acteurs locaux du dveloppement local : informations faciles daccs et accompagnements de ces acteurs locaux pour leur utilisation. Comment aboutir un centre dinformation et de documentation simple mais efficace ? Quel statut donner un tel centre dinformation ? Le CID actuel est une antenne du centre des Nations Unies de Nouakchott. Sa mission principale est donc centre sur les activits et les valeurs des Nations Unes et pas spcifiquement sur le dveloppement local en Assaba. Ce sont les objectifs principaux en matire de suivi-valuation. Ce sont les actions qui seront entreprises dans cette direction qui fonderont la pertinence et limpact du projet dans ce domaine. Ce chantier est encore venir.
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3.5 - Le management du projet Lquipe du projet sur le terrain peut tre suffisamment efficace et faire face lensemble des objectifs du projet si le principe du faire faire peut tre effectivement mis en pratique. Concrtement lun des principaux problmes est de savoir comment parvenir ce que lorganisation de lquipe sur le terrain permette dassurer suffisamment et efficacement le suivi et laccompagnement des acteurs de terrain (micro-projets, commissions de concertation) pour 21 communes. La programmation est formule exclusivement au travers des outils budgtaires sans rfrences explicites aux objectifs poursuivis durant la priode, aux lieux cibls Est-ce suffisant pour piloter efficacement le projet ? Des bilans thmatiques (sur les PDC, les formations,) et des suivis dimpact ne seraient-ils pas utiles ? Beaucoup de temps et dnergie est consacr la rdaction des rapports et lalimentation du MIS ; lutilisation de ce systme comme instrument de travail pour lquipe de terrain est encore rendre relle et oprationnelle. Cette organisation ne facilite ni la cohrence ni l efficacit ni la matrise des impacts du projet. En effet, labsence de rfrences prcises et renouveles aux objectifs et aux rsultats dj atteints, ne permet pas lquipe dapprcier facilement les priorits, les efforts poursuivre, les localisations et les groupes dacteurs privilgier. En matire de concertation et de synergies, comment rendre suffisamment explicite lidentification des spcificits de rle et de comptences de chaque acteur ou projet ? Dans ces conditions, les synergies semblent ne pas toujours avoir t concrtises en fonction des missions propres de chacun et des complmentarits valoriser. La rpartition des rles entre les projets semble ainsi mieux dfinir en rfrence aux diffrents besoins des communes (appuis techniques et conomiques, appuis la gestion et lorganisation administrative des communes, appuis la planification et lanimation du dveloppement local, des relations entre les municipalits et la socit civile). Cette question est dterminante pour lefficacit et lefficience du projet ; une rponse adquate contribuera aussi fortement la prennit des impacts du projet au travers dune prennisation des services dont ont besoin les communes et la socit civile pour le dveloppement local.
4- LES CONCLUSIONS QUI SE DEGAGENT
Compte tenu du contexte et des ressources humaines disponibles, beaucoup a dj t fait au regard des objectifs et en privilgiant les synergies en matire de renforcement des capacits des municipalits. Les retards globaux dans le dmarrage et lavancement du projet depuis le versement de la premire tranche de subvention en mai 2005 sont comprhensibles eu gard au contexte politique (gouvernement de transition, lection prsidentielle, lections municipales et renouvellement dune trs grande partie des lus locaux). Ces vnements nexpliquent pas tout notamment quant aux aspects visant les acteurs de la socit civile, linventaire des besoins de formation, les tudes conomiques pour le dveloppement local ou encore le suiviaccompagnement, linformation pour les acteurs locaux.
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Toutefois, ces retards ne remettent pas en cause la pertinence et la cohrence de lavancement du projet qui peut atteindre ses objectifs et rpondre aux attentes moyennant un recentrage de ses activits prioritaires, une organisation mieux adapte et probablement une adaptation raisonnable du calendrier. Pour atteindre les objectifs finaux du PACA en tant quoutil de la dcentralisation mauritanienne, il sagit dsormais de consolider et de recentrer le projet sur l axe de sa spcificit parmi les autres appuis la dcentralisation. Ceci vise en particulier lingnierie socio-institutionnelle, les relations-concertations entre les municipalits et leur socit civile, lapprofondissement et le dveloppement du rle des communes dans le dveloppement local. Cela est possible si chacun joue sa partition avec discernement. Par ailleurs, afin datteindre ses objectifs dans le temps relativement limit qui reste disponible, il sagit aussi de mettre en place des outils de programmation et de suivi didactiques et performants. Pour cela, il est utile que lquipe du projet se ressource rgulirement au document de projet et aux analyses des ralisations, des contextes en volution. Cela peut notamment aider sappuyer sur deux analyses essentielles : - faire clairement apparatre ce qui na pas encore t fait ou qui a t dcal dans le temps ; en analyser les raisons et en mesurer les consquences ; - avoir toujours une rfrence prcise et dtaille pour les actions en cours ou programmes quant leurs objectifs spcifiques et leur point davancement (par exemple qui et quoi doit servir le suivi-valuation ? quelles consquences en tirer sur son organisation ? ou encore les projets financs sur le FIL sont-ils rellement des initiatives de la socit civile ?) Le manque dexprience voire linexistence dassociations (OSC) dans de nombreuses communes notamment rurales ne favorise pas llaboration spontane de micro projets de la socit civile. Cela nempche pas que cela reste un objectif et que des progrs soient recherchs par le PACA sur ce point au travers notamment de formations, de sensibilisations La disposition et la diffusion du guide sur llaboration des micro projets valid par le gouvernement et les diffrents bailleurs est certainement une question soluble malgr les difficults rencontres prcdemment par le PACA ce sujet.
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5- LES PROPOSITIONS QUI PARAISSENT UTILES ET REALISTES.
5.1 - Axe gnral Il sagit de : A) Recentrer l action sur la mission spcifique du PACA cest--dire sur : - la planification participative (ascendante) et son actualisation rgulire - la concertation et lingnierie socio institutionnelle (relations commune - socit civile y compris les entreprises), - la stimulation et laccompagnement des initiatives locales (et pas seulement des initiatives communales) - privilgier les dmarches et les propositions innovantes B) Dvelopper en consquence des synergies de complmentarit (non fusionnelles) avec les autres acteurs. Cela signifie en particulier pour le PACA de concentrer ses moyens sur les appuis la socit civile et aux relations entre les communes et leur socit civile ; le programme Vaincre peut quant lui assumer plus directement les appuis la matrise douvrage communale en matire dinfrastructures municipales et le PADDEM peut assumer avec ses propres moyens les formations et les appuis en matire dorganisation et de renforcement de comptences des services communaux pour leurs missions de base. C) S inscrire dans la perspective du nouveau programme Pricls en prparation avec lensemble des autres appuis la dcentralisation en Mauritanie, en y apportant notamment les pratiques et les outils tests avec succs dans le cadre du PACA (via un processus actif de capitalisation).
5.2 - Principales propositions concrtes 5.21 -Consolider, complter et prenniser les acquis sur : A- les PDC, leur utilisation, leur actualisation rgulire, leur expression cartographique B- le SAFIC et les ressources communales. Une analyse prospective plus crative serait utile pour dpasser les fortes limites des ressources propres communales classiques. Plus gnralement, il serait important que ltude SAFIC engage se poursuive un rythme tel que le projet pourra sen servir avec les communes concernes. C- les formations. Linventaire prcis des besoins et lvaluation des impacts des formations dj assures par les diffrents appuis sont une priorit court terme. Sur cette base, la formation des formateurs sur les missions du PACA pour enclencher un effet levier serait utilement privilgier.
5.22- Repenser les actions de la composante 3 instruments financiers .

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A- La conception du FICA serait utilement rvise avec laccord des diffrents bailleurs afin notamment : - de rexaminer avec prcision le fonds de rserve afin quil soit utile ce niveau dans la dure limite du projet (en tant qualimentant les bonus mais aussi pour le financement dopration dentretien dinvestissements communaux dj existants). - daboutir un fonctionnement fiable et incontestable du modulateur de performance eu gard la dure limite du projet - de prciser les critres dligibilit au FIL et den exclure les projets correspondant en ralit des responsabilits communales (et vice versa dliminer du financement FDC des projets qui sont de la responsabilit de la socit civile). B- Valoriser et optimiser le rle du FICA en tant que : - occasion pdagogique sur le montage des micro projets par la socit civile - moyen pour privilgier les initiatives innovantes 5.23- Centrer en priorit les nouvelles actions programmes sur : A- Lanimation des acteurs et la stimulation des initiatives Lenjeu principal du projet est une progression cohrente et quilibre des principaux acteurs du dveloppement local (communes, STD, structures de la socit civile,). Cela induit que les efforts visent bien les trois catgories dacteurs et de ne pas sarrter aux actions de sensibilisation. Stimuler les initiatives repose notamment sur une diffusion des informations et des formations. B- Laccompagnement des acteurs par exemple pour : - llaboration des projets - lorganisation des relations commune/socit civile dans la gestion des projets aprs la ralisation des investissements, - lorganisation des relations de collaboration entre les communes et les STD. Laccompagnement suppose notamment que les formations ralises ne sont pas considres comme un aboutissement mais comme un point de dpart, une premire base sur laquelle il est possible et utile dorganiser des appuis conseils au stade des prises de responsabilits concrtes par les communes (lus ou services techniques), les groupements, associations ou entreprises. 5.24- Revoir et adapter le management du projet en fonction de ces orientations prioritaires En particulier : A- Adopter des outils de programmation et de pilotage qui permettent de disposer de prvisions plus ralistes et de matriser les ajustements oprs en matire de mthode, de calendrier, de volume par activit cest--dire deffectuer les corrections en chane propres garantir le respect des objectifs, dexploiter rapidement les opportunits de crdits non consomms ou dassumer les consquences de dpassements de cots sans consquences majeures sur lavancement des autres activits du projet. Cela permettra aussi pour lquipe du projet comme pour les instances de pilotage davoir une vision prcise du chemin parcouru par rapport chacun des objectifs, aux indicateurs choisis (formuls dans le projet ou ultrieurement par le comit de pilotage).
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Cela suppose notamment que les programmes soient formuls de manire explicite en termes dactions mener et pour chacune de ces actions de volume, de lieux, de mthodes, de collaborations, destimation concrte des cots. La traduction budgtaire reprendra ainsi sa place spcifique, doutil de gestion financire ct des autres outils de gestion et de pilotage. B- Formuler mthodiquement et explicitement les options, les stratgies et les programmes par thmes importants au regard des finalits du projet, par exemple en matire de : - planification, - formation - prise en compte du genre - relations contractuelles commune socit civile C- Revoir lorganisation de lquipe PACA sur le terrain et la rpartition des tches en son sein autour : - de trois axes principaux : 1) lingnierie socio institutionnelle 2) llaboration et laccompagnement des micro-projets 3) la consolidation des acquis de la planification, lorganisation des formations et la capitalisation/diffusion des rsultats et des pratiques. - et de deux fonctions complmentaires : 1) administration et finances 2) Suivi/valuation et bases de donnes communales ainsi que dans le cadre du MIS. Eu gard au nombre de communes concernes, cela supposera que le coordonnateur assure lui-mme lune des fonctions techniques principales, que le poste daccompagnement des projets soit effectivement occup mais aussi que des oprateurs soient identifis en complment en fonction des besoins. La fonction complmentaire 2 suivi/valuation) pourrait tre assure par le poste en charge de laxe principal 3 (planification, organisation/capitalisation).
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DEUXIEME PARTIE -
LE PACURD
1- LE RAPPEL DES OBJECTIFS ET DES MOYENS DU PROJET
11-
Les objectifs et les activits prvues par le projet
Lobjectif gnral est de crer les conditions qui favorisent un dveloppement local durable dans la commune urbaine de Diffa et pour cela damliorer laccs des populations aux services sociaux et infrastructures de base (responsabilits de la commune) et de promouvoir les initiatives locales au niveau de la collectivit territoriale de Diffa. Il est prvu que ces objectifs soient poursuivis au travers de 4 composantes (ou produits) dactivits. Composante 1 Appui institutionnel Objectif spcifique : dfinition des rles et fonctions des acteurs locaux en matire de dveloppement local ; mise en place des instruments mthodologiques de planification, de programmation des initiatives, de financement. Activits prvues 11- Appui aux organes locaux : - appui logistique de bas - quipement du conseil municipal - appuis aux commissions municipales spcialises - cration dun comit technique communal - cration de comits locaux de quartier ou de comit locaux de dveloppement - cration dun comit de financement des initiatives locales - cration dun comit darbitrage et dvaluation de la performance 12Etapes pralables la planification diagnostics participatifs tude sur lconomie locale recherche action en matire de fiscalit locale cration dun rgistre foncier urbain
13- Outils de planification de programmation et de budgtisation - Elaboration dun PDL (PDC) - Elaboration dun plan dinvestissement pluri annuel et dun plan dinvestissement annuel et dun budget annuel 14- Outils de gestion financire pour dvelopper des contrles internes et mieux valuer les charges rcurrentes
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15-
Appui au Haut commissariat la rforme administrative Renforcement des capacits institutionnelles
Composante 2
Activits prvues 21Sensibilisation (lutte contre la pauvret et gouvernance dmocratique
22- Formations techniques des lus et des membres des commissions communales spcialises 23- Formations des STD 24- Formation des formateurs et des reprsentants des organisations locales (dont les comits de gestion, entrepreneurs, techniciens locaux des projets, membres des CLD et CLQ, groupements professionnels Composante 3 Instruments financiers Activits prvues 31- Manuel de procdures 32- Convention avec la commune 33- Mise en place du FILD (Fonds de dveloppement communal, Fonds dappuis aux initiatives locales et Fonds de rserve). 34- Code de financement (pour le fonctionnement du FILD) 35- Ralisation des investissements Composante 4 Impact sur les politiques par la capitalisation et la communication
Activits prvues 41Suivi et valuation de la part des services communaux Base de donnes communales (cration, entretien et utilisation), auto valuation des bnficiaires Stratgie de communication Atelier de lancement, publications, Journes publiques de concertation, atelier rgional, atelier national en fin de projet.
42-
Composante Annexe Complmentaire Micro finances Amlioration de l environnement de l intermdiation financire et appui la mise en rseau des systmes financiers dcentraliss dans la rgion de Diffa. Les activits prvues - Identification des opportunits dinvestissement Etudes - formations et renforcement des capacits de gestion, de diagnostic - Table de concertation des intervenants - Echanges dinformations
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12-
Les moyens et lorganisation du projet
121- Les moyens humains Il tait prvu que le projet soit mis en uvre par une quipe charge de lappui/conseil comprenant : - un coordonnateur technique (expriment en gestion de programme et ingnierie socioinstitutionnelle - un ingnieur gnie civil en appui en matire de passation de marchd, suivi technique et conseil pour les porteurs de micro projets - un administrateur/comptable - un volontaire des Nations Unies en charge du systme de gestion de linformation. et de suivi valuation Cette quipe a une fonction dappui la matrise douvrage communale, daction en matire dinformation, de mise en uvre du FILD, de capitalisation, de dtection et de suivi des prestataires de services retenus pour la mise en uvre des diffrentes actions prvues au projet. Lquipe assure par ailleurs les tches de programmation, de gestion et de compterendus dexcution du projet. Elle doit travailler en troite relation avec les STD 122- Les moyens matriels et financiers Le budget du PACURD a t arrt la somme de 2.306.000 $ dont 2.216.000 apports par des bailleurs extrieurs (1.465.000 $ par la France MAE 346.000 par le FENU et 405.000 par le PNUD) et 90.000 $ constitus par les contributions nationales (Etat, Communes et bnficiaires). Les ressources apportes par les bailleurs extrieurs ont t affectes par le document de projet comme indiqu dans le tableau ci-dessous (en dollars). Composante 1 Acteurs et mthodologies Composante 2 Renforcement capacits Composante 3 Investissements FILD Composante 4 Impact sur les politiques Composante 5 + 6 Appuis techniques et quipement projet Composante complmentaire Micro finance Divers + imprvus Total 237.000 soit 10,5% 174.000 8 % 522.000 24 % 92.000 4 % 791.000 36 % 162.000 7 % 238.000 10,5% 2.216.000 100,0 %
(Les chiffres inscrits dans diverses parties du document de projet donnent des totaux diffrents quant aux contributions extrieures, mme aprs correction des erreurs daddition. Ces diffrences ne sont toutefois pas susceptibles dinfluer sur lvaluation ce stade). 123- Les arrangements institutionnels Le projet est plac sous la tutelle du Haut Commissariat la Modernisation de lEtat Le projet est pilot par un Comit de Pilotage Dpartemental prsid par le Prfet et est mis en uvre sous la responsabilit dun comit de concertation au niveau national comprenant les bailleurs de fonds ainsi que les partenaires gouvernementaux concerns ainsi que des reprsentants de la municipalit et de la socit civile de Diffa.
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2- ETAT DES LIEUX DES REALISATIONS
2.1- Concernant le produit 1 Les acteurs comprennent leur rle et disposent des outils de planification et de programmation . - Le milieu a t effectivement structur. Les CLD et CLQ existent et ont jou un rle effectif durant notamment la phase de planification. - Les structures municipales se mettent progressivement en place. Le conseil municipal fonctionne, certaines commissions municipales statutaires fonctionnent dj (budget par exemple) - Les diagnostics participatifs (expression et hirarchisation des besoins) au niveau trs local ont t mens bien dans un cadre rel de concertation, - Le plan de dveloppement communal (PDC) a t finalis partir de ces diagnostics participatifs. Il sert effectivement de rfrence de base pour les dcisions dinvestissement de la commune et mme dautres projets intervenant dans la commune. - les comits de gestion se mettent en place pour les diffrents investissements raliss par la commune mme sil reste observer dans la dure quils jouent bien leur rle. - Des appuis matriels et logistiques ont t apports aux acteurs institutionnels, notamment la commune elle-mme en 2006 (ordinateurs, imprimantes, cf.rapport excution 2006) et dautres appuis de ce type ont t programms en 2007. - lappui prvu au HCME pour la capitalisation et la diffusion des expriences acquises est concrtis par une mission annuelle de supervision du Haut commissariat. 2.2- Concernant le produit 2 renforcement des capacits des diffrents acteurs du dveloppement local 2.21- Les formations - De nombreuses formations ont t organises au profit de toutes les catgories dacteurs (certes en premier lieu pour les lus locaux mais aussi pour les comits de gestion, les services techniques dconcentrs) ; Les bases de comptences ont t ainsi diffuses - Les synergies avec les autres initiatives en matire de renforcement de capacits des acteurs locaux, notamment les lus locaux, sont depuis le dbut un souci constant du projet ; celui-ci fait au maximum appel aux comptences locales. - Lquipe du projet dveloppe cette composante dans le cadre dune option de rponses aux demandes.
2.22- L organisation des services communaux. - Lappui la matrise douvrage communale suppose pour atteindre des rsultats durables une organisation fonctionnelle, raliste et efficace des services communaux. Ltude de rfrence a dcrit la situation de dpart. Les effectifs rduits du personnel de la commune et ltat des locaux administratifs municipaux sont des handicaps. Par contre, la
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collaboration effective et comptente de divers STD et lappui du PACURD permettent la commune dassumer ses responsabilits de matrise douvrage dans plusieurs domaines. - Le diagnostic SAFIC et lvaluation 2007 de la commune par le PADL-Diffa ont dj permis dactualiser la situation et didentifier les questions de base rsoudre. avancement des analyses dans le cadre du SAFIC semble actuellement ralenti eu gard la ralisation ou la finalisation de certaines parties des tudes confies des experts nationaux et aux possibilits d intervention du consultant international ; dans ces conditions, lensemble de ladaptation, de lorganisation et du renforcement de capacits des services communaux na pas t abord directement.
2.3 Concernant le produit 3 Les instruments financiers (hors micro-finances). Manuels et conventions Le manuel de procdure prvu a t ralis et mis en service. Le Code de financement a t labor, contrl par un juriste spcialis et mis en application Les conventions entre le PACURD et la Commune ainsi quentre le PACURD, le PADL et la Commune ont t rdiges et signes. Le FDC - La partie FDC (Fonds de Dveloppement Communal) du FILD (Fonds dInvestissement Local de Dveloppement) a t mise en uvre le plus rapidement possible dans le cadre dun programme dinvestissements prioritaires (PIP, avec le souci dobtenir un impact fort sur la sensibilisation des populations. La pertinence de ce programme prioritaire a t garantie par un lien strict avec le PDC. - Les ralisations correspondantes ce PIP ont t menes bien. Cela a permis de tester et de dmontrer : * lefficacit du circuit du Trsor (option de fond du projet) moyennant les prcautions prises et les balises poses (notamment le versement direct des fonds au compte de la trsorerie rgionale concerne sans passer par la Trsorerie Gnrale avec laccord formel de celle-ci-). * lefficacit de la Matrise dOuvrage Communale avec lappui et la participation active des services techniques dconcentrs (STD). Ce point est particulirement positif mme si la mise en uvre concrte doit encore tre soutenue, guide, pour concerner tous les STD. - De nouveaux investissements sont actuellement ltude selon le mme processus - Le FDC sera renforc par laffectation dune partie du Fonds de Rserve si les recommandations du comit de pilotage du 19 fvrier 2007 sont valides. - Les synergies entre bailleurs et avec la commune dans le cadre du budget communal dinvestissement se dveloppent (cf. le budget 2007 avec la participation en ressources de la commune, du Pacurd, du PADL, ).
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Le FAIL et les projets d intrt collectif de la socit civile Cette deuxime partie du FILD correspond lune des deux finalits complmentaires du PACURD : renforcer la capacit dinitiatives de la socit civile pour le dveloppement local en cohrence et en articulation avec le renforcement de la capacit de matrise douvrage de la municipalit. Le FAIL est ainsi un lment essentiel d quilibre dans la perception du projet et de la commune par la population. - Ce deuxime lment du FILD nest pas encore vivant. Seuls le code de financement et la formation des formateurs ont t raliss. Les CLD et les CLQ simpatientent. - Des alas de gestion des ressources financires du projet ont en effet retard la mise disposition des fonds ncessaires Diffa. Celle-ci vient dtre effectue fin juillet 2007 et les actions (appels projets, formations des associations, ONG locales, CLD, CLQ, accompagnement de ces acteurs dans la prparation des projets) peuvent commencer. 2.4- Concernant le produit 4 Capitalisation, suivi-valuation et communication - Le suivi/valuation est en cours de mise en place ; il utilise notamment le systme MIS conu par le FENU. Le processus de conception de la base de donnes communales (facteur de prennit important) est actuellement suspendu sur instructions du FENU. - Diverses tudes ont tout au long du processus du projet complt lensemble des donnes disponibles ; ce fut successivement ltude sur la situation de rfrence de la commune de Diffa, puis les diagnostics participatifs au niveau des villages ou des quartiers, llaboration du PDC et enfin plus rcemment les tudes menes dans le cadre de la mise en uvre du SAFIC. - Un travail assidu et volumineux de sensibilisation et dinformation a t conduit par le projet en direction des populations mais aussi des autres acteurs du dveloppement local et des responsables de dveloppement au niveau national. On peut citer en particulier la caravane de sensibilisation, latelier de lancement du projet, la mise en place dun dispositif daccs Internet haut dbit (VSAT), la conception et la diffusion de dpliants, la publication darticles de presse Tout cela reprsente un atout certain pour limpact du projet. 2.5 Le volet complmentaire micro-finances . Ce volet tait initialement conu dans un contexte o loffre de services financiers pour les activits gnratrices de revenus (AGR) tait importante dans la rgion. Ce contexte ayant profondment chang (en relation avec les dboires des crdits aux productions agricoles et le retrait des principaux bailleurs), lquipe du projet et le FENU Dakar ont conu et propos une refonte complte de ce volet avec notamment lintroduction dune ligne de crdit en complment des actions de formation et dtudes prvues dans le document de projet initial. En outre, la refonte proposait une modification du produit 3 du projet principal en rduisant trs sensiblement le fonds de rserve (3 lement du FILD) pour contribuer notamment au financement de la ligne de crdit micro-finances.
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Cette transformation a t discute et approuve par le comit de pilotage Diffa en fvrier 2007. Le comit de pilotage a en consquence recommand cette refonte. Un document de projet spcifique pour ce volet a t rdig en ce sens en mars 2007. Ds le dbut avril 2007, une convention signe entre la commune de Diffa et lorganisme de micro-crdit ASUSU a confi ce dernier la gestion de la totalit de la ligne de crdit envisage. Cette convention prvoit le versement ASUSU la signature (en avril 2007) de lensemble de la ligne de crdit. ASUSU a t choisi par le FENU dans la mesure o cet organisme avait dj t retenu pour les actions de micro-crdit du PADL Nguigmi. A ce jour, rien na t vers dans la mesure o les fonds correspondants cette ligne de crdit nont pas t dbloqus. ASUSU a toutefois mis en place ses structures Diffa et commenc le travail de sensibilisation. Le travail des animatrices du Pacurd et le terreau constitu par la formation et la structuration dans le cadre de lassociation MMD en matire dpargne mutuelle facilitent grandement les avances dans ce domaine. ASUSU envisage mais na toutefois pas encore pris la dcision de dmarrer des oprations de micro-crdit sur ses propres fonds (hors ligne de crdit PACURD).
2.6- Un management rigoureux sur le terrain mais rendre moins lourd aux niveaux centraux. - Le PACURD dispose dsormais Diffa une quipe aux comptences relles et cohrentes avec les missions du projet. Cette quipe travaille dans une ambiance porteuse o chacun sexprime ; elle rend effective la dmarche faire faire partir des comptences locales. Informations, rapports, guides, outils sont rgulirement produits. Cette quipe est sensiblement plus importante que celle qui tait prvue lorigine. Elle compte en effet en plus du coordonnateur, de lingnieur gnie civil, du responsable administratif et financier et du VNU en charge du suivi-valuation, un autre VNU en charge des question de formation et de communication ainsi que deux animatrices. - Un soin particulier est apport au travail en synergie avec les autres projets en particulier au niveau local (PADL Diffa, PAC Diffa, PADL Nguigmi, diverses ONG dont Care International ). La coordination avec dautres programmes PNUD est aussi effective (cf. par exemple les programmes en matire dInternet, les actions du FNUAP Les concertations sont effectives mais moins approfondies avec les structures et projets nationaux publics ou ONG par exemple le PADDEN, ANYIA, les projets de dveloppement urbain travaillant dans le domaine foncier, des schmas damnagement (cf. Dosso), divers partenariats de coopration dcentralise, ). - Le circuit du Trsor a t mis en place avec succs in fine ; les dlais de mise disposition des fonds au niveau du Niger partir du moment o lautorisation de virement est donne depuis New York reste dterminer ; surtout les dlais de rglement des entreprises par la trsorerie rgionale sont maintenant trs rapide. - Le gouvernement nigrien et la commune de Diffa ont intgralement vers leurs contributions respectives prvues pour toute la dure du projet. organisation des instances du projet comporte un comit de pilotage Diffa prsid par le prfet et comprenant exclusivement des responsables locaux, plus un comit de concertation au niveau central comprenant les organismes de tutelle nigriens, le PNUD/FENU et le SCAC ainsi que la mairie de Diffa. La dfinition des questions traiter au niveau de chacune de ces deux instances et de leurs pouvoirs respectifs a certes t effectue dans le document de projet et dans les arrts de cration de ces instances. Lexprience montre toutefois que des prcisions indispensables nont pas t formules notamment en cas
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de modification substantielle du projet. O se situe le pouvoir de proposition ? O se situe le pouvoir de dcision sachant quun projet est mis en uvre dans le cadre dune convention, donc dun contrat qui ne peut tre modifi que par accord formel entre les signataires ? On peut noter que si le comit de pilotage et le comit de coordination se sont effectivement runis rgulirement comme prvu, les comits de pilotage traitant de la programmation et de la budgtisation annuelle ne se sont pas tenus avec la participation des reprsentants de lEtat et des bailleurs comme cela tait prvu au Prodoc. - La rpartition des pouvoirs entre lquipe du projet sur le terrain, lquipe FENU de Niamey, lquipe rgionale FENU et le sige du FENU ne semble pas toujours bien claire pour chacun ; cette rpartition ne parat pas toujours favorable des dcisions rapides et adaptes aux contraintes du terrain. Quelques exemples : * le processus SAFIC lanc puis au point mort * une contrepartie gouvernementale de 15.953.000 FCFA bloque entirement dans le Fonds de Rserve alors que le document de projet prvoit explicitement que cette contribution ne va qu hauteur de 9 millions dans ce fonds de rserve. Aucun niveau ne semble stre aperu de lerreur. * des mises disposition effective des ressources depuis New York dont le rythme nest pas en relation avec la mise globale des fonds disposition du FENU par les principaux bailleurs. * un processus de transformation du volet micro-finances et de la rpartition des fonds du FILD non matris sur le plan dcisionnel, contractuel et financier.
- Le systme de programmation annuel ensuite rparti en programmes trimestriels. Ces programmes se rfrent le plus troitement possible au document de projet et aux plannings qui y sont prsents. Un document de prsentation du programme annuel donne le sens de cette programmation. Toutefois, les tableaux de programmation sont exprims principalement sous la forme de budgets, de calendrier et de quelques indications quantitatives sur le nombre de cibles par exemple. Le PTA annuel prsent sappuie certes sur le rapport narratif dexcution de lanne prcdente. En outre il comprend un rapport de prsentation. Ce rapport fait explicitement rfrence aux activits prvues au prodoc. Les indications quil comporte sont ingalement prcises quant aux objectifs prcis fixs par activit. Lexemple du rapport de prsentation du PTA 2007 illustre bien ce problme. Pour le produit 2, le rapport prsente en dtail les cibles de formation et les domaines concerns. Par contre, le rapport ne comporte pas dindications sur les modalits dorganisation de ces formations. Pour le produit 3, le rapport napporte aucune prcision autre que financire sur le travail accomplir dans le cadre de la mise en place du FILD. Mme remarque pour le produit 4. Les programmes et budgets trimestriels sont prsents en dbut de priode et transmis Niamey pour validation donne avec des dlais trs variables. Lquipe sur place dispose davances de fonds rgulirement justifies et rapprovisionnes pour les dpense courantes de fonctionnement.
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3- ANALYSE SELON LES CRITERES D EVALUATION
3.1- Planification et rle des acteurs Les rsultats dj atteints (cf.2.1) satisfont notamment aux critres defficacit et de pertinence, mais aussi de cohrence en matire de dveloppement local (grce aux cadres de concertation, aux plans et documents de rfrence). Les structures en place, notamment les comits de gestion sont des facteurs certains de prennit. Cinq questionnements majeurs ce stade 1) Comment parvenir au stade o les acteurs locaux sauront se servir du PDC, des tudes et des informations diverses qui ltayent ? Cest une question dimpact en profondeur et de prennit. 2) Comment organiser lactualisation priodique du PDC et mme des diagnostics participatifs qui en sont la base ? Cest aussi un facteur clef de la prennit des outils mis en place. 3) Quel contenu concret au rle des CLD et CLQ au-del des diagnostics participatifs ? Quel dialogue et quelle complmentarit avec le conseil municipal ? La finalit du projet repose sur lquilibre et la cohrence entre le renforcement de capacit de la commune et le renforcement de la capacit dinitiatives de la socit civile. Lun des lieux importants dexpression de la population et en mme temps de rencontre entre commune et socit civile est justement le comit local. Une relance est indispensable. 4) Lensemble des structures prvues (commissions spcialises, comits techniques, comit dvaluation des performances etc.) ont encore peu dexprience. Comment acclrer leur activit et leur autonomie ? 5) Le non avancement actuel de ltude SAFIC ne permet pas davancer sur le dossier important des finances locales qui constituait une proccupation importante du projet. Quelle stratgie peut tre adopte pour parvenir des rsultats dans ce domaine dans la dernire phase du projet ? Sur la base de quelles informations ? 3.2- Le renforcement des comptences Trois questionnements majeurs en matire de formation - Comment parvenir ce que les comptences transmises soient utilises, que les savoirs dispenss soient appliqus ? A cet effet, comment notamment organiser et assurer le suivi et laccompagnement postformations, dans le cadre de la ralisation ? - Le comit rgional de concertation a-t-il des effets concrets sur la cohrence des formations organises (notamment en matire de contenus, de complmentarits dans les publics viss) ?
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- Le projet dispose-t-il des instruments indispensables (cf. proposition de canevas en annexe) pour : * aider au pilotage de la composante formation (connaissance de la situation et des besoins, slection des demandes, organisation des formations ) * arbitrer entre les demandes (compte tenu des moyens disponibles) * faciliter en concertation avec les autres projets et programmes, la mise en place des conditions de travail (par exemple en termes dquipement, de rseaux dinformation.) complmentaires avec les formations dispenses. Ces questionnements touchent directement aux possibilits relles dimpact en matire de renforcement de capacits ; le suivi est aussi un lment clef de lefficacit et de lefficience du projet pour cette composante. Pour l amlioration de l organisation et de la fonctionnalit des services communaux Les diagnostics raliss dans le cadre du processus SAFIC aideront voir clair ; toutefois il est ncessaire de mieux prendre en compte parmi les questions rsoudre les situations spcifiques de la commune de Diffa en matire dorganisation, dexercice de la matrise douvrage, doutils administratifs et contractuels, de relations avec les entreprises et la socit civile Parmi ces spcificits, on peut notamment souligner : * limportance du recours aux STD et par consquent des protocoles conclure avec eux en rfrence au dcret de 2003, * la ncessit, vu le faible dveloppement des services techniques communaux, de recourir frquemment des contrats de concession ou dautres formes de gestion dlgue et donc de matriser la passation et le suivi de tels contrats, 3.3- Les instruments financiers : Quelques principaux questionnements ce stade - La finalisation et la mise en place des systmes de gestion spcifiques chaque infrastructure ralise par la commune. La cration de comits de gestion ne suffit pas sans la mise en place des outils et de systmes de suivi/accompagnement, la passation des conventions avec la commune - Il est trs important pour l quilibre gnral et l impact du projet que le FAIL atteigne pour fin 2007, les objectifs prvus initialement pour fin 2007 partir de projets mis en uvre sur 2006 et 2007, tout en respectant : * le souci de formation et daccompagnement des groupements porteurs de projet * la mise en place et le bon fonctionnement des comits communaux prvus * quil sagisse bien dinitiatives de la socit civile - Lintgration des investissements communaux dans un schma directeur damnagement et durbanisme pour la commune de Diffa ; ceci sera un lment dterminant de cohrence en matire de dveloppement local. La prise en compte dans ce schma du soutien au dveloppement des activits des diffrents groupes sociaux (jeunes, groupements fminins, structures collectives de producteurs,). Une exprience a t mene dans ce domaine Dosso dont les enseignements seraient sans doute utiles prendre en compte.
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- La proposition de modification du fonds de rserve faite en mme temps que la proposition relative au volet micro-finance na pas t valide formellement. Cela fait perdurer une zone dincertitude prjudiciable tous quant la gestion et du FDC et du FAIL et du Fonds de rserve. - La vision sur place du fonds de rserve semble avoir t limite dune part aux questions de bonus/malus (sujet pour lequel les procdures dapprciation ne sont pas encore en place) dautre part lentretien des infrastructures communales nouvelles. En ce qui concerne le bonus/malus, notion qui ne peut tre applique lchelle dune seule commune bnficiaire du FDC, la commune de Diffa a propos comme mesure de substitution la conduite dvaluation annuelles de performance pour amliorer ses propres performances. Une liste de critres a t propose que le comit dvaluation et darbitrage devra amender et valider pour application. Pour lentretien et la maintenance des infrastructures communales, il est utile de rappeler que le document de projet prcise page 21 quil sagit des infrastructures de la Commune ( la fois celles qui ont t ralises dans le cadre du projet et celles qui existaient auparavant) . La question de lentretien et de la maintenance des infrastructures dj existantes ne semble pas avoir t encore tudie. Dans ces conditions, ce fonds de rserve est peru comme ne pouvant tre utilis quen dernire anne du projet. Cette vision errone nest pas favorable lefficacit et lefficience dans la gestion des ressources du projet. Plus de 20 millions de FCFA disponibles sur les comptes du projet la Trsorerie rgionale sont ainsi inemploys depuis plusieurs mois. Il est important de noter que la lecture du document de projet sur le FDR nest pas simple. En effet, page 21, ce prodoc indique que les contributions du Gouvernement et de la commune au FILD seront directement verses dans le FDR (voir tableau 4 et tableau 7). Le tableau 4 page 22 indique que la contribution du Gouvernement au FDR sera de 9.718.131 FCFA et que la contribution de la commune au FDR sera de 11.661.757 FCFA. La contribution totale du gouvernement au PACURD est par ailleurs prvue dans le document de projet pour un montant de 27.000 $ US soit au taux de change retenu dans le prodoc pour 13.351.500 FCFA. De la mme faon, la contribution de la commune est valorise dans le prodoc 41630 $US soit 20.586.035 FCFA. Dans les deux cas, ces contributions ne concernent donc pas seulement le FILD. Par contre le protocole daccord entre le Gouvernement du Niger, le PNUD et le FENU relatif la gestion du FILD-PACURD en date du 14/12/2005 dont la copie a t officiellement transmise au PNUD au Niger le 22/02/2006 fait tat dune contribution FENU rduite de 522.229 $US 502.229 $US et par contre dune contribution au FILD du Gouvernement de 29.543 $US et de la commune de 59.086 $US. On retrouve ainsi dans le code de financement un FDR qui est estim 214.186 $US soit 105.915.000 FC FA au taux de change du document de projet initial au lieu des 86.167.430 FCFA prvus dont 64.787.541 FCFA apports par le FENU/MAE. In fine, lEtat a vers une contribution de 15.953.000 FCFA (en 2006) et la commune une contribution totale de 20.543.000 FCFA en deux fois (2006 et 2007). Aucun de ces changements dans les chiffres na fait lobjet de commentaires et dexplications prcises. Ces contradictions entre les chiffres dans les diffrents documents qui font rfrence ne sont pas favorables une gestion claire et efficiente par les diffrents partenaires concerns.
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3.4- Capitalisation, information et communication Plusieurs questions mritent lattention ce stade. - Comment aboutir une base de donnes : * simple utiliser par tous les acteurs (et pas seulement par des spcialistes) * rgulirement alimente pour rester oprationnelle (ce qui implique une participation de tous les acteurs dans la transmission des informations) ? Ceci est un facteur clef de pertinence, defficacit et dimpact en matire dinformation pour le dveloppement local. - Quelles sont les informations disponibles encore insuffisantes pour prparer, choisir et conduire les actions du dveloppement local (initiatives municipales, projets de la socit civile, interventions de bailleurs de fonds publics ou ONG ) ? Quels travaux cibls (tudes, ateliers,) seraient en consquence envisager ? Comment en ce sens, mieux faire linventaire des donnes existantes et lapprciation de leur qualit, mieux organiser leur accessibilit pour tous ? Ceci est important la fois pour lefficience du projet (viter les doublons, les tudes mal cibles) mais aussi pour limpact des tudes (assurer leur exploitabilit durable). - Comment prendre en compte l importance, en parallle de linformatique, de loutil papier, des questions de traduction, de laccompagnement ncessaire dans lutilisation des informations disponibles ? - Quels objectifs ce stade pour la communication ? La communication sur le projet a dj t largement dveloppe. Lquilibre, la cohrence, la prennit des processus dexpression ne demandent-ils pas de passer une nouvelle tape de communication ? * sur laction de la municipalit ? * sur la vie de la commune et les initiatives de la socit civile ? * sur dautres initiatives dans le pays ? - Comment dvelopper les possibilits d expression des habitants ? Une communication participative . Trs logiquement, jusque l la communication dans le projet a surtout t centre sur lexplication du projet (son approche, ses ralisations, ses moyens) et sur sa contribution au processus de dcentralisation, latteinte des OMD La finalit de dveloppement local participatif du projet conduit maintenant tout naturellement dvelopper : * des processus dexpression des diffrents acteurs (CLD et CLQ, structures municipales, acteurs conomiques, groupes de jeunes, associations diverses* sur lensemble de leurs actions et de leurs initiatives (et pas seulement en relation avec les activits du PACURD). - Cette mme finalit incite : * ouvrir la commune et sa population sur les dmarches similaires dans les autres rgions du Niger voire mme lextrieur du pays, entendre les autres expriences mme partielles (par exemple llaboration et lutilisation des PDC Dosso ou Maradi, les formations pour les lus Zinder, ...).
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* diffuser les pratiques et les initiatives de Diffa vers lextrieur (les autres projets notamment). 3.5- Le volet micro-finances Plusieurs problmes srieux semblent rsoudre pour ce volet micro-finances : - cette modification substantielle du projet a t recommande par le comit de pilotage du 19 fvrier 2007 compte tenu de complments ou amliorations la proposition prsente par le spcialiste en micro-finances dlgu par le FENU pour ce dossier. Il semble que cette question ait t discute en comit de concertation au niveau national (comit o sigent les reprsentants des bailleurs de fonds) dans une runion pralable le 25 janvier 2007. Cette rflexion na sans doute pas donn lieu une dcision vu que le compte-rendu de ce comit nen fait pas mention. Ceci est par ailleurs cohrent avec le fait que, cette date, la proposition de changements navait pas encore t finalise ; en effet elle na t tudie par lquipe du projet que le 16 fvrier 2007 et discute par le comit de pilotage que le 19 fvrier 2007. Aprs cette date et sur la base du nouveau prodoc de la composante microfinances dat de mars 2007, une approbation formelle des bailleurs du projet pour contribuer cette ligne de crdit na pas t demande et na donc pas t formule. - en tout tat de cause, il est indispensable que soit clarifi quelles affectations chacun des bailleurs accepte que ses ressources soient utilises. - il semblerait quune partie des fonds pour abonder la ligne de crdit doive provenir de la raffectation par le FENU du solde dune ligne de crdit ferme sur un autre projet. Cette opration est-elle rellement possible et pour quel montant ? En quoi, sagissant dune ressource nouvelle non prvue dans le nouveau prodoc microfinances de mars 2007, cela modifierait-il le schma de financement de la ligne de crdit micro-finances recommande dans le cadre du PACURD ? - Au cas o la ligne de crdit serait effectivement cre, est-il effectivement possible que les ressources correspondantes soient intgralement mobilises en mme temps comme le prvoit la convention signe avec ASUSU ? En outre sagissant dune convention Commune/ASUSU, a-t-on pens prendre en compte les dlais successifs de mise disposition des fonds des bailleurs au compte de la commune avant que celle-ci puisse virer ces fonds ASUSU ? 3.6- Le management du projet : Questionnements afin daboutir plus srement aux objectifs en ce mi-parcours. organisation institutionnelle prsente certains avantages, en particulier une proximit et un engagement rel des parties prenantes dans le pilotage courant du projet. Elle pose par contre des problmes dans la mesure o les questions de fond sur lavancement, linterprtation et lajustement du projet ne paraissent pas toujours faire lobjet de dcisions tranches (cf. lexemple de la micro-finance ou encore laffectation de la contribution gouvernementale au fonds de rserve). Les structures du niveau national ne se sentent pas trs directement informes et impliques. - Un systme de programmation des actions du projet exprim principalement en termes budgtaires par activit est-il performant ? Permet-il dadapter laction aux ralits du terrain ?
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Ne conduit-il pas constater les actions non ralises (compte tenu de certaines contraintes techniques ou politiques) et les non-consommations de ressources correspondantes (qui sont reportes sur lexercice suivant) sans pouvoir rapidement procder en remplacement la mise en uvre anticipe dautres actions prvues au projet. Ne conduit-elle pas par ailleurs automatiquement des crdits partiellement inutiliss ou linverse des actions partiellement non termines du fait que les budgets allous par activit ont t estims avant tude pralable dtaille et devis prcis de ces activits ? Il existe certes toujours des incertitudes mais ltude des devis lavance permet didentifier plus clairement les problmes rsoudre, les dcisions prendre, le niveau rel des cots mme sil est ensuite prudent de prvoir une marge de 10 % dans les prvisions budgtaires. La principale difficult vient en ralit des contraintes poses par le systme de gestion annuelle du PNUD, le souci dinstruments de comparaison inter projets pour le FENU. Toutefois on ne peut oublier que la gestion dun projet doit prioritairement sadapter aux contraintes du terrain et non aux proccupations des institutions qui les mettent en uvre. On peut aussi rappeler quune programmation pour tre pleinement oprationnelle doit comporter des rponses aux 8 questions clefs auxquelles les responsables de la mise en uvre sont tenus dapporter des rponses concrtes lors de lexcution pour chacun des objectifs retenus durant la priode, activit par activit : 1- Quelles actions sont prvues ? 2- O sont-elles mener ? 3- Quand doivent-elles tre menes ? 4- Combien dactions seront menes ? 5- Quelles mthodes ont t choisies ? 6- Qui ralisera ces actions ? 7- Avec quelles collaborations ? 8- Avec quels moyens humains, matriels et financiers. Si ce travail nest pas fait lors de la programmation, il est invitable que certaines difficults naient pas t prvues et que les ralisations soient de ce fait retardes voire impossibles dans la priode de programmation.
- Quels lments aux diffrents niveaux centraux (Niamey, Dakar, New York) expliquent la lenteur de certaines dcisions ayant entran en particulier : * un dmarrage effectif seulement en octobre 2005 pour un projet approuv et contractualis entre fvrier et mai 2005 * des dlais de mise disposition des fonds FILD sur le terrain incohrents avec la ncessit dagir en continu et de rattraper les retards de dmarrage ; ce sujet, lapplication rigide du principe selon lequel on ne lance les nouveaux investissements communaux quen fonction de la clture des dossiers des investissements prcdents ne peut dboucher que sur des rythmes dexcution trs lents. En effet, on nutilise pas les dlais de finalisation et de dcompte final des investissements en cours pour prparer les dossiers suivants. Dans ces conditions, il se passe invitablement plusieurs mois entre la fin dune srie annuelle dinvestissements et les investissements de lanne suivante. Ce problme vcu par le PACURD nest pas propre ce projet mais commun dautres projets grs par le PNUD/FENU. * des engagements sur le terrain en matire de micro-finances qui nont pu tre tenus.
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- Lampleur de lquipe applique sur une seule commune est susceptible de poser des problmes en fin de projet, dans la mesure o cette quipe reprsente un poids relatif important par rapport aux services de la commune. Comment prparer la transition ? Les missions dappui du FENU et du HCME puis le comit de pilotage ont estim ncessaire le renforcement et la diversification des comptences disponibles au sein de lquipe du projet. Sil sagit de rpondre des besoins en relation avec des fonctions permanentes (animation et formation) de la commune, il est important de savoir ds maintenant dans quel cadre institutionnel ces fonctions seront assumes ultrieurement. Dans le cadre dun STD et lequel ? Comment ces postes seront financs ? Ou bien dans le cadre des services de la commune ? Leur budgtisation serait alors prvoir sans tarder et leur recrutement serait prparer, notamment si des formations complmentaires savraient ncessaires. Il sagit danalyser et de prendre des dcisions sur ce sujet du management. Cela permettrait une amlioration sensible de leffectivit, de lefficacit et de limpact du projet compte tenu notamment de la qualit et de la capacit de travail affecte ce projet notamment au sein de lquipe sur le terrain.
4- CONCLUSIONS
Un regard synthtique sur la mise en uvre du Pacurd mi-parcours fait nettement apparatre : - deux catgories dactions dans chacune des composantes du projet qui supposent des dmarches spcifiques dans le cadre de la dernire partie du projet : 1) les actions dj largement ralises mais qui ncessitent de consolider et de prenniser les acquis quelles reprsentent ; 2) les champs dactions encore explorer et concrtiser dans lun ou lautre de ces quatre composantes. - les forces et les faiblesses du management du projet Pour les actions prenniser, les efforts dapprofondissement et de consolidation concernent le plus souvent lactualisation des outils, lapprentissage effectif de lutilisation de ces outils par les acteurs locaux, lexploitation des enseignements dans lapplication des procdures. Les champs explorer concernent des lments essentiels au regard de la finalit du projet. Ils constituent des conditions clefs et par consquent des priorits fortes pour la programmation et laffectation des moyens humains, matriels et financiers dici la fin du projet. Ces champs sont au nombre de quatre : 1) lorganisation et ladaptation des outils et mthodes des services communaux pour prendre rellement en charge la matrise douvrage et la dynamisation du dveloppement local 2) la mise en route effective du FAIL (deuxime volet du FILD) en appui aux initiatives de la socit civile ; ceci correspond galement au besoin dlargir les formations en direction des
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responsables des structures de la socit civile notamment pour laccs linformation et son utilisation, pour la prparation des micro-projets. 3) dboucher sur des solutions concrtes et ralistes en matire de micro-finances sachant que : * effectivement il nexiste plus doffre importante dans la rgion dans ce domaine , * une action en la matire doit tre mene par des professionnels comptents, * les solutions proposes dans le nouveau prodoc de mars 2007 ne peuvent valablement tre mises en uvre tant quelles nont pas fait lobjet dune validation formelle par les diffrentes parties prenantes aux conventions rgissant le projet sur la base dindications prcises et actualises concernant le financement de la ligne de crdit, concernant les consquences dans laffectation des ressources des diffrents bailleurs, 4) passer dune communication de sensibilisation une communication participative qui donne la parole tous les acteurs locaux. Ces deux dfis (consolider et aller au bout de la dmarche du PACURD) peuvent tre relevs compte tenu de la qualit des ressources humaines engages dans le projet. A une condition toutefois, c est d voluer dans le mode de management par : - une clarification des rles, des processus de dcision, des circuits administratifs et financiers - ladoption doutils de programmation qui reposent sur le suivi-valuation et qui permettent un pilotage prcis, ractif afin de valoriser au mieux les moyens disponibles, les opportunits, les comptences mobilisables.
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5- PROPOSITIONS
Ces propositions dcoulent directement des observations, rflexions et questionnements qui ont t exposs prcdemment. Elles sont donc prsentes selon les trois axes retenus dans les conclusions : 1) Pour valoriser et prenniser les acquis (des activits dj trs avances ou menes bien) 2) Pour aller au bout de la dmarche du projet et en atteindre les objectifs finaux 3) Pour amliorer le management. Une ide force soutient en particulier l essentiel de ces propositions : assurer sans tarder ce qui correspond au deuxime aspect essentiel du projet savoir l appui aux initiatives locales de la socit civile et le travail en commun de la municipalit et de la socit civile pour animer et stimuler le dveloppement local.
5.1- Pour valoriser et prenniser les acquis Trois propositions semblent prioritaires 1) Complter et faciliter l utilisation des donnes rassembles et utilises ainsi que des instruments de planification mis en place. Cela pourrait notamment concerner : - la ralisation dun schma simplifi d amnagement urbain de la ville de Diffa (avec lappui technique des services de lurbanisme et de lamnagement du territoire) et sans se lancer dans un processus complexe. - le rassemblement et la mise disposition des relevs et reprsentations cartographiques mme sommaires raliss lors des diagnostics participatifs et de ltude de rfrence de Diffa ainsi que la ralisation et la mise jour rgulire dune visualisation cartographique simple des infrastructures, quipements et activits dans la commune. actualisation priodique du PDC
2) Piloter les rponses aux besoins de formation et consolider les rsultats dj obtenus. Cela pourrait notamment prendre la forme de : - ltablissement dans le cadre du comit rgional de concertation dun instrument simple de suivi des formations organises dans la zone par les diffrents projets, services et ong en matire de dcentralisation, de matrise douvrage communale, de gestion des services dintrt collectif etc. Linstrument pourrait aussi utilement noter les outils (guides, imprims,) et quipements (par exemple informatiques ou de reproduction) qui ont t distribus en relation avec ces formations.
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Cet instrument permettrait entre autres davoir une vision claire des catgories de personnes formes, des sujets traits, du niveau des comptences transmises, afin de permettre non seulement dviter les doublons mais aussi didentifier les catgories dacteurs non touches, les complments de formation prvoir pour rendre le renforcement de capacits concrtement utilisable par les intresss, de suivre lvolution des impacts de toutes ces formations - Lorganisation au moins dans le cadre du projet, dun systme daccompagnement et de suivi des formations permettant en particulier : * dapprcier le degr effectif de comprhension et dappropriation des comptences nouvelles * dobserver la ralit des mises en pratiques et dvaluer les obstacles cette mise en pratique * dassurer in situ les complments de formation apparus ncessaires. * fournir les lments pour lorganisation un niveau plus collectif de complments ou approfondissements de formation 3) Faciliter l accs de tous les acteurs du dveloppement local aux informations techniques, conomiques, administratives utiles pour la conception, la formulation ou la gestion de leurs initiatives. Cela pourrait conduire par exemple : - lorganisation dun fonds de documentation communal partir des donnes disponibles dans les diffrents projets, dans les STD, dans les ONG et en relation avec les accs internet organiss tant au niveau de la municipalit que du lyce. Cela serait loccasion notamment de faire le point et dapprcier les possibilits dutilisation des nombreuses tudes dj sdimentes avant den relancer de nouvelles. - lorganisation dans le cadre de ces accs internet (cyber municipal et cyber du lyce) appuis-conseils pour l utilisation de l information informatique ou papier, pour la recherche de complments dinformations
5.2- Pour aller au bout de la dmarche Quatre propositions se dgagent en priorit. 1) Pour l amlioration de l organisation des services communaux : - relancer dans un dlai rapproch le processus SAFIC et le complter pour mieux prendre en compte les spcificits de la situation de DIFFA ; il serait notamment important que les analyses et suggestions prennent en compte la caractre trs limit du personnel disponible pour le services techniques mais par contre de lexistence de STD comptents pouvant travailler pour la mairie dans le cadre de conventions ; de mme la question des contrats de concession de service public avec certaines structures de la socit civile mrite une attention particulire tant pour la conception et la rdaction des conventions que pour la formation des responsables de ces structures de la socit civile et pour lorganisation du suivi dexcution de ces conventions par la mairie. - organiser l accompagnement des diffrents services (par des outils appropris, des formations spcifiques dispenses permettant une volution cohrente de lensemble de
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chaque service cibl) ; dboucher ainsi sur une responsabilisation effective des services et des dlgations appropries de certains des pouvoirs par le maire.
2) Excution acclre et dsormais prioritaire des actions pour la mise en uvre du FAIL. Cela concerne en particulier la diffusion des informations auprs de la socit civile, lorganisation des formations, la mise en place dun dispositif dappuis la formulation des projets par les groupements Cela concerne galement de vrifier que les ressources disponibles au niveau du compte du Trsorier rgional de Diffa auprs de la BCEAO de Zinder suffisent pour atteindre les objectifs FAIL fin 2007. Ces ressources sont globalement disponibles au niveau du projet. Il importe dacclrer fortement les transferts vers la trsorerie rgionale. Dans ces conditions, certes seule la demande ligible donnera effectivement lieu dcaissements mais il sera assur que toute la demande ligible sera finance sans retards.
3) Clarifier et rsoudre les questions concernant les modifications du FILD et le volet complmentaire micro-finances. Le volet micro-finances et la rpartition des ressources du FILD (par voie de consquence pour lorganisation du financement de ce volet et pour diminuer le montant du fonds de rserve jug trop important) ont fait lobjet de propositions de modifications substantielles. Ces propositions qui nont jamais fait lobjet dun examen formel des diffrents bailleurs extrieurs et nationaux ne peuvent tre mises en uvre sans avoir t examines et valides par ces dcideurs. Lexamen et les dcisions auront porter explicitement sur : - la pertinence dabonder une ligne de crdit spcifique pour la micro-finance - le montant et lorigine des fonds au cas o la cration de cette ligne de crdit serait approuve - lengagement sur les dlais de mise disposition de ces fonds afin de fonder les engagements que le projet pourra prendre vis vis de la commune et que la commune pourra en consquence prendre vis vis de la structure professionnelle retenue pour grer la ligne de crdit. - la rvision ventuelle du montant et de laffectation des ressources du fonds de rserve, en prenant en compte les diverses utilisations prvues pour ce fonds dans le document de projet (notamment outre le financement des bonus, le financement de lentretien et de la maintenance des infrastructures de la Commune y compris celles qui existaient avant les financements FILD). 4) Concevoir, exprimenter et mettre en place des outils de communication et d changes partir des acteurs locaux (site Internet communal, mission radio locale,). Prendre en compte ce sujet comme pour laccs linformation par les cyber que les quipements informatiques de communication ont des cots de fonctionnement connexion internet, maintenance, climatisation... quil convient de prvoir mme sils sont provisoirement pris en charge par les projets. Cest une question de prennit.
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5. 3- Pour un management plus performant La qualit confirme des ressources humaines engages dans le projet aux diffrents niveaux depuis le terrain jusquau sige du FENU donnera son plein effet sil est entrepris sans tarder : 1- de vrifier en commun la juste comprhension du document de projet et des engagements pris en rfrence par les diffrents partenaires ; de valider formellement s il y a lieu certaines modifications compte tenu de lexprience depuis le dmarrage du projet. 2- de prciser et d actualiser si ncessaire la rpartition des contributions des diffrents bailleurs selon les produits et activits du projet, selon la nature des dpenses.
3- d amnager le systme de programmation et de budgtisation du projet pour : - faire apparatre nettement les objectifs atteindre durant la priode programme par rapport aux objectifs finaux et compte tenu des rsultats dj enregistrs, les acteurs cibls, les mthodes choisies, les collaborations requises, les moyens humains et matriels mettre en uvre, les moyens financiers ncessaires (sur la base de devis prcis). - faciliter les adaptations en cours danne - viter les dlais dapprobation des programmes aboutissant des dcalages systmatiques entre la priode couverte par le programme et la priode effective disponible pour excuter compte tenu des temps de prsentation puis de validation du programme aux niveaux centraux 4- d assurer que le retard de consommation des crdits ne soit pas aggrav par de longs dlais de transferts des fonds quil sagisse des ressources pour le FILD utilisant le circuit du Trsor ou des ressources directement gres par le projet. A ce sujet, il serait particulirement utile didentifier avec prcision les raisons des lenteurs constates pour les fonds transfrs par le circuit du Trsor. Cela supposera notamment de rassembler les donnes relles concernant les dates de disponibilit des fonds New York, les dates denvoi des demandes de fonds (ou dexpression des besoins de fonds) par le terrain, par le FENU Niamey, les dates des ordres ou autorisations de transfert par New York puis aux diffrentes tapes jusqu larrive sur le compte spcial de la Trsorerie rgionale Zinder. Cela permettra en particulier didentifier quel niveau et pour quelles raisons les retards apparaissent. 5- de prciser la rpartition des pouvoirs de dcision propres : a) chaque niveau du PNUD/FENU (Sige, Equipe rgionale Dakar, FENU et PNUD Niamey, quipe du projet Diffa) concernant la direction et la gestion courante du projet, notamment en matire de conception, de formulation et dajustement de la programmation et des budgets, de gestion financire, b) du comit de pilotage et du comit national de coordination concernant les orientations et les ajustements du projet. Lexprience a montr que les textes existants ne sont pas suffisamment explicites en cas de modification substantielle du projet sur lune ou lautre de ses composantes. Le comit de pilotage recommande certaines modifications de fond. Mais les textes nexpliquent pas formellement si la dcision peut tre prise au niveau du comit de concertation. Tous les parties prenantes aux conventions rgissant
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le projet tant reprsentes dans ce comit, il semblerait juste que le pouvoir de dcision soit situ ce niveau sur la base de documents trs explicites sur les considrants et les consquences de la recommandation du comit de pilotage. c) des bailleurs de fonds et du gouvernement concernant les ventuels avenants au projet en cas de modifications substantielles des objectifs et des composantes ou de laffectation des moyens du projet. En ce sens, il serait important que soit respecte la mesure inscrite dans le document de projet initial qui prvoit que la runion du comit de pilotage relative la programmation annuelle et au budget correspondant se tienne avec la participation effective des reprsentants des diffrents partenaires nationaux et extrieurs. Cette mesure permettrait en effet de respecter le caractre novateur de la dcentralisation du comit de pilotage mais aussi la ncessit de lengagement et de laval des partenaires signataires du projet en cas de modification substantielle et plus largement de programme et de budget.
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III- ENSEIGNEMENTS DENSEMBLE LE MANAGEMENT DES PROJETS Le management de ces deux projets fait ressortir plusieurs questions dont les solutions ne sont pas simples et mritent donc rflexion. 1) A propos du pilotage des projets. Sagissant de projets dappui la dcentralisation et au dveloppement local, il est important de viser (comme dans le cas du Niger) un pilotage lui-mme dcentralis. A condition toutefois que tous les acteurs impliqus soient reprsents afin que le comit de pilotage dispose de la lgitimit et des pouvoirs de dcision appropris. La solution qui avait t prvue au Niger dun comit annuel comprenant les acteurs locaux et les acteurs nationaux ainsi que les bailleurs de fonds peut constituer une solution si elle est effectivement applique et que la nature des dcisions prendre est bien matrise. Le second point en matire de pilotage qui ressort de lexprience des deux projets concerne les informations fournies aux membres des comits de pilotage. Pour que ceux-ci puissent se prononcer sans ambigut, pour viter les divergences dinterprtation dans le temps, il est important que les dcisions proposes soient non seulement justifies en elles-mmes mais aussi que leurs consquences induites soient clairement exposes. Lorsque par exemple, dans un budget constant, on renforce une ligne budgtaire pour faire face certains besoins jugs importants, il convient dexpliciter aussi quelles autres actions seront en consquence supprimes ou rduites. 2) A propos de laprs projet Tout projet, mme avec une prolongation dun an ou deux, a une fin. Cela suppose que cette chance soit prpare en temps opportun sachant que certaines dispositions peuvent demander des dlais non ngligeables. Deux points mritent particulirement lattention ce sujet : - la redistribution des fonctions assumes provisoirement par le projet mais qui ont vocation tre assures en permanence, - laffectation des quipements et matriels et la prise en charge des cots de fonctionnement et de maintenance qui vont avec. Les quipes mises en place dans chacun des deux projets sont lorigine identiques bien que places dans des contextes diffrents (une ou 21 communes). Lvolution dans le temps a renforc la diffrence, lquipe de Diffa ayant t complte par trois VNU supplmentaires (au lieu et place des formateurs spcialiss hors quipe du projet qui taient prvus dans le prodoc). Dans ces conditions, lquipe renforce du PACURD fait plus par elle-mme et a moins recours au faire faire. Cela signifie que moins de comptences locales permanentes sont impliques et prpares poursuivre le travail au-del du projet. Toutefois le faire faire suppose une capacit de contrle et parfois de formation des formateurs ou des cadres des structures qui sont confies les tches. Dans quelle mesure une quipe rduite pour un champ diversifi de tches est-elle mme dassumer cette responsabilit et le suivi valuation des impacts effectifs ? Au stade actuel, ces deux questions ne semblent pas avoir t prcisment abordes ou bien nont pas encore reu de solutions concrtes ni dans le cas de la Mauritanie ni dans le cas du Niger.
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Les solutions trouver dpendent la fois des gouvernements, des communes concernes, du FENU, parfois dautres bailleurs de fonds Ces solutions peuvent en effet sinscrire dans des dispositifs gnraux dappuis aux communes touchant tous les projets dappui en cours ou venir. Dans la perspective du moyen et du long terme, lexprience des deux projets montre combien la question des STD est centrale face aux longs dlais qui seront ncessaires avant que la plupart des communes disposent de services techniques et administratifs suffisamment toffs et comptents. Les bases juridiques, les modalits contractuelles, lorganisation des concertations dans les relations entre les communes et les STD mriteraient une analyse compare et la constitution de dossiers pour une rflexion en profondeur avec les gouvernements concerns. QUELLE VALEUR AJOUTE EFFECTIVE POUR CES PROJETS VIA LE FENU ? QUELLE REPRODUCTIBILIT ? Un projet (et une quipe) travaillant sur une seule ville nest pas une solution durable. Invitablement, le maire a tendance considrer le projet comme sa chose , lquivalent des services qui lui font dfaut. Dans ces conditions, il nutilise pas lopportunit de la prsence provisoire de cette quipe pour constituer ou renforcer ses propres services. En outre, le centrage sur une seule collectivit ne permet pas encore au projet en concertation avec les collectivits locales de traiter les questions dintrt intercommunal, de contribuer mettre sur pied au niveau rgional par exemple une offre durable de comptences en matire dinformation, dappui conseil, de formation. En dautres termes, un centrage sur une commune permet certes une action intensive mais nest justifiable que sur une priode limite (cf. le point prcdent). Lexprience de Mauritanie montre quil est particulirement intressant de faire avancer les relations commune et socit civile. Tous les autres projets sont soit centrs sur les collectivits locales soit sur les acteurs de la socit civile sans que larticulation et la coopration entre ces deux catgories dacteurs soient tudie, soutenue, amliore, organise De ce point de vue, entre projet bilatral France (PADDEM), projets dappuis la matrise douvrage pour les investissements (type Vaincre/AFD, ou PAC (Banque Mondiale), il y a un besoin important et bien dfini pour contribuer en matire darticulations des acteurs. Le besoin est de mme type au Niger et ailleurs mme si les donnes de projets en cours varient plus ou moins. La question se pose galement en matire d appui la dconcentration. Les projets les plus courants tentent au mieux de prendre en compte les appuis ncessaires pour lvolution des services dconcentrs de ladministration territoriale (gouverneurs, prfets, contrle de lgalit ) via des formations lappui conseil , des quipements Par contre, ladaptation des Services Techniques Dconcentrs (STD) reste de fait marginale dans les proccupations de la plupart des projets. Par contre, lapproche dveloppe dans les deux projets FENU accorde une place significative limplication des STD dans la matrise douvrage communale, aux modalits contractuelles de cette implication, aux formations utiles pour cela Cest donc aussi un plus pour ce type de projets. Dans cette optique, il est important que les projets FENU, en pratique, privilgient ces dimensions et ne se laissent pas tirer vers le plus classique appui aux communes ni vers des renforcements des STD principalement en quipements.
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La reproductibilit se pose dsormais de plus en plus sous la forme de contributions les plus pertinentes possibles dans le cadre dune dmarche/programme (type Pricls en Mauritanie) dfinissant un cadre de cohrence dans lequel chaque projet sinscrit en complmentarit pour une part de manire autonome et pour une part en contribuant soutenir des services mutualiss (type CCC au Mali, Intercom en Mauritanie,). La question est alors de savoir dans quelle mesure le FENU est en mesure de sinscrire dans cette dmarche. Lintrt des actions via le systme Nations Unies tient par ailleurs : - la prsence dquipes rgionales de spcialistes dans certains domaines, notamment au titre de plusieurs institutions relevant du rseau (FENU, BIT, OMS, FAO etc.) - aux possibilits de synergies directes entre plusieurs programmes PNUD (par exemple en Mauritanie entre lappui aux micro-projets du PACA et le programme dappui aux microentreprises, ou bien encore au Niger entre lappui PACURD et les appuis PNUD pour laccs Internet). - au fait que le systme des NU est durable ; il est donc intressant dy participer et de contribuer le faire voluer. En ce sens, le prolongement voire l extension de cette stratgie de contribution des projets FENU en matire de gouvernance et de dcentralisation trouverait sa pleine justification quand : - le projet FENU est un complment d autres projets dcentralisation/dconcentration MAE et AFD comme en Mauritanie (et non pas une alternative) ; - les apports complmentaires d autres programmes du systme NU(PNUD, BIT, PNUE, ) sont identifis ds le dbut, constituent des engagements du partenaire PNUD, - d autres engagements du PNUD (par exemple dans le cadre des programmes de lutte contre la pauvret) n interfrent pas en matire de procdures et de ressources.
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RECAPITULATION DES PROPOSITIONS ET DES RESPONSABILITS DE LEUR MISE EN UVRE. Propositions PACA
Actualiser et prenniser les acquis PDC Complter et finaliser ltude SAFIC Inventaire des besoins (synthse) de formations et valuation des impacts Formation des formateurs Rvision du FICA * rvision du FdR * Finalisation Modulateur de performance * Prciser la spcificit ligibilit FIL et FDC Rquilibrer les actions au profit des acteurs de la socit civile et complter en direction des STD Dvelopper la fonction accompagnement des acteurs et lorganisation/formalisation des relations Communes/soc.Civ et Comm./STD Management du projet Amliorer le systme de programmation Rvision de lorganisation de lquipe sur le terrain. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Responsabilits
Eq.pro Fenu Comm. Rg./NY Gouvts MaeDct
Scac
X X
X X
X X X X
PACURD
Complter, actualiser et faciliter lutilisation PDC Mise en place dun instrument de pilotage des formations Mise en place dun systme de suivi-accompagnement des formations Fonds de documentation communal et appuis conseils pour lutilisation de linformation Relance et finalisation du processus SAFIC Mise en uvre acclre du FAIL Clarification des modifications FILD et de la composante micro-finances Dveloppement outils communications partir des acteurs locaux Management du projet Clarification de la lecture et de la cohrence des documents de rfrence et les pouvoirs de dcision par type de questions traites. Amnager le systme de programmation Rduire les dlais de transferts des ressources fin. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
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MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES DGCID DCT GGD

Tl - 04 50 37 66 05 - E mail. < bett-evetpro@wanadoo.fr > - Fax - 04 50 38 00 10

PREMIERE PARTIE : LE PACA

2- L ETAT DES LIEUX DES REALISATIONS

2.2- Composante 2 Renforcement des capacits

Cette composante prvoit de manire dtaille :

2.3 - Composante 3 : Les instruments financiers

FDC Nombre de communes 21

2.4 - Composante 4 - Alimenter le dbat national et rgional

3- L ANALYSE SELON LES CRITERES D EVALUATION

Composante 1 Acteurs et mthodologies

4- LES CONCLUSIONS QUI SE DEGAGENT

5- LES PROPOSITIONS QUI PARAISSENT UTILES ET REALISTES.

5.22- Repenser les actions de la composante 3 instruments financiers .

1- LE RAPPEL DES OBJECTIFS ET DES MOYENS DU PROJET

Les objectifs et les activits prvues par le projet

Appui au Haut commissariat la rforme administrative Renforcement des capacits institutionnelles

Activits prvues 21Sensibilisation (lutte contre la pauvret et gouvernance dmocratique

Les moyens et lorganisation du projet

2- ETAT DES LIEUX DES REALISATIONS

3- ANALYSE SELON LES CRITERES D EVALUATION

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