La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra.

Elba Esther Gordillo

DOCUMENTO DE DISCUSIÓN
TOMO 1

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 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Primera edición, 2006

Las opiniones vertidas en este volumen son responsabilidad exclusiva de los autores de
cada documento

Derechos reservados conforme a la ley

• Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

• Fundación para la Cultura del Maestro, A.C.
• Instituto de Estudios Educativos y Sindicales de América

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La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

PRESENTACIÓN

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la

Educación, en este IV Congreso Nacional de
Educación, busca delinear, desde una perspectiva
integral, multidisciplinaria y de largo plazo, los
contenidos; el modelo y las prácticas pedagógicas;
el sistema de gestión escolar; el rol del docente y el
financiamiento, que permitan al SNTE proponer una
política educativa que garantice una educación
integral y de calidad para todos, de acuerdo con las
necesidades de la competitividad económica, la
gobernabilidad democrática y la equidad social del
país.

En esta ocasión, es importante establecer que

el tema educativo es el centro del debate, y que la
meta específica es que los resultados obtenidos se
conviertan en políticas públicas para que incidan,
de manera directa, en la política educativa nacional.

Con motivo de este Congreso, los documentos

que se presentan a continuación invitan a la reflexión
sobre los grandes temas de la educación, y ofrecen el
pensamiento de importantes académicos preocupados
por el tema educativo, de manera que contribuyan a
la conformación de un sistema educativo de calidad
e incluyente para nuestra sociedad.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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 La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo

TOMO 1

ÍNDICE GENERAL Pág.

Tema 1: El reto de la definición estratégica: educación integral y proyecto nacional 9

La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento
Mtra. Elba Esther Gordillo 9 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente. Hacia un nuevo paradigma

2006-2012
Tomás Miklos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 17 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

El México que queremos, y la educación que necesitamos. Un Proyecto de Nación construido

desde la escuela entendida como un bien público estratégico
Luis Morfín ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
43 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Alta Política Educativa para México

Eduardo Andere M. ○ ○ ○ 77 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Tema 2: El reto del aprendizaje: tipos y necesidades básicas del aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○

99
Los pilares de la educación del futuro
Juan Carlos Tedesco ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 99
Culturas juveniles y cultura escolar
Emilio Tenti Fanfani ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
115

Tema 3: El reto del financiamiento de la educación ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

131
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo
Sergio Montaño Fernández ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 131
Financiamiento a la Educación Básica
José Luis Aguilar y Maya ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 147

Tema 4: El reto de la evaluación educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

167
La educación básica en México y su calidad. Una visión a partir del trabajo del INEE
Felipe Martínez Rizzo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 167

Tema 5: El reto de la calidad en la educación 217 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza. Evidencias para las políticas de

algunas experiencias en América Latina
Margarita Poggi ○ ○ ○ ○ ○ ○
217 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

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Tema 1: El reto de la definición estratégica:

educación integral y proyecto nacional

La educación nacional frente a la globalización y

la era del conocimiento

Mtra. Elba Esther Gordillo

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 La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo
La educación pública es la vía que dispone el
Estado para impulsar el desarrollo nacional;
educarnos, es el camino que cada individuo tiene
para construir su propio desarrollo.
La contundente evidencia del poder
transformador de la educación es la propia historia
nacional: México es lo que es, México es como
es, por la acción de la educación, por el impacto
profundo de la escuela pública mexicana.
Y ese poder transformador de la educación es
cada vez más vigente.
Las naciones, las sociedades, los ciudadanos
que tienen los mejores niveles de bienestar, de
gobernabilidad, de generación de riqueza, de
tolerancia, de sustentabilidad, son aquéllos que
están más y mejor educados.
Hoy, que la era del conocimiento interpela los
paradigmas construidos durante las revoluciones
industrial y postindustrial, y la globalización se
ha convertido en la moneda de cambio en las
relaciones humanas, el valor de la educación crece
todavía más ya que es la única capaz de procesar
los cambios a la velocidad y en la dirección que
se presentan.
Cuando el imponente desarrollo de la
tecnología y de las comunicaciones cumplen la
profecía de la aldea global, nuevamente es la
educación la única capaz de generar los lenguajes
con que los pobladores de dicha aldea se
relacionan y comprenden.
11
Querámoslo o no, globalización y era del
conocimiento son fenómenos que se expresan de
muchas maneras, todo el tiempo y por todas partes,
sacudiendo al andamiaje institucional de
prácticamente todas las naciones.
Frente a esto, hay que aceptar que, como país,
tenemos una gran resistencia a reconocer los
tremendos cambios que se presentan frente a
nosotros: si las condiciones del país son
radicalmente distintas; si la sociedad es cualitativa
y cuantitativamente diferente; si el contexto
internacional nada tiene que ver con el previo; si
las instituciones que nos permitieron emerger en
el mundo están rotos, entonces ¿por qué no
decidirnos a reconocer las nuevas realidades y
actuar en consecuencia?
Y esa consecuencia no es otra que la de
decidirnos a cambiar el andamiaje institucional
de que disponemos, para estar en condiciones de
movernos en todos los ámbitos y situaciones.
La respuesta correcta no es entonces si
aceptamos el cambio, sino hacia dónde queremos
conducirlo; con qué objetivos socialmente válidos
lo impulsaremos; qué nación habrá de surgir de
él, con él y por él.
En el histórico binomio proyecto de nación-
educación, fue el Artículo Tercero de la
Constitución, el que tuvo a su cargo la definición
de ambos, dando sentido y dirección a un país
que estaba materialmente destruido, socialmente
enfrentado e institucionalmente colapsado.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Con una correcta perspectiva histórica, es al
Artículo Tercero donde se define a la democracia
como un proyecto de vida, fundada en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo, en momentos en que eran las armas las
que imponían el fuero.
Fue en ese texto donde nos impusimos hacer a
la educación obligatoria, con un analfabetismo
casi universal; hacerla gratuita, frente a una
economía destruida y una fiscalidad inexistente;
vincularla al progreso científico, cuando el dogma
todo avasallaba; y reconocer el valor del laicismo,
en momentos en que la intolerancia religiosa era
factor de poder.
De esta evidencia histórica podemos extraer
dos lecciones: la primera, que por mucho que
sean las diferencias las que busquen predominar,
cuando hay un proyecto común, validado desde
cualquier perspectiva o ideología, los acuerdos
son posibles. Ése fue el caso del Proyecto de
Nación que en 1917 se decidió impulsar, y la
convicción de hacer de la educación la vía para
construirlo.
La segunda lección es que ha sido frente a las
condiciones más adversas, menos propicias,
cuando los mexicanos extraemos la fortaleza
necesaria para emprender los grandes retos.
Hoy, nuevamente el país se encuentra
extraviado y el proyecto nacional ni expresa lo
que buscamos ni cuenta con los consensos
necesarios para emprenderlo.
Ahí están las evidencias: hace más de dos
décadas que el país no genera riqueza; la
concentración del ingreso polariza a la sociedad;
la pobreza crece consistentemente; la movilidad
social proviene únicamente de la economía
informal, la delincuencia o la migración; la
disfuncionalidad social se expresa en casi
cualquier cosa.
12
Nuestra democracia es cara, sus resultados
magros; la política tiene extraviada su misión y
el Estado se encuentra cada vez más distante del
colectivo social.
Si bien la reforma del Estado se hace
indispensable, no bastará con ella mientras no
tengamos un Proyecto de Nación que cuente con
los consensos suficientes.
No nos preguntemos qué Estado queremos,
sino qué país queremos y, entonces sí, qué
instituciones se hacen necesarias para lograrlo.
Y nuevamente, apoyados en nuestra
experiencia histórica no podrá haber Proyecto de
Nación sin el proyecto educativo que lo haga
posible.
Tenemos que repensar el Proyecto Educativo
Nacional; el que tenemos ya no corresponde ni
con nuestros problemas ni con nuestras
potencialidades.
El Sistema Educativo Nacional, a través del
cual se cumple con la obligación constitucional
de entregar la educación pública, es un aparato
obeso, carente de criticidad, alejado del
conocimiento y desvinculado de la realidad social
que pretende reconocer y transformar.
Para repensar el proyecto educativo, no sólo
de cara al siglo XXI, sino a lo mucho de que
disponemos para hacerlo, tenemos que empezar
por reconocer que su construcción, su
formulación, su cuestionamiento, no puede ser
exclusivo de nadie y sí en cambio, de ser
responsabilidad de todos.
Somos muchos los actores que cotidianamente
incidimos en el hecho educativo y, que en
consecuencia, tenemos responsabilidades
objetivas frente a él: los padres de familia, los
maestros, los intelectuales, las universidades, las
 La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo
organizaciones no gubernamentales, los
comunicadores, los líderes empresariales, los
líderes religiosos, los administradores públicos,
los gobiernos de los tres niveles.
No se trata de proponernos una reforma más;
los archivos están plagados de acciones parciales
que sólo han complejizado aún más el fenómeno,
ni de la firma protocolaria de compromisos que
se derrotan en la cotidianidad, sino de un cambio
de fondo de nuestra forma de entender la
educación, de potenciarla, de convertirla en el bien
público privilegiado capaz de corregir la
desigualdad social de manera estructural.
Y para pensar el Proyecto Educativo Nacional,
responsablemente, el SNTE se ha propuesto
realizar el Cuarto Congreso Nacional de
Educación que fue decidido en el Consejo
Nacional del SNTE en Manzanillo, el pasado mes
de febrero y al que hoy públicamente convoco,
para que repensemos el Proyecto Educativo de
México frente a la era del conocimiento y la
globalización.
La convocatoria parte de una convicción y una
declaración:
La convicción es que la educación que funcionó
durante gran parte del siglo pasado, correspondía
y, en muchos sentidos sustentaba, al régimen
político que emergió de la Revolución Mexicana.
Su organización, sus objetivos, su despliegue,
incluso muchos de sus contenidos, correspondían
con el régimen político que se fue consolidando
hasta configurar un pacto social que articulaba la
población y del que se beneficiaba la sociedad
en su conjunto.
El fin del régimen político, si bien había
empezado antes, culminó el año dos mil, cuando
la alternancia en el Poder Ejecutivo se produjo en
un ambiente de paz social y gobernabilidad plena.
13
Con todo y que aún no emerge un régimen
político sustituto, es un hecho que la educación
está liberada de su responsabilidad de régimen,
por lo que debemos reformularla a partir de la
evidente consolidación de un país de ciudadanos.
Ésa es la diferencia esencial y de ninguna
manera menor: la educación pública deberá estar
al servicio de los ciudadanos y no del régimen
político, y si la característica esencial de un
ciudadano es la capacidad de crear libertades, ése
será el mandato fundamental de la educación
pública nacional: crear libertades.
La declaración que sustenta la Convocatoria,
tiene que ver con el papel que se le niega
sistemáticamente al Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación con su materia de
trabajo.
Es falso que sea el SNTE o todavía peor, sus
intereses, los que han impedido, saboteado o
condicionado las reformas que la educación
nacional requiere.
Hay muchas evidencias al respecto, desde el
Acuerdo para la Modernización de la Educación
Básica, la Federalización de la Educación, el
Acuerdo Social por la Calidad de la Educación, a
más de las reformas constitucionales que, en
materia educativa han impulsado las bancadas
magisteriales en el Congreso de la Unión.
El SNTE, ni se ha opuesto ni se opondrá a nada
que tenga como propósito la calidad de la
educación nacional, y lo demostramos una vez
más, convocando a todos los actores del proceso
educativo, a todos, sin exclusión, a que
construyamos el proyecto de educación que el país
necesita y los ciudadanos demandan.
El Cuarto Congreso Nacional de Educación se
desplegará buscando responder a diez retos, a
saber:
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
1. El reto de la definición estratégica:
educación integral y proyecto nacional
2. El reto del aprendizaje: tipos y
necesidades básicas del aprendizaje
3. El reto del financiamiento de la
educación
4. El reto de la evaluación educativa
5. El reto de la calidad de la educación
6. El reto de la formación y desarrollo
profesional del docente
7. El reto de la seguridad integral de la
escuela
8. El reto de la equidad educativa
9. El reto de la participación social en la
educación
10. El reto de la vinculación entre
educación, economía y mercado laboral
Y estos retos tienen que resolverse, teniendo
muy presentes las profundas transformaciones que
la sociedad mexicana y sus instituciones han
experimentado.
El primer cambio es el del educando. El niño,
el joven de hoy, es física, neurológica, emotiva,
cognitivamente diferente.
Si no partimos de esto a la hora de formular el
nuevo Sistema Educativo Nacional, estaremos
proponiendo algo literalmente absurdo.
El segundo cambio profundo es el referido a
la familia. La incorporación de la mujer al
mercado laboral, la urbanización que la familia
mexicana ha experimentado, el hecho de estar
14
inmersos en desarrollos sociales masivos y
despersonalización, presenta condiciones
cualitativamente diferentes al aparato
educativo.
El tercer cambio es el referido a la sociedad.
Si algo nos caracteriza ahora, y contrario a lo que
era parte de nuestra tradición y cultura, es la
profunda desconfianza; frente a la solidaridad
generalizada de antes, hoy expresamos algo que
podríamos definir como autismo social. Con una
sociedad tan distinta, la educación no puede ser
ni la misma ni mucho menos ser omisa.
Si bien es cierto que el promedio de años per
cápita a nivel nacional es mucho mayor al de
décadas pasadas, también debemos reconocer que
ello no se traduce en mayores conocimientos, en
renovadas destrezas, en mejores habilidades.
Si la escuela es el centro neurálgico del sistema
educativo, es necesario reconocer que así como
está, no podrá sobrevivir la era del conocimiento;
la escolarización ya no es sinónimo de
aprendizaje; tenemos que volver a convertirla en
el mejor patrimonio de la comunidad, ya que hoy
no es de nadie; reconocer que una sociedad de
ciudadanos es más proclive a entregar autonomías
que preservar centralismos, y que la escuela puede
y debe ser una de las destinatarias de esta
protestad.
El replanteamiento a fondo que reclama
nuestro sistema educativo, tiene que ser
responsable y ello se inicia aceptando que nos
tomará más de una generación lograr lo que nos
propongamos hacer.
Hay cosas que debemos atender en lo
inmediato, durante el próximo sexenio a lo sumo,
otras que reclaman mayor maduración acudiendo
a más expertos, y otras más de las que sólo
lograremos definir objetivos a cumplir sin
pretender arribar a propuestas de cómo hacerlo.
 La educación nacional frente a la globalización y la era del conocimiento / Mtra. Elba Esther Gordillo
En lo inmediato, tenemos que actuar en la
educación básica; hay nuevos rezagos que es
imprescindible abatir; nuevos contenidos que es
fundamental entregar. Es necesario que nos
propongamos, como mínimo, una educación
básica de 15 años no sólo para detonar
correctamente nuestro enorme potencial en
capital humano, sino para que la equidad esté
cada vez más cercana.
Aceptando que no todos los alumnos pueden
adquirir todos los conocimientos, ni cubrir
todos los niveles, el sistema educativo debe, a
partir de una educación básica ampliada y
generalizada, multiplicar y diversificar las
opciones de formación y vinculación con el
mercado laboral cumpliendo niveles de
excelencia.
Excelencia que debemos exigirnos, también,
en los niveles superiores de educación; la
universidad pública debe ser entendida como
parte integral del sistema educativo y no como
una ínsula.
Resultará fundamental que las universidades
públicas no sigan dependiendo únicamente de
los recursos presupuestales que siempre serán
una limitante; si ahí están depositados nuestros
recursos humanos más calificados para la
investigación, la ciencia, el desarrollo
tecnológico; de su correcta vinculación deberán
provenir las fuentes de financiamiento
complementarias, su coordinación con el aparato
productivo y el impostergable impulso a la
competitividad nacional.
En la reformulación a fondo del Sistema
Educativo Nacional, parte relevante deberán
cumplir dos tareas: la cultura, y la ciencia y la
tecnología.
No sólo deberán crear instancias para que la
expresión cultural y los realizadores se multipliquen
15
y la interlocución con el Estado se potencie, sino
que debemos entender a la cultura como uno de
los derechos sociales más importantes y
significativos de los individuos, y uno de los
patrimonios más estratégicos de la nación.
Por lo que toca a la ciencia y la tecnología,
resulta que el sistema educativo se comprometa
con ella. No se trata de burocratizar su ejercicio,
ni de complicar aún más al sistema educativo, sino
de entender que los generadores de ciencia y
tecnología están, mayoritariamente en las aulas,
en los laboratorios, en los espacios de creación
de conocimientos que soporta el sistema
educativo.
Dentro de las tareas a realizar, también de
inmediato, está la de culminar procesos que han
quedado inconclusos y que se están revirtiendo
peligrosamente, destacadamente, la federalización
de la educación básica.
Lo que se concibió como una forma para
acercar más voluntades, más recursos y visiones
a la educación básica, se está convirtiendo en
cargas excesivas, evasión de responsabilidades y
simulación.
Metas claras en el tiempo, identificación de
los recursos a aplicar, evaluación permanente del
esfuerzo, son los ingredientes básicos de una
planeación democrática, responsable e
incluyente y mucho más, en materia educativa,
donde somos muchos los que tenemos que
opinar.
Es de tal magnitud el reto que tenemos por
delante, que sólo podremos superarlo si nos
decidimos a aplicar una política de Estado para
enfrentarlo; es decir, que más allá de los cambios
de gobierno o de partidos, definamos cómo le
daremos continuidad; que establezcamos cómo le
definimos y asignamos recursos fiscales por
espacios de diez, quince y más años; de cómo la
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
sociedad organizada y aun la abierta, se propone
metas a cumplir y asume su corresponsabilidad
de cómo convertimos a los tres niveles de
gobierno, en potenciadores y no en inhibidores;
de cómo volveremos a hacer de la educación
nacional, el más apreciado de nuestros bienes
públicos.
16
Frente a la magnitud del reto, la experiencia
histórica que en esta materia tenemos, es un
magnífico y estimulante referente.
Tal como la historia nacional lo demuestra, ya
lo hemos hecho antes; no sería nuevo para los
mexicanos.
De nosotros dependerá aprobarlo.
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

Mejorar la calidad de la educación en México;

compromiso urgente. Hacia un nuevo paradigma 2006-2012

Tomás Miklos

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 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 21

1. Síntesis diagnóstica ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 23
1.1. Para los estudiantes mexicanos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 23
1.2. Para México como país ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 24

1.2.1. Prioridad de la enseñanza sobre el aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 24

1.2.2. Prioridad de la cantidad sobre la calidad ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 24
1.2.3. Tendencias peligrosas de la calidad educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 25
1.2.4. Desarticulación interna y externa del Sistema Educativo Nacional ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 25
1.2.5. Sistema educativo excluyente ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 27
1.2.6. Deserción y desinterés ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 27
1.2.7. Baja inversión y rentabilidad educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 27

2. Incitación proactiva ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 28

3. Síntesis propositiva ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 29
3.1. Marco estratégico general ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 30
3.2. Decálogo de estrategias transversales ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 31

a. Educación centrada en el aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 31

b. Aprendizaje significativo individualizado ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 32
c Formación en Alternancia y Pedagogía de la Pregunta (FAPP) ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 32
d. Integración de planes de estudio ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 33
e. Segmentación curricular y paracurricular ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 35
f. Aprendizaje en modalidad mixta ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 35
g. Apoyo tutorial educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 36
h. Cultura de calidad, evaluación y competitividad ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 36
i. Formación integral y actualización permanente de profesores y tutores ○ ○ ○ ○ ○ ○ 38
j. Aprovechamiento de nuevas tecnologías ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 38

4 Consideración final ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 40

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 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

5 Especificidades Estratégicas por Nivel ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 40

5.1. Educación Básica ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 40

5.2. Educación Media Superior ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 41
5.3. Educación Superior ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 41
5.4. Educación para la vida y el trabajo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 42

Referencias Bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 42

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Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

Introducción

En este breve documento, he sintetizado algunos

de los problemas más ingentes que afectan a la
calidad de la educación en nuestro país, tanto a
nivel individual de quien desea o debe estudiar,
como en su dimensión social y estructural. De ahí,
apoyándome en una visión y metodología de
naturaleza prospectiva–proactiva, me he permitido
derivar un decálogo propositivo de estrategias
transversales de aplicación general y una pequeña
enunciación de algunas estrategias de aplicación
por nivel educativo.

Estas estrategias son de naturaleza

paradigmática puesto que proponen sustituir las
tradicionales de «más de lo mismo» por nuevos
planteamientos «hacia un nuevo paradigma»
innovador y realista que permita a México alcanzar
«el mejor de los futuros posibles» a través del
mejoramiento acelerado de la calidad de la
educación en el país.

Acompañan a estas propuestas nuestro ahínco,

esperanza y compromiso indiscutible con y por
México.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

22
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
1. Síntesis diagnóstica
La educación es un fenómeno complejo y
delicado. Complejo por la cantidad y diversidad
de factores, actores y funciones que la conforman;
delicado por las poderosas fuerzas que lo
atraviesan y por la multiplicidad de repercusiones
y consecuencias que sus acciones y resultados
provocan.
Ante su abrumadora complejidad y causalidad,
lo tradicional ha sido estudiarla por parcialidades,
generar visiones reduccionistas y operar de
manera irrelevante o inercial. De ahí que, con
exagerada frecuencia, las propuestas que llegan a
formularse para su mejoramiento queden
atrapadas dentro de un mismo paradigma
tradicional; simplemente «más de lo mismo»: más
presupuesto, más escuelas, más maestros, más
alumnos, más clases, más materias (cursos), más
horas de clase, más días de clase, etcétera.
Este paradigma, que ha teñido ya demasiados
años de nuestra historia, muestra, desde hace
tiempo, graves deficiencias de sentido y utilidad
para la vida real: reducida capacidad creativa e
innovadora de los actores involucrados, pobreza
de resultados positivos, alta exclusión social (y
educativa naturalmente), incapacidad de cambio
cualitativo en sus procesos y resultados, así como
muy reducida contribución a la competitividad,
la productividad, la autonomía individual, la
cooperación social, la transformación de la
realidad y al bienestar, tanto individual como
colectivo.
23
1.1. Para los estudiantes mexicanos
En su dimensión individual («micro»), a un
estudiante medio (estadísticamente normal), la
escolarización le demanda cada vez menos
esfuerzos y menores resultados (aunque se le
hace creer que son altos), le proporciona muchas
horas de aburrimiento o de repetición
descontextualizada o desvinculada (citas, fechas,
nombres, textos, operaciones, etcétera); en
muchos casos, el énfasis se encuentra en obtener
calificaciones aprobatorias, mediante la
memorización de corta duración y sin sentido, o
a través de trampas, trucos o corruptelas.
Si bien muchos de estos estudiantes no
encuentran sentido, significado o utilidad en lo
que se les enseña, viven con la ilusión de que algún
día lograrán encontrarle sentido y provecho, o que
al menos les permitirá «ganar más dinero» que si
no estudiasen, o, finalmente, se sacrifican para
satisfacer los deseos y las exigencias de sus padres
(o al menos de alguno de ellos).
En cambio, una buena parte de ellos abandona
sus estudios, ya sea para «aprovechar» sus años
mozos, para «hacer algo divertido o útil» (como
trabajar), o para «ser útil» (aportar dinero a sus
familias); muchos reprueban sus exámenes,
incluso varias veces, por razones pedagógicas,
psicológicas, de desnutrición, de enfermedad, de
falta de voluntad, de falta de interés o de
problemas de aprendizaje de diversa índole.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Es un hecho que para tales alumnos el sistema
educativo deviene excluyente, situación agravada
por los crecientes fenómenos de marginación
social, de modernización, de modelización, de
globalización, etcétera. Para ellos, las
declaraciones de crecimiento presupuestal global,
de cobertura total, de equidad racial o de género,
entre otras, las perciben ajenas. Lo que les está
faltando son estructuras permeables, lábiles e
incluyentes, mejor calidad de la educación, guías
y facilitadores pedagógicos, un aprendizaje más
útil, integral, vinculado con sus intereses, sus
estilos y sus capacidades personales. Es una
lástima que no hayamos sido lo suficiente y
oportunamente sensibles, críticos y conscientes
de ello y que no actuemos ya en consecuencia.
Como parte de esto, y a pesar de la seguramente
buena intención de sus creadores originales, habría
que preguntarse por la utilidad, relevancia,
trascendencia e importancia de mantener en los
planes de estudio de niveles básicos
memorizaciones inútiles de descripción
descontextualizada de asuntos irrelevantes, v.gr.:
«fanerógamas», «gramemas»…; también habría
que preguntarse sobre la reducida sinergia de
creación y multiplicación de estrategias y
situaciones de aprendizaje «proactivo» con efectos
reales sobre el desarrollo de los individuos, de sus
comunidades y del país entero.
1.2. Para México como país
En su dimensión colectiva («macro»), si bien
son muchos y muy variados los indicadores y los
diagnósticos que han sido utilizados por los
especialistas, para no extender demasiado este
trabajo, hemos seleccionado sólo los siguientes:
1.2.1. Prioridad de la enseñanza sobre el
aprendizaje
Los sistemas educativos tradicionales, entre
ellos el Sistema Educativo Nacional, han
enfatizado el peso específico de la enseñanza y
24
de su administración por encima del peso
correspondiente al aprendizaje, creando e
institucionalizando alrededor de los primeros toda
una parafernalia de normas, reglamentos,
sistemas, procedimientos y funciones que colocan
al aprendizaje, a los capacitandos y a los
estudiantes en segundo lugar. Así, el verdadero
sujeto de la educación (quien aprende), ve
reducida su importancia relativa en beneficio de
los actores y procesos adjetivos y de apoyo. En
algunos casos, la burocratización, los conflictos
de intereses entre actores sociales y la distribución
inadecuada de los recursos (sobre todo
financieros), sólo han venido a acentuar la rigidez
y a congelar los procesos de enseñanza y de
aprendizaje, así como los del constructivismo
pedagógico.
1.2.2. Prioridad de la cantidad sobre la calidad
La facilidad y la preferencia operacional de
evaluar los sistemas educativos y la participación
de los actores involucrados en éstos, mediante
elementos e instrumentos de naturaleza
exclusivamente cuantitativa («lo que no se puede
medir no se puede conocer»), acentuada por un
marcado reduccionismo en el número y tipo de
variables y en sus tratamientos estadísticos, así
como las graves y costosas dificultades para
incorporar y objetivar «apreciaciones» de
elementos y aspectos cualitativos de los
fenómenos educativos, han sesgado sensiblemente
la evaluación, comparación y seguimiento de la
educación, de sus resultados y consecuencias.
Así, se ha enfatizado el uso de indicadores
simples o reduccionistas, como el porcentaje del
Producto Interno Bruto dedicado a la educación
(como un todo, sin siquiera discriminar con
claridad el papel y la participación del Estado de
las aportaciones, intencionalidades y selectividad
de los actores complementarios), mientras que lo
más importante podría encontrarse en la forma,
distribución y propósito de las asignaciones
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
detalladas; por ejemplo, en una política de
«discriminación positiva», la asignación de los
recursos busca compensar las desigualdades
casuísticas de determinadas personas, grupos
sociales, género, espacios físicos y vocacionales
y otros.
1.2.3. Tendencias peligrosas de la calidad
educativa
Existe una clara conciencia en el mundo sobre
el imperativo de mejorar la calidad de los sistemas
educativos, por encima de criterios cuantitativos
de costo y cobertura. Tanto en la Declaración
Mundial sobre Educación para Todos (1990),
como en el Marco de Acción de Dakar (2000), de
la ONU, se afirma que «la calidad constituye el
eje central de la educación».
Sin embargo, a diferencia de muchos otros
países que han avanzado reciente y
vertiginosamente en calidad educativa, en México
ésta ha venido decreciendo visiblemente durante
los últimos años. Así, comparativamente, nuestro
país muestra ya los primeros síntomas de una
catástrofe educativa anunciada y de un activismo
no proactivo; v.gr.:
1. Índice PISA (Program for International
Student Assessment). En esta evaluación
internacional entre los países miembros de la
OCDE, México ocupó un ominoso último
lugar tanto en el año 2000 como en el 2003
(consiguió 400 puntos mientras que Finlandia
y Corea alcanzaron 540) (OECD, 2004). Es
importante señalar que esta evaluación pone
énfasis en el aprovechamiento de los
conocimientos para resolver problemas de la
vida cotidiana y participar en la sociedad, por
sobre la tradicional medición de
conocimientos con relación al curriculum. En
la aplicación de este instrumento para el nivel
nacional, los resultados mostraron grandes y
graves brechas entre entidades federativas
25
(v.gr.: entre Colima y Oaxaca), y entre niveles
educativos (v.gr.: bachilleratos y secundarias).
2. Índice de Competitividad Mundial (IMD-
World Competitiveness Scoreboard). Entre
sesenta países evaluados, México ocupó en
el año 2000 la posición número 33; en 2002
la posición 41, y en el año 2005 la posición
56, prácticamente entre los últimos lugares.
Es de llamar la atención que, a pesar de
haber mejorado sus niveles de escolaridad
(de contar con 4.6 grados en 1980 a obtener
con 8.2 grados en 2005), y de analfabetismo
(en 1980 era de 17% y en 2005 de 8%), estas
mejorías «académicas» no mostraron haber
tenido efecto directo sobre los índices PISA
y de Competitividad Internacional.
3. Comparación con otros países. Cabe
resaltar los esfuerzos y los resultados que han
venido caracterizando a algunos países de
desarrollo acelerado en su avance de
mejoramiento de la educación y de su
vinculación con la competitividad
internacional como China, India, Singapur;
o aquellos sistemas educativos que han
apostado por la adopción de normas elevadas
en materia de educación, pese a su condición
menos favorable de desarrollo económico,
como Brasil, Bangladesh, Chile, Egipto,
Senegal, Sri Lanka y Sudáfrica. (OECD,
2004 y 2005)
1.2.4. Desarticulación interna y externa del
Sistema Educativo Nacional
El Sistema Educativo Nacional, conformado
por los niveles de Educación Básica, Media
Superior y Superior, mantiene estructuras
curriculares internas y externas que en lugar de
aportar continuidad y fortaleza, muestran rupturas,
desgarres y discontinuidades, tanto al interior de
cada uno de sus niveles (Preescolar, Primara y
Secundaria), o modalidades (diversos Bachilleratos
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
sin puentes horizontales), como entre éstos (Básica,
Media Superior y Superior); y, lo que es más grave
aún, revelan una acentuada desarticulación con la
realidad objetiva, incluida en ella el ámbito laboral.
Ejemplos empíricos de esta situación hay muchos,
algunos incluso bien documentados por
investigadores educativos.
Como muestra ilustrativa, permítaseme citar el
caso, no poco usual por desgracia, de estudiantes
que teniendo buenas calificaciones en geometría y
han mostrado la capacidad necesaria para calcular
el área dentro de un triángulo determinado, sólo
una parte de ellos puede calcular el área de otro
triángulo con un perfil diferente y, más grave aún,
muy pocos muestran la capacidad de calcular el
área de un triángulo de la vida real (un terreno
agrícola, la recámara de una casa, etcétera); y, por
lo tanto, están imposibilitados para calcular las
derivaciones necesarias (cantidad y costo de las
semillas para sembrar en el terreno, cantidad y costo
de la alfombra necesaria para esa recámara, forma
y precio del mobiliario para equiparla). Es más, no
26
existe vinculación curricular u operacional entre
las diferentes materias, disciplinas o entre áreas de
conocimiento como Matemáticas con Biología,
Física o Química; entre éstas mismas, o incluso
estas últimas con la primera; cada maestro (a)
«cubre» su programa de manera mecánica, sólo
algunos maestros(as) excepcionales, establecen o
muestran vínculos por mutuo propio. Esta
desarticulación se ilustra en siguiente diagrama:
Todo lo anterior muestra claramente la
ausencia (es cierto, no absoluta ni total pero sí
mayoritaria y dominante), de la necesaria visión
de carácter prospectivo, holístico y estratégico que
permita relacionar operacionalmente la formación
de las personas (educación curricular, formación
paracurricular, capacitación integral), con su
propio futuro y el desarrollo y competitividad del
país, particularmente ante un entorno saturado y
previsible de amenazas y de oportunidades (en
gran medida provenientes de la globalización, de
la internacionalización, de la modernización y de
la sociedad de la información y el conocimiento).
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
1.2.5. Sistema educativo excluyente
La inflexible aplicación de visiones rígidamente
formales, centralizadas y presenciales de atención
a grupos con frecuencia demasiado grandes,
acentuada por la utilización de mecanismos e
instrumentos de evaluación con la intención de
reprobar y discriminar mecánicamente a los
atípicos coyunturales, así como las crecientes
brechas entre escuelas particulares y públicas, entre
escuelas urbanas y rurales, entre hombres y
mujeres, entre clases sociales y entre culturas
diversas, no permite ni la inclusión de procesos de
evaluación de carácter formativo o que consideren
las particularidades de estrategias de aprendizaje
diferentes, ni aplicaciones más abiertas y flexibles
ahora con posibilidad de verse apoyadas por las
más recientes Tecnologías de Información y
Comunicación (TICs).
La simple ausencia de consideración a las
particularidades específicas de cada individuo en
cuanto a competencias, conocimientos, estilos o
estrategias de aprendizaje, velocidad de
comprensión, vocación, disponibilidad de tiempo
y necesidades económicas, acentúa cada vez más
los patrones estructurales de los fenómenos de
exclusión. Ello reproduce en la escuela la
exclusión existente en el entorno social y termina
por reforzar en la sociedad la exclusión provocada
en la escuela, derivando así en un ciclo vicioso,
en lugar del ciclo virtuoso que pudiera acercarnos
a escenarios más deseables.
1.2.6. Deserción y desinterés
A pesar de que en la Educación Básica se ha
logrado reducir el índice de deserción (en 1980 éste
representaba el 16.5 % de la población infantil,
mientras que para 2005 se logró reducir a 8.6%),
el problema sigue siendo crítico y se agudiza
crecientemente en la Educación Media, donde en
1980 alcanzaba ya un nivel de 39.4% y en 2005 se
elevó hasta 56.9%(SEP). Si bien éste es un
27
fenómeno multicausal e involucra consideraciones
de índole social, económica y psicológica, la parte
concerniente a factores específicamente educativos
no carece de importancia.
En este capítulo existe suficiente evidencia que
muestra, reducidas, la pertinencia y la percepción
de utilidad, la inflexibilidad estructural, el
creciente desinterés o desmotivación de los
estudiantes, la ausencia de consideraciones
lúdicas, hedónicas y motivantes propias de la edad
y la coyuntura cultural y emocional de esa
población. A fin de cuentas, si al estudiantado no
le resulta esperanzador, útil y placentero transitar
por determinado segmento, o etapa del sistema
educativo, si no recibe la orientación, el apoyo e
incluso la aceptación y el afecto de sus maestros,
si el aprendizaje no le es personalmente
significativo, no podemos hablar de una verdadera
calidad educativa.
1.2.7. Baja inversión y rentabilidad educativa
Es cierto que la inversión total del país en
educación ha aumentado durante los últimos años
y supera ya el promedio de lo aplicado por los
demás países miembros de la OCDE (ésta
representa en promedio 5.8% del Producto Interno
Bruto de dichos países dedicado a la educación,
mientras que en México asciende a 6.3%, según
datos de la OCDE, o a 7.3%, de acuerdo con la
SEP, y pretende rápidamente alcanzar el 8%). Sin
embargo, el gasto promedio por estudiante continúa
siendo relativamente bajo, particularmente en
Educación Primaria (1,467 dólares (USCy), anuales
en México; comparable con 5,313 dólares (USCy),
en promedio para los países miembros de la
OECD). (OECD, 2005)
Si bien no necesariamente existe una relación
directa entre gasto e inversión por estudiante y
la calidad de su proceso educativo y de sus
resultados, sí cabe la posibilidad de hallar ahí
oportunidades de aplicación del gasto en
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
educación para encontrar, desarrollar e
incorporar medidas y mejoras en la calidad de
la educación. Algunos de los países citados como
exitosos han aprovechado esos espacios para
crear nuevos paradigmas, políticas y procesos
educativos, para aprovechar los más recientes
desarrollos de las Tecnologías de Información y
Comunicación (TICs). El enfoque ha sido y debe
ser de modernización y no de simple modernidad;
en esto, nuestro país mantiene un rezago
importante y, por lo tanto, cuenta con una buena
oportunidad para, con relativa rapidez, mejorar,
incluso aceleradamente, la calidad de la
educación.
En este sentido, otro aspecto que no debe
soslayarse es la creciente mercantilización de la
educación, y su incidencia en el detrimento de la
calidad educativa. Este fenómeno es
particularmente agudo en la Educación Superior,
donde en los últimos años las instituciones
particulares han crecido exponencialmente en
relación con las instituciones públicas (en 20 años
se han establecido 1500 instituciones particulares
y sólo 57 públicas) (Didriksson, 2006). Cabe
señalar que actualmente la Educación Superior en
nuestro país atiende ochenta veces más estudiantes
que en 1950 (pasó de 30 mil a 2.4 millones) (malo,
2006); esta expansión se ha dado, en su mayor parte,
en instituciones particulares. Sin embargo, dicha
proliferación no siempre se ha visto acompañada
de un compromiso que garantice la prestación de
servicios educativos de calidad; por el contrario,
ha venido a representar un riesgo para el sistema
educativo en este nivel, dada su incapacidad para
dotarlo de competencias y habilidades que
respondan fácil y rápidamente a los cambios futuros
en la demanda profesional y laboral.
2. Incitación proactiva
La consecuencia natural de un análisis de
naturaleza diagnóstica sobre la situación actual o
tendencial como el aquí sintetizado, debe
28
representar la solución a los problemas detectados,
así como el aprovechamiento de las oportunidades
encontradas y, a partir de esto, iniciar la
construcción del futuro; no un futuro cualquiera,
sino el «mejor de los futuros posibles». Así, lo
indicado es visualizar y jerarquizar escenarios
alternativos y determinar e implementar las
mejores estrategias para alcanzar al más
conveniente de entre ellos. Esto que se dice fácil,
no lo es tanto pues «si así fuera ya lo hubiéramos
hecho». Sin embargo, aunque no sea fácil, o
incluso sea difícil, no necesariamente implica que
sea imposible.
Jamás se nos ocurriría proponer lo imposible
para un país con problemas tan reales como el
nuestro; lo imposible puede ser interesante para
un teórico, para un novelista, para un filósofo o
para un creador cinematográfico. Tenemos la
obligación de mantenernos dentro de lo factible;
pero también de buscar, encontrar y producir lo
mejor de lo posible, «el mejor de los futuros
posibles».
Permítame el lector tomarme la libertad
literaria de representar simbólicamente la vida
como si fuera un caballo que se nos acerca, veloz
y peligrosamente, a todo galope. Asumamos en
esta visión simbólica que nos encontramos
situados en despoblado justo en la dirección a la
cual se dirige aceleradamente dicho caballo («la
vida»). Ante esta situación, pudiésemos tomar
alguna de las cuatro actitudes que describo a
continuación bajo la etiqueta de «posición ante la
vida» (Acroff, 1981):
Posición pasiva (inactiva): No hago nada, no
me muevo, aun a sabiendas de que el caballo
me va a golpear haciéndome mucho daño o
incluso pudiera causar mi muerte.
Posición reactiva: Cuando el caballo se acerca
amenazante, por lo menos, me hago a un lado
para evitar que me atropelle.
Posición activa: Si ya me hice a un lado, si ya
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
evité la catástrofe; cuando el caballo pasa a mi
lado, me subo en su lomo («me subo a la vida»)
y cabalgo sobre él.
Posición proactiva: Una vez montado sobre el
caballo, en lugar de que éste me lleve a donde
él quiera, yo lo conduzco hacia donde
considero conveniente («tomo las riendas de
mi propia vida»).
En el caso particular de nuestro país, preocupado
por la calidad de su educación, resulta lógico
proponer que tomemos las riendas de nuestro
propio futuro. Como en el ejemplo del caballo,
estaremos siempre vigilantes de las trabas, de las
piedras o de las dificultades que puedan encontrarse
en el camino; algunas serán visibles o previsibles
desde el principio, sabemos que otras podrán
emerger en el camino, en el futuro.
Así, ante los breves planteamientos diagnósticos
expuestos (indudablemente enriquecibles por
visiones complementarias), la invitación, la
incitación consiste, antes que nada, en no mantener
una posición pasiva (no hacer nada aunque la
situación tienda a deteriorarse); pero tampoco
propone hacerse a un lado y permitir ese deterioro,
con tal que no nos dañe en lo personal.
Asimismo, no consideramos conveniente
proponer simplemente acompañar el fenómeno en
su carrera tendencial, que en este caso resulta
evidente que nos arrastra hacia escenarios y
situaciones mucho peores que el actual: escenarios
catastróficos.
Bajo estas circunstancias, el tradicional «más
de lo mismo» no sólo no nos permite «salir del
agujero» sino que puede inclusive acentuar nuestra
caída, además de reforzar irreflexivamente las
inercias que nos están precipitando hacia futuros
inconvenientes.
Así, esta propuesta caza con la toma de
conciencia y la generación de una posición clara
29
y decididamente proactiva. Se trata de romper con
tendencias inerciales que nos hacen daño para
crear y construir nuevos paradigmas que nos
conduzcan hacia «el mejor de los futuros
posibles». Intentaremos responder ya no sólo a
los retos no resueltos del pasado, sino a los del
presente y a los (previsibles), del futuro. ¡Manos
a la obra, veamos las estrategias!
3. Síntesis propositiva
Iniciamos este documento recordando que la
educación es un fenómeno complejo y delicado.
En consecuencia, el mejoramiento de su calidad
también lo es. Ello nos obliga, naturalmente, a
vislumbrarlo bajo dimensiones y con enfoques
complementarios. Destacan entre éstos los
requerimientos de una visión al mismo tiempo
teleológica, prospectiva, holística y estratégica.
La primera, la dimensión teleológica, hace
referencia a la necesidad de considerar los fines
de la educación, sus «para qués», así como,
naturalmente, los «para qués» de la calidad
educativa. De este modo, la educación no es un
fin en sí misma, tiene un propósito y también una
relación causal (causa-efecto), con éste. En su
concepción más amplia, la educación tiene como
finalidad incrementar la capacidad de las personas
para que puedan alcanzar cada vez mejores niveles
de bienestar. Ello implica incrementar y reforzar
su capacidad de comprensión y de transformación
de la realidad, de sí mismo y de su entorno
multidimensional (familiar, social, material,
laboral, productivo u otros).
A ello contribuye la educación; sin embargo,
puesto que ésta es compleja, y la vida lo es también,
su participación no es ni independiente ni
excluyente sino interdependiente e incluyente; se
vincula con todos los demás componentes que la
acompañan y la complementan (v.gr.: la salud, la
ciencia, la tecnología, la sociología, la psicología,
etcétera), se vincula holística e interactivamente.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
La segunda, la dimensión prospectiva, tiene que
ver con la capacidad de visualizar, comprender y
prefigurar la vida en forma de escenarios
congruentes y comparables de largo plazo, en donde
los de corto plazo pueden conformarse como etapas
y componentes estratégicos para la conformación
del largo plazo. En este sentido, reduce la
espontaneidad coyuntural y obliga a razonar y
racionalizar el corto plazo. Así, la prefiguración
del largo plazo permite evaluar sus escenarios
posibles (no sólo probables), y seleccionar al mejor
de ellos para fines de planeación, predeterminando,
en cierta forma, los escenarios secuenciales de
plazos inferiores que permitirán alcanzar al más
posible y deseable de largo plazo. En nuestro caso,
se trata de organizar inteligente y
comprometidamente las apreciaciones y las
valoraciones de cada uno de los vectores, variables,
indicadores e índices seleccionados para
representar el fenómeno educativo y sus
características cualitativas.
La tercera, la dimensión holística, implica la
consideración del todo como determinante de las
partes que lo componen. Así, la visión integral de
ese todo, particularmente cuando se asocia al
futuro y a su vinculación con el presente, supera
con mucho la tradicional visión de que el todo es
simplemente la suma de sus componentes. En este
caso particular, el todo representado por la calidad
de la educación, debe contemplar tanto los
múltiples elementos que la conforman como
aquellos que la circundan y las interacciones entre
todos ellos, a saber: acceso, permanencia, rechazo,
cobertura, equidad, procesos, modalidades,
niveles, metodologías, técnicas, conocimientos,
30
competencias, instrumentos, evaluaciones, y, por
supuesto, los contextos éticos, sociales, políticos,
económicos, culturales y laborales.
Por último, la dimensión estratégica, sobre la
cual se centra este documento, plantea las grandes
líneas de acción que habrán de permitir responder
constructivamente a las demandas y exigencias
derivadas del diagnóstico y enfocar los esfuerzos
y los recursos futuros hacia la conquista del mejor
de los futuros posibles. Resulta importante resaltar
que estas líneas de acción no son excluyentes entre
sí, sino complementarias. Veamos:
3.1. Marco estratégico general
Apegándonos, para fines prácticos propositivos,
a la estructura general del Sistema Educativo
Nacional por niveles educativos, pero siendo muy
conscientes de las particularidades de cada uno de
sus componentes, decidimos plantear una estructura
matricial en donde las propuestas estratégicas se
ven etiquetadas en términos generales y atraviesan
todos y cada uno de los niveles educativos, cada
uno con especificidades propias. A estas mega-
estrategias se les ha denominado «estrategias
transversales» y se presentan aquí en forma de
decálogo, puesto que, a imagen y semejanza de un
telar, atraviesan y entretejen los elementos
estructurales del Sistema Educativo en general.
Naturalmente, estas estrategias se inscriben
también como parte de la corriente aceptada de
«aprendizaje a lo largo de la vida» que al mismo
tiempo incluye y rebasa los límites tradicionales
del Sistema Educativo Nacional. Esto se ilustra a
continuación y se detalla más adelante:
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
3.2. Decálogo de estrategias transversales
a. Educación centrada en el aprendizaje
La escolarización institucionalizada y la
profesionalización (léase especialización), de los
maestros de escuela propició un énfasis de los
procesos educativos en la enseñanza (emisión o
repetición de conocimientos), independizándola
del aprendizaje (apropiación y aplicación de tales
conocimientos). Esto se agravó con la sostenida
búsqueda de sistematizar al máximo los procesos
de enseñanza y de evaluación centrada en ésta.
Así, por razones eminentemente prácticas, la
balanza educativa se fue inclinando más del lado
de la enseñanza que del lado del aprendizaje.
Ello provocó que los procesos educativos
devinieran fácilmente burocráticos, rígidos y
obsoletos, incapaces de responder con la presteza
y la agilidad necesarias ante las cambiantes
31
necesidades de aprendizaje que los tiempos
presentes y futuros demandan. Sin embargo,
durante los últimos tiempos, ante la velocidad y
dimensión de los cambios que afectan tanto el
medio laboral como la vida cotidiana, ante la
profundización de la brecha entre necesidades y
satisfactores en materia de formación, se han
producido avances significativos tanto en materia
pedagógica como en la tecnología aplicada a la
educación. En ambos casos, ahora se favorece el
descentramiento de la educación desde la
enseñanza hacia el aprendizaje.
Se requiere fortalecer, como eje de todos los
procesos educativos en los diferentes niveles, al
aprendizaje. El sujeto sustantivo de la educación
es quien aprende, colocando como adjetivos tanto
al que enseña como a los instrumentos de
enseñanza, de administración y de gestión.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
b. Aprendizaje significativo individualizado
Al considerar ahora al aprendizaje como eje
de la verdadera transformación educativa, es
indispensable caracterizarlo por su
operacionalización. En primer lugar, éste deberá
ser significativo; es decir, enraizarse en las
capacidades, competencias y conocimientos de
cada individuo que toma su papel de aprender,
determinar el nivel inmediato superior de estos
mismos indicadores que se desean alcanzar y así
vincular el punto de partida con el nivel anterior
y el punto de llegada con el posterior, de manera
que el proceso de aprender adquiera sentido y, por
lo tanto, significado.
Asimismo, en vista de que cada individuo tiene
sus propios puntos de partida y de llegada, así
como sus propios estilos y estrategias de
aprendizaje, sus procesos de aprendizaje, de
formación, deben contemplarse como individuales
y personales.
Ahora bien, precisamente dentro de este enfoque
estratégico encuentran cabida oportuna las más
recientes instrumentaciones tecnológicas y
pedagógicas a nuestro alcance, muy
particularmente cuando se tiene como
intencionalidad, al mismo tiempo, la individuación
del aprendizaje y la multiplicación, mayor
cobertura, crecimiento y trascendencia de la
enseñanza y de la formación.
Con intencionalidad nemotécnica, hemos
denominado a esta vertiente como «Así Sí
Aprendo», ASI por sus siglas: la «A» proviene de
«Aprendizaje», la «S» de «Significativo» y la «I»
de «Individualizado». Finalmente, cuando la
tecnología informática adquiere un peso
pedagógico importante, el «Así Si Aprendo»
deviene:
«@sí. sí. aprendo»
32
En materia tecnológica habría que considerar
los extraordinarios beneficios de la informática,
de la conectividad, de la Internet y de las grandes
plataformas y redes que permiten manipular,
compartir y distribuir «objetos de aprendizaje» y
gran diversidad de cursos y procesos ad hoc. En
materia pedagógica, cabe citar la creación misma
de objetos de aprendizaje, su encadenamiento
multifuncional y la incorporación de criterios de
competencia multinivel, tanto para la vida como
para el trabajo y para la inserción y carrera laboral.
c. Formación en Alternancia y Pedagogía de la
Pregunta (FAPP)
Esta corriente pedagógica proviene de la
conveniencia de alternar, secuenciar e integrar:
a) Los aprendizajes provenientes de la teoría y
de la abstracción, normalmente etiquetados
como «aprendizaje deductivo» y típicamente
propios de las enseñanzas en el salón de clase,
con frecuencia en forma expositiva y
deductiva, y
b) los aprendizajes provenientes de la
observación inteligente de sucesos de la vida
real, del contexto social o del laboral; éstos se
conocen tradicionalmente como «aprendizaje
inductivo».
Bajo este enfoque pedagógico, uno y otro de
los procesos de aprendizaje se alternan
sucesivamente en un espacio corto de tiempo,
logrando no sólo su integración sino también la
sinergia derivada de su interacción.
Por otra parte, este proceso se enriquece si
dentro del salón de clase se visualiza siempre la
vinculación de lo que se aprende con lo que sucede
en la vida extramuros, en la vida real,
preguntándose siempre «¿para qué sirve este
aprendizaje en la vida real?», pasando de la
abstracción a la concreción. De manera similar y
cercana, cuando nos enfrentamos a situaciones de
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
la vida real (por ejemplo, laboral), y nos
preguntamos ¿por qué sucede lo que sucede?, o
¿por qué no sucede lo que cabía esperar que
sucediera?, y es entonces cuando a partir de ese
aprendizaje inductivo nos acercamos al
aprendizaje deductivo, pasamos de lo concreto a
lo abstracto y nos es posible generalizar;
características típicas del método científico. A este
proceso secuencial le hemos denominado
«Pedagogía de la Pregunta» y puede ilustrarse de
la siguiente manera:
Como curiosidad y estrategia, cuando la
pregunta es ¿por qué no?, es factible elevar los
niveles de motivación puesto que es más
frecuente e interesante despertar interés cuando
algo que se supone funcionaría bien, funciona
mal (v.gr.: se descompone). A este acercamiento
se le ha denominado «Pedagogía de la
Disfunción» (Schwartz,1994). Manejando
inteligentemente, da lugar a la posibilidad de
«aprender de nuestros errores».
d. Integración de planes de estudio
La desarticulación existente en el Sistema
Educativo Mexicano no sólo es al interior de sus
diferentes subsistemas, sino también con las
33
necesidades y requerimientos del entorno, de la
realidad, de la percepción de la realidad y de la
sociedad.
Objetivos y planes de estudios pertinentes
crean las condiciones propicias para la práctica
educativa. Este aspecto puede ejercer una
influencia considerable en la calidad de la
educación. Los planes de estudio que actualmente
se utilizan en los diferentes niveles educativos
tienen estructuras heterogéneas.
En esta estrategia se propone que los planes
de estudio sean conformados y vinculados bajo
un mismo enfoque. Ello implica que todos los
niveles educativos se apeguen a las siguientes
características que:
a) Estén centrados en el aprendizaje
b) Hagan uso de la tecnología
c) Propicien el desarrollo de competencias
transversales como:
• Aprender a aprender
• Aprender a pensar
• Pensamiento lógico-matemático
• Capacidad de abstracción y de síntesis
• Expresión oral y escrita
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
• Innovación y creatividad
• Capacidad de respuesta ante el cambio
y la incertidumbre
• Trabajo en equipo y relaciones
interpersonales
• Formación ciudadana
d) Utilicen modelos de aprendizaje en
modalidad mixta (blended learning)
e) Desarrollen paquetes didácticos que
reconozcan diferentes estilos y ritmos de
aprendizaje.
Aquí, nuevamente, las competencias
transversales expuestas, citadas con carácter
ilustrativo mas no exhaustivo, juegan el papel de
las hilaturas horizontales en un «telar de cintura»;
aquí simbolizante de un «telar pedagógico»,
cuando los hilos verticales toman la función de
los contenidos formales del currículo educativo,
34
conformando en su entretejer la paulatina y
creciente formación de cada uno. De esta manera,
las competencias transversales devienen el
aglutinante estructural para la integración de los
planes de estudio (ver ilustración):
Articular coherentemente los diferentes niveles
de la educación a través de un currículo que
permita adquirir no sólo habilidades básicas de
expresión oral y escrita y matemática aplicada,
sino también la adquisición de capacidades para
resolver problemas y manejar tecnologías de uso
común, permitiría construir un modelo educativo
con una visión de conjunto, no transitar por niveles
educativos segmentados y exclusivos sino
funcionar como una estructura orgánica
debidamente integrada. Asimismo, es importante
que el sistema, si bien se conciba integralmente,
permita transitar en él tanto vertical como
horizontalmente, es decir, que esté abierto a las
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
necesidades de movilidad y de flexibilidad de cada
estudiante. Se trata de tender puentes y no de crear
barreras.
e. Segmentación curricular y paracurricular
Si bien el establecimiento, institucionalización
y certificación de planes de estudio y del currículo,
proviene de loables intencionalidades y de
búsqueda de mayores niveles de calidad y de
confianza, con exagerada frecuencia inmovilizan
y congelan las estructuras y los conocimientos que
los conforman, y seguido devienen instancias
obsoletas e inflexibles, poco lábiles a los avances
de la ciencia, la tecnología, el mercado, la
productividad y la competitividad. Por lo general,
sólo permiten cambios y adecuaciones en forma
lenta, mucho más lenta que los cambios que
ocurren en la vida extramuros.
Aunque de todos modos es conveniente generar
mecanismos que flexibilicen esas estructuras y
que permeen los cambios, resulta pertinente crear
las líneas paracurriculares (complementarias a las
curriculares), mucho más flexibles, dinámicas y
permeables a las nuevas demandas del mercado y
de la sociedad. Si bien las exigencias y los créditos
académicos son menores que en la vertiente
curricular, tampoco debieran dejarse libremente
a las ofertas o a las demandas de la moda o del
mercado coyuntural. Claros ejemplos de ello
(positivos y negativos), ocurren en materia de
informática, de comunicación, de prácticas
médicas y farmacéuticas.
f. Aprendizaje en modalidad mixta
La calidad y disponibilidad de los materiales
de aprendizaje es fundamental para elevar la
calidad de los procesos de enseñanza y de
aprendizaje en todos los niveles educativos.
35
En el contexto del uso de la Tecnologías de
Información y Comunicación (TICs), se abre la
posibilidad, en todos los niveles educativos, de
que estudiantes, profesores y asesores cuenten
permanentemente con los materiales didácticos
que apoyen sus hábitos de estudio y su desempeño
docente. Para ello, se requiere crear materiales
didácticos en múltiples medios e instancias (v.gr.:
bibliotecas, videotecas, mediatecas, etcétera),
donde los conocimientos estén disponibles para
todos.
Si se crean materiales didácticos con acceso
electrónico a través de Internet, se podrían
atender en forma paulatina y complementaria
diversas zonas distantes o dispersas de nuestro
país y no se dependería de tener un edificio
(escuela), que, en algún momento, no se pudiera
construir porque la cantidad de estudiantes es
muy baja o porque los costos no lo permitan. Este
argumento resulta válido también para personas
con problemas o dificultades particulares de
aprendizaje.
Adicionalmente, estos materiales para diversos
medios y en línea, además de sus ventajas
didácticas para cada objetivo de aprendizaje,
propiciarán y apoyarán el desarrollo de la
competencia del uso de tecnología, poniéndola al
alcance de cada estudiante y de cualquier persona.
Sin embargo, estas modalidades de apoyo
pedagógico no son ni exclusivas ni excluyentes
de otras más tradicionales; tampoco
necesariamente son las más indicadas para
cualquier tipo de aprendizaje o de competencia.
Cada caso, cada región, cada circunstancia y, con
frecuencia, cada individuo tiene requerimientos
que pueden ser diferentes a los de los demás. Así,
resulta pertinente crear modelos de aprendizaje
en modalidad mixta (blended learning), como el
que se ilustra en el siguiente diagrama:
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
El aprendizaje en modalidad mixta presenta
la doble ventaja de que se puede adecuar a las
necesidades individuales de cada estudiante a
través de medios virtuales; y que también permite
el desarrollo de diversas competencias sociales,
algunas de las cuales sólo se pueden lograr bajo
un esquema de educación presencial, pero que,
incluso bajo ese enfoque, han presentado
fenómenos de exclusión que con la modalidad
mixta pueden verse resueltos.
g. Apoyo tutorial educativo
Poner énfasis en el aprendizaje requiere la
incorporación y fortalecimiento de la figura de
tutor para orientar y consolidar los aprendizajes y
las competencias de cada alumno, en todos los
niveles educativos.
Bajo esta estrategia, todos y cada uno de los
alumnos de cualquier nivel educativo tendrían
derecho a contar con, por lo menos, un apoyo
tutorial por parte de personas capacitadas y
habilitadas para ello, adicionalmente a las tutorías
que las nuevas tecnologías han venido a apuntar.
La figura de tutor puede ser asignada a maestros
o gestores educativos, debidamente formados,
acreditados, supervisados y apoyados.
Su mayor preocupación deberá ser que los
estudiantes, bajo su tutoría, alcancen niveles de
competencia óptimos para enfrentar con el mayor
éxito posible la vida real; incluso, no sólo la
realidad actual sino también la que pudiera
presentarse en el futuro (estar preparados para el
cambio).
36
En sentido estricto, bajo una buena
reestructuración curricular, el papel tradicional del
maestro se irá transformando paulatinamente al
del tutor, si no de manera absoluta, sí de peso
específico, de preparación de sus tiempos,
logrando más que nuevas contrataciones, nuevos
roles alrededor del aprendizaje.
Asimismo, se podrían crear programas y
promociones bajo frases o eslóganes como:
«apadrina a un estudiante», «apadrina a un
aprendiz», «apadrina a un niño».
Ya existen algunas experiencias de tutoría
exitosa, sobre todo en la Educación Superior; el
reto y la oportunidad se encuentran en su
adecuación por nivel y coyuntura, antes que su
multiplicación y/o generaliza ción, estas últimas
de manera muy cuidadosa.
h. Cultura de calidad, evaluación y
competitividad
Es indiscutible la necesidad de consolidar
cambios culturales que enfaticen el predominio
de la calidad, la evaluación y la competitividad.
Este documento está abocado al mejoramiento
de la calidad educativa como proceso y, sobre
todo, como producto. Es por ello también que se
ha enfatizado la necesidad de elevar la
competitividad en el país y fortalecer la función
que deberá jugar la educación.
México tiene firmados, a nivel federal, más de
cien programas de cooperación en materia de
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
educación, con diferentes países y organismos
internacionales, en ámbitos como la actualización
docente y pedagógica, la formación ocupacional,
la gestión y política educativas, el fomento
educativo, la Educación Básica, Media, Superior
(que representa el porcentaje mayoritario de estos
convenios), Técnica, Indígena, Especial, entre
otros(SRE, 2005). Pero no se trata sólo de firmar
convenios o acuerdos, sino de implantar una
verdadera política de cooperación que responda a
los intereses, necesidades y objetivos estratégicos
de la educación en nuestro país.
Es un hecho que la coordinación y el
establecimiento de relaciones más estrechas entre
gobiernos, agencias gubernamentales, organismos
internacionales de apoyo y financiamiento y otros
muchos fondos de instituciones interesadas en
educación, pueden efectivamente contribuir a
mejorar la calidad educativa en toda su extensión;
especialmente en países como el nuestro, donde
las estrategias cooperación y ayuda internacional
pueden desempeñar un papel influyente.
En este sentido, es de vital importancia dar
seguimiento y apoyo al cumplimiento de los
objetivos de programas como «La Educación para
Todos. El imperativo de la Calidad» de la UNESCO,
y de los objetivos en la materia planteados en
los «Objetivos del Milenio», de la ONU.
Sin duda, la cooperación en materia de
infraestructura tecnológica y desarrollo de la
sociedad de la información y el conocimiento,
representa una clara oportunidad para inscribirse
en programas internacionales y regionales de
cooperación y apoyo. Por ejemplo, el «Plan de
Acción sobre la Sociedad de la Información de
América Latina y el Caribe» (ELAC 2007), en el
marco de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad
de la Información (Túnez, 2005).
Por otra parte, promover la cultura de la
evaluación, aun cuando los resultados sean
37
desfavorables, es un paso imprescindible hacia
la calidad educativa. Contar con información
pertinente, confiable y comparable sobre el
desempeño de los estudiantes en sus diferentes
niveles y contextos, que permita diseñar
estrategias, dar seguimiento a los objetivos y
evaluar la efectividad de las políticas públicas
educativas, es crucial para el logro de objetivos
educacionales de mediano y de largo plazos. Más
aún, si consideramos que en materia de
educación muchas de las reformas y estrategias
educativas implementadas no lograrán sus
resultados más que en el largo plazo, al paso de
una generación o dos. Por ello, hacer un
seguimiento eficiente de los indicadores de
calidad cobra gran relevancia para la rendición
de cuentas en política educativa.
La evaluación educativa debe explicitar su
relación con los procesos de planificación, de tal
forma que proporcione información para la toma
de decisiones.
En México, los sistemas de evaluación están
en proceso de institucionalización, asociados a
promover la calidad educativa. La creación de
organismos como el Instituto Nacional de
Evaluación Educativa representa un avance en
ese sentido, pero no es suficiente. Por ello, se
propone integrar un Sistema Nacional de
Indicadores de Calidad, que desarrolle
indicadores con la mayor precisión del estado
de la educación (por entidad, municipio, zona o
distrito escolar y escuelas).
Todas las instituciones y autoridades
educativas, los grupos interesados, tanto de padres
de familia como de profesores, deberán participar
activamente en el desarrollo de una cultura de la
evaluación de la calidad educativa.
Asimismo, la cultura de la calidad y de la
evaluación educativa está estrechamente
relacionada con la competitividad; los países más
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
competitivos ahora lo son gracias al conocimiento
y al desarrollo de un sistema educativo que
impulsa la formación de recursos humanos de alto
nivel. Por ello, resulta fundamental asociar los
indicadores educativos (inversión, cobertura, etc.),
con sus resultados, es decir, con sus efectos reales
en la educación y en la competitividad del país a
nivel internacional.
i. Formación integral y actualización
permanente de profesores y tutores
Una parte esencial de todo Sistema Educativo
la integran los profesores, ya que ellos ejecutan los
planteamientos que se han establecido en los planes
de estudio. Para que haya congruencia entre lo que
se dice en los planes de estudio y lo que se realiza
en el desempeño de los profesores, es necesario
formar a los docentes en una nueva cultura
educativa y fortalecer los programas de
capacitación tanto de profesores, como de
directores, supervisores, jefes de sector, asesores y
tutores. Tanto en sus modalidades de Formación
Inicial, Actualización, Superación y
Profesionalización.
«La amplitud de la problemática educativa
presupone la existencia de un personal docente
formado y al corriente de las innovaciones
tecnológicas, científicas y epistemológicas
relacionadas con cada disciplina y con los
procesos educativos propiamente dichos. La
formación de los docentes debe, por consiguiente,
trascender la adquisición de una competencia
disciplinaria. Tienen que formar parte de ella tanto
el aprendizaje de las nuevas tecnologías como una
reflexión sobre los medios para lograr la
motivación y dedicación de los alumnos»
(UNESCO, 2005: 91).
A ello habrá que agregar la formación necesaria
para que estos docentes puedan devenir tutores
en el sentido explicado previamente en este
documento.
38
Por consiguiente, se deben impulsar
programas continuos y flexibles de formación
docente que permitan profesionalizar y arraigar
a los profesores a sus instituciones. Estos
programas de formación y capacitación
propiciarán el desarrollo de competencias
docentes. De esta manera habrá congruencia
entre las competencias que se plantean para ser
alcanzadas por los estudiantes y las que los
docentes propiciarán.
Los profesores también tendrán que
desarrollar las competencias transversales de
expresión oral, escrita y matemática aplicada;
además de la adquisición de capacidades para
enseñar, para guiar (ser tutores), para generar
creatividad e innovación, para resolver
problemas y para manejar tecnologías, por lo
menos las abocadas a la información, la
comunicación y la enseñanza.
Paralelamente, es fundamental crear
programas de vida y carrera para los profesores;
tales, que permitan revalorar su identidad docente,
a través, no sólo de programas de formación y
capacitación, sino también de programas de
carrera, de contratación y promoción salarial, que
eleven su calidad de vida.
j. Aprovechamiento de nuevas tecnologías
«La inserción del individuo en un proceso
educativo continuo en el que se renuevan y
consolidan los conocimientos y la apertura al
mundo, se beneficiará evidentemente de los
adelantos de las nuevas tecnologías y, en especial,
de la creación de sistemas de formación a
distancia eficaces y diversificados» (UNESCO,
2005: 89).
El incremento en el uso de las Tecnologías de
Información y Comunicación (TICs), en todo el
mundo es una realidad que no puede soslayarse.
Los avances de la tecnología (particularmente la
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
informática), y de sus aplicaciones educativas son
enormes. Representan aportes y potencialidades
de la mayor importancia. Por supuesto que no sólo
se busca que se use la tecnología, pero el hecho
de que tanto los profesores como los estudiantes
estén cercanos y sean usuarios inteligentes de estas
tecnologías, permitirá que éstos últimos
desarrollen competencias para mejorar sus
procesos de aprendizaje, así como el fomento al
desarrollo tecnológico propio.
«…La enseñanza virtual permite una
supervisión individualizada, unida a una
flexibilidad de la gestión del aprendizaje y a una
mayor autonomía en la adquisición del saber. Más
allá de las ofertas educativas institucionales,
Internet tiende a convertirse en el medio
privilegiado de la autodidáctica, suministrando
instrumentos de aprendizaje informal y facilitando
la creación de aulas virtuales.
Con la Internet han surgido comunidades
potenciales de educandos en todos los niveles de
la educación, que van a ampliarse y diversificarse.
Han surgido instituciones importantes de enseñanza
a distancia, tanto en los países industrializados
como en los países en desarrollo. Ocho de las once
universidades a distancia (open universities),
existentes en el mundo, están ubicadas en países
del Sur. La experiencia demuestra que esas
universidades están en condiciones de explotar al
máximo las nuevas tecnologías…» (UNESCO,
2005: 92).
Sabemos que en México aún no hay un uso
muy elevado de las computadoras y es bajo el uso
del Internet; sin embargo, éste se ha ido
incrementando paulatina y prometedoramente;
todas las tendencias internacionales se dirigen
hacia ello; México no podrá ser la excepción. De
acuerdo con datos del INEGI, 19.2% de los
hogares cuentan ya con computadora (INEGI,
2004) y, según la AMIPCI (Asociación Mexicana
de Internet) (AMIPCI, 2005), en el país se cuenta
39
ya con 10.8 millones de computadoras personales
y 17.1 millones de usuarios de Internet.
Pese a este incremento y a que la función
principal que cumplen las computadoras es apoyar
la realización de actividades escolares (dos de
cada tres usuarios se valen del equipo en auxilio
de deberes académicos, mientras que uno de cada
tres realiza actividades relacionadas con el
trabajo), no ocurre lo mismo con el uso de la
Internet, la cual se dedica principalmente a buscar
información en general (61.3%) más que a
actividades educativas (30.2%) (INEGI, 2004).
Por ello, deberán crearse programas para
fortalecer y socializar el uso de las nuevas
tecnologías de la información en todas las
instituciones educativas, con el objeto de que éstas
se incorporen a la sociedad del conocimiento y se
enfrente el reto de reducir la brecha digital.
Ahora bien, no sólo se trata de multiplicar el
equipo de cómputo o de otros instrumentos
tecnológicos, sino de establecer alianzas entre
programas que nos permitan estrechar lazos e
incrementar y fortalecer los recursos para el
desarrollo y aprovechamiento pertinente y
efectivo de la infraestructura tecnológica. Para
que más mexicanos puedan ingresar a la Internet
y hacer mayor y mejor uso de la tecnología, se
sugiere establecer alianzas nacionales e
internacionales. Algunos de los países citados
(China, India, Singapur), han impulsado esta
estrategia de manera enfática, enérgica y
presupuestal para fortalecer la educación de sus
estudiantes, sus trabajadores y su competitividad
nacional e internacional.
En suma, impulsar el acceso universal al uso
de las nuevas tecnologías de la información
permitirá fortalecer la educación a distancia, la
educación continua y a lo largo de la vida. Para
ello, deberán crearse nodos y centros locales de
adquisición de conocimientos que permitan
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
educar a una población diversa y plural en el
marco de una cultura digital.
Asimismo, impulsar programas de formación
y capacitación curriculares y paracurriculares en
modalidad de e-learning (a través de Internet), o
modalidad mixta (blended learning), gracias al
uso de la tecnología, contribuirá a satisfacer de
manera más equitativa e incluyente la demanda
educativa y a elevar aceleradamente la calidad de
la educación.
En este contexto, reforzando lo dicho con
anterioridad, la creación, almacenamiento e
intercambio de «objetos de aprendizaje»
reutilizables, que los avances más recientes en
tecnología informática y educativa están
impulsando en el mundo, permiten la generación
de currículo adecuado a las necesidades,
capacidades y ritmos de aprendizaje de cada
estudiante, región o país.
4. Consideración final
Es importante señalar que los cambios propuestos
en este decálogo de estrategias, exigen profundas
modificaciones, tanto de política educativa como en
la administración presupuestal y administrativa del
sector educativo, e incluso en la gestión escolar en
los diferentes niveles e instituciones.
Se requiere profundizar en una verdadera
descentralización educativa, completa y plena,
que permita mayores grados de autonomía de
organización pedagógica y de administración de
recursos y para la toma de decisiones; diseñar
estrategias eficaces para la asignación y
ministración de recursos a las instituciones
públicas y para reducir la ineficiencia y la
dependencia financiera, así como desarrollar un
sistema para la planeación local y regional que
vaya asociado a elementos de calidad, de
eficiencia y de equidad.
40
5. Especificidades Estratégicas por Nivel
A continuación se presentan algunas estrategias
como complemento de especificidad para cada
nivel educativo:
5.1. Educación Básica
• Garantizar la cobertura universal adaptativa
para incrementar el acceso pleno, sin
discriminación de género, edad, etnia, nivel
socioeconómico, localización geográfica,
capacidad y estilo de aprendizaje.
• Garantizar la disponibilidad estructural para
atender la demanda y las necesidades educativas
de toda persona, cultura o agrupamiento social,
sea en modalidad presencial, como a distancia
y/o por medios electrónicos.
• Asegurar ambientes escolares y/o de
aprendizaje saludables, seguros y motivantes
tanto para los alumnos como para profesores,
tutores, padres de familia y personal de apoyo.
• Impulsar y apoyar la participación activa y
comprometida de los padres de familia para
propiciar el acceso y la permanencia de los
alumnos en la escuela, así como el
aprovechamiento de su aprendizaje.
• Aprovechar la participación activa de los
padres de familia en la educación de sus hijos
para generar en ellos sus propios procesos de
aprendizaje y la adquisición de competencias
para, por una parte, devenir mejores padres,
mejores ciudadanos, mejores trabajadores y,
en general, mejores seres humanos; por otra
parte, para que accedan a nuevas competencias
de manera voluntaria, v.gr.; cómputo e internet,
lectura y escritura, matemáticas para la vida,
cultura general, etcétera.
• Optimizar en todo lo posible el aprendizaje
escolar, aprovechando al máximo los recursos
humanos, financieros, materiales, pedagógicos
y cronológicos de que se pueda disponer y a
los que pueda acceder la comunidad.
• Incorporar y apoyar actividades
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos
extracurriculares y paracurriculares para el
desarrollo de competencias transversales,
competencias laborales y de competencias
para la vida.
• Incorporar la formación y participación
comprometida y entusiasta de tutores
especializados y certificados para este nivel
educativo.
5.2. Educación Media Superior
• Construir esquemas eficaces para el
reconocimiento interinstitucional de créditos,
la movilidad estudiantil y el intercambio de
planes y programas de estudio y de estudiantes.
• Fortalecer la enseñanza media técnica
profesional a través de su vinculación con el
mundo productivo, adaptándola a las
características de las regiones y articuladas a
las empresas.
• Diseñar un currículo más centrado en procesos
que en ocupaciones y más tecnológico que
vocacional.
• Enfatizar tanto la formación basada en
competencias laborales como su adaptabilidad
y transferibilidad a otros ámbitos vivenciales
y a situaciones futuras no previstas.
• Desarrollar e impulsar Sistemas de Tutorías
que atiendan la problemática pedagógica,
emocional y laboral en este nivel.
• Disminuir el rezago en materia de
infraestructura y equipamiento, haciendo
énfasis en las TICs y en su aprovechamiento
pedagógico.
• Fortalecer los mecanismos de cooperación
entre las instituciones de este nivel, para
obtener un mejor aprovechamiento de los
recursos humanos y materiales disponibles.
• Aprovechar en todo lo posible los desarrollos
de las tecnologías informáticas y de
comunicación tanto para fines pedagógicos
como de acercamiento cognoscitivo con el
mundo laboral.
• Establecer puentes horizontales que articulen
41
y permitan el tránsito estratégico
complementario entre las diversas
modalidades de este nivel educativo.
5.3. Educación Superior
• Impulsar el desarrollo de una cultura
académica dialógica que garantice el trabajo
científico y una enseñanza de calidad, así como
la vinculación sinérgica entre ambos.
• Impulsar estrategias para diversificar fuentes
de financiamiento, de alternancia, de
colocación pre y poscurricular, de generación
de valor y de competitividad.
• Establecer un marco regulador para autorizar,
registrar, evaluar y vigilar el funcionamiento
de las instituciones educativas, encaminado
a certificar el sistema universitario privado.
• Consolidar la participación proactiva en redes
internacionales, nacionales, regionales y
estatales de cooperación e intercambio
académico.
• Fortalecer los Programas Institucionales de
Tutorías en las universidades y en las demás
instituciones de Educación Superior,
ampliando su cobertura y trascendencia.
• Fomentar la creación de puentes intra e
interinstitucionales que permitan la movilidad
de los estudiantes universitarios y de posgrado
entre instituciones, entre carreras y programas.
• Flexibilizar el modelo universitario centrado
en la profesionalización hacia nuevos
esquemas que permitan la multiplicación de
opciones de salida (además del titulo
profesional), atendiendo los sectores de
ocupación y demanda laboral generados por
el entorno internacional y la globalización.
• Diseñar una política ordenada y jerarquizada
sobre la investigación y desarrollo (I+D), que
impulse a las instituciones de educación
superior, tanto a promover el desarrollo
tecnológico y la investigación de vanguardia
con un carácter estratégico y prospectivo
como para el permanente mejoramiento de
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
la calidad de la educación en éste y en los
demás niveles educativos.
• Fortalecer los sistemas de educación continua,
plenamente vinculados con la realidad
productiva y competitiva del país.
• Ampliar y fortalecer los cuerpos académicos,
así como su infraestructura de apoyo a las
tareas de docencia e investigación.
• Fomentar el espíritu emprendedor y el
desarrollo de competencias para la
competitividad productiva.
• Impulsar la creación y operación de un
Sistema Nacional de Universidades Virtuales.
5.4. Educación para la vida y el trabajo
• Desarrollar ámbitos de aprendizaje no
formal y no escolarizado, sobre todo para
grupos vulnerables (minorías, adultos
mayores, mujeres, personas con
discapacidad o personas con bajos niveles
de cualificación).
• Ampliar mecanismos para validar las
competencias adquiridas por la experiencia,
de tal manera que el aprendizaje
paracurricular y no formal sea equiparable al
escolarizado.
• Impulsar el acceso universal al uso de las
nuevas tecnologías de la información para
fortalecer tanto la educación a distancia, la
educación continua y el aprendizaje a lo largo
de la vida, como su dominio y utilización en
ámbitos laborales y de otra naturaleza.
• Impulsar y fortalecer las tutorías de
orientación, apoyo y vinculación en materia
laboral, profesional y vivencial en general.
Referencias bibliográficas
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futuro. México: Limusa.
42
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Conocimiento». Capítulo 4. ¿Hacia la educación
para todos a lo largo de toda la vida? Ediciones
UNESCO. Carpeta de prensa, p.91
 Mejorar la calidad de la educación en México; compromiso urgente / Tomás Miklos

El México que queremos, y la educación que necesitamos.

Un Proyecto de Nación construido desde la escuela entendida
como un bien público estratégico

Luis Morfín

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 47

1. Nuestro horizonte ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 48

2. La tarea: la educación que necesitamos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 60

3. Modelo de operación de las instancias de apoyo a una escuela que se centra en los
aprendizajes ○ ○ ○ ○ ○ ○ 66 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Conclusión ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 70

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
71

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
Introducción
Propósito
El documento que ponemos a consideración
pretende responder una pregunta que parece
simple: ¿Cómo contribuir, a largo plazo desde la
educación, a crear una cultura que le dé cauce a
las legítimas aspiraciones de todo mexicano?
Por educación entendemos la básica, la que
constituye el núcleo fundamental del proceso de
todo ser humano para constituirse en persona, los
doce años que establece la Constitución Mexicana
como obligatoria por parte del Estado y para todos
los que vivimos en México.
Nos proponemos asumir la responsabilidad de
participar en un proceso plural y democrático de
construcción y resignificación de significados y
valores que contribuyan a la elaboración de una
propuesta de gobierno en el sector educativo para
el periodo 2006-2012, desde nuestra ubicación
institucional: el Centro de Estudios Educativos,
A. C., dedicado desde hace 43 años a la
investigación educativa.
Nos apoyamos en el trabajo de muchas
personas que, a través de su investigación
permanente y dedicada, han producido resultados
acumulativos y progresivos.
Asumimos como propia la responsabilidad de
lo que aquí se escribe, pero procurando señalar,
cuando es el caso, el origen y la autoría de ideas
claves en nuestro texto.
47
Queremos tomar parte en una conversación
plural, amplia y abierta sobre lo que puede aportar
la educación para lograr el México que queremos,
que necesitamos y que si hacemos lo que debemos,
nos merecemos.
La propuesta
El México que queremos debe tener como
constitutivos fundamentales:
1. La capacidad de atender todas las
necesidades básicas de una población de 120
millones de habitantes y de las generaciones
futuras, mediante un modelo económico de
productividad sustentable.
2. La determinación de alcanzar una plena
inclusión social y la vivencia de ser y
reconocerse como sociedad, con un proyecto
común y con el designio asumido de realizarlo
para bien de todos sus miembros, sin
exclusiones.
3. La habilidad de ejercer su soberanía y de
ser capaz de conducirse a sí mismo mediante una
gobernabilidad democrática profesada, asumida
y vivida por todos sus miembros.
4. La satisfacción de estar presente en la
sociedad de las naciones en este proceso de
globalización, consciente y orgulloso de su
historia, de su identidad propia y de su
aportación al cambio epocal en que estamos
inmersos.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Para llegar a un México constituido por estos
elementos fundamentales, la educación vista
desde la escuela, desde cada uno de los más de
200,000 planteles que componen el sistema de
educación básica nacional (alumnos, maestros,
directivos, padres de familia, autoridades del
sistema y otros actores) tiene que experimentar
un proceso de resignificación fundamental:
transitar de la concepción valiosa pero insuficiente
de ser un servicio que el Estado ofrece a la
sociedad, o del acuerdo expresado en nuestra
Constitución de que es un derecho de todo ser
humano y, por lo tanto, obligatoria para el
gobierno y para la sociedad, a la convicción
compartida de que la educación es la palanca
central, el recurso principal, el bien público
estratégico fundacional y fundamental para
alcanzar el México que queremos.
Contenido
Nuestra aportación sigue un orden lógico
sencillo:
Hablamos primero del México que queremos,
que necesitamos, que nos merecemos; y también
del que somos y tenemos, conforme a una
secuencia de uso común: en lo económico, en lo
social, en lo político y en lo cultural.
Nos ocupamos en seguida de la educación vista
desde lo que creemos que debe ser el centro: la
escuela.
Y nos preguntamos ¿qué escuela necesitamos?
¿Cómo se logra que una escuela esté centrada
en aquello para lo cual fue creada: en el
aprendizaje?
Finalmente, esbozamos esquemáticamente la
organización que debe tener el sistema educativo
en el nivel básico para estar realmente al servicio
de la escuela considerada como centro de tal
sistema.
48
Agradecemos las aportaciones de todos los que
han contribuido a elaborar este texto con sus ideas,
críticas, lecturas y sugerencias.
Y agradecemos de antemano a todos los que
se toman el tiempo y el trabajo de leerlo, sus
observaciones y comentarios.
1. Nuestro Horizonte
El México que queremos
La aspiración máxima de una sociedad es
convertirse en nación, es decir, en una sociedad
que tiene un sentido colectivo de futuro propio,
que le permite orientar todas sus actuaciones e
instituciones en una dirección libre e
intencionalmente asumida. Una sociedad se
convierte en nación cuando es capaz de responder
proactiva y colectivamente a los desafíos que le
presenta la historia. Así como un hombre o una
mujer se convierte en persona de carácter, en la
medida en que es capaz de responder
proactivamente a los desafíos que le presenta la
vida, una sociedad se cohesiona y se proyecta si
es capaz de entender cuáles son los desafíos que
debe superar colectivamente. (Toro y Rodriguez,
2000)
En nuestra región, enfrentamos varios retos que
requieren de múltiples respuestas de orden político,
económico, social y también de respuestas
comunicativas y culturales. Los problemas o
desafíos sociales se superan identificando acciones
superiores positivas que, al irse logrando, van
haciendo desaparecer lo negativo y dándole
existencia a los bienes positivos. Poder enfrentar
los problemas que tenemos requiere de una decisión
ética de toda la sociedad. Debemos considerar que
el Estado y la sociedad tienen sentido si ambos son
capaces de construir un orden social, político,
económico y cultural que haga posibles los
Derechos Humanos para todos. (Toro y Rodríguez,
2000)
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
No obstante, para llegar a ser una sociedad con
sentido colectivo, la comunicación tiene una
importancia fundamental y es a través de la
movilización social como se logra impulsar,
orientar, coordinar y llevar a término un proceso
de esta envergadura. Colectivizar una propuesta
de cambio es una de las mayores dificultades que
tienen que resolver los políticos, los
administradores públicos y los líderes
democráticos. Aunque exista el conocimiento, la
capacidad institucional y los recursos para hacer
una reforma o introducir una innovación o un
cambio social, sólo es posible hacer cambios en
la sociedad a través de la convocación de la
voluntad de los actores implicados; es decir, de
las personas que puedan convertir en acciones y
decisiones cotidianas los procesos y logros que
requiere una reforma, innovación, proyecto o
programa. Estas transformaciones requieren
necesariamente de intereses (política), de
convocación y de convergencia de voluntades
(deseo, erótica), y de nuevas formas de interpretar
la realidad (teorías). Finalmente, se necesita que
todos los involucrados en el proceso de
transformación sepan qué pueden y qué deben
hacer en su ámbito de acción y decisión para
contribuir al proceso de cambio (herramientas de
decisión, acción y participación).
Es comúnmente aceptado que el mejor de los
programas o políticas de un Estado, no sólo
necesita de financiación y diseño; también
requiere de cierta viabilidad en los sectores de
toma de decisión y en la misma ciudadanía;
característica que se planifica con estrategias
comunicativas. No debemos confundir los
aspectos de movilización y comunicación con
publicidad. La movilización llega a los corazones
y mueve voluntades en el largo plazo; la
publicidad sólo llega al deseo y en algunas
ocasiones produce resultados en el corto y
mediano plazo. Una buena estrategia de
movilización queda instalada en los corazones y
mentes de las personas.
49
El México que tenemos
¿De dónde partimos? ¿Cuál es nuestra
percepción sobre la situación de México a los
inicios apenas del siglo XXI?
Presentamos a continuación los trazos
elementales de una visión de nuestra realidad que
ayuden a contextualizar esta conversación y el
alcance de nuestra propuesta.
Características de la economía mexicana:
cinco trazos para entendernos
Tamaño de la economía
La economía de México en 2003 fue $6.245
miles de millones (INEGI, 2005), tamaño
suficiente para estar ubicada dentro de las 12
economías más grandes del planeta (en el 2005
pasó a ser la 12ª., antes era la décima). Este tamaño
de la economía, dividida entre su población, da
un valor anual cercano a US $6.250 anuales, unos
US $550 mensuales por persona. Una cantidad
¿suficiente? si el promedio de personas por familia
está entre 4 y 5. No obstante, su distribución real
no es de esta manera.
Según Aspe (2004: 13), entre 2001 y 2003, la
economía mexicana disminuyó en 1,8% el PIB per
cápita. La explicación que se da es la disminución
de la productividad de la fuerza laboral. Parece existir
convergencia entre los analistas de la economía
mexicana en que es preciso crecer para aumentar el
tamaño de la economía. Adicionalmente, según un
informe de la OCDE (Cotis y Larre, 2004), el
desempeño de la economía mexicana, durante la
última década del siglo pasado, mejoró notablemente
respecto a la de los años ochenta; sin embargo, eso
no se ha reflejado en el nivel de vida.
Distribución del ingreso y la riqueza
En cuanto a la desigualdad, el PNUD (2003)
nos muestra, entre otras cosas que: a) «40% de la
población de menores ingresos recibió 14.6% del
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

ingreso, mientras que el 10% de mayores afirmar que México tiene una presencia más
ingresos captó 36.4% del ingreso total. La fuerte en los dos primeros grupos e
diferencia entre el ingreso promedio del 20% más incipientemente en el tercero.2
pobre frente al 20% más rico fue de 18.5 veces,
brecha que se ha ido acentuando al comparar esta Por otra parte, uno de los principales factores
relación con la de por ejemplo 1989, donde era de desigualdad del ingreso y pobreza es el
de 16.9 veces. Estas distancias son aún mayores desempleo; pero existen otros como el subempleo
en las áreas rurales, donde la distribución del y el empleo informal que son de igual importancia.
ingreso es todavía más inequitativa. b) Para 1998 Ahora bien, al conectar la segmentación de la
estimó que el 10% de la población de mayores producción mundial con las circunstancias
ingresos concentraba 41.7% del ingreso total, internas de México, se puede entender la dinámica
frente a sólo 1.3% del ingreso total percibido por del mercado laboral. Las tasas de desempleo
el 10% de la población de menores ingresos. c) abierto en México son relativamente bajas, pero
De un total de 173 países considerados en el detrás de las cifras se esconden situaciones
Informe de Desarrollo Humano 2002, México se realmente dramáticas como el subempleo, donde
ubicaba en el lugar 14 de los países con mayor los trabajadores laboran esporádicamente o por
desigualdad.1 tiempos muy cortos que hacen que el acumulado
de ingreso sea ínfimo. De igual manera está el
Mercado laboral empleo informal, el cual abarca una serie de
Analíticamente y con relación a la producción trabajadores urbanos y rurales cuyos ingresos
mundial de bienes y servicios, se puede decir que provienen de rentas en trabajos con
existen tres tipos: 1) la producción de bienes remuneraciones muy bajas y carentes de
básicos, los cuales requieren de abundante fuerza prestaciones sociales.
laboral y bajos salarios, además contienen poco
valor agregado; 2) la producción de bienes Pobreza
manufacturados de gran escala y cuya modalidad La pobreza es una pandemia. Existen regiones
más típica es la maquila, los cuales requieren de en donde miles de personas mueren diariamente
abundante fuerza laboral y bajos salarios, su por inanición, lo que no se debe a la falta de
valor agregado es mayor que los primeros, pero alimentos (Sen A., 2000), sino a la imposibilidad
con bajas posibilidades reales de innovación real de conseguirlos, es decir, no es un tema de
tecnológica; y, 3) la producción de bienes y oferta sino de demanda. Pero existen otros
servicios de relativa poca mano de obra muy problemas, además de las hambrunas que aquejan
especializada, de alto valor agregado y con a los pobres del planeta: violencia, analfabetismo,
grandes innovaciones tecnológicas. Se puede muerte por enfermedades curables, entre otras.
1
Una de las razones para explicar la desigualdad es a qué factor productivo se tiene acceso. El capital es el mejor remunerado, dentro de
éste es el financiero el que marca la pauta. Seguido está el trabajo, pero éste está segmentado de manera abrupta: altos sueldos a
personas muy capacitadas o especializadas y muy bajos a trabajadores que laboran en factorías o agropecuarias. Por último, está la
tierra, cuya segmentación se da entre zonas donde se producen insumos muy costosos y donde se producen bienes de consumo primario,
en ella la rentabilidad también está relacionada con las extensiones de tierra, a mayor extensión del latifundio, mayor rentabilidad.
También se puede entender como resultado o de acceso a capital o de mala remuneración. Otra idea fuertemente instalada en los círculos
académicos y políticos es la movilidad social vía la educación: a mayor escolaridad mayores ingresos. Esto opera, según esa vertiente,
tanto individual, regional, nacional como internacionalmente. Uno de los estudios más amplios sobre competitividad, desigualdad y
pobreza en América Latina anota que de los factores que ayudaron a ampliar la brecha en los ingresos fue la segmentación social vía
escolaridad, en donde los pocos que acceden a educación superior logran ingresos sustantivamente mayores que quienes no tuvieron
acceso. (Morley, 2000)
2
Uno de los factores de la baja competitividad según el FEM es el tema de innovación tecnológica.

50
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
Para ir más en detalle, en un análisis de las
cifras de pobreza en México, se puede advertir
que ésta ha disminuido; sin embargo, la
desigualdad aumenta. Una de las explicaciones a
esta aparente paradoja está en la manera como se
mide la pobreza; otra es la apuesta del gobierno
por trabajar en torno a la reducción de la pobreza,
pero no de la desigualdad. En torno a la medición
de la misma se puede advertir que en México ésta
es medida principalmente por el nivel de ingreso.
Para contrarrestar ese indicador se implantan
programas que elevan el ingreso en esas familias,
vía transferencias directas y focalizadas. Con estas
políticas es posible reducir problemas graves de
la población, pero no resuelven problemas más
estructurales como es elevar la capacidad de la
población para resolver socialmente los problemas
inherentes a la pobreza.
Deterioro ambiental
En la actualidad, el modelo de desarrollo global
lleva implícito un deterioro ambiental. La ruta
producción-distribución-consumo es generadora
del deterioro ambiental mundial. En los tres
puntos se genera impacto. Éstas y otras acciones
humanas son de tal magnitud y con tan poca
gestión de tratamiento que tienen a la humanidad
al borde de un colapso ambiental global.3 La
problemática es multifactorial y tiene cada vez
más relaciones internacionales. Concretamente en
México, para el año 2003, el impacto económico
por el agotamiento y la degradación del ambiente
respecto al PIN (con depreciación) es del 11%,
del mismo orden de la depreciación del capital
fijo (INEGI, 2005b). Dentro de los problemas más
específicos de la nación, se puede contar el asunto
del agua; la pérdida de los bosques, la
contaminación de acuíferos, la contaminación del
aire, contaminación de costas, entre otras.4
3
Aumento de huracanes, el hueco en la capa de ozono y el deshielo son tres situaciones evidencias del impacto que se genera con el
sobrecalentamiento del planeta.
4
Muchos de estos asuntos son monitoreados estadísticamente en el INEGI (http://www.inegigob.mx/est/defaultasp?c=5827); la inclusión
de las cifras de algunos de ellos sobrepasa las posibilidades y necesidades del presente texto.
51
Pista de solución:
La productividad sustentable
En general, se considera que el problema
central que tiene que ver con la economía es la
concentración del ingreso y de la riqueza, ya que
derivado de ella se provoca la pobreza, el
desempleo y se logra mantener una lógica social
de producción-distribución-consumo que atenta
contra los recursos naturales y el ambiente local
y global. No obstante, creemos que el asunto se
relaciona más con el modelo económico
imperante que está cimentado sobre el
utilitarismo, el abuso de la propiedad privada,
el individualismo, la competencia, la
acumulación. Consideramos que todas y cada
una de las anteriores son construcciones sociales
susceptibles de modificarse desde la educación.
Entendemos que la productividad sustentable
para México será: la capacidad de usar
racionalmente los recursos para producir y
distribuir bienes y servicios que favorezcan la
calidad humana de todos los ciudadanos
mexicanos; la capacidad de fortalecer y
transformar las instituciones públicas y privadas
para fomentar la participación de todos los
ciudadanos en el sistema productivo, en igualdad
de condiciones desde la diversidad social y
cultural y, finalmente, la capacidad de usar y
cuidar el capital natural en beneficio de la
sociedad en general.
Productividad sustentable es la combinación
racional y cuidada, encaminada a aumentar la
riqueza y los satisfactores de los recursos
naturales, capital y fuerza laboral, de tal manera
que su resultado no atente contra los equilibrios
ecológicos, sociales, económicos y culturales del
planeta.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
La sociedad mexicana: inclusión social
La composición pluricultural de México se
remonta al pasado prehispánico del territorio que
ocupa y fragua en la época virreinal, durante la
cual se establecieron las distinciones étnicas que
actualmente conocemos —y otras más
desaparecieron— -expresadas básicamente como
una separación entre indios y mestizos. Los
términos no son homogéneos: atendiendo al
criterio de la lengua, al menos hay 62 grupos
indígenas reconocidos oficialmente, además, hay
tantas diferencias entre ellos como las que existen
en las grandes ciudades entre diversos grupos
considerados mestizos.5
Efraín González Luna (1974) sostiene que, a
diferencia de la formación de EE.UU, la cual se
basó en la importación de modos de vida ya
maduros en Europa, es decir, los inmigrantes no
llegaron a fundirse, ni a conjugarse con los nativos,
sino que llegaron a posarse en un territorio y a
vivir su –»way of life»-, en él, se lleva al cabo la
formación de Hispanoamérica, en donde los que
llegaron se encontraron con una cultura madura,
social y económicamente hablando en donde se
dio un proceso de fusión. En este sentido, se funda
un nuevo hombre y con él una nueva cultura que
está en proceso de maduración. Crecimiento que
trae consigo los defectos y virtudes propios de ese
prolongado proceso.
Ahora bien, el asunto no es que México sea
multiétnico, sino que esa condición ha sido y sigue
siendo fuente de desigualdades fácticas entre sus
habitantes. Una sociedad que justifica la exclusión
de grupos y personas apelando a diferencias
culturales y a las categorías sociales que éstos
ocupan, es una sociedad discriminatoria. La
mexicana lo es y lo muestra la Primera Encuesta
Nacional Sobre Discriminación en México
5
Ver: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen01&c=3325 y
http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen10&c=3337
52
(SEDESOL, 2005). La discriminación es percibida
por nueve de cada diez mujeres, personas con
capacidades diferentes, indígenas, adultos
mayores y pertenecientes a minorías religiosas.
Una de cada tres personas de estos grupos afirma
haber sufrido al menos un acto de discriminación
durante el año en curso y la misma proporción
expresó haber sido discriminada en alguno de sus
trabajos. Es relevante que estos grupos consideren
el trabajo como el principal derecho que no les es
respetado, dada la relación que guarda con la
exclusión económica: el acceso no igualitario al
mercado laboral tiene consecuencias profundas
en el nivel de ingreso y en el bienestar.
Una sociedad como la nuestra no puede aspirar,
como en otro tiempo lo hizo, a una unidad cultural
homogénea, porque está construida sobre la
diversidad y más bien su cultura es un abanico de
múltiples significados, del cual los diferentes
grupos eligen algunos y los integran en
subsistemas, además de que contribuyen a
volverlo más complejo al producir nuevos
sentidos.
A nuestro entender, la exclusión en la
dimensión cultural se da en dos sentidos: 1) se
legitima la injusticia estructural a partir de las
diferencias culturales, y 2) se niega la
participación en la producción de sentido
compartido de ciertos grupos y personas en virtud
de las categorías que ocupan en la estructura de
la sociedad.
Pistas de solución:
Inclusión social o La construcción de la
comunidad nacional sin excluidos
Entendemos la inclusión desde la centralidad
del ser humano, como un ordenamiento de la
sociedad que erige como criterio para valorar la
funcionalidad de cada uno de nosotros, nuestra
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
contribución a que todos y cada uno de los
individuos se realicen como personas: puedan
participar sin desventaja en la sociedad para
satisfacer sus necesidades básicas, vivir
dignamente, realizar sus proyectos de vida en
colaboración con otros y construir con ellos
sentidos compartidos y socialmente legítimos.
Es así que, una comunidad no es solamente un
número de hombres que viven dentro de unas
fronteras geográficas. Es la realización de una
significación común. Esta significación se lleva
a cabo, alcanza su potencialidad por medio de
decisiones y elecciones; especialmente por la
dedicación permanente: en el amor que hace las
familias, en la lealtad que hace los Estados, en la
fe que edifica las religiones. Es una cuestión de
razón y sentimiento; la comunidad se cohesiona
o se divide, a la experiencia, la comprensión, el
juicio y los compromisos comunes. Las
comunidades pueden ser de muchos géneros:
lingüístico, religioso, cultural, social, político,
doméstico. (Lonergan, 1988)
Así como sólo en el interior de las comunidades
se puede concebir, engendrar y educar a los
hombres, así también sólo haciendo referencia a
un conjunto de significaciones comunes, pueden
los individuos crecer en experiencia, comprensión
y juicio, y llegar a encontrar por sí mismos su
propia autodeterminación. Este proceso, para el
maestro, es educación; para el sociólogo,
socialización; para el antropólogo cultural,
aculturación. Pero para el individuo que está en
el proceso, es el hecho de llegar a ser hombre, el
hecho de existir como ser humano en el sentido
pleno de la expresión: ser y humano. (Lonergan,
1988)
¿Cuál puede ser ese significado constitutivo en
torno al cual se construya la comunidad nacional
mexicana? Hay en la historia de México, desde la
conquista hasta el presente, un significado
constitutivo de la identidad nacional. Descubrirlo,
53
rastrearlo, explicitarlo y comunicarlo desde una
perspectiva es la proeza intelectual de Jacques
Lafaye (1977) en su obra: Quetzalcóatl y
Guadalupe, la formación de la conciencia
nacional de México.
No nos corresponde en este texto resumir
siquiera las afirmaciones de este autor. Sin
embargo, podemos rescatar algo que no sólo fue
el constitutivo original sino sigue siendo
fundamento de nuestro proyecto social y de sus
implicaciones radicales para la construcción de
una sociedad mexicana incluyente.
Así lo dice Paz: «Madre de dioses y de
hombres, de astros y hormigas, del maíz y del
maguey, Tonantzin/Guadalupe fue la respuesta de
la imaginación a la situación de orfandad en que
dejó a los indios la Conquista. Exterminados sus
sacerdotes y destruidos sus ídolos, cortados sus
lazos con el pasado y con el mundo sobrenatural,
los indios se refugiaron en las faldas de Tonantzin/
Guadalupe: faldas de madremontaña, faldas de
madre-agua. La situación ambigua de Nueva
España produjo una reacción semejante: los
criollos buscaron en las entrañas de Tonantzin/
Guadalupe a su verdadera madre. Una madre
natural y sobrenatural, hecha de tierra americana
y teología europea. Para los criollos, la Virgen
morena representó la posibilidad de enraizar en
la tierra de Anáhuac. Fue matriz y también tumba:
enraizar es enterrarse. En el culto de los criollos
a la Virgen hay la fascinación por la muerte y la
oscura esperanza de que esa muerte sea
transfiguración: sembrarse en la Virgen tal vez
signifique lograr la naturalización americana. Para
los mestizos la experiencia de la orfandad fue y
es más total y dramática. La cuestión del origen
es para el mestizo la central, la cuestión de vida y
muerte. En la imaginación de los mestizos,
Tonantzin/Guadalupe tiene una réplica infernal:
la Chingada. La madre violada, abierta al mundo
exterior, desgarrada por la conquista; la Madre
Virgen, cerrada, invulnerable y que encierra en
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
sus entrañas a un hijo. Entre la Chingada y
Tonantzin/Guadalupe oscila la vida secreta del
mestizo». (Lafaye 1977, p. 22)
En síntesis, Octavio Paz nos dice de la obra de
Lafaye que es un desentrañamiento de los dos mitos
clave del origen de la nación y la exposición de
dos constantes en la historia de México: la obsesión
por la legitimidad y el sentimiento de orfandad que
reflejan tanto una situación histórica como una
síquica. Al igual que todos los grandes mitos e ideas
sobre los que se erige el ser humano, corresponde
a situaciones universales que al mismo tiempo son
particulares. Los mitos, a diferencia de los poemas,
son traducibles, pero cada interpretación es, más
bien, una transubstanciación: Quetzalcóatl / Santo
Tomás no es Topiltzin/Quetzalcóatl. Cada situación
histórica es única y cada una es una metáfora del
hecho universal de constituirnos seres humanos.
La historia es la que define al hombre. Un ser
humano entre el cielo y la tierra, el agua y el fuego;
entre las plantas y los animales; en el centro del
tiempo, entre pasado y futuro; entre sus mitos y
sus actos: el hombre entre los hombres. (Lafaye,
1977:24-25)
Preguntándonos por el significado común y
constitutivo en torno al cual se puede erigir la
comunidad nacional mexicana llegamos a la Virgen
de Guadalupe. Pero este hallazgo debe servir de
base para una acción basada en que: a)
reconozcamos que somos iguales y que tenemos el
mismo derecho a realizarnos como personas, b)
construyamos y hagamos vigente un orden jurídico
que haga ley la igualdad y disponga mecanismos
que inhiban todo intento de unos por sacar ventaja
de otros, c) asumamos que todos y todas somos
diferentes y trabajemos por compensar aquellas
diferencias que pueden colocar a unos en desventaja
respecto del conjunto y d) elaboremos mecanismos
6
Analíticamente entendemos Estado como las instituciones del gobierno que se encargan de regular el devenir de una nación. Si se
quiere entender con otro concepto, podemos aceptar que a lo que nos referimos con Estado es una categoría que en estudios recientes se
ha denominado Gobierno.
54
—incluso legales, para lo cual podríamos
considerar la propuesta de derechos diferenciados
para ciudadanías multiculturales— que instituyan
las acciones de equidad.
La política: gobernabilidad democrática
Muchos autores han estudiado los asuntos que
se refieren al «buen gobierno». Unos hablan de
Governance (Bailey y Godson, 2000; Mayntz,
2000; Banco Mundial 1992; BID, 1992) y otros
se refieren específicamente a la gobernabilidad
democrática (Arbós y Giner, 1993; Bobbio y
Matteucci, 1998; Flisfisch, 1987; Garretón, 1993;
Lechner, 1995; Torres Rivas, 1997; Rial, 1987;
Rojas Bolaños, 1995; Comisión Trilateral:
Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). El primer
enfoque mantiene una visión centrada en el
gobierno,6 el segundo enfatiza el papel de las
relaciones entre Gobierno y Sociedad. Los focos
de atención para estudiar la Governance son las
instituciones del Gobierno; por su parte, al estudiar
la gobernabilidad democrática, el foco de atención
es la participación ciudadana, los canales
institucionales por medio de los cuales la sociedad
se involucra en el proceso de toma de decisiones
y la construcción de ciudadanía.
Cuando hablamos de gobernabilidad
democrática nos referimos a la legitimidad de un
sistema y su análisis concentra la atención en la
calidad de la acción gubernamental. Los criterios
fundamentales que guían la teoría de la
gobernabilidad democrática más que criterios son
niveles de análisis: a) el dilema entre legitimidad
y eficacia del gobierno, es decir, la capacidad de
un sistema de ser receptor de demandas sin perder
su capacidad de responder eficazmente a los retos
que se le presentan como Estado; b) la
identificación real de las presiones y demandas
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
vis-à-vis el entorno gubernamental, lo cual supone
una distribución de las responsabilidades, en
términos de la relación Estado-sociedad; c) el
establecimiento de un pacto social consensuado,
acuerdos neocorporativos o acuerdos basados en
la autorregulación; y d) el establecimiento de un
cierto nivel de desarrollo que se relaciona con el
nivel de vida de una sociedad y su intrínseca
relación con su capacidad de ser gobernable.
En este marco, explicar la situación política
de nuestro país es un reto mayor, fascinante, pero
que rebasa el espacio y los alcances de este texto.
Nos proponemos, como en los apartados
anteriores, dar simplemente elementos, pincelazos
que propicien una conversación abierta y plural
sobre el tema.
Ahora bien, antes de hacer un breve recuento
histórico que nos ubique en la situación actual de
la gobernabilidad democrática y los desafíos que
debe afrontar México en cuanto a ella,
presentaremos algunas cifras del Barómetro
Iberoamericano 2005 de Gobernabilidad7 y del
Informe sobre Desarrollo Humano de la ONU8,
poniendo estas cifras en comparación con otros
países.
Las estadísticas nos muestran que dentro de
las 18 naciones que conforman el barómetro,
México ocupa el lugar número 15 en cuanto a la
aprobación de su presidente; los partidos políticos
sólo alcanzan un 9% de ciudadanos que sí confían
en ellos y sólo la educación y las fuerzas armadas
presentan indicadores favorables. Con respecto a
la forma de actuar de sus presidentes frente a
algunos de los problemas sociales, México sólo
presenta porcentajes superiores al promedio
iberoamericano en educación y salud,
considerando, entre otras cosas, que es la
economía más grande de la región. Se puede
7
Ver: www.cimaiberoamerica
8
Ver: http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/pdf/HDR05_sp_HDI.pdf
55
concluir que, en general, la percepción ciudadana
acerca de las instituciones de su país no es buena.
Esto no quiere decir que la real gestión de ellas
sea buena o mala, simplemente podemos decir
que un indicador de legitimidad presenta niveles
bajos.
En cuanto al Índice de Desarrollo Humano
(IDH), que es un indicador referente a tres
dimensiones del bienestar humano: el ingreso, la
educación y la salud; y que incluye datos en su
mayoría de 2003 sobre 175 países de la ONU;
México se sitúa entre los 57 países de «alto» nivel,
por debajo de otros latinoamericanos como
Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica y Cuba, y
por encima de Panamá, mientras que el resto de
la región se halla en la lista de desarrollo «medio».
El IDH se relaciona con la gobernabilidad
democrática pues, sin olvidar ciertos matices,
mientras una sociedad tenga más satisfechas sus
necesidades básicas y en general la distribución
del ingreso sea más equitativa, es una sociedad
más gobernable. Es claro que México presenta
rezagos en materia de cubrir las necesidades
básicas de su población y adicionalmente, en el
país, existe una desigual distribución del ingreso,
problemas que una sociedad que quiere ser
gobernable democráticamente debe afrontar.
Si entendemos por: a) legitimidad, tanto la
capacidad del régimen de promover actitudes
positivas hacia el sistema político (considerado
como merecedor de apoyo), como su capacidad
para crear estrategias para el ejercicio de una
ciudadanía plena, sin exclusiones; y b) eficacia
como el incremento de los niveles de racionalidad
y eficiencia del Estado en torno a su
funcionamiento y puesta en práctica de las
políticas públicas, en dirección a garantizar
crecientes niveles de justicia social y de
disminución de la pobreza y la marginalidad
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
(Filmus, 2005), podemos afirmar, sin duda, que
México vive un dilema entre legitimidad y
eficacia.
Al realizar un rastreo histórico, resulta
dolorosamente evidente que la nación ha carecido
siempre de estructuración política, es decir, de un
sistema institucional verdadero, práctico,
operante, que asegure el cumplimiento normal de
las funciones políticas: la integración del Estado
y el ejercicio de la autoridad para el bien común.
González Luna (1965:22-25) afirma que, en la
iniciación misma del proceso de independencia,
un espíritu faccioso se apoderó del timón que
guiaría los destinos de la nación y a ese daño de
consecuencias incalculables correspondió una
inhibición ciudadana. La política en México ha
estado abandonada a un apetito predatorio, a los
fanáticos innovadores, a teóricos ineptos, a la
pasión de los resentidos, al capricho de los dueños
del poder y al abuso sin responsabilidad y sin
castigo. El panorama político es el de un partido
hegemónico que mantuvo 70 años la presidencia,
impidió por treinta años la alternancia en el
gobierno municipal y por 56 años la alternancia
en el gobierno de los estados. La cultura política
del país, en este sentido, se ha construido con base
en lealtades clientelares en los contextos rurales
y con base en lealtades corporativas en las
ciudades.
Al respecto Gabriel Zaid (2006) nos dice que
la verdadera constitución política del régimen
«emanado de la Revolución Mexicana» no fue la
Constitución de 1917, sino un código mafioso: a)
en el que todo poder está subordinado a la
presidencia, b) todo acceso al poder y sus recursos
es una concesión decidida por una minoría a veces
hasta unipersonal, c) el queso se reparte
pacíficamente, d) nadie se queda en el poder por
mucho tiempo, e) este poder es impune. Estas
reglas tácitas explican la eficacia del poder, su
longevidad y su mismo deterioro. Zaid concuerda
con otros analistas al decir que el gran punto débil
56
estaba en la presidencia. A diferencia del
Porfiriato, que dependía de un hombre
insustituible. Un presidente que rompía las reglas
y trataba de quedarse, como Carlos Salinas de
Gortari, provocaba una crisis constitucional del
sistema. Éste fue el comienzo del fin del PRI;
inicio respaldado por la apertura comercial y la
invitación a los reflectores internacionales, que
buscó Salinas, olvidando que el sistema se
desmoronaría cuando abriera al publicó sus
cuentas.
Entre las dos fechas (1952-2006) que separan
los testimonios de González Luna y de Zaid,
ocurrió el extraordinario proceso de emergencia
de la ciudadanía que nos ha conducido a la
encrucijada presente y decisiva, cuyo desenlace
puede ser el siglo XXI o el XIX.
Pistas de solución:
La gobernabilidad democrática
Entendemos por gobernabilidad democrática
para México la capacidad del país, como sociedad,
de darse orden a sí misma digna y
participativamente. Entendiendo dignidad como
el respeto a la persona, a su condición de igual
(sin importar: procedencia, etnia, género, nivel de
educación, ni filiación religiosa) y a su derecho a
la realización de un proyecto de vida; y
participación como el desarrollo de su proyecto
de vida dentro de los límites y en cooperación con
un proyecto de nación llamado México.
En medio de este panorama, algunos de los retos
que se le presentan a México en materia de
gobernabilidad democrática se pueden enumerar
como: a) garantizar la transición política de un
partido hegemónico a una democracia plural y
participativa, b) fomentar la confianza social en
las instituciones del Estado acercándolas a la
sociedad, c) reorganizar el sistema de partidos y
mejorar las condiciones de competencia electoral,
d) impulsar y garantizar la participación de la
sociedad civil y de sus organizaciones en la
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
propuesta, diseño e implementación de las políticas
públicas, e) reducir la desigual distribución del
ingreso y disminuir los niveles de pobreza y miseria,
f) redefinir el papel del Estado en materia
económica y diversificar las relaciones comerciales
con Europa y América Latina, y g) redefinir la
agenda bilateral con EE.UU en migración, libre
comercio, petróleo y narcotráfico, interviniendo
directamente en la propuesta, diseño e
implementación de políticas y programas.
La cultura: presencia internacional en el
cambio epocal y globalización
Situar como nivel último y superior de nuestro
análisis a la cultura es ya un cambio importante y
un posicionamiento radical. Lo hacemos
intencionalmente. Entendemos a la cultura como
una forma grupal de sentir, vivir, pensar y valorar.
Detrás de todas las manifestaciones culturales, se
erige un sistema de significados, de valores y
criterios, de cosmovisiones que se traducen en
lenguajes, gestos, símbolos, funciones, estilos y
patrones de vida. Ya que las culturas poseen valores
arraigados, también son pluriformes y están sujetas
al cambio a través de la interacción con otras de su
misma especie y con manifestaciones de otras
culturas. (Vergara, 1999:5) Actualmente, se dice
que el proceso de expansión del modelo capitalista
comprende cuatro etapas: autoconciencia racional,
institucionalización, cambio e imposición. Es así
que partimos de la ciencia económica–ideología
inapelable–, luego viene la institucionalización
conforme a sus fundamentos lo que a su vez
produce una transformación social que desemboca
en los cambios sociales basados en los nuevos
valores que demanda la racionalidad capitalista.
(Fukuyama en: Vergara, 1999) La globalización
se puede entender como un proceso de destrucción
creativa en donde se dan ganadores y perdedores
económicos, porque mientras unos crecen
socialmente otros reciben cargas, todo lo cual se
acompaña de un trastorno en el desarrollo
humano.
57
Vergara (1999) enumera algunos impactos
negativos de la globalización: a) la creciente
concentración de la riqueza, entre naciones e
individuos, b) la desigualdad se ha disparado, c)
los pobres cada vez pierden más poder adquisitivo,
d) se ha desplazado la distribución y producción
local a cambio de estándares trasnacionales, e) las
estructuras sociales y familiares se desintegran, f)
los individuos se enfrentan a un futuro de
incertidumbres, g) los servicios de salud se
deterioran, h) se reducen las posibilidades de acceso
de los pobres a los servicios básicos, i) la migración
y el desempleo se han disparado, y, j) los países del
«tercer mundo» cada vez son más dependientes.
No obstante, el mismo autor enumera algunos
impactos positivos del mismo proceso: a) el avance
en desarrollo y uso de tecnologías de la información
y comunicación, b) el crecimiento de algunas
economías ha mejorado la calidad de vida de
muchas personas, c) la capacidad de unidad,
vivencia y promoción de valores culturales
«globales» como seres humanos que habitamos un
planeta y somos semejantes entre nosotros, d) el
surgimiento de un renovado interés por la defensa
de los Derechos Humanos, y e) el conocimiento y
práctica de diferentes y sanas tradiciones
espirituales, entre otras.
Por su parte, Latinoamérica, más que influir
sobre estos nuevos paradigmas, se ha mostrado
dependiente de los mismos, principalmente de
Estados Unidos. Macouzet y González Villanueva
(en: Pellicer, 2004), aclaran que la apertura de las
economías y la conformación de bloques en
América Latina han sido manifestaciones
reactivas ante la presión de los organismos de
financiamiento exterior sobre la región.
México se inserta en esta realidad, bajo
condiciones de vulnerabilidad extrema en lo
económico y lo político. La necesidad urgente de
capital extranjero forzó al país a acelerar reformas
económicas; la cuestionada elección de 1988, obligó
a Salinas a emprender una relación bilateral con
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
EE.UU. más activa. En tan sólo algunos años,
México se hizo miembro de la OMC, OCDE, APEC
y el BID. A nivel bilateral, México firmó una serie
de tratados de libre comercio con Chile (1991-1999)
EE.UU. (1994), Bolivia y Costa Rica (1995),
Colombia y Venezuela (G3, 1995), Nicaragua (1998),
Israel (2000), el Triángulo del Norte (Salvador,
Honduras y Guatemala) y la Unión Europea (2001).
Esta línea de acción se ha mantenido con el gobierno
de Vicente Fox, hoy comprometido en negociaciones
de libre comercio con Belice, Ecuador, Perú,
Panamá, Trinidad y Tobago y, más recientemente,
Brasil. (González, 2003:46)
En este contexto económico, México ha
demostrado grandes iniciativas, pero no tan buenos
resultados. Para abordar esto, conviene revisar tres
asuntos de la política exterior actual, en los que
coinciden algunos analistas: 1) profundizar en la
relación con el Atlántico Norte, 2) diversificar las
relaciones comerciales y políticas, e 3) incrementar
la participación de México en foros multilaterales.
El primero tiene que ver con Estados Unidos y
Canadá. La agenda bilateral con Estados Unidos
absorbe la mayor atención, no sólo de Relaciones
Exteriores sino de todos los órdenes de gobierno
por las implicaciones que conlleva ser vecinos de
la primera potencia mundial. Con Canadá falta
consolidar el TLCAN y fortalecer la relación. En
la denominada diversificación con otros países para
hacer contrapeso a la relación con Estados Unidos,
principalmente con Europa, Asia-Pacífico y
Latinoamérica se han tenido más avances en lo
político que en lo económico. Lo más destacado
tiene que ver con el tercer asunto por los tratados
económicos mencionados y, principalmente en lo
político por el voto emitido en la Comisión de
Derechos Humanos de la ONU en 2002, a favor de
la resolución que exhorta a Cuba a llevar a cabo
diversas medidas favorables a la observancia plena
de los derechos humanos en la isla, así como
también lo son los votos emitidos en torno a la
situación de los derechos humanos en Palestina y
en Chechenia. En el Consejo de Seguridad, su
58
contribución a impedir la resolución que hubiese
autorizado sin bases legales la invasión a Irak.
Pistas de solución:
La emergencia de la ciudadanía en una nueva
cultura
En este contexto mundial, la participación de
México debe corresponderse con una política
interna en consecuencia. Los expertos de COMEXI
lo consideran parte fundamental en el
posicionamiento internacional de la nación pues
se demanda coordinación institucional con el sector
privado e instancias sociales y mecanismos de
seguimiento, respecto de lo que se oferta en el
mundo. Mencionan que en el debate exterior que
está teniendo México, los gobernadores buscan una
mayor participación. Por ejemplo, Friedich
Naumann (2005:28), en el ámbito de la
globalización del conocimiento, indica que se debe
encontrar un respaldo en las entidades que
conforman el país en estos retos: extender la
cobertura y mejorar la calidad de la educación
secundaria y terciaria; ampliar el acceso a la
infraestructura de la información; fomentar un
mayor desarrollo en la creación y difusión de los
conocimientos con la actividad económica y con
aquellas entidades que presentan escasa producción
de conocimientos, y fortalecer los incentivos que
impulsen una actividad económica y empresarial
más dinámica. México debe aprovechar más la
multigeopoliticidad. Los mares nos unen: el
Atlántico a Europa, el Pacífico con Asia; tenemos
tres fronteras importantes: el norte, el sur y el
Caribe. Pertenecemos al Atlántico del Norte y al
Pacífico del Norte, las dos grandes cuencas donde
se toman las decisiones políticas y económicas
mundiales. Pone de relieve la importancia con los
lazos internacionales: sólo cinco nacionalidades
tienen peculiar relación con su madre patria:
israelitas, chinos, indios, mexicanos y griegos. Por
tanto, dice que el país no ha de limitarse a esperar
los acontecimientos sino aprovechar las
oportunidades para saber qué decir y hacer con
ellos, esto es posible si tiene clara su política
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
interna; si se ignora lo que queremos y podemos
obtener frente a cada país, cada región, cada
organismo internacional, estamos condenados a
mantener relaciones sin contenido y a enfrentar
problemas más inmediatos sin designio ni porvenir
(De Olloqui, 2000). Por ello, los desafíos para
México estarían ubicados, en primer lugar, por
regiones y de manera particular y en segundo lugar,
con referencia a su trabajo con los organismos
multilaterales:
Por regiones: Con Estados Unidos se debe
insistir en un acuerdo bilateral en el tema migratorio
para la protección de los derechos humanos de los
ilegales; y de los que ya se encuentran allá,
regularizar su estancia e insistir en la formalización
de la mano de obra mexicana en forma legal, segura
y digna. La relación con Canadá es fundamental
para que México incremente su participación en la
toma de decisiones del Atlántico Norte y juntos
puedan equilibrar la fuerte influencia de los Estados
Unidos en el hemisferio. La Unión Europea es la
mejor opción diversificadora (no sólo en lo
económico, sino en la cultura, la educación, la
ciencia y la tecnología), por ello se exhorta a tener
una atención más continua y definida. Se requiere
una estrategia hacia Asia que pase de una actitud
defensiva ante la competencia comercial de Japón,
China y la India hacia una táctica proactiva de cómo
enfrentarla desde APEC que ha sido un excelente
foro para hacer política-económica y política-
política. México debe pasar paulatinamente de
América del Norte a América Latina donde nos
unen tradiciones, culturas y necesidades comunes,
y donde sería posible una soberanía compartida,
que resulta mucho más factible y justa que entre
potencias. Se recomienda: 1) privilegiar su
liderazgo económico en la región y lograr una
auténtica cooperación cultural, tecnología y
educativa; 2) atender a los países donde existen
focos de inestabilidad y subsidiariedad; y 3) y, de
manera particular, apoyar las iniciativas
internacionales de un cambio político pacífico en
Cuba por el camino de la democracia, así como en
59
contra del bloqueo económico a la isla. Las
relaciones de México con África y Medio Oriente
han sido las más descuidadas, por ello debe
plantearse una presencia que posibilite un mayor
acercamiento jurídico y humanitario pues lo más
notable ha sido el voto en contra de la invasión a
Irak.
Con los organismos multilaterales la agenda
considera que: a) se instalen a nivel mundial los
temas de migración, narcotráfico, terrorismo,
crimen trasnacional, derechos humanos,
democracia, pobreza, medio ambiente y estado de
derecho; b) se mantenga una posición clara respecto
de su participación en operaciones de
mantenimiento de la paz, intervenciones
humanitarias y afianzamiento de normas que deben
regir el orden internacional; y c) se aliente una
mayor presencia de mexicanos en puestos de alta
responsabilidad en organismos internacionales.
Aun así, no debemos olvidar que el problema
de la globalización no es simplemente un problema
económico o político o social. No puede ser
abarcado por un pensamiento sistemático único,
de racionalidad progresiva o lineal. En el fondo es
un problema de encuentro cultural, de encuentro
con los valores realmente vividos, único encuentro
de confianza, de esperanza que restituye la dignidad
al hombre, señor del mundo, y a la sociedad, última
soberanía sobre los poderes de la economía y de la
política del gobierno. De este modo, el hombre
puede resolver los problemas que ha traído la
globalización, pero a condición de abrirse a todas
sus capacidades y aventurarse en lo inédito. Hay
que recrearlo todo, porque todo está amenazado
de colapso. Estamos al término de un gran ciclo
histórico y hay que tener la audacia de crear otro
totalmente nuevo. (Vergara 1999)
A esta ingente tarea queremos contribuir desde
la educación. Es evidente que a la educación por
sí sola no puede atribuírsele la capacidad de llevar
a cabo esta inmensa transformación en la sociedad
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

en la que actúa, pero es igualmente cierto que sin gobernabilidad democrática y presencia
ella no podremos lograr prácticamente nada. internacional, que ayude a superar los problemas
que enfrenta México? Creemos que la misión se
Si a esta luz releemos el texto del artículo tercero puede iniciar en cada una de las escuelas de
constitucional, encontraremos cauces nuevos para educación básica del país y por ello nos dimos a la
llevar a buen término las aspiraciones más hondas tarea de sistematizar un amplio número de trabajos
y legítimas de los héroes que nos dieron identidad sobre «buenas escuelas» y sobre los aprendizajes
patria y libertad ciudadana: poner en muy alto la que se pueden motivar en ellas en busca de los
presencia de México en el concierto de las naciones cuatro ejes que definimos como centrales.
globalizadas.
Entendemos que un proyecto de nación en torno
2. La tarea: La educación que necesitamos a la educación redimensiona el papel académico de
la escuela al contribuir a formar a las personas sobre
Cómo y qué pueden hacer las escuelas en las bases del futuro que queremos,9 el escenario en
busca del país que queremos donde promoveremos los principios y valores en los
que queremos educar a nuestras generaciones.
Los problemas más visibles que debe afrontar
México, los podemos resumir en: a) la necesidad de La educación básica en México presenta una
generar un modelo económico capaz de atender matrícula superior a los 24 millones de alumnos,
todas las necesidades básicas de una sociedad los cuales acuden a más de 209 mil escuelas y son
productiva pero sustentable; b) constituirse como una atendidos por más de 1 millón de profesionales de
sociedad con un proyecto común, decidida a la educación. Si conocemos y promovemos los
enfrentar la evidente exclusión de algunos grupos aprendizajes que se requieren para atender los
sociales, la cual ha sido reproducida asuntos relevantes de la nación en cada una de las
intergeneracionalmente desde el nacimiento del país; escuelas, la construcción del México deseado estará
c) aprender a actuar como ciudadano para ser capaz más cerca. Nuestra tarea es lograr que ocurra y darle
de exigir y ejercer derechos, al igual que cumplir y sentido a tantos esfuerzos y a la gran inversión
cuestionar deberes, para, a partir de ello, lograr un pública que representa: 224 700 millones de pesos
orden autoconstruido como sociedad y; d) estar en el 2005.
presente internacionalmente en el juego globalizado
de las naciones partiendo de un claro reconocimiento Lo que presentamos a continuación contiene
de lo que somos como nación, y de descubrir y al dos segmentos: el primero dedicado al
mismo tiempo construir una identidad propia. funcionamiento de la escuela y el segundo a los
aprendizajes10 que promueve ella en busca de la
En este marco, nos hacemos una pregunta: productividad sustentable, la gobernabilidad
¿Cómo contribuir, a largo plazo, a crear una cultura democrática, la inclusión social y la presencia
de productividad sustentable, de inclusión social, internacional.
9
Al decir: «el futuro que queremos»,nos referimos a uno basado en un conocimiento de la realidad y consensuado de manera amplia en
la sociedad. Uno que nos involucre a todos, que nos convenza a todos. Debemos recordar que en este documento el rumbo se presenta
a manera de propuesta para el diálogo y el consenso amplio. Tarea que el CEE propone a la sociedad.
10
Los aprendizajes que fomentan cada uno de los componentes (inclusión social, presencia internacional, productividad sustentable y
gobernabilidad democrática) no son excluyentes entre sí. Entendemos a la educación como un proceso integral y la división tanto en
componentes, como en aprendizajes es analítica y busca propiciar una mejor comprensión de la propuesta. No obstante sabemos que los
aprendizajes que fomentan un componente pueden promover otro y viceversa, las fronteras no son claras en este sentido, y elegimos
presentar los aprendizajes de manera separada para facilitar la comprensión de la propuesta. Tampoco debemos olvidar que la propuesta es
para el diálogo y se pudieron dejar de lado algunos aprendizajes, que en el posterior consenso social, pueden presentarse como relevantes.

60
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

Modelo de una escuela centrada en los Para esta escuela, el aprendizaje es

aprendizajes11
Este modelo retoma los hallazgos de la
investigación educativa nacional e internacional
sobre escuelas con buenos resultados educativos
y alta eficacia social, e incluye aportes de los
planteamientos sobre mejora escolar. Consta de
tres componentes: 1) el perfil de la escuela; 2) las
buenas prácticas pedagógicas; y 3) las buenas
prácticas de gestión escolar. Los dos últimos
puntos responden a aspectos más concretos de
cómo se promueve el aprendizaje de los alumnos
y la organización y funcionamiento de la escuela
que soporta tal promoción.
Perfil de una escuela centrada en el aprendizaje
de sus alumnos
Esta escuela es una comunidad educativa de
aprendizaje integrada por alumnos, maestros,
directivos, padres de familia, autoridades del
sistema y otros actores. Esta comunidad construye
su horizonte educativo desde dentro y mediante
el diálogo. El horizonte educativo de esta escuela
define claramente para qué y qué han de aprender
los alumnos: perfila una imagen de ser humano y
sociedad cuya construcción convoca a la
comunidad educativa y la expresa en términos de
aprendizajes que deben y pueden ser promovidos
en la escuela. Al poner en común expectativas,
valores, intereses y saberes, los integrantes de esta
comunidad educativa de aprendizaje resignifican
y hacen suyas las grandes finalidades de la tarea
educativa que los convoca. La construcción del
horizonte educativo no sólo responde al
imaginario de cada miembro de la comunidad,
sino también a la apertura de ésta al debate que
en la sociedad tiene lugar sobre el rumbo que
como país hemos de darnos.
construcción de conocimientos, desarrollo de
competencias y adquisición de valores y actitudes
para ampliar el propio horizonte de vida. Esto
involucra las dimensiones biológica, afectiva,
intelectual, valoral y social de las personas. Como
el aprendizaje se basa en el intercambio y éste en
la relación con los otros, la escuela se construye
desde la diversidad. Para ello, funciona de forma
equitativa e igualitaria, con lo cual busca no sólo
garantizar que aprendan unos de otros, sino que
todos aprendan a convivir.
La claridad que en esta escuela existe sobre
qué y para qué han de aprender los alumnos se
concreta en un modelo pedagógico, el cual
establece las pautas para promover los
aprendizajes. Es, también, el marco de referencia
para la planeación de las actividades cotidianas
en el aula.
En esta escuela, operan mecanismos de
seguimiento y evaluación de los procesos que en
ella ocurren en múltiples niveles, desde el de
aprendizaje de cada alumno hasta los de
funcionamiento de la escuela en su conjunto; en
última instancia, el criterio de valoración es el
nivel de logro académico de los alumnos. La
información generada por estos mecanismos
provee valiosas claves para la transformación de
la práctica pedagógica y la gestión escolar que la
sustentan.
En ella, la transformación de la práctica
pedagógica y la gestión escolar son procesos
colectivos: se enfrenta en común la tarea de
construir una comunidad educativa de aprendizaje
cada vez más apta para promover el aprendizaje
de los alumnos. Así, los integrantes de la

11
La mayor parte de las ideas contenidas en este segmento se encuentran en: CEE. (2004a) Escuelas que aprenden a mejorar. Documento
de trabajo interno. México. Otros documentos consultados son: Ainscow, 2001; Bolívar, 1991; Casas, 2002; Edelstein, 2002; Lavin,
1997; Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de La Calidad de la Educación, 2002; Maureira, 1997; Senge, 2002; Loera, 2004;
Zorrilla, 2005; Cajiao, 1998; Ramírez, 2001; Otano, 1988; Pastrana, 1996; Fierro 2000; Gerstner, 1996; Loera, 2001, Alvarez, 2002,
Caicedo, 2000.

61
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
comunidad educativa viven un proceso de
formación continua, ligado íntimamente a la
realidad de su escuela, que incide en el desarrollo
de competencias individuales y genera nuevas
capacidades en la comunidad. Este cambio
personal y colectivo orientado a elevar el nivel de
logro académico es conocido como mejora
continua de la escuela.
Para ésta, el motor de la mejora continua es la
articulación entre el seguimiento del proceso de
cambio y la evaluación del cambio ocurrido.
Proceso sistemático que integra: 1) evaluación de
la realidad escolar, y 2) toma de decisiones
consensuadas para la adecuación del quehacer
cotidiano al logro de los objetivos educativos. El
cambio es producto de acciones planificadas y a
cuya ejecución se le da seguimiento. La
información que el seguimiento genera alimenta
posteriores procesos de evaluación de las nuevas
prácticas, a la luz de su incidencia en la elevación
del nivel de logro académico.
Por todo lo dicho, esta escuela es una
comunidad educativa que opera y aprende a operar
consciente e intencionadamente para promover el
aprendizaje de los alumnos, tarea que supone
acciones en múltiples planos. Es una comunidad
que debe llegar a ser autónoma – capaz de
construirse desde dentro y en diálogo con el
entorno local– en donde cada uno de sus
integrantes asume responsabilidades concretas en
la realización de la tarea común, pero sabe que su
logro depende de lo que hacen sus compañeros y
con ellos colabora y con ellos aprende.
Las buenas prácticas pedagógicas que
promueven el aprendizaje de los alumnos
El modelo pedagógico establece cómo, cuándo,
quiénes y mediante qué estrategias se promueve
el aprendizaje de los alumnos; por ello, es el marco
que permite interpretar y explicar los resultados
educativos al evaluarlos. En una escuela que
mejora el nivel de logro de sus alumnos, las buenas
62
prácticas pedagógicas incluyen formas de
interacción, estrategias didácticas, mecanismos de
evaluación, uso de tiempos y espacios, así como
una intención didáctica clara en cada acción de
los integrantes de la comunidad escolar. Todo esto
centrado en el aprendizaje de los alumnos, no en
el quehacer docente.
™ El docente y los alumnos construyen reglas
de interacción mediante las cuales él
acompaña y posibilita el aprendizaje de
todos.
™ El docente propicia la participación y el
diálogo entre los alumnos, de manera que
aprenden no sólo de él sino de sus propios
compañeros.
™ El docente se sirve de mecanismos de
evaluación y seguimiento continuo y
detallado del aprendizaje de cada alumno
para tomar decisiones y actuar eficazmente.
Los alumnos, a su vez, reciben los resultados
de sus evaluaciones y aprenden de ellas.
™ El docente adecua la organización del
trabajo en el aula y las estrategias didácticas
según el tema, ritmos y estilos de
aprendizaje de los alumnos, poniendo
especial atención en aquellos con bajo nivel
de logro académico.
™ El docente complementa el interrogatorio
y la exposición oral por mecanismos que
propicien que los alumnos cuestionen y
expresen sus dudas.
™ El docente utiliza el error como recurso de
aprendizaje.
™ El docente organiza la actividad en el aula
y emplea múltiples recursos pedagógicos,
además de los libros de texto.
™ Los docentes colaboran en grupos de trabajo
en torno a cuestiones pedagógicas, entre
ellas, el cómo desarrollar en los alumnos
las capacidades necesarias para la vida.
™ Los integrantes de esta escuela saben que
implícita y cotidianamente promueven en
los estudiantes el aprendizaje de actitudes
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
y valores, y logran que estos sean coherentes
con su horizonte educativo.
™ Los padres y madres de familia de esta
escuela asumen, junto con ella, la
responsabilidad de educar a sus hijos y
realizan en los hogares acciones que
promuevan su aprendizaje, como el apoyo
a las tareas. Además, participan en la
organización de eventos académicos y en
actividades en el aula.
™ En esta escuela, se aprovecha el potencial
pedagógico de las situaciones y actividades
habitualmente paralelas a los procesos de
enseñanza instituidos, como las
interacciones que tienen lugar en el recreo,
a la hora de la entrada y la salida o al
organizar y preparar el trabajo en el aula.
™ En esta escuela se destinan espacios –como
tableros, periódicos murales, bardas, entre
otros– para que los alumnos expresen sus
opiniones, gustos, deseos, quejas,
invitaciones, convocatorias.
La gestión escolar que soporta las buenas
prácticas pedagógicas
La gestión escolar traduce, en términos de
organización y funcionamiento, el horizonte
educativo: articula las acciones, estrategias y
recursos de que dispone la escuela para promover
el aprendizaje de los alumnos. La gestión de estas
escuelas se caracteriza por el diálogo, el consenso
y la colaboración en torno a una tarea compartida
expresada en objetivos claros y metas alcanzables.
™ En esta escuela, la toma de decisiones se
sustenta en el diálogo y la construcción de
acuerdos entre los participantes. Esto
apuntala el trabajo conjunto, el ejercicio
legítimo de la autoridad y el liderazgo
pedagógico de la dirección escolar.
™ Los integrantes de esta escuela se relacionan
de manera respetuosa y justa, porque saben
que la diferencia no es desventaja sino
fuente de riqueza en la construcción de la
63
comunidad educativa, creando un clima
escolar proclive al aprendizaje.
™ En esta escuela, la norma se construye entre
todos y se considera una herramienta
formativa que, además, facilita la
interacción entre las personas. Se concreta
en un reglamento escolar que esclarece las
funciones y su articulación.
™ La dirección de esta escuela coordina la acción
conjunta de la comunidad educativa: organiza
el flujo de información; vela el cumplimiento
de los acuerdos y el desempeño adecuado de
las funciones; acompaña los procesos de
formación de los actores y la transformación
de sus prácticas; y anima la resolución creativa
de los conflictos.
™ El consejo técnico de esta escuela se centra
en lo académico y funciona como espacio
de deliberación y toma de decisiones para la
acción conjunta de la mejora de la práctica
docente y la gestión escolar que la soportan.
™ La operación de esta escuela incluye
tiempos, recursos y espacios destinados a
la solución de problemas relacionados con
el aprendizaje de los alumnos. Las
soluciones se construyen sistemáticamente
a partir del intercambio de saberes entre los
integrantes de la comunidad convocados
directamente por problemáticas específicas.
™ En esta escuela, la mejora se planifica. Uno
de los recursos empleados para ello es el
plan, anual o de mediano plazo, que define
las dimensiones de la vida escolar que han
de ser transformadas prioritariamente y las
acciones que implica su transformación.
™ Los recursos de esta escuela se conciben
como un medio para promover el
aprendizaje y se utilizan en función de él;
se aprovechan para desencadenar la relación
con otros actores y se diversifican las formas
de conseguirlos.
™ Se cumplen plenamente los días de clase
señalados por el calendario escolar, así
como los tiempos de clase.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Los aprendizajes que ha de promover la
escuela con miras al país que queremos ser
En este apartado presentaremos los
aprendizajes que de la investigación surgen y que
pueden promover las escuelas en busca de los
cuatro componentes de la educación que permitirá
construir el México del futuro.
Productividad sustentable
La productividad sustentable es uno de los
elementos centrales para la construcción de la
nación mexicana en la medida en que se muestra
como un proceso de generación y distribución de
riqueza para todos, que implica modificaciones
en la forma de gestionar la economía, la sociedad
y la naturaleza.
Consiste en desarrollar en todos la capacidad
de usar racionalmente los recursos para producir y
distribuir bienes y servicios que favorezcan la
calidad de vida humana; la capacidad de fortalecer
y transformar las instituciones públicas y privadas
para fomentar la participación de todos los
ciudadanos en el sistema productivo, en igualdad
de condiciones desde la diversidad social y cultural;
la capacidad de usar y cuidar el capital natural en
beneficio de la sociedad en general. Todo esto para
abatir la pobreza, tener un desarrollo económico
con calidad humana y ambiental, así como lograr
una inserción internacional adecuada de México.
La escuela de educación básica ha de estar
diseñada para promover un desarrollo humano
respetuoso de los recursos naturales, para que los
alumnos, cuando sean ciudadanos, participen de
manera digna y comprometida en la productividad
sustentable del país. Esta institución hace frente a
dicho reto mediante la promoción de prácticas
específicas y formas de organización e interacción,
tales como:
- Aprendizaje de competencias básicas como
lectura, escritura, razonamiento lógico-
64
matemático, uso de información.
- Aprendizaje de competencias necesarias para
una vida digna y productiva: comunicación,
trabajo colaborativo, resolución de
conflictos, y toma de decisiones en grupo.
- Aprender a aprender, para formar personas
adaptables a condiciones cambiantes,
capaces de aprender de su propia
experiencia y en equipo.
- Uso creativo, eficiente y cuidadoso de los
recursos tanto individuales como colectivos
a los cuales tiene acceso.
- Desarrollo de capacidades para enfrentar los
retos de forma proactiva y en grupo.
- Desarrollo de capacidades para mejorar, de
manera continua.
- Construcción de mecanismos de evaluación
y decisión que permitan aprender de sí
mismos y del grupo.
Inclusión social
La inclusión social forma parte del
compromiso común de construir el México que
queremos. Consiste en un ordenamiento social de
cooperación y participación, desde la diferencia
de las expresiones culturales locales y regionales,
basado en principios de equidad para todos los
mexicanos, con especial atención a los sectores
históricamente excluidos. Así, los ciudadanos,
desde sus diferencias y en condiciones de igualdad
y libertad, construyen con las instituciones
sinergias que aseguran el ejercicio de los mismos
derechos y deberes para todos, así como, el
derecho de cada persona a realizar su proyecto de
vida individual y el de la sociedad.
El sistema educativo se centra en la escuela y
posibilita que en ellas se promuevan aprendizajes
para construir una sociedad equitativa. La escuela
como bien público contribuye a la reducción de
las desigualdades si promueve relaciones
igualitarias entre sus integrantes y fomenta
prácticas que incorporen la diversidad y la
diferencia como fuente de riqueza. Por lo anterior,
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
en la escuela se promueven prácticas y se
privilegian formas de interacción que fomentan
la adquisición de:
- Habilidades necesarias para la convivencia
y comunicación: trabajo colaborativo,
resolución de conflictos, construcción de
acuerdos y diálogo.
- Prácticas orientadas a construir una
comunidad educativa sustentada en trato
igual para todos sus integrantes.
- Construcción de mecanismos de cooperación
para la elaboración de proyectos comunes.
- Actitudes que propicien enriquecerse de las
diferencias culturales y sociales.
- Respeto de los diversos estilos y ritmos de
aprendizaje.
- Mecanismos de integración de alumnos con
capacidades diferentes.
- Habilidades en el ejercicio de derechos y
deberes de cada integrante de la comunidad.
- Actitudes de aprecio de la diversidad y la
diferencia como fuente de riqueza para la
comunidad educativa.
- Sensibilidad hacia la búsqueda y expresión
simbólica de nuestros orígenes e identidad
nacional.
Gobernabilidad democrática
Entendemos por gobernabilidad democrática
a la capacidad de México, como sociedad, de
darse orden a sí misma digna y participativamente.
Entendiendo dignidad como el respeto a la
persona, a su condición de igual (sin importar:
procedencia, raza, género, nivel de educación, ni
filiación religiosa), a su derecho a la realización
de un proyecto de vida; y participación como el
desarrollo de su proyecto de vida dentro de los
límites y en cooperación con los otros y con el
proyecto de nación llamado México.
La democracia y el respeto al Estado de Derecho
se hacen por medio del apego responsable a la ley
vía comprensión (apropiación y construcción) de
65
la misma. La ley es fundamental para la
construcción y conservación de la cohesión del país,
por ello, debe ser construida siempre de manera
participativa y como garante de los derechos de las
minorías.
La democracia y el apego a la norma sólo son
posibles en la construcción cotidiana y en la
comprensión de ellas en nuestro quehacer de todos
los días. Sólo son posibles, si en nuestro ámbito
personal, familiar y social logramos sentir, pensar
y actuar de acuerdo a sus principios y como
consecuencia de su comprensión. Esta
transformación requiere una apertura que
constituye un reto y una mayor responsabilidad
individual y social para cada uno de nosotros.
Si nos proyectamos al futuro, los tomadores
de decisiones de mañana y futuros ciudadanos son
los niños y niñas que asisten a las escuelas hoy.
Consideramos que la escuela es el lugar donde el
niño pasa de un ámbito de actuación privado a
uno público. Por lo que es un espacio privilegiado
para la promoción de ciudadanos democráticos
que comprenden y colaboran en la construcción
de las normas que los regulan. Algunos de los
aprendizajes y acciones que en la escuela
fomentan la democracia y la adhesión a un orden
vía comprensión y construcción de este, son:
- Aprender a relacionarse con el otro desde
el ser, la autoconsciencia racional.
- Comprender la escuela como espacio común.
- Comprender el uso de los bienes públicos
desde la escuela.
- Construir las normas de convivencia de
manera participativa y consensuada.
- Promover la adhesión a la norma vía
comprensión de ella y no imposición.
- Promover el respeto a los tiempos dedicados
a cada actividad.
- Construir la autonomía de los estudiantes a
partir del establecimiento de las relaciones
que se constituyen al interior de la escuela.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

- Promover modelos de aprendizaje ellos aprendan a resolver problemas de la manera

colaborativo y de construcción de
conocimiento entre pares.
- Decidir en todos los niveles de la comunidad
escolar de manera acordada y participativa.
- Construir en los niños autoconceptos
positivos como base de la autonomía.
- Construir mecanismos de participación de
los estudiantes en los procesos de toma de
decisión a nivel micro y macro de la
comunidad escolar.
más acertada. Sin necesidad de exponerlos a la
resolución actual de dichos problemas, es pertinente
asegurarse que la escuela sea un espacio donde los
problemas que se les presenten sean solucionados
de manera creativa, participativa, consensuada,
siempre reconociendo que las diferencias son
riqueza y no motivo de discordia. Así, la escuela
hace frente a dicho reto mediante la promoción de
prácticas específicas y formas de organización e
interacción, algunas de ellas son:

Presencia internacional - Conocimiento crítico de nuestra historia

La presencia internacional de México se forja como fuente de descubrimiento de lo que
desde lo que reconocemos como propio y de frente somos y de lo que es el otro y de lo que
a los acontecimientos mundiales. Para ello, las queremos y podemos ser.
respuestas que México le muestra al mundo - Identificación y aprecio por lo propio y lo
precisan la construcción de una identidad de nación de otros.
que está abierta y atenta a la de las otras naciones. - Vinculación con otros para la prosecución
de objetivos comunes.
Así pues, este componente se refiere a la - Resolución de conflictos de manera pacífica
capacidad de un país de elegir su forma de (los que se presenten en realidad en y a la
participar en el mundo, y por tanto, le implica estar escuela).
preparado para un debate informado en este nivel. - Trabajo realizado de manera colaborativa.12
En este contexto, la proyección de México ha de - Crecimiento en la relación con el otro.13
apuntalar al desarrollo de su proyecto de nación, - Ubicación en un mundo global desde lo local.
y a colaborar en la construcción de un orden - La enseñanza de una lengua adicional que
internacional político, económico-ambiental, sea de amplio uso internacional.14
social, cultural y legal, dentro de un marco global
de concordia y cooperación pacífica entre las 3. Modelo de operación de las instancias
naciones y sus habitantes. de apoyo a una escuela que se centra en
los aprendizajes 15
El problema de la presencia internacional es tal
que los niños, niñas y jóvenes de nuestro país han En este apartado se expone la manera en la
de estar capacitados para situarse ante ella y saber que ha de funcionar un sistema educativo que tiene
cómo relacionarse proactivamente con ella. Por eso, como centro a la escuela; un sistema que aprende
es de vital importancia promover y permitir que de ella, que recoge sus buenas prácticas tanto de
12
El producto decidido entre varios es individualmente de menor relevancia, pero socialmente sucede lo contrario.
13
El «otro» es alguien con quien construyen acuerdos.
14
Para, de esta manera, ser capaz de entender en esa lengua, lo que implica leer y escuchar; y el hacerse entender que comprende escribir
y hablar.
15
El documento principal de donde se extrajeron las ideas de este apartado es: CEE (2004b). Rediseño de la Subsecretaría de Educación
Básica y Normal (SEByN) y de la Secretaría de Educación Pública (propuesta). Documento de trabajo interno. México. Adicionalmente
se consultaron otras fuentes como: Bolaños, 1996; Carabes, 1979; Casassus, 1999; De Ibarrola, 1989; De Vries, 1996; Delors, 1996.
Díaz, 1995; Loera, 2003; Loera, 2005a; Loera, 2005b. Loera, 2005c; Loera, 2005d; Loera, 2005e. Melgar, 1998; Moctezuma, 1993.
Ornelas, 1997. Rama, 1994; SEP, 2001; Vaccaro, 2000; Poggioli, 1996.

66
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín

gestión, como docentes y las convierte en políticas administrativo de la educación como un servicio,
que consideran la realidad local de cada centro; transite a una gestión del sistema que contribuya
un sistema que sabe que su mayor insumo es saber al desarrollo del país.
qué le proporciona cada escuela y sus actores, y
es capaz de convertir ese insumo en producto para Pensar en la educación de esta manera cambia
replicar los saberes recogidos a todo el sistema.16 el acento, la sitúa como un asunto estratégico y
pone de manifiesto hacer de ella un elemento
El perfil de un sistema que apoya a la fundamental en la construcción del México que
escuela centrada en los aprendizajes: de un queremos ser: un país gobernable
servicio a un asunto estratégico democráticamente porque su sociedad es capaz de
darse orden a sí misma; en donde se produzca de
Centrar la acción en la escuela mexicana y, a forma sustentable la riqueza suficiente para que
su vez, en una escuela centrada en los aprendizajes todos tengamos una vida digna; en el cual todos
significa también para la estructura educativa los sectores sociales y grupos culturales estén
actuar en consecuencia, y las reformas de gestión incluidos sin desventaja; finalmente, un país capaz
se deben orientar a proveer los insumos necesarios de decidir, desde su propia identidad, la forma en
para el óptimo funcionamiento de la escuela. que participa en el concierto de las naciones. Con
estratégico también nos referimos al hecho de que
Sin embargo, las reformas han mantenido en los objetivos de esta educación deben acordarse
vigencia la idea de la educación sólo como un consensuadamente con la sociedad, de tal manera
servicio que brinda el Estado, pero es que el fin al cual nos dirijamos sea común a todos
imprescindible ir más lejos y trascender esta única y cada uno de nosotros.
función. Entendemos, más bien, a la educación
como un derecho, un derecho de todos y cada uno El sistema que apoya a las escuelas que
de nosotros como seres humanos, un derecho que proponemos es uno que trabaja de manera
nos permite conocer, potenciar y elegir nuestro coordinada de tal forma que las acciones de uno
lugar en el mundo. Como derecho, no es un favor se convierten en insumos para el otro (instancias
que nos brinda el Estado, es un servicio que de apoyo-escuela). En este sentido, se recogen las
debemos aprender a exigir como ciudadanos y más «mejores prácticas de la escuela» de gestión
que eso como seres humanos que desean iguales pedagógica, escolar y de participación social, las
oportunidades para conocer y desarrollar sus cuales se vuelven insumos que las instancias
capacidades. encargadas de la educación básica utilizan para
traducir en programas, proyectos y acciones
Si bien es cierto que adquirió gran relevancia adaptados a cada región y comunidad. A su vez,
que el servicio de educación básica llegara a las escuelas utilizan esos programas, proyectos y
posicionarse con una cobertura notable y una acciones como insumos para el logro de su
fuerte inversión respecto del total del gasto objetivo: el aprendizaje de los niños dentro de una
nacional, el reto ahora es que procure un desarrollo visión estratégica de la educación, que permite
armónico para todos los mexicanos, es decir, que entenderla como el escenario en donde se
sin dejar de sostener socialmente el tema construirá el México del futuro.
16
Las instancias encargadas de la educación a nivel nacional y estatal, de conformidad con lo establecido en los planes de desarrollo,
han encauzado sus acciones a mejorar la justicia y equidad educativa, a elaborar programas de la calidad del proceso y el logro educativos,
así como a reformar la gestión del sistema educativo en su conjunto. Los hallazgos de la investigación educativa dieron el sustento para
que estas líneas de política y los programas se centraran en la escuela, pues es ella el punto de con fluencia de los objetivos, políticas,
líneas de acción, metas y programas a fin de asegurar su funcionamiento eficaz en el logro de aprendizajes para todos sus alumnos.

67
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
En este sentido, la imagen de funcionamiento
del sistema es la de unas instancias de apoyo
que aprenden al igual que la escuela para la que
están al servicio. La imagen muestra unas líneas
punteadas que llegan a la escuela y salen de ella.
Estas líneas de salida de la escuela representan
los insumos para las instancias de apoyo, es
decir, los aprendizajes que otorga la
investigación de la realidad escolar y de las
«buenas» prácticas en las aulas. La tarea de las
instancias de apoyo será regresar esos
aprendizajes, conjugados con la investigación
internacional a todas las escuelas, considerando
la realidad de cada una y permitiendo la
adaptación de esos saberes a la singularidad de
cada realidad.
En el acompañamiento de estos últimos años
a las instancias encargadas de la educación básica,
en México se lograron algunos acuerdos en cuanto
a los principios fundamentales que guiarían la
gestión de un sistema que se centre en la escuela.
A continuación mostramos esos principios
básicos:
68
Poner al aula y a la escuela en el centro del
sistema
«Poner al aula y a la escuela en el centro del
sistema», es una decisión que implica un cambio
mayor para lograr el fin último del sistema
educativo: «que los y las estudiantes aprendan, que
aprendan lo que deben aprender y que lo aprendan
a tiempo». Requiere de medidas articuladas, tanto
en la SEB como con los otros ámbitos de incidencia
del sistema educativo: los estados y la
mesoestructura educativa. Implica, además, tener
presentes y desarrollar dos componentes diferentes
e interconectados: hacer de la institución escolar
el centro de la organización administrativa y lograr
una institución escolar centrada en el aprendizaje.
No basta poner la escuela en el centro del sistema,
es necesario buscar que ésta centre sus actividades
en el aprendizaje. Poner el sistema al servicio de la
escuela y a ésta al servicio del aprendizaje.
Concebir la escuela como centro de la
organización administrativa es procurar que las
escuelas cuenten, de manera expedita, con las
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
posibilidades administrativas para la toma de
decisiones. No se trata, por ejemplo, de transferir a
las escuelas el pago de los maestros. Está
comprobado que este sistema de transferencia de
recursos sólo aumenta la carga administrativa y
genera inequidades en el sistema. Se trata de diseñar
mecanismos administrativos eficaces y eficientes
para que la escuela no tenga tropiezos en la gestión
pedagógica. Mayores transferencias de
responsabilidades administrativas a las escuelas sólo
logran desviar la atención de los asuntos relevantes.
Democratizar el sistema educativo
La «democratización del sistema» implica que
los espacios para la toma de decisiones acerca de
la política, la operación y la gestión de lo
educativo estén abiertos a la participación de
múltiples actores y con la autoridad para decidir.
No es sólo permitir que los padres y las madres
de familia puedan opinar en las reuniones de la
escuela. Esto es necesario pero no suficiente.
Democratizar el sistema es propiciar que en
los diferentes ámbitos se tomen decisiones acerca
de lo que a cada uno le compete. La
democratización se articula con la federalización
y la participación social en la medida en que son
vías importantes para ampliar realmente el
número, la importancia y la relevancia del rol de
lo múltiples actores involucrados.
Incluir a los actores de otros ámbitos de gobierno
y de la sociedad en la toma de decisiones de la
SEB es darle coherencia a las medidas de rediseño.
Para el diseño y discusión de las políticas de la
SEB es preciso abrir espacios de comunicación y
decisión a los responsables en las entidades
federativas y a otros actores sociales. Al mismo
tiempo, aunque no es competencia de la SEB, es
preciso procurar que esta manera de entender la
democratización del sistema sea incluida en las
discusiones sobre la operación de las escuelas que
corresponde a las entidades federativas.
69
Profundizar el federalismo educativo
La «federalización del sistema educativo»
requiere, además de este flujo de participaciones,
de una política de fortalecimiento institucional y
de intercambio horizontal de experiencias. La SEB
deberá ser un nodo en esta comunicación con y
entre los estados. También requiere de una actitud
de concertación y no de imposición. Las políticas
de los estados deben ser respetadas y
acompañadas.
Tampoco basta para cumplir con el significado
genuino del pacto federal con «considerar la
opinión de los gobiernos, de las entidades
federativas y de los diversos sectores sociales
involucrados en la educación». Es necesario, es
un mínimo, pero no basta. Esto corresponde a la
visión arcaica y obsoleta del Estado Educador.
Valorar y asumir la participación social
Igualmente, «valorar y asumir la participación
social en el sistema» es un asunto que requiere de
una apertura del mismo. Los diferentes actores
sociales ampliarían de manera importante la visión
sobre el tema educativo. Las dinámicas de las
organizaciones gubernamentales están muy
constreñidas por la parte legal, administrativo y
presupuestal, y esto puede cerrarlas a la diversidad
que ofrecen otras visiones más libres y espontáneas.
La participación social no es sólo un asunto de
cofinanciación. Es de coparticipación y
corresponsabilidad en el tema educativo. Es decir,
no se trata de invocar a la participación social para
procurar aportaciones financieras adicionales a las
inversiones fiscales. Se trata de abrir espacios de
discusión informada y de toma de decisiones, en
los cuales los diferentes agentes sociales estén en
iguales condiciones y circunstancias que los
actores gubernamentales. Como política de
Estado, es reconocer finalmente la soberanía de
la sociedad sobre el Gobierno.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Brindar una educación de calidad con
equidad
Para «brindar una educación de calidad con
equidad» en el escenario de las múltiples
transiciones por las que atravesamos (a la
democracia, a la globalización, a una nueva
época inédita de la historia) y en el marco
normativo vigente del Artículo Tercero, se
requiere:
ƒ Aceptar la centralidad del ser humano y
su proceso de convertirse en persona
mediante una educación que desarrolle
todas sus facultades, que fomente el amor
a la patria y la conciencia de la solidaridad
global, para vivir democráticamente con
sentido y dimensión nacional y que
contribuya a la convivencia de las
personas en la familia, en la sociedad y
en el mundo.
ƒ Enfrentar las enormes desigualdades y
asimetrías educativas que afectan y
caracterizan a nuestro país actualmente,
mediante políticas, programas y acciones
audaces, poderosas y eficaces que aseguren
su disminución y gradual eliminación en
plazos y periodos aceptables.
ƒ Asumir los enormes retos que implica
rediseñarse para convertirse en una
organización atenta, inteligente, crítica y
responsable, capaz de transformar la simple
oferta de servicios educativos para todos en
una estrategia para la construcción y el
desarrollo del México que queremos.
El mandato que establece el Artículo Tercero
para la SEB y la tarea que implica, no se cumple
con sólo «determinar los planes y programas de
estudio de la educación primaria, secundaria y
normal para toda la República»; porque no es
solamente un asunto de contenidos, ni de currículo
en sentido restringido, ni de materiales y métodos
educativos.
70
Conducir el sistema de una manera
transparente y con rendición de cuentas
Esto implica que no haya temas ni información
vedada. Todos los temas y toda la información
deberán ser públicos y además difundidos
democráticamente. Esto abarca todos los ámbitos
del sistema. La transparencia de la gestión entre
los actores permite prefijar esta política.
La rendición de cuentas es un tema que debe
ser atendido en los niveles de injerencia y en los
asuntos que se gestionan. No se les puede pedir
cuentas de todos los resultados educativos
únicamente a las escuelas. Hoy el sistema está
diseñado para que la escuela sea la única que rinda
cuentas, cuando es todo el sistema el que gestiona
los asuntos educativos y delega en ellas
básicamente la operación, por lo tanto las escuelas
no son responsables de todos los resultados.
Conclusión
Al inicio de esta reflexión enunciábamos
nuestro propósito como el intento de responder
una pregunta: ¿cómo asumir la responsabilidad
de participar en la construcción del México que
queremos desde la educación básica, desde la
escuela que necesitamos?
La pregunta obviamente no es simple: ¿qué
cultura necesitamos para dar cauce a las legítimas
aspiraciones de todo mexicano? Y por eso nuestra
aportación refiere necesariamente al proyecto de
país y a la educación básica.
Esperamos haber hecho una aportación a algo
que es tarea de todos. Pero no podemos cerrar estas
líneas sin explicitar el horizonte último en que se
inscribe nuestro esfuerzo.
La búsqueda de una cultura que se haga cargo
de las legítimas aspiraciones de todo mexicano,
el país que queremos y la educación que
 El México que queremos, y la educación que necesitamos / Luis Morfín
necesitamos, no es un asunto que comience con
nosotros y menos que se reduzca a nuestros
hallazgos por valiosos que estos puedan ser.
Es una búsqueda que se inscribe en una
tradición milenaria a la que México accedió hace
ya más de 500 años. Un México en el que se haga
realidad el ejercicio de «todos los derechos para
todos» estaba ya en el corazón de los que soñaron
en la América del siglo XVI como el Nuevo
Mundo y en las mentes y corazones de los que
expandieron las fronteras de Occidente en esta
parte del mundo desde la tierra de fuego hasta los
actuales territorios de Oregon.
Ese sueño no está abandonado: el estado social
de derecho es la forma como España y todos los
países de Hispanoamérica quieren convivir, a dos
siglos de iniciada la independencia y en los inicios
del tercer milenio de nuestra era.
La educación que necesitamos, la que hemos
propuesto en estas líneas, es una educación
humanista que tiene como centro, como propósito
fundamental y como horizonte último la
realización plena de cada ser humano como
persona: atento, inteligente, crítico y responsable
y de todos como comunidad de naciones
prósperas, democráticas, justas y libres.
Ésta, como en la escuela, es nuestra tarea de
cada día.
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Alta Política Educativa para México

Eduardo Andere M.

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

ÍNDICE
Pág.

1. ¿Rezago? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 81

2. ¿Por qué debemos cambiar radicalmente y por qué no debemos rasgarnos las vestiduras
por la educación? ○ ○ ○ ○ ○ 82 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3. ¿Los límites de la política educativa? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 84

4. ¿Existe un modelo a seguir? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

85

5. ¿Qué podemos aprender de otros modelos? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

86

6. Una nueva educación para México ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

88

7. De lo cotidiano a lo estratégico en la política educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

88

8. ¿Cuáles son, entonces, esas condiciones iniciales? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

89

9. Un sistema paralelo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
97

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
98

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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
1. ¿Rezago?
México no está bien en educación. Ya sea que
midamos a la educación desde el punto de vista
de habilidades, conocimientos y competencias, o
desde el punto de vista cívico o desde el punto de
vista compasivo, los resultados nacionales e
internacionales de desempeño de nuestros niños
y jóvenes en exámenes estandarizados, o de
desempeño en áreas que indirectamente miden el
comportamiento cívico y compasivo, nos dicen
que estamos mal y rezagados. Estos temas los he
documentado con detalle en dos publicaciones
anteriores (Andere 2003; 2006a).
Los mexicanos, como muchos otros pueblos,
vivimos rodeados de mitos. A veces los mitos se
incrustan por años en nuestras mentes a pesar de
que los datos nos dicen otra cosa. Lo que sucede
es que los mitos son muy buenos mitos. Y en
ocasiones, quienes están directamente
relacionados con el tema se encargan de machacar
con campañas propagandísticas que estamos bien
en educación. El manejo propagandístico de la
información es un método eficaz para crear y
nutrir mitos.
Aun así, el mensaje gubernamental no siempre
es propagandístico, también es equivocado. A
veces nuestras autoridades y los grupos de interés
incrustados en el tema educativo, presentan datos
de los triunfos educativos con base en insumos
y no en resultados. Los insumos de la educación
no miden el desempeño sino el nivel de gasto y
los tipos de instrumentos particulares que la
81
autoridad educativa ha seleccionado para
enfrentar los retos de la educación.
Con frecuencia, las autoridades e involucrados,
nos hablan de aumentos en los niveles y ritmos
de crecimiento del gasto público como un dato
alentador. A veces nos dicen que más becas es un
resultado; o que más pantallas electrónicas son
un logro; o que más escuelas inscritas en
programas especiales, como por ejemplo, escuelas
de calidad, son datos para festejar. Todo eso en
realidad son insumos. Nada nos dicen esos datos
o insumos acerca de los logros o resultados
educativos.
La verdadera medida de desempeño tanto del
sistema educativo como de las políticas públicas
aplicadas a la educación, es el desempeño de sus
educandos en las tres áreas anteriormente
mencionadas, conocimientos y aplicación de
conocimiento, civilidad y compasión.
Medidas intermedias de resultados son las
cuantitativas, por ejemplo: tamaño de población
escolar en relación con la población nacional, o
con la población en edad escolar; o rezago
educativo medido ya sea por nivel de escolaridad
de la población en general o de cierto grupo
poblacional; o retraso con respecto a la edad
teórica en la que se supone la población escolar
debería cursar los estudios correspondientes,
primaria, secundaria, preparatoria o universidad.
Estos datos son intermedios, como medidas de
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
logro educativo, porque años de escolaridad, o
porcentaje de atención a la demanda, o nivel de
la matrícula escolar, en realidad no nos dice nada
con respecto a la «utilidad» o aplicabilidad de
los conocimientos, instrucción recibidos o
aprendizajes adquiridos. Y como en educación
lo que importa no es qué tanto tiempo está uno
sentado frente al pizarrón, sino lo realmente
aprendido y aplicado para la vida, la mejor
manera de medir el resultado es observando y
evaluando las tres áreas de la educación a que
me referí antes.
No voy a abundar en el tema del diagnóstico.
Quisiera, sin embargo, en esta ocasión, concentrar
mi atención a proponer una serie de medidas para
provocar cambios radicales a la política educativa.
Dichos cambios tienen que ver con la estructura
y el funcionamiento del sistema.
2. ¿Por qué debemos cambiar
radicalmente y por qué no debemos
rasgarnos las vestiduras por la educación?
Debemos cambiar radicalmente en el tema
educativo porque a decir de los resultados, que
son producto del sistema educativo y del modelo
educativo y de la política educativa, realmente no
hemos cosechado en logros; años y años de
enormes y crecientes presupuestos; años y años
de medidas y programas repetidos y diferentes; y
años y años de cambios curriculares, que «ahora
sí, van a funcionar». Es quizás, un buen momento,
como todos los que preceden a cambios de
poderes, o más bien de personas en los poderes,
para proponer cambios; para proponer nuevas
formas de hacer las cosas.
La alternativa es seguir como estamos, o en el
mejor de los casos, seguir con la misma tónica de
los gobiernos anteriores, cambios graduales.
El rezago es enorme, y la deuda con nuestros
niños y jóvenes monumental como para cobijarnos
82
en la comodidad del gradualismo. El gradualismo,
además, tampoco ha dado resultados. Porque el
gradualismo sólo toca los problemas en el margen,
cuando la causa de los grandes problemas
nacionales de la educación está en las bases
mismas del sistema.
Independientemente de comparaciones con
otros sistemas internacionales, tenemos un
modelo educativo centralizado que privilegia a
los grupos de interés, llámense sindicatos,
empresas, burocracias o autoridades, en lugar de
los niños. Por ejemplo, el sistema, sin duda, es
un buen empleador. La nómina de personal del
sistema educativo nacional no es superada por
ningún otro sector de la economía. El sistema
también es una mata de políticos en carrera. Las
autoridades educativas que siempre colocan a la
educación como prioridad en todos sus programas
de gobierno, generalmente se «salen con la suya»,
a pesar de resultados de mediocres a malos, pues
una población complaciente, las califica con notas
aprobatorias, por cuanto a la imagen que de la
educación tienen en general los padres de familia
y maestros. El sistema, también es un buen
contratante. Las empresas, proveedoras de las
enormes licitaciones que los programas y
proyectos educativos acarrean, no pueden más que
ser condescendientes con el aparato educativo y
festejar lo atinado de las políticas
gubernamentales.
No debemos tampoco rasgarnos las vestiduras
por la educación. Parece verdad de Perogrullo
afirmar que sin educación no hay desarrollo. Esto
también es un muy buen mito. Para empezar
debemos definir qué es educación. Si por
educación entendemos simples medidas de
cobertura y retraso, México, por ejemplo, tuvo sus
mejores tasas de crecimiento económico en
épocas en las que los niveles y rezagos educativos
eran enormes, en las que el analfabetismo era
mucho más elevado que ahora y en las que la
oferta educativa básica era limitada. Estados
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
Unidos, que es el país con mayor desarrollo
económico del mundo, en términos de educación
pre-universitaria tiene niveles que también, en el
mejor de los casos, son mediocres.
Para que la educación se engarce con el
desarrollo muchas otras cosas deben funcionar
bien en la sociedad. Por ejemplo, la familia debe
funcionar bien. Esto implica que las familias
deben tener y mantener recursos suficientes para
una vida digna, que todos los niños deben tener
las mismas oportunidades de acceso y calidad a
servicios de salud y educación, que todas las
familias deben fomentar y nutrir una cultura pro
escuela y por la educación.
Las relaciones de los individuos y de los
grupos que interactúan en la sociedad deben estar
aceitadas por instituciones firmes y bajo un
estado de derecho donde la ley impere sobre la
política. Como consecuencia, la sociedad debe
desarrollarse en un ambiente de respeto y de
concordia, en el que los niños crecen en la
escuela y en la familia y en la comunidad en
sintonía. En ese mundo, los mensajes de la
escuela son mensajes que se corroboran en la
familia y en la sociedad, y viceversa. Los niños,
como bien lo dice el plan educativo de la ciudad
de Nueva York, son primero «Children First».
«Los Niños Primero» no es un recurso retórico
que viste a políticos en campaña. El programa u
objetivo «Los Niños Primero» entraña un
compromiso en todos los órdenes de la vida
pública, y de parte de todos los grupos de interés
incrustados en la educación.
Un sistema educativo que privilegia la política
sobre los intereses de los niños, es un sistema
educativo equivocado. Un sistema educativo en
el que los intereses gremiales están por encima
de los intereses de los niños, es un sistema
educativo antitético. No se puede, bajo el
enfoque de «Los Niños Primero», utilizar a los
niños como fichas de negociación para ningún
83
regateo, ya sea de naturaleza laboral o política.
La sola consideración de que los niños son
utilizados como instrumento de regateo y
negociación estrella cualquier esquema
educativo. Es, además, una estrategia deplorable
moralmente. No importa cuán importante, loable
o trascendente sea la causa de los intereses
grupales o políticos, los niños deben ser primero.
Un sistema que no gira alrededor de este
concepto básico es un sistema educativo
destinado al fracaso.
Los finlandeses, que en términos de resultados
educativos son la joya de la corona de la educación
básica mundial, sostienen que las razones del éxito
educativo de Finlandia tienen un origen
multifacético. Ellos dicen que el éxito educativo
se debe en realidad a la concatenación de los
siguientes factores:
(1) Escuelas comprensivas para todos los
niños con la misma máxima calidad
educativa y con financiamiento público—no
solamente excelentes en la enseñanza, sino
también en la función de apoyo a la salud, la
nutrición y la educación especial—factores
que parecen jugar un papel fundamental en
la construcción de un sistema educativo de
alto desempeño. Buenas escuelas para todos,
y no para unos cuantos, es el valor central
que orienta la educación en Finlandia.
(2) La reforma educativa en Finlandia se ha
dado por evolución en lugar de revolución.
Desde el principio, todas las partes
involucradas en la educación entendieron
que no hay arreglos rápidos en la
construcción de un sistema que provea buena
educación para todos—también se entendió
que muy pocos cambios de corto plazo serían
sostenibles. Las escuelas finlandeses han
aprendido a cambiar y cambiado para
aprender.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
(3) El éxito del sistema educativo es la política
cultural y económicamente entrelazada con
otros sectores de la sociedad. Los mismos
factores que promueven una economía en buen
funcionamiento, instituciones públicas fuertes,
el imperio de la ley y una sociedad civil
democrática incrustada en un dinámico estado
benefactor, también son los factores que
apoyan el logro académico. Para analizar y
entender un sistema educativo, uno debe
también examinar los contextos político, social
y económico.
(4) Un ambiente político estable es crucial.
Finlandia ha tenido éxito en crear reformas
sostenibles en liderazgos y educación porque
sus políticas y principios se han basado en una
firme visión de largo plazo, trabajo fuerte,
buena voluntad, consenso, y respeto por los
profesionales de quienes, por su conocimiento
y entendimiento, se han obtenido al final las
mejores soluciones y decisiones. (Aho et al.,
2-3. Traducción del autor)
Es relativamente fácil para los finlandeses
escribir una historia de éxito en retrospectiva.
Quizás, las razones del éxito educativo de
Finlandia tienen raíces más profundas, raíces
que van asociadas a una cultura y un lenguaje
esculpidos después de miles o cientos de años
de cultura y vivencia; quizás tenga origen en
una historia de un pueblo homogéneo que tuvo
que encontrar su destino a pesar de la
adversidad histórica, de la adversidad
climatológica, de la soledad, del silencio, de la
reflexión y de la ocupación centenaria. ¿Quién
sabe? En perspectiva, todos los desafíos son
mucho más complicados. En condiciones de
inestabilidad y polémica crónica discernir una
fórmula de éxito es extraordinariamente
complejo. Por ello, antes de desgarrarnos por
una política educativa, como sociedad tenemos
que resolver primero a dónde queremos ir, con
qué instituciones y bajo qué principios. Resuelto
84
esto, las fórmulas educativas fluirán con mayor
facilidad.
3. ¿Los límites de la política educativa?
No todo es culpa de la política educativa o del
sistema educativo. Tanto los rezagos educativos
como el bajo nivel de escolaridad tienen raíces
que van más allá del orden estrictamente
educativo. En el mes de octubre de 2006 se
cumplen 106 años de la famosa y temeraria frase,
para su época, de E.M. Sadler (considerado como
uno de los fundadores de la disciplina conocida
con el nombre «educación comparada») que dice:
«Cuando uno estudia sistemas extranjeros de
Educación, uno no debería olvidar que las cosas
que suceden fuera de la escuela importan más que
las que suceden dentro de la escuela, y las que
gobiernan e interpretan las cosas dentro de la
escuela.» (310. Traducción del autor)
El significado de esta frase en términos
modernos se traduce así: los factores socio-
culturales y socio-económicos de los estudiantes
(es decir, sus familias) y de las escuelas (es decir,
los factores socio-culturales y socioeconómicos
de sus estudiantes) explican, en un gran
porcentaje, (muchas veces cercano al 80% o más)
el desempeño de los estudiantes y de las escuelas,
medido a través de evaluaciones estandarizadas
tanto nacionales como internacionales.
Esta afirmación, para su época temeraria y
visionaria, ha sido demostrada una y otra vez por
expertos en política educativa, economía de la
educación y sociología de la educación, como
correcta.
El informe Coleman (que este año cumple 40
años de su publicación original), y otros estudios
que le han proseguido confirman dicha
afirmación. Si eso es cierto, como la evidencia
parece confirmarlo, dos preguntas se han
esgrimido por analistas y observadores: 1) ¿Están
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
los pobres destinados a ser pobres? O, acaso, ¿los
pobres no son educables?; y 2) ¿Para qué tenemos
escuelas, si los resultados educativos están
predeterminados por las condiciones económicas,
sociales y culturales de los educandos?
Parecen preguntas simples, pero entrañan
enormes contenidos filosóficos, ideológicos y de
política educativa.
Este argumento ha sido utilizado por actores
de sistemas deficientes, digamos, escuelas,
directores, maestros, líderes sindicales,
autoridades, etc., para rechazar cualquier crítica
a la labor de las escuelas públicas, o al menos de
las escuelas que no tienen la capacidad de
seleccionar a sus alumnos a libertad como sucede
en la mayoría de las escuelas públicas de México
y del mundo. En cierta medida tienen razón, pero,
con base en este argumento, también se solapan
quienes no realizan esfuerzo alguno para mejorar
la educación escolar, ya sea desde las trincheras
de la autoridad educativa o desde las escuelas
mismas.
El dilema derivado de los dos argumentos
anteriores coloca a quienes son responsables de
las políticas públicas en educación en una posición
difícil. Este dilema se traduce en un constante
estira y afloja, donde la presión excesiva por la
calidad educativa podría rayar en lo injusto,
debido a que lo que sucede fuera de la escuela es
más importante de lo que sucede adentro y, por
tanto, las escuelas y maestros no son responsables;
pero la falta de presión puede caer en una especie
de cinismo institucional en el que «no importa lo
que hagamos, las cosas seguirán igual». O peor
aún, no importa lo que hagamos, las escuelas y
los maestros en realidad no son responsables.
Con todo, los expertos afirman que, aunque
pequeña en comparación con las grandes barreras
estructurales, la influencia de los maestros y de
las escuelas, es importante. Dan como argumento,
85
entre otros, que algunas escuelas de condiciones
socioeconómicas y socioculturales similares,
muestran resultados diferentes; o el argumento de
que escuelas de condiciones socioculturales y
socioeconómicos desfavorables se comportan por
arriba de lo que se esperaría, dadas dichas
condiciones. Los expertos y observadores aducen
que estas diferencias se deben a las escuelas y
que, por tanto, las escuelas, los directores y los
maestros sí importan. Hay también quienes
afirman que, conociendo cuáles son las acciones
o decisiones por las cuales algunas escuelas sí
funcionan, a pesar de las condiciones estructurales
adversas, las autoridades educativas pueden
diseñar políticas educativas que propicien el buen
funcionamiento de escuelas y el alto desempeño
de sus estudiantes. En otras palabras, dichos
expertos y observadores sostienen que, mediante
el análisis de las prácticas y políticas de las
escuelas y sistemas en los que se detectan
resultados altos, se puede construir un modelo
ideal a seguir.
4. ¿Existe un modelo a seguir?
Con base en este razonamiento, la
Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE), con el apoyo de
investigadores bajo el liderazgo del profesor
Hopkins, del prestigiado Instituto de Educación
de la Universidad de Londres, desarrolla un
esquema teórico que, con base en la observación
del funcionamiento de sistemas educativos de alto
desempeño, trata de definir los «policy drivers»
(los mecanismos conductores de política
educativa) que sí funcionan a través de las
fronteras y a través de los sistemas. En otras
palabras, la OCDE está tratando de construir un
modelo de política educativa escolar aplicable
para todo el mundo.
Ésta es sin duda una tarea muy ambiciosa y
temeraria desde el punto de vista teórico. Es
ambiciosa porque en el fondo lo que estos «policy
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
drivers» entrañan es la afirmación de que existe
una «función educativa o de política educativa» a
la usanza de la política económica que hará que
cualquier sistema educativo funcione
óptimamente. La realidad es que no existe
evidencia de que se pueden generar esos «policy
drivers» o conductores de política educativa que
orienten a cualquier sistema educativo al éxito
escolar cuantitativo y cualitativo.
La OCDE publicará, seguramente en las
próximas semanas, los documentos de apoyo a
sus recomendaciones de política educativa. Una
vez ello, habrá que analizar con detalle y aprender
aquello que pueda aplicarse a México.
Lo que por el momento podemos recoger para
México, son dos lecciones: 1) la educación es
necesaria pero no suficiente. Para que la educación
realmente se desarrolle y sirva como pivote para
el desarrollo, otras condiciones deben estar en
orden, como son las de índole social, cultural,
institucional y político (así también lo sugiere el
caso de Finlandia); 2) las políticas educativas sólo
funcionan en la medida que reconocen la realidad
social, política, cultural y contextual en la que se
desenvuelve.
5. ¿Qué podemos aprender de otros
modelos?
Podemos aprender poco y mucho. En términos
de observación podemos aprender mucho. Por
supuesto que comparar sistemas y modelos es algo
positivo. Sin embargo, las comparaciones en todas
86
las áreas, pero en especial en educación, son muy
difíciles. No todo se puede comparar porque a veces
existen condiciones tan específicas que el objeto,
evento o indicador que se compara es
incomparable. Por ejemplo, entre las cosas que
podemos comparar con cierta confianza de que la
comparación se refiere a lo mismo, son los
resultados de evaluaciones estandarizadas, los
niveles de cobertura, o los niveles de gasto, o los
niveles y ciclos educativos. Aun en estos casos,
existen expertos que sostienen que estas
comparaciones son imposibles o extremadamente
difíciles, porque los gastos, los currículos, los
niveles escolares, por ejemplo, no son estrictamente
comparables. Lo cual, en cierto sentido, es correcto.
Pero aceptemos, por un momento, que se toman
las medidas metodológicas suficientes para que
las comparaciones sean homogéneas y
suficientemente correctas. Aun así, hay cosas que
claramente no se pueden comparar. Estas cosas
son las políticas educativas que signifiquen lo
mismo a través de los sistemas educativos.
No obstante uno puede intentar mapear la
características generales de un sistema en relación
con otros sistemas, o en un grupo de sistemas
para tratar de ver qué tan cerca o qué tan lejos
está un país o sistema de otros países o sistemas.
Comparado con países de alto desempeño
educativo, medido por los resultados de los
estudiantes en las evaluaciones de PISA
(«Programme for International Student
Assessment») 2000 y PISA 2003, México podría
ser definido en este mapa con las siguientes
características generales:
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.

Tabla 1: Mapa de sistemas educativos: México, Países de alto desempeño y Finlandia

México Países de alto desempeño1 en Finlandia

Centralizado
Poca autonomía escolar
Menor autonomía de maestros
Influencia media de sindicatos
en definición de política
educativa
Agresividad de sindicatos: alta
Apertura a cambios de política
educativa media: baja
Baja participación de padres de
familia en las escuelas: media
Influencia de padres de familia
en política educativa: baja
Estructura física de escuelas
homogénea y modesta
Baja libertad de elección de
escuelas por parte de padres de
familia
Sin libertad de admisión a las
escuelas
promedio
Centralizado-descentralizado
Autonomía variada
Más autonomía de maestros
Influencia media de sindicatos en
definición de política educativa
Agresividad de sindicatos: baja
Apertura a cambios de política
educativa media: baja
Baja participación de padres de
familia en las escuelas: media
Influencia de padres de familia en
política educativa: media
Estructura física de escuelas muy
variada
Libertad variada
Libertad variada
Descentralizado-centralizado
Autonomía escolar
Mayor autonomía de maestros
Influencia media de sindicatos en
definición de política educativa
Agresividad de sindicatos: baja
Apertura a cambios de política
educativa: media
Baja participación de padres de
familia en las escuelas: media
Influencia de padres de familia en
política educativa: baja
Estructura variada, pero todas con un
mínimo común
Libertad moderada de elección de
escuelas por parte de padres de
familia
Sin libertad de admisión a las
escuelas

El mapa de sistemas educativos mostrado en muestra consistentemente alejado, o al menos con

la Tabla 1 fue elaborado por el autor de este
ensayo, con base en un proyecto de investigación
que involucró el estudio de dieciséis sistemas
educativos de alto desempeño académico. Por
supuesto que el mapa sólo nos permite referenciar
las características de un sistema con respecto a
otro u otros. Este mapa no nos permite deducir
cuál sistema educativo es mejor y menos qué tipo
de modelo educativo es mejor para todos los casos.
Las posiciones variadas que se observan en la
columna central de la Tabla 1, nos indican que
diferentes sistemas de alto desempeño escolar
tienen diversas fisonomías sistémicas y diversos
modelos educativos. No obstante, México se
cierta lejanía de las posiciones promedio de los
países de alto desempeño. Si a esto le agregamos
que México es el país de la OCDE con los
resultados más bajos en las evaluaciones
estandarizadas de PISA 2000 y PISA 2003, entonces
se deduce que México podría revisar a profundidad
su sistema y modelo educativo, no sólo porque no
está en sintonía con lo que aparentemente se realiza
o ha realizado en otros países de alto calibre, sino
porque, ostensiblemente, está muy lejos de los
resultados educativos de los mejores países en
educación, y de los países que compiten con
México por mercados tanto de productos como de
servicios y laborales. He agregado el caso de
Finlandia porque constituye un contraste fuerte con

1
Finlandia, Corea del Sur, Hong Kong, Japón, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Francia, Bélgica, Suiza, Suecia, República Checa,
Irlanda, Inglaterra, Escocia y Singapur.

87
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
México, al ser dicho país el que mejores resultados
agregados obtuvo en PISA 2003.
Bajo el análisis de los logros educativos
propios, como del análisis de los logros y avances
educativos comparados con otros países, México
está aparentemente rezagado. ¿Qué hacer?
6. Una nueva educación para México
Necesitamos una nueva educación para
México. Abundaré en los puntos que creo son
más importantes.
Para la parte de los factores que explican la
variación en los resultados que tiene que ver con
la escuela, la evidencia es abundante en el sentido
que los maestros son cruciales en el resultado
educativo. Por supuesto que diversos estudios han
encontrado que los directores también son de
mucha importancia para la educación. Esto no
siempre es cierto porque en algunos cantones de
Suiza, por ejemplo, existen muchas escuelas que
funcionan sin directores, cuyos resultados
académicos son comparables con los resultados
de las escuelas del mismo país o de cantones
vecinos que sí funcionan con directores.
En resumidas cuentas, buen ambiente de clase
y buen ambiente de escuela, con pedagogías
adecuadas, con altas expectativas respecto de los
resultados y del futuro de sus estudiantes y con
relaciones escuela-hogar de buen ánimo, donde
además en el hogar se observa un ambiente
amigable hacia la escuela y la educación, produce
buenos educandos. Ésa parece ser la fórmula.
La fórmula anterior, producida después de
trabajos de tantos expertos de todo el mundo,
incluyendo México y de organizaciones
internacionales como la OCDE, UNESCO
(United Nations Educational, Scientific and
Cultural Organization») e IEA («International
Association for the Evaluation of Educational
88
Achievement»), parece verdad de Perogrullo, de
sentido común. La naturaleza intuitiva de esta
propuesta, que coincide con estudios estadísticos
sofisticados, es lo que nos debe hacer pensar que
la fórmula es correcta.
Ahora bien, ¿qué sentido tiene este
«descubrimiento» para las políticas públicas, y
más concretamente, para quienes toman
decisiones (legisladores, gobernantes y
administradores) en el ámbito de las políticas
públicas relacionadas con la educación? Pues
mucho y poco. Mucho porque esta información
es crucial para el diseño no sólo de políticas
educativas y sociales, y poco porque este
«descubrimiento» es tan obvio que en realidad se
ha conocido por años. A pesar de ello, el sistema
y las políticas, y los programas educativos no han
sido capaces de producir los logros educativos de
calidad que supuestamente necesitamos para el
desarrollo. Sabemos cuál es la fórmula pero no
hemos sido capaces de detonarla.
7. De lo cotidiano a lo estratégico en la
política educativa
Lo que ha sucedido es que las políticas
educativas de antaño han equivocado el foco.
Debemos distinguir entre lo que realmente es
estratégico y lo que es cotidiano. Las autoridades
educativas en México, en general, se han enfocado
más a las políticas educativas cotidianas que a
las estratégicas.
¿Cuáles son las políticas educativas
estratégicas? En nuestra discusión, son todas
aquellas políticas que provocan que los buenos
maestros, los buenos directores y las buenas
escuelas florezcan. Son, como yo lo he llamado en
otras ocasiones, las «condiciones iniciales»,
sistemáticas e institucionales que dan origen a un
comportamiento virtuoso por parte de quienes se
encargan profesionalmente de la vida escolar
cotidiana. Son políticas educativas que pertenecen
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
al mundo de la «alta política educativa» (Andere
2006a, 77-81). Otras políticas que tienen que ver
con planes y programas, con calendarios escolares,
con esquemas de profesionalización del magisterio,
con prácticas escolares (uniformes, horarios, libros
de texto, planeación y gestión escolar, becas,
enciclopedias e enciclomedias, medidas
disciplinarias), son medidas que pertenecen al
mundo de la baja política educativa. Éste es el
mundo en que la SEP y las demás autoridades
educativas, que en realidad funcionan más como
operadores de las decisiones de la SEP, se han
inmiscuido durante muchas décadas. Éste es un
mundo operativo no estratégico. Éste es un mundo
que debe pertenecer a los expertos y profesionales
de la educación y no a las autoridades educativas
en su función reguladora y ejecutora. En todo caso,
en el mundo de los expertos y profesionales,
ubicaría yo a las autoridades escolares, pero no a
las autoridades educativas.
Bajo este enfoque básico: ¿cuáles deben ser
las decisiones de alta política educativa que
provoquen el círculo virtuoso en maestros,
directores y escuelas a que me refería antes?
Deben ser políticas orientadas a crear condiciones
que provoque que dichos actores (maestros,
directores, escuelas, padres de familia y autoridades
escolares) funcionen de motu proprio; que se
preparen; que actúen como profesionales; que
modifiquen su actitud positivamente hacia la
escuela y hacia la educación.
8. ¿Cuáles son, entonces, esas
condiciones iniciales?
Competencia
La competencia es un tema muy discutido en
educación, sobre todo en educación básica y
quizás también en la educación media. La
evidencia alrededor del mundo es mixta en países
que han adoptado diversos esquemas de
competencia. Sólo los países con sistemas
89
educativos muy desarrollados como el finlandés,
el neozelandés y el singapurense no tienen
esquemas abiertos de competencia. El éxito de
estos sistemas educativos tiene raíces culturales
e históricas muy profundas, cuyo análisis rebasa
los propósitos de este ensayo. Sin embargo, otros
países con mucho desarrollo educativo sí tienen
esquemas de competencia, como son los sistemas
de Canadá, Flandes, Inglaterra y Hong Kong, por
mencionar sólo algunos. La conclusión, por tanto,
no es categórica. No todos los países de alto
desempeño tienen esquemas de competencia, y
no todos los países de desempeño bajo y medio
carecen de esquemas de competencia. Estados
Unidos, con resultados mediocres, es quizás el
país con más y más variados esquemas de
competencia de todos los sistemas educativos del
mundo; sin embargo, sus resultados son mixtos.
México y Chile, que más o menos muestran los
mismos resultados educativos, la misma ubicación
regional, similares niveles de desarrollo
económico y de distribución del ingreso, esgrimen
políticas educativas completamente diferentes.
Mientras los chilenos tienen diversos esquemas
de competencia escolar, los mexicanos se han
mantenido al margen de la competencia entre
escuelas.
Así entonces, la competencia no es la panacea
para todos los casos. La competencia como
principio; sin embargo, es un mecanismo de orden
institucional bastante efectivo. La competencia
estimula creatividad, fuerza la motivación y
genera interés. La competencia, cuando está bien
pensada, genera una sana carrera por la
excelencia. No obstante, la competencia no debe
ser dejada al garete. Para empezar, no es lo mismo
la competencia en los mercados de bienes y
servicios que la competencia en las escuelas. Los
niños no deben ser sacrificados por la
competencia. Un sistema novedoso de vanguardia,
aunque no impoluto, es el régimen creado y
promovido por la No Child Left Behind Act (La
Ley «ningún niño dejado atrás» (NCLBA). Esta ley
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
tiene mecanismos de apoyo financiero federal para
que los padres de familia de escuelas públicas
rezagadas o en deterioro académico, reciban apoyo
económico para mudarse de escuela o para recibir
tutoría especializada. La ley ha sido muy criticada
por algunos estados y por algunos distritos escolares
y expertos. De cualquier manera, esta ley promueve
la competencia, no la impone.
Esto de la competencia está muy bien, en
teoría, dicen algunos, pero de nada sirve para la
gran mayoría de los padres de familia y sus hijos,
cuando por razones de su circunscripción escolar
y domicilio familiar sólo tienen una opción real.
En estos casos el concepto competencia suena
hasta sarcástico.
No podemos proponer un esquema de
competencia sin lo que la Doctora María de
Ibarrola denomina2 acertadamente: «la escuela de
enfrente». Se necesita la escuela de enfrente. Un
modelo interesante es el de Edmonton, en Alberta
Canadá. El distrito escolar de Edmonton no sólo
es uno de los más prestigiados de Canadá sino
del mundo. Es un distrito que ha sido estudiado y
sugerido (Ouchi) como un distrito exitoso. Los
resultados de sus estudiantes en pruebas
internacionales así lo corroboran.
El distrito escolar de Edmonton está dividido
en dos secciones, una llamada pública y otra
llamada católica o separada. Las dos secciones son
de origen público y las dos secciones reciben los
mismos fondos públicos. Sin embargo, las dos
secciones tienen superintendentes diferentes y las
dos secciones tienen reglas de operación diferentes.
Los estudiantes tienen la libertad de escoger escuela
de una sección o de otra. La competencia en este
sistema no es feroz, y los directores de las escuelas
de una sección con los de otra tienen tratos
cordiales. Sin embargo, compiten por los niños. Los
niños determinan el destino de los fondos. Como
2
Durante una entrevista en las oficinas de la Ciudad de México del Periódico Reforma el día 17 de agosto de 2006.
90
dicen en Suecia, «el dinero sigue al niño». En donde
se inscribe el niño llega el apoyo público en forma
de subsidio per cápita. Lo que esto ha producido es
que por cada escuela de una sección que existe en
una circunscripción se abre «enfrente» otra escuela
del mismo nivel de la primera escuela. Resultado:
los estudiantes de ambas secciones tienen
desempeño elevado. Es el más alto de Canadá y
uno de los más altos del mundo.
Otra solución para «la escuela de enfrente», es
la que se ha imaginado y ejecutado en el distrito
escolar de Boston y en el distrito escolar de Nueva
York. Esto es la apertura de escuelas pequeñas, de
250 a 300 alumnos para primaria o secundaria o
preparatoria. Muchas veces, estas escuelas
pequeñas se encuentran alojadas en los edificios
de antiguas y enormes escuelas públicas que
perecieron ante el deterioro académico o el
crecimiento poblacional. A veces dos escuelas
diferentes, del mismo o diferentes nivel escolar,
son albergadas en el mismo edificio. Por supuesto
que se requieren apoyos financieros adicionales
para este esquema de escuelas pequeñas, pero ante
este esquema de base, ante esta política de tono
estratégico, la inyección adicional de recursos se
justifica.
Quienes se oponen a los esquemas de
competencia arguyen que la evidencia no es
consistente, ni siquiera a nivel de un solo distrito
escolar; que la competencia o esquemas de
selección libre de escuelas, no genera calidad. Este
tipo de casos abundan en Estados Unidos donde
el enfoque competitivo permea cientos de distritos
escolares. Con frecuencia, la evidencia que se
ofrece se deriva de la comparación de resultados
académicos de escuelas públicas con
financiamiento público, pero administradas por
organizaciones no públicas o gubernamentales. A
estas últimas escuelas se les conoce como escuelas
«charter». Efectivamente, estudios recientes han
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
demostrado que las escuelas «charter» no superan
en calidad a las escuelas públicas. Lo que no
miden estos estudios, sin embargo, es el estímulo
al cambio por la sola amenaza de la competencia.
Una escuela «charter» cercana a una escuela
pública en decadencia cualitativa puede ser
estímulo suficiente de cambio en virtud de que si
los estudiantes de la escuela pública huyen hacia
la «charter» la escuela pública pierde recursos.
El sistema de competencia, bien administrado,
genera un incentivo automático a la excelencia
tanto en maestros como en directores y
autoridades educativas y escolares. La excelencia
en la enseñanza y liderazgo se traduce en
desempeño. Por tanto, es un esquema que sirve a
los niños y jóvenes.
La competencia bien orientada y bien
administrada no es enemiga de la escuela pública.
La competencia en sí, vista como aquí la expongo,
no limita el crecimiento de la educación pública,
por el contrario, la hace más desafiante y más justa.
Por supuesto que si hay en el sistema de personas
cuya única misión es vivir de las ineficiencias del
sistema, la competencia será rechazada, no por sus
principios o valores intrínsecos, sino porque es una
amenaza a una vida de gorronería («free rider»),
como se diría en teoría de juegos. Quienes, en la
educación pública, tienen como misión la buena
educación y como vocación el servicio público en
la escuela, la competencia les cae como anillo al
dedo. ¿Por qué? Porque la competencia, así vista,
siempre hace florecer a los bien intencionados, a
los más creativos y a los más preparados. La
competencia, así vista, acarrea recursos a los que
se esfuerzan y logran un alto desempeño.
Descentralización
El tipo de competencia y las condiciones de
competencia por supuesto que varían en todo
el país. No podemos, con una medida a
rajatabla, aplicar un mismo modelo de
91
competencia indiscriminadamente. Las
condiciones varían en todo el país no sólo en el
nivel de las entidades federativas, sino en las
zonas y localidades escolares. Es más, muchas
veces, las condiciones de una escuela no se
resuelven sin aplicar una medida específica para
esa escuela. De aquí se deriva que otra medida
de alta política educativa sea la
descentralización de la política educativa.
La descentralización o federalización de la
educación promovida por el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica de 1992,
con sus consecuentes reformas constitucionales y
legislativas de 1993, no fue suficiente y no tocó el
meollo del asunto. Se descentralizaron «problemas
a las entidades» pero no se les dio poder de decisión
en materia de política educativa, ni tampoco se
resolvió el problema de un financiamiento sostenible.
Al final, lo que esto generó fueron subterfugios de
descentralización. Hoy en día, estos subterfugios han
desembocado en el Consejo Nacional de Autoridades
Educativas (CONAEDU), que cumple más un papel
legitimador de las decisiones federales que un rol
de órgano decisorio por encima de la SEP. Además,
no se constriñe a un solo caso el interés de los
gobiernos estatales de regresarle o cuestionarle a las
autoridades nacionales los servicios educativos.
Oaxaca (que de hecho no contribuye con recursos
estatales a la educación básica), Quintana Roo y,
recientemente, Zacatecas, por diferentes vías han
incursionado en este camino en diferentes
momentos. No es casualidad tampoco que la
descentralización de los servicios educativos al
Distrito Federal no se haya concretado.
La descentralización, además, trajo como
consecuencia el fortalecimiento del Sindicato
Nacional de los Trabajadores de la Educación.
(Andere 2006, 203-218)
En un esquema descentralizado, al menos al
nivel estatal, los modelos educativos específicos
serían definidos por las condiciones específicas
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
de las entidades en cuestión. Tenemos un México
que es muchos «Méxicos» para tratar de manera
monolítica los problemas educativos. No
podemos medir con la misma vara al Distrito
Federal y Oaxaca donde, para empezar, las
diferencias en el ingreso per cápita de los
habitantes de ambas entidades es superior en más
de seis veces.
En el nivel de las entidades se decidiría,
entonces, qué competencia se promueve y bajo
qué reglas y en qué tiempos. La participación de
la autoridad federal se limitaría, entre otros
puntos, a incentivar la competencia pero no a
imponerla.
Centralización
No todo debe ser descentralizado. Después de
todo, México es una federación y la unidad
nacional es un valor. Dicho eso, el papel de las
autoridades federales debería, por tanto,
restringirse a tres puntos básicos:
1) Estándares mínimos en metas (que por
supuesto serían negociados con las autoridades
estatales y escolares) a través de un currículo
nacional. Cómo se aplica, cómo se desarrolla,
cómo se ejecuta, bajo qué fórmulas pedagógicas
y bajo qué criterios y métodos administrativos, es
problema de las localidades y quizás de las
escuelas. Por supuesto que esta política de
estándares mínimos debe ir acompañada de una
política de evaluación (no sólo medición). Sin
embargo, la evaluación no necesariamente tiene
que ser nacional y universal. Muchos países del
mundo con alto desempeño académico de sus
estudiantes no tienen esquemas universales de
evaluación escolar. La participación en las pruebas
estandarizadas de la autoridad federal debe ser
obligatoria en el caso de pruebas aleatorias y
voluntaria en el caso de pruebas universales o por
demanda.
92
2) Rendición de cuentas. Ninguna política de
incentivos, descentralización y evaluación
funciona sin la rendición de cuentas. La rendición
de cuentas es un instrumento de las democracias
para controlar el buen uso de recursos públicos y
contener tanto a políticos como administradores
y servidores públicos en la confusión de sus
intereses personales con los intereses públicos.
Aun así, el esquema de rendición de cuentas de la
federación debe ser producto de la combinación
de un mecanismo de estímulos que asegure el
subsidio público a las escuelas.
3) Incentivos: Si el sistema de financiamiento
público a las escuelas se basa, en lo fundamental,
en subsidio por estudiante (el dinero sigue al niño),
y si por otro lado existe un buen esquema local de
competencia, la rendición de cuentas es
automática. Está en el interés particular de cada
escuela ganarse el «corazón» de cada niño y, por
tanto, el de sus papás.
En resumen, las tareas centrales del gobierno
federal se limitarían por el significado de tres
palabras: metas, incentivos y rendición de cuentas.
Autonomía Escolar
No podemos poner a competir a las escuelas
ni tampoco exigirles rendición de cuentas si no
les damos la oportunidad de dirigir, administrar e
innovar con base en sus propias decisiones. No
podemos decirles a las escuelas, «ve, anda, corre
y compite» y al mismo tiempo les imponemos una
camisa de fuerza: un modelo administrativo por
más nítido y completo que luzca en el escritorio
de los funcionarios públicos o en los artículos de
los académicos nunca podrá equipararse a la
imaginación administrativa y creatividad
organizacional de miles de escuelas con
autonomía y competencia real, ni podrá prever
todos los desafíos que las escuelas enfrentan.
Tenemos que darles a las escuelas la oportunidad
de ser y crecer. Sólo van a crecer cuando el
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
paternalismo forzoso se abandone. En el fondo,
lo que esto implica es darles margen de maniobra
tanto a los directores como a los maestros y a
los papás.
Quienes critican este enfoque, y a veces con
razón, mencionan que muchas escuelas no están
preparadas para andar solas. Esto mismo ha
sucedido en otros países que han recorrido este
camino. La solución es que las autoridades
escolares, preferentemente las autoridades estatales
o locales, desarrollen esquemas de apoyo a las
escuelas, ya sea directamente o mediante la
contratación de servicios profesionales ad hoc. Con
esto se suple la carencia de experiencia o apoyo
que las escuelas puedan experimentar al pasar de
un esquema centralizado y dictado a un esquema
de autonomía y rendición de cuentas. Para
instrumentar estos apoyos y generar economías de
escala, muchas escuelas se agrupan en «clusters» y
redes («networks») en los que se generan demandas
específicas y se proveen servicios conjuntos.
No hay un modelo a seguir. Los esquemas de
apoyo varían desde aparatos centralizados en los
distritos o autoridades locales hasta aparatos
descentralizados a las escuelas mismas donde ellas
contratan los servicios de manera directa.
Esquemas como el mexicano, con una
centralización institucionalizada, provocan que
los apoyos no se adecuen a las condiciones de la
localidad y de la escuela. Sería deseable que el
gobierno federal se abstuviera de participar en los
esquemas y políticas de apoyo a las escuelas ya
sea a través de programas como escuelas de
calidad, enciclomedia o becas y enviar estos
recursos directamente a las escuelas o a las
autoridades escolares locales para que en ese
nivel, de acuerdo con las necesidades se decida
el mejor uso de los recursos. Bajo la trilogía
«metas-incentivos-rendición-de-cuentas» estas
acciones federales no tienen cabida.
3
Existe una Encuesta similar de 2003 pero el INEGI no ha publicado los resultados.
93
Sindicato
El tema del sindicato es un tema difícil y
controvertido. Para empezar, es un tema con varias
aristas. Me ocuparé de tres aristas: el sindicato como
organización laboral para avanzar los intereses de
sus agremiados; el sindicato como asociación
profesional para avanzar los intereses del sector en
el que se desenvuelve; el sindicato como grupo de
interés para inmiscuirse en la política nacional.
Todos los sindicatos tienen intereses. Los
sindicatos, en principio, nacen alrededor de un interés
particular: el de defender los intereses de su gremio.
No es monopolio de los sindicatos el interés de sus
agremiados. Diferentes organizaciones sociales
nacen con el objetivo de defender los intereses de
sus agremiados: así tenemos organizaciones
empresariales, asociaciones profesionales, clubes
deportivos, asociaciones de exalumnos, asociaciones
eclesiásticas, etc. Nada hay de raro, anormal o
diferente que personas distintas unan fuerzas para
defender o avanzar los intereses de un grupo en
especial. Con todo, las organizaciones gremiales
agrupadas en lo que se conoce como sindicatos no
tienen mucho prestigio en México.
La siguiente Tabla 2 muestra, en orden
descendente, el grado de confianza que la población
adulta (18 años y más del país) tiene de diferentes
organizaciones, profesiones o actividades. Esta
Tabla 2 se desprende de la Encuesta Nacional sobre
Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2001,
realizada conjuntamente por el Instituto Nacional
de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y
la Secretaría de Gobernación.2 Esta Tabla 2 muestra
la respuesta de los ciudadanos a la expresión:
«Confianza que se les tiene a las siguientes
instituciones» (INEGI, 14), medida por el
porcentaje de la población que contestó que les
tenía mucha confianza.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla 2. Mucha Confianza: de más a menos

Iglesias Grandes empresas
Maestros Agrupaciones de ciudadanos
Hospitales Suprema Corte de Justicia
Instituto Federal Electoral Organizaciones no gubernamentales
Comisión Nacional de Derechos Humanos Sindicatos
El Gobernador (o Jefe de Gobierno) Secretarías de Estado
Presidente de la República Policía
Medios de comunicación Cámaras de Diputados y Senadores
El presidente municipal (El Delegado) Partidos políticos

Otra forma de ver más o menos la misma percepción en la lista descendente se define por el porcentaje
de población que contestó la misma pregunta pero con la expresión «nada», es decir nada de confianza
(INEGI, 15). Esto se aprecia en la Tabla 3 siguiente:

Tabla 3. Nada de Confianza: de menos a más

Policía
Partidos políticos
Sindicatos
Cámaras de Diputados y Senadores
Organizaciones no gubernamentales
Suprema Corte de Justicia
Agrupaciones de ciudadanos
Secretarías de Estado
El presidente municipal (El Delegado)
Grandes empresas
Presidente de la República
El Gobernador (o Jefe de Gobierno)
Instituto Federal Electoral
Medios de comunicación
Comisión Nacional de Derechos Humanos
Hospitales
Iglesias
Maestros

Ambas listas, obviamente, están muy
correlacionadas; sin embargo, hay algunos
cambios que merecen ser resaltados. En el primer
caso (Tabla 2), obsérvese que los sindicatos
ocupan el lugar número 15 de un total de 18
posiciones. Muy pocos ciudadanos le tienen
mucha confianza a los sindicatos. Solamente
9.26% de los ciudadanos encuestados
contestaron tener mucha confianza a los
sindicatos. Los sindicatos comparten los últimos
lugares de confianza con las Secretarías de
Estado, la policía, las Cámaras de Diputados y
Senadores y los partidos políticos. Cuando la
pregunta es el grado de desconfianza o nada de
confianza, como se muestra en la Tabla 3, los
sindicatos ocupan el tercer lugar nacional, sólo
después de la policía y los partidos políticos. El
27.14% de los ciudadanos encuestados contestó
no tenerle nada de confianza a los sindicatos.
Los sindicatos tienen, por tanto, un problema
serio de imagen. Irónicamente, de acuerdo con las
Tablas 2 y 3 y, refiriéndonos al tema educativo, los
maestros gozan de la confianza de los ciudadanos.
42.36% de los ciudadanos encuestados contestó
tener mucha confianza en los maestros. Según la
Tabla 3, los maestros ocupan el primer lugar
nacional en el grado de confianza. Solamente, el
3.8% de los adultos encuestados contestaron no
tener confianza alguna en los maestros.
Esto demuestra que los sindicatos tienen un
problema de imagen generalizado en el país.
Independientemente de los problemas técnicos de

94
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
la encuesta, en lo que se refiere a las unidades de
análisis de la encuesta (no es lo mismo comparar
maestros con iglesias y partidos políticos que
maestros con sacerdotes, policías y políticos; lo
último hubiera sido lo correcto), en el caso del
tema educativo el sindicato o sindicatos de
maestros parece tener un grave problema pero
también una enorme oportunidad. Si bien la
imagen de los sindicatos es pésima, la de los
maestros no podría ser mejor. Esto podría
interpretarse como que la población tiene un
enorme respeto por la profesión del magisterio.
Una forma de trabajar en el mejoramiento de
la imagen sindical es promoviendo la
modernización a través de la democracia interna
y la alternancia. No se puede ser democrático sin
alternancia. México no puede avanzar todo en el
camino democrático con organizaciones que se
rezagan en los métodos de participación y
liderazgo. Esta contradicción se ve reflejada en
la imagen ciudadana, y en su oportunidad en las
urnas. Las incursiones sindicales en la vida
política nacional se cobran caro en las urnas
cuando la imagen de sus agremiados o líderes
políticos se sujeta al juicio implacable de las
urnas. Entre más sólida y transparente sea la
democracia electoral más fuerte pesará una mala
imagen sindical (como lo demuestra la encuesta
del INEGI) en las casillas electorales.
La segunda arista de análisis que se refiere al
tema de los grupos sociales en asociación
profesional para avanzar los intereses del sector
en el que se desenvuelve, es donde el sindicato o
los sindicatos de educación tienen una enorme
oportunidad. No hay otra actividad social que
toque los intereses o aspiraciones de tantas
personas como la educativa. En realidad, es la
única actividad en la que todos tenemos algo o
mucho que ver. Ya sea como padres de familia,
como estudiantes o como maestros todos los
mexicanos nos encontramos inescrutablemente
unidos por la educación. A todos nos interesa la
95
educación y todos, en este sentido, somos expertos
en educación. Por tanto, a todos nos interesa el
tema educativo. Los maestros, por ejemplo,
también son padres de familia. Es más, los líderes
sindicales también son padres de familia y ellos
no desean otra cosa que la mejor educación para
sus hijos.
En una de mis visitas a una de las escuelas
públicas más prestigiadas por sus resultados
académicos de todo México, ubicada en la
Ciudad de México, aprendí que la escuela era
especialmente popular entre los maestros de otras
escuelas públicas de la Ciudad. Muchos de los
estudiantes de esta escuela son hijos de maestros
de otras escuelas que viajan enormes distancias
(en tiempo) para lograr un espacio en este
prestigiado centro educativo. En conciencia, para
estos maestros, como para todos nosotros, nada
hay por encima de los intereses de nuestros hijos,
de su educación y de una excelente educación.
El sindicato entonces tiene la enorme
oportunidad de ubicarse activamente como líder
en el tema educativo. Ahora lo es, pero lo es de
manera forzosa. El SNTE participa en la política
educativa del país sin tener la facultad
constitucional para hacerlo. Pero, por razones de
error en técnica legislativa o por razones de
presión política, el SNTE es parte activa de la
política educativa. He tratado de documentar esta
participación en una publicación anterior
(Andere 2006) y por ello no me referiré ahora a
este tema.
Con la participación de facto o de jure en la
política educativa también viene la
corresponsabilidad en los resultados. Iniciaba yo
este ensayo con la siguiente frase: «México no
está bien en educación». Si el sindicato es
partícipe de la política educativa, y la política
educativa se mide por el desempeño de sus
educandos, la evaluación de los responsables de
la misma tiene que ser negativa.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Pueden existir varias teorías respecto de la
participación sindical en los asuntos de política
educativa. Una hipótesis es que el sindicato ha
estado tan intensamente inmiscuido en los asuntos
gremiales y políticos que en realidad ha perdido
el enfoque educativo per se. Un sindicato en
sentido estricto no tiene por qué atender los
asuntos técnicos de la educación. Sin embargo,
no hay sindicato en el mundo que no lo haga. Y
esto no lo hacen gratuitamente o por razones éticas
o de conciencia. Lo hacen porque parte de la
satisfacción de los maestros o de muchos de sus
agremiados, al menos de quienes están en la
profesión por vocación, es hacer bien las cosas.
Los mismos maestros presionan para que su
profesión florezca en los niños y jóvenes y para
que buenas políticas públicas en materia educativa
sean desarrolladas y ejecutadas.
En algunos distritos escolares en el mundo,
algunos sindicatos, inclusive, cambian su imagen
de organización gremial al servicio de los intereses
de agremiados a la de asociación profesional al
servicio de los intereses de sus estudiantes. Es
decir, al servicio de la educación. Cuando esto
sucede, lo que significa una transformación
monumental, se sacrifican las canonjías gremiales,
como son posiciones y puestos, imposiciones y
vetos, por las decisiones promovidas y apoyadas
por el sindicato en materia de políticas educativas,
pedagogía, administración pública y política per
se, con bases científicas sólidas. Este tipo de
transformación sólo se da en condiciones de
competencia para la democracia entre las huestes
del o los sindicatos que representan sus intereses.
No se puede aceptar bajo ningún juicio objetivo
arengas como «por culpa del sindicato no
avanzamos en educación». Porque si esto es cierto,
el sindicato es lo que es, y el sindicato tiene
intromisión de facto y ahora de jure en la política
educativa, porque los legalmente ungidos con las
atribuciones de la política educativa lo han
permitido. Entonces, aquí reza bien el dicho de
96
que «tanto peca el que mata la vaca como el que
le agarra la pata.»
La tercera arista de análisis tiene que ver con
un juego estratégico. Es el juego de las
negociaciones salariales. La evidencia parece
demostrar que en las últimas dos décadas al
menos, el SNTE ha tenido una gran efectividad
de negociación salarial con sus contrapartes. Gran
parte de esta capacidad se derivó de la reforma
educativa de 1992-1993 cuando se transfirió a los
estados de la república parte de la agenda laboral.
Ahora el sindicato, que es monolítico en su
estructura decisoria, tiene la capacidad de realizar
sus negociaciones salariales y gremiales en dos
niveles. Uno de ellos el nacional que en realidad
es entre el líder más alto del sindicato y el
presidente de la República, muchas veces por
interpósitas personas; y, el otro, entre los líderes
estatales, más bien los representantes estatales, y
los gobernadores de los estados. Pero mientras los
representantes estatales en realidad negocian
como parte de un todo monolítico orquestado a
nivel nacional, el gobernador negocia dividido,
sólo representa al Estado en cuestión. El resultado
es que los maestros reciben un beneficio doble:
por una parte el acuerdo amplio, tipo cobija, a
nivel nacional, que en realidad es el mínimo piso
a partir del cual aspiran a más, más lo que se logre
negociar a nivel estatal de acuerdo con la debilidad
de los gobiernos estatales y las amenazas de
«inestabilidad» o «disrupción» sociales o
administrativas por parte de los representantes del
sindicato, que son frecuentemente las fichas de
negociación más utilizadas.
Sorprendentemente, la evidencia histórica
indica que uno de los sectores con el menor
número de huelgas en México es el educativo.
«Por ejemplo, en el año 2003, de un total de 29,929
emplazamientos a huelga en todo el país
solamente 626, el 2%, provinieron del sector
educativo. De las 246 huelgas estalladas en el país,
solamente siete (es decir, el 2.8%), seis locales y
 Alta política educativa para México / Eduardo Andere M.
una federal, provinieron del sector educativo.»
(Andere 2006, 216). Esto indica que las
autoridades educativas en todo el país han optado,
en este juego estratégico, por ceder a las
amanzanas o peticiones del sindicato. El sindicato,
o sus representantes, han mostrado más habilidad
y más fuerza que las autoridades educativas y el
gobierno.
Autoridades y sindicato están atrapados en un
connubio que por años ha esculpido el sistema
educativo que hoy heredamos los mexicanos y que
heredaremos a nuestros hijos. Al menos desde el
punto de vista de los resultados, les entregaremos
un sistema educativo con retrasos y rezagos
significativos. Un sistema educativo que
perpetuará la pobreza.
El nudo gordiano que las autoridades y
sindicato han creado sólo se puede deshacer con
decisiones de gran trascendencia—no drásticas—
que implican la apertura, la democratización y la
competencia. No tiene ningún mérito, social,
personal o moral, ser grande sin una competencia
real. No tienen mérito alguno los privilegios de
gremios o grupos si los niños y jóvenes no reciben
la mejor educación posible.
Se dice mucho que la educación requiere de
más recursos para salir adelante. Se dice mucho
que más inversión en educación generará más y
mejor educación. Éste es otro mito monumental.
No son más recursos lo que genera mejor
educación sino recursos bien aplicados, con
eficiencia, teleología e innovación lo que genera
mejores educandos. Excepto por Turquía y
Portugal, México es el país de toda la OCDE, y
de la mayoría de los países asociados a PISA,
donde el gasto educativo se concentra con mayor
fuerza en remuneraciones de personal. A veces,
en porcentajes que llegan hasta el 95% cuando el
promedio de la OCDE apenas si toca el 80%. En
estas condiciones de concentración del gasto, y a
la luz de los resultados académicos de nuestros
97
educandos, más gasto en educación no se traducirá
en mejor educación. Más gasto y el anuncio de
más gasto simplemente aumenta la capacidad
negociadora del sindicato frente a la autoridad.
Requerimos, por tanto, de un nuevo diseño
institucional que justifique mayores sacrificios
presupuestales a la causa educativa. Sin un nuevo
diseño, la rebatinga por el presupuesto seguirá las
reglas del juego estratégico de negociación salarial
entre sindicato y autoridades. En modo alguno,
este juego estratégico es exclusivo de los
mexicanos. Es un juego que se libra en todos los
sistemas educativos del mundo.
9. Un sistema paralelo
Una forma de echar andar los cambios
institucionales a que me he referido, tanto en
competencia, como descentralización, autonomía
y rendición de cuentas, es mediante la creación
de un sistema paralelo al actual. Un sistema que
en realidad no necesita de cambios
constitucionales y quizás tampoco legislativos,
aunque sería preferible. En términos sencillos se
trata de un esquema que permita generar «la
escuela de enfrente». La escuela de enfrente no
tiene que ser particular, puede ser pública también,
pero debe descansar sobre las bases de nuevas
reglas del juego. Reglas que permitan un nuevo
juego desde cero, con amarres institucionales que
eviten que con el tiempo se corrompa.
«La escuela de enfrente» debe recibir
financiamiento público (el dinero sigue al niño),
y debe tener la capacidad de contratar y despedir
maestros sin intromisión gubernamental o
sindical. Los requisitos de certificación y registro
de maestros, cualesquiera que estos fueran deben
ser manejados por instituciones autónomas y
alejadas al involucramiento sindical y
gubernamental. «Nada teme quien nada debe.» Si
la escuela pública es mejor que la escuela de
enfrente es momento para demostrarlo. Si el
sindicato está tan preocupado por la educación
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
de México, es también tiempo de demostrarlo. Si
las autoridades educativas y los legisladores
quieren para los mexicanos lo mismo que quieren
para sus propios hijos, este esquema entonces cae
como anillo al dedo.
De otra manera, no importa qué tanto hagamos
en materia de política educativa, no importa
cuántas evaluaciones se realicen, no importa
cuántas «enciclomedias» y enciclopedias o
bibliotecas incrustemos en las aulas de primaria
o secundaria o en las escuelas, y no importa cuánto
más gastemos como porcentaje del gasto público
o del PIB en la educación, ésta, en sus resultados
académicos, cívicos y compasivos, seguirá igual
o peor.
Un cambio de esta naturaleza, en lo que Chubb
and Moe llaman «molde institucional» y yo llamo
«alta política educativa» o «condiciones iniciales»,
sembrará las bases de un cambio cualitativo, justo
y cultural en la educación de México. Se trata de
un cambio que no destruye lo que existe, es un
cambio que respeta los arreglos actuales, que
reconoce los derechos adquiridos, pero que
imprime, mediante la innovación institucional,
estímulo para que los niños, siempre, sean
primero.
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 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Tema 2: El reto del aprendizaje:

tipos y necesidades básicas del aprendizaje

Los pilares de la educación del futuro*

Juan Carlos Tedesco

* Ponencia impartida en el ciclo ‘Debates de educación’, organizado por la Fundación Jaume Bofill y la UOC, que tuvo lugar en
Barcelona, el 20 de octubre de 2003. Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.

99
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

100
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 103

1. Cambos socioeconómicos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 105

2. Cambios en el papel del conocimiento ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 109

3. Aprender a vivir juntos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 110

a) La dimensión institucional ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 111

b) La enseñanza-aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 112

4. Aprender a aprender ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 112

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 114

Enlaces recomendados ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 114

101
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

102
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Introducción

Aprender a aprender y Aprender a vivir juntos han

sido postulados como los dos pilares que expresan
los nuevos desafíos que debe enfrentar la educación
en el marco de las profundas transformaciones que
vive la sociedad.1 El primero de ellos sintetiza los
desafíos educativos desde el punto de vista del
desarrollo cognitivo; mientras que el segundo,
sintetiza los desafíos relativos a la construcción de
un orden social donde podamos vivir cohesionados
pero manteniendo nuestra identidad como diferentes.
Para comprender las razones por las cuales ha sido
posible y necesario postular estos dos pilares, es
preciso tener una visión acerca de las tendencias y
las lógicas que actualmente predominan en la
dinámica de lo que ha dado el llamarse «sociedad del
conocimiento».

1
Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI (1996). La educación encierra un tesoro. Madrid: Santillana-Ediciones
UNESCO.

103
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

104
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco
1. Cambios socioeconómicos
La literatura sobre las nuevas formas que
asume la organización social capitalista es
abundante y se ha visto enriquecida
recientemente por algunos aportes críticos muy
significativos. 2 Desde el punto de vista
productivo, existe consenso en reconocer que la
rápida y profunda transformación tecnológica,
así como la globalización y la competencia
exacerbada por conquistar mercados, están
modificando los patrones de producción y de
organización del trabajo. Estaríamos pasando de
un sistema de organización del trabajo, basado
en la división en jerarquías piramidales y
destinado a la producción masiva, a un sistema
orientado al consumo diversificado y basado en
una organización en redes, donde se otorgan
amplios poderes de decisión a las unidades
locales. Estos cambios se apoyan en la
utilización de nuevas tecnologías, que permiten
la producción de pequeñas partidas de artículos
cada vez más adaptados a los diferentes clientes
y facilitan significativamente la comunicación
entre las diferentes unidades de producción.
Las ideas de fábrica flexible, adaptable a
mercados cambiantes tanto en volúmenes como
en especificaciones, de equipos multipropósito,
de plantas multiproducto, de innovación y de
mejora continua de los productos, de polivalencia
del personal, de distribución homogénea de la
inteligencia y de formas combinadas de
2
Consultar, por ejemplo: Manuel Castells (1997). La Era de la Información. Economía, Sociedad y Cultura. Madrid: Alianza. También:
Luc Boltansky y Eve Chiapello (1999). Le Nouvel esprit du capitalisme. Gallimard. Paris.
3
André Gorz (1998). Métamorphose du travail. Paris. Ed. Galilée. Robert Castel (1995). Les Métamorphoses de la question social;
Une cronique du salariat. Paris: Fayard.
105
competencia y de asociación, son todos conceptos
habituales en los análisis actuales sobre la
organización de trabajo. Estos conceptos se
refieren a un modelo que supera las formas
tradicionales del taylorismo y el fordismo, basados
en la producción en serie para mercados masivos,
a través de grandes organizaciones con estructuras
internas jerarquizadas en forma piramidal.
Pero la organización del trabajo basada en la
innovación permanente, la flexibilidad interna y
la ruptura de las categorías fijas, al mismo tiempo
que provoca la eliminación de las jerarquías
tradicionales, muestra tendencias que contienen
un potencial destructivo muy importante.3
En primer lugar, estos cambios están
provocando un aumento significativo de la
desigualdad social. Los datos globales sobre
distribución del ingreso y de la riqueza indican
que se ha producido un fuerte proceso de
concentración. Esta tendencia a la concentración
de la apropiación de los beneficios del
crecimiento económico se percibe en el conjunto
de los países, aunque su rapidez y su intensidad
sean diferentes. Si bien las explicaciones a este
fenómeno coinciden en reconocer la complejidad
de los factores que están actuando en estos
procesos, también son coincidentes en advertir que
uno de los factores fundamentales es la
transformación en la organización del trabajo.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Al respecto, las informaciones disponibles
permiten apreciar que si bien las nuevas
tecnologías aumentan significativamente la
productividad, suprimen numerosos puestos de
trabajo. En este contexto, la mayor parte de los
nuevos puestos de trabajo no se crean en los
sectores tecnológicamente más avanzados, sino
fundamentalmente en los servicios, donde el costo
del trabajo representa una proporción importante
del precio del producto.
Esta diferencia en el ritmo de creación de
puestos de trabajo está asociada a diferencias en
los salarios. Mientras que los sectores de alta
productividad pueden tener políticas salariales
generosas, los sectores de servicios, donde el
vínculo entre los salarios y empleo es muy alto,
están obligados a aumentar muy moderadamente
los salarios si quieren que crezca el empleo. Esta
dinámica donde el empleo disminuye en los
sectores que puedan pagar buenos salarios, y
aumenta en aquellos que pagan salarios modestos,
explica las razones por las cuales la recomposición
del empleo en función de la evolución tecnológica
aumenta la desigualdad.4
En segundo lugar, las transformaciones en la
organización del trabajo están provocando no sólo
el aumento de la desigualdad sino la aparición de
un fenómeno social nuevo: la exclusión de la
participación en el ciclo productivo. A partir de
la exclusión en el trabajo, se produciría una
exclusión social más general o –como prefieren
decir algunos autores– una des-afiliación con
respecto a las instancias sociales más
significativas. En este sentido, los estudios acerca
de las posibilidades que ofrecen las nuevas formas
de organización del trabajo indican que ellas
podrían incorporar de manera estable sólo a una
minoría de trabajadores, para los cuales habría
garantías de seguridad en el empleo a cambio de
una identificación total con la empresa y con sus
4
Jean-Baptiste de Foucauld; Denis Piveteau (1995). Une société en quête de sens. Paris. Editions Jacob.
106
requerimientos de reconversión permanente. Para
el resto, en cambio, se crearían condiciones de
extrema precariedad, expresadas a través de
formas tales como contratos temporarios, trabajos
internos, trabajos de tiempo parcial y, en el
extremo de estas situaciones, el desempleo. El
fenómeno de la exclusión social constituye, desde
este punto de vista, el principal problema
provocado por la evolución de las nuevas
modalidades de producción.
El aumento de la desigualdad y la aparición de
la exclusión como un fenómeno masivo son
procesos particularmente complejos. En primer
lugar, es preciso reiterar que el aumento de la
desigualdad coexiste con una significativa
disminución de la importancia de las jerarquías
tradicionales. La organización actual del trabajo
tiende a reemplazar las tradicionales pirámides
de relaciones de autoridad, por redes de relaciones
cooperativas. En este esquema, todas las fases del
proceso productivo son importantes y el personal,
en cualquier nivel de jerarquía que se ubique,
juega un papel crucial. El concepto de «calidad
total», que orienta las transformaciones en los
actuales modelos de gestión, supone una relación
mucho más igualitaria que en el pasado entre los
que se incorporan a las unidades productivas. Pero
esta mayor igualdad entre los incluidos implica
una separación mucho más significativa con
respecto a los excluidos.
Los cambios en la organización del trabajo
están acompañados por modificaciones
igualmente profundas en la dimensión política y
cultural de la sociedad. Desde el punto de vista
político, una de las características más importantes
es la que tiene que ver con los procesos de
deslocalización y relocalización de las
pertenencias y de las identidades nacionales y
culturales. Asociado al proceso de globalización
económica, se ha producido una tendencia a
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco
construir entidades políticas supranacionales
capaces de enfrentar los desafíos que se plantean
tanto a nivel planetario como multinacional, tales
como los volúmenes crecientes de transacciones
financieras internacionales, los problemas
derivados del cuidado del medio ambiente
(agujero en la capa de ozono, recalentamiento de
la corteza terrestre, etc.), la expansión del delito
internacional (narcotráfico, prostitución, etc.) y
la expansión de Internet como vehículo de
circulación de información sin regulación posible
a nivel nacional.
Como resultado de estos procesos, el concepto
de ciudadanía asociado a la Nación, 5 ha
comenzado a perder significado. En su reemplazo,
aparecen tanto la adhesión a entidades
supranacionales como también, al contrario, un
repliegue sobre el comunitarismo local, donde la
integración se define fundamentalmente como
integración cultural y no como integración
política. En un ensayo reciente, Guéhenno analiza
las nuevas formas de particularismo y de
universalismo creadas a partir de los procesos de
globalización económica y cultural apoyados en
las nuevas tecnologías de la información. Su
hipótesis es que, al contrario de las comunidades
territoriales de ayer, las comunidades virtuales
son comunidades de elección, lo cual las hace más
homogéneas pero también más cerradas. Un
ejemplo de esto se advierte incluso en el
urbanismo de las grandes ciudades, donde el
encierro de los barrios, protegidos por una red de
autopistas, permite reducir al mínimo los riesgos
de encuentros entre ricos y pobres. El comercio
informático también favorece este proceso de
aislamiento y de homogeneización. Esta
comunidad virtual que se está creando a partir de
las nuevas condiciones sociales carece de una base
común, de un espacio común. La elección que
hace cada visitante de muchos «sitios» de la
5
Dominique Schnapper (1994). La communauté des citoyens; Sur I’idée moderne de nation. Paris. Gallimard.
6
Jean-Marie Guéhenno (1999). L’avenir de la liberté; la démocratie dans la mondialisation. Paris. Flammarion.
107
Internet es siempre precaria e inestable. Un
visitante no es un ciudadano.6
Este cambio en el concepto de ciudadanía tiene
enormes implicaciones. La aparición de lo local
y lo supranacional como nuevos espacios de
participación social, está asociada a fenómenos
de ruptura de la acción política tal como se la
concebía hasta ahora. La construcción de un
concepto de ciudadanía mundial, de ciudadanía
planetaria, exige un concepto de solidaridad
vinculado a la pertenencia al género humano y no
a alguna de sus formas particulares. Esta
construcción, sin embargo, enfrenta enormes
dificultades, la mayoría de las cuales está
vinculada a las formas a través de las cuales se
produce el proceso de globalización.
Desde el punto de vista económico, la
globalización no significa sólo que los capitales
puedan moverse rápida y libremente por todo el
planeta. El fenómeno socialmente más importante
es que como las empresas puedan instalarse en
cualquier parte del mundo y mantenerse conectadas
a través de redes de información, ellas tienden a
radicarse allí donde los costos son menores. Este
fenómeno produce lo que se ha denominado «una
espiral descendente de reducción de costos
sociales,» que tiende a debilitar la capacidad de
los estados-nacionales para mantener los niveles
tradicionales de beneficio social y de bienestar. La
globalización económica, en síntesis, reduce la
capacidad del Estado para definir su política
monetaria, su presupuesto, se recaudación de
impuestos y la satisfacción de las necesidades
sociales de su población.
Al estar basada fundamentalmente en la lógica
económica y la expansión del mercado, la
globalización rompe los compromisos locales y
las formas habituales de solidaridad y de cohesión
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
con nuestros semejantes. Las élites que actúan a
nivel global tienden a comportarse sin
compromisos con los destinos de las personas
afectadas por las consecuencias de la
globalización. La respuesta a este comportamiento
por parte de los que quedan excluidos de la
globalización es el refugio en la identidad local,
donde la cohesión del grupo se apoya en el rechazo
a los «externos».
En este sentido, numerosos diagnósticos de la
sociedad actual muestran que la ruptura de los
vínculos tradicionales de solidaridad, provocada
por el proceso de globalización, ha generado
nuevas formas de exclusión, de soledad y de
marginalidad. Las formas de asociación y de
expresión de algunos de estos sectores excluidos
tienden a apoyarse en valores de intolerancia, de
discriminación y de exacerbación de los
particularismos. Mientras en la cúpula, las élites
que participan de la economía supranacional
plantean el riesgo que su desapego a la nación
estimule un individualismo a-social, basado en la
falta total de solidaridad; en la base se aprecian
fenómenos regresivos de rechazo al diferente, de
xenofobia y de cohesión autoritaria.
Manuel Castells, en su libro ya citado, explica
con claridad este proceso, que da lugar a la
aparición del fenómeno actual del
fundamentalismo y de estados-fundamentalistas.
De acuerdo con sus análisis, el estado-nación,
para sobrevivir a su crisis de legitimidad, cede
poder y recursos a los gobiernos locales y
regionales. En este proceso, pierde capacidad
para igualar los intereses diferentes y representar
el «interés general» representado en el estado-
nación. Este proceso deslegitima aún más al
Estado, particularmente, frente a las minorías
discriminadas, que buscan protección en las
comunidades locales o en otro tipo de
estructuras:
7
Manuel Castells, op. cit. vol. II, pág.304.
8
Dominique WOLTON (1993). La derniére utopie. Naissance de I’Europe démocratique. Paris. Flammarion.
108
«[...] lo que comenzó como un proceso de
relegitimación del Estado, mediante el paso del
poder nacional al local, puede acabar
profundizando la crisis de legitimación del estado-
nación y la tribalización de la sociedad en
comunidades construidas en torno a identidades
primarias». 7
En síntesis, el optimismo, de hace unos pocos
años sobre las posibilidades democráticas abiertas
por la construcción de entidades políticas
supranacionales, se ha diluido rápidamente. Las
dificultades; sin embargo, no implican un retorno
a la situación anterior. Las experiencias recientes
han demostrado que, si bien, el estado-nación no
puede ser mantenido en su forma tradicional,
tampoco puede ser olvidado tan fácilmente. En
este sentido, el debate europeo, acerca de la
construcción de un concepto de ciudadanía basado
en una comunidad de naciones, ha permitido
apreciar la importancia de lo que algunos autores
han denominado «la ruptura cognitiva» que
implica superar el concepto de ciudadanía basado
en el estado-nación. Para promover una
ciudadanía europea o supranacional, el problema
fundamental consiste en superar el déficit de
experiencias que tienen la mayor parte de los
ciudadanos, en relación con lo que puede
constituir una ciudadanía de este tipo. Según estos
autores, la construcción de los instrumentos
institucionales de la ciudadanía europea estaría
mucho más avanzada que la experiencia colectiva
de las personas. Esta distancia podría explicar la
significativa diferencia que existe actualmente
entre las élites y la opinión pública en la manera
de percibir el proceso de construcción europea.8
En este sentido, la integración en una unidad
mayor sólo será posible a partir de una sólida y
segura identidad cultural propia. La confianza en
sí mismo constituye, desde este punto de vista,
un punto de partida central de cualquier estrategia
de integración y de comprensión del «otro». El
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco
miedo, la inseguridad, la subvaloración de lo
propio no pueden, en ningún caso, ser la fuente
de una nueva cultura ciudadana.
2. Cambios en el papel del conocimiento
Este conjunto de cambios económicos,
políticos, sociales y culturales responde a diversos
factores, entre los cuales se destaca el papel cada
vez más relevante de, conocimiento. La
denominación de la sociedad actual como
«sociedad del conocimiento» o «sociedad de la
información», ha ganado muchos adeptos entre
los autores que se dedican a los análisis
prospectivos. Anthony Giddens9 conceptualizó
este papel del conocimiento a través de la
categoría de reflexividad que, según sus análisis,
es el rasgo central de la sociedad actual. El proceso
de modernización de la sociedad –sostiene
Giddens– ha ampliado los ámbitos de reflexión
hacia áreas tradicionalmente reguladas por la
tradición.
Esta centralidad del conocimiento inspiró
inicialmente algunas posturas optimistas acerca
del futuro de la sociedad; ya que la idea según la
cual el desarrollo cognitivo tiene alguna influencia
en las conductas y el comportamiento de las
personas ha estado siempre en la base de las
propuestas de cambio social. Enseñar a pensar
bien, a pensar mejor, ha estado asociado,
generalmente, a la idea de formar un ser más
«humano». Las últimas versiones de este enfoque
provienen de pensadores vinculados al desarrollo
de enfoques interdisciplinarios que permitan
comprender adecuadamente la complejidad de los
fenómenos. El supuesto básico de este enfoque
es que las personas capaces de comprender la
complejidad actuarían de manera más responsable
y consciente.
9
Anthony Giddens (1997). Consecuencias de la modernidad. Madrid: Alianza.
10
Edgar Morin (1999). La tête bien faite; Repenser la réforme, réformer la pensée. Paris: Seuil.
11
Anthony Giddens, op. cit.
109
En términos de Edgar Morin, por ejemplo, la
inteligencia que sólo sabe separar atrofia las
facultades de comprensión y de reflexión,
eliminando así, las posibilidades de un juicio
correcto o de una perspectiva de largo plazo. Una
inteligencia incapaz de percibir el contexto y el
complejo planetario, convierte a las personas en
ciegas, inconscientes e irresponsables.10
Pero lo novedoso del análisis de Giddens es la
advertencia que la mayor reflexividad no está
acompañada por mayores niveles de certidumbre
sino, al contrario, por mayor inestabilidad e
inseguridad.
«Nos encontramos en un mundo totalmente
constituido a través del conocimiento aplicado
reflexivamente, pero en donde al mismo tiempo
nunca podemos estar seguros de que no será
revisado algún elemento dado de ese
conocimiento. [...] Bajo las condiciones de
modernidad, ningún conocimiento es
conocimiento en el antiguo sentido del mismo,
donde ‘saber’ es tener certeza, y esto se aplica
por igual a las ciencias naturales y a las ciencias
sociales. [...] es falsa la tesis de que a más
conocimiento sobre la vida social (incluso si ese
conocimiento está tan bien apuntado
empíricamente como sea posible), equivale a un
mayor control sobre nuestro destino. Esto es
verdad (discutiblemente) en el mundo físico, pero
no en el universo de los acontecimientos sociales».
Cuanto más conocemos de la vida social, más
contribuimos a su carácter inestable.
«La cuestión no radica en que no exista un
mundo social estable para ser conocido, sino que
el conocimiento de ese mundo contribuye a su
carácter cambiante e inestable».11
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Este papel crítico del conocimiento implica
también una modificación de las bases sobre las
cuales se construyen los niveles de confianza, de
fiabilidad, de legitimidad en el funcionamiento
del sistema social. Resumiendo muy brevemente
los análisis de Giddens al respecto, se puede decir
que en las culturas premodernas predominan
cuatro ámbitos de confianza. El primero es el
sistema de parentesco donde, independientemente
de los afectos o conflictos que se perciban en el
seno de la familia, los vínculos ofrecían un tejido
de protección y de confianza muy importante. El
segundo es la comunidad local, ya que la
localización de las relaciones es una condición
importante de estabilidad y confianza. El tercero
es la cosmología religiosa. Las creencias religiosas
constituyen un marco de referencia que da
explicaciones a los acontecimientos y, en esa
medida, brinda seguridad. El cuarto contexto es
la tradición. A diferencia de la religión, la
tradición brinda confianza no porque dé un marco
de referencia sino porque asegura una manera de
hacer las cosas con relación al tiempo. La
confianza basada en la tradición proviene de la
seguridad de que las cosas «siempre se han hecho
así».
En las culturas modernas, en cambio, estos
cuatro órdenes de confianza han perdido
importancia. Las relaciones de parentesco tienden
a ser reemplazadas por relaciones de amistad, la
comunidad local por sistemas sociales abstractos
y la cosmología religiosa y la tradición, por una
orientación al futuro, como fuente de legitimidad.
A su vez, la relación entre la acción social y el
conocimiento es diferente. En los entornos
sociales premodernos, las personas podían hacer
oídos sordos a los pronunciamientos de
sacerdotes, sabios o hechiceros y continuar con
las rutinas de la actividad cotidiana. Pero en el
mundo moderno no puede suceder lo mismo con
respecto al conocimiento experto. Por esta razón,
en las sociedades modernas los contactos con
expertos o con sus representantes o delegados, son
110
lógicos y necesarios. Pero este contacto, por su
propia naturaleza reflexiva, produce una
permanente tensión entre fiabilidad y
escepticismo, entre confianza e incertidumbre.
En síntesis, el papel de la educación y del
conocimiento en la formación del ciudadano
implica incorporar en los procesos educativos
una mayor orientación hacia la personalización
del proceso de aprendizaje, hacia la construcción
de la capacidad de construir aprendizajes, de
construir valores, de construir la propia
identidad. En este sentido, la mayor
incertidumbre que genera esta sociedad de alta
reflexividad se resuelve –en términos relativos,
por supuesto– con mayor reflexividad y no con
menos reflexividad.
3. Aprender a vivir juntos
Si bien vivimos un periodo donde muchas
transformaciones pueden tener carácter
transitorio, existen suficiente evidencias que
hacen posible sostener que, en el nuevo
capitalismo, la posibilidad de vivir juntos no
constituye una consecuencia «natural» del orden
social sino una aspiración que debe ser
socialmente construida. Algunos conceptos y
debates tradicionales deben, por ello, ser
revisados. Así, por ejemplo, reforzar el vínculo
entre educación y cohesión ya no puede ser
considerado simplemente como una aspiración
conservadora y reproductora del orden social
dominante. A la inversa, promover estrategias
educativas centradas en el desarrollo del individuo
no constituye necesariamente un enfoque
liberador, alternativo a las tendencias dominantes.
Asistimos a fenómenos de individualismo a-
social y de fundamentalismo autoritario que
comparten una característica común: la negación
de la dimensión política de la sociedad. En el
primer caso, las decisiones se toman en función
de la lógica del mercado y el ciudadano es
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco
reemplazado por el consumidor o el cliente. En
el segundo, el ciudadano es reemplazado por el
grupo, el clan, la tribu o cualquier otra forma de
identidad adscriptiva. Vivir juntos, en cambio,
siempre ha implicado la existencia de un
compromiso con el otro. La elaboración de este
compromiso, a diferencia de la dinámica propia
de la sociedad industrial, ya no puede surgir
como producto exclusivo de determinaciones
económicas o culturales. Debe, en cambio, ser
construido de manera más voluntaria y más
electiva. Ésta es la razón última por la cual el
objetivo de vivir juntos constituye un objetivo
de aprendizaje y un objetivo de política
educativa. Intentar comprender esta situación
constituye un paso necesario para brindar un
soporte teórico sólido y un sentido organizador
a la definición de líneas de acción para todos
aquellos que trabajan para una sociedad más
justa y solidaria.
A partir de este punto de apoyo teórico, es
posible postular algunas líneas de trabajo
pedagógico. En primer lugar, obviamente, todo
el análisis efectuado hasta aquí pone de relieve
la importancia que adquiere la introducción de
los objetivos de cohesión social, de respeto al
diferente de solidaridad, de resolución de los
conflictos a través del diálogo y la concertación,
en las prácticas educativas. En este sentido, es
posible analizar el concepto de escuela como
ámbito «artificial» de socialización. La apertura
de la escuela a las demandas sociales no
significa reproducir en la escuela las
experiencias que ya existen fuera de ella, ni
tampoco acomodarse a las tendencias
dominantes en las prácticas sociales. La escuela
puede, y debe, responder a la demanda social
de compensación del déficit de experiencias de
socialización democrática que existe en la
sociedad.
Las reflexiones sobre este tema pueden
dividirse en dos grandes categorías: las
111
relacionadas con la dimensión institucional de la
educación y las relacionadas con el proceso de
enseñanza-aprendizaje.
a) La dimensión institucional
En esta dimensión es preciso revisar todo el
debate acerca de la descentralización de la
educación, la autonomía a las escuelas e,
incluso, las propuestas que tienden a fortalecer
las alternativas educativas basadas en las nuevas
tecnologías e individualizar cada vez más el
proceso pedagógico. La autonomía y la
individualización se orientan a fortalecer el polo
de la libertad y el reconocimiento de la
identidad. Sin embargo, un proceso de
autonomía e individualización que no se
articule con la pertenencia a entidades más
amplias, rompe la cohesión social y, en
definitiva, des-socializa. La autonomía y la
personalización no son compatibles con la
vinculación con el otro. La escuela debería,
desde este punto de vista, promover
experiencias masivas de conectividad –
favorecidas ahora por las potencialidades de las
nuevas tecnologías– con el diferente, con el
lejano. En este sentido, un punto muy
importante es el que se refiere a la distribución
espacial de las escuelas. En la medida que la
población tiende a segmentarse, los barrios son
cada vez más homogéneos y los contactos entre
diferentes sectores de población más difíciles.
Las escuelas deberían promover masivos
programas de intercambio, de contactos, de
programas comunes, interbarriales,
intercomunales, transfronterizos, entre otros.
Por otra parte, la autonomía y la individua-
lización tampoco son incompatibles con la
definición de objetivos comunes, de
estándares comunes en términos de
aprendizaje, cuya responsabilidad le cabe al
Estado central, tanto en su definición como
en su regulación.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
b) La enseñanza-aprendizaje
Desde el punto de vista del aprendizaje, la
cuestión que estamos analizando pone de relieve
que no se trata sólo de aspectos cognitivos. La
formación ética en particular y la formación de la
personalidad en general, trascienden lo cognitivo.
Al respecto, nos parece pertinente retomar el
concepto de escuela total, que ya fuera presentado
hace algunos años, como concepto que puede
ayudar en la búsqueda de caminos para enfrentar
este nuevo desafío.12
4. Aprender a aprender
Los pronósticos acerca de la importancia
creciente que asumirá la función de aprender a
aprender en la educación del futuro, se basan en
dos de las características más importantes de la
sociedad moderna: (1) la significativa velocidad
que ha adquirido la producción de conocimientos
y (2) la posibilidad de acceder a un enorme
volumen de información. A diferencia del
pasado, los conocimientos e informaciones
adquiridos en el periodo de formación inicial de
las escuelas o universidades no permitirán a las
personas desempeñarse por un largo periodo de
su vida activa. La obsolescencia será cada vez
más rápida, obligando a procesos de reconversión
profesional permanente a lo largo de toda la vida.
Pero además de la significativa velocidad en la
producción de conocimientos, también existe
ahora la posibilidad de acceder a una cantidad
enorme de informaciones y de datos que nos
obligan a seleccionar, a organizar, a procesar la
información, para que podamos utilizarla.
En estas condiciones, y para decirlo
rápidamente, la educación ya no podrá estar
dirigida a la transmisión de conocimientos y de
informaciones sino a desarrollar la capacidad de
Juan Carlos Tedesco, 2003
12
13
Consultar, por ejemplo: David Perkins (1995). La escuela inteligente. Del adiestramiento de la memoria a la educación de la
mente. Barcelona. Gedisa. También: Stuar Mclure y Peter Davies (1995). Aprender a pensar, pensar en aprender. Barcelona. Gedisa.
112
producirlos y de utilizarlos. Este cambio de
objetivos está en la base de las actuales
tendencias pedagógicas, que ponen el acento en
los fenómenos meta-curriculares. David Perkins,
por ejemplo, nos llama la atención acerca de la
necesidad de distinguir dos tipos de
conocimientos: los de orden inferior y los de
orden superior. Los primeros son los
conocimientos sobre determinadas áreas de la
realidad. Los de orden superior son
conocimientos sobre el conocimiento. El
concepto de meta-curriculum se refiere
precisamente al conocimiento de orden superior:
conocimientos acerca de cómo obtener
conocimientos, acerca de cómo pensar
correctamente, acerca de nociones tales como
hipótesis y prueba, entre otros. 13
Si el objetivo de la educación consiste en
transmitir estos conocimientos de orden superior,
el papel de los docentes no puede seguir siendo
el mismo que en el pasado. Su función se resume,
desde este punto de vista, en la tarea de enseñar
el oficio de aprender, lo cual se contrapone al
actual modelo de funcionamiento de la relación
entre profesor y alumno; donde el alumno no
aprende las operaciones cognitivas destinadas a
producir más conocimiento sino las operaciones
que permiten triunfar en el proceso escolar. En
el modelo actual, el oficio de alumno está basado
en una dosis muy alta de instrumentalismos,
dirigido a obtener los mejores resultados posibles
de acuerdo con los criterios de evaluación,
muchas veces implícitos, de los profesores.
¿En qué consiste el oficio de aprender? Al
respecto, es interesante constatar que los autores
que están trabajando sobre este concepto evocan
la metáfora del aprendizaje tradicional de los
oficios, basado en la relación entre el experto y el
novicio. Pero a diferencia de los oficios
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco
tradicionales, lo que distingue al experto del
novicio en el proceso de aprender a aprender es
la manera como encuentran, retienen, comprenden
y operan sobre el saber, en el proceso de resolución
de un determinado problema.
A partir de esta pareja «experto-novicio», el
papel del docente se define como un
«acompañante cognitivo.» En el proceso clásico
de aprendizaje de determinados oficios, el
procedimiento utilizado por el maestro es visible
y observable. El maestro muestra cómo se hacen
las cosas. En el aprendizaje escolar, en cambio,
estos procedimientos están ocultos y el maestro
debe ser capaz de exteriorizar un proceso mental
generalmente implícito. El «acompañante
cognitivo» debe, por ello, desarrollar una batería
de actividades destinadas a hacer explícitos los
comportamientos implícitos de los expertos, de
manera tal que el alumno pueda observarlos,
compararlos con sus propios modos de pensar,
para luego –poco a poco– ponerlos en práctica
con ayuda del maestro y de los alumnos.14 En
síntesis, pasar del estado de novicio al estado de
experto consiste en incorporar las operaciones que
permiten tener posibilidades y alternativas más
amplias de comprensión y solución de problemas.
El concepto de «acompañante cognitivo»
permite apreciar los cambios en el rol del maestro
o profesor como modelo. En el esquema clásico
de análisis de la profesión docente, el perfil
«ideal» del docente era definido a partir de rasgos
de personalidad ajenos a la práctica cotidiana de
la enseñanza. En este nuevo enfoque, en cambio,
el docente puede desempeñar el papel de modelo
desde el punto de vista del propio proceso de
aprendizaje.
La modelización del docente consistiría, de
acuerdo con este enfoque, en poner de manifiesto
14
Goery Delacoté (1996). Savoir apprendre. Les nouvelles méthodes. Paris. Ed. Odile Jacob.
15
Idem, pág. 159
16
José M. Esteve (1997). La formación inicial de los profesores de secundaria; una reflexión sobre el curso de cualificación
pedagógica. Barcelona: Editorial Ariel.
113
la forma cómo un experto desarrolla su actividad,
de manera tal que los alumnos puedan observar y
construir un modelo conceptual de los procesos
necesarios para cumplir con una determinada
tarea. Se trata, en consecuencia, de exteriorizar
aquello que habitualmente es tácito e implícito.15
Sobre estas bases, el desempeño docente
permitiría, al menos teóricamente, superar
algunos de los dilemas típicos de los profesores
de enseñanza secundaria, particularmente el
dilema producido alrededor de la identidad del
profesor como educador o como especialista en
su disciplina. Como se sabe, el profesor de
secundaria –a diferencia del maestro de escuela
básica– enseña una determinada disciplina. Esta
vinculación con el conocimiento produce una
doble lógica de intereses, lealtades y pautas de
prestigio: las que provienen de la disciplina y
las que provienen de la profesión de educador.
Los diagnósticos al respecto son elocuentes. José
M. Esteve, en un reciente ensayo sobre la
formación inicial de los profesores de
secundaria, señalaba con claridad que las
instituciones de formación de los profesores,
generalmente las universidades, ofrecen un
modelo de identificación profesional basado en
el concepto de investigador-especialista, más que
en el concepto de profesor-educador. Tomando
el ejemplo de la historia, Esteve señala que «los
estudiantes se definen a sí mismos como futuros
historiadores y no como futuros profesores de
historia» y que «la enseñanza en la secundaria
sólo es percibida como una alternativa de
segundo orden: un fastidio lamentable para
escapar al paro».16 Este fenómeno se presenta
con características más o menos similares para
otras áreas como las ciencias y las artes, donde
los estudiantes son formados como científicos o
como artistas, y no como profesores de esas áreas
del proceso pedagógico.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Esta dimensión del programa de los profesores
de secundaria es una de las cuestiones claves de
la actual crisis de este nivel. En la medida que la
cobertura se ha universalizado y que una parte
importante de la educación secundaria clásica
pasa a formar parte de la educación obligatoria;
el modelo tradicional del profesor por disciplina,
que va de un establecimiento a otro, sin tener en
cuenta las características individuales de sus
alumnos ni el perfil institucional del
establecimiento, asume características
significativamente disfuncionales con los
objetivos perseguidos.
Sin embargo, desde el momento que la tarea
de enseñar no se reduce a transmitir
conocimientos e informaciones de una
disciplina- –la historia, por ejemplo– sino las
operaciones que definen el trabajo del
historiador, la dicotomía entre la enseñanza y el
trabajo científico tiende a reducirse. Este
enfoque implica, obviamente, un esfuerzo mucho
mayor en el proceso de aprendizaje, tanto por
parte del profesor como de los alumnos y abre
una serie muy importante de problemas para la
formación inicial de los profesores, sus
modalidades de trabajo pedagógico, sus criterios
de evaluación y los materiales didácticos.
Aprender a aprender también modifica la
estructura de los sistemas educativos. A partir
del momento en el cual dejamos de concebir la
educación como una etapa de la vida y aceptamos
que debemos aprender a lo largo de todo nuestro
ciclo vital, la estructura de los sistemas
educativos está sometida a nuevas exigencias.
La educación permanente, la articulación
estrecha entre educación y trabajo, los
mecanismos de acreditación de saberes para la
reconversión permanente, entre otros, son
algunos de los nuevos problemas y desafíos que
la educación debe enfrentar en términos
institucionales.
114
Referencias bibliográficas
Castells, Manuel (1997). La era de la
Información. Economía, Sociedad y Cultura.
Madrid: Alianza. También: Luc Boltansky y Eve
Chiapello (1999). Le nouvel esprit du capitalisme.
Paris: Gallimard.
Comisión Internacional sobre la Educación
para el siglo XXI (1996). La educación encierra
un tesoro. Madrid: Santillana-Ediciones
UNESCO.
De Foucauld, Jean-Baptiste y Denis Piveteau
(1995). Une société en quête de sens. Paris.
Editions Jacob.
Esteve, José M. (1997). La formación inicial
de los profesores de secundaria; una reflexión
sobre el curso de cualificación pedagógica.
Barcelona: Editorial Ariel.
Giddens, Anthony (1997). Consecuencias de
la modernidad. Madrid: Alianza.
Guéhenno, Jean-Marie (1999). L’avenir de la
liberté; la démocratie dans la mondialisation.
Paris: Flammarion.
Gorz, André (1998). Métamorphose du travail.
Paris. Ed. Galilée. Robert Castel (1995). Les
Métamorphoses de la question social; Une
cronique du salariat. Paris: Fayard.
Morin, Edgar (1999). La tête bien faite; Repenser
la réforme, réformer la pensée. Paris: Seuil.
Schnapper, Dominique (1994). La communauté
des citoyens; Sur I’idée moderne de nation. Paris:
Gallimard.
Wolton, Dominique (1993). La derniére utopie.
Naissance de I’Europe démocratique. Paris:
Flammarion.
Enlaces recomendados:
•Fundación Jaume Bofill. http://www.fbofill.org
•Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación (Buenos Aires), http://www.iipe.
buenosaires.org.ar
•Juan Carlos Tedesco http://www.iipe-
buenosaires.org.ar/staff/perfil_tedesco.asp
 Los pilares de la educación del futuro / Juan Carlos Tedesco

Culturas juveniles y cultura escolar*

Emilio Tenti Fanfani

* Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.

115
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

116
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

ÍNDICE

Pág.

1. Propósitos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 119

2. Sentido y valor de la enseñanza media en el mundo de hoy ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 120

3. Tres problemas en la escolarización masiva de los adolescentes y jóvenes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 122

4. Identidad y cultura de los adolescentes y jóvenes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 122

5. Un nuevo equilibrio de poder entre las generaciones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 125

6. El problema del sentido de la escuela ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 126

7. Características de una buena escuela para los jóvenes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 128

8. Cuatro peligros probables a controlar ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

128

Referencias bibliográfícas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 129

117
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

118
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani

1. Propósitos

¿Qué es lo que se ofrece como educación de transformaciones en las instituciones escolares.

escolar a los adolescentes y jóvenes de América
Latina? ¿En qué medida lo que se ofrece responde
a las condiciones de vida, necesidades y
expectativas de las nuevas generaciones de
latinoamericanos? Para responder a estas
preguntas generales es preciso tener en cuenta los
grandes cambios que caracterizan el desarrollo de
la educación básica en nuestro continente. En un
primer momento, dos fenómenos saltan a la vista:
por un lado, la masificación; por el otro, un cambio
profundo en la morfología social de los nuevos
inscriptos.
Los datos indican que la escuela para los
adolescentes es una escuela en expansión. En
muchos casos, este crecimiento cuantitativo no
fue acompañado por un aumento proporcional en
los recursos públicos invertidos en el sector.
Demasiadas veces, «hubo que hacer más con
menos». Es muy probable que la masificación
estuvo acompañada de una disminución del gasto
per cápita, estirándose al máximo el rendimiento
de ciertas dimensiones básicas de la oferta, tales
como recursos humanos, infraestructura física,
equipamiento didáctico, etc.1
La escolarización, por una parte «crea
juventud»; es decir, contribuye fuertemente a la
construcción de estos nuevos sujetos sociales. Pero
por otro lado, la masificación produce una serie
La vieja escuela media reservada a las élites hoy
debe responder a la demanda de nuevos
contingentes de solicitantes. Y la fuerza de la
cantidad no puede no acarrear consecuencias de
calidad. Las instituciones, en tanto que sistemas
de reglas y recursos que estructuran las prácticas
sociales y educativas, cambian de forma y
significado. Los viejos dispositivos que regulaban
la relación profesor-alumno, la relación con el
conocimiento, garantizaban la autoridad
pedagógica y producían un orden institucional, se
erosionan cuando no saltan por los aires y dejan
de ser eficientes y significativas en la vida de los
actores implicados.
Pero la masificación está acompañada por un
cambio muy significativo en la morfología social
de los alumnos. No sólo los adolescentes y jóvenes
que se escolarizan son más, sino que son
diferentes. Por una parte, ingresan los que
tradicionalmente estaban excluidos. A los
«herederos y becarios» se agrega el grueso de la
población; es decir, se agregan los hijos de los
grupos sociales subordinados de las áreas urbanas
primero, y de las rurales después, Éstos, recién
llegados al nivel medio, traen consigo todo lo que
ellos son como clase y como cultura. Pero también
los jóvenes y los adolescentes de hoy son distintos
de los primeros «usuarios» de la educación media.
Los grandes cambios en los modos de producción

1
Durante el último quinquenio del siglo pasado, la matrícula en la enseñanza media del Brasil creció el 57%, «siendo el segmento de
la enseñanza el que ha crecido más en el periodo». Al mismo tiempo, se señala que este crecimiento fue desordenado y «sin las condiciones
físicas adecuadas, sin espacios propios». Por ello, según el Censo Escolar de l998, el 55% de los estudiantes cursan en el turno noche.
(Berger Filho, R.L., 1999)

119
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
y en la estructura social y familiar, las
transformaciones en el plano de las instancias de
producción y difusión de significados (la cultura),
afectan profundamente los procesos de
construcción de las subjetividades. El poder del
sistema educativo para formar personas, hoy es
más relativo y relacional que nunca. Sus
capacidades se miden en el sistema de relaciones
que mantiene con la familia y las otras instancias
que producen e imponen significaciones, en
especial los medios masivos de comunicación y
consumo cultural. (Tedesco, 1995)
Todas estas transformaciones en la demografía,
la morfología y la cultura de las nuevas
generaciones ponen en crisis la oferta tradicional
de educación escolar. Los síntomas más
manifiestos y estridentes son la exclusión y el
fracaso escolar, el malestar, el conflicto y el
desorden, la violencia y las dificultades de la
integración en las instituciones y, sobre todo, la
ausencia de sentido de la experiencia escolar para
proporciones significativas de adolescentes y
jóvenes latinoamericanos (en especial aquellos
que provienen de los grupos sociales más
excluidos y subordinados), que tienen dificultades
para ingresar, progresar y desarrollarse en
instituciones que no han sido hechas para ellos.
Todo pareciera indicar que todos aquellos que
«llegan tarde» a la escuela (los adolescentes y
jóvenes excluidos), ingresan a una institución
ajena, y que por lo tanto, ésta no cumple ninguna
función para sus proyectos vitales.
En las páginas que siguen me propongo
exponer algunas reflexiones que espero ayuden a
definir los principales problemas que surgen
cuando se enfrentan dos culturas: la de los jóvenes
y adolescentes, y la que es propia de la tradición
escolar. Creemos que comprender, interpretar,
explicar y analizar es una dimensión necesaria de
cualquier proceso encaminado a intervenir con
alguna probabilidad de éxito en el campo de las
políticas públicas. En especial, nos interesan
120
aquellas que están orientadas a garantizar las
mejores condiciones para facilitar el difícil
proceso de construcción de la subjetividad; y la
inserción social de las nuevas generaciones de
adolescentes y jóvenes latinoamericanos tanto al
campo de la producción como al de la ciudadanía
activa.
En síntesis, cuando los excluidos llegan a la
educación media se produce el conflicto y el
desencanto. Conflicto, porque la
universalización de la escolarización produce
nuevos problemas y desafíos (por las
contradicciones entre características objetivas y
subjetivas (expectativas, preferencias, actitudes,
comportamientos, etc.), de la demanda y las
características de la oferta (inadecuación
institucional y empobrecimiento de la oferta
escolar).
Desencanto y frustración, porque cuando llegan
a la escuela media, los pobres encuentran que ya
no existe correspondencia entre escolaridad,
obtención del título del bachiller y determinadas
sanciones materiales (puestos de trabajo e
ingreso), y simbólicas (prestigio y reconocimiento
social). Porque llegan tarde, llegan en verdad a
otro destino. Obtienen un objeto que tiene otro
sentido y otro valor relacional, como es el caso
de todos los objetos sociales.
2. Sentido y valor de la enseñanza media
en el mundo de hoy
No es preciso abundar en argumentos para
mostrar que la enseñanza media de hoy tiene un
significado distinto al que tenía en el proyecto
fundacional de los sistemas educativos
occidentales. En un principio, se trataba de una
antesala de los estudios universitarios (y de ciertas
posiciones en las burocracias públicas y privadas
emergentes), y como tal, estaba reservada sólo a
los herederos; es decir, a los hijos de las clases
dominantes y a algunos pobres meritorios (los
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani
«becarios»). Hoy la enseñanza media es más que
eso. En verdad es otra cosa. Se trata de la última
etapa de la escolaridad obligatoria. Vale no sólo
como sendero que conduce a los estudios
superiores (valor que conserva), sino que es algo
así como el nuevo piso de la escolaridad
obligatoria que en todas partes tiende a
prolongarse hasta los 17 ó 18 años de vida de los
individuos. En las condiciones actuales, la llamada
enseñanza media es una enseñanza «final» (un
«techo») para la mayoría de la población y un
momento de un proceso de formación de una
minoría, que tiende a prolongarse a lo largo de
toda su trayectoria vital (educación permanente).
Esta nueva racionalidad cambia el sentido y
afecta los viejos «modos de hacer las cosas» en
las instituciones. En un principio, cuando se
trataba de formar élites, la lógica de la selección
impregnaba el quehacer de docentes y alumnos.
La carrera escolar era como una carrera de
obstáculos. Los «más capaces» de superarlos
llegaban al final y adquirían el derecho de entrada
a la universidad (en un principio no tenía sentido
ninguna «prueba de ingreso» a la educación
superior, la prueba era el título de bachiller). La
práctica sistemática de los exámenes permitía
distinguir a los exitosos de los fracasados. El
fracaso era un fenómeno habitual y esperado en
la experiencia escolar. Siempre los llamados eran
más que los elegidos y todos los «jugadores»
(maestros, familias, alumnos), conocían y
compartían esta regla del juego y aceptaban sus
desenlaces.
Cuando la enseñanza media se convierte en
obligatoria, todos estos dispositivos dejan de tener
sentido y si persisten en su accionar, son una fuente
de contradicción y conflicto. La reciente
experiencia argentina de extensión de la
obligatoriedad hasta el segundo año de la vieja
secundaria (paso de la educación primaria
2
Incluso en el caso de la provincia de Buenos Aires, donde vive un tercio de la población argentina, la obligatoriedad se prolonga hasta
el final del viejo secundario, hoy denominado Nivel Polimodal (tres años luego de la EGB).
121
obligatoria de 7 años a la educación general
básica de 9 años), está produciendo fuertes
contradicciones entre los viejos mecanismos
pedagógicos y disciplinarios, las expectativas de
docentes y alumnos, y las nuevas disposiciones
legales y normativas.2 Hoy, la permanencia de los
adolescentes en la escuela ya no es algo aleatorio
o discrecional. Ni los alumnos ni los padres, ni
los agentes escolares están en condiciones de
determinar la inclusión o la exclusión escolar.
Todos los adolescentes deben estar en la escuela.
Éste es un mandato de la ley (la escolarización, al
menos en el nivel básico fue siempre un derecho
y una obligación) y, al mismo tiempo, un mandato
social (del mercado de trabajo). Actualmente, la
institución ha perdido la capacidad de imponer
reglas que determinen la permanencia o el
abandono escolar. En principio, todos deben ser
contenidos.
Esta disposición determina la demanda y afecta
fuertemente a la oferta. Por una parte, las familias
y los jóvenes deben saber que ir o no ir a la escuela,
al menos teóricamente, ya no es una cuestión de
elección discrecional. Y en cuanto a la instancia
responsable de garantizar el cumplimiento de la
obligatoriedad; es decir, al Estado, éste se ve
obligado a ampliar la oferta escolar y a garantizar
las condiciones mínimas de «educabilidad» de
todos. De allí la tendencia a intervenir mediante
programas de becas, subsidios y apoyo a los
jóvenes y sus familias.
Pero el cambio de sentido y la obligatoriedad
también determina una serie de transformaciones
en los dispositivos y procesos institucionales. El
examen y la evaluación ya no pueden cumplir una
función selectiva, sino estrictamente pedagógica;
y los problemas de aprendizaje ya no se resuelven
por la vía fácil y corta de la repetición y la
exclusión. Lo mismo puede decirse de los
«problemas de conducta y disciplina». Sin
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

embargo, las adaptaciones de las instituciones y
las mentalidades no son simples efectos
automáticos de las transformaciones estructurales
y legales. Por lo tanto, la contradicción tiende a
transformarse en conflicto y el desajuste entre las
predisposiciones y los marcos normativos tiende
a provocar el malestar. Por eso, la educación para
los adolescentes y los jóvenes se convierte en el
eslabón más crítico de las políticas educativas
nacionales.
3. Tres problemas en la escolarización
masiva de los adolescentes y jóvenes
Para ordenar la discusión propongo discutir
estos nuevos desafíos de la escolarización
generalizada de las nuevas generaciones alrededor
de tres ejes problemáticos. El primero tiene que
ver con el tema de la identidad y cultura de los
adolescentes; el segundo con el eje político de la
modificación de los equilibrios de poder entre las
generaciones. El tercero remite al tema del sentido
de la experiencia escolar para los adolescentes y
jóvenes. El hilo conductor que une estas tres líneas
de reflexión tiene que ver, como es obvio, con el
tema de la relación entre condiciones de vida y
cultura de la población a escolarizar y la cultura
propia de las instituciones escolares.
En este caso, hay un cuarto excluido y es,
precisamente, el de la exclusión social que golpea
fuertemente a muchos adolescentes y jóvenes
latinoamericanos. La extrema desigualdad en la
distribución de las oportunidades de vida hace que
para muchos de ellos la escolarización, en sí
misma, sea una experiencia literalmente
imposible, algo que escapa completamente a su
proyecto vital. En lo que sigue, esta determinación
material no será tratada explícitamente, pero sí
permanecerá como telón de fondo que va a
determinar tanto las configuraciones culturales
3
Detrás de las desigualdades y exclusión escolares están las desigualdades y exclusiones sociales. De allí la necesidad de imaginar y
desarrollar estrategias de intervención integral donde el desarrollo de la infancia y la adolescencia ocupen un lugar central.
4
Para una construcción teórica de las «clases de edad» consultar Urresti (M.). Cambio de escenarios sociales. Experiencia juvenil
urbana y escuela en: Tenti Fanfani (E.) (comp.). Una escuela para los adolescentes. Losada, Buenos Aires 2000.
como los sentidos, las identidades y las
trayectorias escolares de las nuevas generaciones
de latinoamericanos. 3
4. Identidad y cultura de los adolescentes
y jóvenes
La adolescencia y la juventud son
construcciones sociales. En otras palabras, son
«clases de edad» que, si bien tienen una base
material biológica, sobre la misma se elaboran
diversas representaciones relativamente
arbitrarias e históricas. En realidad, lo que «existe»
con una existencia casi igual a la de los objetos
físicos es un continuo de edad. Es la sociedad la
que produce determinados «cortes» y «rupturas»
en el flujo del tiempo. Sabemos que existen niños
y adolescentes, adolescentes y jóvenes, pero esas
fronteras que marcan los límites no tienen una
señalización material u objetiva. Los límites
sociales son siempre «arbitrarios y conjeturales»
(como decía J.L. Borges), y muchas veces
imprecisos. Pero en ciertos casos, es necesario
reducir esa imprecisión fijando límites estrictos,
homogéneos y fáciles de identificar. Éste es el
tipo de límite que se expresa en la ley y los
dispositivos normativos. La «mayoría de edad»,
por ejemplo, está claramente establecida en los
códigos y en las leyes de todas las sociedades. No
son límites definitivos, pueden variar. Pero sí son
límites precisos. La incorporación al sistema
educativo formal no es arbitraria. Se ingresa a la
escuela a una edad legal bien determinada.
Pero cuando se trata de la adolescencia y la
juventud, sólo sabemos que existen, pero no
estamos en condiciones de decir cuándo empiezan
y dónde terminan estas etapas de la vida.4 No todos
los que tienen la misma edad participan de la
misma «clase de edad», ya que no todos los
coetáneos comparten las mismas características

122
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani
y experiencias vitales (formar pareja, trabajar,
alcanzar la autonomía económica, estudiar, etc.).5
Por otra parte, la propia experiencia escolar
contribuyó a la creación de la juventud como una
construcción social; es decir, como un tiempo de
vida colocado entre la infancia y la condición de
adulto, un tiempo de preparación y de espera. Por
eso, puede decirse que no siempre existió
«juventud» y «adolescencia». La posición en la
estructura de distribución de bienes materiales y
simbólicos de la sociedad está determinando
diversas formas de vivir la experiencia joven o
adolescente; por lo tanto, no es un estado por el
que necesariamente pasan todos los individuos en
una sociedad determinada. En muchos casos, hasta
la propia experiencia de la infancia es un
«privilegio» que se niega a muchos niños y niñas
que viven en condiciones de pobreza extrema,
tanto en el campo como en las grandes ciudades
del continente.
Pero aquí, más que el debate teórico, por demás
rico e interesante, nos interesa saber cuáles son
las características distintivas de los adolescentes
y jóvenes respecto de los niños en cuanto objeto
de clasificación escolar. La vieja escuela primaria
fue pensada y diseñada para los niños; y la escuela
media, pese a sus esfuerzos de adaptación, tiende
a reproducir los mecanismos y estilos propios de
la educación infantil. En otras palabras, en muchos
casos, tiende a tratar a los adolescentes como si
fueran niños. Éste es un factor que no pocas veces
contribuye a explicar el malestar y el fracaso
escolar en la enseñanza media.
Según Dubet y Martuccelli (1998), más allá
de las significativas determinaciones de género,
clase social, etnia, hábitat, etc., un estudiante del
colegio secundario es diferente de un alumno de
la escuela primaria.6 Al menos pueden señalarse
las siguientes particularidades observadas en
5
Uno podría preguntarse qué tienen en común las 400 000 niñas brasileñas que trabajan en el servicio doméstico con sus coetáneas de
las clases medias altas y altas que estudian, disponen de tiempo libre, tienen determinados niveles y calidades de consumo cultural, etc.
6
En Argentina, se llama alumnos a los niños que van a la escuela primaria. Los que frecuentan el colegio secundario y la universidad
son estudiantes.
123
Francia, pero que, en cierta medida, son válidas
en el contexto escolar urbano de América Latina.
a. Diversidad de las «esferas de justicia».
Mientras el mundo de la infancia y la escuela está
organizado alrededor de una gran «unidad
normativa» que rige tanto en el ámbito escolar,
como en la familia, el mundo del «colegial» está
regido por la percepción de que existen diversos
ámbitos de justicia. Una regla se aplica en el
recreo, otra entre los amigos, otra en el colegio,
otra distinta en el ámbito familiar. Mientras que
el niño mimado en la familia espera el mismo trato
en la escuela, el adolescente percibe que existen
distintos espacios de juego con distintas reglas.
Un ejemplo, los resultados escolares diferentes
no deben engendrar tratamientos diferentes.
Mientras que en la primaria, los que son buenos
en conducta, también tienden a ser premiados en
términos de notas y sanciones escolares, esta
práctica se torna injusta en el colegio. En este
ámbito, las clasificaciones escolares
(calificaciones) tienden a diferenciarse de las
calificaciones en el comportamiento (conducta).
b. Principio de reciprocidad. Mientras que
en la escuela, el niño tiende a representarse a la
autoridad y al maestro como algo natural e
indiscutido, el adolescente percibe que las
instituciones (el colegio, pero también la familia)
constituyen mundos complejos donde existen una
diversidad de actores con intereses y
«capacidades» diferentes. La «omnipotencia» del
maestro tiende a ser sustituida por la visión más
compleja y política de las relaciones y el juego
(las alianzas, las estrategias, el uso del tiempo,
etc.). El principio de reciprocidad quiere decir
que la relación profesor–alumno no es
unidireccional (el profesor tiene todo el poder y
hace lo que quiere, mientras que el alumno sólo
tiene que obedecer). El adolescente tiende a
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
considerar que el respeto, por ejemplo, debe ser
una actitud recíproca y no sólo una obligación de
él hacia sus profesores.7
c. La emergencia de estrategias escolares.
El niño en la escuela percibe que sólo basta ser
aplicado y obedecer las reglas y a sus superiores
(los padres y los maestros), para tener éxito en la
escuela. En cambio, en el colegio, los adolescentes
perciben que «ser estudiante» es algo más
complejo que seguir ciertos automatismos. Por el
contrario, el adolescente percibe que para tener
éxito es preciso desplegar una estrategia; es decir,
que se requiere hacer uso del cálculo, definir
objetivos, elegir medios adecuados para los
mismos, desplegar la acción en el eje del tiempo,
saber esperar, etc., etc.
d. Desarrollo de una subjetividad no escolar.
Mientras los niños en las escuelas viven en
«continuidad relativa» su estatuto de niño y su
estatuto de alumno, los adolescentes en el colegio
viven la experiencia de una tensión entre el
estudiante y el adolescente. «Con la adolescencia
–escriben Dubet y Martuccelli– se forma un ‘sí
mismo no escolar’, una subjetividad y una vida
colectiva independientes de la escuela, que ‘afectan’
a la vida escolar misma». Veremos más adelante que
no todos los adolescentes logran articular en forma
satisfactoria estos dos espacios de vida.
Más allá de estas particularidades genéricas,
los adolescentes y jóvenes son portadores de una
cultura social hecha de conocimientos, valores,
actitudes, predisposiciones que no coinciden
necesariamente con la cultura escolar y, en
especial, con el currículo o programa que la
institución se propone desarrollar.
Hubo un tiempo en que el mundo de la vida
cotidiana se mantenía «afuera» y «alejado» de la
7
Esta demanda se expresa claramente en esta declaración hecha por jóvenes alumnos de escuelas públicas de Río de Janeiro: «Se ele
(el director.) nao me respeita, para que vou respeitá-lo? Eu respeito quem me respeita, quem me dá o respeito (…) Tem que haver a
troca, se nao houver a troca quebra o elo da corrente, nao dá». (Citado por De Souza Minayo M.C. y otros 1999, pag.113)
124
cultura escolar. Los saberes legítimos, esos que
la escuela pretende incorporar en los alumnos son
saberes «consolidados» y, en cierto modo,
«alejados» de la cotidianidad y la
contemporaneidad. Esta distancia tenía una razón
de ser en el momento constitutivo de la escuela y
el Estado modernos. La escuela tenía una misión
civilizatoria, tenía una función de reeducación
(como se decía en la época). En muchos casos la
distancia entre la cultura espontáneamente
incorporada por los niños y la cultura que se quería
inculcar era extrema. Por eso la escuela tuvo una
función misionera. La primera pedagogía era una
tecnología de conversión, de allí la densidad,
variedad e integralidad de sus tecnologías (al
límite, el ideal era la pedagogía del internado).
Hoy resulta imposible separar el mundo de la
vida del mundo de la escuela. Los adolescentes
traen consigo su lenguaje y su cultura. La escuela
ha perdido el monopolio de la inculcación de
significaciones y éstas, a su vez, tienden a la
diversificación y a la fragmentación. Sin embargo,
en demasiadas ocasiones, las instituciones
escolares tienden al solipsismo y a negar la
existencia de otros lenguajes y saberes, y otros
modos de apropiación distintos de aquellos
consagrados en los programas y las disposiciones
escolares.
Mientras que el programa escolar tiene todavía
las huellas del momento fundacional
(homogeneidad, sistematicidad, continuidad,
coherencia, orden y secuencia únicos, etc.), las
nuevas generaciones son portadoras de culturas
diversas, fragmentadas, abiertas, flexibles,
móviles, inestables, etc. La experiencia escolar
se convierte a menudo en una frontera donde se
encuentra y enfrentan diversos universos
culturales. Esta oposición estructural es fuente de
conflicto y desorden, fenómenos que terminan a
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani
veces por neutralizar cualquier efecto de la
institución escolar sobre la conformación de la
subjetividad de los adolescentes y los jóvenes
(Jaim Etcheverry, 1999). Es preciso señalar que
la contradicción y el conflicto entre cultura escolar
y cultura social es tanto más probable en el caso
de los jóvenes de las clases sociales económica y
culturalmente dominadas.
En estas condiciones, es probable que surjan
tensiones entre la integración de los adolescentes
a su «grupo de iguales» y su integración a las
normas escolares. Cuando la distancia entre la
cultura social incorporada por los muchachos y
la cultura escolar-curricular es grande, el
conflicto es un fenómeno muy probable en la
experiencia escolar. Desde la clásica
investigación de J.S. Coleman (1961), se conoce
la oposición entre la subcultura adolescente y
las normas escolares que, en muchos casos, lleva
a preferir la primera a la segunda. El conflicto y
el predominio de la «atracción y el prestigio» en
el grupo de pares sobre el prestigio y los premios
propios de la actividad escolar no es más que
una de las situaciones probables. La
armonización y «negociación» entre ambos
universos culturales, dadas ciertas condiciones
sociales e institucionales es también un
desenlace probable de esta tensión estructural.
Las manifestaciones de este tipo de conflicto son
bien conocidas y adquieren formas particulares
en cada contexto nacional. En Francia, es común
que los muchachos y las chicas del colegio
tengan que optar entre dos figuras típicas: la del
«bufón» y la del «payaso». Mientras que la
primera figura representa el tipo ideal del alumno
que opta por cumplir con las reglas de la escuela,
la segunda se aplica a quienes las desafían y
prefieren ser los «primeros en el grupo» (los más
valorados, reconocidos, populares, etc.), a costa
de ser «los últimos» en la lista de méritos
específicamente escolares (calificaciones,
conducta, etc.). Los hijos de los grupos
subordinados, en muchos casos, optan por esta
125
estrategia, en la medida en que les resulta más
difícil competir con éxito en el juego escolar.
El campo donde se juega la construcción de la
subjetividad está dominado por tres actores
básicos: la familia, los medios de producción y
difusión de sentido, y las instituciones escolares.
Pero la familia ha perdido fuerza y capacidad de
estructurar las personalidades de las nuevas
generaciones. La familia que la escuela todavía
espera y quiere no es la familia de las nuevas
generaciones actuales. La incorporación de la
mujer al mercado de trabajo, la modificación del
equilibrio de poder entre los sexos y la división
del trabajo en la familia, su desinstitucionalización
y la cuestión social contemporánea han
modificado profundamente el papel de la familia
como constructora de subjetividad.
No existe un currículo social (es decir, familiar,
mediático y escolar), único y coherente; y la
escuela no tiene más remedio que prestar atención
al hecho de que no posee una posición monopólica
en este campo tan complejo (si es que alguna vez
la tuvo). La simple toma de conciencia de esta
complejidad contribuiría a redefinir y
redimensionar en forma crítica y creativa el
margen de maniobra y la eficacia propia de las
instituciones escolares en la formación de las
nuevas generaciones.
5. Un nuevo equilibrio de poder entre las
generaciones
Otro factor, que viene a poner en crisis los
viejos dispositivos que organizaban la vida de las
instituciones escolares para adolescentes y
jóvenes, se origina en los cambios en los
equilibrios de poder entre los niños y jóvenes y
los adultos. La edad siempre fue un principio
estructurador de las relaciones de dominación en
todas las sociedades y, durante la segunda mitad
del siglo XIX, cuando se sentaron las bases de las
instituciones educativas capitalistas, la relación
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
de poder entre las generaciones era mucho más
asimétrica que en la actualidad. El mundo de
los adultos (los padres, los maestros, los
directivos, los «celadores», etc.), prácticamente
monopolizaba el poder en las instituciones. Los
alumnos tenían más deberes y responsabilidades
que derechos y capacidades. Los reglamentos y
dispositivos disciplinarios de los establecimien-
tos escolares constituyen una objetivación del
poder omnipotente que tenían los adultos sobre
las nuevas generaciones.
Por una serie de razones estructurales que se
despliegan en el tiempo largo de la historia, el
equilibrio de poder entre las generaciones ha
sufrido cambios sustanciales (Elias, 1999). En la
actualidad, aunque las relaciones intergenera-
cionales siguen siendo asimétricas y a favor de
los «más grandes», esta asimetría se ha modificado
profundamente en beneficio de las nuevas
generaciones. Hoy, los niños y adolescentes son
considerados como sujetos de derecho. No sólo
tienen deberes y responsabilidades vis à vis de
los mayores, sino que se les reconoce capacidades
y derechos.
La Convención Internacional de los Derechos
del Niño, su incorporación prácticamente
universal (aún falta una firma significativa, la de
los EE.UU), es un indicador del grado de
institucionalización alcanzado por estas nuevas
relaciones de poder intergeneracional.
Las instituciones educativas tienen que tomar
nota de esta realidad y transformar sus
dispositivos, en especial, aquellos que regulan las
relaciones de autoridad entre profesores,
directivos y alumnos; las que organizan el orden
y la disciplina, y aquellas que estructuran los
procesos de toma de decisión.
Habrá que reconocer que los adolescentes y
jóvenes tienen derechos específicos (a la
identidad, a expresar sus opiniones, a acceder a
126
la información, a participar en la definición y
aplicación de las reglas que organizan la
convivencia, a participar en la toma de decisiones,
etc.), y habrá que diseñar los mecanismos
institucionales que garanticen su ejercicio
(reglamentos, participación en cuerpos
colegiados, recursos financieros, de tiempo y
lugar, competencias, etc.). (Tenti Fanfani, 1999)
El reconocimiento de derechos a los
adolescentes aunado a la erosión de las
instituciones escolares (producto de la
masificación con subfinanciamiento y a la pérdida
de monopolio en el campo de las agencias de
imposición de significados), están en el origen de
la crisis en la autoridad pedagógica como un
efecto de institución. En las condiciones actuales,
los agentes pedagógicos (maestros, directivos,
expertos, etc.), no tienen garantizada la escucha,
el respeto y el reconocimiento de los jóvenes. Pero
la autoridad pedagógica, entendida como
reconocimiento y legitimidad, sigue siendo una
condición estructural necesaria de la eficacia de
toda acción pedagógica. El problema es que hoy
el maestro tiene que construir su propia
legitimidad entre los jóvenes y adolescentes; para
ello, debe recurrir a otras técnicas y dispositivos
de seducción. Trabajar con adolescentes requiere
una nueva profesionalidad que es preciso definir
y construir.
6. El problema del sentido de la escuela
Los maestros no pueden dar por descontada su
autoridad, sino que la tienen que construir en
forma cotidiana. Y los alumnos deben darle un
sentido a la experiencia escolar. En las
condiciones del desarrollo actual éste no es
automático, como en otras etapas del desarrollo
escolar. Cuando los que frecuentan la enseñanza
media son los «herederos y los becarios»; es decir,
los hijos de las clases dominantes y los pobres
meritorios, tanto la autoridad pedagógica como
el sentido de la escuela eran datos de la realidad.
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani
Hoy para qué ir a la escuela (a la escuela que
tenemos, se entiende), es una pregunta pertinente,
que la mayoría de los jóvenes y adolescentes se
hacen a diario.
Es obvio que aquellos que no son capaces de
dar una respuesta satisfactoria a esta pregunta
tienen pocas razones para persistir en la carrera
escolar. ¿Cuáles son las respuestas posibles y
cuáles son las condiciones sociales que las
determinan? Ellas son tres:
a) La obligación como sentido. Se va a la
secundaria por una obligatoriedad social más que
jurídica, «porque sí», porque no hay más remedio,
porque no se puede no ir, y esto porque existe un
sistema de contención familiar que, pese al vacío
de la experiencia escolar y al malestar y
padecimiento que puede llegar a producir, no ir a
la escuela no es una alternativa objetivamente
posible para ciertos adolescentes y jóvenes. En
este caso el «ir al colegio» no es objeto de
deliberación y elección, sino una experiencia
ligada a una condición de edad.
b) La razón instrumental. Hay que estudiar
por una razón puramente instrumental. Algunos
adolescentes asumen la lógica de la
postergación de beneficios presentes con el fin
de beneficios mayores en el futuro. Si hoy me
esfuerzo en los estudios (que en sí mismo no
tienen mayor sentido), mañana seré alguien en
la vida, podré ingresar a la universidad, podré
lograr un buen empleo, recibiré mejor trato,
etc.
c) El amor al conocimiento. Este emergente
tiene que ver con la pasión, con la entrega
incondicional al saber o a un campo del saber.
Esta inmersión en el juego, esta especie de illusio
es una energía extremadamente poderosa que,
según una representación pedagógica bastante
difundida, se constituye en un recurso mayor para
el éxito en la carrera escolar.
127
Estas tres disposiciones ideal-típicas no están
aleatoriamente distribuidas en la población, sino
que son el producto de un conjunto de factores
interrelacionados. Entre ellos, cabe mencionar los
factores culturales y lugar que ocupan los
individuos en la estructura social. Es más probable
que la relación gratuita, desinteresada y «pasional»
con el conocimiento y la cultura en general (el
arte, las ciencias, etc.), surja entre las clases más
liberadas de las urgencias y presiones relacionadas
con la sobrevivencia. Las clases medias, cuyo
capital económico, social y cultural les permite
aspirar al ascenso social, están objetivamente más
predispuestas a desarrollar una lógica instrumental
y a sacrificarse en el presente con el fin de lograr
mejores recompensas en el futuro. Esta
disposición al sacrificio y al esfuerzo sistemático
es altamente valorada en el ámbito escolar
(«persevera y triunfarás»), y se asocia con los
mejores rendimientos tanto en términos de
aprendizaje como de conducta escolar.
Los sectores sociales más excluidos de los
valores sociales más preciados no están en
condiciones objetivas de desarrollar una actitud
estratégica entre las nuevas generaciones. Cuando
objetivamente «no se tiene futuro», porque el
mismo presente es incierto y se vive en situaciones
límites, la simple idea de sacrificarse y esforzarse
en función de recompensas diferidas en el futuro
aparece como algo absurdo y literalmente
impensable. Incluso la idea misma de futuro como
tiempo «por venir» está ausente cuando no se dan
ciertas condiciones sociales básicas. Si no hay
futuro, la lógica del cálculo y la relación entre
medios y fines se agota en el tiempo corto del
presente y la acción estratégica, en el sentido
fuerte de la expresión, no tiene un horizonte donde
explayarse. Por demás está decir que ésta es una
característica típica de muchos sectores sociales
que viven situaciones extremas de exclusión
social. Cuando éste es el caso, las condiciones de
«educabilidad» de los jóvenes se encuentran
seriamente comprometidas.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
7. Características de una buena escuela
para los jóvenes
Dadas las condiciones en que se desarrolla la
escolarización de los adolescentes y jóvenes
latinoamericanos, es preciso preguntarse cuáles
podrían ser las características que distinguen a una
escuela adecuada a sus condiciones de vida,
expectativas y derechos.
Más que una respuesta, prefiero enunciar un
listado de características que en principio
aparecen como deseables y necesarias, sin por ello
pretender agotar el tema que, por su complejidad,
requiere de análisis y reflexiones más
especializadas. Pero a modo de propuesta aquí
señalo las siguientes:
a) Una institución abierta que valoriza y tiene
en cuenta los intereses, expectativas y
conocimientos de los jóvenes.
b) Una escuela que favorece y da lugar al
protagonismo de los jóvenes y donde los derechos
de la adolescencia se expresan en instituciones y
prácticas (de participación, expresión,
comunicación, etc.), y no sólo se enuncian en los
programas y contenidos escolares.
c) Una institución que no se limita a enseñar,
sino que se propone motivar, interesar, movilizar
y desarrollar conocimientos significativos en la
vida de las personas.
d) Una institución que se interesa por los
adolescentes y los jóvenes como personas totales
que se desempeñan en diversos campos sociales
(la familia, el barrio, el deporte, etc.), y no sólo
por los alumnos en tanto aprendices de
determinadas disciplinas (la matemática, la
lengua, la geografía, etc.).
8
En otro lugar, hemos criticado la tendencia a la organización disciplinaria del currículo de la educación básica y el predominio del
teoricismo, el esquematismo y la abstracción sin sentido en la enseñanza escolar (Tenti Fanfani E.; Pedagogía y cotidianidad en: Tenti
Fanfani E. (2000)).
128
e) Una institución flexible en tiempos,
secuencias, metodologías, modelos de evaluación,
sistemas de convivencia, etc.; y que toma en
cuenta la diversidad de la condición adolescente
y juvenil (de género, cultura, social, étnica,
religiosa, territorial, etc.).
f) Una institución que forma personas y
ciudadanos y no «expertos»; es decir, que
desarrolla competencias y conocimientos
transdisciplinarios útiles para la vida y no
disciplinas y esquemas abstractos y conocimientos
que sólo tienen valor en la escuela. 8
g) Una institución que atiende a todas las
dimensiones del desarrollo humano: física,
afectiva y cognitiva. Una institución donde los
jóvenes aprenden a aprender en felicidad y que
integra el desarrollo de la sensibilidad, la ética, la
identidad y el conocimiento técnico-racional.
h) Una institución que acompaña y facilita
la construcción de un proyecto de vida para los
jóvenes. Para ello deberá desplegarse una
«pedagogía de la presencia» caracterizada por el
compromiso, la apertura y la reciprocidad del
mundo adulto para con los adolescentes y los
jóvenes. (Gomez da Costa A.C. 2000 y 1997)
i) Una institución que desarrolla el sentido
de pertenencia y con la que los jóvenes «se
identifican».
8. Cuatro peligros probables a controlar
Pero las mejores intenciones pueden conducir
a los peores resultados sino se tiene en cuenta
que todo paradigma de intervención incuba
efectos perversos que es preciso conocer para
controlar. Entre ellos, y para terminar, quiero
mencionar los siguientes:
 Culturas juveniles y cultura escolar / Emilio Tenti Fanfani
a. La condescendencia. Que aconseja
inventar escuelas para jóvenes pobres,
contribuyendo así a la fragmentación social de la
escuela y fortaleciendo la reproducción escolar
de las desigualdades sociales y viceversa. Será
preciso estar atento y controlar las buenas
intenciones que invitan a concentrarse en los
pobres y a ofrecer educación pobre para los
jóvenes pobres.
b. El negativismo. Asociar la adolescencia y
la juventud a situaciones indeseables, de
peligrosidad social (delincuencia, enfermedad,
drogadicción, embarazo adolescente, violencia,
etc.); en síntesis, a la pura negatividad que sólo
induce a la intervención preventiva. Para ello, es
preciso no olvidar que la adolescencia y la
juventud es la edad de la energía, la fuerza, la
belleza, la curiosidad, la imaginación, la
creatividad, la esperanza, el desinterés, la pasión,
la sensibilidad, la entrega, la generosidad y otras
riquezas asociadas.
c. El demagogismo juvenil y adolescente,
que consiste en ofrecer comprensión, contención
afectiva, respeto a la cultura joven, etc.; sin
desarrollar conocimientos y actitudes complejas
y necesarias para la inserción social y política
de los jóvenes en el mundo adulto. Algunas
versiones del populiculturismo (es decir, la
valoración voluntarista u oportunista de «las
culturas de los jóvenes»), acompaña y legitima
muchas veces la exclusión respecto de los valores
más valiosos y complejos de la cultura «adulta»
y universal.
d. El facilismo. Éste consiste básicamente en
una especie de reproducción escolar del modo de
aprendizaje y de relación con la cultura que
desarrollan los medios de comunicación de masa
y de producción, y circulación de culturas
juveniles de masas (pedagogía del Zapping, la
espectacularización, el placer inmediato, el
desprecio por la complejidad, el esfuerzo y el
129
trabajo escolar, la disciplina, el carácter
acumulativo del desarrollo de la cultura, etc.).
Pero no basta el ideal. Para cambiar el mundo
de la escuela pública se requieren al menos tres
ingredientes: a) hay que saber qué hacer y cómo
hacerlo; b) hay que tener voluntad política y poder
efectivo; y c) hay que movilizar recursos varios y
significativos (al menos gente competente,
tecnologías adecuadas, dinero y tiempo
suficientes). Sin estos requisitos, las reformas se
quedan en los papeles y nunca llegan a las cosas;
es decir, a las aulas.
En síntesis, y para terminar, es probable que
la escuela para los adolescentes sea una
construcción, en la medida en que la propia
adolescencia es una edad «nueva» y en plena
transformación. Y como «todos los adolescentes
no son iguales», habrá que pensar en formas
institucionales lo suficientemente diversificadas
y flexibles como para dar respuestas adecuadas
a los múltiples condiciones de vida y
expectativas de las nuevas generaciones. Quizá,
una de las claves del éxito sea comprender que
una escuela para los adolescentes deberá ser
también, y al mismo tiempo, una escuela de los
adolescentes; es decir, una institución donde las
nuevas generaciones no son simples poblaciones
objetivo, sino protagonistas activos y «con
derechos».
Referencias bibliográficas
Berger Filho, R.L. (1999). Enseñanza Media:
Los desafíos de la inclusión. Documento
presentado por el autor al Seminario «Cambios
en la educación secundaria. Análisis de procesos
europeos y latinoamericanos, organizado por el
IIPE – UNESCO en Buenos Aires, noviembre de
1999.
Coleman J.S. (1961). The adolescent society.
Nueva York: The Free Press.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

De Souza Minayo, M.C. et al. (1999). Fala,
galera. Juventude, violência e cidadania no Rio
de Janeiro. Río de Janeiro: Editora Garamond/
UNESCO.
Elias N. (1999). La civilización de los padres.
Bogotá: Editorial Norma.
Gomez Da Costa A.C. (2000), en: Tenti Fanfani
(E.). (2000). Una escuela para los adolescentes.
Reflexiones y propuestas. Buenos Aires: Editorial
Losada.
Tedesco J.C. (1995). El nuevo pacto educativo.
Madrid: Anaya.
Tenti Fanfani (E.) (ed.) (2000). Una escuela
para los adolescentes. Reflexiones y propuestas.
Buenos Aires: Editorial Losada.
Tenti Fanfani E. (1999). Más allá de las
amonestaciones. Buenos Aires: Cuadernos del
Unicef.

Jaim Etcheverry, G. (1999). La tragedia

Educativa. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica.

130
Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

Tema 3: El reto del financiamiento de la educación

Algunas consideraciones sobre el gasto público

en el sector educativo

Sergio Montaño Fernández

131
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

132
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
135

1. La reforma del sistema educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 135

2. Composición del gasto educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 137

3. La descentralización educativa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 137

4. Tendencias del gasto educativo 1990-2006 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 140

5. La inflexibilidad y concentración del gasto educativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 144

Conclusiones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 146

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 146

133
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

134
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández
Introducción
Uno de los principales retos que México
enfrenta en materia educativa consiste en
mejorar la eficiencia del gasto público en el
sector educativo. Evaluar la eficiencia de un
sistema educativo nos lleva inevitablemente a
revisar la relación entre el gasto ejercido y los
resultados educativos alcanzados. Sin embargo,
el proceso de evaluación no termina ahí; la
evaluación debe constituir una base de
información que conduzca a los distintos actores
involucrados en el proceso educativo a diseñar
las políticas y líneas de acción para el
mejoramiento de los resultados.
A pesar de que en los últimos años el gasto
público educativo ha aumentado significativamente
en relación con el crecimiento de otros sectores y
con el crecimiento del Producto Interno Bruto
(PIB), este acelerado crecimiento se ha destinado
principalmente al gasto corriente. Esta rigidez en
la composición del gasto deja poco espacio para
mejorar la infraestructura educativa, los
materiales de instrucción y la capacitación de los
maestros. Este artículo pretende hacer una
caracterización del panorama del gasto educativo;
sus principales antecedentes y condiciones
actuales; así como la evolución en el
comportamiento de su financiamiento. Con ello
se propone contribuir a diseñar el marco
conceptual que permita avanzar en la reflexión y
definición de las alternativas viables para dotar a
los educandos de un sistema educativo suficiente,
con calidad y pertinencia.
135
El artículo se divide en cinco secciones: la
primera presenta las características centrales del
sistema educativo, así como una descripción de
algunos determinantes estructurales y políticos del
gasto educativo. La segunda sección introduce los
mecanismos de distribución del gasto educativo
contenidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federación. La siguiente sección analiza los efectos
de la descentralización educativa iniciada en 1992
identificando los principales retos que se derivan
de este proceso. En la cuarta sección se evalúa en
perspectiva internacional el comportamiento del
financiamiento educativo en las últimas décadas.
Adicionalmente, se discute la reforma a la Ley
General de Educación, efectuada en diciembre de
2002, que establece la meta de otorgar el 8 por
ciento del PIB a la educación pública. Finalmente,
se estudian los riesgos derivados de la baja
flexibilidad del gasto público educativo y se
identifican los retos político-económicos que
enfrentará el sector educativo en los próximos años.
1. La reforma del sistema educativo
Esta sección examina algunas características
estructurales del sistema educativo, así como
algunos factores políticos que influyen en la
distribución del gasto público educativo y
determinan la viabilidad de las reformas tendientes
a mejorar la eficiencia en el sistema. Este análisis
será la base para evaluar, en perspectiva comparada,
el panorama del gasto público educativo y las
alternativas para mejorar su eficiencia.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
El sistema educativo tiene al menos tres
características relevantes que determinan la
viabilidad de cualquier reforma que se pretenda
instrumentar. En primer lugar, algunos aspectos
particulares de la provisión de servicios educativos
pueden ser modificados sin tener que cambiar la
política educativa en su conjunto. Estas reformas
educativas aisladas, que con frecuencia responden
a presiones políticas, propician una menor
coherencia en los objetivos del sistema educativo
y reducen la eficiencia del gasto público
educativo.
En segundo lugar, el proceso de enseñanza-
aprendizaje es difícil de supervisar y evaluar con
precisión; en consecuencia, el desempeño de las
escuelas es difícil de monitorear para las
autoridades educativas y para los padres de
familia. Asimismo, existen muy pocos incentivos
para el mejoramiento de la calidad de la
educación debido a que es muy difícil distinguir
el esfuerzo individual y su contribución al
producto final. Por esta razón, es necesario
mejorar los mecanismos de evaluación de los
alumnos para medir con mayor precisión los
resultados educativos.
Finalmente, la instrumentación de las políticas
educativas requiere generalmente de la
participación de diversos actores: maestros,
directores, alumnos, supervisores, la burocracia
federal y estatal, y los padres de familia. Estos
actores deben contar con información oportuna y
detallada para que el sistema funcione (véanse
Kaufman y Nelson, 2004; Grindle, 2004); sin
embargo, en la práctica puede observarse que los
actores involucrados en el sistema educativo
cuentan con información asimétrica. La
combinación de estas tres características
distintivas del sector educativo tiene una
importante repercusión política: el sistema opera
bajo el riesgo constante de que se ejerzan
decisiones discrecionales que dificulten la
asignación eficiente de los recursos.
136
Es posible disminuir la propensión a una alta
discrecionalidad en el sistema educativo a través
de al menos dos medidas fundamentales. La
primera es mediante estrictos mecanismos de
rendición de cuentas y supervisión implantados
de forma centralizada. La segunda es una cultura
profesional que permita al magisterio y a los
padres de familia apreciar el valor de contar con
altos niveles de competencia.
En México, la estructura del gasto público
educativo genera dificultades para realizar ajustes
oportunos ante cambios en la situación financiera
del sistema o frente a cambios en la situación
demográfica del país. Algunas características del
sistema educativo que contribuyen a la baja
flexibilidad en el ejercicio del gasto son: a) la
provisión de educación pública gratuita a todos
los niveles; b) la rigidez en el mercado laboral
respecto a la contratación, promoción y jubilación
de los maestros; y c) el alto poder de negociación
del sindicato magisterial. En contraste con la
estabilidad que reflejan estos aspectos centrales
del sistema educativo, es común observar
reformas instrumentadas en otros rubros del sector
tales como: los programas de capacitación de los
maestros; el diseño, producción y distribución de
libros de texto y materiales educativos; y la
integración de nuevas tecnologías a los procesos
de enseñanza.
La mayoría de las administraciones se han
enfrentado a la falta de consensos respecto a las
reformas pertinentes en el sector educativo, es
decir, a la carencia de una política educativa de
Estado. Como resultado puede observarse que
cada administración busca introducir nuevos
programas o modificar los existentes, agravando
la falta de coherencia y claridad en los objetivos
del sistema educativo. Esta situación se ha
agravado en los últimos años debido a la
diversificación de las demandas de los actores
involucrados en el sector, como resultado de la
descentralización educativa y de la recurrencia
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández
de gobiernos sin mayoría. La pluralidad política
en la Cámara de Diputados se ha traducido en
un incremento en la asignación de recursos en
rubros que no necesariamente contribuyen a
abatir nuestros rezagos educativos. En las
secciones siguientes analizaremos los
mecanismos de distribución del gasto público
educativo y las tendencias que pueden
identificarse en su ejercicio en perspectiva
internacional.
2. Composición del gasto educativo
El gasto educativo se puede desagregar en dos
componentes: el gasto que realizan los diferentes
niveles de gobierno (gasto público educativo) y el
que realizan los particulares. A continuación
describiremos la composición del gasto público
educativo determinado anualmente en el
Presupuesto de Egresos de la Federación.
La asignación del gasto público educativo está
centralizada en los siguientes ramos
presupuestarios: 11, 25 y 33. El ramo 11
Educación pública, abarca los capítulos de gasto
ejercidos por la Secretaría de Educación Pública
(SEP) que le permiten brindar los servicios
educativos y cumplir con las funciones operativas,
normativas y compensatorias propias de la
autoridad educativa federal. (ver Villarreal, 2005:
84) Este ramo incluye el presupuesto de la
administración centralizada de la SEP en sus
oficinas centrales y en sus representaciones en
cada Estado de la República, y las transferencias
para los órganos desconcentrados, organismos
descentralizados, paraestatales, fideicomisos y
organismos autónomos.1
El ramo 25, Previsiones y aportaciones para
los sistemas de educación básica, normal,
tecnológica y de adultos, tiene dos componentes:
1
En el PEF 2003 se estableció un nuevo ramo: el 38, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, que se presupuestaba dentro del ramo 11.
2
Es importante anotar que el proceso de descentralización de los servicios educativos en el Distrito Federal aún no concluye.
137
el gasto asociado a la prestación de servicios de
educación básica en el Distrito Federal, a cargo
del órgano administrativo desconcentrado
denominado «Administración Federal de
Servicios Educativos en el Distrito Federal»,
dependiente de la Secretaría de Educación
Pública2 y, por otra parte, las previsiones para
cubrir medidas del magisterio, las cuales se
transfieren al ramo 33, Fondo de Aportaciones
para la Educación Básica y Normal (FAEB),
durante el ejercicio fiscal correspondiente, con
base en las negociaciones salariales.
El ramo 33, Aportaciones federales para
entidades federativas y municipios, se distribuye
mediante criterios, fórmulas y reglas de operación
específicas, de acuerdo con la Ley de
Coordinación Fiscal. Este ramo canaliza recursos
para educación a través de tres fondos:
• Fondo de Aportaciones para la Educación
Básica y Normal (FAEB).
• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en
su componente de infraestructura educativa.
• Fondo de Aportaciones para la Educación
Tecnológica y de Adultos (FAETA).
3. La descentralización educativa
Durante la administración del Presidente López
Portillo se llevó a cabo un proceso de
desconcentración de la SEP que podría ser
considerado como antecedente de la
descentralización educativa instrumentada años
más tarde. Durante su mandato, se establecieron
delegaciones de la SEP en cada una de las
entidades federativas. La descentralización
educativa se consumó el 18 de mayo de 1992, con
la firma del Acuerdo Nacional para la
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Modernización de la Educación Básica y Normal
(ANMEBN). La reorganización del sistema
educativo comprendió la transferencia, del
gobierno federal a los gobiernos estatales, de la
dirección de los establecimientos educativos en
los cuales la SEP prestaba servicios a todos los
niveles educativos, incluida la formación de
maestros. La nueva organización requirió de la
transferencia del gobierno federal a los gobiernos
estatales de 700 mil empleados, 513 974 plazas
docentes, 116 054 puestos administrativos y 3
954 000 horas salario, 100 mil bienes inmuebles
y 22 millones de bienes muebles. (véase Arnaut,
1994)
El objetivo primordial de la descentralización
educativa fue permitir una concordancia más
precisa entre las preferencias y necesidades de la
población y el conjunto de servicios educativos
ofrecidos por el Estado. Cuando las preferencias
de las distintas jurisdicciones son heterogéneas,
la adopción de decisiones en forma
descentralizada permite adaptar más fácilmente
los servicios educativos para satisfacer las
necesidades de la población, en lugar de ofrecer
un conjunto de servicios educativos uniforme para
todo el país independientemente de las diferentes
necesidades. Al consolidar las preferencias de un
grupo más pequeño y homogéneo, el resultado
social debería ser una mejor asignación de
recursos en un sistema basado en la
descentralización. (véase BID, 1997, cap. 3)
Poco tiempo después, la descentralización
educativa se vio reforzada gracias a la reforma
del artículo tercero constitucional y a la
promulgación de una nueva Ley General de
138
Educación. Gracias a las nuevas disposiciones, la
descentralización obtuvo una base jurídica sólida.
Con la nueva Ley Reglamentaria se reforzaron las
facultades normativas del gobierno federal en
cuanto a la definición de planes, programas y
libros de texto. Las nuevas normas reservaron a
los gobiernos estatales y ayuntamientos, la
facultad exclusiva de impartir la educación
preescolar, primaria y secundaria dentro de sus
respectivas jurisdicciones.
No obstante los avances observados en el
fortalecimiento del gasto público destinado al
financiamiento de la educación y de la
conformación de un marco jurídico para encauzar
la acción concurrente de los gobiernos federal y
estatales en la prestación de los servicios de
educación básica, existen elementos que plantean
la necesidad de hacer una revisión sobre los
avances y las nuevas circunstancias en que se
prestan los servicios educativos en las entidades
federativas.
Muestra de ello son los indicadores que dan
cuenta de una dispersión del gasto educativo que
está afectando la prestación de los servicios en
diversas entidades. Por ejemplo, el gasto por
estudiante en educación básica para el 2005, de
acuerdo con los recursos asignados del ramo 33,
sólo en lo que corresponde al FAEB, en el Estado
de México ascendió a 4,651 pesos por estudiante,
en tanto que en Baja California Sur el gasto por
estudiante de educación básica fue de 13,758
pesos. El promedio nacional fue de 8,115 pesos.
Esto indica que existen grandes brechas de gasto
público educativo entre unas entidades y otras.
(Andere, 2006: 119)
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

Recursos para educación básica ramo 33_/1

FAEB Matrícula 2005
(millones de pesos) (miles de alumnos)
Aguascalientes 2,084 267
Baja California 4,938 656
Baja California Sur 1,589 115
Campeche 2,062 179
Coahuila 4,718 586
Colima 1,491 125
Chiapas 8,938 1253
Chihuahua 4,921 752
Durango 3,663 378
Guanajuato 6,476 1247
Guerrero 8,216 909
Hidalgo 5,328 610
Jalisco 8,381 1560
México 15,282 3285
Michoacán 8,017 1001
Morelos 3,052 382
Nayarit 2,564 224
Nuevo León 5,501 903
Oaxaca 8,918 1018
Puebla 7,294 1392
Querétaro 2,637 398
Quintana Roo 2,240 260
San Luis Potosí 5,134 626
Sinaloa 4,486 614
Sonora 4,195 549
Tabasco 3,831 534
Tamaulipas 5,892 677
Tlaxcala 2,149 269
Veracruz 12,807 1711
Yucatán 3,074 413
Zacatecas 3,555 349
_/1 Se refiere a los niveles de preescolar, primaria y secundaria.
Fuente: Anexo estadístico V Informe de Gobierno, y Presupuesto de Egresos de la Federación 2005.

La inamovilidad de las fórmulas establecidas
en 1992 para determinar los recursos que fueron
transferidos a las entidades federativas, ha
generado distorsiones, y en algunos casos
ineficiencias en la distribución de los recursos.
Adicionalmente, los cambios demográficos y la
migración entre entidades federativas han elevado
las presiones de gasto en algunos Estados del país.
Las entidades federativas en desventaja han
optado por alternativas como controversias
constitucionales; otros recursos legales y
requerimientos de apoyos extraordinarios cuyo
alcance es coyuntural, pero que no resuelven los
problemas de orden estructural.

139
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
De igual forma, los estados se enfrentan a la
reducción del gasto en infraestructura educativa como
consecuencia del incremento en las prestaciones
otorgadas a las secciones sindicales estatales
derivadas de las negociaciones estatales. La Cámara
de Diputados se asegura que la previsión salarial
federal esté completa de acuerdo a las expectativas
de los diputados pertenecientes al magisterio. Sin
embargo, las medidas salariales contenidas en el
Presupuesto Federal, no son previamente
consensuadas con los gobiernos estatales que
enfrentarán demandas salariales de su personal estatal
equivalentes a las previstas para el personal
federalizado, o bien demandas salariales específicas
derivadas de negociaciones locales, situación que
ubica a las entidades federativas en una posición de
insuficiencia presupuestaria, que les obliga a utilizar
recursos propios o federales que podrían destinarse
a mejorar la infraestructura educativa.
Además, con frecuencia la Cámara de Diputados,
siguiendo motivaciones geográficas y políticas
particulares, apruebe ampliaciones en renglones de
gasto educativo que en ocasiones han constituido
contradicciones técnico-presupuestarias e incluso
han presentado elementos de inconstitucionalidad
al contravenir diversas leyes federales que deben
observarse en la asignación de los recursos del
Presupuesto de Egresos de la Federación.
A 14 años de haberse firmado el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación
Básica y Normal y los Convenios correspondientes,
el escenario prevaleciente obliga a la revisión del
proceso de descentralización, en el que el aspecto
presupuestario constituye un elemento
determinante para su avance y consolidación. La
revisión del proceso implica la participación
conjunta de las instancias involucradas a partir de
la información resultante de las evaluaciones con
que ya dispone el sistema educativo y de otras más
que se determinen con miras a conformar mejores
fórmulas para la transferencia y aplicación de los
recursos que se otorgan a las entidades federativas.
140
La composición política de la Cámara de
Diputados ha resultado en incrementos
significativos en las asignaciones presupuestarias
al sector educativo. Sin embargo, estas
decisiones han tenido motivaciones coyunturales
que no han estado orientadas a resolver el
problema de fondo. En otras palabras, los
recursos no se han aplicado en renglones de gasto
que reorienten los resultados que hoy ubican a
nuestro país en una posición de rezago educativo
dentro del entorno internacional.
Después de haber mencionado algunos de los
determinantes estructurales y políticos del gasto en
el sector, así como los mecanismos de distribución
del gasto público educativo, en la sección siguiente
evaluaremos el comportamiento del financia-
miento educativo en el periodo 1990-2006.
4. Tendencias del gasto educativo 1990-
2006
De acuerdo con el anexo estadístico del V
Informe de Gobierno, el gasto que se destina en
el país a la educación (público y privado) creció a
una tasa anual de 11.1% en el periodo 1990-2005.
El gasto público generalmente ha representado la
mayor proporción del gasto educativo nacional
(con una proporción mínima de 80% y máxima
del 95% del gasto educativo total).
El gasto federal es el realizado por la
Secretaría de Educación Pública (con la
proporción más alta) y otras Secretarías de
Estado. En el periodo considerado, el gasto
federal ha representado un mínimo de 64% y un
máximo de 85% del gasto público total. El gasto
que realizan los gobiernos estatales ha
significado un mínimo de 16% y un máximo de
9%; y el municipal, un mínimo de 0.3% y un
máximo de 0.1% del gasto público total. Como
veremos en la siguiente gráfica, una revisión a
la evolución histórica del gasto público federal
reporta, sin lugar a dudas, el carácter prioritario
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

que el gobierno federal ha otorgado al
financiamiento de la educación pública.
Además, en los últimos años (2001-2005), el
gasto público en educación ha alcanzado su
máximo nivel en cuanto a su participación con
respecto al PIB (entre 5.4% y 5.6%), como
porcentaje del gasto público total (entre 26% y
28%) y como porcentaje del gasto programable
del sector público (entre 31.1% y 34%).3
Los diversos indicadores del gasto público
educativo en México han crecido consistentemente
desde 1990. En la evolución histórica del gasto
pueden observarse algunas fluctuaciones
importantes asociadas principalmente a la
descentralización del gasto educativo, a la crisis
financiera de 1994-95, y a una participación más
activa de la Cámara de Diputados en la
modificación y aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación.

3
De acuerdo con el Artículo 2 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se considera gasto total a la totalidad de las
erogaciones aprobadas en el Presupuesto de Egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley de Ingresos y, adicionalmente, las
amortizaciones de la deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el registro del gasto (fracción XXVI). Asimismo,
se considera gasto programable a las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a los
programas para proveer bienes y servicios públicos a la población (fracción XXVII).

141
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Participación del gasto educativo en el presupuesto público, 1990-2005 (porcentajes)

Año Gasto Gasto Gasto Gasto público Gasto público Gasto público en
público programable educativo en educación en educación educación como
como % como % del nacional como como % del como % del % del gasto
del PIB PIB % del PIB PIB gasto público programable
1990 19.2 15.9 4.0 3.7 19.3 23.3
1991 18.9 15.7 4.3 4.1 21.5 25.9
1992 19.2 15.8 4.7 4.4 23.1 28.0
1993 20.0 16.5 5.3 5.0 24.9 30.2
1994 20.6 17.6 5.4 5.2 25.0 29.4
1995 18.8 15.8 4.9 4.7 24.8 29.6
1996 18.9 16.0 5.9 4.9 25.7 30.5
1997 19.9 16.6 5.9 4.9 24.7 29.5
1998 18.8 15.6 6.4 5.0 26.6 32.0
1999 18.7 15.5 6.3 5.0 26.5 32.0
2000 19.0 15.6 6.4 5.0 26.5 32.3
2001 19.6 16.1 6.8 5.4 27.3 33.2
2002 20.9 17.2 6.9 5.5 26.4 32.0
2003 21.5 18.0 7.2 5.6 26.1 31.1
2004 20.9 17.4 7.0 5.4 26.0 31.2
2005 19.8 16.3 7.2 5.5 28.0 34.0
Fuente: Anexo estadístico del V Informe de Gobierno, 2005.

El sector educativo ha presentado un mayor muestra de países con distintos grados de

crecimiento comparado con otros sectores como
desarrollo social o procuración de justicia. No
obstante los avances observados, existen otros
indicadores que denotan rezagos en distintos
aspectos. En el cuadro siguiente puede observarse
una comparación del gasto por alumno en una
desarrollo. En este rubro, México queda muy por
debajo de los países desarrollados, e incluso queda
por debajo del que destinan países como Argentina
y Chile. Adicionalmente, México tiene las tasas
más bajas de matriculación para la población entre
15 y 19 años de edad.

Indicadores educativos en países seleccionados, 2001

País Gasto público en Diferencia porcentual del gasto Tasas de matriculación escolar
educación por alumno_/1 público por alumno para la población de 15 a 19
(México=1) años de edad
Estados Unidos 10,871 6.1 74.8
Reino Unido 5,972 3.3 76.8
Alemania 6,696 3.7 89.2
Francia 7,124 4.0 86.7
España 5,385 3.0 80.4
México 1,793 1.0 42.4
Uruguay 1,261 0.7 68.4
Argentina 2,182 1.2 69.4
Chile 2,732 1.5 68.2
_/1 Equivalentes a dólares de Estados Unidos bajo el método de paridad de compra.
Fuente: OCDE, 2004.

142
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

En el año 2002, la Cámara de Diputados
reformó la Ley General de Educación, a fin de
garantizar que el monto anual que el Estado
(gobiernos federal, estatal y municipal) destine
al gasto educativo no sea menor al 8 por ciento
del PIB; aclarando que al menos el uno por ciento
debe corresponder al financiamiento de la
investigación científica y tecnológica en las
instituciones de educación superior. En un artículo
transitorio se indica que el incremento para cubrir
esta reforma de Ley será gradual hasta alcanzar
el nivel indicado en el año 2006.4
El cumplimiento de la meta de destinar 8% del
PIB a la educación es complejo. La decisión
política del gobierno en turno es condición
necesaria pero no suficiente para alcanzar esta
meta. En primer lugar porque las asignaciones
presupuestarias tienen como límite la
disponibilidad de ingresos públicos, como se pudo
apreciar en el cuadro anterior. De 2000 a 2005, el
gasto programable representó entre el 16% y el
18% del PIB y al gasto público en educación
corresponde aproximadamente la tercera parte de
esos recursos (entre 31% y 34%). Las otras dos
terceras partes se destinan a sectores también
prioritarios para el desarrollo del país como son
salud, vivienda, e infraestructura, entre otros, por
lo que la ampliación de recursos para el sector
educativo, en las condiciones actuales, afectaría
la provisión de otros servicios públicos
importantes para la población.
En segundo lugar porque -de contar con la
disponibilidad presupuestaria para incrementar el
gasto educativo hasta la meta del 8% del PIB- no
podrían indiscriminadamente ampliarse renglones
de gasto sin un análisis previo que ofrezca
elementos para ubicar los recursos en programas
y proyectos con mayor impacto en la atención de
los educandos. De hecho, algunos académicos y
algunos organismos internacionales (véanse por
ejemplo Easterly, 2002; Lewis, 2004; OCDE,
2005) han concluido que no existe una relación
causal entre mayor gasto y mejores resultados
educativos. En otras palabras, lo que se requiere
no es gastar más sino gastar mejor.
De acuerdo con información de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), para el año 2002, el
promedio de gasto educativo total (público y
privado) como proporción del PIB de los países
miembros de la organización es de 5.7%. México
registraba en ese año, de acuerdo con la misma
fuente, un gasto educativo de 6.3% como
porcentaje del PIB, por encima del nivel promedio
de la OCDE.5 Adicionalmente, es el segundo país
sólo después de Irlanda, en que el gasto educativo
ha registrado un mayor crecimiento en el periodo
de 1995 a 2002. (OCDE 2005: 187, t. b2.2)
Mientras tanto, Islandia es el país que destina
mayores recursos como proporción del PIB a la
educación, con 7.4%, seguido de Estados Unidos
con 7.2%; Turquía es el país que menos recursos

4
Sin embargo, de acuerdo con Márquez (2005), con respecto al compromiso de destinar el 8 por ciento del PIB a la educación, existe
una diferencia entre la Ley citada y la propuesta realizada por el Poder Ejecutivo en el Programa Nacional de Educación 2001-2006. En
este documento, el gobierno federal también se compromete a brindar recursos crecientes a la educación bajo la expectativa de que éstos
representarán el equivalente al 8 por ciento del PIB en el 2006; sólo que en este caso se asume que este monto incluye el gasto privado.
Esta divergencia es importante, en razón de que el monto que debe destinar el gobierno resulta muy diferente. Por ejemplo, en el 2005,
se estima que el gasto público representaba el 5.54% del PIB, lo cual sumado al gasto privado (1.69%) ya representaba el equivalente
al 7.23% del PIB; en este caso, la meta estaría ya muy cerca de cumplirse. Sin embargo, asumiendo lo estipulado en la Ley General de
Educación la distancia aún es considerable, dado que durante los cinco primeros años del actual gobierno el gasto público sólo tuvo un
crecimiento de 0.61 puntos porcentuales (pasó de 5.03% a 5.64% del PIB), teniendo que crecer 2.36 puntos porcentuales durante el
2006 para cubrir este compromiso.
5
Es conveniente anotar que en 1995-1996 hubo un cambio de metodología en la medición del gasto educativo proveniente del sector
privado. Anteriormente, el gasto privado se estimaba con base en información del INEGI; a partir de 1996 el dato se deduce de cuestionarios
que los planteles públicos y privados de todos los niveles, en todo el país, deben llenar para la SEP (Véase Andere, 2006)

143
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

destina, con 3.8%. En una muestra más amplia
de países, Jamaica es el país con mayor gasto
educativo, con 12.1%, e Indonesia es el que menos
recursos destina a la educación, con 1.9%, seguido
de Uruguay, con 2.8%. Finlandia, que es el país
con los mejores resultados educativos,6 le dedica
alrededor del 6.0%. (OCDE 2005: 184, t. b2.1c)
5. La inflexibilidad y concentración del
gasto educativo
Una de las características sobresalientes del
gasto educativo en México es que la mayor parte
se destina a gasto corriente (aunque debemos
apuntar que esta situación no es privativa del sector
educativo), y la mayor parte del gasto corriente en
primaria y secundaria se usa para pagar los salarios
de los maestros. Los salarios representan más del
90 por ciento del gasto total, y como resultado el
gasto de capital y otros gastos corrientes (como
materiales didácticos para profesores) se
encuentran muy por debajo del promedio de la
OCDE. Es importante mencionar que a lo largo de
la presente administración se han mejorado las
condiciones salariales del magisterio.
Concentración del gasto público educativo,
2005
Concepto % sobre el total
Servicios personales 92.12
Operación 4.88
Inversión 3.00
Total 100.00
Fuente: SHCP.
El promedio de concentración de los países de
la OCDE para el año 2002 fue de 81.0%,
proporción muy inferior a la observada en México.
Lo que estas cifras demuestran, en el caso de
México, es que la cantidad disponible de recursos
para las escuelas, para proyectos innovadores o
para contratación o profesionalización de los
maestros, es mínima.
Todavía más sorprendente es la diferencia de
México respecto a otros países de América Latina,
por ejemplo el promedio de concentración en el
gasto para Perú, México, Argentina, Brasil, Chile
y Uruguay es de 81%. Sin incluir a México ese
promedio es de sólo 74.3%. Mientras que
Argentina y Brasil están por debajo de la
concentración de México, con 89.8% y 80.5%
respectivamente. Pero países como Chile y
Uruguay están en niveles aun más bajos de
concentración, 68.4% y 58.5% respectivamente,
con datos del 2002. (ver Andere, 2006: 116)
Conviene recordar que el gasto corriente
adicional al pago de salarios –aquel que puede
destinarse a los materiales de instrucción y nuevas
tecnologías en la enseñanza- tiene un impacto
importante en la calidad de la enseñanza. En
México, existe un rezago importante en tecnología
y equipo escolar, particularmente grave si
consideramos que menos del 10 por ciento de los
hogares cuenta con una computadora. Por ejemplo,
la proporción de estudiantes por computadora en
México7 está entre las más altas de la OCDE, y el
acceso de los estudiantes de secundaria y
preparatoria a Internet es aún más bajo.8

6
Las comparaciones más recientes del nivel de desempeño de los estudiantes de 15 años de edad son las que se obtuvieron en el 2003
en el Programa de la OCDE para la evaluación Internacional del Estudiante (PISA), los resultados de esta evaluación se publicaron en
diciembre del 2004. Las principales conclusiones pueden encontrarse en OCDE (2005).
7
El programa «Escuelas de Calidad» (puesto en operación en 2001) tiene como objetivo incrementar la calidad en educación primaria
y cubre alrededor de 22,000 escuelas. Este programa destina mayores recursos (adicionales al pago de salarios) para la capacitación de
los maestros, pero su alcance es muy limitado. El programa «Enciclomedia» lanzado en 2004, así como Red Escolar y Edusat son otros
ejemplos de programas federales dirigidos al gasto no salarial.
8
En el 2001, Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia tenían una proporción de menos de cinco estudiantes por computadora y, en
promedio, más del 90 por ciento de las computadoras estaban conectadas a Internet. Portugal, España y México tenían el más alto
número de estudiantes por computadora (más de 14), y tenían las proporciones más bajas de computadoras conectadas a Internet (53%,
61% y 27%, respectivamente).

144
 Algunas consideraciones sobre el gasto público en el sector educativo / Sergio Montaño Fernández

A pesar de que en términos del tamaño de
nuestra economía gastamos más o menos el
mismo porcentaje que otros países, cuando se
toma en consideración el número de estudiantes
que integran la matrícula, el tamaño del gasto se
reduce notablemente. México es el país de la
OCDE que menos gasta en cada nivel educativo.
Por ejemplo, en 2002 el promedio OCDE de gasto
para primaria fue de 5,313 dólares, mientras en
México fue de 1,467. Para secundaria el promedio
de la OCDE fue de 5,089, y 1,477 para México.
(OCDE, 2005: 172, t. b1.1)
En el nivel de secundaria los países de América
Latina (sin incluir a México) que más gastan son
Chile y Argentina, con 2,212 y 1,286 dólares,
respectivamente (datos a 2002). El que menos
gasta es Perú, con 753. En el nivel bachillerato,
Argentina es el país que más gasta, con 2,883
dólares. El que menos gasta en este nivel es
Uruguay, con 544. Indonesia sigue siendo el país
que menos gasta en cualquier nivel. (OCDE, 2004:
215, t. b1.1)

Evolución del gasto público en educación, 1992-2002

Año Total Preescolar Primaria Secundaria Medio superior Superior
Matrícula escolar(millones de alumnos)

1992 22.67 2.62 13.50 3.86 1.66 1.03

1994 23.57 2.84 13.65 4.16 1.83 1.10
1996 24.48 2.99 13.72 4.47 2.09 1.20
1998 24.95 3.06 13.66 4.69 2.22 1.31
2000 25.36 3.08 13.65 4.93 2.31 1.39
2002 26.22 3.27 13.67 5.21 2.58 1.49
Crecimiento 15.7% 25.1% 1.2% 35.0% 55.3% 44.8%
1992-2002
Gasto público por estudiante (pesos)

1992 7,427 5,279 4,668 8,417 12,297 37,498

1994 10,075 6,686 6,263 11,358 19,324 46,013
1996 9,342 7,026 6,383 9,283 15,892 37,709
1998 10,406 7,967 7,148 11,378 15,726 37,601
2000 10,889 8,456 7,433 11,391 16,422 39,245
2002 11,381 8,900 7,592 11,622 17,401 40,300
Crecimiento 53.3% 68.6% 62.6% 38.1% 41.5% 7.5%
1992-2002

Fuente: SEP (2002) y Banco Mundial (2004).

145
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Conclusiones
Dados los resultados de las evaluaciones
nacionales e internacionales, es claro que en un país
con tantas necesidades como el nuestro se requiere
trabajar en la búsqueda de instrumentos para mejorar
la calidad y para promover un uso más eficiente de
los recursos. La instrumentación de políticas que
incidan sobre la calidad y eficiencia del sistema
educativo requieren la introducción de incentivos,
sistemas de supervisión, y mayor rendición de
cuentas (a través de la descentralización o la
participación más activa de los padres de familia).
En la situación actual es difícil incrementar aun más
los niveles del gasto del sector educativo. Es
importante que los actores involucrados en el sector
educativo establezcan prioridades en la asignación
del gasto educativo a fin de optimizar los recursos
disponibles. Para alcanzar estos objetivos es
necesario construir acuerdos de largo plazo entre los
diferentes actores participantes en el sector, que nos
permitan contar con una política educativa de Estado.
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La descentralización y el financiamiento de la educación mexicana / Miguel Agustín Limón Macías

Financiamiento a la Educación Básica

José Luis Aguilar y Maya

147
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 151

1. De la creación de la SEP a la firma del ANMEB ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

153

2. De la firma del ANMEB al Capítulo V de la LCFF ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 156

3. Análisis del FAEB ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 158

3.1 El gasto estatal ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 159

4. Impuesto para el fortalecimiento educativo y mecanismo de dispersión de recursos

hacia los estados ○ ○ ○ ○ ○ 161
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4.1. Impuesto ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 162

4.2. Fórmula de distribución de recursos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 162

Conclusiones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 163

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 164

149
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

150
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya
Introducción
La asignación de recursos para sufragar los
gastos de la educación siempre ha sido tema de
debate. Las razones no son menores. Hablar de los
costos de la educación pública en nuestro país
implica hacer alusión, implícita o explícitamente,
al principal rubro de gasto, tanto para la
administración pública federal como para los
gobiernos de las entidades federativas. En estos
últimos, las erogaciones realizadas en el sector
oscilan entre el 30 y el 50% de su presupuesto total
por ejercicio fiscal y, en el caso del gobierno federal,
el gasto en educación básica transferido a las
entidades supera el 30% respecto al gasto total
federalizado.1
En el centro de la discusión se encuentra un
arreglo institucional que ha permanecido ambiguo
desde su concepción original. Si bien las actuales
disposiciones que regulan la relación entre el
gobierno federal y las entidades federativas se
encuentran formalizadas en la Ley de
Coordinación Fiscal (LCFF), misma que norma
el tipo de criterios utilizados para la dispersión
del gasto federalizado en materia educativa,2
también hay que señalar que estas disposiciones
corresponden sólo a la reglamentación de un
proceso que, desde la concepción original de la
arquitectura institucional y administrativa del
sector educativo nacional, contiene un alto grado
de inequidad.
1
Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, SHCP.
2
Artículos 26, 27 y 28 del Capítulo V de la citada Ley.
3
Véase artículo 27 de la LCFF.
4
Ortega, 2004, página 24.
151
Desde la creación de la Secretaría de Educación
Pública en los albores de la década de los veinte,
pasando por la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica, con sus
respectivos convenios y hasta las reformas que
institucionalizaron la desconcentración de servicios
educativos con la creación de los fondos federales
transferidos, los criterios de distribución de los
fondos y el nivel de aportaciones entre ámbitos de
gobierno, han sido puntos de una discusión
permanente.
El mosaico de temas es complejo. Algunos de
los argumentos críticos más citados que suelen
referirse al momento de analizar el tema del
financiamiento a la educación pública en el país son:
1) Desequilibrios distributivos. Sólo se
considera la oferta educativa. Esto es, la
fórmula que determina el monto del fondo
sólo considera al número de docentes y
planteles educativos.3
2) Inercias en los mecanismos de dispersión
de fondos. Al no existir un criterio claro para
la distribución de recursos hacia las
entidades federativas, la federación
continúa negociando con cada una de ellas,
por separado, la distribución del fondo
destinado a la educación.4
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
3) Desigualdades en las aportaciones locales.
Mientras que la aportación per cápita con
recursos propios del estado de Baja
California fue de $990.50 en 2002, el estado
de Morelos sólo aportó $13.00 pesos por
habitante.5
4) Nulos incentivos para estimular el
financiamiento con recursos propios de
los estados. El actual mecanismo de
distribución del FAEB no reconoce el
esfuerzo financiero de las entidades
federativas par sufragar el gasto
educativo.6
5) Ausencia de criterios objetivos que
incorporen indicadores efectivos de oferta
y demanda. La fórmula del artículo 27 de
la LCFF no reconoce la calidad educativa
ni a la población en edad escolar o alumnos
que se encuentran inscritos en el sistema
educativo operado por la entidad
federativa.
6) Debilidad en los instrumentos de
coordinación entre los gobiernos locales y
el gobierno federal.
A lo anterior puede sumarse, como lo señala
Ortega (2004), que la federalización del gasto
educativo, vía el Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal (FAEB), arrastra
muchas de las inequidades existentes al momento
de firmar el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica
(ANMEB). Señala que en la propia exposición
de motivos de la iniciativa de reforma que
5
Cárdenas y Luna 2006, cuadro 6.
6
Latapí y Ulloa, 2000, página 56; exposición de motivos de la iniciativa del Senador Genaro Borrego Estrada (2002).
7
De hecho, en la LCFF nunca se menciona la manera en que deben dispersarse los recursos, sólo se contemplan los elementos a partir
de los cuales se integra el Fondo (artículo 27 de la LCFF).
8
Estos criterios han sido sugeridos por académicos involucrados en el tema, Merino (1998) y Latapí y Ulloa (2000 y 2002), así como
por las entidades federativas (Baja California, Chihuahua, Durango, Edo. de México, Nuevo León, Jalisco y Puebla) en el seno de la
Convención Nacional Hacendaria y por algunos legisladores.
152
adicionó el Capítulo V a la LCFF, se reconoce
que la mecánica de la distribución del FAEB puede
mejorarse para propiciar mayor equidad y
eficiencia en el ejercicio del gasto educativo.
La discusión del tema se torna abstrusa en razón
de la existencia de un esquema en el que los
criterios de dispersión de fondos son confusos.7 A
diferencia de las fórmulas establecidas en el
Capítulo V de la LCFF, para regular la
transferencia de los recursos federales para la
Infraestructura Social o para el Fortalecimiento
de los Municipios, no se incluyó una que fijara
las bases para transferir los recursos destinados a
educación pública.
El objetivo de este trabajo es realizar un análisis
en torno a las tendencias presupuestales en materia
de educación pública que es posible percibir, tanto
en el gasto federalizado, como en las erogaciones
que realizan los gobiernos estatales. El documento
describe la problemática que actualmente se
observa en la asignación de recursos federales para
la educación en el Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF), y se propone una fórmula que
distribuya los recursos educativos considerando
diferentes variables agrupadas en cinco
componentes educativos:8
1) Oferta. Se incluyen el número de docentes
y el de escuelas.
2) Demanda. Incorpora el total de alumnos
inscritos y a la población en edad escolar.
3) Eficiencia. Éste se compondría de tasas de
reprobación y de eficiencia terminal.
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

4) Esfuerzo financiero. Se pueden considerar
las aportaciones por alumno y/o el porcentaje
de las participaciones disponibles destinadas
al gasto educativo.
5) Criterio compensatorio. Se puede incluir el
índice de marginación y/o el índice de
desarrollo social elaborados por el Consejo
Nacional de Población.
El artículo incorpora de forma específica, un
análisis en torno a la división de responsabilidades
para el financiamiento del gasto educativo entre
el gobierno federal y los gobiernos estatales, tema
de debate reciente que debe ser tomado en
consideración en las alternativas de solución, para
buscar mecanismos más equilibrados y eficientes,
para la distribución de recursos públicos en el
sector. De hecho, al mismo tiempo que se diseñen
alternativas para la distribución del gasto federal
en el sector, será necesario elaborar mecanismos
compensatorios para aquellas entidades que
realizan esfuerzos financieros para la provisión
del servicio, así como incentivos que estimulen a
que el resto de gobiernos locales incrementen su
participación de recursos propios destinadas a la
educación.
Cabe aclarar que en la LCFF existe un total de
siete fondos federales con recursos etiquetados
para distintos fines. De éstos, existen dos con
recursos que deben destinarse exclusivamente a
cubrir los gastos ocasionados por la prestación de
los servicios educativos: FAEB y el Fondo de
Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos (FAETA). Existen otros a los que también
se le destinan recursos para la educación, el Fondo
de Aportaciones Múltiples (FAM). Sin embargo,
a diferencia del FAEB y FAETA, que contienen
los recursos para cubrir la nómina del personal
docente y administrativo, una parte de las
transferencias del FAM se utiliza para otorgar
desayunos escolares y apoyos alimenticios a la
población en condiciones de pobreza extrema y,
la otra parte, a la construcción, equipamiento y
rehabilitación de la infraestructura física de los
niveles de educación básica y superior en su
modalidad universitaria.
Por su importancia dentro de las Aportaciones
Federales (poco más del 60% del total), la
propuesta de distribución de recursos aquí
presentada, sólo se enfoca a la educación básica
(FAEB), aunque con pequeñas variaciones esta
misma metodología puede emplearse para el
FAETA.
El resto del documento está estructurado de la
siguiente manera: en la sección II se analiza el
contexto histórico que llevó a la desconcentración
de los servicios educativos.9 En la Sección III se
estudian las asimetrías que existen en la
distribución del FAEB, así como las desigualdades
que existen en los esfuerzos financieros de las
entidades federativas. En la sección IV se propone
una serie de variables que deben de incluirse en
una fórmula para distribuir los recursos entre las
entidades federativas. Finalmente, en la sección
V se presentan las conclusiones.
1. De la creación de la SEP a la firma del
ANMEB
La división de la educación pública en federal
y estatal data desde la Constitución de 1824. En
ella se establece como facultad exclusiva del

9
En este trabajo se utilizan los términos de descentralización, federalización y desconcentración educativa de manera intercambiable.
Sin embargo, se advierte que, de acuerdo con Ornelas (2000), no puede decirse que los servicios educativos se descentralizaron, toda
vez que la SEP continúa teniendo el control normativo del sistema educativo. Además, es necesario enfatizar que el término de
federalización de la educación ha recibido dos connotaciones diferentes a lo largo de la historia. En un principio se utilizó para denotar
la facultad de la federación de llevar la educación a todo el país. Después se utilizó para hacer referencia a la transferencia de los
servicios educativos a las entidades federativas (Latapí y Ulloa, 2000b).

153
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Congreso General «promover la ilustración, sin
perjudicar la libertad que tienen las legislaturas
para el arreglo de la educación pública en sus
respectivos estados».10 De esta manera, de acuerdo
con Latapí y Ulloa (2000b), se deja abierta la
posibilidad para que los estados implementen
sistemas educativos en sus respectivas
demarcaciones. Sin embargo, como se puede
advertir en el texto constitucional arriba citado,
nada se menciona respecto a quién, o quiénes,
deberían de cubrir los gastos educativos de los
sistemas estatales. Fue hasta el año de 1921 en
que se arroja un poco de luz sobre este tema.
En el artículo 21 del Decreto de Ley que crea a
la Secretaría de Educación Pública Federal,11 se
hace explícito que la educación pública del
Distrito Federal y de los Territorios (Baja
California y Quintana Roo) estaría a cargo del
Tesoro Federal, mientras que en el caso de los
estados existiría concurrencia.12 Específicamente,
se establece que la educación pública en los
estados se sostendría con los fondos que cada uno
de ellos destinase a este objeto, así como con los
fondos que el Gobierno Federal acordase dar cada
año, ya sea para el sostenimiento de los planteles
federales o para el financiamiento de las
instituciones locales.
Vale la pena enfatizar que en este momento
del tiempo ya se reconoce la coexistencia de la
educación impartida por la federación y por los
Estados. Sin embargo, todavía no existe un
compromiso formal por parte del Gobierno
Federal para ayudar a los estados con el
sostenimiento de sus sistemas educativos. Cada
año se tendrían que realizar negociaciones
bilaterales entre el Gobierno Federal y los
Gobernadores de los diferentes Estados para que
10
Artículo 50, fracción I de la Constitución del 4 de octubre de 1824.
11
Publicado el 29 de septiembre de 1921.
12
Además, en el artículo 23 del decreto que crea a la Secretaría se da prioridad en la aplicación del gasto educativo. Siendo prioridad la
enseñanza elemental, después la secundaria, industrial, comercial, normal, preparatoria y al final la profesional.
13
Los particulares también pueden impartir servicios educativos siempre que se apeguen a lo establecido en la Ley.
154
éstos últimos pudiesen contar con recursos para
sufragar parte de los gastos de sus sistemas
educativos.
A raíz de las reformas constitucionales
realizadas en 1934 al artículo 3 y a los artículos
73 y 123 en sus fracciones concernientes a la
educación, se expide, el 3 de febrero de 1940, la
Ley Orgánica de Educación (LOE). En ella se da
la categoría de servicio público a toda la educación
impartida por el Estado (Federación, Estados y
Municipios) y se formaliza la obligatoriedad para
que sea el Estado el responsable de impartir los
servicios educativos.13 Se faculta al Congreso de
la Unión a fijar las aportaciones para los servicios
educativos y se ordena a las entidades federativas
a incrementar progresivamente, en sus
presupuestos, el porcentaje de la partida
correspondiente a la educación, hasta lograr que
ésta sea suficiente para proporcionar educación
gratuita a quienes están obligados a asistir a la
escuela.
En la LOE también se establece que las partidas
de gasto educativo de los estados se tendrían que
fijar en común acuerdo con la SEP y que nunca
deberían de ser inferiores al porcentaje que
hubiesen asignado en el ejercicio fiscal en el que
se promulgó la LOE. Además, en aquellos casos
en los que la educación hubiese estado
exclusivamente a cargo de los gobiernos locales,
las aportaciones correspondientes a los municipios
serían determinadas tanto por el Gobierno Estatal
como por la SEP.
De lo anterior puede deducirse que la
Federación reconoce que, a casi 20 años de
haberse creado la SEP, todavía existen entidades
en las cuales los servicios educativos continúan
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

siendo otorgados exclusivamente por los estados.
También se desprende que ya existe un
compromiso formal por parte de la Federación, a
través de la SEP, para determinar los montos que
se hubieran de ejercer en materia educativa en
cada estado y, de la misma manera, puede
deducirse que es en este momento en que se
generan las asimetrías en las aportaciones de los
estados, ya que en la normatividad no se
homologaron las aportaciones, ya fuese en
términos absolutos, porcentuales o por alumno,
que deberían realizar los estados para el gasto en
educación.
A casi dos años de vigencia de la LOE, el 23
de febrero de 1942 aparece la Ley Orgánica de la
Educación Pública (LOEP). La intención de esta
nueva ley fue, según se detalla en la exposición
de motivos, incrementar el número y tipo de
escuelas. Para cumplir con este objetivo,
especialmente en el ámbito de la educación
primaria, nuevamente se establece que los estados
y municipios deben incrementar su gasto en
educación. Sin embargo, a diferencia de la LOE,
esta vez se hace explícito el compromiso del
Gobierno Federal de otorgar en el PEF también
recursos crecientes a la educación. Además, la
aportación que corresponde a cada uno de los tres
órdenes de gobierno se discute en las Comisiones
Mixtas, en las que participan el Director Federal
de Educación, el Director Local de Educación y
un representante Municipal designado por el
Congreso Local.
En la LOEP también se hace explícito que en
los casos en que la federación otorgue subsidio,
subvención o cualquier forma de ayuda a escuelas,
instituciones o servicios educativos descentra-
lizados o dependientes de los estados o de los
municipios, éstos quedarán sometidos
técnicamente a la federación. Finalmente, también
se hace manifiesto que, independientemente de
contar o no con un sistema estatal de educación,
ningún estado está exento de la responsabilidad de
realizar aportaciones económicas para los servicios
de educación.14
Es importante enfatizar que, por primera vez,
el Gobierno Federal se compromete a otorgar
recursos crecientes a la educación y se ordena a
los estados a sufragar los gastos del servicio
educativo, independientemente si éste es estatal
o federal. En materia de concurrencia de gasto,
las recién creadas Comisiones Mixtas funcionan
como el instrumento de negociación de recursos
entre el gobierno federal y los gobiernos locales.
El 29 de noviembre de 1973 se sustituye la
LOEP por la Ley Federal de Educación (LFE).
Con esta nueva Ley se buscó flexibilizar al
sistema educativo;15 impulsar la investigación
científica con el fin de fomentar la capacidad de
reflexión crítica, medio más eficaz para celebrar
el desarrollo interno del país; e impulsar la
carrera magisterial para reconocer al maestro
como motor y coordinador del proceso
educativo.16

14
Nuevamente, al igual que en la LOE, se deja sin establecer un criterio que uniforme las contribuciones que habría de aportar cada
estado al gasto en educación.
15
La flexibilización buscaba, en parte, facilitar a quienes trabajaban y estudiaban y a su vez recibían información fuera de las aulas, la
posibilidad de obtener la certificación, un título o diploma que acreditase su capacidad para con ello ejercitar al nivel acreditado, una
actividad profesional. Además de reconocer a la educación extraescolar, también se contempló que la enseñanza tuviese, a nivel medio
y superior, el carácter de propedéutico y el de terminal. Esto es, dejar abierto al criterio del estudiante la opción de continuar con sus
estudios o integrarse a la sociedad como sujetos productivos.
16
Se contempló proporcionar a los docentes los medios adecuados para que estuviesen en posibilidades de emplear los métodos más
avanzados en el proceso enseñanza-aprendizaje. Para ello se otorgarían estímulos y recompensas a los profesores más destacados, así
como una remuneración adicional para que los educadores dispusieran del tiempo necesario para la preparación de las clases que
impartiesen y para su perfeccionamiento profesional.

155
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Si bien es cierto que esta nueva ley significó
un gran avance en cuanto al mejoramiento del
sistema educativo nacional, no puede decirse lo
mismo en materia de financiamiento y
concurrencia en los servicios educativos; más bien
se generó cierto retroceso. Esto se debió,
probablemente, a que ya se pensaba en la
desconcentración de los servicios educativos.
Con la LFE se genera un nuevo desequilibrio
en las finanzas de algunos estados, ya que ésta deja
entrever, en sus artículos 25 y 28, que la Federación
aportará, económicamente hablando, sólo al
sistema educativo federal y que los estados deberán
cubrir los gastos que generen sus propios sistemas
educativos. Estas disposiciones son en detrimento
financiero de las entidades que cuentan con
sistemas educativos locales y a favor de aquellas
donde no los hay. Además, en la LFE no se retoma
la idea de aportar recursos crecientes al gasto
educativo. Únicamente se enfatiza que el Gobierno
del Distrito Federal deberá destinar, cuando menos,
el quince por ciento de su presupuesto de egresos
para cubrir los gastos de la prestación de los
servicios educativos por parte del Estado.17
En diciembre de 1982, en su toma de protesta,
el nuevo Ejecutivo Nacional anuncia su decisión
de transferir a los gobiernos locales los servicios
de educación básica y normal, así como los
recursos de apoyo correspondientes, sin demérito
de los derechos laborales y de organización
sindical nacional.
El 8 de agosto de 1983 se publica el decreto
que establece un Comité Consultivo para la
Descentralización Educativa en cada Entidad
Federativa, nuevamente, con el argumento de
mejorar la eficiencia y calidad de la educación.18
El 20 de marzo de 1984 aparecen los
lineamientos a los que habrá de sujetarse la
descentralización de los Servicios Federales de
Educación Básica y Normal.19 El resultado de
todos estos acuerdos para descentralizar se
plasman en el ANMEB y en los Convenios para
la Modernización de la Educación Básica, y se
ratifican con la publicación de la Ley General
de Educación (LEG).
2. De la firma del ANMEB al Capítulo V
de la LCFF

Con el fin de mejorar la eficiencia y calidad de
la educación básica, el Gobierno Federal anunció
públicamente, a mediados de la década de los
setenta, sus deseos de descentralizar el sistema
educativo (Tatto, 1999). Con ese fin se
establecieron en 1974 las Unidades de los Servicios
Educativos a Descentralizar y, en 1978, una
Delegación General de la SEP en cada estado de la
República (Ornelas, 2000 y Hernández Ruiz, 2002).
Como ya se analizó en la sección anterior, antes
de la firma del ANMEB coexistían dos sistemas
educativos, uno administrado y operado por la SEP
y otro administrado y operado por la propia
entidad federativa. 20 Sin embargo, en 1992
existían grandes diferencias en cuanto al
desarrollo de los sistemas estatales. Mientras que
los estados de Aguascalientes, Distrito Federal e
Hidalgo no contaban con sistema educativo

17
Esta disposición no se contempló inicialmente en la LFE. Se incorporó por decreto publicado el 23 de diciembre de 1974.
18
Ornelas (2000) expone que probablemente los motivos para descentralizar fueron, entre otros, el desmantelamiento del sindicato de
trabajadores de la educación, o simplemente descentralizar el conflicto de las negociaciones salariales entre la federación y el sindicato
de maestros.
19
Entre estos lineamientos se establece uno que es fundamental para entender las actuales asimetrías estatales en sus aportaciones al
financiamiento de los servicios educativos, el del artículo 3, fracción IV. Éste establece que «los trabajadores de los niveles a descentralizar
conservarían su relación laboral con la Secretaría de Educación Pública y vigentes sus derechos individuales y colectivos».
20
La LFE establecía como competencia de la Federación la prestación de los servicios educativos de primaria, secundaria y normal en
toda la República. Además facultaba a los estados y municipios a prestar servicios educativos de cualquier tipo y modalidad dentro de
su territorio.

156
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya
estatal, en el Estado de México poco más de la
mitad de los docentes pertenece al sistema
educativo del estado. A partir de la firma del
ANMEB se fusionan «ambos» sistemas, quedando
a cargo de las entidades los servicios educativos
a cargo de la SEP, misma que en el acuerdo asume
el papel rector y normativo del sistema educativo
nacional.21
Además de la responsabilidad de los servicios
educativos, los estados recibieron cerca de 100
mil edificios escolares e inmuebles para la
administración, 22 millones de bienes muebles
en equipo y materiales, cerca de 513 mil plazas
de maestros, 115 mil puestos administrativos y
más de 14 millones de estudiantes (Moctezuma,
1994). En materia de financiamiento se retoman
los principios originalmente establecidos en el
decreto que creó a la SEP y en las leyes orgánicas
de 1940 y 1942. Esto es, durante el tiempo restante
del ejercicio fiscal de 1992, la federación
absorbería los gastos implícitos del traspaso; en
los ejercicios fiscales subsecuentes existiría
concurrencia para cubrir los costos de los servicios
educativos. Este punto del ANMEB se hace
explícito en la LGE al establecerse que tanto la
federación como cada entidad federativa
concurrirán al financiamiento de la educación
pública y se pacta en la Ley que ambas partes
(federación y entidades federativas) procurarían
fortalecer las fuentes de financiamiento y destinar
recursos crecientes, en términos reales, al gasto
educativo.22
Sin embargo, como lo señalan diversos estudios
(Ulloa, 1996, Merino, 1998 y Latapí y Ulloa 2000a
y 200b), las aportaciones crecientes en términos
reales fallaron, tanto por parte de la federación
como por parte de los estados. Según Ulloa (1996),
21
Para un análisis del proceso de descentralización de la educación en nuestro país véase Ornelas (2000).
22
Artículo 27 de la LGE.
23
Adicionalmente, es poco conveniente comparar el gasto educativo realizado en 1995, ya que en ese año el país atravesó por una de las
peores crisis.
157
el gasto educativo de la federación disminuyó un
28% de 1980 a 1995, mientras que el de los estados
cayó en un 62%. Esto puede explicarse en parte,
según explican Merino (1998, página 382), por el
efecto sustitución generado por las aportaciones
federales, es decir, algunos estados empezaron a
sustituir por recursos federales los recursos
propios que venían destinando al gasto
educativo.23
Un nuevo tema de debate que surge con la
descentralización de los servicios educativos y
la firma del AMEB en 1992; que se trató de
corregir en 1997 y que sin embargo perdura hasta
hoy, este tema es el de los recursos y los
mecanismos para dispersarlos. Para solucionar
este conflicto con las entidades federativas y
otorgarles certeza jurídica respecto a los recursos
que se les asignarían para el gasto educativo, el
Ejecutivo Federal somete a la consideración del
H. Congreso de la Unión una reforma a la LCFF
en la que se propone crear tres fondos para que
los estados reciban los recursos etiquetados para
el gasto en educación. Estos fondos, como se
mencionó en la introducción, fueron el FAEB,
FAETA y FAM.
En su iniciativa presentada al Congreso el 11
de noviembre de 1997, el Ejecutivo expresó su
compromiso con el federalismo, por lo cual
decidió canalizar un mayor gasto a través del
fortalecimiento de las haciendas estatales y
municipales, orientándose a la institucionalización
de la provisión de recursos federales en apoyo a
actividades específicas, entre ellas la educación.
Al aprobarse la iniciativa que incluyó el capítulo
V en la LCFF, los legisladores reconocen que es
necesario atender los siguientes tres aspectos:
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

i) Que las transferencias que se efectúen para
la educación básica no sustituyen a otras
fuentes de financiamiento que ya existen en
cada Estado, sino que más bien las
complementan y estimulan.
ii) Que las autoridades educativas federales y
estatales se reúnan para analizar fórmulas
que permitan incrementar la equidad y el
impacto de los recursos destinados a la
educación.
iii) Que con la creación del FAEB, se podrá
analizar cualquier acción respecto del
porcentaje de participación de cada Estado
en las transferencias para educación
básica, partiendo del derecho de la
población para recibirla, atendiendo a
variables confiables y verificables por
terceros, con lo que se asegura la
transparencia de los mecanismos de
financiamiento a la educación.
Es importante señalar que de los tres puntos
arriba mencionados, el que mayor atención ha
recibido por parte de los académicos es el de las
asignaciones a los estados.24 Todos los estudios
del tema llegan a la misma conclusión: no existe
una relación entre los recursos que reciben las
entidades federativas con el número de estudiantes
de sus respectivos sistemas educativos, no se
premia el esfuerzo financiero ni el esfuerzo por
brindar educación de calidad. Tampoco existe una
relación aparente entre el grado de marginación
del estado y las contribuciones que para el gasto
educativo recibe por parte de la federación.
3. Análisis del FAEB
El FAEB se creó en 1997 y empezó a recibir
recursos presupuestales en el ejercicio fiscal de
1998. Desde entonces y hasta el año 2004, los
crecimientos que éste fondo ha experimentado son
mínimos en cuanto a la proporción que representa
con respecto al producto interno bruto (PIB).

Cuadro 1
FAEB con relación al PIB
y a los ingresos del Gobierno Federal

FAEB PIB Ingresos Totales FAEB/PIB FAEB/IT

1998 79,997,913 2,731,197,366 545,175,744 2.9% 14.7%

1999 97,417,243 3,262,865,756 674,348,116 3.0% 14.4%
2000 115,263,694 3,861,661,863 868,267,688 3.0% 13.3%
2001 130,648,363 4,093,281,816 939,114,524 3.2% 13.9%
2002 141,175,875 4,403,556,404 989,353,440 3.2% 14.3%
2003 156,392,449 4,825,665,135 1,132,985,074 3.2% 13.8%
2004 161,441,313 5,443,381,485 1,270,211,072 3.0% 12.7%
Promedio 3.1% 13.9%
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP y Banco de Información Económica, INEGI
(miles de pesos corrientes)
24
El análisis se facilita debido a la transparencia que existe de la información, misma que puede consultarse en la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal.

158
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Además presenta una caída constante como (gráfica 1). Finalmente, los pesos educativos
porcentaje de los ingresos totales del Gobierno asignados al fondo de educación básica fueron
Federal (cuadro 1).25 9.6% menores a los destinados en el 2000.

Estas fluctuaciones pueden evitarse si se liga 3.1 El gasto estatal

el FAEB a un porcentaje fijo del PEF, tal y como
se dispuso para el Distrito Federal en 1974, o si
se vincula a un porcentaje del recurso federal
participable, tal y como se hace para el Fondo para
la Infraestructura Social, el Fondo de
Fortalecimiento de los Municipios y el Fondo de
Aportaciones Múltiples.
Si se analiza el FAEB en pesos de 2004, pero
en términos de pesos educativos, tal y como lo
propone Ulloa (1996), se observa que durante
1998-2004, las asignaciones que el Gobierno
Federal hizo al FAEB disminuyeron un promedio
de 1.0%. También se observa una caída
considerable y sostenida a partir del año 2000
Según las cifras de los diagnósticos de la
situación de las haciendas públicas estatales y
municipales elaborados por la Coordinación con
entidades federativas de la Secretaría de Hacienda,
el gasto educativo de los estados también ha caído.
Comparando las aportaciones que, en términos de
pesos educativos de 2004, realizaron los estados
en el 2002 contra las efectuadas en el 2000, se
observa que estas fueron 7.7% inferiores. Además,
como proporción del gasto total, el gasto
correspondiente al rubro educativo cayó en 4.1%
y como porcentaje de los ingresos totales la
disminución fue de 0.3 puntos porcentuales
(cuadro 2).

Gráfica 1
FAEB en pesos educativos de 2004
1998 – 2004

25
Los cuadros y gráficas de esta sección se tomaron de Cárdenas y Luna (2006).

159
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Cuadro 2
Gasto educativo en los estados
(pesos corrientes)

Gasto en los estados Gasto educativo entre

Ingresos en los
Educativo Total 1_/
Estados 2_/ Gasto total Ingresos

2000 34,733,100,000 320,277,230,950 15,031,149,225 10.8% 2.3

2002 41,529,395,700 399,511,562,424 20,533,541,503 10.4% 2.0

Fuente: Diagnóstico integral de la situación de las haciendas públicas estatales y municipales, SHCP
Finanzas públicas estatales y municipales de méxico, INEGI
1_/
No incluye disponibilidad inicial ni recursos federales y estatales a municpios.

Solo incluyen impuestos locales, derechos y productos. Se excluyen los aprovechamientos por la diverisdad
2_/

de conceptos que incluyen las entidades en

Cabe señalar que la caída del gasto educativo
estatal no es homogénea. Algunos estados han
realizado esfuerzos importantes para aportar
recursos cada vez mayores al financiamiento de
la educación; Baja California, Chihuahua y
Durango son ejemplos. Otros estados, por la falta
de capacidad financiera para cubrir los costos de
la provisión del servicio educativo, han estado al
borde de regresar el ramo educativo a la
federación, tal es el caso de Oaxaca, Tlaxcala y
Zacatecas.
Un hecho que resulta interesante por contener
parte de la solución al problema del
financiamiento del gasto educativo y, además, por
estar poco estudiado en la literatura de la
federalización de la educación, es la relación que
existe entre las aportaciones al gasto educativo y
la aplicación en algunos estados de impuestos
adicionales destinados a la provisión de los
servicios educativos.26. Se puede corroborar que
los estados que tienen este tipo de contribuciones
son también los que mayores recursos destinan,
en términos per cápita, al financiamiento de la
educación básica.27
Una característica de estas contribuciones
locales, además de que parecen ser una buena
propuesta para mitigar los efectos que representa
la carga presupuestal del gasto educativo, es su
buena dinámica de recaudación. Su tasa de
crecimiento real promedio, en términos de pesos
educativos, durante el período de 1998 al 2003
fue de 14.3%. Adicionalmente, la recaudación
obtenida en 2003 fue 177.7% superior a la
realizada en 1998 (gráfica 2).

26
En 2004 once estados aplicaron impuestos adicionales para el fomento (financiamiento) de la educación.
27
Véase Cárdenas y Luna, 2006.

160
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Gráfica 2
Recaudación de impuestos para el fomento educativo
(millones de pesos educativos de 2004)

A manera de conclusión de esta sección se En vista de lo anterior, la propuesta que a

puede decir lo siguiente:
a) Existe una disminución evidente, en
términos de pesos educativos, del gasto
federalizado para el sostenimiento de los
servicios educativos en las entidades
federativas, al grado que algunas de ellas
han señalado sus intenciones de regresar la
responsabilidad a la federación.
b) No se ha reconocido el esfuerzo
financiero que han realizado algunas
entidades federativas para cumplir con el
ANMEB, esto es, aportar recursos
crecientes, en términos reales, al gasto
educativo.
c) Sólo uno de cada tres estados cuenta con
fuentes ordinarias de ingreso etiquetadas
específicamente a financiar el gasto
educativo.
continuación se presenta, se apega a las ideas
básicas que dieron sustento a la creación de la
SEP y a la intención imperante en ese momento,
expandir los servicios educativos a todo el país.
También busca retomar lo establecido en el pacto
federal al momento de firmarse el ANMEB y sus
respectivos convenios, así como cumplir con lo
estipulado en los artículos 27 y 25 de la LGE, esto
es, respectivamente, fortalecer las fuentes de
financiamiento de la tarea educativa y destinar
recursos presupuestarios crecientes en términos
reales, hasta alcanzar un gasto total en el ramo
educativo, equiparable al 8% del PIB nacional.
4. Impuesto para el fortalecimiento
educativo y mecanismo de dispersión de
recursos hacia los estados
Como ya se mencionó, algunos estados operan
contribuciones especiales para financiar el gasto
educativo, la federación podría implementar un

161
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
impuesto similar a nivel nacional para fortalecer
el financiamiento de la educación. El argumento
legislativo a favor de esta nueva contribución
podría basarse en el tema del círculo vicioso de
la pobreza, ya que la inversión en educación
constituye uno de los medios más eficientes y
eficaces para romperlo. Es conveniente que la ley
que reglamente este nuevo impuesto vaya
acompañada de una fórmula de distribución de
recursos lo suficientemente clara.
Tomando como punto de partida la legislación
de los estados de Baja California, Coahuila,
Durango, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa,
Sonora, Veracruz y Zacatecas, se propone
establecer un nuevo impuesto cuya recaudación
se destine al fomento de la educación básica. Tal
vez la ley podría llamarse Ley del Impuesto
Especial para el Fomento de la Educación Básica,
o Ley del Impuesto para el Fomento del Sistema
Educativo Nacional. Asimismo, se sugiere un
esquema de distribución de recursos que incorpora
tres variables: oferta y demanda educativa y
esfuerzo financiero de los estados.
Los costos para sostener el sistema educativo
del país son bastante claros, pero más evidentes
son los costos que habrán de pagarse si se deja de
educar a la población.
4.1. Impuesto
En esta nueva contribución, el objeto serán
los pagos por concepto de impuestos y derechos
establecidos en la Ley de Ingresos de la
Federación. El sujeto obligado a contribuir será
aquel que realice pagos por concepto de
impuestos y derechos. La base gravable
correspondería al monto total a pagar por los
impuestos y derechos que se causen; las
deducciones y la tasa serán las que determine el
Congreso de la Unión. Si se sigue el ejemplo de
28
En las legislaciones estatales la tasa de este tipo de contribución fluctúa entre un 5% (Morelos) y un 35% (Durango).
162
los estados antes mencionados, la tasa podría
ubicarse entre un 5 y un 35%.28
4.2. Fórmula de distribución de recursos
Esta nueva Ley deberá también contener, a
diferencia del FAEB, un mecanismo simple y
transparente de distribución de recursos. La
fórmula a establecer debe contemplar en su
mecánica de distribución, entre otras cosas, tres
cuestiones esenciales:
a) Un factor que disperse los recursos de
acuerdo con la demanda educativa que
enfrenta cada estado. Para ello se puede
contemplar la población en edad escolar o
el número de alumnos inscritos en cada
entidad federativa (Latapí y Ulloa 2000b).
b) Un elemento que distribuya recursos de
acuerdo con la oferta educativa. Para este
punto se puede considerar la cantidad de
maestros en cada estado.
c) Una variable que reparta los recursos
considerando el esfuerzo de la entidad por
contribuir al gasto educativo. Esta variable
debe ser de tal manera que incentive a que
las entidades que actualmente destinan
pocos recursos al gasto educativo lo
incrementen. Este incremento podría venir
del establecimiento de impuestos locales
con destino específico al ramo educativo.
Para que este último punto pueda
materializarse, es necesario que el legislador
premie el esfuerzo financiero de los estados,
otorgando un mayor peso (porcentaje) a este factor
de dispersión. De hecho, este debe ser superior al
peso que se asigne al factor de demanda o al factor
de oferta educativa. También debe considerarse
una disposición que contemple, tal vez en un
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

artículo transitorio, un período de tiempo

razonable para que los estados que aportan pocos
recursos ideen los mecanismos necesarios para
incrementar su esfuerzo financiero, o para que
propongan a sus congresos locales la creación
de un impuesto para el fomento educativo.
Podrían argumentarse más variables en el
mecanismo de distribución. Por ejemplo, Latapí y
Ulloa (2000a) proponen dispersar los recursos hacia
los estados bajo cuatro premisas: 1) Porque lo haces
bien (criterio de aprendizaje efectivo y eficiencia
educativa); 2) Porque lo necesitas más (criterio
compensatorio); 3) Te doy porque me das (criterio
resarcitorio) y, 4) Te doy porque hacemos un esfuerzo
conjunto (criterio de esfuerzo financiero).29 Por otra
parte, iniciativas presentadas en el Congreso de la
Unión por diversas fracciones parlamentarias han
propuesto incorporar como criterios de distribución
de los recursos el índice de aciertos en primaria y
secundaria,30 así como la eficiencia y eficacia en el
uso de los recursos del fondo.31
Es innegable que incorporar un mayor número
de variables en el esquema distributivo conduce
a una distribución más eficiente. Sin embargo,
considero que existe una relación que es
proporcionalmente inversa entre el número de
variables en la mecánica distributiva y la
probabilidad que sea aceptada por la mayoría de
los estados; más variables, más compleja la
negociación y, por consiguiente, menor la
probabilidad de obtener un consenso.
No hay que perder de vista que la política fiscal
federal debe considerar una contribución como
la aquí planteada. Si la iniciativa que
recientemente turnó el Senado a la Cámara de
Diputados prospera (27 de abril de 2006),32 los
requerimientos de recursos por parte de los estados
se incrementarán. Esto en virtud de que dicha
iniciativa busca, entre otras cosas, hacer que los
estados participen a sus municipios de la
recaudación de las contribuciones locales, y
rediseñar el régimen competencial entre los
ámbitos de gobierno en materia educativa y
otras.33 Sin embargo se puede aprovechar que
dicha reforma facultará al Congreso de la Unión
a expedir las leyes generales que establezcan las
bases de coordinación. En una de estas leyes se
podría incluir el impuesto que aquí se propone.
Conclusiones
El análisis del gasto educativo en el país arroja
incrementos mínimos de las transferencias
federales etiquetadas como proporción del PIB,
así como disminuciones en términos de pesos
educativos. También indica que existen asimetrías
entre las entidades federativas en cuanto a su
esfuerzo financiero para aportar recursos al gasto
educativo. Algunos estados han manifestado su
inconformidad en la Convención Nacional
Hacendaria argumentando que pareciera que la
federación «castiga financieramente» a los estados
que realizan un mayor esfuerzo educativo, toda

29
La descripción de las variables que se incorporarían en los criterios puede encontrarse en Latapí y Ulloa 2000b, páginas 148-155.
30
El índice de aciertos representa la posición relativa del grupo en comparación con los demás grupos de los estados en el mismo grado
escolar y asignatura.
31
Las iniciativas en mención fueron presentadas, respectivamente, el 5 de septiembre de 200y y el 12 de diciembre del mismo año.
32
Hasta el momento todo indica que así será, ya que ese es el deseo expresado en la Convención Nacional de Gobernadores.
33
La iniciativa intenta anexar un nuevo texto al 124 constitucional que establecer para «la Federación, las Entidades Federativas y los
Municipios, concurren en el ejercicio de las facultades que se deriven de las siguientes materias: educación, salud, vivienda,
seguridad pública, desarrollo social, desarrollo económico, comercio, protección civil, comunicaciones y transportes, turismo,
protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, agricultura, pesca, acuacultura, ganadería, forestal,
derechos de autor, ejercicio de profesiones, deporte, así como vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos e
históricos, cuya conservación sea de interés nacional, y transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los
conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

163
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
vez que les otorga, proporcionalmente, menores
recursos. 34 Este estudio también denota que
mientras algunos estados, además de tomar la
responsabilidad de la provisión del servicio
educativo, instrumentaron nuevas estrategias
fiscales para responder a la obligación contraída;
otros se han mantenido al margen en la búsqueda
de alternativas.
En vista de que es bastante factible una reforma
constitucional que afecte al artículo 124, es
necesario que los estados se coordinen con sus
Diputados Federales y Senadores y aprovechen
para establecer en una de estas nuevas leyes que
normarán las nuevas bases de coordinación, una
contribución con el fin de fortalecer el
financiamiento educativo. De acuerdo con
estimaciones de Cárdenas y Luna (2006), un
impuesto de esta naturaleza, con una tasa del 5%,
habría recaudado 62,246.7 millones de pesos en
2006.
Adicionalmente, aquellos estados donde aún
no existe una contribución para el fomento
educativo, podrían proponer a sus legislaturas el
establecimiento de una contribución similar. En
caso de que se llegase a aprobar la reforma
propuesta al 116 constitucional, los estados
quedarían exentos de participar de la recaudación
de este impuesto a sus municipios, toda vez que
ésta tendría un fin específico.
Finalmente, el mecanismo de dispersión aquí
propuesto es bastante simple. Considera distribuir
a cada estado una parte de la recaudación del
nuevo impuesto en proporción directa al
porcentaje de inscripción en educación básica y
normal; otra parte en proporción directa al número
de docentes; la parte restante en función del
esfuerzo financiero del estado.35 Entendido éste
34
Problemática del gasto público estatal en educación básica. Propuesta sometida a la consideración de la mesa de gasto público de la
Primera convención Nacional Hacendaria por parte de los estados de Baja California, Chihuahua, Durango, México, Nuevo León,
Jalisco y Puebla en abril de 2004.
35
Esta misma metodología de distribución de recursos puede extenderse al FAEB.
164
como el gasto por alumno en educación básica de
cada entidad federativa, en comparación con el
gasto por alumno del resto de las entidades
federativas. Se considera, además, que el
porcentaje a repartir por concepto del esfuerzo
financiero sobrepase al porcentaje más alto
distribuido por concepto de la demanda y de la
oferta. Esto con el fin de que la mecánica de
distribución esté en condiciones de generar un
incentivo para que los estados incrementen su
participación en el gasto educativo.
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Iniciativa con proyecto de decreto por la que
se modifica la denominación y se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley de Coordinación Fiscal, presentada por el
Senador Genaro Borrego Estrada el 5 de diciembre
de 2002.
Iniciativa con proyecto de decreto por el que
se reforman los artículos 25 al 41, se adicionan
los nuevos artículos 42 al 71 y 75 recorriéndose
los artículos 44, 45 y 46 para quedar como
artículos 72, 73 y 74 respectivamente del Capítulo
V de la Ley de Coordinación Fiscal, presentada
por la Senadora Leticia Burgos Ochoa el 13 de
diciembre de 2002.
Ley de Coordinación Fiscal. DOF, 27 de
diciembre de 1978.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Ley Federal de Educación. DOF, 29 de
noviembre de 1973.
Ley General de Educación (1993). DOF, 13 de
julio de 1993.
Ley Orgánica de Educación, Reglamentaria de
los Artículos 3°, 27 Fracción III; 31 Fracción I;
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Constitucionales. DOF 3 de Febrero de 1940.
Ley Orgánica de la Educación Publica
Reglamentaria de los Artículos 3°; 31 Fracción
166
I; 73 Fracciones X y XXV; y 123, Fracción XII,
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Propuesta presentada por los estados de Baja
California, Chihuahua, Durango, México,
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«Problemática del Gasto Público Estatal en
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Primera Convención Nacional Hacendaria
(http://cnh.gob.mx/documentos/7/8/art/
archivos/crimvwyn.pdf ).
 Financiamiento a la educación básica / José Luis Aguilar y Maya

Tema 4:El reto de la evaluación educativa

La educación básica en México y su calidad.

Una visión a partir del trabajo del INEE

Felipe Martínez Rizo

167
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

168
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 171

1. Las dimensiones de la calidad educativa y sus referentes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 171

2. ¿Cómo estamos en una perspectiva internacional? Una primera apreciación ○ ○ ○ ○ ○ 174

2.1. México en el contexto internacional ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 174

2.2. Los informes de Educación para Todos de la UNESCO ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 178
2.3. Los niveles de aprendizaje según las pruebas PISA ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 181
2.4. Otros aspectos, a partir de los indicadores educativos de la OCDE ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 183

3. ¿Cómo estamos internamente? Desigualdades por tipo de servicio educativo y entidad 187 ○ ○

3.1. Indicadores sociales y educativos tradicionales ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 187

3.2. Niveles de aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 194
3.3. Otros aspectos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 201

4. ¿Avanzamos o retrocedemos? La comparación con el pasado y el futuro ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 203

4.1. Comparación con el pasado en indicadores básicos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 203

4.2. Comparación con el pasado en niveles de aprendizaje ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
206
4.3. Mirando al futuro: las metas del milenio para 2015 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
207

5. ¿A qué se debe la situación prevaleciente? En busca de explicaciones ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 209

6. ¿Puede cambiar la situación? Las perspectivas a futuro ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 213

6.1. ¿Cuánto tiempo llevará un cambio profundo? La dificultad del cambio ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 213
6.2. ¿A quién corresponde el cambio y cómo deberá hacerlo? Actores y estrategias ○ ○ ○ ○ 213

Conclusión. Calidad y evaluación ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 214

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 215

169
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

170
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Introducción
El trabajo que se presenta en las páginas
siguientes comprende datos y apreciaciones sobre
la situación de la educación mexicana, en
particular en lo relativo a los niveles de primaria
y secundaria de la enseñanza básica.
Estas apreciaciones configuran un diagnóstico
global de dichos niveles educativos, que se basa
en los informes del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación (INEE), organismo
especializado del gobierno federal que goza de
amplios márgenes de autonomía técnica. Esto es
posible gracias a su Consejo Técnico, formado
por destacados especialistas mexicanos y de otras
nacionalidades, y a la composición plural de su
Órgano de Gobierno, la Junta Directiva, en la
que la Fundación para la Cultura del Maestro
ocupa uno de los 15 puestos que la conforman,
al lado de funcionarios públicos, de
organizaciones de padres de familia y de
representantes del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación (SNTE), el sector
empresarial y la sociedad civil.
Los informes del INEE se basan en múltiples
fuentes: resultados de evaluaciones desarrolladas
por el propio Instituto; resultados de
evaluaciones internacionales, que en nuestro país
están a cargo del INEE; indicadores construidos
a partir de las estadísticas educativas de la
Secretaría de Educación Pública (SEP), y de las
estadísticas sociales del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), entre otros
elementos.
171
Conviene mencionar que los resultados que se
sintetizan en este documento se derivan de
trabajos hechos en varios momentos, por lo que
deberá ponerse atención a las fechas que se
mencionan en su lugar en relación con cada
conjunto de datos. Varios de los resultados de
evaluaciones nacionales, en particular, se derivan
de las evaluaciones hechas por el INEE en 2004,
dado que los resultados más recientes, de las
aplicaciones hechas en 2005, no estaban todavía
disponibles en el momento en que se elaboró este
trabajo. Los principales aspectos, sin embargo, no
se modifican de manera sustancial, por lo que los
datos que se presentan en las páginas siguientes
mantienen su vigencia.
En aras de la brevedad, y por razones de
tiempo, por lo general en este documento no se
ofrecen referencias particulares de los elementos
en que se sustenta cada punto; a falta de ello, al
final del texto se incluye una serie de referencias
en las que podrá encontrarse más información y
que, en conjunto, constituyen el soporte de este
trabajo.
1. Las Dimensiones de la calidad y sus
referentes
Si nos interrogamos sobre la calidad de la
educación, sobre cómo se encuentra en general
la educación nacional, estamos formulando una
pregunta demasiado amplia. Para responderla de
manera consistente debemos precisarla. La
noción de calidad educativa, en efecto, es
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
compleja; comprende varias dimensiones, cada
una de las cuales puede ser objeto de análisis
particulares.
Es frecuente que el concepto se identifique
solamente con el nivel de aprendizaje que
alcanzan los alumnos. El aprendizaje es, sin
duda, importante, y un concepto de calidad no
podría dejarlo fuera. Antes de que se extendiera
el uso de evaluaciones estandarizadas del
aprendizaje que se aplican en gran escala, no era
posible saber cuál era el nivel alcanzado en
promedio por los alumnos de un sistema
educativo. Obviamente tampoco se podía
comparar el nivel del sistema de un país o entidad
federativa con el de otro u otra. Las
comparaciones sólo podían hacerse en relación
con otros aspectos, como el número de alumnos,
la proporción de los niños atendidos por las
escuelas, el número de alumnos por maestro, y
otros indicadores similares.
Por ello no sorprende que, al extenderse el
uso de las pruebas estandarizadas en gran
escala, apareciera la tendencia a reducir la
noción de calidad exclusivamente al nivel de
aprendizaje. Si reflexionamos sobre el
particular, sin embargo, es fácil apreciar que la
calidad no debe restringirse a esa dimensión.
Para mostrarlo con mayor claridad podemos
utilizar el recurso de formular algunas
preguntas, como sigue:
¿Sería bueno un sistema educativo en el que
los alumnos, en general, no aprenden? Desde
luego que no. El nivel promedio de aprendizaje
que alcanzan los alumnos de un sistema educativo
es, como se acaba de señalar, una dimensión
esencial de la calidad educativa. Pero… ¿podría
considerarse bueno un sistema educativo en el que
unos alumnos aprendan mucho y otros poco?
Parece claro que la respuesta deberá ser un
rotundo no.
172
Y… ¿podrá considerarse bueno un sistema
en el que los niños que asisten a la escuela
aprenden mucho, pero un número considerable
de niños en edad escolar no tiene acceso a la
educación? ¿O uno más en el que la mayoría de
los niños accede a la escuela pero muchos la
abandonan antes de terminar la enseñanza
definida como obligatoria? ¿O uno más en el
que los alumnos aprenden muchas cosas
inútiles? En todos los casos las respuestas deben
ser también negativas.
Lo anterior puede expresarse de una manera
más precisa, diciendo que la noción de calidad
educativa es multidimensional. Referida al
sistema educativo, la calidad implica, al menos,
las dimensiones de pertinencia y relevancia,
eficacia interna y externa, impacto, eficiencia y
equidad. Un sistema educativo podrá considerarse
de buena calidad si reúne al menos las siguientes
características:
♦ Establece un currículo adecuado a las
circunstancias de la vida de los alumnos
(pertinencia) y a las necesidades de la
sociedad en que se sitúa (relevancia),
incluyendo las de una mayor
productividad del aparato económico,
pero también otras, fundamentales en una
perspectiva de desarrollo integral y
humanista: las que tienen que ver con la
democracia política, el respeto de los
derechos humanos, el desarrollo de la
ciencia, el cuidado del medio ambiente y
la preservación y enriquecimiento de la
diversidad cultural.
♦ Logra que la más alta proporción de
destinatarios acceda a la escuela, permanezca
en ella hasta el final del trayecto y egrese
alcanzando los objetivos de aprendizaje
establecidos en los tiempos previstos para
ello. (Eficacia interna y externa)
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
♦ Consigue que los aprendizajes logrados
sean asimilados en forma duradera y se
traduzcan en comportamientos sustentados
en valores de libertad, equidad,
solidaridad, tolerancia y respecto a las
personas; que sean fructíferos para la
sociedad y el propio individuo, que
alcanzará un desarrollo pleno en los roles
que habrá de desempeñar como trabajador,
productor, consumidor, padre de familia,
elector, servidor público, lector y
telespectador, entre otros; en pocas
palabras, como ciudadano cabal.
(Impacto)
♦ Cuenta con recursos humanos y materiales
suficientes (Suficiencia), y los usa de la
mejor manera posible, evitando derroches
y gastos innecesarios. (Eficiencia)
♦ Tiene en cuenta la desigual situación de
alumnos y familias, de las comunidades en
que viven y las escuelas mismas, y ofrece
apoyos especiales a quienes lo requieren,
para que los objetivos educativos sean
alcanzados por el mayor número posible.
(Equidad)
Esta manera de definir la calidad se refiere al
sistema educativo como tal. Si la noción quiere
aplicarse a un alumno o una escuela en lo
individual, o a otros elementos del sistema, habrá
que tener en cuenta dimensiones diferentes.
Cobertura y eficiencia, por ejemplo, son
dimensiones de la calidad pertinentes en el caso
del sistema educativo, pero no en el de los
individuos; en este último caso sería necesario
considerar aspectos como la realización personal,
los procesos de maduración, la dimensión
cognitiva y aún la metacognitiva del aprendizaje,
entre otros.
Otra manera de mostrar que el nivel de
aprendizaje es una dimensión fundamental de la
173
calidad, pero no la única, cuando la noción se
refiere al sistema educativo, es con un ejemplo
imaginario. Consideremos dos escuelas: una
selectiva, admite únicamente a los mejores
aspirantes, lo que hace que buena parte de sus
alumnos provenga de medios favorecidos; esa
escuela es exigente, por lo que los alumnos de
bajo rendimiento la dejan para ir a otra o
dedicarse a otras cosas. La otra escuela
imaginaria acepta a todos los aspirantes, sin
selección, lo que hace que una mayoría sea de
origen humilde; se esfuerza por mantener hasta
el fin del trayecto a todos los aceptados, y lo
consigue en gran medida, aunque no todos
alcancen plenamente los objetivos de
aprendizaje.
Es probable que los alumnos de la primera
escuela obtengan resultados de aprendizaje
mejores, en promedio, a los que obtienen los
estudiantes de la segunda. ¿Sería adecuado concluir
por ello que la primera escuela es mejor? Sin más
datos, no. Es posible que los mejores resultados de
la primera escuela se deban a sus políticas selectivas
y no a un funcionamiento más ordenado o mejores
prácticas de enseñanza. Los resultados inferiores
de los alumnos de la segunda escuela, por su parte,
podrían ser tales aun en el caso de que la escuela
funcione bien, con un trabajo valioso de los
docentes, alta participación de los padres de familia
y otras prácticas positivas, que podrían explicar la
alta retención de estudiantes, aunque no logren
resultados muy altos.
En el caso de una escuela o un sistema
educativo, la calidad incluye el nivel de
aprendizaje que alcanzan los alumnos, pero
también la medida en que consiguen que los
destinatarios accedan a la educación y
permanezcan en la escuela hasta el final del
trayecto estipulado.
Cobertura y eficiencia terminal son, pues,
dimensiones de la calidad, al igual que el nivel de
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
aprendizaje. La tendencia a identificar calidad con
nivel de aprendizaje se explica porque esa
dimensión estuvo ausente de la evaluación durante
mucho tiempo. Es más sencillo contar cuántos
alumnos asisten a la escuela, cuántos maestros
los atienden, los libros que hay o de cuántas
computadoras se dispone; es más difícil medir el
nivel de aprendizaje.
Por ello los primeros sistemas de evaluación
se basaron en conteos de insumos. Se consideraba
mejor una escuela con más profesores en relación
con su alumnado; una con más computadoras o
más libros en su biblioteca; una con mayor
presupuesto por alumno, etcétera. Estos
indicadores no son malos, pero sí insuficientes;
falta considerar el aprendizaje que alcanzan los
alumnos. Los insumos son importantes; los
resultados lo son más. En otro extremo, un sistema
de evaluación basado únicamente en resultados
de pruebas de aprendizaje también es insuficiente,
ya que deja fuera dimensiones de la calidad que
son igualmente importantes.
Por otra parte, todo juicio de valor implica
comparar lo que se quiere evaluar con un referente
deseable, y el juicio depende del referente. Por ello
a las consideraciones sobre las dimensiones de la
calidad debe añadirse que la noción es relativa y
dinámica. Es relativa, porque el juicio depende del
punto de referencia. El referente del juicio sobre la
calidad del sistema educativo de un país puede ser
la situación de otro más desarrollado, o la de un
país de desarrollo similar.
174
La noción es dinámica porque el juicio
puede referirse también a la situación del
propio sistema en un momento dado del
pasado, o a ciertas metas que se establezcan
para un futuro prefijado del propio sistema.
La calidad absoluta no puede alcanzarse:
siempre es posible proponer metas más
elevadas y cuando se alcanzan hay razón para
querer ir adelante.
El punto de referencia más pertinente para
juzgar la calidad de un sistema es su propio
pasado y futuro: un sistema de calidad,
finalmente, es aquel que mejora siempre con
respecto a sí mismo.
2. ¿Cómo estamos en una perspectiva
internacional? Una primera apreciación
2.1. México en el contexto internacional
Con algo más de 100 millones de
habitantes, nuestro país es el undécimo más
poblado del mundo y el tercero de la OCDE,
sólo detrás de Estados Unidos y Japón. Dada
su población, el volumen total de la economía
mexicana (Producto Interno Bruto, PIB) es
también considerable, pero menos que su
población. Según el Informe sobre Desarrollo
Humano 2004, con la corrección por la
paridad del poder adquisitivo (PPA), el PIB
de nuestro país, en miles de millones de
dólares, ocupó en 2002 el octavo lugar dentro
de la OCDE.
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tabla N° 1. Países de la OCDE, según población y PIB global

El tamaño de la población y el de la economía nivel de desarrollo y riqueza de un país, aunque

de una nación están relacionados, pero no
perfectamente: un país grande como México
puede tener una economía menor que la de países
menos poblados pero más ricos, como Alemania,
Francia o el Reino Unido. El PIB per cápita, que
se calcula dividiendo el PIB global entre el número
de habitantes, es una medida mucho mejor del
no considera otros factores.
El Índice de Desarrollo Humano (IDH), que
toma en cuenta el PIB per cápita, pero también los
niveles de escolaridad y salud de la población de
un país, es una medida todavía más adecuada.
Ambos indicadores pueden verse en la Tabla N° 2.

175
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 2. Países de la OCDE según PIB per cápita e IDH

Después de Turquía, México tiene el menor
PIB per cápita de los 30 países de la OCDE. Hay
una relación clara, aunque no perfecta, entre PIB
per cápita e Índice de Desarrollo Humano. Las
últimas columnas del cuadro muestran el lugar
que ocupa cada país según el IDH, tanto entre los
30 de la OCDE como entre todos los países del
mundo incluidos en el Informe de Desarrollo
Humano 2004.
Es interesante advertir que los primeros 21
países del mundo en cuanto al IDH son
miembros de la OCDE, lo que pone en
evidencia que esta organización no es
representativa de todos los países del mundo,
sino sólo de los más desarrollados. Los lugares
22° a 30° de la OCDE en IDH incluyen países
que, entre 177 naciones del mundo, ocupan los
lugares que van del 24° (Grecia) al 88°

176
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
(Turquía). México ocupó en 2002 el lugar 53°.
Si se tiene en cuenta que, según la clasificación
del IDH, se sitúan en el grupo de países de
Desarrollo Humano Alto los que tienen un
índice igual o superior a 0.800, puede apreciarse
que, salvo Turquía, e incluyendo a México, 29
de los 30 países de la OCDE se sitúan en ese
grupo privilegiado.
Además de ser un país grande y menos
desarrollado que el resto de la OCDE, salvo
Turquía, México se caracteriza por otros rasgos,
que hacen especialmente complejo el reto que
debe enfrentar su sistema educativo; entre esos
rasgos destaca la elevada proporción de niños y
jóvenes en el total de la población; la desigualdad
social; y la diversidad cultural, con grupos
indígenas que hablan unas sesenta lenguas
distintas.
La diferencia del perfil demográfico de
México respecto al resto de los países de la
OCDE se pone en evidencia en la Tabla N° 3.
Aunque la cresta del crecimiento demográfico
del país se dio a fines de la década de 1970 y
principios de 1980, los efectos de la transición
demográfica son todavía apreciables en los
grupos de edad que deben ser objeto de atención
por parte del sistema educativo, y lo serán todavía
durante décadas, con una población en la que
los grupos de edad madura y posteriormente
avanzada, pesarán cada vez más.
Tabla N° 3. Porcentaje de la población en edad escolar
Fuente: UNESCO, 2005.
177
Los niños y jóvenes representan en nuestro país
una proporción mucho mayor que en otros de la
OCDE. En México, de cada 100 habitantes hay
22 que tienen entre 5 y 14 años de edad, mientras
que en el promedio de la OCDE sólo hay 12 en
ese grupo de edad, y sólo 10 en algunas naciones
como España y Portugal. En cuanto a los jóvenes
de 15 a 19 años, en nuestro país representan 10%
de la población total, frente a la mitad, cinco %,
en el promedio de la OCDE. La diferencia es
menor en el grupo de 20 a 29 años, edades a las
que la cresta del crecimiento demográfico llegará
en unos años más.
Aunque no se presenten en los párrafos
anteriores los datos sobre riqueza y estructura de
la población de los países del mundo que no
pertenecen a la OCDE, en especial los de África,
muestran que el nivel de desarrollo de México,
inferior al de la mayor parte de los países de la
OCDE y otras naciones desarrolladas, es muy
superior al de los países más pobres del planeta,
cuyo PIB per cápita no llega a los mil dólares
anuales. La estructura de la población de esos
países pobres incluye también proporciones de
niños y jóvenes aún mayores a las de México, lo
que representa cargas muy pesadas para sus
respectivos sistemas educativos.
México es, en pocas palabras, un país muy
extenso, con una población muy numerosa y un
nivel de desarrollo intermedio. No hay que perder
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
de vista esto al comparar la situación del sistema
educativo mexicano con la de los sistemas de los
demás países de la OCDE o del mundo.
2.2. Los informes de Educación para Todos
de la UNESCO
A diferencia de la OCDE, que comprende sólo
a un número relativamente pequeño de países, casi
todos de alto desarrollo económico, la
Organización de las Naciones Unidas, y su rama
para la Educación, la Ciencia y la Cultura, la
UNESCO, incluyen en principio a todas las
naciones del planeta: en 2006 las naciones
agrupadas en ellas eran 196.
Por la misma razón, los documentos con
información sobre los sistemas educativos
nacionales que produce la UNESCO permiten
comparar a México con un número mayor de
países que los anuarios de indicadores de la
OCDE. Debe advertirse, sin embargo, que los
datos de los informes de la UNESCO son también
menos abundantes y menos confiables que los de
la OCDE. Los sistemas educativos de los países
menos desarrollados son también más débiles, por
lo que los datos que ofrecen deben tomarse con
cautela.
Algunos juicios sobre la calidad de la
educación nacional pueden resumirse así: en
relación con la situación de países más avanzados,
la del sistema educativo mexicano se sitúa
claramente por debajo; en relación con países de
un nivel similar de desarrollo, la situación de
nuestro país es también similar; y es claramente
mejor que la de países de menor nivel de
desarrollo.
Se trata todavía de juicios muy generales,
pero útiles para ubicar de manera realista la
situación del país, más allá de juicios
igualmente generales, pero mal sustentados,
como los que aparecen con cierta frecuencia
178
en los medios de comunicación, según los
cuales parecería que la situación de la
educación mexicana sería peor a la de la mayor
parte de los países del mundo.
El informe sobre los avances del esfuerzo
internacional impulsado por la UNESCO con el
nombre de Educación para Todos (ETP, o EFA
por las siglas en inglés de Education for All),
permite comparar la situación de México con las
de la mayor parte de los países del mundo en
varios indicadores básicos. Para comparar los
países, el informe se basa en un índice, formado
por la combinación de cuatro indicadores, como
sigue:
♦ La tasa neta de escolarización en
primaria, como indicador del objetivo de
ofrecer enseñanza primaria a todos los
niños de 6 a 11 años de edad.
♦ La tasa de alfabetización de la población
de 15 años o más, en relación con la meta
de alcanzar la alfabetización de la
población adulta.
♦ Un indicador compuesto de equidad de
género (IEG), formado a su vez por tres
indicadores de paridad de sexo, de otros
tantos indicadores: la tasa bruta de
escolarización en primaria y en
secundaria, y la tasa de alfabetización de
la población de 15 años o más. La meta
relativa a paridad de sexos se entiende
como la situación en que la proporción
de varones y mujeres en cierta condición
(por ejemplo de asistencia a la escuela o
de alfabetización) corresponde a la
proporción de los sexos en la población,
que generalmente es cercana al 50%.
♦ La tasa de supervivencia en quinto grado
de primaria de los alumnos que
comenzaron ese nivel educativo, como
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
una aproximación, muy insuficiente, a la
calidad educativa.
El índice así construido se denomina Índice
de Desarrollo de Educación para Todos, IDE.
De los 127 países de los que ofrece datos el
Informe de EPT 2005, 16 han alcanzado ya los
objetivos de la Educación Para Todos: tienen una
cobertura neta en primaria prácticamente igual al
100%; prácticamente toda su población adulta
sabe leer y escribir; han alcanzado la paridad de
género en los indicadores considerados;
obviamente todos sus niños llegan al menos al
quinto grado de la primaria.
De esos 16 países, uno es Canadá y trece más
son europeos (incluyendo a Israel, según la
clasificación del informe; los otros dos son Corea
y Barbados, este último es el único país de
América que alcanza este nivel, además de
Canadá. No debe olvidarse que Barbados tiene
270,000 habitantes y un PIB per cápita que,
controlando la paridad del poder adquisitivo (ppa),
supera ya los 15,000 dólares.
Otros 25 países, según la UNESCO, se
encuentran cerca de los cuatro objetivos
mencionados, según los indicadores respectivos.
15 de ellos son europeos; 5 de Asia y Oceanía
(Georgia, Kazajstán y Tayikistán, las Islas Fidji
y las Maldivas); 1 es africano (las Islas
Seychelles); y 4 de América Latina y el Caribe:
Argentina, Chile, Cuba y Trinidad y Tobago.
179
El grupo siguiente, de los países que se sitúan
en una posición intermedia, hay 51 países más: 3
de Europa; 14 asiáticos; 12 árabes; 7 del África
al sur del Sahara; y 15 países de América Latina y
el Caribe, entre los que destacan Costa Rica y
México que, en el Informe de 2005, ocupan los
lugares 3 y 7 de este grupo.
Los 35 países restantes se ubican lejos de los
objetivos; entre ellos no hay ningún país europeo
ni de América del Norte; hay sólo dos de América
Latina y el Caribe; 7 de Asia; cuatro países árabes;
y 22 africanos.
La UNESCO enumera 76 países más, de los
que no hay datos para calcular los indicadores
y el Índice de Desarrollo de EPT. De esos países
14 son europeos; 19 de América Latina y el
Caribe; 24 de Asia; 4 son países árabes; y 15
del África al sur del Sahara. La mayoría de esos
países tienen, seguramente, situaciones
desfavorables, que se reflejan en el hecho de
que ni siquiera hay datos confiables sobre ellos.
Excepciones importantes de la aseveración
anterior las constituyen países como los Estados
Unidos, Japón, Hong Kong, Taiwán y Nueva
Zelanda, que no están incluidos en el Informe
2005 de EPT, y cuyo desarrollo educativo es
alto.
A partir de los datos del Informe EPT 2005, la
Tabla Nº4 ofrece datos sobre el IDE y los
indicadores que lo forman, para varios países de
diverso nivel de desarrollo.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 4. El Índice de Desarrollo de Educación y sus componentes en varios países

Fuente: UNESCO, 2005. Las casillas sombreadas en la columna del IEG quieren decir que los varones se
encuentran en desventaja respecto a las mujeres, y no al contrario.

El número que aparece a la izquierda de cada
país representa el lugar que ocupa en la lista según
el IDE. Los valores van de 0.995 en Noruega, que
ocupa el primer lugar, hasta 0.958 en Chile, que
tiene el lugar 38 de los 41 del primer grupo, y es
el último país latinoamericano en él. El rango de
valores del primer grupo va de 1.00 a 0.95, que
son los puntos de corte establecidos
arbitrariamente por la UNESCO para clasificar a
los países como de alto desarrollo educativo.
Los puntos de corte definidos por la UNESCO
para el segundo grupo, el de países de desarrollo
medio, son 0.95 y 0.80. Costa Rica es el primero
de los países de América Latina en este grupo
(lugar 44 general), con un IDE igual a 0.948.
México y Panamá ocupan los lugares 48 y 49, con
un IDE similar, de 0.941. Brasil, con un IDE de
0.899, ocupa el lugar 72.
El lugar 92, último del grupo, corresponde a
Arabia Saudita, con un IDE de 0.801. En el grupo
de países de desarrollo educativo bajo, con un IDE
igual o menor a 0.800, encontramos a Nicaragua
y Guatemala, con puntajes de 0.768 y 748; la India
ocupa el lugar 105, con un IDE igual a 0.700. El
lugar 127, último del grupo de desarrollo
educativo bajo, corresponde a Burkina Faso, con
0.429.
En forma congruente con los valores del IDE,
derivados de ellos, los porcentajes de los cuatro
indicadores de los países del grupo de desarrollo
educativo alto son, en general, cercanos a 100.

180
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
En el grupo de desarrollo medio se sitúan más
bien alrededor de 90; y en el grupo de desarrollo
bajo muestran cifras muy inferiores, hasta el caso
de Burkina Faso, que presenta una cobertura neta
en primaria de sólo 35%; menos de 13% de
alfabetización; una enorme desventaja de las
mujeres respecto a los varones en los indicadores
educativos; y una baja supervivencia de los
alumnos en quinto grado de primaria.
El programa de Educación para Todos, surgido
de la reunión internacional que tuvo lugar en 1990
en la ciudad indonesia de Jomtien, fue concebido
en la perspectiva de los países menos avanzados,
por lo que sus objetivos constituyen retos
considerables para las naciones pobres, en
especial para muchas del África subsahariana,
pero no para los países más ricos, ni siquiera para
los de niveles de desarrollo intermedio, como
México.
Lo anterior salta a la vista si se repasan los
objetivos en función de los que se construyen
los indicadores que forman el IDE. Tres de esas
metas han sido alcanzadas ya, hace tiempo, por
los países avanzados: escolarización universal en
la primaria, supervivencia en quinto grado, y
alfabetización de la población adulta. Esos
mismos objetivos han sido alcanzados también,
hace menos tiempo, por varios países de
desarrollo medio, y otros están muy cerca de
alcanzarlos. Sólo para países de desarrollo
general bajo, los países más pobres, esas metas
son desafiantes.
El cuarto objetivo y el cuarto indicador,
relativos a la equidad de género, son diferentes:
por una parte, si bien las proporciones de varones
y mujeres en el total de la población tienden a ser
muy semejantes, puede haber diferencias no
insignificantes por migración, mortalidad muy
diferente entre géneros en ciertos períodos, o por
otras razones. Por otra parte, si bien la desigualdad
entre géneros tradicionalmente se presenta en
181
sentido desfavorable para las mujeres, la tendencia
reciente, al parecer general, juega en sentido
inverso. Cifras ligeramente superiores o inferiores
a la igualdad perfecta resultan difíciles de
interpretar.
Estos indicadores tienen en común una
reducida sensibilidad para discriminar de manera
precisa la situación de aquellos países que han
alcanzado las metas con las que se relaciona el
IDE. Si se quiere distinguir mejor los grados de
avance de los países de desarrollo alto o, incluso,
medio, es necesario utilizar indicadores relativos
a los niveles educativos que van más allá de la
primaria, o bien indicadores sobre niveles de
aprendizaje, como se hace en el apartado
siguiente.
2.3. Los niveles de aprendizaje según las
pruebas PISA
Hasta hace no mucho tiempo, pocos países
tenían datos confiables sobre el nivel de
aprendizaje de los alumnos de sus respectivos
sistemas educativos, y no podían compararse entre
sí, ya que los instrumentos utilizados para medir
el rendimiento eran diferentes en cada país. Sólo
desde la década de 1960 comenzó a haber
información comparable internacionalmente
sobre niveles de aprendizaje, con los primeros
estudios de la International Association for the
Assessment of Educational Achievement (IEA).
Desde hace una década, con los resultados de
las sucesivas aplicaciones de las pruebas TIMSS
(Third International Mathematics and Science
Study), de la IEA, y PISA (Programme for
International Student Assessment), de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), puede compararse el
rendimiento promedio de los alumnos de varias
decenas de países, de ciertas edades o grados
escolares. La mayor parte de los países del mundo,
sin embargo, no participan regularmente en esas
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

evaluaciones internacionales, por lo que el
informe de la UNESCO no incluye indicador
alguno sobre el nivel de aprendizaje.
La calidad educativa, sin embargo, no puede
captarse cabalmente sin la dimensión esencial
del nivel de aprendizaje. Por ello los datos de la
OCDE complementan los de UNESCO, y
permiten una primera comparación de México
con otros países en cuanto a nivel de aprendizaje.
La Tabla N° 5 presenta los resultados de
algunos países en las evaluaciones PISA de la
OCDE que se aplicaron en el año 2000. Para
entender su contenido, recuérdese que las pruebas
PISA comprenden tres escalas básicas, de
competencia en lectura, matemáticas y ciencias
naturales, con subescalas para cada uno de esos
tres dominios.
En cada escala se definen cinco o seis niveles
de competencia, y los alumnos pueden
clasificarse en uno de esos niveles. Los niveles
más altos son muy difíciles de alcanzar, y
representan niveles de competencia muy altos.
El nivel mínimo aceptable es el nivel 2. Estar en
el nivel 1, o por debajo de él, por lo tanto,
significa que un joven no tiene la competencia
suficiente para hacer frente a las necesidades de
la vida en la sociedad del conocimiento
contemporánea.
Así, las cifras de la Tabla N° 5 indican el
porcentaje de alumnos que alcanza un nivel al
menos suficiente de competencia lectora (Nivel
2 o superior en la escala de PISA), o un nivel
claramente insuficiente (Nivel 1 o menos en la
misma escala) de la misma habilidad. Debe
recordarse que las pruebas PISA se aplican a
alumnos de 15 años de edad, independientemente
del grado escolar en el que se encuentren
inscritos. En el caso de México, la mayoría de
los jóvenes de esa edad que aún están en la
escuela se encuentran en el primer grado de
educación media superior, o en tercero de
secundaria.

Tabla N° 5. Porcentaje de alumnos en niveles de competencia, en lectura, en PISA 2000.

Fuente: PISA 2001, Anexo B1, Tablas 2.1a y 2.2a, pp. 266 y 270.

182
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

La tabla permite apreciar que cerca de la mitad
de los alumnos mexicanos (44.2%) se ubica en
un nivel claramente insuficiente de competencia,
y la cifra es aún mayor en Brasil. Pero en países
más desarrollados, como Grecia, Portugal y Rusia,
Luxemburgo y Alemania, dicha proporción es
superior al 20% y es mayor al 15% en Estados
Unidos y España. Sólo se sitúa por debajo del 10%
en Finlandia, Canadá y Corea del Sur; en ningún
caso es inferior al 5%.
inferiores a los que alcanzan los de los países más
desarrollados, y similares a los de países
comparables al nuestro en cuanto a su desarrollo.
2.4. Otros aspectos, apartir de los
indicadores educativos de la OCDE
Escolaridad promedio y proporciones de
población con educación media superior y
superior

En la aplicación del año 2003, la proporción En la Tabla N° 7 y siguientes se presentan datos

de jóvenes mexicanos con niveles de competencia
suficientes (nivel 2 o más), fue de 48% en lectura
y 34% en matemáticas. Las cifras en Finlandia
fueron de 94.3 y 93.2 %; y en Brasil de 50 y 24.8
% respectivamente. La Tabla N° 6 presenta las
cifras de México y otros países en las escalas
globales de lectura y matemáticas. La impresión
general de 2000 se confirma: los resultados
obtenidos por los jóvenes mexicanos son muy
de México y otros países de la OCDE, como el
que tiene las mejores cifras en cada indicador, el
que tiene las cifras más bajas y el promedio de la
Organización. Se dan cifras de países de especial
interés para el nuestro: Estados Unidos y España;
Portugal y Turquía, que son los países de la OCDE
más parecidos a México en cuanto a su nivel de
desarrollo; y Corea, que ha mostrado un avance
notable en las últimas décadas.

Tabla N° 6. Alumnos (%) en niveles de competencia, en lectura y matemáticas, PISA 2003

Fuente: PISA 2001, Anexo B1, Tablas 2.1a y 2.2a, pp. 266 y 270.

183
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 7. Años de escolaridad y porcentajes de población de 25 a 64 años de edad que

tiene al menos educación media superior o educación superior, 2003

La población de México presenta niveles de La elevada proporción de personas con empleo

escolaridad inferiores, en general, a los países
de la OCDE, con excepción de Turquía y
Portugal, lo cual coincide con lo que los
respectivos niveles de desarrollo podrían hacer
esperar. La comparación de los niveles de
escolaridad alcanzados por las personas de 25 a
34 años de edad, en contraste con las de 45 a 54
años, muestran la importancia del avance
educativo en el lapso de 20 años. En casi todos
los países, el avance es muy importante, siendo
el más notable el de Corea, pero también los de
México, España, Portugal y Turquía. En
contraste, los Estados Unidos muestran un
retroceso, que refleja en parte el alto nivel de
escolaridad que sus jóvenes alcanzaban ya hace
20 años, pero también el que las generaciones
jóvenes actuales no han avanzado respecto a sus
antecesores.
Impacto económico y social de la educación
en la vida adulta
en la población menos educada, al igual que las
tasas de desempleo de nuestro país, extrañamente
bajas en relación con países más desarrollados,
se explican probablemente porque en México,
como suele ocurrir en países poco desarrollados,
la población que no está empleada ni
desempleada, sino fuera de la población
económicamente activa, es particularmente
numerosa. Lo anterior puede deberse a factores
tanto socioeconómicos como culturales, pero es
un dato muy consistente en las estadísticas
laborales, por encima de las fallas que suelen
caracterizarlas.
Acceso, participación y progreso en educación
En los países desarrollados, una proporción
cercana al total de la población de cada año de
edad está matriculada en el nivel educativo en que
teóricamente debería encontrarse, desde los 6
hasta los 15 años, e incluso a los 4 y 5 años, así

Tabla N° 8. Personas de 25 a 64 años de edad con empleo, según escolaridad, 2003 (%)

184
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

como a los 16 y 17. En México, la proporción efectivamente matriculada alcanza cifras cercanas al
100% sólo entre los seis y los 11 años de edad, que corresponden a la educación primaria. A partir de
los 12 años, aunque la secundaria es un nivel educativo obligatorio, la proporción matriculada se aleja
rápidamente del 100%. A los cinco y cuatro años la proporción es relativamente alta.

El entorno de la enseñanza y la organización de las escuelas

Tabla N° 9. Total de horas al año de enseñanza según el currículo en diversos grados

La carga curricular oficial es desigual: varía en una relación de casi 2 a 1 en los primeros grados de
primaria, así como en el grado que corresponde a la edad de 15 años. Países con resultados de aprendizaje
que sobresalen en el plano internacional, como Finlandia y Corea, tienen cargas especialmente bajas.
En cuanto al tamaño promedio de los grupos y el número de alumnos por maestro, en primaria el
tamaño de los grupos mexicanos es ligeramente superior a la media de la OCDE; en secundaria es
sensiblemente mayor. Corea es el país con grupos más grandes.

Tabla N° 10. Tamaño promedio de los grupos

en primaria y secundaria

La proporción de alumnos por maestro no coincide con el tamaño de los grupos, pues un mismo
grupo puede ser atendido por más de un docente, como ocurre en secundaria, pero aún en primaria,
además del docente asignado, puede haber maestros de apoyo para educación artística o deportiva,
además de los que atienden a alumnos con necesidades de educación especial.

Tabla N° 11. Proporción de alumnos por

docente en educación básica, 2003

185
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

México tiene proporciones altas de alumnos por maestro en los niveles de la educación básica, pero
en preescolar y primaria países como Inglaterra y Corea muestran cifras mayores. En secundaria, la
relación alumnos por maestro de México es la más desfavorable de la OCDE. La proporción de
personal docente en relación con los no docentes es alrededor de 2 a 1 en el promedio de la OCDE, con
Corea como excepción, en donde esa relación es de 4 a 1.

Tabla N° 12. Personal docente y no

docente en educación básica por
1000 alumnos

Recursos para la educación

En lo que se refiere al gasto educativo, la proporción de su propio PIB que México dedica a la
educación es alta; sumando gasto público y privado es ya de 7.3%, superior a la mayoría de los países
del mundo. El gasto público de México en educación presenta una situación peculiar: por una parte,
nuestro país destina a educación una proporción de su gasto público total que es casi dos veces mayor
al promedio de la OCDE; al mismo tiempo, el gasto público total de nuestro país es muy inferior al de
todos los demás países de la OCDE en relación con el PIB, debido a una recaudación fiscal muy baja.

La combinación de estas dos posiciones extremas de México (muy alta en cuanto a proporción del gasto
educativo en el gasto público y muy baja en cuanto a proporción del gasto público total en el PIB) da como
resultado que la proporción del gasto educativo en el PIB de México sea cercana al promedio de la OCDE.

Tabla N° 13. Gasto educativo público vs. gasto público total y gasto público vs. PIB

El gasto educativo de un país depende, en parte, de la estructura por edades de su población; en

países de población joven, como México, la presión sobre educación básica es mayor, mientras que en
los países con mayor proporción de adultos, así como en los que alcanzaron hace tiempo la cobertura
total en los niveles básicos, la presión se traslada a los niveles superiores. El gasto por nivel educativo
de México y otros países de la OCDE puede verse en la Tabla N° 14.
Tabla N° 14. Gasto anual por alumno absoluto (dólares PPA, 2002)

186
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Como es de esperar, la diferencia en los niveles
absolutos de gasto educativo entre México y la media
de los países de la OCDE es grande, pues refleja la
diferencia de riqueza de los países. Por ello, es mejor
el indicador que expresa el gasto educativo por
alumno en términos del porcentaje que dicho gasto
representa del PIB per cápita de cada país, lo que
ofrece una visión más clara del esfuerzo económico
que hace cada país para educar a sus niños y jóvenes.
Tabla N° 15. Gasto anual por alumno en % de PIB per cápita (2002)
En relación con su propio nivel de desarrollo, el
esfuerzo de México para apoyar la educación no es
muy diferente al que hacen, en promedio, los países
de la OCDE. El gasto por alumno en el promedio de
la OCDE, en todos los niveles de sus sistemas
educativos (último renglón de la Tabla N° 15), fue el
equivalente a 26% del PIB per cápita de cada uno.
En el caso de México, el gasto por alumno representó
un 21% del PIB per cápita de nuestro país.
Por nivel educativo, México gasta igual que la
media de la OCDE en preescolar, gasta un poco
menos en primaria, secundaria y, sobre todo, en
educación media superior; pero supera con mucho
la media de la OCDE en cuanto al gasto por
alumno en educación superior. En este nivel, como
muestra la Tabla N° 14, incluso en términos
absolutos el gasto de México no está lejos del
promedio: 5,298 dólares por alumno en México,
frente a 7,299 dólares en la OCDE.
México es el país de la OCDE en el que el gasto
por alumno en educación superior es más alto en
relación con el gasto por alumno en primaria. En
el promedio de la OCDE, esa proporción es sólo
de 2.2 a 1, mientras que en México es de 4.2 a 1.
187
Por otra parte, México destina la mayor parte
del gasto educativo a gasto corriente y muy poco
a inversión; los salarios representan una
proporción muy alta. En educación básica y
media, México destinó en 2002 un 97.3% del total
de sus recursos a gasto corriente y 2.7% a
inversión. Del gasto corriente, un 94.4% se destinó
a salarios. En la misma fecha, el promedio de la
OCDE fue de 91.8% de gasto corriente y 8.2% de
inversión en educación básica y media, con 81%
del gasto corriente para salarios.
3. ¿Cómo estamos internamente?
Desigualdades por tipo de servicio
educativo y entidad
3.1. Indicadores sociales y educativos
tradicionales
México se caracteriza por su desigualdad; la
educación no escapa a ella, y las diferencias
que muestran los indicadores educativos por
entidad federativa se explican, en buena
medida, por las diferencias de los contextos de
cada una. La Tabla N° 16 muestra cuatro
indicadores que ponen en evidencia las
profundas diferencias que distinguen a las
entidades: un PIB per cápita que va de más de
25,000 dólares anuales en el Distrito Federal a
menos de 4,000 en Guerrero y Chiapas; índices
de desarrollo humano y marginación con valores
contrastantes; y un índice de desigualdad
económica (Índice de Gini) que, además de ser
alto a nivel nacional, lo es aún más dentro de
las entidades más pobres.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 16. Indicadores del contexto socioeconómico de las entidades federativas

Los indicadores educativos guardan estrecha
relación con los del contexto social que se acaban
de presentar, pero el análisis por entidad hace
perder de vista matices fundamentales: al analizar
las diferencias por servicio y entidad, se hace
evidente que éstas se dan entre escuelas de
diferentes modalidades, más que entre entidades:
en primaria entre escuelas privadas y públicas;
dentro de las públicas entre escuelas urbanas y
rurales; indígenas y generales; escuelas con un
docente por grupo y escuelas multigrado.
En secundaria, las diferencias se dan entre
privadas y públicas y, entre éstas últimas, entre
secundarias generales y técnicas, por una parte,
frente a las telesecundarias.
El análisis muestra que las diferencias entre
entidades se deben, más que nada, a la presencia
en cada una de distintas proporciones de escuelas
de uno u otro tipo. Por ello, antes de presentar los
indicadores educativos por entidad, es importante
recordar cifras básicas sobre el número de

188
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

primarias y secundarias que hay en cada una,
distinguiendo los tipos de servicio. La Tabla
N° 17 ofrece esta información en cifras absolutas,
en lo relativo a primaria y secundaria.
En ambos casos, se presenta el número de
escuelas de los tipos de servicio que se distinguen
por atender a alumnos de los contextos más
favorables y más desfavorables. En primaria, se
trata de las primarias privadas, los cursos
comunitarios y las escuelas indígenas; en
secundaria las escuelas privadas y las
telesecundarias. Se da también el número de
primarias y secundarias que hay en total en cada
entidad. Las escuelas restantes, cuyo número no
se incluye en la tabla, son las demás primarias y
secundarias públicas, urbanas y rurales, generales
y técnicas.

Tabla N° 17. Escuelas primarias por tipo de servicio en las entidades, 2004/2005

189
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
La tabla hace evidente la concentración de los
servicios de primaria que operan en condiciones
más precarias -primarias rurales y, sobre todo,
indígenas, y cursos comunitarios del Conafe- en
las entidades más pobres, que tienen también más
población rural e indígena, y cuya geografía
propicia la dispersión de la población en pequeñas
localidades, lo que dificulta el acceso a los
servicios educativos: Chiapas, Oaxaca, Guerrero
y Veracruz son ejemplos destacados de ello.
La Tabla N° 18 ofrece una información similar
a la anterior, pero en términos porcentuales, lo que
190
permite apreciar más fácilmente la importancia que
tiene cada tipo de servicio las entidades.
En el caso de las primarias, se dan las cifras de
privadas y multigrado; esta última categoría
comprende todos los cursos comunitarios, y las
escuelas indígenas y generales en las que un
docente atiende a alumnos de más de un grado.
Los contrastes que distinguen a las entidades
son evidentes: en el Distrito Federal sólo una de
cada cien primarias es multigrado y hay sólo un
3.6% de telesecundarias, mientras que una de cada
Tabla N° 18. Porcentaje
de primarias y
secundarias de
modalidades
de contextos favorecidos
y desfavorecidos, por
entidad, 2004/2005
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
tres escuelas de uno y otro nivel es privada. En
Baja California sólo 10 de cada 100 primarias son
multigrado, y en Nuevo León una proporción
similar de las escuelas del siguiente nivel es
telesecundaria. En Morelos el 18.2% de las
primarias y el 24.2% de las secundarias son de
sostenimiento privado. En el otro extremo, en
Chiapas dos terceras partes de las primarias son
multigrado y tres de cada cuatro secundarias son
telesecundarias; en la misma entidad, sólo una
primaria y cuatro secundarias de cada cien son
privadas.
Debe advertirse, desde luego, que la proporción
de la matrícula, que es atendida en primarias
multigrado y telesecundarias, es inferior al
porcentaje de planteles de esos tipos de servicio,
ya que se trata por lo general de escuelas pequeñas.
Los datos siguientes confirman las diferencias
del contexto socioeconómico y sociocultural que
separan al alumnado que es atendido
mayoritariamente por los tipos de servicio que
comprende el sistema educativo mexicano.
Tabla N° 19. Indicadores de capital físico y cultural en primarias, por tipo de servicio, %
Los seis indicadores coinciden en apuntar
diferencias considerables entre las modalidades
del servicio educativo, por lo que se refiere al
nivel más o menos favorable de los hogares a
los que pertenece la mayoría de los alumnos. Por
lo que toca a las escuelas privadas, casi todos
191
los hogares de sus alumnos disponen de luz
eléctrica, refrigerador y piso de material. En
cuanto a los indicadores de capital cultural, en
esas escuelas, la gran mayoría de los alumnos
viven en hogares y su lengua habitual es el
español, en los que la madre sabe leer y escribir,
y en donde hay libros que los niños pueden
aprovechar para el trabajo escolar. La diferencia
con respecto a las escuelas públicas urbanas no
es muy grande, pero sí lo es respecto a las rurales
y, sobre todo, en relación con las escuelas
indígenas y los cursos comunitarios. En estos
últimos, sólo dos terceras partes de los hogares
de los alumnos disponen de electricidad; poco
más de la mitad tiene piso de material y sólo
una tercera parte cuenta con refrigerador. En
cuanto al capital cultural, la situación es similar:
los alumnos de cursos comunitarios y escuelas
indígenas se encuentran en clara desventaja. En
secundaria encontramos una estratificación
similar, ahora con las escuelas privadas y las
telesecundarias en los extremos de la
distribución.
Debe precisarse que el hecho de hablar una
lengua distinta del castellano no es, en sí mismo,
una desventaja cultural, pero que en la práctica,
en las condiciones reales del sistema educativo y
de las evaluaciones, pone a quienes están en tal
situación en una desventaja real.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 19-a. Indicadores de capital físico y cultural en secundarias por tipo de servicio, %

Tanto en capital físico como cultural, las
secundarias privadas tienen condiciones mejores
al resto de las escuelas, con proporciones de 97 a
99% en cuanto a la existencia de luz eléctrica,
refrigerador y piso de material, así como de
enciclopedias y libros y de madres que saben leer
y escribir. Sólo el manejo del español como lengua
usual en el hogar muestra una cifra un poco más
baja, de 93.41%, pudiendo conjeturarse que, en
algunos casos, la lengua usual no sea la de un
grupo indígena, sino el inglés u otro idioma
extranjero.
Las secundarias públicas generales y técnicas
presentan situaciones menos favorables que las
privadas, pero mejores que las telesecundarias;
en estas últimas sólo dos de cada tres alumnos
viven en hogares con refrigerador, y sólo en el
57% hay enciclopedias y libros.
Las diferencias del capital físico y cultural del
entorno social y familiar representan ventajas o
desventajas para el aprendizaje. Para valorar los
resultados de los tipos de servicios educativos
teniendo en cuenta el principio de equidad,
deberán tenerse presentes estas diferencias. Otros
indicadores básicos de las diferencias que separan
a las entidades federativas mexicanas, son los que
se refieren a la cobertura y la reprobación en
primaria, la absorción en secundaria, y la
cobertura y la reprobación en este último nivel,
que sintetiza una tabla más.

192
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tabla N° 19-b. Indicadores básicos de primaria y secundaria, por entidad, 2004/2005

Las cifras de cobertura neta en primaria
resultan extrañas, ya que en varios casos superan
el 100%, lo que querría decir que hay más niños
en la escuela que los que viven en la entidad, lo
que obviamente no es posible. En el Distrito
Federal la anomalía se debe probablemente a que
niños del Estado de México de la zona
metropolitana de la ciudad de México asisten a
escuelas del Distrito Federal. En estados que
reciben flujos migratorios importantes, las cifras
pueden explicarse porque las proyecciones de la
población con las que se estiman las tasas de
cobertura pueden subestimar la población en edad
escolar. En otros casos, la explicación debe
buscarse en deficiencias de las estadísticas
escolares, que pueden sobreestimar la matrícula.
La migración explica también las cifras de
absorción en secundaria que superan el 100%.

193
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
En secundaria, la cobertura neta sí
corresponde en general al nivel de desarrollo de
cada entidad, con las cifras más altas en lugares
como el Distrito Federal (94.6%) y Coahuila
(86.2%), y las más bajas en estados como
Chiapas (59.4%) y Guerrero (60.5%). Hay
también una coincidencia general de las cifras
de reprobación en primaria con el nivel de
desarrollo. En secundaria las cifras no muestran
un patrón claro; se distingue la reprobación que
se registra al final del ciclo escolar (junio) y la
que se observa al inicio del siguiente ciclo,
cuando alrededor de la mitad de los alumnos
reprobados en junio consigue regularizar su
situación.
3.2. Niveles de aprendizaje
Las cifras de absorción y cobertura importan
porque los niños deben asistir a la escuela para
que puedan aprender, pero se trata de un
prerrequisito necesario pero no suficiente: es
posible que el aprendizaje no se consiga, o que
no ocurra en el grado deseable. Los datos de
reprobación son una aproximación a esto, pero
insuficiente, ya que los criterios con los que cada
maestro decide aprobar o no a cada alumno
dependen, naturalmente, del contexto de cada
grupo. Por ello, son necesarias evaluaciones
estandarizadas, que permitan apreciar en forma
comparable el nivel de aprendizaje que alcanzan
los alumnos en el sistema educativo y sus grandes
componentes.
Tabla N° 20. Alumnos en nivel
bajo y alto en lectura, 6° de
primaria, 2005
194
Esa es una de las tareas del INEE, que ha
desarrollado pruebas con las que pueden hacerse
evaluaciones confiables, a partir de 2005. En esa
misma fecha, el Instituto aplicó también, por única
vez, unas pruebas que la SEP había aplicado en el
año 2000; aunque esos instrumentos eran menos
precisos que las pruebas con las que se cuenta ahora,
era la única forma de tener una idea de la evolución
de los niveles de aprendizaje en el pasado. La
información que se presenta a continuación se basa
en esas aplicaciones, y podrá enriquecerse en el
futuro con los resultados de las nuevas pruebas.
Comparaciones por tipo de servicio
Los resultados de las pruebas nacionales e
internacionales de rendimiento que se aplican en
México muestran diferencias considerables en los
resultados, tanto entre entidades federativas como
entre modalidades o tipos de los servicios
educativos. Las diferencias más importantes son
las segundas ya que, como se ha dicho antes, las
diferencias entre entidades se explican, en buena
medida, por la distinta proporción que hay en cada
una de los diversos tipos de servicio.
La Tabla N° 20 presenta los resultados de las
pruebas de lectura aplicadas por el INEE en 2005
para la comparación con el pasado a la que se ha
hecho referencia. Se dan las proporciones de
alumnos que se ubicaron en los niveles inferior y
superior de rendimiento, en los diferentes
servicios educativos de primaria.
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Las diferencias entre los servicios educativos
son grandes: dos de cada 100 niños de primarias
privadas se ubicaban en el nivel inferior de lectura,
en tanto que 72 de cada 100 se situaban en el nivel
superior. En el extremo opuesto, uno de cada tres
alumnos de los cursos comunitarios del Conafe
tenía un nivel bajo de lectura, y sólo catorce de
cada 100 mostraban un nivel alto en esa área.
Para secundaria, usaremos los resultados de las
pruebas PISA de la OCDE de 2003 que, como se
ha dicho ya (punto 2.3), se aplican a alumnos de
15 años de edad, independientemente del grado
escolar que cursen. A diferencia de los países
avanzados, en México, cerca de 40% de los
jóvenes de esa edad ya han dejado la escuela; de
los que siguen estudiando, la mayoría cursa el 1er
grado de educación media superior y el resto está
todavía en 3° de secundaria. Por ello, y porque en
2003 México utilizó una muestra muy grande de
alumnos, los resultados de PISA en nuestro país
dan información sobre esos dos niveles
educativos.
Recordemos también que las pruebas PISA
ubican a los alumnos en cinco o seis niveles de
competencia, de los que el mínimo aceptable es
el segundo. En la Tabla Nº 21, se presenta el
porcentaje de alumnos que se ubican en el nivel
dos o por encima de él, en los diversos tipos de
servicio educativo en los que había alumnos de
15 años de edad en la aplicación de PISA 2003.
Tabla N° 21. Alumnos en niveles aceptables de rendimiento en lectura y matemáticas,
en 1° de educación media superior y 3° de secundaria: resultados de PISA 2003
195
En los tres tipos de servicio de la enseñanza
media superior, alrededor de dos tercios de los
alumnos de 15 años de edad presentaron un nivel
de competencia aceptable en lectura, y
aproximadamente la mitad tuvieron un nivel
aceptable en matemáticas.
En secundaria, en cambio, las cifras son
menores: 42% de los alumnos de 15 años de edad
inscritos en secundarias generales tienen un nivel
aceptable en lectura, y sólo 29 de cada 100 lo
tienen en matemáticas. En las secundarias
técnicas, la proporción de jóvenes con niveles
aceptables es de un tercio en lectura y de 17.3 %
en matemáticas. La situación de los alumnos de
telesecundaria es francamente alarmante: sólo 10
de cada 100 leen aceptablemente, y sólo cinco o
seis de cada 100 tiene un nivel aceptable de
competencias matemáticas.
Sin olvidar que las pruebas PISA tienen un
elevado grado de dificultad, puesto que definen
los niveles que se consideran aceptables en
función de las necesidades de la llamada sociedad
del conocimiento, en el contexto de los países más
desarrollados del mundo, las cifras anteriores no
pueden verse con indiferencia: si México quiere
estar a la altura de esos países, y alcanzar un buen
lugar en el mundo global del siglo XXI, debe
conseguir elevar sustancialmente los niveles de
rendimiento de los alumnos de su sistema
educativo.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Las evaluaciones nacionales de la SEP hasta
2003, y del INEE a partir de esa fecha, han
mostrado consistentemente un orden de los
resultados obtenidos en promedio por los alumnos
de los diferentes servicios educativos, que tiene
que ver obviamente con el contexto económico,
social y cultural de sus respectivos alumnos.
En primaria, los mejores resultados los
obtienen regularmente las escuelas privadas,
seguidas por las públicas urbanas, las primarias
públicas rurales y comunitarias y, por último, las
escuelas indígenas. En secundaria, el orden ubica
siempre en la posición más alta a las escuelas
privadas, seguidas por las secundarias públicas
generales y técnicas, con resultados muy similares
y, a bastante distancia, por las telesecundarias.
Cuando los resultados se controlan mediante
variables del contexto socioeconómico, las
diferencias anteriores se reducen mucho y, en
algunos casos, desaparecen o incluso se revierten.
Los resultados de las pruebas de lectura,
aplicadas por el INEE en 2004, se reportan
mediante una escala cuya distribución tiene una
media de 500 puntos y una desviación estándar
de 100. En términos estadísticos, una diferencia
de una desviación estándar es considerada grande.
Esos resultados muestran que, en primaria, la
diferencia más grande de los puntajes obtenidos
en promedio por los alumnos de los diversos
servicios educativos se encuentra entre las
escuelas privadas y las indígenas, con 143.41
puntos, lo que representa una y media desviación
estándar. La ventaja de los planteles privados
supera también los cien puntos respecto a los
cursos comunitarios (117.4) y las escuelas rurales
(105.66), y es de 70.66 unidades respecto al
puntaje que alcanzan los alumnos de las escuelas
públicas urbanas. Éstas aventajan en una cifra muy
similar (72.75) a los alumnos de escuelas
indígenas. Las diferencias son cada vez menores
entre los demás pares de modalidades, hasta el
196
mínimo de 11.74 puntos que separa a las escuelas
rurales de los cursos comunitarios.
En cuanto a la secundaria, las diferencias de
las medias de lectura que separan a las escuelas
privadas y las telesecundarias son muy grandes,
de 125 puntos; en cambio las diferencias son
prácticamente nulas entre secundarias públicas
generales y técnicas: un punto.
Comparaciones por entidad federativa
En seguida veremos las diferencias que hay
entre los resultados obtenidos por los alumnos de
primaria y secundaria de todas las entidades
federativas de México, en las pruebas de lectura
y matemáticas aplicadas por el INEE en 2004.
Las diferencias entre entidades son
considerables. Por sus dimensiones mismas, y por
las condiciones del entorno demográfico,
económico, social y cultural en donde se ubican
los subsistemas que lo integran, el sistema
educativo mexicano es muy heterogéneo. Por ello,
todo juicio global sobre la calidad de la educación
nacional debe ser precisado y matizado con
precisiones sobre la importancia de las desiguales
circunstancias que hay en sus partes.
Es fundamental, como se ha apuntado, subrayar
que las diferencias entre entidades se deben, en
buena parte, a las que se dan entre los diferentes
tipos de servicios educativos, que acabamos de
ver, en especial entre las escuelas privadas por
una parte, y los servicios públicos a los que asisten
alumnos de medios más desfavorables, que son
las escuelas indígenas y los cursos comunitarios
en primaria, y los planteles de telesecundaria en
este último nivel.
Como pudo apreciarse en la Tabla Nº18, esas
modalidades de servicios educativos de alumnado
pobre representan hasta tres cuartas partes del total
de planteles de primaria y secundaria en una
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
entidad como Chiapas, mientras que son sólo el 1
y 3% en el Distrito Federal.
En el otro extremo del espectro
socioeconómico, las primarias y las secundarias
privadas son una tercera parte del total de las
escuelas de esos dos niveles educativos en el
Distrito Federal, frente al 1 y el 4%,
respectivamente, en Chiapas.
Otra forma de analizar los resultados de las
entidades federativas, teniendo en cuenta las
circunstancias del contexto de cada una, es
comparar los resultados obtenidos realmente por
los alumnos en las pruebas de rendimiento, con
los resultados que serían esperables en función
del desarrollo socioeconómico de cada entidad.
Para ello se calculan los resultados esperables
para cada entidad mediante una regresión; es fácil
obtener luego la diferencia entre el puntaje real y
el esperado para cada entidad, lo que se designa
técnicamente con el término residuo. Con base
en tales residuos es posible ordenar las entidades
en una forma distinta a la que resulta si se utilizan
los puntajes mismos.
Las tablas siguientes presentan dos formas
posibles de ordenar todas las entidades federativas
del país, a partir de los resultados obtenidos por
197
los alumnos de todas sus escuelas primarias o
secundarias, o de alguna de las modalidades de
los servicios de uno u otro nivel.
El ordenamiento que se presenta en la parte
izquierda de cada una de las tablas siguientes se
basa en los puntajes reales obtenidos por los
alumnos de cada entidad, mientras que el
ordenamiento de la parte derecha se basa en los
residuos que se obtienen al restar el puntaje real
de cada entidad del puntaje que sería esperable
según su propio nivel de desarrollo
socioeconómico.
Un residuo positivo significa que la entidad
obtuvo un resultado superior al esperable,
mientras que un residuo negativo quiere decir que
el puntaje de los alumnos de esa entidad es inferior
al que su desarrollo haría esperar.
Debe añadirse que en los dos casos se señalan
en las tablas, en forma aproximada, las entidades
que se ubicaron significativamente por encima o
por debajo de la media nacional. Esta última
observación debe tenerse presente, ya que la
diferencia entre la mayor parte de las entidades
es demasiado pequeña para ser significativa.
La Tabla Nº 22 presenta los resultados del
conjunto de las primarias de cada entidad.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Los resultados de las entidades que se sitúan
en la parte superior de ambos lados de la tabla
son significativamente superiores a la media
nacional; las entidades de la parte inferior tuvieron
resultados o residuos significativamente inferiores
a la media; en la parte central está el grueso de
las entidades, cuyos resultados o residuos no se
alejan significativamente del valor central.
La posición de cada entidad en el ordenamiento
basado en los residuos (parte derecha de la tabla)
no coincide con el que se basa en los puntajes sin
corrección (parte izquierda). Algunas entidades
198
Tabla N° 22.
Ordenamientos de
entidades según puntajes y
residuos en lectura, en 6°
de primaria. Todas las
escuelas de cada entidad.
cambian de lugar ligeramente, sin cambiar de
grupo. Es el caso del Distrito Federal y Coahuila,
quienes ocupan las dos primeras posiciones en el
ordenamiento de resultados sin ajuste, y se
mantienen en el grupo alto una vez que se tiene
en cuenta el efecto de algunas variables del
entorno socioeconómico. Morelos, Tamaulipas,
Jalisco, Tlaxcala y Sinaloa se encuentran en la
misma situación.
Aguascalientes, Quintana Roo, Chihuahua y
Colima, que también se sitúan en el grupo de
resultados no ajustados superiores a la media,
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

pasan al grupo que no difiere de la media nacional
cuando se utilizan los residuos resultantes del
ajuste de los resultados según las variables del
contexto. Nuevo León pasa al grupo de entidades
con resultados por debajo de la media nacional
en cuanto a residuos, a partir de una posición en
el grupo superior a la media si se consideran los
puntajes no ajustados.
De los Estados con resultados no ajustados
inferiores a la media, Campeche, Durango,
Zacatecas, Tabasco, Michoacán y Guerrero
permanecen en el grupo bajo cuando se consideran
los residuos; Veracruz y Chiapas pasan al grupo que
no difiere de la media; y Oaxaca sube hasta el grupo
de residuos superiores a la media nacional. De las
entidades con resultados no ajustados cercanos a la
media nacional, también unas permanecen en el
mismo grupo, en tanto que otras pasan a los grupos
alto o bajo. Los casos de Nuevo León y Oaxaca
constituyen ejemplos de movimientos extremos
dignos de análisis, en los que al tener en cuenta las
condiciones del entorno la posición de la entidad se
modifica sustancialmente.
La Tabla Nº 23 presenta ordenamientos similares,
para el caso de todas las escuelas secundarias de
las entidades federativas, siempre en lectura.

Tabla N° 23.
Ordenamientos de
entidades según
puntajes y residuos, en
lectura en 3° de
secundaria. Todas las
escuelas de cada
entidad.

199
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Las dos partes de la Tabla Nº 23 permiten un
análisis similar al que se ha hecho para la Tabla
Nº 22: la posición de algunas entidades se
modifica: unas bajan de lugar, como Tamaulipas,
en tanto que otras, como Chiapas y Oaxaca, suben
varios lugares. Por otra parte, el número de
entidades por arriba y por debajo de la media
nacional comprende, en conjunto, menos de la
mitad del total; el resto se ubica alrededor de la
media, sin diferir de ella en forma significativa.
Si se hacen ordenamientos por entidad
federativa con los resultados de las escuelas de
un mismo tipo, por ejemplo, solamente con
primarias públicas urbanas, o sólo secundarias
técnicas, además de cambios en la posición de
varias entidades al corregir resultados con
variables del contexto, se observa que el número
de entidades por arriba y debajo de la media
nacional se reduce y la mayoría de las entidades
no difiere de la media en forma estadísticamente
significativa. Esto refleja que las escuelas de un
mismo tipo son bastante parecidas entre sí, aunque
se ubiquen en diferente entidad federativa. Las
diferencias de las entidades, como hemos dicho,
se deben en gran parte a la proporción de escuelas
de uno u otro tipo de servicio que tiene cada una.
200
Los resultados de las entidades federativas en
una perspectiva internacional
La muestra de México para PISA 2003 fue
suficiente para analizar los resultados no sólo a
nivel nacional y por tipo de servicio, sino también
por entidad. Por ello es posible comparar las
entidades mexicanas con los países que
participaron en esa aplicación de las pruebas
PISA.
En la Tabla Nº 24 se presentan datos para esta
comparación como se hizo antes, con los
porcentajes de alumnos en niveles de
competencia suficiente (nivel dos o más) o
insuficiente (nivel uno o menos) en lectura y en
matemáticas, en cada país, entidad federativa o
tipo de servicio. Para facilitar la comparación,
se repiten los resultados de la OCDE y algunos
países con resultados altos y bajos; luego se dan
los resultados de México y seis entidades con
resultados por arriba o debajo de la media
nacional. Por último, la tabla incluye los
resultados de los tipos de servicios de educación
secundaria y media superior incluidos en la
aplicación de PISA 2003 en México.
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Tabla N° 24. % de
alumnos por niveles de
competencia, lectura y
matemáticas, PISA 2003.
Las entidades federativas y modalidades
educativas de México con mejores resultados
(Colima, el Distrito Federal y Aguascalientes y
los bachilleratos) están por encima de la media
de nuestro país, y a una distancia no excesiva de
la media de la OCDE o de países como Estados
Unidos y España, Turquía y Uruguay. En cambio,
los estados mexicanos con resultados más bajos
y las modalidades de la secundaria, en especial
las telesecundarias, se sitúan por debajo también
de los países con los peores resultados de los que
participaron en PISA 2003, Indonesia y Túnez.
3.3. Otros aspectos
La Tabla Nº 25 presenta un ordenamiento más
de las entidades federativas de México basado en
indicadores educativos, utilizando el Índice de
201
Desarrollo de Educación para Todos, IDE, de la
UNESCO (cfr. punto 2.2). Como se recordará, el
IDE está compuesto por cuatro indicadores, que son
la tasa neta de escolarización en primaria, la tasa de
alfabetización de la población de 15 años o más, un
indicador compuesto de equidad de género, y la tasa
de supervivencia en quinto grado de primaria de los
alumnos que comenzaron ese nivel educativo.
Los datos del apartado 2.2 se refieren a las
cifras del IDE incluidas en el Informe 2005 de
Educación para Todos. El Informe 2006 presenta
cifras actualizadas, que se utilizan en lo que sigue,
para comparar las cifras de las entidades
federativas mexicanas con las de diversos países
del mundo. Con datos calculados por el grupo
denominado IDEA, en la Tabla Nº 25 se presentan
los índices de las entidades federativas.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 25. IDE de las entidades federativas de México y algunos países.

El IDE de México, en el Informe de 2006,
(0.946) es ligeramente superior al del anterior
(0.941). Las entidades con mejores resultados
tienen cifras comparables a las de países altamente
desarrollados. El Distrito Federal, Nuevo León y
Baja California Sur se ubican por encima del
Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, y al nivel de
España. Todas las entidades, excepto una,
alcanzan índices superiores a 0.900 y Guerrero,
que es la excepción, presenta uno de 0.896, que
en el ordenamiento de la UNESCO se ubicaría
entre el lugar 74 (Filipinas) y el 75 (Túnez). Debe
recordarse que los países con IDE más bajo
presentan cifras inferiores a 0.500.

202
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Cabe tener en cuenta las advertencias hechas
antes con relación a la poca sensibilidad del IDE,
según el cual el estado de Tlaxcala tendría un nivel
de desarrollo educativo similar al de Dinamarca.
La confiabilidad de algunas cifras del IDE es
también dudosa. En el caso de las entidades
mexicanas, llaman la atención casos como los de
Colima o Chihuahua, o los de Zacatecas y
Guanajuato, con resultados por debajo o por
encima de lo que podría esperarse.
4. ¿Avanzamos o retrocedemos? La
comparación con el pasado y el futuro
En este apartado adoptamos otra perspectiva
para valorar la situación del sistema educativo
mexicano: la que consiste en comparar la situación
presente con la que prevalecía en el pasado, para
valorar los posibles avances, y también con el
futuro deseable para precisar, de alguna manera,
los pasos que aún deben darse en el proceso por
llevar la educación nacional a niveles superiores
de calidad.
4.1. Comparación con el pasado en
indicadores básicos
Tabla N° 26. Matrícula del
sistema educativo mexicano
en un siglo.
Tabla N° 27. Matrícula del
sistema educativo mexicano a
lo largo del siglo XX.
203
El dato más elemental de un sistema educativo
es el de su matrícula, que informa de manera
general sobre las dimensiones del sistema. La
Tabla Nº 26 presenta este dato para los
principales niveles educativos en el lapso de un
siglo, del año 1900 al 2000. El cambio de las
dimensiones del sistema educativo mexicano es
impresionante.
Si el siglo XX se divide en cuatro partes, se
aprecia que el crecimiento de primaria fue más
fuerte en la segunda mitad, sobre todo en el tercer
cuarto; en los niveles de secundaria, media
superior y superior el último cuarto del siglo
siguió viendo un crecimiento muy fuerte, como
puede apreciarse en la Tabla Nº 27.
Revisando la evolución de la matrícula en
la segunda mitad del siglo pasado, y por
décadas, es más visible el estancamiento de la
matrícula de primaria desde 1980; en los
noventa se reduce ya el crecimiento de la
secundaria, acercándose a la estabilización, en
tanto que la media superior y la educación
superior siguen expandiéndose.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

Tabla N° 28. Matrícula del sistema educativo mexicano en la segunda mitad del siglo XX.

La proporción de la población de 5 a 14 años a todos los miembros de la población que tienen de

de edad que es atendida por la escuela en los
niveles de primaria y secundaria, la cobertura del
sistema educativo mexicano en esos niveles
muestra incrementos notables a lo largo del siglo
XX, hasta 1980, seguidos por un estancamiento
que persiste hasta el año 2000, como puede
apreciarse en la Tabla Nº 29.
5 a 14 años y sólo a ellos, pero el denominador
comprende a todos los alumnos de primaria y
secundaria, independientemente de su edad.
Teóricamente, los alumnos de primaria deberían
tener de seis, no 5, a 11 años, y los de secundaria
de 12 a 14, por lo que al dividir la matrícula entre

Tabla N° 29. Cobertura bruta de la educación básica mexicana en el siglo XX.

Es importante comentar las limitaciones de las
tasas de cobertura brutas, como las que presenta
la última columna de la Tabla Nº 29.
Por una parte, están las deficiencias de los datos
utilizados: las de los censos de población, de los que
se toman los datos de la columna D, que constituyen
el denominador de la fracción que define la tasa
(columna E); y las de las estadísticas escolares, de
donde salen los datos de las columnas A y B y, por
consiguiente, C, que forman el numerador de la tasa.
Pero hay otro problema, que tiene que ver con la
definición misma de la tasa: el denominador incluye
la población de cinco a 14 años el resultado debería
ser inferior a 100%, aunque todos los alumnos en
la edad normativa estuvieran de hecho en la escuela.
Pero además, es bien sabido que en las primarias
hay cierto número de alumnos fuera de la edad
normativa: algunos de 5 años, otros de 12 o más;
de manera similar, en secundaria hay alumnos de
11 años, pero también de 15 o más.
Los alumnos de edad mayor a la normativa, en
especial, suelen ser más numerosos cuanto más
desfavorable es la situación de la población de
una región. Por eso, las tasas brutas de cobertura

204
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

en primaria suelen ser mayores a 100 % en los
países menos desarrollados, y disminuyen
tendiendo a 100%, a medida que los sistemas se
consolidan, lo que refleja la disminución de la
cantidad de alumnos en situación de extra edad.
Por lo anterior, obviamente es preferible utilizar
las tasas netas como indicadores de la cobertura
educativa. A diferencia de las anteriores, estas tasas
definen su numerador como los alumnos inscritos
en cierto nivel educativo, por ejemplo la primaria,
pero sólo aquéllos que tienen la edad normativa para
ello. Si, además, el numerador y el denominador de
la tasa se definen de manera que incluyan grupos de
edad idénticos, la cifra de 100% significará de
manera inequívoca que todos los niños de esa edad
se encuentran escolarizados en el nivel en que deben
hacerlo según la normatividad. Una cifra superior a
100% sólo podrá darse por error.
La Tabla Nº30 presenta las tasas brutas y netas
de cobertura de la primaria y la secundaria
mexicanas en 1998, 2000-2001 y 2004-2005.
En primaria, la tasa bruta disminuye,
acercándose a la cifra de 100; la tasa neta, en
cambio, se acerca mucho a su límite superior
teórico que, de hecho, es rebasado en varias
entidades federativas, lo que lleva a pensar en
cierto grado de sobre numeración de la matrícula.
La tasa real a nivel nacional probablemente deberá
ubicarse alrededor del 97%.
En secundaria, ambas tasas aumentan, pero la
tasa neta es significativamente menor a la bruta,
lo que refleja que hay un número considerable de
alumnos fuera del rango normativo de edad; el
que la diferencia entre las dos tasas disminuya
quiere decir seguramente que la proporción de los
alumnos en extraedad está disminuyendo también.
A continuación, revisaremos otros indicadores
usuales, como los que manejan los informes de la
UNESCO sobre Educación para Todos. La Tabla
N° 31 presenta los indicadores que forman el
Índice de Desarrollo de Educación, IDE, que
hemos visto en los apartados 2.2 y 3.3.

Tabla N° 30. Cobertura bruta y neta de primaria y secundaria de 1998 a 2005.

Tabla N° 31. Componentes del IDE en México, de 1990 a 2005.

205
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
El primer indicador, la tasa neta de
escolarización en primaria, muestra el avance del
que ya se ha hablado. De manera lógica, la tasa
de supervivencia en 5° grado de primaria ha
mejorado en los tres lustros considerados, pasando
de poco menos de 80 a 93%. Ha mejorado
también, más lentamente, la tasa de alfabetización
en la población de 15 años y más, que pasó de
87.3 a 91.9% en el período considerado.
Una evolución menos lineal se observa en los
índices de paridad de sexo que forman el Índice
EPT de Equidad de Género, IEG. En los casos de
la tasa bruta de escolarización en primaria y la de
alfabetización, los IPS respectivos, cercanos ya a
100 en 1990 ó 1998, aumentan muy ligeramente
para ubicarse en 2005 en 0.99 y 0.97
respectivamente, mostrando situaciones muy
cercanas a la igualdad total entre varones y
mujeres en esos indicadores. En el caso de la tasa
bruta de escolarización en secundaria, en cambio,
el IPS se incrementa, pasando de 1.01 a 1.10, lo
que refleja una desigualdad creciente, pero a favor
de las mujeres.
4.2. Comparación con el pasado en niveles
de aprendizaje
En contraste con los indicadores anteriores, no
es fácil tener datos comparables en el tiempo sobre
los niveles de aprendizaje que alcanzan los
alumnos de un sistema educativo. En México, los
primeros datos comparativos disponibles son los
Tabla N° 32. Resultados en lectura en 6° de primaria, 2000 y 2005.
206
difundidos por el INEE en diciembre de 2005,
sobre los niveles de rendimiento en lectura y
matemáticas. La Tabla Nº 32 presenta los
resultados de los alumnos de 6° grado de primaria,
tanto para el conjunto de las escuelas del país,
como para los principales servicios educativos de
ese nivel.
La tabla muestra un avance muy importante
de los niveles de aprendizaje de los alumnos de
primaria en el lustro pasado, tanto en el conjunto
de las primarias del país como en todos los
servicios educativos considerados, con excepción
de los cursos comunitarios del Conafe. Debe
advertirse que la muestra de escuelas indígenas
es insuficiente para ofrecer buenos niveles de
confiabilidad, por lo que los resultados de ese
servicio deben tomarse con reserva.
En lo que se refiere a secundaria, en cambio,
sólo se detectó un ligero avance en las secundarias
públicas generales, pero no en las privadas, ni en
las escuelas técnicas o en las telesecundarias.
En síntesis, los indicadores tradicionales de
cobertura y similares, muestran importantes
avances en el largo plazo, considerando el siglo
XX o al menos sus últimas décadas. El avance es
claro en lo relativo a primaria, y menor en cuanto
a secundaria, nivel en el que la cobertura neta total
está todavía lejos de alcanzarse. De manera
similar, la información sobre los niveles de
rendimiento de los alumnos muestra avances
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
interesantes en el primer lustro del siglo XXI, en
lo relativo a la enseñanza primaria, y menores en
cuanto a secundaria.
La conclusión es que, en relación con nuestro
propio pasado, la situación de la educación básica
de México, en especial en lo relativo a la primaria,
es claramente mejor; en secundaria la situación
es también mejor en cuanto a cobertura, pero aún
en ese terreno falta mucho por hacer, y en cuanto
al nivel de aprendizaje los únicos datos
disponibles no muestran avances importantes en
los años recientes.
4.3. Mirando al futuro: las metas del
milenio para 2015
En forma relacionada con los esfuerzos de
Educación para Todos, en el año 2000 se reunieron
jefes de estado y gobierno de 189 países en la sede
de las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva
Cork, en la llamada Cumbre del Milenio.
En esa ocasión, se fijaron objetivos para
alcanzarse en el año 2015 en varios terrenos,
incluido el educativo. Los objetivos educativos,
relacionados con los de EPT, fueron establecidos
teniendo en cuenta la situación de los países más
pobres, por lo que no representan desafíos
relevantes para los países más ricos, ni para los
de desarrollo intermedio. En la evaluación hecha
en 2005, pudo apreciarse que México había
alcanzado ya las metas de 2015. El objetivo
relacionado con educación, el N° 2, relativo al
Tabla N° 33. Avances en el cumplimiento de las metas del milenio en México
207
logro de la enseñanza primaria universal, tiene
una sola meta: Asegurar que, para el año 2015,
todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo
completo de enseñanza primaria. El cumplimiento
debe medirse con tres indicadores: la tasa neta de
matriculación en primaria para el grupo de 6 a 11
años de edad; la eficiencia terminal en educación
primaria; y la tasa de alfabetización de la
población entre 15 y 24 años de edad. La Tabla
Nº 33 muestra el avance de México en relación
con esas metas.
Por lo anterior, México estableció por su cuenta
nuevas metas, más exigentes, para alcanzar en el
horizonte 2015:
3A: Asegurar que, para 2015, todos los niños
entre los tres y los cinco años de edad reciban
educación preescolar y que la concluyan en el
tiempo normativo.
3B: Asegurar que, para 2015, todos los jóvenes
de 12 años de edad ingresen a secundaria, que
la cohorte 12-14 años reciba enseñanza
secundaria y que 90% concluya en tiempo
normativo.
3C: Lograr que una mayoría significativa de
los estudiantes de primaria y secundaria
alcancen niveles de aprendizaje
satisfactorios en lengua y matemáticas,
conforme a estándares y exámenes
establecidos por un organismo independiente
de evaluación.
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

A continuación, se presentan los indicadores que se han definido para cada una de las metas anteriores,
y se hacen algunas consideraciones sobre las perspectivas de alcanzarlas en el plazo previsto, del año 2015.

Tabla N° 34. Meta 3A: Asegurar que para 2015 todos los niños entre 3 y 5 años de edad
reciban educación preescolar y la concluyan en el tiempo normativo.

La educación preescolar ha pasado a ser parte de la educación básica obligatoria. La cobertura a los
5 años en realidad es ya cercana 100%. Alcanzar una cobertura total a los 4 años de edad parece
también factible en poco tiempo. Conseguirlo para los niños de 3 años será difícil y puede implicar el
descuido de otras metas educativas, por lo que deberá reconsiderarse con responsabilidad la pertinencia
de la meta tal como fue formulada.

Tabla N° 35. Meta 3B: Asegurar que para 2015 todos los jóvenes de 12 años de edad ingresen a
secundaria, que la cohorte 12-14 años reciba enseñanza secundaria y que 90% la concluya en
el tiempo normativo.

El propósito de cobertura completa en secundaria coincide con su carácter obligatorio. Debe

preocupar el que muchos jóvenes no terminen este nivel. Si se advierte que en los últimos años se ha
observado un avance de alrededor de 2% anual en la tasa de cobertura neta en este nivel, la conclusión
es que la meta de llegar a una cobertura total en 2015 no será fácil de alcanzar mediante el crecimiento
inercial de los últimos años, sino que deberán hacerse esfuerzos especiales y diseñarse estrategias
nuevas para conseguirlo.

Tabla N° 36. Meta 3C: Lograr que una mayoría significativa de estudiantes de
primaria y secundaria alcancen niveles de aprendizaje satisfactorios en las
asignaturas de lenguaje y matemáticas, conforme a estándares y exámenes
establecidos por un organismo independiente de evaluación.

208
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Si se recuerda que en 2003 en Finlandia, uno
de los países con resultados más notables de los
que participaron en PISA, la proporción de jóvenes
de 15 años con niveles iguales o superiores al dos
fue de 94.3% en lectura y de 93.2% en
matemáticas, resulta claro que la meta de alcanzar
en México esa proporción es un reto mayúsculo
aún en el horizonte del año 2015. No hay datos
sobre el desempeño de los alumnos de primaria
en relación con los niveles de PISA; pero es
esperable que el desafío sea similar.
5. ¿A qué se debe la situación
prevaleciente? En busca de explicaciones
Los factores que inciden en la calidad educativa
han sido clasificados de diversas maneras:
♦ A fines del siglo XIX y principios del XX
se privilegiaban los factores hereditarios o
genéticos, en contraposición a los
ambientales.
♦ El optimismo que siguió a la 2ª Guerra
Mundial hizo albergar altas expectativas
sobre las posibilidades de la educación para
promover la movilidad y el progreso social,
haciendo que el peso más importante de los
factores del rendimiento se asignara a la
escuela.
♦ En 1966 el Informe Coleman pareció
mostrar que los factores de la escuela casi
no influían en el aprendizaje de los
alumnos. Una ola de escepticismo sobre
el potencial transformador de la escuela
frente a las desigualdades sociales se
extendió, resurgiendo las viejas ideas
genetistas, en acerba polémica con
posturas radicales, según las cuales,
únicamente cambios sociales de alcances
revolucionarios podrían transformar las
posibilidades educativas de los niños de
hogares desfavorecidos.
209
♦ Como resultado de la polémica, se
desarrolló un creciente interés por estudiar
con más detalle los factores de la escuela,
sin limitarse a los más visibles -como los
insumos materiales o la escolaridad de los
maestros-, sino incluyendo dimensiones
más finas, como prácticas docentes,
actitudes y expectativas de los actores
educativos y hasta los procesos que tienen
lugar en el interior de la mente, con base en
los acercamientos de la psicología y la
pedagogía, que escudriñan los procesos
metacognitivos de alumnos y maestros.
♦ Los desarrollos de las últimas décadas
llevaron a posturas más equilibradas, que
reconocen la importancia tanto de los
factores llamados de la demanda educativa
-o sea los que corresponden a los alumnos,
sus familias y el medio social en que se
sitúan- como a los designados como factores
de la oferta educativa, o sea los que se
refieren a la escuela, incluyendo currículo,
materiales, maestros, prácticas pedagógicas,
etc.
La investigación educativa de los últimos
cuarenta años, a partir de la publicación del
Informe Coleman, ha llegado a conclusiones
sólidas sobre los factores que inciden en los
resultados escolares. Por una parte, los factores
del entorno económico, social y cultural de los
hogares de los alumnos tienen una importancia
indudable, en general la más fuerte de las que
inciden en los resultados educativos; por otra
parte, los elementos del sistema educativo mismo,
los recursos de las escuelas y los procesos que
tienen lugar en sus aulas, influyen también de
manera significativa, aunque su peso en general
sea inferior al que tienen los factores del entorno.
Aunque no se cuenta con estudios tan
abundantes y detallados, los resultados de los
estudios mexicanos coinciden con lo anterior: los
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
resultados más bajos se encuentran en entidades
con más población rural, niños de lengua
indígena, o que viven en pequeñas localidades
dispersas que presentan, como se ha mostrado
antes, las carencias más graves, que hipotecan
su vida escolar. Por otra parte, las escuelas que
atienden a los niños de esos entornos -primarias
multigrado y telesecundarias- suelen tener
también deficiencias claras, en comparación con
las escuelas públicas de medios menos
desfavorables y, sobre todo, con respecto a las
escuelas privadas que, en general, tienen
alumnos de medios privilegiados y cuentan
también con más y mejores recursos. No es
sorprendente que las limitaciones o las fortalezas
combinadas del entorno familiar y de la escuela
produzcan resultados claramente inferiores o
superiores.
El apartado 3 de este documento muestra con
toda claridad las grandes diferencias que hay
entre las entidades federativas de México, con
base en indicadores como el PIB per cápita, el
Índice de Desarrollo Humano y el Índice de
Marginación. Muestra también diferencias
similares en cuanto a la proporción que
Tabla N° 37. Indicadores sociales y educativos de entidades en situación favorable
210
representan las escuelas de condiciones más
precarias -primarias indígenas, cursos
comunitarios y primarias multigrado, o
telesecundarias- en el conjunto de los servicios
educativos de cada entidad.
En seguida, se presentan unas tablas que
evidencian la relación que hay entre las
variables del contexto socioeconómico y los
tipos de servicios educativos que hay en cada
entidad.
Se introduce una nueva variable que muestra,
de manera particularmente clara, la manera en
que ambos tipos de factores se combinan y
refuerzan entre sí: la dispersión de la población
rural en un gran número de localidades
minúsculas, de 100 habitantes o menos, cuyos
habitantes no tienen acceso a los servicios
públicos esenciales, incluyendo los educativos.
Para comprender la importancia de esta variable
hay que tener presente que, según el censo del
año 2000, de un total de 199,000 localidades de
cualquier tamaño que había en el país en esa
fecha, algo más de 148,000 tenían 100 habitantes
o menos.
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
La primera columna informa sobre el PIB per
cápita (en dólares controlados según la paridad
del poder adquisitivo, ppa), poniendo en evidencia
la distancia que separa al Distrito Federal de las
demás entidades. La segunda columna tiene el
total de alumnos de primaria y secundaria en cada
entidad, lo que indica las dimensiones de sus
respectivos sistemas educativos. La tercera
presenta el número absoluto de localidades con
100 habitantes o menos en cada entidad, así como
la proporción que representan sus habitantes en
la población total de la entidad.
Las dos últimas columnas presentan los datos
del número de primarias multigrado sobre el total
de planteles de primaria, y el de telesecundarias
sobre el total de escuelas de este último nivel. Con
idéntica estructura, la Tabla Nº38 ofrece la misma
información de cinco estados cuya situación es
particularmente desfavorable en el contexto
nacional.
Tabla N° 38. Indicadores sociales y educativos de entidades en situación desfavorable
Las diferencias entre las entidades de este
grupo y las de la tabla anterior son muy grandes.
El PIB per cápita de la más rica de este grupo es
sólo la mitad del que tienen los habitantes de la
más pobre del primer grupo. En los dos grupos
hay sistemas educativos grandes, pero en el
primero hay también sistemas pequeños, en
Aguascalientes y Colima, lo que seguramente
facilita el desarrollo de los servicios educativos.
211
La proporción de los habitantes de cada entidad
que residen en localidades muy pequeñas es
mucho mayor en las entidades pobres. Lo anterior,
combinado con el tamaño de cada entidad, hace
que en las del segundo grupo, en especial en
Veracruz y Chiapas, el número de tales localidades
minúsculas es muy grande, y está asociado
claramente con el número de primarias multigrado
y con el de telesecundarias.
Para comprender las diferencias que separan a
las entidades en los indicadores educativos, tanto
los de cobertura como los de aprendizaje, basta
referirse a estos datos. Hay que imaginar lo que
representa para Chiapas atender a 5,706 primarias
multigrado de un total de 8,332 escuelas primarias,
y a 1,175 telesecundarias de un total de 1,588
secundarias, en contraste con el esfuerzo que debe
hacer el Distrito Federal para atender 38
multigrados y 49 telesecundarias, de un total de
3,392 primarias y 1,372 secundarias.
Un análisis adicional, relativo al caso de las
escuelas indígenas, refuerza la importancia que
tienen las variables del contexto socioeconómico
en los resultados escolares.
En 2004, el INEE presentó resultados
especialmente bajos de alumnos de escuelas
indígenas en entidades como Chiapas,
Chihuahua, Jalisco, Durango y Nayarit. El
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
primero de estos estados destaca por la alta
proporción de su población indígena y sus
indicadores socioeconómicos, que lo ubican en
los niveles más bajos de las entidades de la
República en diversos aspectos del desarrollo.
En cambio, las otras entidades mencionadas
tienen proporciones reducidas de población
indígena, y niveles de desarrollo más altos. Un
análisis más fino muestra, sin embargo, que las
regiones y localidades en donde se ubican las
escuelas indígenas en esas entidades tienen
indicadores socioeconómicos particularmente
negativos.
La Tabla Nº39 muestra que los bajos resultados
de las escuelas indígenas en Chihuaha, Durango,
Jalisco y Nayarit, son congruentes con otros
Tabla Nº 39. Indicadores de localidades indígenas
212
indicadores educativos, como el analfabetismo,
pero también con los de marginación de servicios
básicos, como la electricidad.
Los resultados de las pruebas de 2004, como
los de 2003, confirman la opinión de los autores
del trabajo del que se toman los datos de la tabla
anterior, quienes dicen:
La región cora-huichol-tepehuana de
Durango, Nayarit y Jalisco, es la región más pobre
de la nación mexicana. La sierra tarahumara, con
rarámuris, guarijíos, pimas y tepehuanos, ocupa
el segundo lugar en atraso de servicios en sus
viviendas y, en tercer lugar, la región huasteca
de San Luis Potosí, Hidalgo y Veracruz. (Embriz
O. Arnulfo y Laura Ruiz, 2003).
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
6. ¿Puede cambiar la situación? Las
perspectivas a futuro
6.1. ¿Cuánto tiempo llevará un cambio
profundo? La dificultad del cambio
Las dimensiones del sistema educativo y la
complejidad de los procesos que deben tener lugar
en las escuelas para que los alumnos desarrollen
las competencias estipuladas explican que los
cambios en este terreno sean particularmente
difíciles de conseguir, y que impliquen períodos
de tiempo considerables. Suele decirse que, en
educación, una década es corto plazo.
Los esfuerzos de mejora deben ser
generacionales; los avances podrán apreciarse
mejor en esa escala temporal. Por ello se acepta
generalmente que los esfuerzos de mejora deban
hacerse con base en planes duraderos, y se habla
de la necesidad de políticas de estado, en
contraposición a las políticas de gobierno, que
carecen de la estabilidad de las primeras. La
experiencia de las naciones que desarrollaron
tempranamente su economía y su sistema
educativo, al igual que la de algunos países que
han conseguido avances notables en las últimas
décadas, confirman la idea anterior: es posible
conseguir avances importantes en el campo
educativo, pero a costa de esfuerzos importantes
y prolongados. Una lección más es que para que
estos esfuerzos puedan desarrollarse son
necesarios, desde luego, recursos suficientes, pero
que éstos no bastan.
6.2. ¿A quién corresponde el cambio y cómo
deberá hacerlo? Actores y estrategias
Si entendemos que las causas de los resultados
escolares se encuentran tanto en las escuelas
mismas como en su entorno social, económico y
cultural, debemos llegar a la conclusión de que la
tarea de mejorar la educación no es sólo
competencia de la escuela, sino de toda la sociedad.
213
Si se tienen en cuenta los muchos factores que
inciden en la calidad educativa, deberá aceptarse
que, para mejorar ésta, será necesario un
conjunto de esfuerzos muy amplio también. Para
designar ese conjunto de acciones de
mejoramiento utilizaremos la expresión
estrategia global de calidad, que incluye varias
estrategias particulares, que se sistematizan a
continuación.
• Estrategias curriculares: Implican formular
currículos con objetivos congruentes con las
necesidades sociales, así como la elaboración
de libros de texto y materiales de apoyo.
Implican analizar las necesidades
económicas, sociales, culturales y políticas,
y aprovechar los avances de las ciencias
cognitivas y la tecnología educativa.
• Estrategias relacionadas con los maestros:
a partir de la convicción del papel central
del magisterio, habrá que dar importancia
a la elevación de su nivel profesional. Se
deberá incluir lo relativo a la formación
inicial, la actualización y la
profesionalización y el aseguramiento de
condiciones de trabajo adecuadas,
incluyendo salarios y estímulos.
• Estrategias relacionadas con las escuelas:
son el lugar en que se da la mejora de la
calidad, por ello deberá contemplarse lo que
tiene que ver con infraestructura y
equipamiento pero, sobre todo, con aspectos
organizacionales (liderazgo del director, el
equipo docente, la existencia de un proyecto
escolar, etc.) lo que presupone un grado
razonable de autonomía.
• Estrategias de apoyo por parte de las
estructuras intermedias: desde la zona
escolar y los supervisores hasta el gobierno
federal, pasando por el nivel estatal. Se
deberá revitalizar la supervisión y revisar
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
los programas compensatorios; la
expectativa que éstos suscitaron fueron
ingenuas pero, sin ser soluciones
milagrosas, pueden representar una gran
diferencia para los alumnos más
desfavorecidos si se les destinan recursos,
si su diseño tiene en cuenta los problemas
que dificultan el aprendizaje y si se cuida
su implementación.
• Estrategias de apoyo por parte de la
sociedad: a partir de la convicción de que
la educación y su calidad son asunto de
todos, y no sólo de las autoridades, habrá
que fortalecer la participación de los padres
de familia, e involucrar a los demás sectores
de la sociedad en el apoyo a la escuela, en
especial a las empresas y a los medios
masivos de comunicación.
Deberán tenerse en cuenta otros dos elementos,
prerrequisitos indispensables de toda estrategia de
calidad: un marco jurídico adecuado y el
financiamiento que permita el funcionamiento de
las escuelas y del sistema educativo en su
conjunto.
Conclusión. Calidad y evaluación
Una última pregunta para terminar: ¿Es
necesario evaluar para que la calidad mejore? La
respuesta es un sí rotundo, pero añadiendo de
inmediato que evaluar no es suficiente por sí
mismo, ya que es necesario, obviamente, que los
resultados de las evaluaciones se difundan y se
aprovechen para sustentar estrategias de mejora.
Otro matiz de la respuesta afirmativa es que la
evaluación es necesaria para que la calidad
mejore, pero que no cualquier evaluación sirve:
para ser útil la evaluación debe ser sólida
técnicamente y tener en cuenta el contexto de las
escuelas, para evitar injusticias. Una evaluación
mal hecha o descontextualizada trae resultados
negativos.
214
Hay varios acercamientos a la evaluación; cada
uno sirve para cierto propósito, y ninguno puede
agotar la realidad, sino que deben combinarse
varios acercamientos, para que entre todos
ofrezcan los elementos necesarios para sustentar
las acciones de mejora. Particularmente
importante en este sentido es la distinción entre
evaluaciones en gran escala, o macro, y las
evaluaciones en pequeña escala, o micro.
Las evaluaciones más importantes para la
calidad son, sin duda, las evaluaciones micro, que
los buenos maestros llevan a cabo cotidianamente
en todas las aulas y escuelas del país, para verificar
el avance de cada alumno; gracias a ello el maestro
puede ajustar su propia estrategia docente, y
retroalimentar a los alumnos y a sus padres, para
que los esfuerzos de todos sean más productivos
para el logro de las metas de aprendizaje. Esas
evaluaciones, sin embargo, dependen
necesariamente del contexto de cada grupo y cada
escuela, y no pueden agregarse para dar lugar a
resultados por subsistema o entidad, o incluso para
todo el país, de manera que puedan hacerse
comparaciones nacionales e internacionales, y
puedan sustentarse políticas más conducentes a
los grandes propósitos educativos comunes. Las
evaluaciones micro y macro ofrecen perspectivas
distintas sobre la realidad, como un gran angular
y un teleobjetivo. Si se hacen correctamente
ambas son valiosas, y juntas pueden ofrecer la
información necesaria a los actores educativos en
los diversos niveles de responsabilidad del
sistema, desde el aula hasta las secretarías
estatales y la federal.
En el marco de la estrategia global de mejora
de que se habló en el punto anterior, los esfuerzos
de evaluación de la calidad tienen potencialmente
un lugar importante, que podrá volverse real si la
evaluación se diseña e implementa con cuidado,
de manera que respete las circunstancias de las
escuelas y, al mismo tiempo, maximice sus efectos
positivos y minimice los negativos.
 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo
Para terminar estas páginas, debe subrayarse
la conexión indisociable que hay, desde el punto
de vista del Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación, entre calidad y equidad. No
podremos tener un sistema educativo de calidad
mientras subsistan las grandes diferencias sobre
las que ha llamado la atención este trabajo.
A partir de los resultados obtenidos por el INEE
hemos mostrado, en pocas palabras, que la calidad
del sistema educativo nacional es muy desigual,
tanto en lo que se refiere a niveles de aprendizaje,
como a cobertura, eficiencia terminal y otros
indicadores. En primaria hay todavía deficiencias,
pero la cobertura es ya cercana al total y la
proporción de alumnos con resultados de
aprendizaje por debajo de lo aceptable no es
demasiado grande y, sobre todo, disminuyó
significativamente en los últimos cinco años. En
secundaria, en cambio, la cobertura está todavía
lejos del total, la proporción de alumnos con
niveles por debajo de lo aceptable es considerable
y, además, no se ha reducido en forma significativa
en los últimos años.
Para tener la educación que México necesita
para enfrentar con éxito los retos del siglo XXI,
es fundamental reducir las brechas que separan a
los servicios educativos que atienden a niños y
jóvenes de medios más desfavorables, y debe
atenderse con prioridad el nivel de secundaria.
Conseguirlo será posible gracias a un esfuerzo
consistente y prolongado de toda la sociedad.
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 La educación básica en México y su calidad / Felipe Martínez Rizo

Tema 5: El reto de la calidad de la educación

Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza.

Evidencias para las políticas de algunas experiencias
en América Latina*

Margarita Poggi

* Trabajo autorizado por el IIPE/UNESCO, Sede Regional Buenos Aires.

217
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

218
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

ÍNDICE
Pág.

Introducción ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 221

1. ¿Qué entendemos por innovaciones educativas? ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 222

2. Las condiciones para la emergencia y diseminación de las innovaciones

educativas. ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 227

2.1. Los apoyos externos e internos ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 227

2.2. El seguimiento y la evaluación interna y externa ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 229

2.3. La subjetividad de los docentes y sus actitudes frente a la innovación ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 229

2.4. La cultura de trabajo colaborativo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 230

2.5. El contexto territorial y la generación de redes ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ 231

3. Nuevos interrogantes sobre las innovaciones educativas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

234

Referencias bibliográficas ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
234

219
IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

220
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

Introducción

El cambio y la innovación en las escuelas y en a otro, se analizan algunas condiciones

las prácticas educativas han tenido en las últimas
décadas un extenso tratamiento tanto desde la
investigación como desde su conceptualización.
Sin embargo, es preciso aclarar que se está lejos
de encontrar consensos sobre el tema.
Con el desarrollo de este artículo,1 se pretende
fortalecer la discusión sobre el papel de las
innovaciones y el cambio en los sistemas
educativos, el que juegan las políticas y los actores
y, en particular, el sentido de las innovaciones
cuando se desarrollan en escuelas en contextos
de pobreza.
En primer lugar, se presenta un mapa
conceptual acerca de las principales corrientes y
autores que han trabajado el tema. Para ello, se
ofrece un breve recorrido sobre las principales
discusiones teóricas sobre el tema, para concluir
en una definición sobre las innovaciones
educativas, la cual se ha adoptado para analizar
diversas experiencias en el marco de proyectos
desarrollados por el IIPE/UNESCO Buenos Aires
en distintos países de América Latina.
En segundo término, y dado que se sostiene en
la conceptualización que las innovaciones no se
aplican de manera simple o lineal de un contexto
encontradas en proyectos en diversos países de la
región que permiten la emergencia o diseminación
de éstas. Tal como se afirmará más adelante, puede
resultar tan importante el conocimiento de
experiencias innovadoras realizadas en distintos
contextos (porque amplían los marcos de
referencia sobre los problemas en los que se
pretende intervenir y sobre los temas que se
recortan para su estudio) como analizar las
condiciones que permiten promover o desarrollar
innovaciones (tanto para potenciarlas cuando se
la encuentra, como para construirlas cuando no
están presentes). Ésta es una cuestión
especialmente relevante para el diseño e
implementación de políticas educativas que
promueven o fortalecen la capacidad de
innovación de sistemas, instituciones y actores.
Sin embargo, es importante aclarar que iluminar
sobre ciertas y determinadas condiciones, que
aparecen en contextos específicos y que
promueven prácticas innovadoras, no debería
derivar en un marco de aplicación lineal como ha
sucedido con otras perspectivas.2 En este sentido,
debería incluirse el conjunto de factores que
median en la formulación de políticas educativas
de los cuales sólo algunos, vinculados con el lugar
de las instituciones y actores escolares, son
considerados en este artículo.

1
Una versión de este artículo, que además incluye el análisis de las experiencias encontradas en la Iniciativa Comunidad de Aprendizaje,
puede encontrarse en Neirotti, N. y Poggi, M., Alianzas e innovaciones en Proyectos de Desarrollo Educativo Local, Buenos Aires:
IIPE/UNESCO Sede Regional Buenos Aires, (2004). En: www.iipe-buenosaires.org.ar/publicaciones/2004.
2
Un ejemplo de esto puede constatarse con las investigaciones sobre las denominadas escuelas eficaces, el cual deriva en algunas
aplicaciones prácticas lineales.

221
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
Por último, quedarán abiertas algunas preguntas
sobre innovaciones educativas en aspectos que aquí
se abordan sólo en menor medida y que, esperamos,
permitirán producir nuevos aportes –tanto desde
una perspectiva teórica como desde los referentes
empíricos relevados en nuevos trabajos de campo–
que puedan enriquecer las perspectivas sobre el
tema, en un debate aún inconcluso.
1. ¿Qué entendemos por innovaciones
educativas?
No resulta sencillo definir qué se considera una
innovación, particularmente en el ámbito
educativo. Para expresar esta cuestión en otros
términos, la pregunta clave remite a la indagación
sobre las razones por las cuales una acción
educativa puede ser considerada una innovación.
Por una parte, la conceptualización sobre la
innovación ha ido variando en el tiempo y ha
adoptado en diferentes décadas, y particularmente
para América Latina, significados diversos.3 Según
los distintos momentos ha sido concebida como
un proceso externo a la institución escolar en cuya
definición intervienen expertos; o, por el contrario,
como un proceso interno de la escuela, con fuerte
participación y protagonismo de los docentes. Ha
estado también asociada con otras temáticas
complementarias -–tales como la inclusión en la
educación de niños y jóvenes sin posibilidad de
acceder al sistema, la calidad educativa y su
mejoramiento o la competitividad internacional.
Todas estas características suponen para el
concepto matices y características diversas en los
diferentes países de América Latina.
A esto se agrega el hecho de que durante las
décadas de los ochenta y los noventa,
particularmente, el término ha formado parte, en
3
Al respecto puede consultarse R. Blanco Guijarro (2000). Estado del arte sobre las innovaciones en América Latina, Santafé de
Bogotá: Convenio Andrés Bello.
4
El tema también es abordado en A. Bolívar (1999), Cómo mejorar los centros educativos, Madrid: Síntesis.
222
educación, de una constelación o universo
semántico en el cual aparece asociado con otros
próximos, tal como lo plantean diversos autores
(Fullan, Hargreaves, Angulo Rasco, Antonio
Bolívar y Brunner, entre otros), aunque se
diferencia de ellos: reforma, cambio, innovación
y mejora. (Rasco, 1994: 357-367)4
Más allá de los matices que puedan encontrarse
entre distintos autores, existen acuerdos, en
términos generales, sobre el hecho de que una
reforma implica cambios fundamentales en las
grandes orientaciones de la política educativa
que formula un Estado (en sus diferentes niveles,
según el grado de centralización descentra-
lización de un sistema educativo). En este
sentido, desde las políticas gubernamentales,
generalmente, se impulsan reformas y el nivel
de impacto en la estructura profunda de las
instituciones que integran un sistema educativo
dependerá, en buena medida, por una parte, de
los recursos (en el más amplio sentido del término)
y las normativas que se establezcan desde el nivel
en el que se define una reforma y, por la otra, del
potencial innovador de las instituciones
alcanzadas por esa reforma, potencial tanto
preexistente, como promovido desde la lógica
misma de instalación de la reforma (en términos
de cómo se define su sentido, qué actores convoca,
qué procesos de participación genera, qué
estrategias de difusión promueve, etc.).
Por el contrario, el término cambio es un
concepto más descriptivo y de uso más genérico,
y remite a las alteraciones en una estructura o
formas en diferentes niveles, sin que por ello
implique una valoración cualitativa sobre el
sentido de ese cambio. Sin embargo, para algunos
autores también puede remitir a la relación entre
cambio educativo y cambio social y, en
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi
consecuencia, a la compleja trama de factores
políticos, sociales, culturales y económicos que
intervienen y se configuran en un contexto
histórico particular.
En fin, otros autores destacan, en la noción de
cambio educativo, la alteración de las prácticas
vigentes, sin aludir sólo a los cambios
estructurales o formales. En esta última acepción,
puede superponerse con el concepto de mejora,
el cual inevitablemente presenta un componente
valorativo porque remite a cambios deseables en
el nivel de las prácticas del aula y/o de las
instituciones educativas.
Por último, el término innovación connota
necesariamente una valoración cualitativa, dado
que generalmente adopta un sentido positivo. En
otros términos, no todo cambio supone una
innovación, pero toda innovación lo implica
necesariamente. Bolívar también plantea que la
innovación refiere a un cambio más restringido,
pero siempre de carácter cualitativo, de las
prácticas educativas hegemónicas en el nivel del
aula o de una institución. La innovación requiere,
ineludiblemente, un compromiso ético por parte
de los docentes que la impulsan y sostienen e
implica, siempre desde la perspectiva de este
autor, una contribución a su profesionalización en
el mediano o largo plazo.
En términos generales, todos los conceptos que
aquí hemos definido suponen, entonces, las ideas
de alteración y de novedad. A éstas cabe agregar
las nociones de intencionalidad y planificación
para la introducción de cambios. El de innovación
suma, además, la idea de transformación
sustantiva de las prácticas educativas en una
institución y en sus aulas y el impacto, en
consecuencia, en su estructura profunda. Claro
está que hablar de grados de intencionalidad y de
planificación no supone necesariamente adscribir
a una perspectiva tecnológica del cambio, ni a una
concepción rígida de éste. Pero si se introduce la
223
idea del sentido del cambio (o de la innovación)
esto supone ineludiblemente algún grado de
reflexión sobre sus finalidades.
J. J. Brunner (2000), quien articula algunos de
los términos que aquí hemos tomado, prefiere
hablar de las reformas de innovación y afirma que
se deberá proceder de manera diferente:
«De dentro hacia fuera; de abajo hacia arriba;
desde el profesor hacia las agencias
coordinadoras; del establecimiento al sistema. No
hay otra manera de hacerlo. Las innovaciones
educacionales nacen menos de un plan o diseño
que de una manera distinta de organizar las
prácticas; suponen un cambio de perspectiva,
quizá una teoría distinta, pero sobre todo una
forma diferente de comunicación pedagógica, una
nueva relación con el conocimiento, un
desplazamiento del control sobre los procesos de
aprendizaje. Recién cuando se producen las
innovaciones pueden ser adaptadas para su
difusión y transmitidas, de modo que puedan ser
adoptadas por otros grupos y establecimientos. No
siguen pues una trayectoria lineal, evolutiva, sino
que -cuando son exitosas- producen algo así como
un contagio. Es bajo esta modalidad que se
transmiten, en general, las innovaciones
culturales, sea de una tribu a la vecina, de un grupo
generacional al siguiente, de un país a otro o de
una escuela al resto del sistema escolar».
Sin embargo, queda planteado que «un primer
problema detectado tiene que ver con el concepto
mismo de innovación y con la falta de marcos
teóricos suficientemente desarrollados y
compartidos que permita identificar qué es o no
innovador y que proporcione un marco de
referencia para el desarrollo de innovaciones en
la región». (Guijarro, 2000: 43)
Una cuestión a destacar es que las innovaciones
educativas generalmente se han «leído» desde
enfoques o marcos vinculados con las
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

innovaciones tecnológicas. Para expresarlo en
otros términos, se ha exportado al campo
educativo una visión, propia del tecnológico, del
tipo investigación-desarrollo-difusión. Visión que,
simplificadamente, se presenta con ciertas
características evolutivas y bastante lineales, bajo
el supuesto de que la innovación será aplicada en
la práctica de modo fiel al ser adoptada por
determinados actores, cuestión sobre la que ya
alerta la cita precedente de Brunner.
Desde la perspectiva tecnológica se construye,
por un lado, un «hecho» científico o producto y,
por el otro, los medios para asegurar su
implantación a través de la creación de redes
interesadas en él. Asimismo, predomina en esta
posición una lógica en la cual la innovación es
aplicada a nuevos contextos, como si ésta se
replicara en ellos.
Por el contrario, si se considera la
especificidad del campo social, y
particularmente del educativo, más que aplicar
una innovación, se transfieren los modos de
innovar. Hasta cierto punto, una innovación se
reinventa, adaptándola o recreándola según las
características propias de los espacios
(institucionales y organizacionales, comunitarios
y locales) en los que se desarrolla.5 En sentido
estricto, puede no tratarse de una invención
absoluta, ya que muchas veces se fundamentan
en tradiciones pedagógicas, como se verá más
adelante. Así, una innovación puede pensarse
como una invención relativa a un contexto
singular (una o varias escuelas con un
determinado grupo de actores, por ejemplo) en
donde una nueva práctica viene a producir una
ruptura con las prácticas rutinarias que hasta el
momento caracterizaban ese espacio.
Desde este punto de vista, puede afirmarse que
la innovación educativa puede no requerir la
invención de un nuevo dispositivo o la generación
de nuevas prácticas, pero sí constituir una novedad
desde la perspectiva del proceso que involucra a
un conjunto de actores (ya sea que integren una
escuela, simplemente un grupo dentro de ella o
una comunidad más amplia, que incluya a la
institución).
Por ello las tentativas de aplicación
esquemática, simple y lineal de las innovaciones
educativas generalmente van acompañadas del
empobrecimiento de las problemáticas y de la
simplificación de los contextos; además de
generar en ocasiones efectos perversos, supone
muchas veces la pérdida de sentido por parte de
los actores que están implicados en el cambio.
Para dar cuenta de las dificultades que implica
caracterizar una innovación educativa, se coincide
con el hecho de que se trata de:
«Un concepto que tiene un enorme grado de
relatividad por diferentes razones. En primer lugar,
la innovación no es aséptica ni neutra, ya que está
condicionada por posicionamientos políticos,
sociales, culturales y epistemológicos, de tal forma
que lo que es innovador para una persona o grupo
no lo es para otros. La percepción de lo que es o
no innovador depende de la perspectiva y de las
representaciones o concepciones de los distintos
sujetos involucrados respecto de la educación, la
escuela, la enseñanza, el aprendizaje, el sujeto que
se quiere formar, la sociedad, la cultura, etc. En
segundo lugar, las innovaciones no son
´ahistóricas´ sino que se definen en función del
contexto y del tiempo, de tal forma que lo que en
un contexto puede ser innovador, no lo es en otro,

5
En M. Bonami y M. Garant (Eds.), Systèmes scolaires et pilotage de l’innovation. Émergence et implantation du changement,
Bruxelles, De Boeck, 1996, diversos trabajos se orientan en el sentido aquí planteado. Puede consultarse allí, de modo particular, el
artículo de L. Demailly «La gestion de l´innovation en éducation: le rôle des réseaux dans la recherche-développement». Planteos
similares se encuentran en P. Perrenoud, «L´innovation toujours recomencée…ou peut-on apprendre de l´expérience des autres?», 1999,
en www.unige.ch/fapse/SSE/teachers/perrenoud/php_main/php_1999.

224
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi

y lo que en un momento fue innovador en un altos niveles de estabilidad. Su hipótesis de trabajo

determinado contexto puede dejar de serlo al
convertirse en rutina. Toda innovación se realiza
en reacción a una situación determinada que se
quiere transformar, y lo nuevo se define en
relación con lo anterior; lo que es innovación en
un país o escuela es tradición en otra. Por último,
la relatividad de la innovación se expresa en el
hecho de que depende de la sociedad, cuyas
demandas intenta satisfacer y, al mismo tiempo,
está condicionada por el sistema educativo y social
en el que está inscripta». (Guijarro, 2000: 45-46)
Todo lo expresado anteriormente explica
también que puedan considerarse innovaciones
aquellos recursos o prácticas que, literalmente o
en un sentido absoluto, no sean novedosas, pero
que sí se inscriban como tales en la lógica de un
determinado grupo de actores y en la historia de
una institución, organización o proyecto.
Para ser más precisos: toda innovación en
educación, desde esta perspectiva es, entonces,
hasta cierto punto una reinvención. En sentido
estricto, no hay aplicación, sino que hay, en el
menor número de casos, invención y, en
numerosas ocasiones, interpretación y
recontextualización de prácticas y recursos que
otros actores ya han construido, incorporado o
experimentado pero que adquieren un nuevo
sentido en los contextos singulares en los que se
desarrollan.
En una línea similar, aunque agregando otras
características que luego se abordarán, J. C.
Tedesco (1997: 57-67) también sostiene la idea
de que las innovaciones se inscriben en tradiciones
pedagógicas. Propone como hipótesis que los
mayores niveles de innovación están asociados a
sostiene que la articulación entre estabilidad y
cambio se apoya en dos variables fundamentales:
las tradiciones pedagógicas y el apoyo
institucional. Se supone, entonces, que las
innovaciones pedagógicas más efectivas y con
posibilidades de sustentación en el interior del
sistema educativo son aquéllas que, además de
contar con un apoyo institucional fuerte, también
están insertas en tradiciones pedagógicas. Por ello,
no se trata necesariamente de inventar nuevas
prácticas o recursos sino, en muchos casos, de
recuperar modelos, dispositivos, estrategias que
pueden tener ya una larga historia en la
pedagogía,6 pero recontextualizándolas en función
de las condiciones singulares y propias de cada
proyecto o institución. «Por tradiciones
pedagógicas se entiende la existencia de un
conjunto de prácticas y de saberes teóricos (know
how) que resumen una determinada manera de
resolver los problemas que plantea el proceso
educativo. Estas tradiciones pueden encontrarse
tanto en modelos de gestión y administración
educativa así como pueden apoyarse en postulados
de movimientos pedagógicos con reconocimiento
en la historia de la educación». (Tedesco, 1997)
En cuanto al apoyo institucional, «supone ´la
presencia de una instancia que proyecte la
innovación más allá de la persona o el equipo que
la maneja´ (ya sea que se trate de instituciones
educativas estatales, confesionales o privadas)».
Esta cuestión es clave, tanto en relación con la
emergencia de la innovación como con su
sustentabilidad. Sobre ella se volverá al analizar,
de modo particular, las condiciones para la
emergencia de innovaciones, en las que se
encuentra como un factor importante la presencia
de alguna persona que provee el necesario sostén

6
En general puede afirmarse que las pedagogías innovadoras encuentran sus fundamentos en algunos de los siguientes rasgos: el
énfasis en la cooperación y la democracia participativa, el compromiso con la transformación escolar y social, la vinculación estrecha
con el entorno o contexto, una concepción integrada del conocimiento y una visión socioconstructiva de éste, la búsqueda de la igualdad
social y el respeto por la diversidad en sus múltiples manifestaciones. En J. Carbonell (2001). La aventura de innovar. El cambio en
la escuela, Madrid: Morata.

225
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
(externo e interno a la escuela) para asegurar el
desarrollo y también la institucionalización de las
innovaciones.
Por ello, en este trabajo, la innovación
educativa, siguiendo entre otros a Fullan, Bolívar,
Viñao, Tyack y Cuban, se ha definido del siguiente
modo: la configuración novedosa de recursos,
prácticas y representaciones en las propuestas
educativas de un sistema, subsistema y/o
institución educativa, orientados a producir
mejoras. Cada uno de los aspectos mencionados
puede ser entendido del siguiente modo:
• Recursos, ya sean éstos contenidos
educativos (incorporación de contenidos
novedosos en áreas o disciplinas existentes
y/o estrategias de enseñanza o
metodológicas), nuevas formas de
organización institucional (uso de tiempos
y espacios, órganos colegiados integrados
con diversos actores, nuevas formas de
gobierno escolar, etc.), o formas de
tratamiento novedosas para problemáticas
específicas (como por ejemplo, la
integración de la comunidad en proyectos
específicos, la definición del papel de la
escuela en contextos marginales, etc.). En
algunos casos los recursos se promueven (y
proveen, bajo la forma de materiales o
nuevas normativas) desde regulaciones
establecidas en un nivel macro (las
instancias de gobierno y administración de
un sistema educativo); en otras se generan
en algunas instituciones al intentar dar
respuesta a algunas problemáticas
particulares.
• Prácticas o acciones por parte de los
actores institucionales. Esto es, que los
recursos mencionados en el ítem anterior
den forma a un nuevo estilo de gestión y
produzcan una transformación de las
prácticas institucionales cotidianas.
226
• Representaciones, creencias, valores que
subyacen en los nuevos recursos y prácticas,
lo que requiere el conocimiento de los
presupuestos de la innovación, una
internalización del nuevo marco y un grado
de implicación significativo para
comprometerse con ella.
Cabe aclarar que una concepción restringida
de la innovación considera sólo el primero de los
aspectos mencionados: los recursos. Por otra parte,
éstos remiten a la faceta más visible de la
innovación, muchas veces la que se presenta en
objetos (por ejemplo, materiales didácticos) o
normativas (como es el caso de prescripciones que
se establecen por las instancias centrales de
gobierno de la educación). Es importante aclarar
que no debe menospreciarse la producción de
nuevos recursos en el sistema educativo y en sus
instituciones ya que pueden abrir o enriquecer el
campo de los cursos posibles de acción. Pero
desde la definición presentada queda claro que,
cuando este aspecto se integra o forma parte de
una constelación mayor que le da sentido, la
concepción de innovación se complejiza pero se
enriquece. Al mismo tiempo, y porque constituyen
aspectos menos visibles, un cambio en las
prácticas y las representaciones es el indicador
más claro de que una innovación ha tenido lugar,
así como es el más difícil de promover frente a
cierta inercia presente en las instituciones
educativas.
Es importante aclarar que, en muchas
ocasiones, sólo a los fines analíticos pueden
diferenciarse algunos de los factores mencionados
anteriormente. Sin embargo, se cree pertinente su
distinción porque pueden encontrarse situaciones
en los que se adopten algunos recursos (materiales
didácticos, una forma de organización
institucional, por ejemplo) sin que se transformen
sustantivamente las prácticas y representaciones
de los actores. Igualmente, pueden encontrarse
algunas propuestas en los que podrían inferirse
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi
algunos cambios en las representaciones de los
actores, pero éstos no han encontrado los modos
más efectivos de traducir esas representaciones
en prácticas consistentes con ellas.
A continuación y, a partir de los aspectos
principales relevados en trabajos de campo
realizados por el IIPE/UNESCO Buenos Aires en
diversos países de América Latina, se presentará
el análisis de las condiciones halladas en distintos
contextos, que han promovido la emergencia de
algunas innovaciones. Si bien no nos detendremos,
en este artículo, en el contenido de las
innovaciones, dado que el foco de discusión está
puesto en otro abordaje, podrían mencionarse los
ejes centrales de las innovaciones analizadas:
entre éstas pueden enumerarse experiencias
orientadas a ampliar los marcos de la educación
formal en las escuelas que atienden niños y
jóvenes pertenecientes a los sectores más pobres
de la población; promover la apertura de la escuela
a la comunidad y a las familias; experimentar
estrategias de enseñanza y aprendizaje con el
propósito de generar dispositivos orientados a
intervenir en las trayectorias escolares de niños y
jóvenes en riesgo de exclusión; promover con los
docentes las alternativas pedagógicas que
reconozcan y valoren la diversidad.
2. Las condiciones para la emergencia y
diseminación de las innovaciones
educativas.
Si bien existe una abundante producción sobre
las condiciones que facilitan la emergencia de
innovaciones educativas, en este apartado se
pretende destacar algunas de las variables que,
desde diferentes propuestas teóricas, han sido
sistematizadas, y que parecen apropiadas para
explicar las innovaciones, a partir de las
evidencias recogidas en diversos trabajos de
campo. Dichas condiciones permiten la
generación, emergencia o diseminación de
innovaciones (bajo el supuesto ya analizado de
227
que no hay invención absoluta de las innovaciones
sino recontextualización o reinvención de éstas),
facilitan los procesos que las acompañan y son
clave a la hora de analizar la sustentabilidad y su
impacto en contextos más amplios de la región;
asimismo, permiten aportar conocimiento para el
diseño de políticas educativas orientadas a innovar
y mejorar las condiciones institucionales para la
enseñanza y el aprendizaje.
A continuación se analizarán distintos tipos de
aspectos: pueden mencionarse algunos que
remiten a la combinación de condiciones internas
y externas a proyectos e instituciones escolares
(apoyos externos e internos, seguimiento y
evaluación interna y externa); otros que ponen el
énfasis en condiciones internas y propias de las
escuelas (la subjetividad docente y una cultura de
trabajo colaborativo); uno más que remite a una
condición externa, vinculada con el desarrollo
local, como es la presencia de un contexto
territorial de generación de redes de escuelas.
2. 1. Los apoyos externos e internos
Una extensa discusión se ha desplegado sobre
las estrategias de reformas educativas
denominadas «top-down» frente a innovaciones
que, muchas veces, se instalarían y ampliarían su
alcance a partir de una lógica «bottom-up». En
particular, abundante literatura e investigaciones
han señalado los límites o, aún más, la
imposibilidad real de transformar las instituciones
educativas desde la primera de las estrategias
mencionadas.
Al respecto, puede agregarse que «las
relaciones entre reformas e innovaciones no
suelen ser muy apacibles. Hay, desde luego,
reformas que favorecen la innovación -ésta es una
de las razones que suelen justificarlas-, al igual
que otras las dificultan y entorpecen, bien de un
modo buscado y planificado, bien de un modo
indirecto, mediante una determinada política de
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
profesorado o de una formación no innovadora.
También hay reformas que, pretendiendo la
generalización de innovaciones o movimientos de
renovación preexistentes, lo que hacen es
fagocitarlos y anularlos». (Viñao, 2002)
En ocasiones, se ha tendido a idealizar las
innovaciones, destacando como una ventaja
innegable de éstas el grado de aceptación,
implicación y compromiso que concita en
diferentes actores educativos, en particular los
docentes.
Sin embargo, no puede resultar desconocido
que las escuelas o los docentes que suelen
promover prácticas innovadoras son aquellos
que han construido ciertas condiciones que
permiten instalar una cultura sensible a los
cambios (condición igualmente necesaria pero
no suficiente) y que han adquirido los saberes
y las capacidades para sostenerlos en la
dirección determinada por ciertos fines
educativos previamente concertados. Mientras
que, también es conocido, en otras escuelas en
las que se necesitaría desarrollar cambios,
dichas condiciones no se encuentran
disponibles, con lo cual resulta prácticamente
imposible que desde ellas surjan propuestas
innovadoras.
Quedan planteadas, a partir de lo afirmado, dos
tipos de dificultades. Por un lado, es posible que
las reformas educativas tengan poco o nulo
impacto si sólo se generan desde las instancias
responsables de las políticas educativas y del
gobierno de las escuelas, no van acompañadas por
un grado aceptable de compromiso de los docentes
como actores clave en dicho proceso y sin las
capacidades requeridas para apropiarse de las
nuevas propuestas (ya sea que impliquen el
abordaje de nuevos contenidos, metodologías y
orientaciones didácticas, recursos y materiales
para enseñar, modos de organizar la participación
de los actores en la institución, etc.).
228
Pero, por otro lado, si sólo se espera que desde
las instituciones se generen las propuestas de cambio
requeridas para asegurar que determinadas
innovaciones puedan surgir, es posible que sólo
aquellas escuelas en donde ciertas condiciones están
ya creadas (directores y equipos docentes
movilizados, capacitados, sensibles al contexto
sociocultural; normativas institucionales que
promueven el cambio, etc.) tengan entonces la
capacidad para promoverlas. Por el contrario, otras
escuelas pueden instalarse o consolidar una dinámica
conservadora y se vuelven refractarias a la
emergencia o aun la diseminación de innovaciones.
Frente a esta tensión, algunos autores,
particularmente M. Fullan (1998), han analizado
la particular combinatoria en la que confluyen
apoyos internos y externos a una institución: En
estos casos, determinadas condiciones son
generadas, en las que juegan un papel fundamental
el sostén y la adhesión de actores internos de la
institución, los cuales son, a su vez, potenciados
por actores externos a ésta (por ejemplo,
autoridades, supervisores o agentes educativos
locales). Puede recordarse en este punto
nuevamente la hipótesis de Tedesco ya
mencionada (en donde una de las dimensiones
precisamente hace referencia a los apoyos
institucionales para promover y sostener la
innovación) y su relevancia para analizar no sólo
las condiciones que permiten la emergencia de
innovaciones, como su sustentabilidad e
institucionalización en las prácticas escolares.
En algunas de las innovaciones de proyectos y
escuelas analizados pueden encontrarse variadas
combinaciones de estas características. En ellos,
el apoyo externo ha permitido no sólo hallar
recursos materiales que sustenten iniciativas
innovadoras, sino asegurar condiciones
institucionales para que éstas puedan
desarrollarse, operando además como un estímulo
legítimo para las innovaciones y para su eventual
diseminación a otros espacios.
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi
2. 2. El seguimiento y la evaluación interna y
externa
Diversos autores han destacado el papel del
seguimiento y de la evaluación en las innovaciones
educativas (Fullan, Bolívar) porque permite
producir información significativa para su propia
marcha. Si bien se plantea en este punto la
importancia de los aportes que instancias externas
realizan en el desarrollo de una innovación
(permiten producir información, redireccionar
acciones, rendir cuentas acerca de logros y
fortalezas), a la vez puede señalarse que ningún
sistema de evaluación externa puede por sí solo
retroalimentar el proceso si con él no genera
capacidades de análisis en los actores respecto de
la marcha de las acciones en curso.
En este aspecto, entendemos por evaluación
interna tanto a la que se realiza en las escuelas
para reorientar las acciones con frecuencia diversa
(más procesual o en algunos momentos
particulares, como el cierre del ciclo lectivo), que
no siempre adopta metodologías o estrategias
sistemáticas para producir información. En
experiencias analizadas, se han desarrollado,
además, propuestas participativas promovidas por
instancias externas a las escuelas, para la
planificación y el desarrollo de experiencias. Un
rasgo que las caracteriza es la sistematicidad y
regularidad de las prácticas evaluativas.
2. 3. La subjetividad de los docentes y sus
actitudes frente a la innovación
A partir del modo en que en este artículo se
abordan las innovaciones educativas, se vuelve
más complejo el modelo de la investigación-
desarrollo-difusión, o aun el modelo más lineal
de desarrollo-aplicación, en los que se han basado
7
Citado en D. Finlelsztein y P. Ducros, (1996) «Conditions d´implantation et de diffusion d´une innovation scolaire«, en M. Bonami y
M. Garant (Eds.). Systèmes scolaires et pilotage de l’innovation, Bruxelles: De Boeck y en J. Randi y L. Corno,
«Los profesores como innovadores«, en B. Biddle, T. Good y I. Goodson (2000). La enseñanza y los profesores III. La reforma de la
enseñanza en un mundo en transformación, Barcelona: Paidós.
229
algunas políticas educativas de la región,
implementados en las últimas décadas. Estos
modelos son altamente normativos y asumen que
los docentes son agentes pasivos frente a la
innovación, la cual en muchas ocasiones adopta
la forma de una prescripción. Al plantear que se
trata de un proceso en donde se requiere la
coexistencia de ciertas condiciones, cobra
importancia la subjetividad de los docentes y sus
actitudes frente al desarrollo de las innovaciones.
Al respecto, Doyle y Ponder analizaron
diversos factores directamente relacionados con
el mundo subjetivo de los docentes7 que permiten
comprender las razones por las que éstos se
vuelven favorables hacia la transformación de
algunas de sus prácticas o, por el contrario,
refractarios a todo cambio que las modifique.
Como ya fue afirmado anteriormente, resulta
difícil que una innovación pueda desarrollarse o
sostenerse sin un grado más o menos significativo
de implicación y compromiso de ciertos actores;
en el caso de las escuelas, y especialmente en el
nivel del aula, los docentes aparecen como un
actor clave. Los factores que los autores
mencionados han analizado son la
instrumentalidad, la congruencia y los costos.
Se entiende por instrumentalidad la
consideración de «lo practicable» de una
propuesta, para la que se deben brindar
orientaciones claras y tomar en cuenta las
contingencias del aula. Por congruencia, se hace
referencia a la relación entre la nueva propuesta
y la «filosofía» educativa de los docentes (sea ésta
explícita o implícita), es decir ciertas
concepciones sobre los fines y las estrategias más
adecuadas para conducir hacia ellos. En este
sentido, remite también a la coherencia de la
innovación con las prácticas habituales. Por
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
último, los costos reenvían al tiempo y al esfuerzo
de los profesores para «invertir» en una propuesta
innovadora de sus prácticas en relación con los
beneficios que se esperan en los aprendizajes de
los alumnos.
Como resulta evidente, sobre el primero de los
aspectos mencionados, la instrumentalidad, puede
resultar más claro el papel de ciertos agentes
innovadores externos, que muchas veces son
incluidos en el desarrollo de programas y proyectos
impulsados desde las políticas educativas de los
gobiernos. Este aspecto llama la atención,
particularmente cuando, desde los proyectos, se
realizan asesoramientos y capacitaciones sobre la
consideración particular de las contingencias del
aula y la especificidad de las condiciones del
contexto en el que las escuelas están insertas, para
promover la búsqueda de estrategias de
intervención educativa que responden a la
singularidad de las problemáticas que los docentes
encuentran en sus escuelas. Puede constatarse que
la instrumentalidad se consolida a medida que las
nuevas prácticas se van instalando en la
cotidianeidad institucional y en tanto los actores
constatan resultados positivos de sus acciones.
Con respecto al segundo aspecto mencionado,
la congruencia, de forma inmediata salta a la vista
su complejidad, ya que remite a la «buena»
distancia entre las nuevas prácticas que una
innovación requiere para desarrollarse y las
prácticas más o menos consolidadas o aun
rutinizadas en las aulas y las escuelas. Desde esta
perspectiva, la innovación tiene que estar, en parte,
próxima a los estilos predominantes en las
propuestas de enseñanza de los docentes y, al
mismo tiempo, tensionar y avanzar hacia algunos
cambios. Si una innovación resulta en exceso
disruptiva y, en consecuencia, muy poco
congruente con ciertas prácticas instaladas en las
instituciones, probablemente no será considerada
por los docentes, pero, al mismo tiempo, si resulta
demasiado congruente, puede perder su carácter
230
innovador. En todo caso, toda innovación requiere
un trabajo sobre las representaciones, para que
nuevos supuestos, nuevas concepciones,
diferentes modos de visualizar un problema
determinado puedan ser abordados.
Con respecto a los costos, una evaluación
pertinente sobre ellos depende de la ayuda o el
sostén que provee, a las instituciones escolares, un
proyecto «desde el exterior». En este sentido, los
proyectos que en su diseño prevén no sólo ciertas
condiciones materiales (recursos, bibliotecas,
equipamiento) sino dispositivos variados de apoyo
(capacitación, acompañamiento, asistencia,
asesoramiento) contextualizados según las
características de las escuelas, pueden resultar
menos «costosos» para los docentes y ayudarlos a
innovar.
Trabajar en el nivel de la subjetividad supone
también producir, sin duda, cambios en las
representaciones; en este caso como efectos de
un trabajo intencional. En diversos casos puede
constatarse que la modificación de las
representaciones se produce en forma bastante
simultánea con la disposición de nuevas
herramientas concretas para el trabajo en el aula.
Otro rasgo que puede percibirse en gran medida
en diversas experiencias analizadas en relación
con los actores involucrados en las innovaciones,
es el deseo de abandonar o transformar ideas y
prácticas rutinarias, para inventar otras
alternativas, especialmente frente a los desafíos
que se les plantean a las escuelas en los contextos
de pobreza. Esto si duda supone un primer paso
que implica la toma de conciencia sobre
determinados problemas en los que se pretende
intervenir de forma intencional y sistemática.
2. 4. La cultura de trabajo colaborativo
Sin duda, se puede inferir en experiencias
abordadas la presencia de otra condición interna
en las escuelas que permite instalar
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi
progresivamente una cultura de trabajo
colaborativo.8 En todo caso, lo interesante de
determinados proyectos es que dotan de contenido
sustantivo a dicho trabajo. Es decir, que no sólo
se proclama discursivamente como una
característica deseable de las relaciones
interpersonales entre los actores de una
institución, sino que se propone un «contenido»
para los estilos relacionales entre los actores
escolares.
Como un ejemplo encontrado en más de una
experiencia, puede señalarse la tarea en torno a
construir otro sentido para los «proyectos
institucionales» que, con diferentes nombres, han
caracterizado a las políticas educativas de los
últimos años en varios países de América Latina.
Además, en algunos casos, la temática es abordada
con un trabajo en profundidad sobre la gestión
del equipo directivo y un abordaje integral de su
tarea; en otros, las temáticas centrales abordadas
por el proyecto se reflejan, según declaran los
directivos entrevistados, en el proyecto
institucional. También cabe señalar que
nuevamente juegan un papel fundamental en todos
los casos los directivos de las escuelas
comprometidas en innovaciones.
Con respecto a las innovaciones de la cultura
institucional, que ineludiblemente exige la
instalación de un estilo colaborativo entre los
actores institucionales, es importante asumir que
el conocimiento del cambio no debe ser externo
para ser desplegado internamente, sino que es
dentro de la escuela en donde la cultura debe ser
examinada. Sin embargo, el diálogo entre
acuerdo y disonancia puede ser ayudado por un
facilitador externo, muchas veces provisto por
diferentes proyectos gubernamentales o de otras
agencias, que provocan movilizaciones en las
instituciones.
8
Uno de los principales autores que ha trabajado este concepto, al abordar las culturas de los docentes, es A. Hargreaves (1996)
Profesorado, cultura y postmodernidad, Madrid, Morata.
231
2. 5. El contexto territorial y la generación de
redes
Si se abordan los procesos de innovación
educativa, asociadas con el mejoramiento de las
condiciones de enseñanza y de aprendizaje es
importante destacar dos niveles. Por un lado, los
procesos de mejoramiento e innovación que
pueden tener lugar en el interior de una institución;
por otro, sobre lo que se ha trabajado en menor
medida, el abordaje de estos mismos procesos en
escalas locales, que abarcan un número más
significativo de escuelas (distrito, zona, región,
según diferentes denominaciones).
Este segundo aspecto mencionado plantea,
de forma inmediata, la cuestión de las
condiciones externas (además de las propias de
cada institución, ya analizadas) que pueden
facilitar u obstaculizar las innovaciones. Entre
algunas de ellas pueden mencionarse la
construcción de capacidades locales, a través
de la capacitación, el estímulo a la innovación
y el seguimiento y evaluación permanentes. Sin
embargo, es importante señalar que no basta que
algunas o todas estas condiciones se generen
en una escuela sino que se promuevan vínculos
más o menos formales y alianzas duraderas y
formalizadas a partir de una red de instituciones
educativas y de organizaciones de la comunidad
que, con diferentes grados de participación e
implicación, puedan permitir que un número
más o menos importante (según la escala local)
mejoren y ofrezcan experiencias más
significativas en cuanto al aprendizaje de los
niños que asisten a escuelas ubicadas en
contextos de pobreza.
Para decirlo en otros términos, ya hay suficiente
investigación disponible que permite comprender
cómo una escuela mejora su dinámica de
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
funcionamiento para ofrecer experiencias
sustantivas de enseñanza; sin embargo, ha sido
menos abordado el problema de cómo un número
más o menos significativo de docentes y de
escuelas pueden mejorar sus prácticas, es decir,
el cambio de escala de una institución a un
conjunto relativamente significativo.
Como ya se puede anticipar, la importancia de
la escala no es menor, porque si bien es cierto que
un número muy pequeño de escuelas permite, por
lo menos idealmente, un trabajo en profundidad
que considere las condiciones singulares para
contextualizar las innovaciones, al mismo tiempo,
lo que puede ganarse en profundidad, se puede
agotar rápidamente, por lo menos en dos sentidos.
Por un lado, puede destacarse el límite que impone
una escala muy pequeña en términos de personal
capacitado, recursos culturales, equipamiento, etc.
Además, otro límite queda planteado cuando no se
consiguen ciertos compromisos de los responsables
de las políticas educativas (o autoridades
formalmente constituidas) que conciernen
necesariamente a un determinado territorio
geográfico (municipalidad, distrito, región, según
cuál sea la denominación) para garantizar las
condiciones que permiten el surgimiento de las
innovaciones, su incentivo o estímulo y,
eventualmente, su institucionalización.
Nuevamente es ésta una condición imprescindible
para garantizar la sustentabilidad de las
innovaciones.
Desde diferentes investigaciones y trabajos
(entre ellos, aquéllos realizados por Bolívar, 1999)
aparecen algunos rasgos o variables
interrelacionadas: el lugar clave que tienen los
directores (o equipos directivos, según los
contextos), el papel de la cultura escolar, los
procesos de negociación múltiples que se
producen entre actores del sistema educativo en
sus diferentes niveles de responsabilidad, y entre
éstos, particularmente en una escala local y en la
comunidad en la que las escuelas se integran.
232
En relación con las asociaciones en el contexto
territorial, Fullan (2002: 113-114) sintetiza algunas
conclusiones extraídas de experiencias de redes y
alianzas vinculadas con innovaciones educativas,
las que resultan coincidentes con algunos de los
hallazgos encontrados en distintas experiencias. Al
respecto mencionamos algunas de ellas:
• «Las escuelas, los sistemas escolares y las
universidades (por lo menos las facultades
de educación) se necesitan mutuamente
para conseguir sus objetivos…»
• «El trabajo conjunto proporciona en
potencia coherencia, coordinación y
perseverancia, esenciales en el desarrollo
de los profesores y de la escuela.
• «Ambas partes deben esforzarse en trabajar
juntos –forjando nuevas estructuras,
respetándose mutuamente sus culturas y
aprovechando las experiencias comunes
para resolver problemas, incorporando los
puntos positivos de cada cultura–.
• «Las asociaciones sólidas no son fruto de la
casualidad, ni de la buena disposición ni
surgen elaborando proyectos específicos.
Requieren nuevas estructuras, nuevas
actividades y un replanteamiento del
funcionamiento interno de cada institución,
además del funcionamiento entre
instituciones.
• «Incluso trabajando en proyectos de
colaboración particulares, las organizaciones
que aprenden continuamente van más allá
de las asociaciones en cuestión. Los
verdaderos colaboradores ´utilizan los
elementos externos para completar sus
percepciones e información; piden ayuda
exterior y siempre buscan personas e
información que les ayuden a alcanzar sus
objetivos´».
 Innovaciones educativas y escuelas en contextos de pobreza / Margarita Poggi
Es aquí en donde los proyectos que lo abordan
explícita e intencionalmente, pueden ofrecer
evidencia empírica sobre ciertas condiciones para
favorecer las innovaciones. Bolívar afirma que la
generación de una asociación o red de escuelas
para compartir experiencias, procesos de toma de
decisiones y resultados que producen
determinadas estrategias puede aportar recursos
de conocimiento y soporte para la resolución de
problemas prácticos y desarrollar intervenciones
oportunas.
Por un lado, puede afirmarse que los proyectos
pueden generar un conjunto de condiciones
(establecimiento de redes, apoyo o asesoramiento
externo, estrategia de desarrollo institucional o
curricular, investigación-acción, capacitación, etc.),
que promueven la producción de innovaciones en
las escuelas participantes. Se trata de generar una
cierta «usina» de ideas, enfoques, prácticas que
pretendan responder a ciertos problemas de las
escuelas en relación con la enseñanza y el
aprendizaje con poblaciones provenientes de
contextos de pobreza. Especialmente, frente a estas
problemáticas, las escuelas tienen «más
posibilidades de mejorar en la medida en que exista
un movimiento de cambio en una zona urbana o
rural determinada que le ofrece cobijo institucional
y pedagógico. Por eso, es importante no limitar las
iniciativas innovadoras en cada escuela … Se
produce la ventaja añadida de que los proyectos
colectivos territoriales refuerzan la solidaridad y
disminuyen la competitividad entre los centros».
(Carbonell, 2001:31)
Pero también es importante dejar en claro que,
aun para innovar, es necesario también un cierto
grado de selectividad frente a las modas o la
presión de los cambios externos. Las escuelas
muchas veces se adscriben, sin ningún criterio
9
Fullan, retomando a Bryk, y con fuerte ironía, las llama «Christmas tree schools» (escuelas - árboles de Navidad) ya que
indiscriminadamente se «cuelgan» encima toda propuesta innovadora externa. Puede consultarse M. Fullan (2002). Los nuevos
significados del cambio en la educación, Barcelona: Octaedro.
233
institucional o pedagógico y de forma
indiscriminada,9 a diversas propuestas de cambio
que provengan del exterior (tanto de las
autoridades políticas como de otras
organizaciones), las cuales se inscriben sólo
superficial y, muchas veces, burocráticamente en
la dinámica cotidiana de la institución. Con ello,
no generan en su interior procesos más duraderos
en torno a problemas sustantivos que desean
transformar. Responden voluntaria o
involuntariamente a una lógica caracterizada por
la fragmentación, la cual contribuye a obstaculizar
la construcción de sentido en torno a las
innovaciones. Trabajar para aportar coherencia y
sentido es un punto fundamental que no puede
ser olvidado, cuando por distintas alternativas se
presentan a las escuelas distintas iniciativas.
Frente a esto, ha podido constatarse que cuando
se generan redes de escuelas que se plantean
objetivos claros en cuanto al trabajo a realizar para
mejorar las condiciones de aprendizaje de los
alumnos, se plantea algún tipo de selección y
focalización en las innovaciones, en algunos casos
por las temáticas en torno a las que se organiza el
propio proyecto, en otros por los saberes y
capacidades de los equipos de coordinación, en
otros atendiendo a las necesidades de las escuelas.
Esta cuestión parecería también relacionada con
la direccionalidad del proyecto institucional de
cada una de las escuelas participantes de dicha
red.
Por otra parte, no todas las escuelas que
participan de un proyecto se han involucrado de
igual forma en las acciones promovidas por éstos.
Sin embargo, aquellas que han podido retraducir,
recrear o reconstruir las propuestas de los
proyectos indicarían un grado de apropiación y
resignificación vinculado con una mayor
 IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO
sustentabilidad de las acciones promovidas, en
donde los procesos promovidos en primera
instancia por los proyectos han sido asumidos por
los actores institucionales e integrados en la
dinámica cotidiana de la institución. Esta
característica también contribuye a dotar de
institucionalidad a las innovaciones, ya que
superan entonces los límites que plantean los
liderazgos personales como su único sostén.
3. Nuevos interrogantes sobre las
innovaciones educativas
Para concluir este artículo puede resultar
interesante realizar una breve referencia a una
última cuestión, que remite a algunas preguntas
abiertas para futuras investigaciones sobre la
temática abordada.
Al respecto, puede mencionarse que un tema
relevante es explorar con mayor detenimiento la
temática de las innovaciones en relación con una
perspectiva más general y amplia vinculada con
el sentido del cambio educativo. Si bien se han
propuesto algunas posiciones sobre la coherencia
que debe caracterizarlo (ya sea porque se lo
planifica intencionalmente o frente a la que
puede surgir en el desarrollo propio de
innovaciones), el sentido se produce a través de
la trama que construyen diversos factores,
algunos «objetivos» (relacionados con las
condiciones particulares y singulares de
determinadas políticas y con la historia de los
sistemas educativos), y otros «subjetivos» (que
devienen de las posiciones particulares de los
actores). El sentido puede estar establecido
previamente y, al mismo tiempo, se construye
también en el desarrollo de una experiencia en
relación con los modos en la que ésta es
significada por los actores involucrados.
Por otra parte, queda por explorar aún más
cierta dicotomía que se ha planteado en relación
con el cambio («desde arriba hacia abajo», «sólo
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desde abajo») para las que se aportan pistas para
continuar indagando, en particular en relación con
la puesta en juego de actores internos y externos
(algunos gubernamentales, pero también de otras
organizaciones sociales y comunitarias).
Diferentes tensiones también deben ser
analizadas, aportando nueva evidencia que permita
enriquecer o revisar las conceptualizaciones hasta
ahora construidas. Sólo en carácter de ejemplo
podemos mencionar: aquéllas entre la planificación
del cambio y la atención e incluso la promoción de
lo inesperado en el transcurso de un proceso (que
no se aborde sólo como un «desvío» de lo
planificado, lo que requiere salir de la causalidad
lineal); entre una perspectiva de corto plazo en lo
temporal y los compromisos de largo plazo en
educación; entre el papel y la responsabilidad del
Estado como garante del derecho a la educación
de la población y la idealización de los ámbitos
locales como espacios autosuficientes, lo cual
implica considerar los alcances y potencialidades,
pero también los límites de uno y otro nivel.
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IV CONGRESO NACIONAL DE EDUCACIÓN / EDUCAR ES EL CAMINO

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Este Documento se terminó de imprimir en el mes de septiembre del 2006,

en los talleres gráficos de la Editorial del Magisterio «Benito Juárez»,
dependiente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.
Su tiraje fue de 50,000 ejemplares.
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