PERANAN DAN TUGAS UTAMA PEMERINTAHAN DAERAH DALAM PELAYANAN PUBLIK (Suatu Analisis Akademik dan Empi ik Men!

enai Implementasi Ke"i#akan Desent alisasi dan $t%n%mi Dae a& Menu ut 'e si UU N%( )* Ta&un *++, dalam Mendukun! Hu"un!an anta Peme inta&an dan Mend% %n! Ke #asama anta Dae a& dalam upa-a me.u#udkan pela-anan pu"li/ -an! "aik01 Oleh: Prof.Dr. H. Zaidan Nawawi2 1( Lata Belakan! Pil%s%2is(
Pembahasan mengenai desentralisasi dan otonomi daerah dilandasi asumsi bahwa hubungan antara orang yang memerintah dan orang yang diperintah, sama halnya dengan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah merupakan masalah klasik dalam ilmu politik. Paradigma lama yang memandang masih kuatnya hubungan sub ordinasi antara pemerintah dan rakyat, nampaknya sudah mulai luntur yang dalam paradigma baru !endurung menghendaki hubungan yang setara antara pemerintah dan rakyat. Peranan pemerintah tidak lagi membawahi dan memerintah, melainkan lebih mengarahkan dan memfasilitasi apa yang men"adi kebutuhan rakyat. Persoalan utamanya bersumber pada seberapa bebas masyarakat #ba!a: pemerintah daerah$ bergerak atau berinitiatif dalam lingkungan kekuasaan negara, dan seberapa besar pula masyarakat daerah dapat mempengaruhi kebi"akan negara dan atau pemerintahan daerah yang pada giliranya kebi"akan itu akan beru"ung kepada pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. %tas dasar inilah konsep desentralisasi dan otonomi dapat dipandang, baik sebagai fenomena politik maupun administrasi negara. &alaupun Pemerintahan Negara 'epublik (ndonesia tidak menganut )faham negara integralistik*+, namun penyelenggaraan Pemerintahan negara di bawah regime demokrasi terpimpin dan regime orde baru pada masa yang lalu, demikian pula pada masa masa pemerintahan selan"utnya, menun"ukkan betapa kuatnya )faham negara integralistik* yang mempengaruhi penyelenggaraan sistem pemerintahan negara, dimana negara memiliki kemauan dan kepentingan yang
, 2

-aham Negara (ntegralistik* adalah suatu faham yang memandang kepentingan indi.idu dan kepentingan masyarakat harus dilihat se!ara keseluruhan #integral$, tidak terpisah sendiri sendiri, dengan kata lain setiap kepentingan apapaun selalu harus dikaitkan dengan kepentingan Negara se!ara keseluruhan.
3

sering berbeda dengan kepentingan warganya, yang dapat melakukan inter.ensi kedalam kehidupan masyarakat, sekalipun hal itu didedikasikan untuk kese"ahteraan dan kema"uan masyarakat itu sendiri/. 0ondisi seperti ini dimungkinkan ter"adi, karena setiap kebi"akan yang ditetapkan sebagai kebi"akan publik, sangat dipengaruhi dan ditentukan oleh sikap, perilaku, dan .alue "udgement dari para penyelenggara negara #human beha.iour and .alue "udgement$, yang pada gilirannya dipandang sebagai )pembenaran hukum* dan sebagai alat pemaksa yang harus ditaati oleh rakyat. Dalam )faham negara integralistik*, negara mempunyai kekuasaan mutlak, dimana kedaulatan negara mengatasi kedaulatan rakyat. 1emua bagian bagian dalam keseluruhan diarahkan kepada persatuan dan kesatuan, bagi negara yang terpenting adalah keseluruhan bukan bagian bagian. (tulah faham negara integralistik yang sering dipraktekkan oleh para penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara. (de faham )Negara integralistik* ini semula diekspose dan direkomendasikan oleh Prof. Dr. 1upomo pada sidang 23P0( tanggal ,4 5ei ,6/4 dengan mengemukakan + #tiga$ pilihan yang diusulkan untuk di"adikan dasar Negara, apabila (ndonesia telah merdeka, yaitu faham: #,$ (ndi.idualisme7 #2$ 0olekti.isme7 dan #+$ (ntegralistik Para Pendiri Negara #8he -ounding -athers$ kurang sefaham dengan ide negara integralistik ini yang akan di"adikan konsep dasar negara, karena faham ini menon"olkan sifat totalitarian dari negara yang tidak selaras dengan ide kekeluargaan yang bersifat egalitarian. (de kekeluargaan menghendaki posisi se"a"ar antara fihak fihak yang berinteraksi, termasuk antara negara dan masyarakatnya. 4 Hal ini dapat terlihat dari pasal pasal dalam 33D ,6/4 yang se!ara ideatif bertolak belakang dengan gagasan faham negara integralistik tersebut, misalnya pasal 29 yang men"amin hak hak a:asi manusia ;, dan pasal ,9 yang menghormati dan menghargai sifat sifat khusus dari daerah daerah yang ada di (ndonesia. < Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa 33D ,6/4 sebenarnya berusaha mengatur keseimbangan antara indi.idualisme dan kolekti.isme, 33D ,6/4 menganut kedaulatan rakyat, dan bukan kedaulatan negara.
%lfred 1tepan, 8he 1tate and 1o!iety, Peru in !omparati.e perspe!ti.e, Prin!eton, N=: Prin!eton 3P, ,6<9, hlm. 2; 2< 5 (de tentang negara integralistik ini dipaparkan oleh 1oepomo dalam sidang 2P3P0( tanggal +, 5ei ,6/4, ketika membahas dasar negara apabila kelak (ndonesia merdeka. Pembahasan yang sangat ta"am mengenai penyimpangan gagasan 1oepomo ini, dapat dilihat dalam karya 5arsilam 1iman"untak, Pandangan Negara (ntegralistik, =akarta: >rafiti, ,66/. 6 Pasal 29 33D ,6/4 yang tadinya hanya , pasal, setelah amandemen kedua berubah men"adi ,? Pasal, yaitu 29%, 292, 29@, 29D, 29A, 29-, 29>, 29H, 29(, dan 29= 7 Pasal ,9 33D ,6/4 yang tadinya hanya satu pasal berubah men"adi + #tiga$ pasal, yaitu pasal ,9, ,9%, ,92 setelah ter"adi amandemen kedua.
4

Dari kenyataan diatas, dapat disimpulkan bahwa penggunaan faham negara integralistik sering lebih banyak bersifat politis daripada hukum tata negara. 9 Namun, apabila dikaitkan dengan konteks desentralisasi dan otonomi daerah di (ndonesia, maka fenomena ini sebenarnya sudah ter"adi se"ak awal penyelenggaraan pemerintahan di (ndonesia. 1ituasi inilah yang sedikit banyak mempengaruhi penyelenggaraan otonomi daerah di (ndonesia, baik sebagai suatu fenomena politik maupun fenomena administrasi yang seharusnya ditu"ukan bagi kese"ahteraan masyarakat. 1alah satu argumentasi dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah mendekatkan pemerintah dalam bentuk Pemerintah Daerah kepada masyarakat, agar pemerintah daerah memahami keinginan, aspirasi dan kebutuhan masyarakat. Dengan demikian tingkat kese"ahteraan masyarakat akan sangat tergantung kepada tingkat *pelayanan publik* yang disediakan oleh pemerintah daerah. Paradigma *otonomi daerah* menurut semangat 33 No. +2 8ahun 2??/ adalah *otonomi masyarakat*, dalam arti Pemerintah Daerah sebagai perwu"udan dari *otonomi masyarakat* dituntut untuk lebih mampu mense"ahterakan masyarakat melalui pelayanan publik dibanding dengan pemerintah pusat yang "araknya lebih "auh kepada masyarakat. 5oti.asi yang mendorong tumbangnya re"im orde baru oleh gerakan reformasi dengan dipelopori oleh para mahasiswa pada pertengahan tahun ,669 adalah karena melihat fenomena penyelenggaraan pemerintahan negara berorientasi kepada format politik totalitarian, sehingga tidak men!erminkan dan men"amin terwu"udnya keadilan, demokrasi dan kese"ahteraan bagi rakyat banyak. 1alah satu kebi"akan politik yang men"adi sumber kelemahan dan mendorong ter"adinya krisis multidimensi yang mengan!am keutuhan negara bangsa adalah diterapkannya sistem pemerintahan negara yang terlalu sentralistik dengan mengabaikan prinsip prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, baik langsung maupun melalui kontrol perwakilan rakyat, serta pemerataan dan keadilan, yang pada gilirannya kebhinekaan dalam segala bidang kehidupan yang men"adi sumber potensi dan keanekaragaman daerah, terabaikan pula. 0ebi"akan politik tersebut, tidak hanya berdampak terbelenggunya aspirasi, oto akti.itas dan kreati.itas masyarakat setempat, melainkan "uga mematikan sumber potensi dan sumber daya di daerah, terutama sumberdaya manusianya, yang pada gilirannya pula pelayanan publik dalam upaya mense"ahterakan masyarakat tidak terselenggara dengan optimal.
8

5arsilam 1iman"untak, op.!it., hlm. 2/<.

*( P insip3p insip Pen-elen!!a aan Peme inta&an( Prinsip penyelenggaraan pemerintahan, bisa dilihat dari dua aspek, yaitu: Pertama, prinsip penyelenggaraan pemerintahan sebagai suatu sistem berdasarkan peraturan perundang undangan yang ditetapkan atau dianut oleh suatu negara bangsa #Nation 1tate$ sebagai satu kebi"akan, seperti sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi, de.olusi, parlementair, presidensiil dlsb. 8ergantung dari sistem mana yang dianut oleh suatu Negara 2angsa #Nation 1tate$ tersebut. 1istem ini berkaitan dengan kebi"akan pembagian kekuasaan #Di.ision of Power$ di dalam lingkungan kekuasaan pemerintahan negara, baik se!ara horisontal #@apital Di.ision of Power$ antara lembaga lembaga negara yang ada, maupun se!ara .ertikal antara Pusat dan Daerah #%real Di.ision of Power$. Di dalan Negara 0esatuan #3nitary 1tate$, se!ara .ertikal terdapat *1atuan Pemerintahan Nasional* #Pemerintah Pusat$ dan *1atuan Pemerintahan 1ub National* #Pemerintahan Daerah$, sedangkan se!ara horisontal terdapat 2adan badanBCembaga Cegislatif, Aksekutif, dan =udi!atif. 0ekuasaan atau kewenangan dibagi #*diberikan7 toekennen*$ oleh pemerintah pusat kepada satuan pemerintahan daerah yang dibentuk dengan 3ndang undang, namun kedaulatan #sou.ereignty$ yang melekat kepada Negara dan 2angsa tidak dibagi kepada pemerintah daerah. 1atuan Pemerintahan 1ub Nasional merupakan hasil pembentukan dan pengembangan pemerintahan. 0arenanya, kewenangan pemerintahan sub nasional dapat ditambah, dikurangi atau bahkan dapat dihapuskan melalui proses hukum dan per undang undangan. 0edudukan satuan pemerintahan sub nasional, karenanya pula adalah *tergantung* #dependent$ kepada pemerintah nasional. 0arena itu pula ia berada di bawah #sub ordinated$ pemerintah nasional. 1istem pemerintahan N0'( tidak menganut paham *sentralisme* dalam kekuasaan, melainkan mengakui dan menganut prinsip *desentralisasi* dalam pemerintahan. 1esuai dengan amanat 33D, dalam rangka men"alankan prinsip desentralisasi di wilayah N0'( dibentuk daerah daerah Pro.insi, dan di wilayah pro.insi dibentuk daerah daerah kabupatenBkota sebagai daerah otonom. 1e!ara "uridis, politis dan administratif, daerah otonom mempunyai kewenangan *otonomi daerah* yang diberikan #*toekennen*$ oleh pemerintah pusat kepada masyarakat setempat dalam wilayah tertentu sesuai dengan aspirasi dan oto akti.itas masyarakat sendiri untuk menentukan nasibnya sendiri, yang di"alankan oleh pemerintahan daerah yang mempunyai kewenangan dan berkewa"iban untuk memenuhi kebutuhan masyarakat sendiri . Dengan kata lain *daerah otonom* mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri, berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan perundang undangan. Dalam men"alankan penyelenggaraan pemerintahan, tidak sepenuhnya dilaksanakan se!ara *desentralistik*, tetapi ada beberapa bagian yang tetap

dilaksanakan se!ara *sentral*, karena pertimbangan pen!apaian tu"uan #doelmatig$, dayaguna dan hasilguna, serta karena sifat dan !oraknya yang tidak bisa lain harus diselenggarakan se!ara sentral. Pertimbangannya didasarkan kepada kriteria eksternalitas, akuntabilitas, efisiensi dan keserasian hubungan pengelolaan urusan pemerintahan, seperti dianut di dalam 33 No. +2 8ahun 2??/ tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti 33 No. 22 8ahun ,666. 0edua, dalam koridor 3ndang 3ndang No. +2 8ahun 2??/ yang sering terabaikan dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam kaitannya dengan pelayanan publik adalah prinsip penyelenggaraan pemerintahan dari aspek *kepatutan pemerintahanan* #*2ehoorli"k 2estuur*$, karena aspek ini seringkali dipengaruhi oleh *perilaku* #beha.iour$ dan .alue "udgement dari para penyelenggara negara. Prinsip prinsip tersebut seperti, antara lain: Dri"bestuur7 Na!h -reies Armessen, Pre.entie.e 'e!hts:org7 Omnipresen!e dan Dan :elf prin!iples, serta prinsip prinsip umum penyelenggaraan pemerintahan negara yang baik, sering terabaikan. &alaupun 33 No. +2 8ahun 2??/ men!antumkan asas asas kepatutan dengan meru"uk kepada 33 No. 29 8ahun ,666,6 tetapi tidak se!ara imperatif mengkaitkannya dengan asas asas penyelenggaraan pemerintahan sebagai suatu sistem. 2ahkan suatu kekeliruan yang !ukup mendasar dalam 33 No. +2 8ahun 2??/ tersebut yang membedakan antara asas penyelenggaraan sistem pemerintahan di pusat dengan asas penyelenggaraan sistem pemerintahan pada pemerintahan daerah, yang menekankan bahwa dalam menyelenggarakan pemerintahan, pemerintah menggunakan asas asas desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi, sesuai dengan peraturan perundang undangan,,? sedangkan penyelenggaraan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas *otonomi dan tugas pembantuan*,, sebagai asas penyelenggaraan pemerintahan di daerah, padahal *otonomi dan tugas pembantuan* merupakan hak dan wewenang #bukan asas$ yang diberikan #*toekennen*$ oleh pemerintah pusat yang merupakan manifestasi atau perwu"udan dianutnya asas desentralisasi dalam sistem pemerintahan di (ndonesia. Oleh karena itu, betapapun baiknya sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dianut oleh suatu negara bangsa, kalau tidak dibarengi dengan penegakkan *asas asas kepatutan pemerintahan* yang dilakukan oleh para penyelenggara negara, maka kepentingan masyarakat dalam bentuk pelayanan publik untuk mense"ahterakan masyarakat, tetap akan sulit untuk dapat diwu"udkan. Dalam kedudukannya sebagai Daerah Otonom, dan dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, dengan kewenangan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat, ditegaskan dalam 33 No. +2 8ahun 2??/, bahwa Daerah berkewa"iban untuk:,2
Cihat Pasal 2? 33 No. +2 8ahun 2??/ Cihat Pasal 2? ayat #2$ 33 No. +2 8ahun 2??/. 11 %yat #+$ Pasal 2? 33 No. +2 8ahun 2??/. 12 Cihat Pasal 22 33 No.+2 8ahun 2??/.
9 10

a. melindungi masyarakat, men"aga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia7 b. meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat7 !. mengembangkan kehidupan demokrasi7 d. mewu"udkan keadilan dan pemerataan7 e. meningkatkan pelayanan dasar pendidikan7 f. menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan7 g. menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak7 h. mengembangkan sistem "aminan sosial7 i. menyusun peren!anaan dan tata ruang daerah7 ". mengembangkan sumber daya produktif di daerah7 k. melestarikan lingkungan hidup7 l. mengelola administrasi kependudukan7 m. melestarikan nilai sosial budaya7 n. membentuk dan menerapkan peraturan perundang undangan sesuai dengan kewenangannya7 dan o. kewa"iban lain yang diatur dalam perundang undangan 5isalnya, dalam menerapkan asas *Omnipresen!e dan Dan :elf prin!iples* yang pada dasarnya memandang bahwa pemerintahan itu berada di mana mana, tidak terikat kepada ruang dan waktu, sehingga pada intinya prinsip ini mewa"ibkan kepada masyarakat untuk tetap mentaati peraturan perundang undangan yang sudah dikeluarkan oleh pemerintah, sekalipun tidak se!ara terus menerus diawasi oleh pemerintah, namun ketika rakyat memerlukan pertolongan atau bantuan, maka dengan sendirinya #.an :elf$ merupakan kewa"iban bagi pemerintah untuk membantunya, sehingga disini ter"adi *kewa"iban yang berimbang* antara pemerintah dan masyarakat. Pre.entie.e 'e!hts:org adalah suatu prinsip dalam pemerintahan yang menyatakan bahwa peranan dan tugas utama pemerintahan adalah men"aga agar supaya anggota masyarakat mentaati tertib hukum dan men!egah #to pre.ent$ agar supaya masyarakat tidak melanggar aturan aturan hukum yang berlaku. =adi, intinya adalah *tidak patut* #onbehoorli"k$ apabila para aktor penyelenggara negara membiarkan anggota masyarakat untuk melanggar hukum kemudian ditindak #represif$. Prinsip ini berkaitan dengan prinsip Omnipresen!e dan Dan Zelf prin!iples, !ontohnya: penggusuran kios kios P0C di "alan "alan trotoir, dlsb. )( Essensi Pela-anan Pu"lik( 1alah satu argumen dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah bahwa perangkat pemerintahan daerah dengan kewenangan kewenangan otonominya harus mampu menyediakan pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Dengan demikian, kewenangan yang diberikan kepada masyarakat dalam bentuk otonomi

daerah itu adalah suatu *alat* #means$ untuk men!apai *tu"uan* #end$ dalam wu"ud pelayanan publik guna mense"ahterakan masyarakat. Oleh karena itu argumen pertama untuk menentukan pelayanan publik yang diperlukan oleh masyarakat adalah Pemerintah Daerah perlu mengidentifikasi apa apa sa"a input #masukan$ sesuai kebutuhan masyarakat untuk diolah men"adi output #produk$ yang perlu dihasilkan oleh Pemerintah Daerah sehingga men"adi out!ome yang dapat memenuhi pelayanan publik yang disediakan oleh Pemerintah Daerah, dan bagimana dampaknya yang ditimbulkan oleh pelayanan publik tersebut. ,+ *Pada dasarnya output Pemda adalah untuk menghasilkan *good and regulations* untuk kepentingan publik.0elompok dari >oods adalah barang barang atau fasilitas publik yang dihasilkan Pedmda seperti pasar, "alan, "embatan, sekolah, rumah sakit dsb. 1edangkan dalam kelompok 'egulations yang dihasilkan umumnya yang bersifat E'egulatory* atau Pengaturan, seperti pengaturan untuk 0P8, 00, %kte 0elahiran, (52, (:in usaha , pengaturan tata tertib dan ketentraman, dlsb. %pabila dikaitkan dengan posisi Pemerintah Daerah sebagai lembaga yang memperoleh *legitimasi* dari rakyat untuk menyelenggarakan *good and regulations* tersebut, pertanyaanya adalah: * 1e"auh mana Pemerintah Daerah mampu mempertanggung"awabkan kuantitas dan kualitas output yang dihasilkannya, sehingga benar benar dapat memenuhi kebutuhan masyarakatF 3ntuk itulah rakyat membayar pa"ak dan memper!ayakan penggunaan pa"ak tersebut kepada wakil wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilihan 3mum dan Pemilihan 0epala Daerah. Dari dasar pemikiran ini lahir konsep yang sangat dikenal sebagai *No 8aG &ithout 'epresentation* ,/ Dalam pada itu, dalam penyelenggaraan otonomi daerah menurut semangat 33 No. +2 8ahun 2??/ yang menganut prinsip *otonomi nyata dan bertanggung"awab* mengisyaratkan bahwa Pemerintahan Daerah dalam menentukan isi otonomi sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat, bagaimanapun "uga harus dikaitkan dengan *kebutuhan riil masyarakat di daerah*, dengan perkataan lain seberapapun luasnya otonomi daerah yang diberikan, haruslah mampu memanifestasikan *pelayanan publik* yang berkorelasi atau yang *rele.ant* dengan kebutuhan masyarakat. 5isalnya, adalah tidak logis atau tidak riil rasional, kalau Pemerintahan Daerah yang murni perkotaan, ditekankan kepada kegiatan urusan urusan yang berkaitan dengan urusan kehutanan, pertanian, pertambangan, perindustrian atau peternakan. &alaupun urusan urusan tersebut ada di perkotaan, tapi relatif ke!il sekali dibandingkan kebutuhan kebutuhan yang merupakan *!ore !ompeten!e* di perkotaan. *Derasnya arus urbanisasi ke =akarta seiring dengan kembalinya arus mudik Cebaran, merupakan bentuk kegagalan konsistensi (ndonesia sebagai negara agraris.
>rand design implementasi otonomi daerah dalam koridor 33 nomor +2 tahun 2??/, Depdagri, =akarta 2??4, hlm.4? 14 (bid, hlm. 4?
13

1alah satu akan persoalan yang mendasari adalah sempitnya akses petani ke!il dan buruh tani terhadap tanah serta infrastruktur pertanian* ,4 0ondisi ini semakin parah karena kebi"akan pembangunan yang menitik beratkan kepada *pertumbuhan* #growth$ masih tetap menenmpatkan kota kota besar seperti =akarta sebagai pusat pertumbuhan. 1edangkan, di sisi lain berbagai persoalan di pedesaan seperti minimnya infrastruktur dan kesulitan lahan terus ter"adi, sehingga tidak mengherankan "ika warga desa terus mengalir ke kota untuk men!ari nasib. 2eberapa warga desa yang ikut bersama pemudik balik ke =akarta mengaku, bahwa mengadu nasib ke =akarta, karena kondisi lahan di desa mereka sangat memprihatinkan, kekeringan menyebabkan banyak lahan terlantar, tiadanya "aringan irigasi, "alan, dan listrik di pedesaan menyebabkan parahnya kehidupan ekonomi di pedesaan.,; 0alau begitu, buat apa kebi"akan desentralisasi dengan memberikan otonomi yang luas dan bertanggung "awab kepada Daerah kalau bukan untuk mense"ahterakan rakyat di pedesaanF Pertanyaan inilah yang harus ter"awab, baik oleh penentu kebi"akan di daerah maupun di pusat, terutama dalam men!ari akar permasalahannya. Oleh karena itu, setidaknya ada dua pendekatan yang bisa dipakai dalam menentukan isi otonomi sesuai dengan kebutuhan masyarakat, sbb: Pertama, pendekatan isi otonomi yang berorientasi kepada penyediaan pelayanan publik untuk memenuhi kebutuhan pokok #2asi! needs$ masyarakat, seperti : pelayanan kesehatan, pendidikan, lingkungan air minum, transportasi perkotaan, fasilitas untuk pe"alan kaki #trotoir$, fasilitas pen!egah dan pemadam kebakaran, relokasi pedagang kaki lima, resetlement daerah2 kumuh dlsb. 0edua, pendekatan atas dasar sektor unggulan #*!ore !ompeten!e*$ daerah, yaitu kebutuhan daerah untuk melakukan kewenangan yang berdasarkan pertimbangan urusan urusan *unggulan* yang akan dilakukan daerah tersebut untuk mema"ukan daerahnya masing masing. Penentuan !ore !ompeten!e ini didasarkan kepada perhitungan terhadap apa yang men"adi unggulan suatu daerah yang pengembangannya akan berdampak sangat besar terhadap pembangunan sosial ekonomi daerah ybs, misalnya !ore !ompeten!e di bidang pertanian, peternakan, industri, pariwisata dlsb. 3ntuk menentukan !ore !ompeten!e suatu daerah, bisa diukur dari + indikator sbb: a. 0omposisi penduduk menurut mata pen!ahariannya. Dari data statistik mata pen!aharian penduduk, akan terlihat sektor mana yang paling menyerap tenaga ker"a penduduk daerah ybs. Dengan demikian, Pemerintah Daerah sudah seharusnya memberikan perhatian untuk pengembangan sektor sektor yang menyerap tenaga ker"a penduduk terbanyak7 b. Pemanfaatan lahan. Dari pemanfaatan lahan akan terlihat sektor mana yang dikembangkan di daerah yang bersangkutan7
15 16

Dipetik dari harian 0ompas, 26 Oktober 2??;, )0egagalan Negara %graris*, hlm.+. Ibid. hlm 3.

!. 0omposisi Produk Domestik 'egional 2ruto #PD'2$. Dari komposisi PD'2 dapat dilihat sektor mana yang memberikan kontribusi paling besar terhadap perekonomian daerah. Dari setiap sektor yang ada dalam komposisi PD'2, dilihat sektor mana yang mempunyai *forward linkage* dan *ba!kward linkage* terbesar, terutama dampaknya terhadap kegiatan penduduk. Pertimbangan dari ketiga faktor tersebut akan memberikan gambaran kepada Pemerintah Daerah, sektor sektor mana yang men"adi andalan daerah yang bersangkutan untuk dikembangkan, sehingga pemahaman sektor unggulan tsb akan men"adi a!uan bagi Daerah dalam menentukan isi otonomi atas dasar !ore !ompeten!e daerah ybs., sudah barang tentu termasuk fasilitas pelayanan umum yang harus disediakan oleh pemerintah, dalam bentuk infrastruktur, fasilitas umum dlsb. 0eleluasaan #diskresi$ yang !ukup luas yang diberikan kepada Daerah oleh 33 No.+2 8ahun 2??/ untuk menentukan isi otonominya, dengan menga!u kepada pendekatan !ore !ompeten!e, maka isi otonomi daerah dari satu daerah akan berbeda dengan daerah lainnya, tergantung dari sektor mana yang akan dikembangkan sebagai !ore !ompeten!e diluar kewenangan yang men"adi kewa"iban untuk penyediaan basi! ser.i!es. Dari kondisi tersebut, maka Pemerintahan Daerah haruslah berhati hati dalam menentukan urusan urusan mana sa"a yang akan di"adikan ruang lingkup otonominya. %kan tetapi, bukan "uga berarti bahwa Pemerintahan Daerah dapat mengenyampingkan urusan urusan yang merupakan pelayanan terhadap kebutuhan pokok #basi! ser.i!es$ masyarakat seperti: pendidikan, kesehatan, lingkungan, transportasi dlsb, dan "uga urusan yang berkaitan dengan pengembangan !ore !ompeten!e daerah ybs. Disamping itu, harus "uga men"adi perhatian Pemerintahan Daerah untuk menentukan pilihan #option$ yang paling optimal dalam melaksanakan urusan otonominya, terutama yang menyangkut dengan pelayanan publik, apakah suatu urusan tersebut akan sepenuhnya dilakukan oleh Pemerintahan Daerah sendiri publi!$, atau diserahkan sepenuhnya kepada swasta #pri.ate$, atau dilakukan kemitraan antara Pem.Daerah dengan 1wasta #publi! pri.ate partnership$ .,< Dalam pada itu, perlu men"adi perfhatian bahwa urusan pemerintahan 0abupatenB0ota yang bersifat pilihan #option$ dalam 33 No. +2 8ahun 2??/ ditegaskan bahwa urusan itu adalah urusan yang se!ara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kese"ahteraan rakyat, sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. ,9 &alaupun pelaksanaan ketentuan tersebut di"an"ikan dalam 33 +2B2??/ akan diatur lebih lan"ut dalam Peraturan Pemerintah, namun Pemerintahan Daerah 0abupatenB0ota sebaiknya pro aktif mengambil initiatif dan oto akti.itas dalam menentukan option tersebut, karena
17 18

(bid., hlm 42 Cihat Pasal ,/ ayat #2$ 33 No. +2 8ahun 2??/ beserta pen"elasannya.

kesempatan, serta kewenangan untuk mengatur dan mengurus pemerintahan sendiri dan kepentingan masyarakat setempat se!ara undang undang telah diberikan kepada pemerintahanBmasyarakat daerah. (nitiatif tersebut bisa dilakukan, baik melalui pengembangan hubungan pemeriantahan, maupun peningkatan ker"asama antar daerah. ,( Mend% %n! Hu"un!an Peme inta&an dan Ke #asama anta Dae a&( 0alau dalam 33 No. 22 8ahun ,666 dinyatakan bahwa antara Daerah Pro.insi dan Daerah 0abupatenB0ota masing masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarkhi satu sama lain, maka dalam 33 No. +2 8ahun 2??/ dengan tegas dinyatakan bahwa terdapat hubungan pemerintahan yang men!akup + #tiga$ hal, yaitu hubungan dalam bidang keuangan, bidang pelayanan umum, dan bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, yang kesemuanya meliputi hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, dan antar Pemerintahan daerah, sehingga pola hubungan tersebut men"adi sbb: Pertama, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah dalam bidang keuangan, meliputi: a. pemberian sumber sumber keuangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang men"adi kewenangan pemerintahan daerah7 b. pengalokasian dana perimbangan kepada pemerintahan daerah7 dan !. pemberian pin"aman danBatau hibah kepada pemerintahan daerah. 0edua, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang keuangan, meliputi: a. bagi hasil pa"ak dan nonpa"ak antara pemerintahan pro.insi dan pemerintahan daerah kabupatenBkota7 b. pendanaan urusan pemerintahan yang men"adi tanggung "awab bersama7 !. pembiayaan bersama atas ker"asama antar daerah7 dan d. pin"aman danBatau hibah antar pemerintahan daerah. 0etiga, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dalam bidang pelayanan umum, meliputi: a. kewenangan, tanggung "awab, dan penentuan standar pelayanan minimal7 b. pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang men"adi kewenangan daerah7 dan !. fasilitasi pelaksanaan ker"asama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum. 0eempat, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang pelayanan umum, meliputi: a. pelaksanaan bidang pelayanan umum yang men"adi kewenangan daerah7 b. ker"asama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum7 dan !. pengelolaan peri:inan bersama dalam bidang pelayanan umum.

10

0elima, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, meliputi: a. kewenangan, tannggung "awab, pemanfaatan, pemeliharaan, pengendalian dampak, budi daya dan pelestarian7 b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya7 dan !. penyerasian lingkungan dan tata ruang serta rehabilitasi lahan. 0eenam, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, meliputi: a. pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang men"adi kewenangan daerah7 b. ker"asama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah7 dan !. pengelolaan perid:inan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya. Daerah yang memiliki *wilayah laut* diberikan kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, dimana daerah akan memperoleh bagi hasil atas pengelolaan sumber daya di bawah dasar danBatau di dasar laut, yang pengaturannya sesuai dengan perundang undangan. 0ewenangan daerah untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, meliputi: eksplorasi, eksploitasi, konser.asi, dan pengelolaan kekayaan laut7 pengaturan administrasi7 pengaturan tata ruang7 penegakkan hukum terhadap perauran yang dikeluarkan oleh daerah atau yang dilimpahkan kewsenangannya oleh pemerintah7 ikut serta dalam pemeliharaan, keamanan7 dan ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara. 0ewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut tersebut, ditentukan paling "auh ,2 #duabelas$ mil laut, diukur dari garis pantai kearah laut lepas danBatau kearah perairan kepulauan untuk pro.insi, dan ,B+ #sepertiga$ dari wilayah kewenangan pro.insi diperuntukkan untuk 0abupatenB0ota. %pabila wilayah laut antara 2 #dua$ pro.insi kurang dari 2/ #dua puluh empat$ mil, maka kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut tsb dibagi sama "arak atau diukur sesuai prinsip garis tengah dari wilayah antara 2 #dua$ pro.insi tersebut, dan untuk 0abupatenB0ota memperoleh ,B+ #sepertiga$ dari wilayah kewenangan pro.insi dimaksud. 0etentuan tersebut diatas, tidak berlaku bagi penangkapan ikan oleh nelayan ke!il. Hang dimaksud dengan *nelayan ke!il* disini adalah nelayan masyarakat tradisional (ndonesia yang menggunakan bahan dan alat penangkapan ikan se!ara tradisional, dan terhadapnya tidak dikenakan surat id:in usaha, dan bebas dari pa"ak, dan bebas manangkap ikan di seluruh pengelolaan perikanan dalam wilayah 'epublik (ndonesia.
4( Kesen#an!an anta a niat dan ealitas( 0onstatasi adanya kesen"angan antara niat #willingness7 politi!al will$

11

Pemerintah (ndonesia dan realitas di lapangan dalam melaksanakan asas desentralisasi dan otonomi daerah, berawal dari perkembangan konfigurasi politik yang mendasari piranti perundang undangan serta komitmen politik pemerintah yang sangat "elas menginginkan terwu"udnya otonomi daerah dalam penyelenggaraan administrasi pemerintahan di (ndonesia, berdasarkan asas desentralisasi. Namun, se"auh ini perwu"udan asas ini masih senggang dari idealisasi yang diharapkan. 5isalnya, beberapa urusan wa"ib yang men"adi kewenangan pemerintahan daeah 0abupatenB0ota, yang seharusnya sudah bisa direalisasikan di daerah, nyatanya masih tetap ditangani oleh pusat dengan dalih eksternalitas dan akuntabilitas tergolong kepada kepentingan nasional #seperti: petanahan, sumber sumber daya alam dan sumber daya lainnya dlsb.$, sehingga dalam realisasi mana"emen pemerintahan terdapat beberapa 0eppres yang dikeluarkan yang dalam praktek mengalahkan kekuatan 3ndang undang. 1ebagai bangsa yang besar, seharusnya kita bisa mengatasi segala persoalan yang besar pula. Dalam se"arah bangsa ini, kita melihat kenyataan selalu bisa keluar dari berbagai kemelut bangsa, baik mengusir pen"a"ah, meredam berbagai pemberontakan, dan "atuh bangunnya sistem pemerintahan yang berganti ganti. 0ita "uga telah memperlihatkan kepada dunia atas kemampuan kita mngintegrasikan seluruh wilayah dan masyarakat (ndonesia yang tersebar di berbagai wilayah yang amat luas ke dalam Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia. (ni bukan ker"a yang asal asalan, tetapi peker"aan besar, peker"aan yang genius, berkat pimpinan negara yang lalu. 2ung 0arno, seorang yang gandrung akan persatuan dan selalu bergelora bi!ara masa depan bangsa. (a hidup dalam mimpi mimpi dan gagasan besar, tetapi yang kurang diperhatikan adalah merumuskan atau membuat fondasi tahapan seperti apa yang harus dilalui untuk men"adi bangsa yang besar itu. Penggantinya H.5.1oeharto, menggerakan se"arah persatuan dengan doktrin dan kekuatan tentara. Politik men"adi )tertib* sebab semuanya dalam bingkai dan kontrol negara. Pengelola negara yang mestinya melayani publik, memposisikan dirinya sebagai pihak yang harus dilayani. Pengelolaan negara dan keluarga pun men"adi wilayah yang sulit dibedakan. Dalam tumpang tindih garis batas wilayah negara dan keluarga, praktek perkon!oan dan kronisme pun tidak bisa dihindarkan. 2aik 2ung 0arno maupun Pak Harto kurang memperhatikan aspek pembngunan manusia #human de.elopment$. )Politik* adalah panglima di masa orde lama dan )stabilitas* adalah panglima di masa orde baru. 0eduanya telah mengorbankan kualitas manusia (ndonesia ,6 Dampaknya, adalah sangat mudah difahami kalau menurut ukuran Human De.elopment (ndeG #HD($, kualitas manusia (ndonesia terburuk di antara negara negara di %sean, dimana (ndonesia berada di peringkat ke ,,, di antara ,<4 negara di dunia, sedangkan 5alaysia yang dulu hampir seluruhnya bela"ar dari kita, kini di urutan ke <;, dan
19

Aditorial 5edia (ndonesia, 'abu, ,; 5aret 2??4BNo.99;<B8ahun IIID(.

12

-ilipina di urutan ke 69. Dalam pada itu, menurut 2adan Pusat 1tatistik 2??/, kini penduduk miskin men!apai +;,, "uta. 0ondisi kemiskinan seperti ini setara dengan keadaan ,4 tahun yang lalu.2? (nilah salah satu masalah !ukup mendasar yang men"adi tantangan kita dalam menghadapi krisis multidimensi, melalui kebi"akan desentralisasi dan otonomi daerah di (ndonesia menu"u kepada proses penyelenggaraan pemerintahan yang baik #>ood go.ernan!e$, dan yang berpihak kepada rakyat.

5( Meli&at sekilas pe spekti2 &ist% is(

5elalui ka"ian se"arah administrasi pemerintahan di (ndonesia, tampak sebenarnya adanya sema!am kesinambungan upaya mewu"udkan desentralisasi yang selalu berakhir dengan mun!ulnya praktek praktek sentralisasi. %pakah dengan melalui 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,6/47 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,6/9. Penge!ualian ter"adi pada masa berlakunya 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,64< yang didasarkan kepada 33D1 ,64? melalui sistem pemerintahanan yang parlementer dan dilandasi oleh faham demokrasi yang sangat liberal. Namun, pada masa re:im Orde Cama dengan menggunakan semangat Demokrasi 8erpimpin, setelah keluar Dekrit Presiden 4 =uli ,646, 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,64< umurnya tidak pan"ang, dan keburu dipangkas dengan dikeluarkannya Penetapan Presiden Nomor ; 8ahun ,646 yang merombak se!ara fundamental 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,64< hanya dengan sebuah )Penetapan Presiden* tanpa meminta persetu"uan Dewan Perwakilan 'akyat. %lasannya, sekalipun )Penetapan Presiden* mempunyai dera"at lebih rendah daripada 3ndang undang, namun dasarnya adalah Dekrit Presiden yang menyelamatkan kesatuan dan persatuan bangsa, yang hampir kolaps pada 1idang Dewan 0ontituante yang gagal membentuk 33D tetap, disamping untuk menghapus dualisme pemerintahan yang marasuk penyelenggaraan pemerintahan pada masa 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,64<. (tulah era Demokrasi 8erpimpin dengan semangat )-aham Negara (ntergralistik*, yang sesungguhnya faham ini, sekali lagi se!ara konstitutional tidak dianut di dalam 33D ,6/4. 'e:im Orde Cama, dengan dalih atas dasar semangat Demokrasi 8erpimpin, mempertahankan persatuan dan kesatuan bangsa, serta menghapuskan dualisme dalam pemerintahan, dengan dikeluarkannya 3ndang 3ndang Nomor ; 8ahun ,646, kembali ter"ebak dalam pola )sentralisasi* yang merombak )sistem pemerintahan kolegial* #!ollegial bestuur$ yang dianut dalam 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,64< men"adi )sistem pemerintahan tunggal* #Aenhoofdig bestuur$ dengan mengangkat dan mendudukan 0epala Daerah sebagai )alat daerah* dan sekaligus sebagai )alat pusat*. Dengan kebi"akan ini, upaya pemerintah untuk menghapuskan )dualisme* dalam penyelenggaraan pemerintahan, hanya berhasil menghapuskan )dualisme struktural*
20

(bid, Aditorial 5edia (ndonesia.

13

sa"a, sedangkan dualisme dalam fungsi #dualism in fun!tion$ tetap tidak terhapuskan, karena "ustru penyelenggaraan pemerintahan dalam pelaksanaan fungsi )dekonsentrasi* yang menyangkut fungsi )pemerintahan umum* #)%lgemene bestuur*$ yang menurut 3ndang 3ndang Nomor ; 8ahun ,646 tentang Penyerahan 8ugas 8ugas Pemerintah Pusat dalam bidang Pemerintahan 3mum, Perbantuan Pegawai Negeri dan Penyerahan 0euangannya kepada Pemerintah Daerah diletakkan kembali di tangan 0epala Derah dalam kedudukannya sebagai )alat pusat*. Dengan demikian, kedudukan dan peranan 0epala Daerah semakin diperkuat dan semakin dominan. (tulah era pemerintahan yang disebut )AGe!uti.e hea.y* atau sering "uga disebut )1trong AGe!uti.e 1ystem*. (tulah pula sebabnya, banyak kritikan yang dilontarkan kepada re:im pemerintahan pada saat itu, yang menyatakan bahwa penyelenggaraan pemerintahan di (ndonesia setelah Dekrit Presiden 4 =uli ,646, terutama setelah dikeluarkannya PenPres Nomor ; 8ahun ,646 dipandang sebagai )retreat from autonomy*. Dengan demikian pula, terlihat adanya kausalitas antara sistem politik dan pemerintahan yang berlaku, dengan upaya mewu"udkan asas desentralisasi pemerintahan. Pemerintah (ndonesia tampaknya sangat menyadari kausalitas ini. Oleh karena itu, pada era re:im Orde 2aru diambil keputusan politik yang menetapkan Demokrasi Pan!asila sebagai landasan berpolitik bangsa. Dengan keputusan politik tersebut, seluruh tatanan pemerintahan harus disesuaikan dengan isi dan semangat Demokrasi Pan!asila. 0onsekuensinya, harus disusun 3ndang J 3ndang yang men"adi landasan penyelenggaraan pemerintahan daerah di (ndonesia. 5aka keluarlah 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ tentang Pokok pokok Pemerintahan di Daerah. 5elalaui 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ ini pemerintah bertekad untuk mewu"udkan Otonomi Daerah. Namun, dikehendaki agar pelaksanaan Otonomi Daerah ini tidak mengan!am persatuan dan kesatuan bangsa, ataupun membahayakan kesinambungan gerak pembangunan nasional. 5aka lahirlah konsep )otonomi nyata dan bertanggung "awab*, Otonomi daerah dipandang lebih merupakan )kewa"iban* daripada )hak*. Prinsip Otonomi yang seluas luasnya, yang digelar melalui 33 No. ,9 8ahun ,6;4 tidak dianut lagi, karena berdasarkan pengalaman konsep ini sangat rawan disintegrasi dan dikhawatirkan akan mengan!am persatuan dan kesatuan bangsa. 5elalui konsep 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ ini, pemberian otonomi daerah dalam wu"ud hak dan kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah sendiri, disesuaikan dengan kemampuan daerah, serta kerangka besar dalam pembangunan nasional. 8ampaknya, syarat syarat sema!am ini yang memun!ulkan kendala baru bagi perwu"udan pelaksanaan otonomi daerah di (ndonesia. Penelitian yang terus menerus saya lakukan, menemukan bahwa 33 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ yang menitik beratkan pelaksanaan otonomi daerah pada Daerah 8ingkat ((, demikian pula paradigma yang menyatakan bahwa a:as desentralisasi dilaksanakan bersama sama dengan asas dekonsentras i, ternyata kembali ter"ebak dengan ke!endurungan awal mun!ulnya sentralisasi pelaksanaan

14

administrasi pemerintahan di (ndonesia, yang dalam prakteknya dekonsentrasi lebih menon"ol dan sangat dominan, yang diletakkan di tangan 0epala Daerah dalam kedudukannya sebagai 0epala &ilayah. (ni adalah lagi lagi penon"olan wa"ah )Aksekutif hea.y* dalam era konfigurasi politik menurut 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</, dimana DP'D sebagai penyalur aspirasi rakyat dalam pengembangan demokrasi dan sebagai alat kontrol, dalam era 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ hampir hampir tidak berfungsi, karena didominasi oleh wewenang 0epala DaerahB 0epala &ilayah yang sangat kuat. &alaupun 3ndang 3ndang ini bertahan selama lebih dari 24 tahun, dengan menekankan bahwa titik berat otonomi diletakkan pada Daerah 8ingkat ((, namun keinginan politik ini tidak bisa direalisasikan, karena Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaan 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ baru dapat dikeluarkan ,9 #delapan belas$ tahun kemudian, yaitu dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor /4 8ahun ,662 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah dengan titik berat pada Daerah 8ingkat ((. Namun, Peraturan Pemerintah inipun tidak ber"alan mulus, karena lagi lagi Pemerintah Pusat tidak konsekuen dengan kebi"akannya yang mestinya Pemerintah Pusat menyerahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Pemerintah Daerah dengan mengutamakan penyerahannya kepada Pemerintah Daerah 8ingkat ((, tidak ber"alan dengan baik. Demikian pula, Pemerintah Daerah 8ingkat ( yang se!ara imperatif dalam PP tsb diwa"ibkan untuk se!ara berangsur angsur selambat lambatnya dalam waktu 2 #dua$ tahun se"ak dikeluarkannya PP tersebut, menyerahkan lebih lan"ut kewenangan otonominya kepada Pemerintah Daerah 8ingkat ((, boleh dikatakan tidak ber"alan sama sekali, karena PP tersebut tegas tegas menyatakan bahwa kebi"akan peletakan titik berat otonomi daerah pada Daerah 8ingkat (( sama sekali tidak dimaksudkan untuk mengurangi keberadaan dan peranan Pemerintah Daerah 8ingkat (. Dengan demikian, eksistensi Daerah 8ingkat ( sebagai )daerah otonom* tetap kuat, sedangkan Daerah 8ingkat (( perkembangan otonominya tetap tersendat sendat. 0emudian, kebi"akan desentralisasi yang telah ditetapkan pemerintah dalam rangka reformasi perundang undangan politik dan pemerintahan, dengan memberikan keleluasaan penyelenggaraan otonomi daerah yang tertuang dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 adalah suatu strategi dan paradigma baru dalam upaya mewu"udkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang kuat, bersih, bertanggung "awab dan demokratis, dengan menggeser paradigma )AGe!uti.e hea.y* kepada )Cegislati.e hea.y*, dengan lebih menon"olkan kepada keberpihakan kepada rakyat. Perumusan )Otonomi Daerah* yang merupakan pergeseran paradigma yang berpihak kepada rakyat, menyebutkan bahwa )Otonomi Daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakatKKK. dst.* 1ebelum ter"adi perubahan 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, dilihat dari sisi hubungan kelembagaan antara Aksekutif dan Cegislatif ternyata adanya hubungan kemitraan yang sebenarnya kurang tepat #hubungan yang tidak se"a"ar$,

15

dimana 0epala Daerah dipilih dan ditetapkan oleh DP'D, dan bertanggung "awab kepada DP'D, tetapi di pasal lain menegaskan bahwa kedudukan DP'D dan 0epala Daerah adalah se"a"ar sebagai mitra ker"a. 1edangkan DP'D sendiri tidak "elas bertangungg "awab kepada siapa. 0alau bertanggung "awab kepada rakyat, tidak terdapat mekanisme yang "elas bagaimana bentuk pertanggung "awaban DP'D tersebut. Dengan demikian, kondisi tersebut tidak memungkinkan adanya )kemitraan* yang se"a"ar dan ke!endurungan se!ara realitas posisi DP'D lebih kuat daripada 0epala Daerah, sehingga men!erminkan ge"ala bahwa kewenangan DP'D lebih tinggi dari 0epala Daerah.

6( Ke"i#akan Pilkada -an! mem"a.a ana k&isme(

Pengalaman menun"ukkan, bahwa sering ter"adi *impea!hment* terhadap 0epala Daerah hanya dengan keputusan DP'D, apakah karena CP= nya ditolak atau karena sebab sebab lain yang ke!endurungan menun"ukkan kekuasaan DP'D lebih tinggi dari 0epala Daerah, meskipun menurut "iwa dan semangat 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 pemberhentian 0epala Daerah tidak sepenuhnya berada dalam kompetensi DP'D, melainkan kewenangan untuk memberhentidkan 0epala Daerah tersebut berada pada Presiden. (nilah suatu paradigma yang !enderung lebih men"ukkan )Cegislati.e hea.y* dalam sistem Pemerintahan Daerah yang ber"alan menurut 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666. (nilah pula, salah satu alasan mengapa 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 diganti dengan 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/. Pergantian 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dengan 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ yang tu"uannya antara lain untuk mengembalikan dan mewu"udkan keseimbangan dari )Cegislatif hea.y* kepada )Aksekutif hea.y* dan keseimbangan antara hubungan kekuasaan pusat dan daerah, kembali ter"ebak kepada nuansa )re sentralisasi* dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Hubungan Aksekutif J Cegislatif Daerah, idenya ingin mengembangkan strategi baru yang lebih dinamis, dimana hampir +?L pasal pasal dalam 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ #pasal 4; sBd pasal ,,6$ mengatur tentang Pemilihan 0epala Daerah se!ara langsung. Namun, kenyataan di lapangan banyak keri!uhan ter"adi dalam pelaksanaan Pemilihan 0epala Daerah, ter"adi konflik hori:ontal dimana mana, terutama setelah salah satu )!alon terpilih* dinyatakan menang dalam Pilkada tersebut. Namun tidak "arang pula ter"adi konflik .ertikal, ketika salah satu !alon yang dia"ukan oleh Parpol ditolak oleh 0P3D, belum lagi ter"adinya )money politi!* yang berlebih lebihan, uang terhamburkan dimana mana hanya untuk memenangkan "abatan 0epala Daerah, daripada diperuntukkan bagi kese"ahteraan rakyat, ada orang yang bangkrut setelah tidak terpilih men"adi 0epala Daerah, sebaliknya orang yang terpilih sebagai 0epala Daerah, men"adi kebingungan bagaimana mengembalikan uang biaya Pilkada yang "umlahnya milyaran rupiah itu. Disamping itu, banyak perilaku

16

masyarakat pemilih men"adi anar!hist, merusak gedung gedung dan sarana pemerintahan, karena ketidak puasan hasil Pilkada, dengan dalih pen!erminan )demokrasi*, tetapi nyatanya kaostik dan anarkhis, dan banyak lagi persoalan persoalan yang mun!ul yang men!erminkan seolah olah pemerintah tidak mampu lagi untuk menyelesaikannya, bahkan seolah olah ada kesan bahwa tidak ada satu badan publikpun yang semestinya bertanggung "awab untuk menyelesaikan persoalan persoalan tersebut, sehingga membawa dampak instabilitas dalam pemerintahan dan ketidak tentraman dalam masyarakat. 1edikit saya mengutip Aditorial 5edia (ndonesia, yang ber"udul )&a"ah 1eram (ndonesia*, a.l. sbb: )&a"ah (ndonesia berubah total akhir akhir ini. Di Ara Orde 2aru, wa"ah (ndonesia ditampar tampar oleh Negara, demi keamanan dan pembangunan. 1ekarang, di era reformasi wa"ah (ndonesia digebuk gebuk oleh rakyatnya sendiri atas nama demokrasi. 0ita sekarang mun!ul sebagai bangsa yang gaduh. %pa sa"a yang dirasa tidak sesuai dengan pikiran indi.idu atau kelompok diributkan, entah di parlemen, entah di "alan "alan. Di parlemen hampir setiap minggu kita mendengar tentang an!aman angket dan interpelasi. Di "alan raya demonstrasi oleh warga dan anggota C15 tidak pernah putus. Pekan pekan ini, !itra (ndonesia tidak lagi sekedar bangsa yang gaduh. Demonstrasi menentang P8 -reeport di Papua yang beru"ung kematian tiga anggota Polri dan satu 8N(, pembakaran kamp milik P8 Newmont di N82, dan disusul sekarang dengan aksi aksi menentang AGGon 5obile di 2lok @epu, memperburuk wa"ah kita. (ndonesia tidak lagi hanya bangsa yang gaduh, tetapi anarkistis. 2angsa yang tidak menghargai per"an"ian dan komitmen. Para elite bangsa sekarang tenggelam dalam keyakinan super kuat seakan akan (ndonesia begitu hebatnya, sehingga tidak memerlukan lagi orang orang di bagian dunia yang lain. 1etiap hari kita memaki, menge!am, mengusir, dan merusak. Padahal (ndonesia sangat miskin dan lemah. 0ita membutuhkan modal, keahlian, dan teknologi. 1emua ini hanya bisa diperoleh apabila kita menampilkan wa"ah yang menawan dan bersahabat. 8idak wa"ah garang yang selalu mengepal tin"u dan menghunus pedangKKKKK.dst. dst.* 2,

7( Kelema&an Undan! 8 Undan! N%m% pen-elen!!a aan Pilkada(

)* Ta&un *++, dalam

%da beberapa kelemahan terdapat dalam 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ yang berdampak keran!uan dalam implementasi Pilkada, antara lain: a. Penun"ukan 0P3D sebagai Pelaksana Pemilihan 0epala Daerah se!ara Cangsung #P(C0%D%$ adalah kurang tepat, karena tugas dan kewenangan 0P3 #0P3D$ adalah melaksanakan Pemilu, dan bukan melaksanakan Pilkada7
21

Aditorial 5edia (ndonesia, 2, 5aret 2??;, hlm.,

17

b. Pasal 4< 33 No.+2B2??/ menyatakan bahwa 0epala Daerah dan &akil 0epala Daerah diselenggarakan oleh 0P3D yang bertanggung "awab kepada DP'D, namun Pasal tsb dalam "udi!ial re.iew di!abut oleh 5ahkamah 0onstitusi. sehingga, dalam menyelenggarakan Pilkada, 0P3D tidak "elas bertanggung "awab kepada siapa7 !. Penyelenggaraan Pilkada merupakan kompetensi Pemerintah !M. Pemerintahan Daerah, dan karenanya perlu dibentuk PanitiaB 0omisi Pemilihan 0epala Daerah yang unsur unsurnya terdiri dari tokoh masyarakat, perguruan tinggi, pers dll yang bertanggung "awab kepada Pemerintah !M. Pemerintahan Daerah7 d. 1osialisasi dan diseminasi peraturan perundang undangan tentang Pilkada sebagaimana tertuang dalam 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ dan Peraturan Pelaksanaannya, kurang sekali disosialisasikan kepada masyarakat luas, sehingga masyarakat kurang memahami aturan main, semangat dan "iwa, serta konsekuensi konsekuensi yang bakal ter"adi pada Pilkada, sehingga dalam pelaksanaannya menimbulkan multi interpretasi dan persepsi yang berbeda beda7 e. 5araknya )politik uang* hampir di seluruh lini penyelenggaraan Pilkada, baik di kalangan masyarakat, 0P3D, para !alon 0epala Daerah, termasuk 8im 1uksesnya dll. f. Panitia Pengawas Pilkada tidak berfungsi se!ara optimal.

9( Upa-a men-eim"an!kan &u"un!an anta a DPRD dan Kepala Dae a&(

1esungguhnya, ideenya, kalau pemilihan 0epala Daerah dilakukan se!ara langsung, maka diharapkan akan merubah perimbangan hubungan antara Aksekutif dan Cegislatif daerah, sehingga skenario format hubungan yang akan ter"adi adalah sebagai berikut:22

Pertama, DP'D akan dipilih dengan sistem proportional terbuka, ini berarti ada tanda gambar dan sekali gus daftar nama !aleg. 0alau pemilih tidak memilih nama, maka alternatifnya adalah menusuk tanda gambar, yang berarti Alite Parpol yang akan memegang peranan utama menentukan siapa yang akan didudukkan di lembaga legislatif daerah. Hasil Pemilu 4 %pril 2??/ "uga menun"ukkan bahwa hanya 2 orang anggota DP' di tingkat Nasional yang benar benar terpilih yang memenuhi )2ilangan Pembagi Pemilih* #2PP$. 5asalahnya sering !alon yang mendapatkan suara terbanyak, tidak memenuhi treshold 2PP yang diun"uk mewakili parpol di DP' atau DP'D dan menimbulkan konflik internal di tubuh parpol. 0alau rakyat lebih banyak memilih

( 5ade 1uwandi, ) (mplikasi Pemilihan 0epala Daerah Cangsung* #Dalam koridor 33 +2 8ahun 2??/$, C%P(, 5ateri &orkshop, 2??/, hlm. + /.
22

18

tanda gambar dan bukan orang, akibatnya, akuntabilitas indi.idu akan berkurang, sedang akuntabilitas kolektif akan lebih menon"ol. 0alau 0epala Daerah dipilih se!ara langsung, ini berarti bahwa 0epala Daerah akan mendapatkan legitimasi penuh dari rakyat pemilih, artinya rakyat akan memberikan legitimasi politik se!ara langsung kepada orang yang dipilihnya. Dengan kata lain akuntabilitas 0epala Daerah akan lebih kuat dibanding dengan akuntabilitas DP'D, dimana akuntabilitas 0epala Daerah lebih bersifat indi.idu dibanding dengan akuntabilitas DP'D yang bersifat kolegial. %kibatnya, akan ter"adi pergeseran #shift$ titik berat kekuatan politik yang tadinya ke DP'D #)Cegislati.e hea.y*$ akan bergeser kepada 0epala Deerah #)AGe!uti.e hea.y*$. (ni adalah akibat akuntabilitas 0epala Daerah yang lebih kuat dibandingkan dengan DP'D. 0ondisi tersebut akan diperkuat lagi dengan adanya dukungan perangkat daerah kepada 0epala Daerah. Dengan demikian, "elas akan lebih memperkuat posisi 0epala Daerah. 0edua, konsekuensi dari pemilihan langsung, maka baik DP'D maupun 0epala Daerah akan bertanggung "awab langsung kepada rakyat pemilih. (ni berarti, tidak lagi 0epala Daerah bertanggung "awab kepada DP'D sekalipun DP'D mempunyai posisi sebagai wakil rakyat, karena 0epala Derah pun akan mengklaim dirinya sebagai wakil rakyat yang dipilih se!ara langsung. Persoalannya sekarang, kepada siapa 0epala Daerah harus bertanggung "awabF 0arena 0epala Derah dipilih langsung oleh rakyat, maka seyogyanya ia #0epala Daerah$ bertanggung "awab langsung kepada rakyat. Cantas mekanismenya bagaimana kalau 0epala Daerah bertanggung "awab langsung kepada rakyat, dan apakah rakyat bisa memberhentikan 0epala Derah apabila rakyat tidak menyukai atau memper!ayainya lagi. Di negara negara ma"u, seperti di %merika, 0epala Derah dapat diberhentikan oleh rakyat apabila diatas 4?L pemilih menyatakan tidak menghendaki lagi 0epala Daerah ybs. 0ondisi ini, akan ber"alan baik, apabila pendidikan politik rakyat sudah mantap, seperti di %merika. Namun, kalau !ara !ara tersebut diterapkan di (ndonesia, dimana pendidikan politik rakyat belum mantap, pelaksanaan demokrasi tendensinya anarkhis, maka sudah bisa dipastikan akan ter"adi instabilitas dalam pemerintahan daerah, dimana di kalangan masyarakat (ndonesia masih kental !ara !ara )money politi!s* dalam pemilihan 0epala Daerah, maka dengan imbalan uang, rakyat akan dengan mudah digerakkan untuk memilih seseorang !alon 0epala Derah, demikian "uga sebaliknya rakyat akan dengan mudah digerakkan untuk men"atuhkan 0epala Daerah dengan !ara !ara yang sama. 1ebagai konsekuensinya, pemerintahan yang tidak stabil sudah barang tentu akan mengganggu stabilitas keamanan dan !ounter produ!ti.e terhadap la"u pertumbuhan dan in.estasi, yang pada gilirannya kondisi tersebut akan men!iptakan krisis yang berkepan"angan. 0arena itu, dalam rangka pemilihan 0epala Derah perlu adanya sosialisasi dan pendidikan politik yang intensif bagi rakyat pemilih, supaya mereka menyadari bahwa sekali mereka memilih 0epala Daerah maka mereka akan menanggung segala konsekuensi dari pilihannya tersebut. 0arenanya perlu penegasan dan difahami oleh rakyat bahwa pemberhentian 0epala Derah hanya dapat dilakukan apabila ybs melakukan tindak pidana, mengundurkan diri atau tidak lagi mampu

19

men"alankan tugasnya sebagai 0epala Derah sebagaimana ditentukan dalam perundang undangan. Demikian "uga dengan posisi DP'D, dengan diberlakukannya 3ndang J 3ndang Nomor +, 8ahun 2??2 tentang Parpol, 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun 2??+ tentang 1usduk, anggota DP'D dapat di re !all oleh pimpinan Parpolnya. Dalam pada itu ada 2adan 0ehormatan dalam lembaga DP'D yang nantinya akan menerima komplain dari masyarakat tentang anggota DP'D dan dapat memberhentikan anggota DP'D apabila anggota DP'D terbukti melanggar tata tertib dan kode etik DP'D. 0etiga, DP'D diharapakan akan tetap mempunyai otoritas di bidang legislasi, anggaran dan kontrol, sesuai dengan hak haknya sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang undangan. %pabila mereka mampu mempergunakan kewenangan dan hak hak tersebut se!ara effektif, maka diharapkan DP'D sedikit banyak akan mampu mengimbangi kekuatan Aksekutif. Namun, kalau kualitas anggota DP'D tetap seperti sekarang, tanpa adanya kema"uan yang berarti, maka akan sulit bagi DP'D untuk mengimbangi kekuatan dan kiner"a eksekutif yang didukung oleh perangkat daerah yang professional. DP'D yang lemah, berpotensi untuk melemahkan fungsi kontrol terhadap eksekutif, fungsi legislasi dalam membuat kebi"akan, dan fungsi anggaran dalam menetapkan dan mendayagunakan potensi anggaran daerah, sehingga akan men!iptakan kondisi )AGe!uti.e hea.y* seperti ter"adi puluhan tahun pada masa orde baru. Oleh karena itu, untuk men!iptakan )!he!k and balan!es* yang seimbang, maka rakyat sebagai )stake holders* utama dalam penyelenggaraan otonomi daerah, perlu digerakkan agar mampu men"adi )pressures and supporters*, baik kepada DP'D maupun kepada 0epala Daerah melalui upaya re.italisasi C15, -orum 0omunikasi, Organisasi professi dll yang berbasis demokrasi, professionalisme, serta ethik dan moral. 0eempat, harus ada perubahan yang signifikan terhadap konstruksi pemerintahan daerah, terutama yang menyangkut ke"elasan antara )pe"abat politik* #0epala Daerah dan DP'D$ dengan )Pe"abat non politik* #Pe"abat karier$. Pe"abat politik adalah pe"abat yang bertugas merumuskan dan menetapkan )kebi"akan publik*, sedangkan pe"abat karir adalah pe"abat yang melaksanakanB mengoperasionalkan kebi"akan tersebut kedalam bentuk pelayanan publik atau pemenuhan kebutuhan publik. Dengan diberlakukannya 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 terdapat masalah kepegawaian daerah, a.l. dengan diberikannya kewenangan mana"emen kepegawaian sebagaimana diatur dalam Pasal <; 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, ter"adi ke!endurungan kooptasi oleh kekuatan politik di daerah, baik dari pihak 0epala Daerah maupun dari DP'D, misalnya banyak kasus ter"adi pemberhentian 1ekda oleh 0epala DaerahB DP'D tanpa alasan yang "elas. 3ntuk memberikan keleluasaan kepada Daerah di bidang mana"emen kepegawaian, maka Daerah sebaiknya dilibatkan dalam proses rekrutmen, pla!ement, de.elopment dan appraisal dari PN1 Daerah, artinya unsur unsur )separated system* dalam mana"emen kepegawaian, diberikan kepada daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah, dan )integrated system* diterapkan dalam rangka men"aga keseimbangan antara kepentingan nasional dan otonomi daerah, karena bagaimanapun "uga posisi

20

PN1 tetap harus difungsikan sebagai perekat negara dan bangsa disamping professionalisme pegawai yang perlu terus ditingkatkan. 1+( Penutup( Demikian, beberapa pokok pokok pikiran tentang pelaksanaan kebi"akan penyelenggaraan otonomi daerah sebagai bahan masukan dalam 1eminar ini untuk didiskusikan lebih lan"ut. 8erima kasih atas perhatiannya. =akarta, ,? Nopember 2??;.

)(

APRESIASI KEBI:AKAN DESENTRALISASI DAN $T$N$MI DAERAH MENURUT PERSPEKTI; UNDANG 3 UNDANG N$M$R ** TAHUN 1999(

0ebi"akan desentralisasi yang telah ditetapkan pemerintah dalam rangka reformasi perundang undangan politik dan pemerintahan, dengan memberikan keleluasaan penyelenggaraan otonomi daerah yang tertuang dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 adalah suatu strategi dan paradigma baru dalam upaya mewu"udkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang kuat, bersih dan bertanggung "awab, serta berpihak kepada rakyat. 2erbagai upaya dan terobosan politik telah banyak dilakukan dalam rangka membangun pemerintahan daerah yang baik dan berpihak kepada rakyat. Dengan melihat perspektif historis ketata negaraan (ndonesia, Pemerintah N0'( telah berhasil mengundangkan berbagai perundang undangan pemerintahan daerah yang diwarnai dengan berbagai perkembangan konfigurasi politik se"ak lahirnya 3ndang J 3ndang Nomor , 8ahun ,6/4, 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,6/9, 3ndang

21

3ndang Nomor +2 8ahun ,64;, 3ndang 3ndang Nomor , 8ahun ,64<, 3ndang 3ndang Nomor ; 8ahun ,646, Penetapan Presiden #PenPres$ No. ; 8ahun ,646, PenPres No. 4 8ahun ,6;?, 3ndang 3ndang Nomor ,9 8ahun ,6;4, 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ dan 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6<6, sampai kepada paket kebi"akan terakhir, yaitu 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 tentang Pemerintahan Daerah dan 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun ,666 tentang Perimbangan 0euangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Namun demikian, tidak dapat dipungkiri bahwa paket 3ndang 3ndang Nomor 22 dan 24 8ahun ,666 sebagai produk kebi"akan politik desentralisasi dan otonomi daerah pada masa pemerintahan transisi, masih mengandung berbagai kelemahan dan masalah, baik ditin"au dari tataran konsep maupun tataran operasional. Hang men"adi fokus pertanyaan adalah apakah kebi"akan desentralisasi dan otonomi daerah yang dituangkan dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 itu, baik se!ara konsep akademik maupun operasional signifikan dalam upaya menerapkan prinsip prinsip akuntabilitas publik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, terutama dalam mewu"udkan pemerintahan daerah yang baik, bersih, berwibawa dan bertanggung "awab #)>ood >o.ernan!e*$ serta berpihak kepada rakyat. Hal tersebut, adalah suatu prasyarat yang harus ter"awab dalam upaya men"alankan )keinginan politik* #politi!al will*$ pemerintah untuk men"adikan Daerah Otonom yang mandiri berdasarkan prinsip prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah, peningkatan daya saing daerah, serta men"amin tetap ter"aga dan terpeliharanya Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia. 2erbagai pendapat dan pandangan telah banyak dilontarkan orang terhadap kelahiran 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun ,666. %da yang menganggap 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 terlalu luas memberikan kewenangan kepada daerah, sehingga dengan keleluasaan #)dis!retionary power*$ yang diberikan kepada Daerah, dikhawatirkan akan menimbulkan perpe!ahan #)disintegrasi*$ karena terkotak kotaknya antara daerah yang satu dengan daerah yang lain, dan tidak terkendalinya oleh pemerintah pusat, yang akhirnya daerah yang merasa sangat kuat akan tidak peduli terhadap daerah lainnya, sehingga timbul kesen"angan antar daerah dan la"u pertumbuhan antar daerah, yang pada gilirannya akan mengakibatkan lemahnya persatuan dan kesatuan bangsa. 2ahkan ada yang beranggapan bahwa dengan otonomi daerah ini, dikhawatirkan akan memindahkan birokrasi pusat ke daerah dengan segala ekses eksenya seperti korupsi, kolusi dan nepotisme #00N$ akan mera"alela di daerah, arogansi kekuasaan, egoisme kedaerahan yang sempit, timbulnya ra"a ra"a ke!il di daerah dlsb. Namun sebaliknya, ada pula yang beranggapan bahwa 3ndang 3ndang ini masih "auh dari harapan, dan masih berbau )status Muo*, pemerintah yang menamakan dirinya sebagai )pemerintah orde reformasi* nyatanya tidak reformis dan dalam memberikan otonomi kepada daerah, masih setengah hati. %palagi 3ndang J 3ndang

22

Nomor 24 8ahun ,666 dengan segala peraturan pelaksanaannya, dianggapnya masih terlalu berorientasi ke pusat, adanya arogansi pusat dengan pen!erminan pembagian sumber sumber keuangan yang tidak proportional, tidak adil dan sangat berat ke pusat. Dalam pada itu, sebagian masyarakat beranggapan bahwa 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun ,666 mampu men"awab tuntutan demokrasi, desentralisasi dan otonomi yang kini semakin nyaring terdengar, sementara sebagian lainnya "ustru menganggap kedua 33 tersebut sebagai sumber malapetaka bagi beberapa daerah tertentu dan bahkan bagi (ndonesia.2+ 5araknya korupsi di daerah, baik yang dilakukan oleh para pe"abat Aksekutif, maupun para anggota badan Cegislatif #DP'D$ membuktikan kebenaran anggapan masyarakat tersebut. Ditin"au dari perspektif Daerah, kebi"akan desentralisasi dan otonomi daerah menurut 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun ,666 adalah merupakan angin segar dan sangat menguntungkan daerah, karena sebagian besar kewenangan dan sumber keuangan telah diserahkan kepada daerah, terutama Daerah 0abupatenB0ota, sehingga daerah bisa mengatur dan mengurus kepentingan masyrakat setempat. (nilah sesungguhnya yang didambakan oleh daerah se"ak lama. Namun, ditin"au dari perspektif nasional, pemerintah pusat yang telah memberikan kewenangan yang luas kepada daerah sebagaimnana ditetapkan dalam Pasal < ayat #,$ dan Pasal ,, 3ndang J 3ndang Nomorr 22 8ahun ,666, "ustru merasa sangat risau dan khawatir terhadap eksistensi Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia, karena sisa kewenangannya sangat dibatasi. Demikian pula, otonomi daerah yang diberikan kepada daerah Propinsi sangat terbatas yang hanya meliputi kewenangan yang bersifat lintas kabupatenB kota sebagaimana diatur dalam Pasal 6 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan PP 24B2???. (nilah pula antara lain salah satu pertimbangan mengapa 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 tentang pemerintahan daerah yang baru berumur kurang dari 4 #lima$ tahun telah diganti dengan 3ndang J 3ndang yang baru, yaitu 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, dan 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun ,666 tentang Perimbangan keuangan antara pusat dan daerah telah diganti dengan 3ndang J 3ndang Nomor ++ 8ahun 2??/. 0onsep hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah men"adi penting untuk dika"i, karena ia merupakan salah satu komponen utama dari fondasi yang menopang keberadaan )bangunan* desentralisasi dan otonomi daerah. Dengan kata lain, karakteristik desentralisasi dan otonomi daerah yang diterapkan dalam suatu negara, antara lain, sangat ditentukan oleh format pengaturan distribusi kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah. 0ategorisasi, seperti J desentralisasi politik, desentralisasi administrasi, otonomi luas, otonomi terbatas, dan otonomi khusus J semuanya sangat ditentukan oleh seberapa "auh kekuasaan dan wewenang
Pande 'ad"a 1ilalahi, )(mplikasi 0ebi"akan Akonomi Pemerintah Pusat dan Pembangunan Akonomi di Daerah*, dalam =urnal @1(1, 8ahun III(IB2???, No.,, hlm.9<.
23

23

yang dimiliki oleh pemerintah daerah.2/ Oleh karena itu, ditin"au dari tataran teoritis, karakteristik hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan daerah telah didudukkan sebagai .ariabel penting yang membedakan dua konsep antara perspektif )desentralisasi politik* #)politi!al de!entrali:ation perspe!ti.e*$ dan perspe!tif )desentralisasi administrati.e* #)administrati.e de!entrali:ation perspe!ti.e*$ 24 1alah satu hal yang amat penting dan mungkin terlupakan adalah bahwa urusanBkewenangan yang sudah dimiliki oleh Daerah otonom se"ak pembentukannya dengan 3ndang 3ndang yang se!ara materiil sudah diserahkan kepada Daerah ybs, yang menurut 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 #Pasal <, 9, dan ,, serta pen"elasannya$ harus ada )pengakuan* #)erkennen*$ dari Pemerintah sampai sekarang belum di"alankan se!ara tuntas sampai di!abutnya 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 oleh 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ (

,(

TIN:AUAN TE$RITIS< PANDANGAN TENTANG DESENTRALISASI DAN $T$N$MI DAERAH(

0onsep desentralisasi sering dibahas dalam konteks pembahasan mengenai sistem penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Pada masa sekarang, hampir setiap negara bangsa #nation state$ menganut desentralisasi sebagai suatu asas dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. &alaupun demikian, desentralisasi bukan merupakan sistem yang berdiri sendiri, melainkan merupakan rangkaian

kesatuan dari suatu sistem yang lebih besar.

1uatu negara bangsa menganut desentralisasi bukan pula merupakan alternatif dari sentralisasi, karena antara desentralisasi dan sentralisasi tidak dilawankan dan karenanya tidak bersifat dikotomis, melainkan merupakan sub sub sistem dalam kerangka sistem organisasi negara. 0arenanya suatu negara bangsa merupakan genus dari spe!ies desentralisasi dan sentralisasi. %kan tetapi, pengertian desentralisasi tersebut sering dika!aukan #inter!hangeably$ dengan istilah istilah lainnya, seperti de!enrali:ation, de.olution, de!on!entration, desentralisasi politik #politi!al de!entrali:ation$, desentralisasi administratif #adminisrati.e de!entrali:ation$, desentralisasi teritorial #territoriale de!entralisatie$, desentralisasi "abatan #ambteli"ke de!entralisatie$, desentralisasi fungsional, otonomi dan medebewind, dan sebagainya. 2erbagai definisi tentang desentralisasi dan otonomi telah banyak dikemukakan oleh para penulis yang sudah barang tentu pada umumnya didasarkan pada sudut pandang yang berbeda. &alaupun begitu, beberapa batasan perlu dia"ukan sebagai bahan perbandingan dan bahasan dalam upaya menemukan pengertian yang mendasar tentang pelaksanaan otonomi daerah sebagai manifestasi dari politik desentralisasi.
1yarif Hidayat, )A.aluasi 33 No.22 8ahun ,666: 8in"auan 0ritis atas 0onsep Hubungan 0ekuasaan Pusat J Daerah*, dalam )A.aluasi (mplementasi Otonomi Daerah*, Pusat Penelitian Politik, Cembaga (lmu Pengetahuan (ndonesia #P2P C(P($, 2??2, hlm.,, 25 (bid., hlm.,,.
24

24

1alah satu batasan tentang desentralisasi yang sering dibahas adalah: )de!entrali:ation refers to the transfer of authority away from the national !apital whether by de!on!entration #i.e. delegation$ to field offi!es or by de.olution to lo!al authorities or lo!al bodies*2; 2atasan ini dimaksudkan untuk men"elaskan proses penyerahan wewenang dari pusat kepada organ di daerah melalui dua !ara, yaitu melalui de!on!entration atau de.olution. 0alau de!on!entration melalui delegasi kekuasaan kepada pe"abat pe"abatnya di daerah, sedangkan de.olution kepada badan badan politik di daerah yang disebut pemerintah daerah. Disini, tidak di"elaskan isi dan keluasan kewenangan tersebut serta konsekuensi konsekuensi apa penyerahan itu bagi organ organ di daerah, karena itu adalah kompetensinya politik desentralisasi. 2atasan itu lebih memfokuskan kepada bentuk bentuk atau ma!am ma!am de!entrali:ation. 8here are two prin!ipal forms of de!entrali:ation of go.ernmental powers and fun!tions are de!on!entration to area offi!es of administration and de.olution to state and lo!al authorities.2< Hang dimaksud dengan area offi!es of administration adalah suatu perangkat wilayah yang berada di luar kantor pusat. 0epada pe"abatnya oleh departemen pusat dilimpahkan wewenang dan tanggung "awab bidang tertentu yang bertindak sebagai perwakilan departemen pusat untuk melaksanakan fungsi bidang tertentu yang bersifat administratif tanpa menerima penyerahan penuh kekuasaan #final authority$. Pertanggung"awaban akhir tetap berada pada departemen pusat #the arrangement is administrati.e in nature and implies no transfer of final authority from the ministry, whose responsibility !ontinues$. 29=adi, hal ini berbeda dengan de.olution, dimana sebagian kekuasaan yang diserahkan kepada badan politik di daerah itu merupakan kekuasaan penuh untuk mengambil keputusan, baik se!ara politik maupun administrasi. 1ifatnya adalah penyerahan nyata berupa fungsi dan kekuasaan, bukan hanya sekedar pelimpahan. Dengan demikian bentuk de.olution merupakan type of arrangement ha.ing a politi!al as well as an administrati.e !hara!ter.26 Dalam kenyatannya memang ada dua bentuk de!entrali:ation, yaitu yang bersifat administatif #administati.e de!entrali:ation$ dan yang bersifat politik #politi!al de!entrali:ation$. Desentralisasi administratif adalah suatu delegasi wewenang pelaksanaan yang diberikan kepada pe"abat pusat di tingkat lokal. Para pe"abat tersebut beker"a dalam batas batas ren!ana dan sumber pembiayaan yang sudah ditentukan, namun "uga memiliki keleluasaan, kewenangan dan tanggung "awab tertentu dalam mengembangkan kebi"aksanaan pemberian "asa dan pelayanan di
3nited Nations, 8e!hni!al %ssistant Progame, De!entrali:ation for National and Co!al De.elopment, Departement of A!onomi! and 1o!ial %ffair, Di.ision for Publi! %dministration, New Hork: 3nited Nations, ,6;2, hlm.+. 27 3nited Nations, Handbook of Publi! %dministration, @urrent @on!ept and Pra!i!e with 1pe!ial 'eferen!e to De.eloping @ountries, Department of A!onomi!s and 1o!ial %ffair, New Hork: 3N, ,6;,, hlm.;/. 28 (bid., hlm.;/. 29 (bid.
26

25

tingkat lokal. 0ewenangan itu ber.ariasi, mulai dari penetapan peraturan peraturan yang sifatnya pro forma sampai kepada keputusan keputusan yang lebih substansial. 1edangkan desentralisasi politik, yaitu wewenang pembuatan keputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber sumber daya yang diberikan kepada badan badan pemerintah regional dan lokal.+? Pengertian ini lebih menekankan kepada dampak atau konsekuensi penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan dan kontrol oleh badan badan otonom daerah yang menu"u kepada pemberdayaan #empowerment$ kapasitas lokal. Hang perlu men"adi perhatian disini adalah, bahwa desentralisasi, baik se!ara politik maupun administrasi merupakan salah satu !ara untuk mengembangkan kapasitas lokal, dimana kekuasaan dan pengaruh !endurung bertumpu pada sumber daya. =ika suatu badan lokal diserahi tanggung "awab dan sumber daya, kemampuan untuk mengembangkan otoritasnya akan meningkat. 1ebaliknya, "ika pemerintah lokal semata mata hanya ditugaskan untuk mengikuti kebi"akan nasional, maka para pemuka dan warga masyarakat akan mempunyai in.estasi ke!il sa"a di dalamnya. +, %kan tetapi, "ika suatu unit lokal diberi kesempatan untuk meningkatkan kekuasaannya, kekuasaan pada tingkat nasional tidak dengan sendirinya akan menyusut. Pemerintah Pusat malah mungkin memperoleh respek dan keper!ayaan karena menyerahkan proyek dan sumber daya kepada unit lokal, dan dengan demikian akan meningkatkan pengaruh serta legitimasinya.+2 Dengan demikian, 0onsep desentralisasi yang menekankan kepada salah satu !ara untuk memberdayakan kapasitas lokal, dapat did"adikan titik tolak pemikiran dalam rangka mengembangkan penyelenggaraaan otonomi daerah di (ndonesia, terutama untuk mempengaruhi elit birokrasi dan pengambil keputusan di pusat yang nampaknya belum sepenuh hati rela menyerahkan berbagai kewenangan dan sumber daya kepada daerah, karena kekhawatiran timbulnya disintegrasi dalam pelaksanaan otonomi daerah, yang sesungguhnya hal itu dikarenakan )konflik kepentingan* antara indi.idu indi.idu di Pusat dan Daerah. 0alau ada orang yang berpendapat bahwa pemberian otonomi kepada daerah dapat menimbulkan disintegrasi dan karenanya harus diwaspadai,++ saya "ustru berpendapat sebaliknya, bahwa hak hak dan kewenangan otonomi daerah yang ditahan tahan, "utru akan menimbulkan )disintegrasi*, resistensi dan pembangkangan daerah terhadap pusat, bahkan kebanyakan orang sekarang mempersoalkan kapan dan bagaimana peletakkan otonomi

2ryant, @arolie dan Couise >., &hite, 5anaging De.elopment in the 8hird &orld, ter"emahan 'usyant )5ana"emen Pembangunan untuk Negara 2erkembang*, =akarta: CP+A1, ,69<, hlm. 2,+ 2,/. 31 (bid., hlm.2,4. 32 (bid., hlm.2,4 2,;. 33 5id"a"a, 1ubarda, )Pidato Pengarahan pada Pembukaan 1espanas 1eskoad, 2andung, 2? =anuari ,662, dalam %teng 1yafrudin, Pendayagunaan Otonomi Daerah yang 2ertitik 2erat pada Daerah 8ingkat (( dan (mplikasinya pada 5ana"emen Pembangunan, 5akalah disa"ikan dalam diskusi terbatas, 4 ; 1eptember ,662, diselenggarakan oleh Pusat Penelitian 1umber Daya 5anusia dan Cingkungan, 2andung: 3npad, hlm.,.
30

26

pada daerah tingkat lokal itu akan dilaksanakan, bukan mepersoalkan kekhawatiran disintegrasi.+/ 1e"alan dengan pendapat 2ryant, 'ondinelli #,699$ lebih luas memaparkan konsep de!entrali:ation dengan memberikan batasan sebagai berfikut:

)the transfer of planning, de!ision making, or administrati.e authority from the !entral go.ernment to its field organi:ations, lo!al adminisrati.e units, semi autonomous and parastatal organi:ations, lo!al go.ernment, or non go.ernmental organi:ations.*
Dengan batasan ini, 'ondinelli membedakan / #empat$ bentuk de!entrali:ation, yaitu: de!on!entration7 delegation to semi autonomous and parastatal agen!ies7 de.olution to lo!al go.ernment7 and non go.ernmental institutions. Dengan demikian, keempat bentuk de!entrali:ation ini merupakan spe!ies dari genus de!entrali:ation. 5enurutnya, de!entrali:ation dalam bentuk de!on!entration, sebagai bentuk pertama, pada hakekatnya hanya merupakan pembagian kewenangan dan tanggung "awab administratif antara departemen pusat dengan pe"abat pusat di lapangan. Pendapat ini tidak berbeda dengan pendapat 2ryant. 1elan"utnya dikatakan bahwa kewenangan dan tanggung "awab yang diberikan lebih banyak berupa shifting of workload from a !entral go.ernment ministry or agen!y headMuarters to its own field staff lo!ated in offi!es outside of the national !apital without transferring to them the authority to make de!isions or to eGer!ise dis!retion in !arrying them out.+4 Oleh karena itu, kalau suatu sistem pemerintah daerah yang kebi"akannya lebih mengutamakan de!on!entration daripada de.olution, maka sudah bisa dibayangkan tidak akan mendorong kepada pemberdayaan masyarakat lokal, karena dalam de!on!entration semua keputusan sudah ditetapkan, baik di pusat maupun di daerah tanpa mengikutsertakan masyarakat lokal. 2entuk yang kedua tidak akan saya bahas, saya akan lebih memfokuskan kepada bentuk yang ketiga yang ada rele.ansinya atau setidaknya sebagai perbandingan dengan kebi"akan desentralisasi di (ndonesia, meskipun harus tetap disesuaikan dengan prinsip prinsip pembagian kewenangan dan prinsip prinsip hubungan pusat J daerah dalam N0'(. 2entuk ketiga dari de!entrali:ation yang lebih rele.an dengan perkembangan politik dan pemerintahan di (ndonesia adalah de.olution to lo!al go.ernment. 0onsekuensi dari de.olution ini, Pemerintah pusat membentuk unit unit atau badan badan pemerintahan di luar pemerintah pusat dengan menyerahkan sebagian fungsi tertentu untuk dilaksanakan se!ara independen #mandiri$.

%teng 1yafrudin, (bid. 'ondinelli, Dennis %, and @heema, >. 1habbir, )(mplementing De!entrali:ation Poli!ies: %n (ntrodu!tion, dalam 'ondinelli, Dennis %, and @heema, >. 1habbir, De!entrali:ation and De.elopment, Poli!y (mplementation in De.eloping @ountries, @alifornia, 1%>A Publi!ations (n!., 2e.erly Hills, ,699,
34 35

hlm. ,9 ,6.

27

%da beberapa karakteristik bentuk de.olution sebagai berikut: Pertama, unit pemerintahan bersifat otonom, mandiri #independent$ dan se!ara tegas terpisah dari tingkat tingkat pemerintahan. Pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan langsung terhadapnya7 0edua, unit pemerintahaan tersebut diakui mempunyai batas batas wilayah yang "elas dan legal, dan mempunyai wewenang untuk melakukan tugas tugas umum pemerintahan7 0etiga, unit pemerintahan daerah tersebut berstatus sebagai badan hukum dan berwenang mengelola dan memanfaatkan sumber sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tugas tugas umum pemerintahan7 0eempat, unit pemerintahan daerah tersebut diakui oleh warganya sebagai suatu lembaga yang akan memberikan pelayanan kepada masyarakat guna memenuhi kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya #!redibility7 .ertrauwen$7 0elima, terdapat hubungan kesetaraan dan saling menguntungkan melalui koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta unit unit organisasi lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. Dengan memperhatikan !iri !iri karakteristik tersebut, nampaknya ada beberapa hal kemiripan kebi"akan desentralisasi yang sedang dilan!arkan di (ndonesia, terutama dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, namun dalam beberapa hal masih terdapat perbedaan, misalnya kewenangan untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya nasional, bagi daerah di (ndonesia masih sangat terbatas. 0alau kita bandingkan dengan sistem di (ndonesia, !iri !iri 0esatu dan 0etiga, boleh dikatakan mirip dengan (ndonesia, namun !iri yang 0eempat adalah "ustru men"adi )tantangan* bagi pemerintah daerah di (ndonesia pada umumnya, oleh karena kita masih melihat bahwa segala keinginan atau tuntutan masyarakat seringkali tidak dia"ukan kepada pemerintah daerah setempat, melainkan langsung ke Pusat karena kurangnya )keterper!ayaan* terhadap pemerintah daerah setempat yang dipandangnya tidak bakalan dapat menyelesaikan permasalahan di daerah. 1edangkan !iri yang 0elima, "ustru kita tidak memiliki kesetaraan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, karena prinsip desentralisasi yang dianut dalam N0'(, bahwa kedudukan pemerintah daerah adalah )tergantung* #dependent$ dan karenanya Pemerintah Daerah berada )dibawah* #subordinated$ Pemerintah Pusat, sehingga prinsip ini tidak se"alan dengan prinsip hubungan pusat J daerah dalam N0'(. 0onsep de!entrali:ation ini didasarkan kepada adanya perhatian yang semakin besar untuk memberikan keleluasaan de!entrali:ation dalam kewenangan peren!anaan, pengambilan keputusan dan administrasi yang pada tahun ,6<? an , disebut sebagai the se!ond wa.e of de!entrali:ation, dengan didorong oleh tiga hal kekuatan sebagai berikut: Pertama, melihat kenyataan hasil yang tidak memuaskan akibat peren!anaan pembangunan dan kontrol administrasi se!ara terpusat yang ber"alan sekitar tahun ,64? dan ,6;? an7 0edua, melihat perlunya dikembangkan !ara !ara baru dalam

28

mengelola program dan proyek serta administrasi pembangunan yang meliputi strategi pertumbuhan dan pemerataan yang di"alankan selama tahun ,6<? an7 0etiga, melihat kenyataan kehidupan masyarakat semakin kompleks, kegiatan pemerintahan semakin meluas, sehingga semakin sulit untuk men!apai efisiensi dan efektifitas apabila semua peren!anaan dan kegiatan pembangunan dipusatkan pada pemerintah pusat. Dari berbagai batasan dan pengertian yang dikemukakan diatas, ternyata de!entrali:ation tidak berdiri sendiri, melainkan de!entrali:ation sebagai genus dan mempunyai spe!ies yang berma!am ma!am. Namun 5awhood #,69< : 6$ dengan tegas mengatakan bahwa de!entrali:ation adalah de.olution of power from !entral to lo!al go.ernments. 1ementara de!on!entration yang dalam hal ini oleh 5awhood telah dipersamakan dengan administrati.e de!entrali:ation, didefinisikan sebagai the ransfer of administrati.e responsibility from !entral to lo!al go.ernment. +; Dengan demikian, 5awhood tidak men"adikan de!entrali:ation sebagai genus dengan spe!ies de.olution dan de!on!entration, melainkan memisahkan antara de!entrali:ation dan de!on!entration. 0alau kita bandingkan dengan .ersi kontinental, pada prinsipnya sama mendudukan de!entrali:ation sebagai genus dengan spe!ies yang berma!am ma!am, hanya dengan istilah yang berbeda. 5enurut .ersi kontinental, desentralisasi digolongkan men"adi dua, yaitu ambteli"ke de!entralisatie dan staatskundige de!entralisatie yang dibagi lagi men"adi territoriale de!entralisatie dan fun!tionele de!entralisatie. Hang dimaksud dengan ambteli"ke de!entralisatie, adalah pemberian #pemasrahan$ kekuasaan dari atas kebawah di dalam rangka kepegawaian, guna kelan!aran peker"aan semata mata. 1edangkan yang dimaksud dengan staatskundige de!entralisatie merupakan pemberian kekuasaan untuk mengatur bagi daerah di dalam lingkungannya guna mewu"udkan asas demokrasi pemerintahan negara, sehingga dengan demikian, de!entralisatie tsb mempunyai dua wa"ah, yaitu autonomie dan medebewind atau :elfbestuur.+< Dalam hubungan ini, dapat dipahami bahwa pengertian de!entralisatie sebagai )staatskundige de!entralisatie* #desentralisasi ketatanegaraan$ merupakan pelimpahan kekuasaan pemerintahan dari pusat kepada daerah daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri #daerah daerah otonom$. Desentralisasi ini adalah sistem untuk mewu"udkan asas demokrasi yang memberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta dalam proses penyelenggaraan kekuasaan negara. 5enurut konsep ini, desentralisasi la:im dibagi dalam dua ma!am: Pertama, dekonsentrasi #de!on!entration$ atau ambteli"ke de!entralisatie adalah pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat lebih atas kepada bawahannya guna
Diana @onyers #,69/$, dalam 1yarif Hidayat dan 2henyamin Hoessein, )Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Perspektif 8eoritis dan Perbandingan*, dalam Paradigma 2aru Otonomi Daerah, Pusat Penelitian Politik Cembaga (lmu Pengetahuan (ndonesia #P2P C(PP($, 2??,, hlm.2/. 37 Didiskusikan dalam 2agir 5anan, )Hubungan antara Pusat dan Daerah berdasarkan %:as Desentralisasi 5enurut 33D ,6/4*, Disertasi 3ntuk 5emperoleh >elar Doktor Dalam (lmu Hukum pada 3ni.ersitas Pad"ad"aran, 2andung, ,66?, hlm.,6.
36

29

melan!arkan pelaksanaan tugas pemerintahan. Dalam desentralisasi sema!am ini rakyat tidak diikut sertakan7 0edua, desentralisasi ketatanegaraan #staatskundige de!entralisatie$ atau "uga disebut )desentralisasi politik* #politieke de!entralisatie$ adalah pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan #regelende en bestuurende be.oegheid$ kepada daerah daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik atau ketatanegaraan ini, rakyat dengan mempergunakan berbagai saluran tertentu #perwakilan$ ikut serta di dalam pemerintahan. Desentralisasi ketatanegaraan #staatskundige de!entralisatie$ ini dibagi lagi men"adi dua ma!am: a$ desentralisasi teritorial #territoriale de!entralisatie$, yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing masing #otonom$7 b$ desentralisasi fungsional #fun!tionele de!entralisatie$, yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Di dalam desentralisasi sema!am ini dikehendaki agar kepentingan kepentingan tertentu diselenggarakan oleh golongan golongan yang bersangkutan sendiri. 0ewa"iban pemerintah dalam hubungan ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan golongan kepentingan tersebut.+9 0edua pandangan ini membagi desentralisasi teritorial #territoriale de!entralisatie$ men"adi dua ma!am, yaitu: otonomi #autonomie$ dan medebewind atau :elfbestuur. Otonomi berarti pengundangan sendiri #:elfwetge.ing$. %kan tetapi, menurut perkembangan se"arahnya di (ndonesia, otonomi itu selain berarti perundangan #wetge.ing$, "uga berarti pemerintahan #bestuur$. 1eperti dikatakan @.&. .an der Pot bahwa autonomie betekent anders dan het woord :ou doen .ermoeden regeling en bestuur .an eigen :aken, .an het de >rondwet noemt, eigen huishouding. Hal ini berbeda dengan pendapat =.=. 1!hrieke yang mengatakan bahwa autonomie adalah eigen meesters!hap, :elfstandigheid, dan bukan onafhankeli"kheid.+6 Dengan diberikannya hak dan kekuasaan perundanganB pengaturan dan pemerintahan kepada badan badan otonom, seperti propinsi, kotamadya dan seterusnya, badan badan tersebut dengan initiatifnya sendiri dapat mengurus rumah tangganya dengan "alan mengadakan peraturan peraturan daerah yang tidak boleh bertentangan dengan 3ndang 3ndang dasar atau perundang undangan lainnya yang tingkatnya lebih tinggi, dan dengan "alan menyelenggarakan kepentingan umum. /? Dengan demikian, adalah kurang tepat kalau dikatakan bahwa otonomi dan medebewind #tugas pembantuan$ sebagaimana ditegaskan dalam 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ adalah asas penyelenggaraan dalam pemerintahan daerah. 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ yang menyatakan otonomi adalah asas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah )misleading* dan dikhawatirkan akan menyesatkan, baik ditin"au dari perspektif akademik, maupun dari tataran
0oesoemahatmad"a, )Pengantar 0e %rah 1istem Pemerintahan Daerah di (ndonesia*, 2andung: 2ina!ipta, ,6<6, hlm.,/. 39 (bid., hlm.,4. 40 (bid., hlm.,;.
38

30

operasional. 0arena, otonomi adalah hak, wewenang dan kewa"iban untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Dengan perkataan lain, otonomi itu merupakan manifestasi atau perwu"udan kewenangan yang diberikan #)toekennen*$ oleh pemerintah pusat, sebagai konsekuensi dianutnya asas desentralisasi teritorial #territoriale de!entralisatie$ sebagai suatu sistem dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. 0alau dikatakan, bahwa otonomi itu bermakna kebebasan atau kemandirian #:elfstandigheid$ tetapi bukan kemerdekaan #onafhankeli"kheid$, maka di dalamnya terkandung dua aspek utama, Pertama, pemberian tugas dan kewenangan untuk menyelesaikan suatu urusan7 0edua, pemberian keper!ayaan dan wewenang untuk memikirkan dan menetapkan sendiri !ara !ara penyelesaian tugas tersebut. /, Dengan demikian, otonomi dapat diartikan sebagai kesempatan untuk menggunakan prakarsa sendiri atas segala ma!am nilai yang dikuasai untuk mengurus kepentingan umum #penduduk$. 0ebebasan yang terbatas atau kemandirian itu merupakan wu"ud pemberian kesempatan yang harus dipertanggung"awabkan. /2 0emudian mengenai medebewind atau :elfbestuur, diartikan sebagai pemberian kemungkinan kepada pemerintah pusatB pemerintah daerah yang tingkatannya lebih atas untuk minta bantuan kepada pemerintah daerahB pemerintah daerah yang tingkatannya lebih rendah agar menyelenggarakan tugas atau urusan pemerintah pusat atau rumah tangga #daerah yang tingkatannya lebih atas$ tersebut. (stilah :elfbestuur adalah ter"emahan dari selfgo.ernment yang di (nggris diartikan sebagai segala kegiatan pemerintahan di tiap bagian dari (nggris yang dilakukan oleh wakil wakil dari yang diperintah. Di 2elanda medebewind atau :elfbestuur diartikan sebagai pembantu penyelenggaraan kepentingan kepentingan dari pusat atau daerah daerah yang tingkatannya lebih atas oleh alat alat perlengkapan daerah yang lebih bawah. Dalam men"alankan tugas tugas medebewind, urusan urusan yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah masih tetap merupakan urusan pusat !M daerah yang lebih atas, tidak beralih men"adi urusan rumah tangga daerah yang dimintakan bantuan. %kan tetapi, bagaimana !ara daerah otonom yang dimintakan bantuan itu, dalam melakukan bantuannya itu diserahkan sepenuhnya kepada daerah itu sendiri. Daerah otonom yang diminta bantuan itu tidak berada di bawah perintah dari dan tidak pula dapat diminta pertanggung"awaban oleh pemerintah pusatB daerah yang lebih tinggi./+ 1elan"utnya dikatakan, bahwa )=ika ternyata ada daerah yang tidak men"alankan tugas bantuannya atau tidak begitu baik melakukan tugasnya, sebagai sanksinya pemerintah pusatB daerah yang minta bantuan hanya dapat menghentikan perbuatan dari daerah yang dimintakan bantuan, untuk selan"utnya dipertimbangkan tentang pelaksanaan kepentingan atasan termaksud dengan "alan

Cogeman, )Het 1taatsre!ht der Zelfregelende >emeens!happen* 1urut Otonomi Daerah*, 2andung: 2ina!ipta, ,69+, hlm.2+. 42 (bid, hlm. 24 43 0oesoemahatmad"a, op.!it., hlm.2,.
41

dalam %teng 1yafrudin, )Pasang

31

lain, dengan tidak mengurangi hak pemerintah pusatB daerah yang minta bantuan untuk menuntut kerugian dari daerah yang melalaikan kewa"ibannya.* // 2erbeda dengan konsep medebewind menurut .ersi (ndonesia yang menurut 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 disebut dengan tugas pembantuan, yaitu suatu penugasan dari pemerintah kepada daerah dan desa untuk melaksanakan tugas tertentu, disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia, dengan kewa"iban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggung"awabkan kepada yang menugaskan. =adi, antara yang menugaskan #pemerintah pusat$ dan yang ditugaskan ada hubungan sub ordinasi, karena yang ditugaskan berkewa"iban untuk melaporkan dan mempertanggung"awabkannya. Pengertian tugas pembantuan .ersi 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 menurut pandangan saya adalah keliru, karena kalau itu rumusannya berarti )dekonsentrasi* bukan tugas pembantuan, karena dalam konsep itu pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia, semuanya disediakan oleh pemerintah pusat. Padahal, di dalam konsep tugas pembantuan yang perlu disediakan oleh pemerintah pusat adalah hanya pembiayaan, sedangkan peralatan dan personil "ustru merupakan kewa"iban pemerintah daerah dalam upaya membantu pelaksanaan tugas tertentu dari pemerintah pusat atau pem erintah daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan menyimak berbagai batasan dan pengertian desentralisasi seperti diuraikan diatas, saya dapat menyimpulkan bahwa sebagian besar melihat karena ke!endurungan sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, maka dilan!arkan ide desentralisasi dengan berbagai !orak dan bentuknya. 1eperti ditegaskan dalam tulisan 1yarif Hidayat #2??, : 2< 29$ bahwa se!ara prinsipal, dapat dikatakan bahwa lahirnya ide desentralisasi merupakan sebuah )anti thesa* dari sentralisasi./4 Padahal, seperti telah disinggung dimuka, bahwa desentralisasi bukan merupakan sistem yang berdiri sendiri, melainkan merupakan rangkaian kesatuan dari suatu sistem yang lebih besar, yaitu negara bangsa #nation state$. Dengan perkataan lain, walaupun suatu negara bangsa menganut asas desentralisasi, namun tidak semua urusan kewenangan diserahkan kepada daerah otonom, melainkan ada bagian bagian urusan tertentu yang tetap dikelola se!ara sentral #terpusat$. 0arenanya, menurut pandangan saya suatu negara bangsa menganut desentralisasi bukan merupakan alternatif dari sentralisasi, karena antara desentralisasi dan sentralisasi tidak dilawankan dan karenanya tidak bersifat dikotomis, melainkan merupakan sub sub sistem dalam kerangka sistem organisasi negara. /; 0arenanya pula, suatu negara bangsa merupakan genusnya, sedangkan sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan merupakan spe!iesnya. 5asalahnya, bagaimana men!ari keseimbangan diantara spe!ies tersebut.

(bid., hlm.2, 22 1yarif Hidayat dan 2henyamin Hoessein, op.!it., hlm.2< 29. 46 A. 0oswara, )Otonomi Daerah, 3ntuk Demokrasi dan 0emandirian 'akyat*, =akarta: Hayasan Pariba, 2??,, hlm. /<.
44 45

32

1e"arah ketatanegaraan (ndonesia men!atat upaya yang terus menerus men!ari )titik keseimbangan* yang tepat dalam meletakkan bobot desentralisasi dan sentralisasi. 8er"adi pergeseran antara )dua kutub nilai*, yaitu )nilai pembangunan bangsa dan integritas nasional* disatu pihak yang menekankan pentingnya )sentralisasi*, sehingga akan mewu"udkan nilai dan bentuk )sentripetal*, dan dilain pihak menekankan )nilai desentralisasi dan otonomi daerah* yang akan melahirkan nilai dan bentuk )sentrifugal*, dan pergeseran kedua nilai ini terus menerus men"adi dilema. 'espons "uridis formal terhadap dilemma ini ber.ariasi dari waktu ke waktu, tergantung kepada konfigurasi politik pada suatu waktu /<.

4(

E'ALUASI PELAKSANAAN UNDANG 8 UNDANG N$M$R ** TAHUN 1999( 4(1( Pemiki an dasa te "entukn-a Undan! 8 Undan! N%m% ** Ta&un 1999(
5elihat perspektif 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, setidaknya ada enam pemikiran dasar dalam pembentukan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666: Pertama, sebagai upaya mewu"udkan landasan hukum yang kuat bagi penyelenggaraaan otonomi daerah dalam rangka penetapan kebi"akan desentralisasi dengan memberikan keleluasaan kepada daerah untuk men"adikan )daerah otonom* yang mandiri dalam naungan sistem pemerintahan Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia7 0edua, pemberian keleluasaan yang pada hakekatnya diberikan kepada masyarakat daerah sebagai kesatuan masyarakat hukum, dilaksanakan atas dasar prinsip prinsip demokrasi, peranserta dan oto akti.itas masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan heteroginitas daerah dan perbedaan setempat7 0etiga, memberdayakan peran dan fungsi Dewan Perwakilan 'akyat Daerah, baik sebagai badan legislati.e daerah, maupun sebagai badan pengawas atas pelaksanaan kebi"akan daerah yang di"alankan oleh 0epala Daerah, serta penyalur aspirasi masyarakat sebagai sarana pengembangan demokrasi, dalam rangka men"alankan prinsi prinsip partisipasi dan transparansi7 0eempat, memantapkan hubungan antara Dewan Perwakilan 'akyat Daerah dan 0epala Daerah, terutama dalam perwu"udan akuntabilitas publik yang mendudukan 0epala Daerah bertanggung "awab kepada Dewan Perwakilan 'akyat Daerah, dalam rangka membangun prinsip

keterper!ayaan #akseptabilitas dan kredibilitas$, serta meletakkan hubungan

kemitraan dan kese"a"aran institutional antara Dewan Perwakilan 'akyat Daerah dengan 0epala Daerah, dengan tu"uan untuk men!iptakan ker"asama yang erat antara
5oel"arto, 8., )Politik Pembangunan, 1ebuah %nalisis, 0onsep, %rah, dan 1trategi*, Hogyakarta: P8. 8iara &a!ana, ,69<, hlm.
47

33

kedua institusi tersebut, men"aga dan memelihara stabilitas pemerintahan untuk kepentingan dan kese"ahteraan rakyat7 0elima, untuk mendudukan kembali posisi )Desa* atau dengan nama lain, sebagai kesatuan masyarakat hukum terrendah, yang memiliki hak asal usul dan otonomi asli, yang diakui dan dihormati dalam sistem pemerintahan Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia7 0eenam, untuk mengantisipasi perkembangan keadaan, baik di dalam negeri, maupun tantangan persaingan global , yang mau tidak mau pengaruhnya akan sangat dirasakan oleh daerah daerah. Dari keenam pemikiran dasar tersebut se!ara signifikan dan potensial telah tertampung di"alankannya prinsip prinsip >ood >o.ernan!e. 1e"alan dengan dasar pemikiran tersebut diatas, 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 semangatnya mengandung prinsip prinsip dasar penyelenggaraan otonomi daerah sebagai berikut: ,$ Penyelenggaraan Otonomi Daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek demokrasi, keadilan, pemerataan serta potensi dan keanekaragaman Daerah7 2$ Pelaksanaan Otonomi Daerah didasarkan pada otonomi yang luas, nyata dan bertanggung "awab7 +$ Pelaksanaan Otonomi Daerah yang luas dan utuh diletakkan pada Daerah 0abupaten dan Daerah 0ota, sedang Otonomi Daerah Propinsi merupakan otonomi yang terbatas7 /$ Pelaksanaan Otonomi Daerah harus sesuai dengan konstitusi negara, sehingga tetap ter"amin hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah, serta antar Daerah7 4$ Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan kemandirian Daerah Otonom, dan karenanya dalam Daerah 0abupaten dan Daerah 0ota tidak ada lagi &ilayah %dministrasi, sehingga asas dekonsentrasi dalam lingkungan Daerah 0abupaten dan Daerah 0ota tidak dianut lagi. ;$ Pada kawasan kawasan khusus yang dibina oleh Pemerintah atau pihak lain, seperti badan otorita, kawasan pelabuhan, kawasan perumahan, kawasaan industri, kawasan perkebunan, kawasan pertambangan, kawasan kehutanan, kawasan perkotaan baru, kawasan pariwisata dan sema!amnya, berlaku ketentuan Peraturan Daerah Otonom7 <$ Pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi badan legislati.e daerah, baik sebagai fungsi legislasi, fungsi pengawasan maupun fungsi anggaran atas penyelenggaraan Pemerintah Daerah7 9$ Pelaksanaan asas dekonsentrasi diletakkan pada Daerah Pro.insi dalam kedudukannya sebagai &ilayah %dministrasi untuk melaksanakan kewenangan pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada >ubernur sebagai &akil Pemerintah. 6$ Pelaksanaan asas tugas pembantuan dimungkinkan, tidak hanya dari Pemerintah kepada Daerah, tetapi "uga dari Pemerintah dan Daerah kepada Desa dengan disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia, dengan

34

kewa"iban melaporkan pelaksanaan dan mempertanggung"awabkan kepada yang menugaskannya. Dari prinsip prinsip dasar penyelenggaraan otonomi daerah tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa ada )keinginan politik* #)politi!al will*$ yang kuat dari Pemerintah Pusat untuk menggeser pendulum pembagian kekuasaan antara Pusat dan Daerah yang semula sangat sentralistik dan ber!orak )!entripetal* men"adi desentralistik yang bersifat )!entrifugal*. =adi, berbeda dengan 3ndang J 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ yang lebih !endurung menganut )8he 1tru!tural Affi!ien!y 5odel*, 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 ini lebih !ondong menganut kepada )8he Co!al Demo!rati! 5odel*, yang ditin"au dari segi tu"uannya atau .aluesnya, model ini lebih menekankan kepada aspek aspek demokrasi, perbedaan setempat dan keanekaragaman daerah #)demo!rati!, lo!al differen!es and system di.ersity$. &alaupun kebi"akan desentralisasi yang tertuang dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 ini telah melahirkan pemberian otonomi yang luas, nyata dan bertanggung "awab, yang pada dasarnya untuk terwu"udnya kemandirian daerah, #dalam pengertian independent7 self determination7 onafhankeli"kheid7 kemerdekaan atau ketidak tergantungan$, terutama bagi Daerah 0abupaten dan Daerah 0ota, namun posisi kemandirian daerah otonom seperti itu tidak berarti bahwa Daerah daerah itu akan berkotak kotak, terlepas dan bebas dari super.isi, pengendalian, pembinaan dan pengawasan pemerintah pusat, melainkan keleluasaan otonomi yang diberikan kepada Daerah ini, tetap merupakan sub sistem dan sub ordinasi dari Pemerintahan nasional, dan karenanya harus ter"amin bahwa pelaksanaan otonomi daerah itu tidak keluar dari rambu rambu dalam kerangka Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia. 1alah satu konstruksi untuk men"aga dan men"amin penyelenggaraan otonomi daerah yang demikian itu, adalah dengan mend"adikan daerah Pro.insi sekaligus sebagai &ilayah %dministrasi, dan dengan mendudukkan >ubernur sebagai &akil Pemerintah Pusat yang berperan untuk men"aga keseimbangan dan memelihara hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah dalam kerangka N0'(, memberikan pengendalian, bimbingan dan fasilitasi kepada daerah kabupatenB kota yang berada dalam wilayah administrasi pro.insi yang bersangkutan. Dalam pada itu, perlu ditekankan bahwa dengan mendudukkan >ubernur sebagai &akil Pemerintah menurut 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, bukan berarti kembali kepada paradigma lama seperti dalam 3ndang J 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ dimana >ubernur berperan kuat sebagai )inter.entionist*. Dalam hubungan ini, hendaknya di"aga benar benar agar gerakan pergeseran pendulum tersebut, baik dalam memahami pasal pasal 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 !.M 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ tersebut, maupun dalam implementasinya tidak menimbulkan interpretasi yang berbeda beda dan mengarah kepada sikap dan tindakan yang akan membahayakan kesatuan dan persatuan bangsa. Oleh karena itu, sikap emosional dan tuntutan yang berlebih lebihan dan kurang proporsional dari Daerah, demikian pula sikap dan perilaku birokrasi pusat yang enggan untuk bergeser dari paradigma lama dalam memperlakukan pembagian

35

kewenangan pusat kepada daerah, sebaiknya se"auh mungkin dieliminir, sebab kalau tidak, hal tersebut bukan sa"a akan mengaburkan makna persatuan dan kesatuan bangsa, melainkan pula akan mengaburkan makna pemberian otonomi yang luas, nyata dan bertanggung"awab, yang "ustru dimaksudkan untuk memperkuat integrasi, persatuan dan kesatuan bangsa, pengembangan demokrasi, bahkan menurut perspektif 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ sebagai pengganti 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 diupayakan untuk mewu"udkan peningkatan )daya saing daerah*, yang pada akhirnya ditu"ukan untuk peningkatan kese"ahteraan rakyat, pemerataan dan keadilan. (ni prinsip transparansi yang harus di"aga benar dalam penyelenggaraaan pemerintahan daerah, agar tidak menyimpang dari upaya mewu"udkan >ood >o.ernan!e.

4(*( Realisasi Undan! 8 Undan! N%m% ** Ta&un 1999(

'ealisasi 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 tidak serta merta ber"alan mulus seperti yang diharapkan, melainkan terdapat benturan benturan baik yuridis, politik, maupun psikologis serta sosio kultural yang menghambat "alannya pelaksanaan otonomi daerah. Pelaksanaan kebi"akan desentralisasi berdasarkan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 telah berlangsung se"ak =anuari 2??, dengan tahapan tahapan yang prosesnya sudah ditetapkan se!ara makro, yaitu: Pertama, 8ahapan inisisasi yang dilakukan selama tahun 2??,7 0edua, 8ahapan instalasi, yang diproyeksikan akan berlangsung dalam tahun 2??2 2??+7 ketiga, 8ahapan konsolidasi, yang diproyeksikan tahun 2??/J2??<, dan terakhir 0eempat, 8ahapan stabilisasi, dimana setelah tahun 2??< diharapkan lay out atau bentangan daerah otonom se!ara lebih nyata dapat dilihat di seluruh wilayah daerah otonom di (ndonesia. %manat 33 22B,666 menyebutkan bahwa selama dua tahun diproyeksikan persiapan segala peraturan perundangan organik 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, sehingga se!ara efektif pelaksanaan otonomi daerah menurut semangat 3ndang 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 akan dimulai pada 5ei 2??,. Namun, mengingat kebi"akan tentang tahun fiskal yang baru, yaitu mulai =anuari sampai Desember, maka pelaksanaan otonomi daerah se!ara formal menurut 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dimulai =anuari 2??,. Dengan melihat hasil e.aluasi seperti itu, walaupun se!ara teoritis pada dasarnya implementasi otonomi daerah seharusnya sudah dapat berlangsung di

36

daerah, namun dalam praktiknya, masih timbul persoalan di lapangan, antara lain: #,$

persoalan yang mengemuka

5enyangkut pengaturan prinsip prinsip dasar dan distribusi kewenangan diantara tingkat tingkat pemerintahan, dimana 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 tidak se!ara tegas mengatur kewenangan Propinsi dan 0abupatenB 0ota, dan Departemen departemen 1ektoral. 0etentuan yang menyatakan tidak adanya hubungan hierarki /9 antara Propinsi dan 0abupatenB0ota, hampir selama k.l. / tahun ber"alan dalam praktik memun!ulkan hubungan yang kurang harmonis antara >ubernur dan 2upatiB&alikota di beberapa kasus tertentu. 0edudukan >ubernur sebagai &akil Pemerintah kurang berfungsi, karena ketidak tegasan meletakkan fungsi dan kewenangan >ubernur dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, baik dalam rangka dekonsentrasi, maupun selaku &akil Pemerintah. Hubungan DP'D dengan 0epala Daerah yang sering menimbulkan ketegangan, karena Caporan Pertanggung"awaban %khir 8ahun %ngggaran hanya dilihat semata mata sebagai wahana untuk men"atuhkan 0epala Daerah , atau sebagai ruang yang potensial untuk mengadakan kolusi antara DP'D dengan 0epala Daerah, sesuai kehendaknya masing masing. Demikian pula, dengan diletakannya otonomi daerah pada Daerah 0abupatenB 0ota dan diberikan otonomi yang luas sebagaimana dinyatakan dalam pasal < 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, dapat ditafsirkan bahwa semua kewenangan pemerintahan diluar yang dike!ualikan, dipandang sepenuhnya men"adi kewenangan daerah, tanpa melihat sifat dan !oraknya serta ruang lingkup urusan pemerintahan di Daerah. 2elum sinkronnya peraturan perundang undangan 1ektoral yang belum disesuaikan dengan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, menambah rumitnya hubungan kewenangan antara pusat dan daerah. (nilah salah satu alasan yang men"adi kritikan 'emy ProudEhomme #,669: 2$ /6 yang antara lain menyatakan bahwa memberikan desentralisasi yang luas kepada daerah ) !an in!rease disparities*, disamping menyebutkan bahwa de!entrali:ation !an undermine effi!ien!y, "eopardi:e stability and might be a!!ompanied by more !orruption.

(2)

#+$

#/$

(5)

Persoalan tersebut mun!ul, disamping karena penafsiran terhadap pasal pasal 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 tersebut diartikan se!ara )letterli"k* dan dengan berbagai persepsi yang berma!am ma!am, "uga karena 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dilun!urkan dan diberlakukan begitu sa"a, tanpa ada sosialisasi
Dalam 33 yang baru #33 +2B2??/$ ketentuan mengenai )tidak adanya hubungan hierarkhis* sudah dihapus. 49 'emy PrudEhomme, )8he Dangers of De!entrali:artion*, ,669, dalam A. 0oswara, )8eori Pemerintahan Daerah, ((P Press, =akarta, 2??+, hlm. 2?2, 2?9, dan 2,9.
48

37

dan diseminasi terlebih dahulu, tanpa ada guide lines dan rambu rambu yang mestinya "adi a!uan bagi pelaksanaan 33 tersebut, baik bagi perangkat pemerintah daerah maupun bagi perangkat pemerintah pusat. Padahal Presiden menurut 33D #Pasal 4, ayat 2$ mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan PP tentang mulai diberlakukannya suatu 3ndang 3ndang, sebelum peraturan pelaksananaan #peraturan organik$ dikeluarkan, sehingga PP tersebut merupakan )umbrella* yang memuat guide lines sebagai a!uan, baik dalam hal menafsirkan sesuatu pasal maupun rambu rambu bagi pelaksanaan se!ara operasional di lapangan. 1ebab, banyak pen"elasan Pasal pasal dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 yang tidak "elas, meskipun dalam pen"elasannya disebutkan )!ukup "elas*. #;$ (su lain yang menon"ol adalah menyangkut kedudukan dan peran >ubernur, baik sebagai 0epala Daerah Otonom Propinsi, maupun dan terutama dalam kedudukannya sebagai &akil Pemerintah dalam kaitannya dengan pelaksanaan asas dekonsentrasi tidak "elas dan tidak se!ara eksplisit menggambarkan lingkup dekonsentrasi di Propinsi. &alaupun 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 menyatakan se!ara eksplisit bahwa Daerah Propinsi berkedudukan "uga sebagai &ilayah %dministrasi, namun tidak "elas apakah dengan demikian kedudukan >ubernur "uga sebagai 0epala &ilayah, atau dalam kedudukan selaku &akil Pemerintah apakah >ubernur "uga sebagai 0epala &ilayahF Dalam pen"elasan Pasal 2 ayat #2$ 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 hanya menyatakan bahwa yang dimaksud dengan &ilayah %dministrasi adalah )daerah administrasi* menurut 3ndang 3ndang Dasar ,6/4. Di dalam 33D ,6/4, pen"elasan Pasal ,9 #lama$, bahwa Daerah daerah itu bersifat autonom #1treek en lo!ale re!htsgemeens!happen$ atau bersifat administrati.e belaka. Ca:imnya )daerah administrasi* yang menganut )1plit model* yang dikepalai oleh seorang 0epala &ilayah. #<$ Demikian pula kewenangan dekonsentrasi bagi instansi .ertikal tidak dengan tegas dinyatakan bahwa instansi .ertikal adalah perangkat Departemen danBatau Cembaga Pemerintah Non Departemen #CPND$ yang mempunyai tugas dan kewenangan khusus #1ektoralB 8eknis7 dekonsentrasi fungsional$ di wilayah dalam yurisdiksi tertentu sebagai )lingkungan ker"anya*, dan tidak hanya berkoordinasi dengan >ubernur, melainkan kedudukannya berada di bawah dan bertanggung"awab kepada >ubernur selaku wakil pemerintah #dalam konteks )(ntegrated Perfe!toral 1ystem*$. Dalam kedudukan sebagai )&akil Pemerintah* menurut 3ndang 3ndang yang baru, yaitu 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, tugas dan wewenang >ubernur lebih tegas, walaupun hanya terbatas kepada + #tiga$ hal sebagai berikut: (a) Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupatenB kota7 (b) 0oordinasi penyelenggaraan urusan Pemerintah di daerah pro.insi dan kabupatenB kota7

38

0oordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah pro.insi dan kabupatenB kota. 8ugas tugas )dekonsentrasi* sebagaimana termaksud dalam Pasal ;+ 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan PP +6 8ahun 2??+ sama sekali tidak disinggung lagi dalam 3ndang J 3ndang yang baru #3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/$. 5enyangkut penyelenggaraan dekonsentrasi, menurut pasal ;+ 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 pelaksanaannya dilakukan oleh dinas dinas daerah propinsi. 0etentuan itu tidak tepat dan menimbulkan masalah serta bertentangan dengan konsep dekonsentrasi itu sendiri, sebab kalau kewenangan pemerintah pusat dilaksanakan oleh perangkat daerah otonom adalah tugas pembantuan, dan bukan dekonsentrasi. Dalam pada itu, dinas dinas daerah propinsi berada di bawah dan bertanggung "awab kepada >ubernur selaku 0epala Daerah Otonom Propinsi, yang selan"utnya pelaksanaan tugas tugas tersebut dipertanggung"awabkan kepada DP'D, sedangkan tugas tugas dekonsentrasi tidak dipertanggung"awabkan kepada DP'D, melainkan dipertanggung "awabkan oleh >ubernur sebagai &akil Pemerintah kepada Presiden, sehingga akan timbul tumpang tindih pertanggung"awaban kepada Presiden dan DP'D. Dalam hubungan dengan penyelenggaraan dekonsentrasi, meskipun PP +6B2??, tentang penyelenggaraan dekonsentrasi merupakan tindak lan"ut dan peraturan organik dari 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, terutama Pasal 9 ayat #2$, Pasal 6 ayat #+$ dan Pasal ,2, namun disana sini masih menimbulkan keran!uan untuk dapat se!ara otomatis di"alankan oleh >ubernur selaku &akil Pemerintah, terutama menyangkut )8ata @ara Pelimpahan &ewenang dan Penyelenggaraan 0ewenangan*, misalnya sa"a disebutkan bahwa pelimpahan sebagian kewenangan kepada >ubernur )mesti ditetapkan dengan 0eputusan Presiden*, yang semestinya melekat pada 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666. 5udah mudahan peraturan pelaksanaan 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ nanti, akan mengadakan penyesuaian terhadap kelemah kelamahan yang terdapat dalam 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666. Demikian pula, ketentuan Pasal / ayat #2$ 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 yang menyatakan bahwa daerah daerah Pro.insi, 0abupaten dan 0ota masing masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarkhi satu sama lain, yang ternyata membawa dampak politis psikologis yang tidak menguntungkan menyangkut hubungan antara >ubernur dan 2upatiB &alikota, dalam 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ tidak ter!antum lagi, sehinga penyelenggaraan mana"emen pemerintahan di daerah akan lebih efektif dan efisien, yang pada gilirannya fungsi dan peranan >ubernur yang diharapkan akan men"adi koordinator, penyeimbang, penyelaras, dan pemersatu bangsa, benar benar se!ara operasional dapat diselenggarakan se!ara baik. 1ebagai &akil Pemerintah di Daerah dalam konteks )(ntegrated Prefe!toral 1ystem*, >ubernur memang seharusnya mempunyai kewenangan untuk mengkoordinasikan, mengawasi, melakukan super.isi dan memfasilitasi , agar Daerah mampu men"alankan otonominya se!ara optimal. 1ebab, dengan tidak adanya (c)

39

ketegasan pengaturan mengenai tugas dan kewenangan >ubernur sebagai &akil Pemerintah, terutama dalam men"alankan )8utelage Power*, yaitu men"alankan kewenangan Pusat untuk men"aga dan memelihara agar kebi"akan dan "alannya penyelenggaraan pemerintahan Daerah 0abupatenB 0ota tidak menyimpang dan tidak bertentangan dengan kepentingan umum, kepentingan nasional ataupun peraturan perundang undangan yang lebih tinggi, maka dikhawatirkan akan menimbulkan permasalahan yang kompleks dalam kaitan dengan mensinergikan kepentingan antar tingkat pemerintahan sebagai suatu kesatuan sistem dalam Negara 0esatuan '(, yang pada gilirannya bukan sa"a akan mengganggu penyelenggaraan prinsip prinsip mana"emen pemerintahan yang efektif, melainkan "uga akan merapuhkan persatuan dan kesatuan bangsa dalam Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia.

4()( Be"e apa pe tim"an!an pe lun-a pe u"a&an Undan! 8 Undan! N%m% ** Ta&un 1999(
Dengan melihat hasil e.aluasi terhadap 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan pelaksanaannya telah mendorong perlunya penyempurnaan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, baik ditin"au dari perspektif 0onsep, (nstrumen, maupun (nplementasi. %dapun beberapa pertimbangan yang melatar belakangi mengapa 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 perlu dirubah atau diganti, terutama menyangkut perundang undangan normatif, diantaranya adalah sebagai berikut:

a(

Da i pe spekti2 pe undan!3undan!an(

#,$ 33D ,6/4 telah diamandemen, terutama pasal pasal yang terkait langsung dengan 1istem Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, yaitu: Pasal pasal ,, 4, ,9, ,9%, ,92, 2?, 2,, 22D, 2+A ayat 2/ ayat #,$, +, ayat #,$, ++ dan +/. #2$. 2eberapa 0etetapan 5P' yang berkaitan dengan pemerintahan daerah, yaitu: #,$ 0etetapan 5P' No. IDF5P'B,6997 #2$ 0etetapan 5P' No. (DB5P'B,6667 #+$ 0etetapan 5P' No. (DB5P'B2???7 #/$ 0etetapan 5P' No. D(B5P'F2??27 #4$ 0etetapan 5P' No. (B5P'B2??+7 #;$ 0eputusan 5P' No. 4B5P'B2??+. #+$ Perlunya penyerasian dan penyelarasan dengan 3ndang undang lainnya, yang erat kaitannya dengan penyelenggaraan sistem pemerintahan daerah, diantaranya: #,$ 3ndang J 3ndang Nomor 29 8ahun ,666 tentang Penyelenggara Negara yang 2ersih dan 2ebas dari 0orupsi, 0olusi, dan Nepotisme7 #2$ 3ndang J 3ndang Nomor ,< 8ahun 2??+ tentang 0euangan Negara7 #+$ 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun 2??+ tentang 1usunan dan 0edudukan 5P', DP', DPD dan DP'D7 #/$ 3ndang J 3ndang Nomor 2+ 8ahun 2??+ tentang Pemilihan 3mum Presiden dan &akil Presiden7 #4$ 3ndang J 3ndang Nomor , 8ahun 2??/ tentang Perbendaharaan Negara7 #;$ 3ndang J 3ndang Nomor ,? 8ahun 2??/ tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan7 #<$

40

3ndang J 3ndang Nomor ,4 8ahun 2??/ tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan 8anggung"awab 0euangan Negara7 #9$ 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun 2??/ tentang 1istem Peren!anaan Pembangunan Nasional.

"(

Da i pe spekti2 K%nsep(

3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 telah memberi kuasa kepada Pemerintah untuk mengatur tindak lan"ut kebi"akan desentralisasi, namun tanpa diberikan rambu rambu yang "elas, sehingga menimbulkan peluang mun!ulnya kebi"akan yang tidak mendorong otonomi daerah. Penyusunan pengaturan perundang undnagan sebagai tindak lan"ut penyesuaian dengan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 belum dapat dilakukan sepenuhnya, sehingga banyak daerah mengambil prakarsa sendiri dalam membuat peraturan daerah dengan wewenang yang diberikan 8%P 5P' No. (DB2???. Dalam pada itu, belum sinkronnya berbagai peraturan perundang undangan, baik yang diterbitkan Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah, sehingga sering menimbulkan penafsiran yang berbeda.

/(

Da i pe spekti2 Inst umen(

3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 memberi kuasa kepada pemerintah untuk mengatur tindak lan"ut kebi"akan desentralisasi tanpa diberikan rambu rambu, sehingga menimbulkan peluang mun!ulnya kebi"akan yang tidak mendorong terselenggaranya otonomi daerah se!ara transparan atau terdapat peraturan organik yang menyimpang dari esensi 33 pokoknya7 Penyusunan peraturan perundang undangan sebagai tindak lan"ut penyesuaian dengan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 belum dapat dilakukan sepenuhnya, sehingga daerah berprakarsa membuat pengaturan sendiri dengan wewenang yang diberikan 8ap 5P' (DB2???7 2elum harmonisnya berbagai peraturan perundang undangan, baik yang diterbitkan pemerintah maupun daerah, sehingga sering menimbulkan konflik dan penafsiran yang berbeda.

d(

Da i pe spekti2 Implementasi(

Dalam pengelolaan kewenangan sering memun!ulkan friksi, o.elapping, redundent dan !onfli!t of interest antar tingkat pemerintahan, sehingga !endurung mengurangi dan mengganggu pelayanan umum. 0arena pemberian otonomi yang luas yang tidak terkendali, pembentukan lembaga pemerintahan daerah sering kurang memperhatikan atau kurang berorientasi kepada peningkatan pelayanan masyarakat, sehingga ter"adi pembengkakan struktur yang tidak effisien. 1istem pengelolaan kepegawaian yang didasarkan kepada separated system menimbulkan ekses ekses

41

ethnosentrisme dan terbatasnya mobilitas pegawai dalam pengembangan karier7 penetapan %P2D lebih banyak berorientasi kepada menutup untuk keperluan aparat daerah dan DP'D daripada untuk keperluan pelayanan publik. Dalam pada itu, hubungan kemitra se"a"aran antara DP'D dan 0epala Daerah, se!ara operasional kurang ber"alan dengan baik, karena dalam prakteknya DP'D sering mendominasi 0epala Daerah, misalnya dalam Caporan Pertanggung"awaban 0epala Daerah kepada DP'D sering dipergunakan sebagai a"ang politik untuk men"atuhkan 0epala Daerah dan bukan untuk menilai performan!e 0epala Daerah menurut ukuran 'enstra, atau bahkan sering di"adikan a"ang )politik uang* dalam penerimaan atau penolakan CP= tersebut. 0er"asama antara DP'D dan 0epala Daerah yang mestinya diarahkan untuk kepentingan kese"ahteraan rakyat, dalam praktek sering di"adikan sebagai praktek )kolusi* atau pertentangan kepentingan yang berlarut larut yang sudah barang tentu akan menimbulkan )ketidak stabilan* dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, yang pada gilirannya membawa dampak penurunan terhadap pelayanan masyarakat. 8imbulnya kebi"akan sektoral di daerah yang tidak se"alan dengan semangat otonomi daerah, akibat belum memadainya pedoman yang diperlukan dan adanya berbagai perundang undangan sektoral yang belum disesuaikan, sebagai tindak lan"ut Pasal ,,2 dan ,++ 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666, adalah "uga yang mendorong perlunya penyempurnaan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666.

e(

Pen!a u& Lin!kun!an st ate!is(

Disamping itu, yang men"adi pertimbangan lainnya adalah pengaruh lingkungan strategis, seperti globalisasi ekonomi dan perdagangan bebas menuntut efisiensi dan daya saing masyarakat, bangsa dan negara yang lebih tinggi, sehingga memerlukan arahan yang "elas sebagai kebi"akan pemerintah yang perlu dituangkan dalam undang undang. Demikian pula, perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi yang sangat pesat merupakan tantangan untuk menyesuaikan sistem dan prosedur mana"emen pemerintahan daerah, misalnya peletakan dasar sistem informasi mana"emen dalam segala bidang.

2.

Dem%k atisasi dan Hak Asasi Manusia(

Pertimbangan lain, bahwa perkembangan tuntutan demokratisasi dan Hak %:asi 5anusia #H%5$ yang semakin menon"ol dalam berbagai aspek kehidupan, memerlukan landasan peran serta dan mekanisme penyaluran aspirasi masyarakat, serta perlunya kepastian hukum terhadap persamaan kedudukan seluruh warga negara.

4(,( Pa adi!ma "a u pem"a!ian u usan peme inta&an

42

4(,(1(Peletakkan $t%n%mi Dae a& dan pem"a!ian u usan -an! "e si2at =%n/u ent(
5engenai strategi hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah, kalau 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dengan tegas menyatakan bahwa letak otonomi adalah pada Daerah 0abupatenB0ota dalam memfungsikan pelayanan kepada masyarakat, dimana dalam strata pemerintahan daerah, kabupatenB kota merupakan pemerintahan daerah yang paling dekat kepada masyarakat, sedangkan dalam 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ tidak dengan tegas menyatakan tentang letak atau titik berat otonomi itu diletakkan, sebab baik Daerah Pro.insi maupun Daerah 0abupatenB 0ota mempunyai kedudukan yang sama sebagai Daerah Otonom. 0enapa letak otonomi tidak dinyatakan dengan tegas, karena paradigma yang dianutnya adalah konsep )pembagian urusan pemerintahan* yang bersifat )!on!urrent*, baik yang menyangkut )urusan wa"ib* maupun )urusan pilihan*. Pembagian urusan yang bersifat )@on!urrent*, artinya urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama disemua tingkat pemerintahan, dilaksanakan bersama antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan demikian setiap urusan yang bersifat !on!urrent senantiasa ada bagian urusan yang men"adi kewenangan pemerintah pusat, ada bagian urusan yang diserahkan kepada pro.insi, dan ada pula bagian urusan yang diserahkan kepada kabupatenB kota. 3ntuk mewu"udkan pembagian kewenangan yang bersifat !on!urrent tersebut se!ara proporsional antara pemerintah pusat, pemerintah daerah pro.insi, daerah kabupatenB kota, didasarkan kepada / #empat$ kriteria yang meliputi:

Pertama: Aksternalitas, yaitu suatu pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan dampakB akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. %pabila dampak yang ditimbulkan itu bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut men"adi kewenangan kabupatenB kota, apabila dampaknya regional men"adi kewenangan pro.insi, dan apabila nasional men"adi kewenangan pemerintah pusat. 0edua: %kuntabilitas, adalah suatu pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan pertimbangan bahwa tiangkat pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsungB dekat dari urusan yang ditangani tersebut. Dengan demikian, maka akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat akan lebih ter"amin. 0etiga: Afisiensi, adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan tersedianya sumber daya, baik personil, maupun sarana, untuk mendapatkan ketepatan, dan ke!epatan hasil yang harus di!apai dalam penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut. %rtinya, apabila suatu bagian

43

urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih berdayaguna dan berhasilguna dilaksanakan oleh daerah Pro.insi danB atau Daerah 0abupatenB 0ota dibandingkan apabila ditangani oleh pemerintah pusat, maka bagian urusan tersebut diserahkan kepada daerah Pro.insi danB atau 0abupatenB 0ota. 1ebaliknya, apabila suatu bagian urusan tertentu akan lebih berdayaguna dan berhasilguna bila ditangani oleh pemerintah pusat, maka bagian urusan tersebut tetap ditangani oleh pemerintah pusat. 0eempat, 0eserasian hubungan, adalah bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintahan yang diker"akan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungaan #inter!onne!tion$, saling tergantung #inter dependent$, dan saling mendukung se!ara sinergis sebagai satu kesatuan sistem yang menyeluruh. 1adar atau tidak, perumus 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ !endurung menggunakan teori atau a"aran dari negeri 2elanda yang sering disebut )de drie kringenleer* , yaitu a"aran tentang pembagian urusan kewenangan dalam + lingkungan kekuasaan, yaitu antara pemerintah pusat, daerah pro.insi, dan daerah kabupatenB kota mempunyai kewenangan urusan yang sama, hanya sifat dan gradasi yang berbeda yang ditentukan oleh / #empat$ kriteria tersebut diatas. Dalam kaitan dengan a"aran ) de drie kringenleer* ini, pada masa 3ndang J 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ kita menggunakan a"aran N'umah 8angga 5ateriil* #5ateriele Huishoudingsleer$, yaitu suatu sistem dalam penyerahan kewenangan dalam rangka otonomi daerah, dimana antara pemerintah pusat dan daerah terdapat pembagian tugas yang diperin!i se!ara tegas, baik di dalam undang undang pembentukannya, maupun pada penyerahan penyerahan selan"utnya. Dalam a"aran ini ada yang disebut )taak .erdeling* antara pusat dan daerah. 0ewenangan setiap daerah meliputi tugas tugas yang ditentukan satu per satu se!ara nominatif. =adi apa yang tidak ter!antum dalam rin!ian itu, tidak termasuk kepada urusan rumah tangga daerah, dengan perkataan lain daerah yang bers:angkutan tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kegiatan di luar yang sudah diperin!i atau yang se!ara a priori telah ditetapkan.4? 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ memperin!i se!ara tegas )urusan wa"ib* yang men"adi kewenangan daerah, disamping adanya kewenangan )pilihan* #option$ yang didasarkan kepada konsep !on!urrent tadi. 1ebenarnya, di Negeri 2elanda sendiri teori ini sudah tidak dipakai lagi, karena mengandung beberapa kelemahan, antara lain sering ter"adi duplikasi, ke!endurungan ter"adi sharing ratio dalam pembagian kewenangan yang sering membias keatas, sehingga ter"adi model piramid terbalik. Disamping itu, ke"umbuhan #o.erlapping$ sulit untuk dihindarkan, demikian pula ke.a!!uman pemerintahan sering ter"adi karena ada ke!endurungan masing masing lingkungan kekuasaan bersikap dan bertindak "urisdiksi positi.e dan "urisdiksi negatif4,, dan kurang memberikan
A. 0oswara, op.!it., hlm <+ </ 1ikap dan tindakan =urisdiksi positif danBatau =urisdiksi negatif, akan sangat dipengaruhi oleh potensi sumber daya dari sebagian urusan yang akan diserahkan itu.
50 51

44

keleluasaan #des!retion$ kepada daerah untuk berinisiatif dan berino.asi. Dalam prakteknya konsep ini sulit dioperasionalkan, karena faktor pendidikan dan

rasionalitas 1D5 aparatur pemerintah daerah di (ndonesia yang relatif masih

rendah, ke!uali kalau ditetapkan se!ara pasti #!lear !ut$ mana soal soal yang masuk lingkungan pemerintah pusat, pro.insi, dan kabupatenB kota. Dengan demikian, a"aran ini tidak mendorong daerah untuk berprakarsa dan mengembangkan potensi wilayahnya diluar urusan yang ter!antum dalam undang undang pembentukannya. 0alau dibandingkan dengan negeri 2elanda dan (nggris atau di negara negara ma"u lainnya akan sangat berbeda, dimana teori ini dapat digunakan se!ara efektif, karena pada umumnya mereka sudah established, baik aparatur maupun masyarakatnya tergolong kepada kaum menengah, baik dari segi pendidikan maupun dari strata sosialnya. &alaupun pengembangan paradigma baru yang dituangkan ke dalam 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ berasal dari ide 0etetapan 5P' '( Nomor (DB5P' '(B2??? 8entang 'ekomendasi 0ebi"akan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, namun 0etetapan 5P' itu sendiri perlu dika"i, baik se!ara akademik, politik, "uridis, maupun operasional. 8ap 5P' di atas dapat dikatakan sebagai upaya politik untuk menggeser pendulum pembagian kekuasaan antara Pusat dan Daerah pada )titik keseimbangan* #eMuilibrium$, terutama keseimbangan antara kekuasaan Pemerintah Pusat dengan kekuasaan Pemerintah Daerah disemua tingkat pemerintahan. Namun, perlu adanya klarifikasi terhadap 8%P 5P' tersebut, terutama mengenai apa yang dimaksud dengan pemberian otonomi bertingkat dan penyesuaian terhadap Pasal ,9 33D ,6/4 setelah amandemen kedua. 0alau yang dimaksud dengan pemberian otonomi bertingkat terhadap Daerah Propinsi, 0abupaten dan 0ota sama dengan system penyerahan kewenangan otonomi proporsional bertingkat berarti kembali kepada paradigma lama sebagaimana dianut dalam 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</, sedangkan penyesuaian terhadap Pasal ,9 33D ,6/4 setelah amandemen kedua, setidak tidaknya terdapat tiga persoalan yang prinsip, yaitu: Pertama, meskipun Pasal ,9 33D ,6/4 diperluas men"adi tiga Pasal, yaitu Pasal pasal ,9, ,9% dan ,92 yang meliputi ,, #sebelas$ ayat, namun tidak ada satu ayatpun yang se!ara ekplisit mengatur tentang pembagian kekuasaan antara Pusat dan Daerah, misalnya Pasal ,9 ayat #4$ hanya menyatakan bahwa )Pemerintah Daerah men"alankan otonomi seluas luasnya, ke!uali urusan pemerintahan yang oleh undang undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat* . Penggunaan istilah )otonomi seluas luasnya* berarti kembali kepada paradigma 3ndang 3ndang Nomor ,9 8ahun ,6;4, dimana istilah itu baik dalam 3ndang 3ndang Nomor 4 8ahun ,6</ maupun dalam 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 tidak dipergunakan lagi, karena berdasarkan pengalaman istilah tersebut ternyata dapat menimbulkan ke!endurungan pemikiran yang dapat membahayakan keutuhan Negara 0esatuan dan tidak serasi dengan maksud dan tu"uan pemberian otonomi kepada Daerah. Demikian pula, Pasal ,9% ayat #,$ hanya menyatakan bahwa )Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan

45

pemerintahan daerah pro.insi, kabupaten dan kota, atau antara pro.insi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah*. 0edua, Pasal ,9 baru 33D ,6/4 tidak menganut lagi asas dekonsentrasi dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan di daerah, disamping asas desentralisasi dan asas tugas pembantuan. Pasal ,9 ayat #2$ hanya menyatakan bahwa )Pemerintahan daerah pro.insi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan*. Penekanan terhadap terminologi )asas otonomi* dikhawatirkan akan menimbulkan )misleading* dalam penafsiran, karena tidak la:im dipakai, baik dalam tataran konsep akademik, maupun dalam tataran operasional, karena otonomi bukan asas melainkan )hak, wewenang dan kewa"iban* untuk mengatur dan mengurus sendiri pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada daerah. 0etiga, menyangkut Pembagian Daerah. Dalam perubahan kedua 33D ,6/4 tidak lagi mengenal )Pembagian Daerah* seperti halnya dalam Pasal ,9 lama, karena dalam Pasal ,9 baru, ayat #,$ yang dibagi adalah )Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia*, yang bunyi selengkapnya adalah sebagai berikut, )Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia dibagi atas daerah daerah pro.insi, dan daerah pro.insi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap tiap pro.insi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang undang*. %da sementara anggapan orang bahwa Pasal ,9 baru ayat #,$ ini bernuansa )-ederasi*, karena se!ara eksplisit menyatakan )N0'( dibagi*, ke!uali apabila Pen"elasan Pasal ,9 lama, tetap berlaku sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari batang tubuh 33D ,6/4, sehingga ketiga persoalan diatas bisa diklarifikasikan #!larified$ dengan baik. Namun Pen"elasan Pasal ,9 33D ,6/4 lama dinyatakan tidak berlaku lagi, karena semangatnya sudah ditampung dalam berbagai perubahanBtambahan Pasal dalam 33D ,6/4 yang baru. &alaupun demikian, saya tidak berpretensi untuk menganggap bahwa Perubahan 0edua 33D ,6/4 yang menyangkut Pasal ,9 ayat #,$ sebagai Pasal yang bernuansa )-ederasi*, karena saya tetap berpegang kepada Pasal , ayat #,$ yang dalam Perubahan Pertama 33D ,6/4, tidak diadakan perubahan, yang berbunyi sebagai berikut: Pasal , ayat #,$ : )Negara (ndonesia ialah Negara 0esatuan yang berbentuk 'epublik.*

4(,(*(Asas pen-elen!!a aan peme inta&an(

3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ menyatakan bahwa Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang men"adi kewenangannya, ke!uali urusan pemerintahan yang oleh 3ndang undang ditentukan men"adi urusan pemerintah pusat. Pasal ,? ayat #+$ menegaskan bahwa yang men"adi urusan Pemerintah yang dike!ualikan tersebut adalah: a. Politik luar negeri7

46

b. Pertahanan7 !. 0eamanan7 d. Hustisi7 e. 5oneter dan fiskal nasional7 dan f. %gama. %yat #/$ menyebutkan bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat #+$ Pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat Pemerintah atau wakil Pemerintah di daerah, atau dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah danB atau pemerintahan desa. 1elan"utnya ayat #4$ menegaskan bahwa dalam urusan pemerintahan yang men"adi kewenangan Pemerintah di luar urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat #+$, Pemerintah dapat: a. menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan7 b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada >ubernur selaku wakil Pemerintah atau: !. menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah danB atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Dari uraian Pasal ,? ini dapat diartikan bahwa tidak ada kemungkinan daerah akan memperoleh tambahan kewenangan dari Pemerintah selain dari yang sudah ditetapkan dalam Pasal ,+ dan ,/ 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/. Padahal, mestinya sebagian urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam ayat #4$ tersebut dimungkinkan untuk diserahkan kepada daerah melalui asas )desentralisasi*, tidak hanya melalui )tugas pembantuan*. 5engenai penetapan asas penyelenggaraan pemerintahan, 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ agak ran!uh mengaturnya, karena dalam 33 tsb asas penyelenggaraan pemerintahan diatur dengan menetapkan bahwa antara penyelenggaraan pemerintahan di Pusat dan di Daerah berbeda. Pada Pemerintah pusat menggunakan asas asas desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi, sedang penyelenggaraan pemerintahan di daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan. Padahal asas asas tersebut merupakan suatu kebi"akan #)poli!y*$ yang berlaku baik di pusat maupun di daerah sebagai satu kesatuan sistem yang tidak bisa dipisahkan. Disamping itu, otonomi dan tugas pembantuan sebagai )asas* adalah misleading, karena otonomi dan tugas pembantuan bukan asas, melainkan suatu hak, wewenang dan kewa"ibansebagai manifestasi atau perwu"udan atau konkritisasi dianutnya asas desentralisasi dalam N0'(. &alaupun kata kata asas otonomi dan tugas pembantuan itu berasal dari 33D #setelah diamandemen$, tetapi kalau itu merupakan kekeliruan, mestinya diadakan "udi!ial re.iew oleh 5ahkamah 0onstitusi, "angan sampai perundang undangan di bawahnya ikut keliru.42

5(
52

DAMPAK PENYELENGGARAAN $T$N$MI DAERAH

Cihat Pasal 2? ayat #2$ dan #+$ 33 No.+2B2??/.

47

5(1( Dampak P%siti2

1esuai dengan tu"uan pemberian otonomi daerah, diharapkan pelaksanaan otonomi daerah menurut 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ membawa dampak positif yang se!ara umum dapat dikategorikan sebagai berikut: a. Perkembangan proses demokrasi dalam kehidupan masyarakat dan pemerintahan akan meningkat7 b. Partisipasi aktif masyarakat dalam proses kepemerintahan, baik dalam proses penentuan kebi"akan, dan pelaksanaan maupun dalam proses e.aluasi dan pengawasan, akan semakin meningkat7 !. mun!ulnya kreati.itas dan ino.asi Daerah untuk mengembangkan pembangunan daerahnya7 d. meningkatnya gairah birokrasi pemerintahan Daerah, karena adanya keleluasaan untuk mengambil keputusan, serta terbukanya peluang karier yang lebih tinggi, karena kompetisi professional7 e. meningkatnya pengawasan atas "alannya pemerintahan Daerah, baik yang dilakukan oleh masyarakat maupun DP'D, sehingga keinginan untuk mewu"udkan pemerintahan yang baik, bersih, terper!aya dan akuntabel #)>ood >o.ernan!e*$ semakin sangat didambakan oleh masyarakat7 f. meningkatnya peranan DP'D sebagai wahana demokrasi dan penyalur aspirasi rakyat dalam men"alankan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan7 g. pemberian pelayanan umum kepada masyarakat semakin meningkat, baik kualitas maupun kuantitas, se"alan dengan meningkatnya tuntutan dari masyarakat akan pelayanan yang lebih baik, yang pada gilirannya akan menimbulkan )keterper!ayaan* masyarakat kepada pemerintah daerah. h. mun!ulnya semangat kedaerahan yang men"adi faktor pendorong yang kuat bagi pengembangan daerahnya, dalam arti peningkatan %kuntabilitas.

5(*( Dampak ne!ati2(

&alaupun kita melihat se!ara potensial dampak positif dari pelaksanaan otonomi daerah, namun perlu "uga mengantisipasi dampak yang mungkin ter"adi se!ara negatif dalam pelaksanaan otonomi daerah menurut 3ndang 3ndang ini, a.l. sbb: a. keinginan bagi Daerah Otonom untuk meningkatkan penghasilan asli Daerah #P%D$ yang berlebihan, dikhawatirkan akan menimbulkan dampak ekonomi biaya tinggi, memberatkan masyarakat, dan kurang ter"aminnya kelestarian lingkungan #tidak transparan dan tidak akuntabel$7 b. kemungkinan mun!ulnya konflik kepentingan antar Daerah dan antara Daerah dan pusat yang berkaitan dengan pendayagunaan sumber daya alam,

48

!.

d.

e.

f.

seperti sumber daya air, hutan, lautan, lingkungan hidup dlsb.7 kemungkinan ter"adi pengaturan daerah yang o.er regulated atau benturan antara peraturan daerah di tingkat Daerah 0abupatenB 0ota dengan Daerah Propinsi, ataupun Pusat, karena lemahnya antara peren!anaan pembangunan Daerah 0abupatenB 0ota, Daerah Propinsi, dan Pusat, sehingga integritas dan sinergitas tidak ter"amin, karena masing masing merasa mempunyai kompetensi sendiri sendiri, yang memungkinkan ter"adinya segmentasi antar Daerah #tidak transparan$7 mun!ulnya egoisme kedaerahan yang sempit yang mendorong atau men"urus kepada eksklusi.isme daerah dan proteksionisme kedaerahan, sehingga akan mengganggu kepada makna persatuan dan kesatuan bangsa. sikap dan perilaku birokrasi pusat yang !enderung untuk tetap mempertahankan statusMuo, terutama dalam mempertahankan kewenangan pusat yang enggan menyerahkannya kepada Daerah #tidak transparan$7 belum sinkronnya perundang undangan sektoral pusat dengan 3ndang 3ndang tentang pemerintahan daerah, sehingga para pe"abat birokrasi Departemen 1ektoral pusat masih berpegang kepada 3ndang 3ndang 1ektoral yang bersangkutan, dan belum menyesuaikan dengan "iwa dan semangat 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 !M. 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/7 ter"adinya multi interpretasi, baik terhadap "iwa dan semangat 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dan 3ndang J 3ndang Nomor 24 8ahun ,666 maupun terhadap pasal pasal didalamnya yang tidak atau kurang "elas.

6(
,$.

PR$SPEK $T$N$MI DAERAH MELALUI S$LUSI ALTERNATI;

3paya penyempurnaanBpenggantian 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 bukan semata mata untuk mengatasi masalah yang timbul, tetapi "uga untuk menegaskan .isi dan misi yang "elas dalam menetapkan format dan sistem pemerintahan dalam Negara 0esatuan 'epublik (ndonesia. Dalam pada itu, penegasan prinsip prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik #)>ood >o.ernan!e*$, diarahkan kepada substansi yang bersifat strategis, seperti: hubungan pusat dan daerah7 penegasan hirarki dalam sistem pemerintahan7 penataan kembali sistem dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan7 pembagian kewenangan dan urusan pada tingkat tingkat pemerintahan yang berbeda. Dengan penyempurnaan tersebut, hendaknya Pemerintah se!ara transparan dan tidak menyimpang dari tu"uan untuk kebaikan bangsa dan negara, terutama untuk mewu"udkan komitmen kebi"akan desentralisasi, pengembangan demokrasi dan peningkatan kemandirian daerah, serta daya saing daerah. Hang terpenting adalah bagaimana upaya mengembangkan satu kesatuan sistem antara sistem pemerintahan nasional dan sub sistem pemerintahan daerah se!ara sinergis,

2$

49

sehingga ter!ipta stabilitas, akuntabilitas, serta efisiensi dan efekti.itas penyelenggaraan pemerintahan, hubungan pusat daerah terpelihara dengan baik, keutuhan dan kesatuan bangsa tetap ter"aga, serta prinsip prinsip perilaku )>ood >o.ernan!e* di semua tingkat pemerintahan, dapat diwu"udkan. Demikian pula, isu isu strategis dan penting, serta diperlukan se!ara proporsional bagi semua le.el pemerintahan, harus ditempatkan pada proporsi waktu dan situasi yang tepat untuk menghindarkan keran!uhan, instabilitas dan stagnasi "alannya penyelenggaraan pemerintahan daerah, dimana pemerintahan daerah seharusnya men"adi )ba!kbone* dari stabilitas pemerintahan nasional. +$ 8er"adinya penggantian 3ndang 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 dengan 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ tetap harus di arahkan kepada upaya pen!apaian kemandirian pemerintah daerah yang berorientasi kepada pelayanan, pemberdayaan, daya saing daerah, dan peningkatan kese"ahteraan masyarakat, dan pengembangan demokrasi, tidak lagi sebagai a"ang tarik menarik pembagian kekuasaan, baik antara pusat dan daerah, maupun hubungan antara DP'D dan 0epala Daerah sebagaimana selama ini ter"adi, sehingga nasib dan kepentingan rakyat terabaikan. 3ntuk lebih memantapkan penyelenggaraan otonomi daerah, maka se!ara transparan perlu mengoptimalkan peranan dan fungsi >ubernur selaku &akil Pemerintah, terutama dalam upaya menyelesaikan berbagai kasus dan permasalahan di daerah. Dalam hubungan ini, sebaiknya Pemerintah Pusat mengatur lebih lan"ut dengan memberikan penugasan dan kewenangan yang tegas kepada >ubernur selaku &akil Pemerintah, sehingga segala persoalan yang ter"adi di Daerah, baik yang bersifat lokal maupun regional, hendaknya dapat diselesaikan se!ara tuntas oleh >ubernur. Ditin"au dari aspek asas kepatutan penyelenggaraan pemerintahan #2erhoorli"k 2estuur$ seharusnya ia #>ubernur$ memiliki kewenangan )Dri"bestuur*, baik dari aspek )teori sisa* #'esidual 8heory$, maupun dan terutama dari aspek )Na!h -reies Armessen* yang seharusnya melekat pada diri seorang >ubernur, sehingga pada gilirannya akan mengurangi bertumpuknya )beban* #burden$ pada pemerintah pusat, dan ketegangan ketegangan dan keran!uan di daerah yang selama ini sering ter"adi, dapat dituntaskan oleh >ubernur dalam kedudukan ia #>ubernur$ sebagai &akil Pemerintah #representati.e of the President$. (ni adalah sebagai konsekuensi didudukannya >ubernur sebagai &akil Pemerintah dalam rangka men"alankan tugas tugas dekonsentras Namun, sangat disayangkan perundang undangan yang ada, tidak mendukungnya, sehingga tidak memungkinkan >ubernur untuk bertindak pro aktif, tanpa dilandasi dasar hukum kewenangan yang kuat. 0alau sa"a, kepada >ubernur dalam kedudukannya sebagai &akil Pemerintah diberikan keleluasaan untuk men"alankan tugas )pemerintahan umum* #algemene

/$

4$

i.

;$

50

bestuur$ di daerahnya melalui asas )Dri"bestuur*, dengan dasar hukum yang tegas, maka diharapkan ia #>ubernur$ akan mampu untuk mentuntaskan segala persoalan yang ter"adi di daerah.
<$ 5engingat pengaturan lebih lan"ut yang menegaskan kedudukan dan tugas serta kewenangan >ubernur selaku &akil Pemerintah, tidak ada, maka seyogyanya sebagai tindak lan"ut Pasal +9 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, segera dikeluarkan (nstruksi Presiden yang intinya menugaskan dan memberikan keleluasaan kepada >ubernur untuk )mengusahakan se!ara terus menerus agar segala peraturan perundang undangan dan peraturan daerah di"alankan oleh instansi instansi pemerintah dan pemerintah daerah, serta mengambil segala tindakan yang dianggap perlu untuk men"amin stabilitas dan kelan!aran penyelenggaraan pemerintahan di daerah se!ara baikO. 0ewenangan dekonsentrasi yang di"alankan oleh (nstansi Dertikal #)dekonsentrasi fungsional*$, yaitu tugas tugas yang dike!ualikan menurut Pasal < 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 !M. Pasal ,? 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, harus ada penegasan bahwa (nstansi Dertikal dimaksud adalah perangkat Departemen danB atau CPND yang mempunyai tugas dan kewenangan khusus #1ektoral7 8eknis7 -ungsional$ di wilayah dalam "urisdiksi tertentu, yang posisinya tidak hanya wa"ib berkoordinasi dengan >ubernur, melainkan kedudukannya berada di bawah dan bertanggung"awab kepada >ubernur selaku &akil Pemerintah #dalam konteks )(ntegrated Prefe!toral 1ystem*$. 1eluruh peraturan perundang undangan yang men"adi dasar penyelenggaraan tugas tugas substantif Departemen 1ektoralB Departemen 8eknis, baik yang terbit sebelum maupun sesudah terbitnya 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 !.M. 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, harus dengan sendirinya menyesuaikan dengan semangat 3ndang J 3ndang tersebut, dimana kedudukan 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 !.M 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ itu sendiri seharusnya berkedudukan sebagai )batu pen"uru* #)!orner stone*$ bagi perundang undangan 1ekotral lainnya. Hal tersebut dimaksudkan untuk menghindarkan ter"adinya kesimpang siuran penyelenggaraan pemerintahan di daerah, karena adanya tarik menarik kewenangan dan tarik menarik kepentingan, yang pada gilirannya akan mengakibatkan terhambatnya kelan!aran pelaksanaan otonomi daerah yang seharusnya dapat memberikan pelayanan prima kepada masyarakat setempat. Pelaksanaan otonomi daerah, selaras dengan "iwa dan semangat 3ndang J 3ndang Nomor 22 8ahun ,666 !.M. 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ dimaksudkan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan oto akti.itas masyarakat, guna memberdayakan masyarakat sendiri, sedangkan pemerintah daerah

9$

6$

,?$

51

berperan mendorong dan memfasilitasinya. 2erdasarkan hal tersebut, hendaknya semua komponen penyelenggara pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah, memiliki kesatuan sikap, kesatuan pandang, kesatuan pemahaman dan kesatuan interpretasi, sehingga kelemahan dan kekurang sempurnaan Pasal pasal dan instrumen yang ada, hendaknya disikapi se!ara positif dan penuh kearifan, sehingga tidak ter"adi upaya upaya manipulasi untuk menon"olkan masing masing kepentingan yang akan mengakibatkan ter"adinya konflik kepentingan dan konflik kewenangan, yang pada gilirannya hanya akan merugikan kepentingan rakyat banyak, dan pelayan publik terabaikan. Dalam pada itu, perlu merubah paradigma pemerintahan dari birokrasi yang berpola pikir #mindset$ bernuansa )dilayani* men"adi )melayani*. ,,$ Perlu mensosialisasikan dan mendesiminasikan 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ dan peraturan pelaksanaannya agar terdapat interpretasi dan persepsi yang sama, baik bagi masyarakat, maupun bagi para pe"abat di pusat dan di daerah7

,2$

5enyikapi kelemahan dan atau kelebihan 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ kita tidak seharusnya a priori untuk segera merobah 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ sekarang, melainkan kita perlu memahami substansi dan semangat 3ndang 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/ dan turut serta mensosialisasikannya, sambil mewa!anakan berbagai aspek permasalahanya, baik dari segi konsep akademik dan "uridis, maupun empirik administratif, dengan kemungkinan memberikan alternatif solusinya. Dalam mengantisipasi perubahan 3ndang J 3ndang Nomor +2 8ahun 2??/, harus ada persiapan yang matang dan keterbukaan sedemikian rupa, baik antara Pemerintah, kalangan perguruan tinggi, lembaga masyarakat, partai politik, dan para praktisi operasional dan disosialisakan kepada masyarakat luas, sehingga hasil perubahan itu akan menghasilkan produk 3ndang 3ndang yang bisa diimplementasikan dengan persepsi dan interpretasi yang sama antara Pusat dan Daerah, sehingga baik dari segi akademik, "uridis, politik dan operasional, benar benar dapat dipertanggung"awabkan.

7(

PENUTUP

Demikian beberapa pemikiran tentang penyelenggaraan pelaksanaan kebi"akan otonomi daerah untuk dikembangkan dan didiskusikan lebih lan"ut.

=akarta, + %pril 2??;.

52

A. 0oswara 0ertaprad"a

53