UNIVERSIDAD DE CONCEPCIN Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales Escuela de postgrado

Los fundamentos de la constitucionalidad de la potestad sancionadora de la Administracin: elementos configuradores y delimitadores.

Trabajo para aprobar el curso de Responsabilidad del Estado y Derecho Administrativo Sancionador

Sergio Luis Arenas Benavides

Concepcin, octubre de 2013

Los fundamentos de la constitucionalidad de la potestad sancionadora de la Administracin: elementos configuradores y delimitadores.

Sergio Luis Arenas Benavides

I. La potestad sancionadora de la Administracin. Planteamiento del problema En este ensayo se pretende responder a la inquietud acerca de si la jurisprudencia ha determinado o no que el Derecho Administrativo Sancionador (en adelante DAS) sea una institucin que tenga reconocimiento constitucional aunque sea de forma implcita, a partir de la suma de diversos institutos y conceptos que la Carta Fundamental estatuye en materia de derechos fundamentales, principios de funcionamiento pblico, entre otros. En el ltimo tiempo hemos asistido a una discusin acerca de la

(in)constitucionalidad que acarreara el hecho de que la Administracin tenga facultades fiscalizadoras y sancionadoras en ciertas reas sometidas a su control, lo que se conoce como Derecho Administrativo Sancionador, visto el surgimiento de rganos pblicos con tales caracteres (superintendencias, inspecciones, servicios, etc.)1. As, quienes defienden la existencia de entes administrativos con potestades sancionatorias apelan a la idea de que en el mundo moderno el surgimiento de nuevas actividades, sobre todo econmicas, con gran incidencia en la vida de las personas, exigen una vigilancia mayor del poder ejecutivo a fin de resguardar importantes derechos individuales y sociales2. Por el contrario, quienes se oponen a esta exorbitancia de la Administracin reclaman una intromisin intolerable de sta en funciones que por mandato constitucional deben radicarse en los otros poderes, amn de representar un riesgo para la libertad de las personas3. Para efectos de este trabajo, los fundamentos de constitucionalidad pueden clasificarse en dos grupos: uno, referido a los elementos configuradores que dan base a la existencia del DAS, y otro, concerniente a los elementos limitadores, que marcan los lmites en los que se mueve la actividad sancionatoria de la administracin.
1

FERRADA, Juan Carlos. Las potestades y privilegios de la Administracin Pblica en el rgimen administrativo chileno. Rev. de Derecho U. Austral, Valdivia, vol. XX N 2 (2007), p. 80. 2 BORDAL, Andrs y FERRADA, Juan Carlos. Las facultades juzgadoras de la administracin: una involucin en relacin al principio clsico de la divisin de poderes. Rev. de Derecho U. Austral, Valdivia, vol. XIII (2002), p. 190-191. 3 SOTO KLOSS, Eduardo. Derecho Administrativo: temas fundamentales. Abeledo-Perrot, Santiago (2012), p. 419-435.

II. Elementos configuradores de la constitucionalidad del DAS Son aquellos principios en los cuales el DAS halla su razn de ser como institucin del Estado y de la Administracin, y que se consideran como su justificacin de su inclusin dentro del orden institucional chileno.

1. Fines del Estado Quizs el elemento esencial que justifica la existencia del DAS sea el deber del Estado de promover el bien comn, segn lo establecido en el inciso cuarto del art. 1 de la Constitucin, que manda a contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece. Esto es complementado por el inciso cinco, en que se obliga el Estado a asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. Esto, como veremos ms adelante, se concreta en la proteccin de derechos y garantas esenciales de las personas ante las actividades que pudieran arriesgarlos y en la bsqueda del equilibrio entre agentes. La jurisprudencia constitucional declara que este principio debe inspirar a toda institucin pblica, lo que incluye a la Administracin y con ello a su parte sancionadora. As, en el fallo rol 479 de 2006, referido a las facultades sancionatorias de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en su considerando 18, se establece que el Estado otorga potestades a la Administracin para que sta vele por la concrecin del bien comn en ciertas reas, especialmente del orden econmico, que por su incidencia social requieren una intervencin estatal ms activa, para resguardar la integridad de las personas frente al poder econmico. Aqu, el principio del bien comn es una manera de justificar por qu con los mecanismos clsicos de solucin de controversias, lase salida judicial individual, no se satisface completamente el inters general4. A nivel de jurisprudencia judicial, se establece que la satisfaccin de este bien comn debe ser el motivo para la actuacin de los rganos administrativos, especialmente los

FERMANDOIS, Arturo. Derecho Constitucional Econmico (tomo 1). Ed. U. Catlica, Stgo. (2001), p. 7274.

sancionadores. As, cuando la Corte Suprema acept la tesis del decaimiento de la sancin administrativa en los fallos rol 7284-2009 (consid. 5 a 7) y 4923-2010 (consid. 4), en que dej sin efecto las sanciones impuestas por la SEC a dos empresas elctricas luego de cuatro aos desde la ocurrencia de los hechos, seal que se haba perdido la oportunidad de que esos castigos tuvieran la eficiencia y eficacia necesarias para que cumplieran su funcin retributiva y preventiva, es decir, dejaron de ser tiles para la seguridad del cumplimiento de la norma, por lo que se dej de proteger el inters colectivo en este caso. Esta idea de que la sancin tenga un efecto podemos relacionarlo con la idea de la luz verde, en donde se plantea que la labor del derecho debe mirar a que la ley pueda ser llevada a efecto y lograr su cometido en la sociedad, y que en materia de DAS, esto mira a la prevencin de aquellos riesgos, en contraposicin a la luz roja que ve el cumplimiento de la ley como un fin en s mismo sin consideraciones sociales5. Como veremos ms adelante, este principio ser un elemento importante a la hora de dirimir cuando el DAS limita el ejercicio de ciertos derechos en aras de proteger otros ms importantes. Asimismo, veremos que los elementos limitadores del DAS tienen una funcin de evitar que la labor de los rganos sancionadores se desve de su fin primordial.

2. Proteccin de los derechos fundamentales Un segundo fundamento para apoyar la constitucionalidad del DAS se encuentra en los derechos reconocidos por la Constitucin a todas las personas, los cuales pueden ser afectados por ciertas actividades que tienen gran incidencia en la vida diaria, especialmente en el orden econmico. Esto no es sino un corolario de lo sealado a propsito de la promocin del bien comn, y tiene como base el art. 5 inciso segundo de la Constitucin que limita el ejercicio de la soberana al respeto de los derechos que emanan de la esencia humana, sean reconocidos por la misma Carta Fundamental (art. 19) o por tratados internacionales vigentes ratificados por Chile.

MONTT, Santiago. Autonoma y responsividad: dos expresiones de la vocacin juridificadora del Derecho Administrativo y sus principios fundamentales. Documento de trabajo N 4, Centro de Regulacin y Competencia U. de Chile, Stgo. (2010). Digamos, al margen, que a nivel legal, la eficiencia y eficacia del ejercicio pblico son consagradas en el art. 2 inciso final de la Ley Orgnica Constitucional de Bases de la Administracin del Estado (LOCBGAE), art. 64 letra a) de la ley 18.834 (Estatuto Administrativo) y arts. 7, 9 inc. 1 y 13 inc. 1 de la ley 19.880 (Bases del Procedimiento Administrativo).

As, nuestra jurisprudencia constitucional ha reconocido largamente que en materia de DAS el quid de su existencia y actuacin es la proteccin de estas garantas ante aquellas actuaciones que pudieran afectarlas gravemente. Esto implica, primero, que el ejercicio de estos derechos no es absoluto, ya que debe hacerse respetando el ordenamiento jurdico y los derechos ajenos, y segundo, que hay ciertos derechos que merecen del Estado una proteccin mayor, habida cuenta del mayor poder de ciertos agentes sobre otros, lo que lleva a que pueda abusarse de esa posicin dominante, y en virtud del principio de igualdad ante la ley (arts. 1 inc. 5 y 19 N 2) se debe aminorar ese desequilibrio, por lo cual el Estado tiene no slo la potestad, sino el deber de actuar6. El ejercicio radica en sopesar derechos en conflicto y decidirse por aquella solucin que satisfaga ms el inters comn, siendo esto ltimo un elemento decisor en el equilibrio de los derechos fundamentales en juego. Se puede citar, para entender lo anterior, el fallo rol 2069 de 2012, en el que se reclama la inconstitucionalidad de la norma que permite a las Direcciones de Vialidad ordenar el traslado de los postes de tendido elctrico en caso de ser necesario para salvaguardar el uso natural del camino y a aplicar sanciones en caso de no hacerse. El Tribunal Constitucional rechaza el recurso habida cuenta que la autoridad, al tener el deber de propender al bien comn, debe siempre favorecer el derecho ms beneficioso para la comunidad, y en este caso era el del trnsito del camino, frente a los costos que implicaba para la empresa el traslado de sus instalaciones, que por lo dems eran inferiores al beneficio de su uso, siendo adems un deber de esa Direccin velar por que ese uso se garantice (considerando 37). Interesante es la prevencin de los ministros Navarro y Beltrn, que mencionan expresamente la idea de bien comn como parte de la limitacin al derecho de propiedad y la libertad de empresa (punto 3), amn de considerar que la intervencin gubernativa es parte del riesgo del negocio en que incurre el demandante (punto 4). A nivel de tribunales, se observa el mismo modo de enfrentar el conflicto. Por ejemplo, el derecho al medio ambiente libre de contaminacin y a la salud (arts. 19 N 8 y 9) frente a la libertad econmica se han resuelto favoreciendo a los primeros por su mayor incidencia pblica. As, en el fallo rol 1345-2013 de la Corte de Apelaciones de
6

Bordal y Ferrada, op.cit., p. 202.

Concepcin, se rechaz un recurso de amparo econmico por las medidas de clausura de un matadero de Mulchn. En este fallo se reconoce la facultad de la autoridad sanitaria ya que el funcionamiento de la instalacin no cumpli reiteradamente las normas y rdenes relativas a la evacuacin de aguas servidas al ro Bureo, con graves consecuencias para el medio ambiente local. As las cosas, la autoridad administrativa tena no slo la facultad, sino el deber de actuar, para que no se vean afectados los habitantes de una ciudad frente a la actividad econmica de una sola persona, derecho que por cierto debe ejercerse con pleno respeto a la legalidad vigente como seala el art. 19 N 21 inc. 1 del Cdigo Poltico (consid. 3), y segn el tribunal por esas infracciones el reclamante haba perdido el derecho a hacerlo (consid. 11)7. Esta idea se refleja an ms en aquellas reas, como la del mercado de valores, en que existen actores con gran poder econmico e influencia social, y que da pie para el fenmeno del abuso de posicin dominante, por lo que la vigilancia estatal se hace ms estricta. As, en el fallo rol 7611-2010 de la Corte Suprema, rechazando una casacin en el fondo presentada por un corredor de bolsa a propsito de una multa de la SVS, declara en su considerando 22 que la normativa del mercado de valores y la accin de la SVS debe orientarse a preservar la existencia de un mercado equitativo, competitivo, ordenado y transparente. Como se ve, es una manera de preservar los equilibrios y conducir al mercado a una suerte de democracia econmica8. Concluyendo, esta idea es la que permite, como veremos adelante, una mayor laxitud de las garantas procesales en DAS.

3. Deber del Poder Ejecutivo y en especial de la Administracin La Administracin, parte del llamado Poder Ejecutivo, como toda la institucionalidad pblica, debe cumplir con los deberes establecidos en los arts. 6 y 7 de la Constitucin, ambos que configuran el estatuto bsico del Estado de Derecho. En especial, debemos referirnos a la ltima frase del inciso primero del art. 6, que seala como deber esencial de
7

La doctrina tambin ha sealado por ejemplo que el mercado no implica la idea fantasmagrica de una tierra sin normas, donde se impone sin lmites el ms fuerte, donde todo est permitido. No hay un mercado que perdure sin un orden, el del estado de derecho. RIBERA, Teodoro. Reflexiones en torno a la Libertad de Empresa en la Constitucin de 1980, en VV.AA. 20 aos de la Constitucin Chilena 1981-2001, U. Finis Terrae, Santiago (2001) p. 403-404. 8 CORDERO, Eduardo. Sanciones administrativas y mercados regulados. Rev. de Derecho U. Austral, Valdivia, vol. XXVI N 1 (2013), p. 124.

los rganos pblicos garantizar el orden institucional de la Repblica. Esta frase, agregada en la reforma de 2005, implica que los rganos del Estado deben hacer sus mayores esfuerzos para no slo mantener el rgimen institucional, sino tambin para que se proteja el entramado legal que da fundamento a tal rgimen, lo que incluye los derechos fundamentales. Por otro lado, el art. 24 establece que la autoridad del Presidente de la Repblica, que es jefe de la Administracin, se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservacin del orden pblico en el interior del Estado, principio que debe entenderse extensivo al resto de la Administracin por interpretacin del art. 1 inc. 1 LOCBGAE. As, el DAS puede ser considerado parte de ese deber general, ya que su misin es vigilar que los agentes que realizan aquellas actividades materia del respectivo rgano cumplan con la normativa vigente y se mantenga el orden respecto de esa rea, para lo cual han sido investidos de ciertas potestades para perseguir y sancionar ciertos actos que infringen las normativas sectoriales y que, por razones de conveniencia y de celeridad se sacan de la justicia ordinaria. Si bien la jurisprudencia no se pronuncia directamente sobre esto, se puede hallar como doctrina general en los fallos, especialmente judiciales y administrativos, cuando definen la legitimidad y limitaciones de la intervencin de los rganos de DAS en cuanto pertenecientes al Poder Ejecutivo, en aplicacin de las normas ya mencionadas antes. Tambin, cuando se pronuncia sobre exigencias de debido proceso, habida cuenta de ser garanta no slo para los afectados sino tambin para el mismo orden institucional que deben proteger.

III. Elementos limitadores del DAS Son aquellos factores que coadyuvan a los elementos configuradores, estableciendo lmites para que el ejercicio de las potestades sancionatorias de la Administracin no se desve de su fin y satisfagan el inters pretendido con su existencia. En consecuencia, ayudan a que el DAS siga siendo constitucionalmente aceptable.

1. Principio de legalidad Los rganos administrativos sancionadores, como entes pblicos, estn sujetos a las normas de los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental, debiendo someter su accin a la Constitucin y las normas dictadas en conformidad con sta, actuar con la competencia y atribuciones que expresamente la ley, y todo acto en contravencin a estas reglas genera responsabilidad para estos rganos y sus agentes. As, todo rgano que ejerce estas funciones slo puede hacerlo en las reas que expresamente el ordenamiento jurdico le seala y slo puede imponer aquellas sanciones que, tambin expresamente, la normativa le permite dar. No hemos usado aqu la palabra ley a propsito, ya que ms adelante veremos cmo en la materia se permite flexibilidad normativa en la descripcin de conductas y sanciones, debido a las dificultades propias de regulacin de aquellas reas sometidas al DAS. En sede judicial, podemos citar el fallo de la Corte Suprema rol 887-2008, en la que acoge un recurso de proteccin de Codelco contra la Inspeccin Provincial del Trabajo de Chaaral. Aqu, el mximo tribunal establece que el rgano laboral se excedi en sus atribuciones al interpretar un rgimen de subcontratacin ordenando la contratacin directa de trabajadores, ya que esa labor corresponde exclusivamente a los jueces del trabajo, mientras que al rgano slo le compete la interpretacin de la ley. Como se puede ver aqu, adems del principio de legalidad, se protege la exclusividad de jurisdiccin de los tribunales establecida en el art. 76 inc. 1 de la Ley Fundamental, que no es sino corolario de lo dispuesto en el art. 7 del mismo cuerpo legal. Asimismo, en el rol 1345-2013 de la C.A. Concepcin ya analizado, cuando se alegaba la incompetencia de la Direccin de Aguas en materias que a fecha de la sentencia eran competencia de la Superintendencia de Medio Ambiente, la corte estim que debido a que las faltas venan ocurriendo desde antes de la entrada en vigor de las nuevas disposiciones era el primer organismo el competente para infraccionar. Instaura aqu un principio de continuidad funcional, acorde constitucionalmente segn los arts. 19 N 5 y 7 inc. 1 de la ley fundamental9.

Para comparar, recurdese la regla de radicacin procesal contenido en el art. 109 del Cdigo Orgnico de Tribunales.

2. Garantas constitucionales Los derechos fundamentales constituyen para el DAS tanto cauce como freno de su actuar. Las mismas garantas que motivan su existencia en ciertos mbitos tienen una funcin moderadora en cuanto a la forma en que debe actuar, ya que si no se respetan estos lmites la funcin de estos organismos se desva de su misin principal, que es procurar el cumplimiento del ordenamiento jurdico, lo que le restara eficacia a su cometido y no sera congruente con los principios configuradores del sistema.

a. Debido proceso La jurisprudencia ha citado hasta el hartazgo la mxima segn la cual el DAS comparte con el Derecho Penal conformar parte del ius puniendi estatal, razn por la que comparte con ste garantas similares a las del art. 19 N 3 de la Constitucin, por lo que es aplicable aqu las garantas del debido proceso, con las adaptaciones pertinentes a la naturaleza del DAS y de las actividades a regular10. Este principio de debido proceso se encuadra, era que no, con lo sealado a propsito del principio de legalidad funcional de los servicios pblicos establecido en los arts. 6 y 7, ya que el proceso es ante todo un ejercicio de competencias y funciones pblicas. La Constitucin no se pronuncia en cuanto a los requisitos mnimos, entregando al legislador definir las garantas de un procedimiento y una investigacin racionales y justos, siendo la doctrina y la jurisprudencia la que ha construido un instituto de debido proceso, con no pocas contradicciones y vacos. Nos detendremos aqu en temas que han sido tratados por la jurisprudencia constitucional y judicial como administrativa, que son el principio de bilateralidad de la audiencia, el derecho a recurrir por resoluciones que causen agravio, el non bis in dem y la prescripcin extintiva. Sobre bilateralidad, la Contralora define que un presupuesto bsico en el DAS es que los entes fiscalizados tengan conocimiento del proceso, a fin de poder ejercer sus derechos. As, en el dictamen 49.341 de 2009, resolviendo sobre un sumario administrativo contra un gendarme, declara que para que el proceso sancionatorio sea acorde a las exigencias del debido proceso los cargos deben ser informados en forma concreta, explicitando claramente cul es el hecho anmalo o infraccin, y no una mencin genrica

10

CORDERO, Eduardo. El Derecho administrativo sancionador y su relacin con el Derecho penal. Rev. de Derecho U. Austral, Valdivia, vol. XXV N 2 (2012), p. 152-153.

o imprecisa de conductas, a fin de que el acusado pueda ejercer cabalmente su derecho a defensa. Si bien esto se ha sealado en materia de sanciones disciplinarias contra funcionarios, creemos que son aplicables al DAS por ser parte de un mismo universo jurdico (el del Derecho Administrativo) y tener fines similares, como son procurar el cumplimiento de la ley y mantener la seguridad jurdica11. La jurisprudencia judicial tambin ha llegado a esa solucin, citando como ejemplo el fallo 152-2009 de la C.A. Concepcin, donde se deja sin efecto una multa del ISP por no sealarse cul era la falta especfica cometida, aplicando el art. 11 de la ley 19.880 (consid. 5). En cuanto al derecho a recursos, el Tribunal Constitucional ha tenido un camino ms bien errtico. Citamos al efecto los fallos rol 1418 de 2009 y 2181 de 2012. En el primero, analizando la constitucionalidad del antiguo art. 474 del Cdigo del Trabajo, que exiga consignar parte del monto de la multa impuesta antes de apelar, se llega a la conclusin de que esa institucin traba innecesariamente el acceso a la justicia. Esta institucin es el solve et repete, y si bien pudiera significar una exigencia formalmente inconstitucional, pareciera que tena un fin plausible que era evitar el abuso de los recursos como forma de eludir o postergar las sanciones a que eran sometidos los infractores12. Especialmente en materia laboral, donde prima el principio pro operario, la accin de la Direccin e Inspecciones del Trabajo busca evitar el abuso de poder del empleador en perjuicio del trabajador, lo que es congruente con el fin ltimo del DAS13. Ahora bien, con el nuevo sistema procesal laboral, ms rpido y concentrado, el solve et repete pierde algo de su razn de ser. En cuanto al segundo de estos fallos, referido al examen del proyecto de ley sobre licencias mdicas, destacamos los votos de minora de los ministros Venegas y Navarro, el primero criticando el requisito de pedir reposicin antes de apelar a la justicia por considerarse una traba al acceso, similar a lo que era el ya mencionado solve et repete. El segundo voto minoritario declara que la remisin al art. 58 de la ley 16.395, que impide
11

Sobre la relacin entre el DAS y el Derecho Administrativo Disciplinario vase MONTERO, Cristin. Introduccin al estudio de la Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos [en lnea]. Ponencia en Jornadas de Derecho Pblico U. Catlica de Valparaso (2012): www.jornadasdederechopublico2012.pucv.cl/recibidos/montero.pdf 12 Ferrada, op.cit., p. 84. La jurisprudencia chilena de los primeros aos sola considerarlo constitucional amn de este fundamento, slo poniendo reparos si no haba lmite en el monto de la consignacin. Vid. MEDINA, Solange. Legitimidad del solve et repete a la luz de la Constitucin Poltica de 1980. Memoria de Licenciatura, U. Austral, Valdivia (2008), p. 30-33. 13 Vase HUMERES, Hctor et al. Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Ed. Jurdica de Chile, Santiago (ed. 1992), p. 53-54.

recurrir tras la apelacin. Criticamos el argumento de que eso sea una infraccin al debido proceso, habida cuenta que lo tratado en el inc. final del art. 6 ya es un tipo de recurso contra una resolucin previa, por lo que se est satisfaciendo ese requisito. Asimismo, existen otros casos en nuestro derecho en que se restringe el uso de recursos14, lo que sin embargo no ha suscitado mayor controversia respecto de su constitucionalidad. Tambin incluimos el principio de non bis in dem, en el cual nadie puede ser condenado dos veces por los mismos hechos, lo que ha sido entendido por la jurisprudencia de forma estricta, diciendo que eso slo ocurre cuando se trate del mismo tipo de responsabilidad, aunque sea de un mismo sector del derecho. As, el fallo 7249-2009 de la Corte Suprema, en su considerando dcimo, sostiene que en materia de DAS si de un mismo hecho surgen infracciones sancionadas por distintos rganos que atienden reas distintas, como en el caso especfico de una empresa que incurri en responsabilidades en materia sanitaria y en materia de emisin de gases, es permitido aplicar dos sanciones. En mismo tenor se pronuncia Contralora en el dictamen 54.292 de 2005, en que declara que la responsabilidad penal es independiente de la administrativa siendo posible destituir a un funcionario por mala conducta aunque sea penalmente absuelto15. Es ms discutible, a nuestro juicio, incluir la prescripcin extintiva como parte del debido proceso, pese a lo cual la jurisprudencia judicial y administrativa lo ha consagrado como elemento integrante. En cuanto a los tribunales ordinarios, la sentencia rol 2563-2010 de la Corte Suprema es ejemplar en cuanto a que la prescripcin en DAS se rige por las mismas reglas que las faltas (6 meses), al no haber reglas y al ser esta institucin una forma de consagrar la seguridad jurdica. En el considerando 8 podra hallarse un apoyo a la constitucionalidad, si pensamos en armonizar los arts. 19 N 3 y 63 N 2 de la Constitucin. En cuanto a dictmenes de Contralora, el clebre dictamen 14.571 de 2005, conociendo de una inquietud respecto de sanciones SEC, y luego de desarrollar largamente el tema del debido proceso administrativo, llega al mismo convencimiento, por motivos muy parecidos. A nuestro juicio la prescripcin en DAS comparte con el decaimiento de la resolucin una funcin de alerta para el ejercicio de esta potestad por parte de los rganos a fin de

14

Por ejemplo, no procede recurso contra la resolucin que falle un recurso de nulidad penal (art. 387 C. Procesal Penal); tambin, no procede la casacin en los juicios de polica local (art. 38 ley 18.287). 15 Valga mencionar, a efectos de interpretacin, lo sealado en el art. 120 del Estatuto Administrativo y la frase final del art. 2314 del C. Civil.

que se cumplan los objetivos propios de esa fiscalizacin. Puede hallarse algo de esto en el consid. 7 del rol 2563-2010 mencionado, cuando justifica el plazo en la mayor preparacin y diligencia que deben tener los funcionarios pblicos para cumplir sus funciones, lo que necesariamente entronca con lo visto sobre deberes primordiales de la administracin.

b. Tipicidad de la sancin La jurisprudencia constitucional ha establecido aqu una regla en la que el principio establecido en el inciso 8 y 9 del art. 19 N 3 se torna ms flexible en materia de DAS que lo aplicable en sede penal. Para muestra podemos comparar los fallos rol 244 de 1996 y 479 de 2006. En el primero, revisando el proyecto de reforma a la Ley de Caza, el Tribunal Constitucional manda eliminar una referencia al reglamento como fuente normativa para la potestad sancionadora del Servicio Agrcola y Ganadero, ya que eso implica una violacin al derecho a tipicidad de los incisos 8 y 9 del art. 19 N 3 (consid. 12). En el segundo, una reclamacin de inconstitucionalidad de empresas elctricas en contra del art. 15 de la Ley Orgnica de la SEC que le otorga poder para sancionar infracciones legales e infralegales en la materia, el tribunal rechaza el requerimiento aduciendo que la exigencia legal ya est satisfecha con el artculo en cuestin, y que la referencia a normas infralegales se debe, por un lado, a la limitacin constitucional en cuanto al contenido de la ley (consid. 27) y por otro, a la caracterstica especial del rea regulada, sometida a circunstancias tcnicas en las que la sola regulacin legal sera enormemente costosa y lenta16. A nuestro entender el rol 479 no significa una ruptura con la doctrina del rol 244 sino una solucin de continuidad, en la que se precisa con mayor detalle cmo el reglamento s puede colaborar con la ley en la determinar de sanciones sin caer en inconstitucionalidad. En este sentido, el Tribunal Constitucional establece que a la ley le compete establecer el ncleo esencial de la norma sancionatoria, mientras que el reglamento puede desarrollar y clarificar lo sealado por la norma legal, sin que le sea lcito crear nuevas infracciones ni modificar las ya existentes. Es decir, lo que se prohibi en el rol 244 fue que el reglamento, por s mismo, preceptuara sanciones en materia de caza que no estuvieran ya consagradas en la ley principal.

16

Mismo consid. 27, citando el consid. 40 de su fallo gemelo, el rol 480 -2010.

A nivel judicial, en el fallo rol 4404-2005 de la Corte Suprema, confirmando un fallo de la Corte de Apelaciones, en sus considerandos 25 y 26 llaga a la misma conclusin, agregando que la colaboracin reglamentaria est implcita en el art. 32 N 8 del texto constitucional, en la potestad reglamentaria de ejecucin del Presidente de la Repblica para la ejecucin de las leyes. La doctrina es conteste con esta apreciacin, considerando el instituto del dominio legal mximo (art. 63) y el concepto de ley como una norma que estatuye slo las bases esenciales de un orden jurdico (N 20 del mismo precepto)17. A nuestro juicio, debido a esta limitante constitucional, la colaboracin reglamentaria representa un beneficio, ya que sin ella la aplicacin de una ley muy general quedara al arbitrio de las autoridades sectoriales, con riesgo de desvo del fin buscado y de atentar contra los derechos de las personas. Otro aspecto que demuestra la flexibilidad normativa en DAS es el hecho de que la ausencia de deberes expresamente sealado no implica exencin de responsabilidad si es que se demuestra el incumplimiento de deberes generales en la materia. As se fall en rol 2968-2010 de la Corte Suprema, revirtiendo la decisin de la C.A. de Concepcin, donde se establece la responsabilidad administrativa de una empresa por un accidente laboral, pese a la falta de una norma que expresara detalladamente qu deba hacer el empleador, si existan normas generales que obligaban a la prevencin de riesgos (consid. 9 y 22).

c. Culpabilidad Este elemento se refiere a la necesidad de que el sancionado haya sido efectivamente causante de la infraccin por la cual se le aplic la sancin. Esto quiere decir que, a diferencia de otras reas como la responsabilidad civil extracontractual, no se admiten responsabilidades estrictas u objetivas en las que se responde incluso sin culpa18. Este elemento, en materia administrativa, tiene una interpretacin ms laxa que en materia penal, permitiendo la existencia de culpas normativas o sin dao. Esto, debido al carcter preventivo que tiene la labor fiscalizadora administrativa, destinada a evitar los

17

BULNES, Luz. El derecho a desarrollar cualquier actividad econmica. Rev. de Derecho Pblico U. de Chile, N 37-38 (1985), p. 158. 18 BERMDEZ, Jorge. Elementos para definir las sanciones administrativas. Rev. Chilena de Derecho, N especial (1998), p. 331. Tambin, REBOLLO, Manuel et al. Derecho administrativo sancionador. Lex Nova, Valladolid (2010), p. 251-253.

riesgos que ciertas actividades tienen para la poblacin19. As, por ejemplo, la Contralora en su dictamen 60.341 de 2013, consultada sobre la multa que impuso el Instituto de Salud Pblica contra un laboratorio por infracciones a las normas sobre medicamentos, seala que es procedente establecer culpabilidad por la sola trasgresin de una norma aunque no exista un riesgo inminente, si es que la ley ha previsto expresamente aquello. Por otro lado, la jurisprudencia judicial ha establecido que la responsabilidad administrativa es personal del infractor e intrasmisible a otras personas, en concordancia con su carcter aflictivo. As se fall en la causa rol 1855-2013 de la Corte Suprema, donde se rechaz una casacin de la Superintendencia de Valores que reclamaba contra la decisin de la Corte de Apelaciones que declar extinta la responsabilidad administrativa de una persona por su fallecimiento (consid. 4).

IV. Conclusiones A lo largo de este trabajo hemos podido observar cmo se pueden extraer desde la jurisprudencia principios que nos ayudan a construir bases que permitan justificar la presencia del DAS como parte de la Administracin del Estado. Hemos podido observar, en general, que la jurisprudencia, tanto constitucional y judicial como administrativa, presupone la constitucionalidad del sistema administrativo sancionador sin mayor discusin, procurando ms bien establecer sus fundamentos, deberes y lmites. En segundo lugar, que no existe una construccin unificada del instituto en cuestin sino slo decisiones aisladas referidas a temas puntuales, por lo que debe hacerse un trabajo bastante complejo de buscar y unir principios dispersos. No obstante, de la lectura realizada puede construirse una doctrina que fundamente la constitucionalidad de este instituto, insertando al DAS como elemento legtimo en la institucionalidad, al ser un factor que facilita el cumplimiento de la ley en aquellas reas donde se da un mayor desequilibrio entre los actores, como lo es especialmente buena parte de la economa. As, podemos pensar que el DAS es un elemento que contribuye a la democratizacin del Estado y al fortalecimiento de la democracia no slo poltica sino tambin econmica20. En todo caso, la labor de los rganos administrativos no debe
19 20

Rebollo, op.cit., p. 254. Vase DRAPKIN, lvaro. El papel de la Administracin del Estado en la consolidacin y fortalecimiento de la democracia. Revista Chilena de Adm. Pblica, vol. I N 3 (2002-2003), p. 9-11.

desviarse de su fin, no slo por aplicar la regla de oro del Derecho Pblico, sino tambin habida cuenta del carcter subsidiario que tiene el Estado en la materia, por lo que se hace preciso que se fijen lmites a ese control que encaucen su actuar y contribuyan al mantenimiento del orden jurdico y la satisfaccin de los intereses sociales. Por otro lado, debemos terminar con aquella concepcin de los poderes del Estado como tajantemente separados y totalmente independientes unos de otros. Al criticarse las facultades cuasi jurisdiccionales de los rganos del DAS, se obvia que otros rganos que no son tribunales tienen tambin facultades similares (pinsese, por ejemplo, en el Senado y el juicio poltico). Hay que pasar a pensar ms en funciones estatales que hacen un aporte extra al mantenimiento del orden y que, con mayor celeridad que la salida clsica que es el camino judicial, permiten proteger a la generalidad con ms facilidad de lo que hara la suma de cada persona individualmente21. Es esta interdependencia la que permite el contrabalanceo de los diversos poderes, controlndose mutuamente a fin de que ninguno sobrepase su esfera de actuacin y contribuyan a garantizar el orden institucional y los fines bsicos del estado22. As, el DAS no slo no dificulta, sino que facilita que el Estado de Derecho se mantenga manteniendo los equilibrios y procurando un orden interno que contribuya al bien comn.

21

Bordal y Ferrada, op.cit., p. 199-200. Vase tbn. RODRGUEZ, Luis. Bases para distinguir entre infracciones criminales y administrativas. Revista de Derecho U. Catlica de Valparaso, Vol. 1 (1987,) p. 133. 22 SILVA CIMMA, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo chileno y comparado (vol. 1). Ed. Jurdica de Chile (ed. 1999), p. 24-25.

ANEXO Sentencias utilizadas en este ensayo 1. Sentencias del Tribunal Constitucional Rol (fecha) Materia Partes

2069- 2012 Accin de inaplicabilidad por Requirente: Empresa de Electricidad de (31 de julio de inconstitucionalidad Atacama S.A. (EMELAT) 2012) Requerido: Direccin Regional de Vialidad Atacama 1418-2009 Accin de inaplicabilidad por Requirente: Preuniversitario Pedro de Valdivia (27 de octubre de inconstitucionalidad Ltda. 2009) Requerido: Direccin del Trabajo 2181-2012 Control de constitucionalidad de Requirente: Congreso Nacional, segn lo (10 de abril de proyecto de ley dispuesto en el art. 93 N 1 de la Constitucin 2012) 244 de 1996 Control de constitucionalidad de Requirente: Congreso Nacional, segn lo (26 de agosto de proyecto de ley dispuesto en el entonces art. 82 N 1 de la 1996) Constitucin (actual art. 93 N 1) 479-2006 Accin de inaplicabilidad por Requirentes: Compaa Elctrica San Isidro S.A., Empresa Nacional de Electricidad S.A., Empresa (8 de agosto de inconstitucionalidad Elctrica Pehuenche S.A. y Empresa Elctrica 2006)
Pangue S.A.

Requerido: Superintendencia de Electricidad y Combustibles

2. Sentencias de los tribunales de justicia Rol (fecha) Tribunal Materia

Reclamacin de ilegalidad de multa administrativa Accin de proteccin

Partes
Arauco Generacin S.A. (AGSA) Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) Codelco Chile, Divisin Salvador Direccin del Trabajo Inspeccin Provincial del Trabajo de Chaaral Ingeniera y Construccin Valmar Ltda. Seremi de Salud Regin del Biobo Sistema de Trasmisin del Sur S.A. Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) Luz Linares S.A. Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) Instituto de Salud Pblica Laboratorio Bestpharma S.A

4404-2005 Corte Suprema (8 de noviembre de 2005) 887-2008 Corte Suprema (12 de mayo de 2008) 152-2009 (24 de septiembre de 2009) 7284-2009 (28 de enero de 2010) 4923-2010 (16 de septiembre de 2010) 2563-2010 (2 de abril de 2012) 2968-2010 Corte de Apelaciones de Concepcin Corte Suprema

Corte Suprema

Corte Suprema

Corte Suprema

Reclamacin de ilegalidad de multa administrativa Reclamacin de ilegalidad de multa administrativa Reclamacin de ilegalidad de multa administrativa Casacin en el fondo (reclamacin de ilegalidad de multa administrativa) Casacin en el fondo Eccol Limitada

(25 de abril de 2012)

(reclamacin de ilegalidad de multa administrativa) 1855-2013 Corte Suprema Casacin en el fondo (13 de junio de (reclamacin de 2013) ilegalidad de multa administrativa) 1345-2013 Corte de Recurso de amparo (19 de julio de Apelaciones de econmico 2013) Concepcin

Seremi de Salud del Biobo

Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) Juan Francisco Zegers Domnguez Carlos Guillermo Standen Herlitz Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS)

3. Dictmenes de la Contralora General de la Repblica Nmero Fecha Materia Requirente o Destinatario 22 de marzo de Reconsideracin de oficio, Abastecedora de Combustibles S.A. 14.571
2005

54.292 49.341 60.341

Pronunciamiento en materia de sancin administrativa 17 de noviembre de Pronunciamiento en materia 2005 de sumario disciplinario 7 de septiembre de Pronunciamiento en materia 2009 de sumario disciplinario 23 de septiembre de Pronunciamiento en materia 2013 de sancin administrativa

(Abastible) Patricio Gaspar Soto Bello Director Nacional de Gendarmera de Chile Laobratorio Pasteur S.A.