DOCUMENTACIN LECCIN 7.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (II): SUS FASES, EL DEBER DE RESOLVER Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO1

Jos Vida Fernndez Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid Sumario: 7.1. La iniciacin del procedimiento. 7.2. La instruccin del procedimiento. 7.3. La finalizacin del procedimiento. 7.4. La obligacin legal de resolver en plazo y el silencio administrativo. 7.5. Los efectos del silencio administrativo

7.1. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO

La ordenacin del procedimiento administrativo

104. La ordenacin del procedimiento hace referencia a la disposicin y sucesin de los distintos trmites que lo componen as como a las condiciones en que se desarrollan, que resultan necesarios para el cumplimiento de su funcin institucional en cuanto cauce de una actividad administrativa que ha de ser objetiva, eficaz y atenida al Derecho en el servicio al inters general. Sus reglas bsicas se disponen en el Captulo II del Ttulo VI de la LRJPAC, entre las que se dispone la impulsin de oficio de aqul en todos sus trmites (art. 74.1 LRJPAC), y su desarrollo conforme al criterio de celeridad que habilita a acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 75.1 LRJPAC).
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ltima actualizacin en octubre de 2012.

Dentro de un mismo procedimiento, el cumplimiento de los trmites por las partes debe efectuarse dentro en los plazos legales y concretados a tal fin, que deben consignarse en la correspondiente comunicacin (art. 75.2 y 76 LRJPAC). Los interesados deben cumplimentar los trmites en el plazo comn de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que una norma especfica disponga un pazo distinto. Dicho cumplimiento de los trmites se plantea en trminos muy flexibles ya que en caso de que la Administracin considere que alguno de los actos de los interesados no rene los requisitos necesarios, se pondr en su conocimiento concedindoles un nuevo plazo de diez das para cumplimentarlo. Adems, el transcurso del plazo para su cumplimiento no produce automticamente la caducidad del trmite ya que habr de admitirse mientras se realice antes o dentro del da en que se le notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo (art. 76.3 LRJPAC). En todo caso, las vicisitudes del cumplimiento de los trmites no afectan a la marcha del procedimiento ya que las cuestiones incidentales, incluso cuando se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenden la tramitacin del mismo, salvo la recusacin (art. 77 LRJPAC). Por lo que respecta al orden para la tramitacin de los distintos procedimientos es el de la incoacin de cada uno de ellos, siempre que se trate de asuntos de homognea naturaleza y que el titular de la unidad administrativa no haya dado orden motivada en contrario de la que quede constancia (art. 74.2 LRJPAC). Por ltimo, la tramitacin del procedimiento se rige por el principio de responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de las Administraciones pblicas que tengan a su cargo la resolucin o el despacho de los asuntos (art. 41 LRJPAC). En tanto se atribuye dicha responsabilidad, se reconoce a los interesados la posibilidad de solicitar que se depure a la autoridad de la Administracin pblica que corresponda.

La iniciacin de oficio

105. El procedimiento puede iniciarse tanto de oficio (es decir, por propia iniciativa de la Administracin), como a solicitud de persona interesada (art. 68 LRJPAC). La forma de iniciacin vara en funcin de la clase de procedimiento de que en cada caso se trate. La iniciacin de oficio procede, en general, en los casos de actuaciones administrativas que pueden resultar ablatorias o de gravamen para los ciudadanos (como es el caso del ejercicio de la potestad sancionadora o expropiatoria), aunque tambin puede darse en procedimiento que concluyen con el reconocimiento de un derecho (por ejemplo, la adjudicacin de una beca, de un premio o de un contrato administrativo). La iniciacin de oficio puede tener su origen en las siguientes actuaciones (art. 69 LRJPAC): a) Iniciativa propia del rgano administrativo competente para la instruccin y resolucin del procedimiento; b) Orden superior; c) Peticin razonada de otro rgano; d) Denuncia. Estas actuaciones no dan lugar formalmente al inicio del procedimiento sino que lo motivan, ya que el procedimiento nicamente se inicia mediante el acuerdo formal de incoacin del rgano competente para su tramitacin. Por lo tanto, motivado por estas actuaciones preliminares, es posible que la Administracin decida la apertura de un perodo de informacin previo a la incoacin, para conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

La iniciacin por el interesado

106. La iniciacin a solicitud de persona interesada procede, en general, en los supuestos en los que se interesa una actuacin administrativa de la que se deriva una resolucin beneficiosa o ventajosa para los solicitantes de la misma, por lo general actos declarativos de derechos (as la solicitud de una autorizacin o licencia permiso de circulacin, licencia de edificacin, etc.). En todo caso, procede cuando se pretende de la Administracin competente el reconocimiento, la modificacin o la desaparicin de un derecho o una situacin jurdica en general.

Los sujetos que pueden solicitar la iniciacin del procedimiento son las personas interesadas (art. 68 LRJPAC); stas son las titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos susceptibles de verse afectados por la resolucin administrativa resultante de la actuacin que se excita mediante la solicitud de iniciacin.
La solicitud de iniciacin

107. El derecho de las personas interesadas a iniciar el procedimiento administrativo y, por tanto, a obtener resolucin ajustada a Derecho se ejercita a travs de la solicitud de iniciacin (artculo 70 LRJPAC). La forma a travs de la cual se ejercita ese derecho ante la Administracin es la instancia o solicitud, que debe contener, en todo caso y sin perjuicio de los requisitos adicionales que pueda establecer la legislacin sectorial especficamente aplicable: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones; b) Hechos, razones y peticin (pretensin) en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. Cuando las pretensiones de una pluralidad de personas tengan un contenido o un fundamento idntico o sustancialmente similar, pueden ser formuladas en una nica solicitud, salvo que se disponga otra cosa; c) Lugar y fecha; d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio; e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Si bien el cumplimiento de los requisitos materiales y formales en la solicitud son imprescindibles para el inicio del procedimiento, sin embargo, no se pueden exigir documentos no exigidos ni que se encuentren en poder de la Administracin actuante (art. 35 f) LRJPAC). Asimismo, junto a la solicitud se pueden aportar todos los documentos que estimen oportunos (art. 35 e) y 70.4 LRJPAC). Por otra parte, para facilitar tanto el funcionamiento de la Administracin, como el ejercicio de sus derechos por los ciudadanos, la Administracin debe

establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes (estos son, formularios), que deben estar a disposicin de dichos ciudadanos en las dependencias administrativas, cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Por ltimo, el reconocimiento del derecho de acceso electrnico a las Administraciones pblicas conlleva la obligacin por parte de stas de poner a disposicin modelos o sistemas electrnicos de solicitud, que debern ser accesibles sin otras restricciones tecnolgicas que las derivadas de los criterios de comunicacin y seguridad aplicables (art. 35 LAE). La utilizacin de este medio de iniciacin electrnico de los procedimientos debe permitir asimismo la posibilidad de aportar copias digitalizadas de los documentos.
La presentacin de la solicitud

108. La presentacin de la instancia o solicitud, as como de cualquier otro escrito ante la Administracin, se lleva a cabo en los lugares que determina el artculo 38.4 LRJPAC, que pretende equilibrar el principio de seguridad jurdica en la recepcin de dichas solicitudes, escritos y comunicaciones, con la accesibilidad a las Administraciones por parte de los ciudadanos. Los lugares de presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones a cualquiera de las Administraciones pblicas son los siguientes: a) En los registros fsicos de los rganos administrativos a los que se dirijan, o en sus registros electrnicos (art. 24 y ss LAE) que permiten la presentacin todos los das del ao durante las veinticuatro horas de documentos electrnicos normalizados o generales2.
Los registros son rganos administrativos destinados al desarrollo de comunicacin formal con la Administracin (art. 38 LRJPAC). Se encargan de dar curso de entrada y salida de escritos, comunicaciones y documentos en general con destino o partida en la Administracin. Su regulacin de forma detallada viene dispuesta, para los registros fsicos, en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro y en las correspondientes normas reglamentarias autonmicas. En el caso de los registros electrnicos su rgimen se contiene en el ttulo IV del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre. Lo ms
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b) En los registros de cualquier rgano administrativo que pertenezca a cualquiera de las Administraciones territoriales, lo que no alcanza a las entidades de las Entidades Locales, que deben tener suscrito un convenio a tal efecto (conocidos como de ventanilla nica). Cada Administracin establece los das y el horario de apertura de sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentacin de documentos, si bien deben hacer pblica y mantener actualizada una relacin de las oficinas de registro y de su horario (art. 39.6 y 8 LRJPAC). En el registro electrnico comn o general al que luego se har referencia. c) En las oficinas de correos a travs del llamado correo administrativo en los mismos trminos que se produce en los registros administrativos. d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero. La acreditacin de la presentacin de solicitudes, escritos y

comunicaciones en alguno de estos lugares no plantea problema alguno: el artculo 70.3 LRJPAC determina que el interesado tiene derecho a exigir el correspondiente recibo acreditativo de la fecha de la presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure sta. La presentacin por medios electrnicos de solicitudes, escritos y comunicaciones puede llevarse a cabo en ejercicio del derecho de los ciudadanos a relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas, lo que ha obligado a crear registros electrnicos (art. 24 y ss LAE). Los registros electrnicos permiten la presentacin todos los das del ao durante las veinticuatro horas de documentos electrnicos normalizados (correspondientes a servicios,

notable es, en primer lugar, su naturaleza instrumental por lo que no ejercen ningn tipo de control o ni adoptan decisin alguna sobre los documentos que se presentan que deben admitirse en todo caso por lo que respecta a los registros ordinarios, ya que los electrnicos pueden rechazar solicitudes, escritos y dems en ciertos supuestos (art. 29 Real Decreto 1671/2009). Tambin existe otra diferencia notable entre los registros ordinarios y los electrnicos por lo que respecta a la acreditacin de la identidad de quien comparece para presentar un determinado escrito, solicitud o documentacin y quien lo firma, ya que en el caso de los primeros no se ejerce ningn tipo de control sobre quin presenta los escritos ni tampoco sobre la veracidad de quien los suscribe, mientras que en el caso de los registros electrnicos existe un control estricto en este sentido a travs de la firma electrnica.

procedimientos o trmites especficos) o generales (que no tienen requisitos especficos y que se han de poder presentar al menos en un registro por cada Administracin). Cada Administracin ha dispuesto su propio sistema de registros electrnicos en el que siempre debe existir al menos un registro comn capaz de recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha Administracin Pblica 3.

Subsanacin y mejora de las solicitudes

109. Conforme

al

espritu

antiformalista

del

procedimiento

administrativo se prevn dos trmites distintos destinados subsanar los defectos y a mejorar los trminos de la solicitud de iniciacin (art. 71 LRJPAC). En el caso de la subsanacin, si la solicitud no reuniese los requisitos necesarios para dar lugar al inicio del procedimiento, el rgano actuante requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que, si no lo hiciera, se le tendr por desistido en la misma, previa notificacin de resolucin expresa al respecto. El plazo puede ser ampliado hasta en cinco das ms, a iniciativa del rgano o a peticin del interesado, cuando la presentacin de los documentos requeridos presente dificultades especiales y siempre que no se trate de procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva. La mejora de la solicitud por parte del rgano competente supone recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla, que, de producirse, debe reflejarse en un acta sucinta que se incorporar al procedimiento.
Bajo esta premisa existen modelos tan dispares como el de la Administracin General del Estado, en el que cada Departamento y organismo pblico cuenta al menos con un registro electrnico, al que se suma el Registro Electrnico Comn de carcter polivalente (Ttulo IV del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LAE); o el modelo de la Generalitat de Catalua por el que slo existe un solo Registro Electrnico para toda la Administracin que acta de forma general para todos sus rganos (art. 36 del Decreto 56/2009, de 7 de abril, para el impulso y el desarrollo de los medios electrnicos de la Administracin de la Generalidad de Catalua).
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La declaracin responsable y la comunicacin previa

110. A

continuacin merece

una

mencin aparte determinadas

solicitudes de iniciacin que reciben un tratamiento especfico dentro del procedimiento administrativo comn ya que no dan lugar a un verdadero procedimiento4. Estos supuestos tienen su origen en la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios) que con la finalidad de alcanzar un verdadero mercado interior de servicios oblig a todos los Estados miembros a identificar y modificar todos los posibles obstculos incompatibles con el mercado interior de servicios, as como a adaptarse a una desregulacin de estas actividades sustituyendo los tradicionales ttulos de intervencin (licencias o autorizaciones) que implicaban el pronunciamiento administrativo previo al inicio de la actividad, por otros instrumentos (declaraciones responsables o comunicaciones previas) que permiten desarrollar la actividad directamente sin perjuicio de los controles ex post que pueda llevar a cabo la Administracin. Estos planteamiento que inicialmente se circunscriban al mbito de las actividades de servicio se han proyectado en la totalidad de la actuacin administrativa. As se aprecia en el artculo 39 bis LRJPAC que obliga a las Administraciones pblicas, cuando establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, a elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la proteccin del inters pblico as como justificar su adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

Como se podr comprobar, la comunicacin previa y la declaracin previa no dan lugar a la instruccin de un procedimiento que concluya con un pronunciamiento del rgano competente mediante una resolucin administrativa. Por el contrario, estas actuaciones de los interesados constituyen una especie de autodeclaracin ante la Administracin de que se cumple determinados requisitos para sta proceda a comprobar que es as, pero sin que sea necesario esperar a su pronunciamiento para que los interesados puedan ejercer sus derechos.
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En la misma lnea el artculo 71 bis LRJPAC se refiere en concreto a los dos instrumentos mencionados declaraciones responsables y comunicaciones previas estableciendo su rgimen general, sin perjuicio de su concrecin por la normativa sectorial en la que se disponga su introduccin para el desarrollo de actividades especficas 5. La declaracin responsable es el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. La comunicacin previa es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad. Los efectos de ambas al margen de los que le atribuyan la normativa sectorial son, con carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho y el inicio de una actividad respectivamente, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las Administraciones Pblicas. Incluso, en el caso de las

comunicaciones previas el inicio de la actividad puede adelantarse incluso a la propia presentacin de la misma, siempre que as lo prevea la normativa especfica. El control que ejerce la Administraciones es a posteriori, por lo que se disponen medidas generales para impedir y remediar la falta de cumplimiento
As, por ejemplo, a nivel estatal, para la prestacin de servicios como entidad de control de calidad de la edificacin debe llevarse a cabo una declaracin previa como exige el Real Decreto 410/2010; o a nivel autonmico, en Canarias las entidades organizadoras de actividades feriales deben presentar una comunicacin previa como exige el artculo 63 de la Ley autonmica 12/2009, de 16 de diciembre, reguladora de la Licencia Comercial.
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con los requisitos necesarios. A partir las facultades que se reconocen a las Administraciones de forma genrica para comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y dems circunstancias que se produzcan (art. 39 bis 2 LRJPAC), la comprobacin por stas de inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato, manifestacin o documento que se acompae o incorpore a stas, o su no presentacin ante la Administracin competente cuando proceda, determina la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. Asimismo se podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin (art. 71 bis LRJPAC).

Las medidas provisionales en el procedimiento

111. La fase de iniciacin del procedimiento se encuentra estrechamente vinculada a las medidas provisionales en tanto que momento tpico (aunque no nico) para su adopcin (art. 72 LRJPAC). Estas medidas son acordadas por el rgano competente para resolver el procedimiento, de oficio o a instancia de parte con la finalidad de asegurar la eficacia de la resolucin que deba poner fin al procedimiento, cuando existiesen elementos de juicio para ello. No obstante, no pueden adoptarse medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o impliquen violacin de derechos amparados por las Leyes. Una vez adoptadas, las medidas provisionales pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del procedimiento en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su

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adopcin. En cualquier caso, estas medidas se extinguen con la adopcin de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. Dentro de las medidas provisionales se prevn caracterizadas por la posibilidad de su adopcin incluso antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, de oficio o a instancia de parte. Se trata de las llamadas medidas provisionalsimas, que deben estar previstas expresamente por una norma con rango de Ley para los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados. La naturaleza prematura de estas medidas provisionalsimas justifica el trmite de convalidacin previsto ya que deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que debe tener lugar dentro de los quince das siguientes a su adopcin, quedando sin efecto en caso contrario. Una ltima precisin es necesaria para distinguir estas medidas provisionales de las medidas cautelares previstas en los procedimiento de revisin de la legalidad de la actividad administrativa o en va judicial. En el caso de las medidas provisionales se trata de asegurar la efectividad de la decisin administrativa ante determinadas circunstancias que amenazan su integridad, lo cual supone una anticipacin de la autotutela administrativa; en cambio, en el caso de las medidas cautelares lo que se procura es evitar precisamente los efectos de dicha autotutela, a travs de la suspensin de la eficacia de los actos cuya legalidad se discute o de la adopcin de otras medidas positivas.

7.2. LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO

La instruccin del procedimiento

112. La instruccin del procedimiento tiene por objeto la realizacin de los actos necesarios para la determinacin, el conocimiento y la comprobacin de los datos (fcticos y jurdicos) en virtud de los cuales deba pronunciarse la

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resolucin, es decir, el acto definitivo que ponga fin a dicho procedimiento (art. 78 LRJPAC). Conforme al principio inquisitivo, la realizacin de estos actos o diligencias de instruccin debe ser dispuesta de oficio por la Administracin actuante, sin perjuicio del derecho de los interesados de proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente dispuestos. Desde el punto de vista de los medios materiales para su desarrollo, se prev la instruccin por medios electrnicos, con respecto a la que se exige que las aplicaciones y sistemas de informacin que se utilicen garanticen el control de tiempos y plazos, la identificacin de los rganos responsables, as como la tramitacin ordenada de los expedientes (art. 36 LAE).
Los informes y dictmenes

113. Los informes y dictmenes son actuaciones dirigidas a suministrar elementos de juicio o de ciencia para contribuir, junto al resto de las actuaciones propias de la instruccin, a la mejor decisin por parte del rgano competente para resolver (arts. 82 y 83 LRJPAC). Se trata de actos de trmite procedentes de rganos por lo general, especializados en el ejercicio de la funcin consultiva, de la propia Administracin actuante aunque puede proceder de rganos de otras, y no son susceptibles de impugnacin separada. Los informes y dictmenes pueden ser: a) Informes preceptivos o facultativos, en funcin de la exigencia legal de su emisin en el procedimiento; b) Informes vinculantes o no vinculantes, en funcin de la incidencia del juicio que contengan sobre la formacin de la voluntad del rgano administrativo competente para resolver el procedimiento. Su carcter depende de la configuracin expresa que en cada procedimiento se haga de los mismos, si bien, en caso de no disponerse nada, sern considerados facultativos y no vinculantes. Desde el punto de vista formal, en la solicitud del informe debe citarse el precepto que los exija cuando seba preceptivos, o la conveniencia de reclamarlos,

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cuando se consideren necesarios para resolver. En ambos casos, se debe especificar los extremos sobre los que se desea la formulacin de juicio. Los informes o dictmenes deben ser emitidos en el plazo fijado al efecto, y en caso de no estar determinado rige el plazo general de diez das. El incumplimiento de este plazo no paraliza la tramitacin del procedimiento, ya que la Administracin actuante puede proseguir las actuaciones hasta su terminacin, incluso cuando se hubieran solicitado de otra Administracin distinta para incorporar su punto de vista (el correspondiente a sus competencias propias). Asimismo esta demora habilita a la Administracin actuante a no tener en cuenta los emitidos fuera de plazo al adoptar la correspondiente resolucin. En el caso de los informes o dictmenes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, se habilitada para interrumpir el plazo de los trmites sucesivos y, con ello, la tramitacin del procedimiento, hasta la emisin del informe o dictamen. La jurisprudencia ha determinado que la omisin de los informes preceptivos constituye un vicio de anulabilidad de procedimiento, siempre que la omisin haya privado al acto resolutorio de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o haya producido indefensin. En cuanto al desconocimiento del carcter vinculante de los informes y dictmenes implica igualmente su anulabilidad, si bien la eficacia vinculante de los informes opera respecto de la Administracin y en ningn caso para los Jueces y Tribunales, que conservan plena libertad para la apreciacin y valoracin de los juicios en ellos contenidos. Al margen de los informes y dictmenes, la Administracin actuante puede ilustrarse, adems, con los resultados de sondeos y encuestas de opinin, siempre que stos renan las garantas legalmente establecidas para dichas tcnicas de informacin y la identificacin tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de los resultados (art. 78.2 LRJPAC).
Las alegaciones

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 114. Dentro de las actuaciones propias de los interesados, las alegaciones (art. 35 f) y 79.1 LRJPAC) representan el medio natural para la aportacin por stos de datos fcticos y jurdicos al procedimiento, lo cual se permite de forma amplia y flexible sin otra limitacin que la de que se realicen con anterioridad al trmite de audiencia con los requisitos y por los conductos legalmente establecidos. De hecho esta posibilidad se ha configurado como un derecho de los interesados a formular y a aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia 6; elementos de juicio, que deben ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.

La informacin pblica

115. La participacin en el procedimiento se abre a todos los ciudadanos a travs del trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC). Se caracteriza por conceder la oportunidad de formular alegaciones a todos los ciudadanos, y no slo a los interesados. La informacin pblica es un trmite facultativo que puede ser acordado por el rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo requiera. No obstante, la legislacin sectorial

correspondiente puede configurarlo como un trmite preceptivo, como ocurre, en particular, en el mbito del urbanismo, el medio ambiente o en el ejercicio de la expropiacin forzosa. El acuerdo por el que se abre un perodo de informacin pblica debe anunciarse en el boletn oficial que proceda (Estado, Comunidad Autnoma, o Provincia), indicando el lugar de exhibicin y el plazo para formular alegaciones

La apuntada limitacin (formulacin con anterioridad a la audiencia) no rige, adems, para las alegaciones que tengan por objeto poner de relieve defectos de tramitacin (especialmente los que supongan paralizacin), infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites subsanables antes de la resolucin definitiva del asunto.
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(nunca inferior a veinte das) a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el expediente o la parte del mismo que se decida. La comparecencia en este trmite no otorga por si misma la condicin de interesado, si bien quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que puede ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Asimismo, la incomparecencia no impide tampoco a los interesados interponer los recursos procedentes contra el acto resolutorio resolucin.
La prueba

116. Dentro de la instruccin del procedimiento, la prueba incluye actos y diligencias dirigidos a determinar la veracidad y el contenido de hechos cuya realidad resulta discutida y que son relevantes para la resolucin del procedimiento (arts. 81 y 82 LRJPAC). La apertura de un perodo probatorio se decide por el rgano instructor, tanto de oficio como a peticin de cualquier interesado, resultando en todo caso necesario cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. La duracin del perodo de prueba (comn para la proposicin y prctica) ser fijada por el instructor que acuerda la apertura del mismo entre un mnimo de diez y un mximo de treinta das. Los medios de prueba para acreditar los hechos que resulten discutidos pueden ser todos los admitidos en Derecho. Las pruebas propuestas por los interesados slo pueden ser rechazadas mediante resolucin motivada, cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. Si las pruebas propuestas y aceptadas implican la realizacin de gastos que no deba soportar la Administracin actuante, tales gastos corren de cargo del proponente y puede requerirse su anticipo a reserva de la liquidacin definitiva. Los interesados tienen derecho a intervenir en la prctica de las pruebas, a cuyo efecto deben ser notificados no slo del comienzo de las actuaciones

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necesarias para la realizacin de las que hayan sido admitidas, sino tambin y en el caso concreto del lugar, fecha y hora de cada prctica, con advertencia de que pueden contar con la asistencia de tcnicos propios. Se reconoce una gran libertad a la hora de la prctica y de la valoracin de pruebas por parte de la Administracin que, por supuesto, no vinculan ulteriormente a los Jueces y Tribunales a la hora del control de la accin administrativa. No obstante debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia suele otorgar un mayor valor a las intervenciones de los correspondientes servicios administrativos (pruebas periciales, atestados policiales, testimonio de

funcionarios, etc.), lo cual no significa que tengan una eficacia especial, reforzada o preferente con carcter general.

Vista y audiencia

117. El trmite de vista y audiencia se define, por constituir el cierre de la fase de instruccin y realizarse inmediatamente antes de la redaccin de la propuesta de resolucin (art. 84 LRJPAC). Esta posicin dentro del procedimiento responde a la finalidad de este trmite, ya que es el que permite la participacin plena de los interesados (y la defensa asimismo plena de sus derechos e intereses) al ponrseles de manifiesto el resultado de todas las actuaciones que se han desarrollado a lo largo de la instruccin (vista), y, a partir de su conocimiento, la formulacin de las ltimas alegaciones y presentacin de los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes (audiencia). Los requisitos formales de este trmite hacen referencia, por una parte, a la vista del expediente en el que se reflejan todas las actuaciones desarrolladas durante la tramitacin; vista, a la que resulta aplicable los lmites generales del derecho de acceso a la documentacin administrativa dispuestos en el artculo 37.5 LRJPAC. Por otra parte, afectan tambin a la audiencia, ya que sta debe otorgarse por un plazo que no puede ser inferior a diez das ni superior a quince, que puede concluir antes cuando se manifieste la intencin de no hacer uso del mismo.

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Se trata de un trmite derivado de la exigencia constitucional dispuesta en el artculo 105, c) CE, que se encuentra estrechamente vinculado al principio de contradiccin y al derecho de defensa, por lo que solamente puede omitirse cuando resulte innecesario al no figurar en el procedimiento otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el propio interesado. Al margen de estos casos, la omisin de este trmite ha sido considerado por la jurisprudencia contencioso-administrativa como un vicio con efectos anulatorios cuando resulte verdaderamente decisiva para la adecuada defensa de los derechos e intereses del interesado, y, en caso contrario, se considera como un simple defecto no invalidantes (art. 63.2 LRJPAC)7. En determinados mbitos la normativa especfica

STS de 11 de julio de 2003 se seal: " La falta de audiencia en un procedimiento no sancionador no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que slo puede conducir a la anulacin del acto en aqullos casos en los que tal omisin haya producido la indefensin material y efectiva del afectado por la actuacin administrativa. As, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el art. 62 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJAP-PAC) resulta aplicable a la simple falta del trmite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), segn la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa slo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicacin al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantas propias del proceso penal, segn reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese mbito sancionador, la falta del trmite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensin, si se produce, podrn originar las consecuencias que el ordenamiento jurdico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pblica susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, la falta de un trmite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por si misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido( STS de 13 de octubre de 2.000 recurso de casacin 5.697/1.995 -), que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJAP-PAC .
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Por otra parte, es claro que a la ausencia del trmite de audiencia le es de aplicacin de manera muy directa la previsin del apartado 2 del artculo 63 de la Ley 30/1.992 , que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando ste de lugar a la indefensin del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trmite de audiencia, es porque su falta podra determinar que se produjese la efectiva indefensin del afectado. Ahora bien, esa indefensin no equivale a la propia falta del trmite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensin determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello. As pues, segn hemos dicho reiteradamente y como seala la sentencia impugnada, no se produce dicha indefensin material y efectiva cuando, pese a la falta del trmite de audiencia previo a la adopcin de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trmite de audiencia convocado como tal por la Administracin; asimismo, el afectado puede contar con la ocasin de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en ltimo trmino, esta posibilidad de plena alegacin de hechos y de razones jurdicas y consiguiente evitacin de la indefensin se puede dar ya ante la jurisdiccin contencioso administrativa (entre muchas, pueden verse las sentencias de 26 de enero de 1.979 - RJ 232/1.979-; de 18 de noviembre de 1.980 - RJ 4546/1.980-; de 18 de noviembre de 1.980 - RJ 4572/1.980-; de 30 de noviembre de 1.995 - recurso de casacin 945/1.992 -; o, muy recientemente, la de 30 de mayo de 2.003 -recurso de casacin 6.313/1.998 -). Lo anterior tampoco supone que la simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior subsane de manera automtica la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias especficas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razn que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habra de determinar en ltima instancia la nulidad de aqul acto por haberse producido una indefensin real y efectiva determinante de nulidad en los trminos del art. 63.2 de la Ley 30/1992 ."
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dispone el carcter obligatorio de este trmitecomo ocurre, por ejemplo, con el procedimiento sancionador (art. 19 del Real Decreto 1398/1993)8 y su omisin determina la anulacin de la resolucin adoptada 9.

7.3. LA FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO

Terminacin normal (I): acto resolutorio

118. El modo ordinario de terminacin del procedimiento es el dictado por la Administracin actuante del acto definitivo que le pone fin, esto es, de la llamada resolucin ordinaria o declaratoria de la voluntad unilateral de la Administracin. Esta resolucin ha de tener un determinado contenido material y formal mnimo, adems de observar y respetar ciertos principios y lmites (art. 89 LRJPAC), que se analizarn en la leccin siguiente. Por lo que ahora interesa, la resolucin debe ser congruente lo que obliga a la Administracin a dar respuesta a todas las peticiones formuladas por los interesados, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial (prohibicin de reformatio in peius), decidiendo todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas de la instruccin del procedimiento incluso cuestiones conexas que no hayan sido planteadas por los interesados (siempre que hayan sido puestas de manifiesto a stos), sin que se pueda abstener so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso sin perjuicio de la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de fundamento.
Su omisin puede considerarse un motivo de nulidad en el caso de las resoluciones sancionadora en la medida que se garantiza un trmite esencial que afecta al derecho de defensa (SAN de 14 de junio de 2011).
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En este y en los dems casos mencionados anteriormente en los que la omisin o el cumplimiento defectuoso de un trmite determina la anulacin de la resolucin administrativa en va judicial, las sentencias suelen limitarse a la retroaccin de las actuaciones en el procedimiento de modo que se vuelva a decidir sobre el fondo del asunto a partir de un adecuado cumplimiento de los trmites previstos.
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La terminacin de los procedimientos puede producirse por medios electrnicos, que pueden aplicarse incluso a la adopcin y notificacin dando lugar a resoluciones automatizada en aquellos procedimientos en los que as est previsto (art. 38 LAE). Al margen de las resoluciones expresas, los procedimientos

administrativos iniciados a instancia de parte tambin pueden concluir mediante resolucin presunta cuando, transcurrido el plazo mximo dispuesto para resolver, la Administracin actuante no haya dictado ni notificado la resolucin correspondiente y surten los efectos del llamado silencio administrativo que ser analizado ms adelante.

Terminacin normal (II): acuerdo, convenio

119. El procedimiento administrativo puede terminar, asimismo, con un acto consistente en un acuerdo, pacto, convenio o contrato celebrado con los interesados en el curso y seno del procedimiento, o acto unilateral (resolucin) vinculado por un acuerdo, pacto, convenio o contrato previo. El artculo 88 LRJPAC introdujo esta importante novedad en nuestro ordenamiento jurdico-administrativo, al admitir con ciertas limitaciones, que ahora no son del caso la terminacin del procedimiento mediante acuerdo, pacto, convenio o contrato celebrado por la Administracin actuante con los interesados en el procedimiento (y, en su caso, tambin con terceros al mismo), con independencia de que se trate de personas de Derecho privado o pblico. Estos actos consensuales tienen el carcter de finalizadores del procedimiento. En cualquiera de sus variedades, la terminacin convencional del procedimiento supone admitir la concurrencia de la voluntad de los interesados en el procedimiento (o de terceros que en el comparezcan al efecto), junto con la de la Administracin actuante y titular de la potestad y competencia en ejercicio, en la configuracin del contenido de la decisin administrativa normalmente expresada mediante resolucin unilateral y que, ahora, se manifiesta mediante un acuerdo, pacto, convenio o contrato. Las caractersticas de este tipo de acuerdos,

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pactos, convenios o contratos finalizadores de los procedimientos sern analizados en la leccin correspondiente.

Terminacin anormal (I): desistimiento, renuncia y caducidad

120. Entre los supuestos de terminacin anormal de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el desistimiento consiste en el abandono de la solicitud formulada, por lo que su alcance es puramente procedimental y no produce efecto alguno en el plano sustantivo de los derechos e intereses legtimos hechos valer en el seno del procedimiento. Por lo tanto, al no afectar el desistimiento a los derechos o intereses de los interesados, nada impide que stos se puedan hacer valer en otro procedimiento distinto, incluso en el nuevo que, con el mismo objeto, pueda llegar a instarse. La renuncia, por contra, tiene ya por objeto los derechos subjetivos o intereses legtimos sustantivos mismos, por lo que, una vez formulada, stos no pueden hacerse valer de nuevo, ni por tanto pueden servir de fundamento a pretensin alguna deducida ante la Administracin (art. 91 LRJPAC). Tanto el desistimiento como la renuncia pueden realizarse por cualquier medio que deje constancia y se pueden plantear en cualquier momento Su efectividad requiere el pronunciamiento formal por parte de la Administracin actuante, que debe aceptarlas de plano declarando concluso el procedimiento, salvo en el caso de que existan terceros interesados personados en el procedimiento que insten la continuacin de ste en el plazo de diez das desde la notificacin del desistimiento, o en el caso de que la Administracin decida continuar cuando la cuestin suscitada en ste entrae inters general o sea conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento. La caducidad del procedimiento es una forma anormal de terminacin del procedimiento que tiene su origen en la inactividad de las partes, tanto de los interesados como de la Administracin actuante (art. 92 LRJPAC). La caducidad por causa imputable al interesado tiene lugar exclusivamente en el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, ya que no pueden

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permanecer indefinidamente abiertos. En los procedimientos iniciados de oficio, que, por lo general, suelen tener un resultado ablatorio o gravoso para los interesados, la caducidad no puede hacerse depender obviamente de la inactividad de los interesados cuestin que se analizar ms adelante con el silencio administrativo. En los procedimientos iniciados a instancia de parte, cuando se produzca la paralizacin por causa imputable al interesado, la Administracin debe advertirles que, transcurridos tres meses, caducar. Si el interesado no acta para reanudar la tramitacin, se acuerda el archivo de las actuaciones notificndoselo a los interesados que podrn interponer los recursos pertinentes. En estos casos la caducidad slo se produce por causas imputables al interesado que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento sin que d lugar a la misma los supuestos de simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que stos no sean indispensables para dictar resolucin, ya que en estos casos slo se produce la prdida del derecho al trmite de que se trate. En todo caso, la caducidad no implica, por si sola, la prescripcin de las acciones ejercitadas en el procedimiento, sean del particular o de la Administracin, pero el procedimiento caducado no interrumpe dicha prescripcin. Tambin aqu, como en los supuestos de desistimiento y renuncia, la Administracin puede no acordar la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.

Terminacin anormal (II): la imposibilidad de continuar el proced

121. La imposibilidad material de continuar la tramitacin del procedimiento por causas sobrevenidas da lugar a la terminacin anormal del mismo (art. 87.2 LRJPAC). Se trata de supuestos en los que la desaparicin del interesado necesario (por ejemplo, el fallecimiento del interesado incurso en un procedimiento disciplinario) o la modificacin, alteracin, destruccin o

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desaparicin fsica del objeto (por ejemplo, la destruccin de un edificio cuya declaracin como Bien de Inters Cultural se est tramitando) dan lugar a la imposibilidad material de continuar el procedimiento. A esta prdida material del objeto del procedimiento se aade su prdida desde un punto de vista jurdico (bsicamente la prdida de la propiedad), que se recoge en la modulacin de la obligacin de la Administracin actuante de resolver sobre el fondo por la desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento (art. 41.2 LRJPAC). En estos casos, la finalizacin de las actuaciones no es automtica ya que se requiere resolucin expresa, preceptivamente motivada incluso, aunque se limite a declarar la terminacin de las actuaciones y las causas de la misma.

7.4. LA OBLIGACIN LEGAL DE RESOLVER EN PLAZO Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

El fundamento del silencio en la obligacin legal de resolver

122. La falta de pronunciamiento de la Administracin generara una situacin de paralizacin e incertidumbre a los interesados si no existiese un plazo mximo para resolver ni se previesen consecuencias algunas para el incumplimiento de la obligacin legal de resolver. En estas circunstancias los interesados no podran ejercer ni proteger sus derechos o intereses legtimos, ya que desconoceran la decisin de la Administracin con respecto a aqullos, y no podran combatir esta situacin al carecer de acto administrativo alguno que recurrir (lo que ocurra durante la configuracin de la jurisdiccin contenciosoadministrativa con carcter estrictamente revisor), quedando, adems, expuestos a la decisin que finalmente adoptara la Administracin. Por ello, la Administracin pblica debe legalmente pronunciarse y resolver en un plazo determinado, provocando en otro caso el juego de lo que se conoce como silencio administrativo, el cual puede ser positivo que

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determina la estimacin de lo pedido, es decir, el surgimiento ex lege de un acto presunto en tal sentido, o negativo que determina la desestimacin como una ficcin a los solos efectos de abrir la va de los recursos. Su fundamento se encuentra en la obligacin que se impone a la Administracin de dictar resolucin expresa, tanto en los procedimientos incoados a solicitud de interesado, como de oficio y puedan afectar a sujetos privados, dentro del plazo mximo resultante de la ordenacin normativa concreta del procedimiento de que se trate (art. 42 LRJPAC). Por razn de sus caractersticas, el silencio administrativo podra ser considerado como un supuesto de inactividad en el procedimiento, si bien conviene distinguirlo de los supuestos de verdadera inactividad

administrativa que se incluyen en el objeto del control judicial contenciosoadministrativo (art. 29 LJCA), ya que no constituye una especie de stos. Estos supuestos de inactividad administrativa en sentido estricto se refieren ciertamente a un incumplimiento, pero no de la obligacin formal de resolver que da origen al silencio, sino de obligaciones sustantivas de realizar prestaciones concretas a favor de persona o personas determinadas (derivadas de disposiciones legales autoaplicativas o de un acto, contrato o convenio administrativo), o bien de la inejecucin de actos firmes. Por el contrario, se trata del silencio administrativo, que fue profundamente transformado con la LRJPAC en 1992 y, asimismo, por la Ley 11/1999 que reform aqulla, lo cual no ha impedido que la jurisprudencia contencioso-administrativa y, sobre todo, constitucional sigan perfilando sus contornos.
Caractersticas de la obligacin legal de resolver

123. La obligacin legal de resolver dentro del plazo mximo legal constituye el presupuesto y el fundamento de la tcnica del silencio administrativo. Esta obligacin se extiende a todos los procedimientos administrativos, tanto a los incoados a iniciativa de interesado como de oficio, y tiene por objeto no slo el dictado mismo de la resolucin finalizadora del

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procedimiento, sino tambin su notificacin (o publicacin sustitutiva) dentro del plazo mximo legal fijado para aqulla (art. 42 LRJPAC). El cumplimiento de la obligacin de resolver con la notificacinpublicacin es acorde con la regla general de que los actos administrativos son eficaces a partir de su notificacin o publicacin si bien el artculo 57 LRJPAC dispone que se presumen vlidos y producen efectos desde que se dictan, seala al propio tiempo la demora de dicha eficacia por razn de la notificacin y/o publicacin, con lo que se obliga a la Administracin a culminar la tramitacin del procedimiento, no ya produciendo el acto resolutorio del mismo sino llevando a cabo la notificacin o publicacin que determina el inicio de su eficacia, as como del plazo para interponer los recursos administrativos o contencioso-administrativo que correspondan. La obligacin de resolver expresamente en tiempo todo procedimiento es una regla que, sin embargo, se encuentra limitada y presenta excepciones (art. 42 LRJPAC). Las limitaciones se encuentran en los supuestos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que dicha obligacin se limita a la declaracin de la terminacin del procedimiento. Por otra parte existen dos excepciones, una relativa a los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto, acuerdo o convenio a los que se refiere el artculo 88 LRJPAC, y la otra referida a los supuestos de ejercicio de derechos slo sujetos a comunicacin previa a la Administracin 10. La obligacin legal de dictar resolucin expresa en plazo no se extingue sino con su efectivo cumplimiento, por lo que permanece intacta a pesar de que la tcnica del silencio administrativo resuelva formalmente la situacin creada
Ya que la comunicacin previa habilita al desarrollo inmediato de la actividad sin necesidad de pronunciamiento al respecto de la Administracin, sin perjuicio de las eventuales inspecciones y dems actuaciones para el conocimiento de la actividad que se desarrolla por parte de la Administracin. En el caso de la declaracin responsable si bien habilita igualmente al desarrollo inmediato de la actividad de que se trate, es necesario un pronunciamiento de conformidad por parte de la Administracin.
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por su incumplimiento; as, el silencio administrativo no exime a la Administracin de la obligacin de resolver, ni tampoco de las consecuencias que se deriven de dicho incumplimiento.
El plazo mximo para resolver

124. El cumplimiento de la obligacin de resolver se somete a un plazo de mximo, que lo es para resolver y notificar la resolucin (art. 42 LRJPAC). Su fijacin se lleva a cabo por la norma especfica que regule el procedimiento de que se trate, aplicndose, en caso de que no lo determine, la regla general supletoria que para todos los procedimientos de todas las Administraciones se establece en el procedimiento administrativo comn. En el primer caso, el plazo mximo en el que debe notificarse resolucin expresa que fije la norma reguladora del correspondiente procedimiento no puede exceder de seis meses. Esta limitacin general puede ser exceptuada, tal y como reconoce el artculo 42.2 LRJPAC, cuando una norma con rango de Ley establezca uno mayor, o cuando as resulte de la normativa comunitaria europea ordenadora directamente de procedimientos o que prefigure o condicione su ordenacin (por lo que se dan plazos de un ao o ms). Para solucionar las dificultades para conocer la duracin especfica y diferente de cada procedimiento existen mecanismos destinados a facilitar el conocimiento de dicha duracin (en virtud del plazo mximo) y, adems, del sentido del juego del silencio. Las Administraciones pblicas estn obligadas a publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de los procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo (vid. en www.060.es). Por lo que respecta al plazo general legalmente establecido, ste opera en la hiptesis de no fijacin del plazo mximo para el tipo de procedimiento de que se trate; en estos casos se dispone, como supletoria, la regla del plazo mximo comn para resolver de tres meses.

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El cmputo del plazo que resulte aplicable al correspondiente procedimiento se inicia: a) En los procedimientos iniciados en virtud de una solicitud, desde la entrada de esta ltima en el registro del rgano competente para la tramitacin, lo que debe comunicarse al interesado, lo cual no suele ocurrir, si bien el interesado puede requerirlo; b) En los procedimientos incoados de oficio, la fecha de comienzo del cmputo del plazo es, por contra, la del acuerdo de iniciacin sin ms, que debe figurar en la notificacin o publicacin del mismo.
La suspensin del plazo mximo para resolver

125. El transcurso de plazo mximo legal

para resolver un

procedimiento y notificar la resolucin se puede suspenderse en los siguientes casos (art. 42.5 LRJPAC): a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para que subsane deficiencias y aporte documentos y otros elementos de juicio necesarios, conforme a lo dispuesto en el artculo 71 LRJPAC; b) Cuando exista la exigencia legal de obtener el pronunciamiento (un informe o decisin) previo y preceptivo de un rgano comunitario-europeo, por el tiempo que medie entre la peticin, que habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a la Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada; c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolucin a rganos de la misma o distinta Administracin, por el tiempo que medie entre la peticin y la recepcin del informe (lo que debe comunicarse a los interesados), en ningn caso superior a tres meses; d) Cuando los interesados propongan, y la Administracin estime, la realizacin de pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes, durante el tiempo necesario para la incorporacin de sus resultados al expediente; e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto, acuerdo o convenio en los trminos del artculo 88 LRJPAC, desde la

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declaracin formal de inicio de dichas negociaciones hasta la de conclusin sin efecto de las mismas, efectuada por la Administracin o los interesados. A esto debe sumarse que en el caso de los procedimientos iniciados de oficio, cuando ste se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin (art. 44 LRJPAC).

La ampliacin del plazo mximo para resolver

126. El plazo mximo parea resolver fijado en cada caso puede ser objeto de ampliacin en los trminos previstos en el artculo 42.6 LRJPAC (que es distinto a la ampliacin de los plazos de los trmites del artculo 49 LRJPAC). La ampliacin del plazo mximo para resolver se configura como ltimo recurso al que excepcionalmente pueden acudir la Administraciones pblicas en determinadas circunstancias y dentro de las limitaciones y bajo los requisitos legalmente establecidos 11. Las circunstancias que integran el supuesto de hecho que da origen a la posibilidad de ampliar el plazo mximo para resolver se reconducen al riesgo cierto de incumplimiento del plazo mximo por razn de la cantidad, bien de solicitudes formuladas, bien de las personas afectadas. No obstante, previamente, el rgano competente para resolver debe disponer los medios personales y materiales necesarios para cumplir con el
No obstante la jurisprudencia ha suavizado su configuracin excepcional. La STS 294-2011, nm. 2516/2011 afirma que la ampliacin del plazo para resolver el procedimiento de solicitud de licencia se justifica con la dificultad real para resolver en el plazo ordinario. As, la solucin de la ampliacin del plazo no puede concebirse como una posibilidad extrema en supuestos absolutamente excepcionales, sino como una posibilidad admisible cuando la Administracin no encuentre otra forma razonable para el cumplimiento del plazo y lo justifique adecuadamente. En el caso de autos la razn para la aplicacin de la ampliacin del plazo esta claramente determinada, el nmero de expedientes -cuantificndose incluso los del ao, a los que haba que sumar los de aos anteriores todava en tramitacin-, y la necesidad de recabar informes externos, cuya mayor o menor rapidez de tramitacin no depende directamente del rgano que ha de resolver. Debe admitirse que si la Administracin ha de hacer frente a una excesiva acumulacin de expedientes de cualquier gnero tiene que enfocar el cumplimiento regular de los plazos de una manera global respecto a todos ellos, por encima de las incidencias de cada expediente en concreto, por lo que la ampliacin del plazo se presenta como una respuesta extraordinaria razonable para el conjunto de tales expedientes
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despacho adecuado y en plazo, y slo una vez fracasadas estas medidas y agotados todos los medios a disposicin posible, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo para resolver, que no podr ser superior al plazo mismo establecido para la tramitacin del procedimiento. El acuerdo de ampliacin corresponde al rgano competente para resolver (si fuera distinto) o, en su caso, al superior jerrquico, que deber justificarlo con una motivacin clara de las circunstancias concurrentes. Este acuerdo debe ser notificado de forma individualizada a todos y cada uno de los interesados y contra el mismo no cabe recurso alguno.

7.5. LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Legitimados para invocar el silencio

127. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo mximo sin que se haya notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo (art. 43.1 LRJPAC). Se puede apreciar as como, en este tipo de procedimientos, se restringe la posibilidad de oponer el silencio administrativo a la Administracin o a terceros exclusivamente al interesado o interesados solicitantes

(personados), mientras que los efectos del silencio as invocado tienen un alcance erga omnes. Debe tenerse en cuenta que esta limitacin se refiere exclusivamente a la invocacin del silencio estimatorio, ya que no existe limitacin subjetiva alguna para recurrir los efectos del silencio, sea positivo o negativo.
La determinacin del silencio positivo o negativo

128. En los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, los que hayan deducido la solicitud pueden entender estimadas sus solicitudes por silencio administrativo en todos los casos, salvo que una norma con rango de

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Ley por razones imperiosas de inters general o una norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario (art. 43.1 LRJPAC). La consagracin del silencio estimatorio o positivo en la LRJPAC supuso la introduccin de un nuevo concepto sobre la relacin de la Administracin con el ciudadano al superar la doctrina del silencio administrativo negativo. No obstante, la propia exposicin de motivos de la LRJPAC matiz el alcance de esta aparente regla general en el momento de su aprobacin en 1992, al calificar el silencio administrativo como una tcnica excepcional y limitada en tanto no constituye un instituto jurdico normal, sino una garanta que impide que los derechos de los particulares se vacen de contenido cuando la Administracin no atiende eficazmente y con celeridad debida las funciones que le corresponden; garanta que cede cuando exista un inters general prevalente o cuando, realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no existe. Por lo tanto, si bien el silencio administrativo positivo se formul originariamente como regla general conforme a lo dispuesto por el artculo 43.3 LRJPAC, en realidad constitua una verdadera excepcin, ya que por diversas vas se limitaba el silencio positivo. Si bien esta limitaciones al silencio administrativo reconocimiento podan resultar del discutibles, silencio se asuman poda en tanto a un las

ilimitado

positivo

situar

Administraciones Pblicas en una posicin extremadamente complicada y terminara por afectar gravemente al inters general. Sin embargo, a partir de 2009 se ha producido un cambio de tendencia con una modificacin en la ordenacin del silencio administrativo que pretende acabar con el predominio del silencio negativo y hacer efectiva la regla general del silencio positivo que resultaba vaciada por la multitud de excepciones legales al mismo existentes. En efecto, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas Leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida tambin como Ley

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Omnibus bajo el amparo de la Ley 17/2009 (LAAES), vino a completar la transposicin de la Directa de Servicios en nuestro pas para hacer efectivo el mercado interior de servicios. Anteriormente se ha hecho referencia a cmo la consecucin de un verdadero mercado interior de servicios ha obligado a los Estados miembros a identificar y suprimir todos los obstculos existentes al establecimiento y a la prestacin de servicios por ciudadanos de otros Estados miembros. Como medida especfica para garantizar las libertades relativas a los servicios se dispone en la Directiva que a falta de respuesta en el plazo fijado se c

. Se trata as de favorecer lo ms posible la prestacin de actividades de servicio, evitando que las Administraciones nacionales utilicen el silencio negativo como mecanismo disuasorio o restrictivo para su inicio. La Ley 17/2009 transpuso esta medida para los procedimientos relativos a actividades de servicios (art. 6) y la Ley 25/2009 la extiende a todos los procedimientos a travs de una modificacin del artculo 43 LRJPAC aparentemente mnima pero de trascendencia fundamental. Por una parte, ahora se comienza afirmando sin ambages que el vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima para entenderla estimada por silencio administrativo, lo cual denota la cul es la nueva lgica del silencio ya que antes se comenzaba afirmando de forma ambigua que quienes hubiesen deducido la solicitud podan entenderla estimada o desestimada segn procediese. Pero el elemento determinante es la introduccin de una limitacin a la posibilidad de introducir el silencio negativo por va legal ya que ahora slo puede disponerse por razones imperiosas de inters general. Sin perjuicio de que ms adelante se profundice sobre el significado de esta clusula, basta adelantar ahora que constituye un muro de contencin para el silencio negativo

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que ahora comienza a aparecer cada vez ms como lo que debi haber sido en el momento de su introduccin por la LRJPAC, una verdadera excepcin. A pesar de este avance todava persisten muchas limitaciones a la plenitud del silencio positivo que se pueden sistematizar de la siguiente forma: A) Por una parte, el silencio positivo queda limitado por la interpretacin acerca de cules son los procedimientos que se pueden considerar iniciados a instancia de parte. Es necesario identificar con precisin cules son los procedimientos que pueden considerarse iniciados a instancia de parte, ya que la jurisprudencia ha desarrollado una interpretacin restrictiva en este sentido 12. B) Por otra parte, las excepciones legales genricas contenidas en el artculo 43.1 LRJPAC dispone unas excepciones con carcter general, que son las siguientes: a) Los procedimientos derivados del ejercicio del derecho de peticin a que se refiere el artculo 29 CE, lo cual se explica por la inexistencia previa de una situacin jurdica individualizada en trminos de derecho subjetivo. b) Los procedimientos cuya estimacin tuvieran como consecuencia la transferencia al solicitante o a tercero de facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, lo cual se fundamenta igualmente en la inexistencia de un derecho subjetivo previo 13.

En este sentido, la STS de 28 de febrero de 2007 viene a introducir una amplia reduccin del juego del silencio positivo ya que se excluyen del alcance del mismo todos los procedimientos vinculados con la contratacin en el sector pblico. En esta se lleva a cabo una interpretacin contextualizada de una peticin de abono de intereses, respecto al importe de la obra realizada por el contratista, en relacin con obras no inicialmente previstas en el contrato y que resultaron necesarias, y se concluye que esta peticin se inserta en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administracin (el de contratacin), por lo que determina la aplicacin del artculo 44 LRJPAC (propio de los procedimientos iniciados de oficio) y, por tanto, el sentido desestimatorio del silencio.
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Con respecto a la excepcin del silencio positivo en el caso de la transmisin de facultades relativas al dominio pblico, sirva como ejemplo la STS de 18 de diciembre de 2007 en la quedan fuera los procedimiento de solicitud de suspensin de los trabajos de explotacin
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c) Los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, se establece una excepcin a esta excepcin, ya que, dentro de los procedimientos impugnatorios, el silencio no tiene carcter desestimatorio cuando se trate de recursos de alzada interpuestos contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo legal para resolver y notificar (art. 43.2 in fine LRJPAC). C) Al margen de estas excepciones legales de carcter generales, se reconoce la posibilidad de excepciones legales especficas cuando una norma con rango de Ley por razones imperiosas de inters general o norma de Derecho comunitario europeo establezcan excepciones puntuales a la estimacin por silencio administrativo de las solicitudes efectuadas. Por esta va se introducan la mayores limitaciones al silencio positivo, que lo convertan en algo marginal. En efecto, las numerosas excepciones se contenan no ya en las disposiciones comunitarias, sino en innumerables Leyes estatales y

autonmicas que introducan el silencio, bien de forma sistemtica a travs de Leyes dirigidas exclusivamente a exceptuar el silencio positivo 14, o de forma puntual a lo largo de la normativa sectoriales 15.

de recursos minero; por lo que respecta a esta misma excepcin en el caso de transmisin de facultades relativas al servicio pblico, sta se aprecia en la STS de 13 de marzo de 2007, recoge la doctrina respecto a que el silencio administrativo positivo no es de aplicacin a las autorizaciones de aperturas de farmacias en razn del servicio pblico que prestan en razn de su condicin de establecimientos sanitarios privados de inters pblico sujetos a la planificacin sanitaria que establezcan las Comunidades Autnomas para su autorizacin Como es el caso de la Ley de la Comunidad Autnoma de Andaluca 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantas procedimentales para los ciudadanos
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Por ejemplo, a nivel estatal, las autorizaciones reguladas en la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se establece el rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente; a nivel autonmico, las autorizaciones de oficinas de farmacia reguladas en la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de Farmacia de Andaluca. Las excepciones son muy numerosas, pero por su relevancia merece la pena hacer mencin al reciente cambio que han experimentado las licencias urbansticas que, eran un supuesto paradigmtico del silencio positivo y que a travs de la Real Decreto-ley
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Sin embargo, la modificacin del artculo 43 LRJPAC ha venido a limitar notablemente esta posibilidad ya que ahora el silencio negativo solamente puede introducirse en los supuestos en los que una norma con rango de Ley lo disponga por razones imperiosas de inters general. Esta previsin tiene un alcance relativamente limitado ya que, primero, la propia Ley 25/2009 convalida (disposicin adicional cuarta) las innumerables excepciones al silencio positivo que existan con anterioridad a su entrada en vigor y que convertan al silencio negativo en la regla general; y, segundo, porque las excepciones al silencio positivo se introducen necesariamente a travs de normas con rango de Ley lo que dificulta el control de la concurrencia de razones imperiosas de inters general que necesariamente deben existir para introducir dichas excepciones 16. Por lo que se refiere a las razones imperiosas de inters general que justifican los supuestos de silencio positivo, debe recordarse que se trata de un concepto jurdico propio del Derecho comunitario europeo, desarrollado por el TJCE a partir de las aplicacin de las libertades de circulacin de servicios en el mercado interior, as debe atenderse cada caso concreto y ponerlo en contraste con los jurisprudencia europea que ha reconocido la existe de estos intereses en numerosos mbitos 17.
8/2011, de 1 de julio, han sido sometidas a la disciplina del silencio negativo, lo cual es de dudosa conformidad con las exigencias de la Directiva de Servicios. Las normas con rango de Ley que introducen la excepcin al silencio positivo no pueden derogar la regla del silencio positivo con carcter general ni tampoco suprimir la exigencia de las razones imperiosas de inters general para la introduccin de excepciones, al menos por lo que respecta a los procedimientos relacionados con actividades de servicio, ya que se trata de una obligacin derivada del Derecho de la Unin Europea. En efecto, el artculo 13.4 de la Directiva 123/CE/2006 relativa a los servicios, impone como regla el silencio positivo si bien admite excepciones nicamente en casos que concurran razones imperiosas de inters general (A falta de respuesta en el plazo fijado o ampliado con arreglo al apartado 3, se considerar que la autorizacin est concedida. No obstante, se podr prever un rgimen distinto cuando dicho rgimen est justificado por una razn imperiosa de inters general, incluidos los legtimos intereses de terceros).
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Entre otros, el orden pblico, seguridad pblica y seguridad vial, proteccin de los consumidores, salud pblica, objetivos de poltica social y proteccin de los trabajadores, proteccin del medio ambiente y del entorno urbano (incluida la planificacin urbana y rural), fomento de la lengua nacional, conservacin del patrimonio nacional histrico y artstico, y poltica veterinaria.
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 129. La
La naturaleza y alcance de los efectos jurdicos del silencio negativo

naturaleza

alcance

de

los

efectos

jurdicos

del

incumplimiento de la obligacin legal de resolver expresamente en plazo son distintos en funcin de que dicho incumplimiento tenga consecuencias estimatorias (silencio positivo) o desestimatorias (silencio negativo). A estos efectos el artculo art. 43.3 LRJPAC distingue al sealar que la estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Por lo tanto, en el caso del silencio negativo, el transcurso del plazo mximo para resolver y notificar da lugar a la ficcin legal de la desestimacin de lo pedido generando no tanto un acto presunto desestimatorio sino una situacin jurdica que habilita el ejercicio del derecho acceso a los recursos administrativos o judiciales pertinentes (STS de 23 de enero de 2004), esto a pesar de que la Ley es confusa al referirse a los actos presuntos en general a los que son obtenidos por silencio, indistintamente si lo son por silencio positivo o negativo (art. 43.4 LRJPAC, art. 25 LJCA). En todo caso se trata de una ficcin legal dispuesta a los meros efectos de permitir el ejercicio de los medios de impugnacin y al no tratarse de un verdadero acto, nada impide que la Administracin pueda pronunciarse de forma extempornea sin vinculacin alguna al sentido del silencio (art. 43.4 b) LRJPAC), esto es, que una vez vencido el plazo mximo para resolver y surtidos los efectos del silencio negativo dicte un acto expreso tanto en sentido estimatorio o desestimatorio. Por lo tanto, una vez producido el silencio negativo se abrira la posibilidad de impugnar la desestimacin presunta que, en el caso de que sea imputable a un rgano cuyos actos no ponen fin a la va administrativa, deber actuarse mediante recurso de alzada, y, en el caso de que la desestimacin sea

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imputable a un rgano cuyos actos pongan fin a la va administrativa, podr optarse entre interponer recurso de reposicin en el plazo de tres meses o directamente recurso contencioso-administrativo. En todo caso, el transcurso de estos plazos sin la interposicin del correspondiente recurso no convierte los actos desestimatorios presuntos en consentidos ni les hace ganar firmeza, ya que la ficcin del silencio negativo se concibe en beneficio del interesado y nunca en beneficio de la Administracin que incumple su deber de resolver, tal y como lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional (STC 59/2009, de 9 de marzo). As considera que ante una desestimacin presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponindole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administracin en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolucin expresa en todos los procedimientos. Esta interpretacin constitucional determina en la prctica la desaparicin de los plazos para interponer los recursos contra el silencio negativo que puede ser impugnado en cualquier momento 18.

La naturaleza y alcance de los efectos jurdicos del silencio iti

130. En el caso del silencio positivo, el transcurso sin efecto del plazo mximo para resolver y notificar da lugar a un reconocimiento legal conforme a la ficcin legal mediante la que se considera que se ha producido un acto estimatorio equiparable en consistencia y efectos a los actos expresos, sin que sea necesaria su acreditacin (art. 43.3 LRJPAC). Se trata, por lo tanto, de un acto presunto que rene las condiciones de un acto estimatorio, lo que explica que la resolucin posterior al nacimiento de la existencia presunta de dicho acto
Siempre que no se produjese una resolucin tarda o tuviesen lugar actos de ejecucin de la desestimacin presunta, que reabriran expresamente los plazos para recurrir ahora contra un acto expreso. Asimismo nada impedira reiterar la misma solicitud presuntamente desestimada y, ante una nueva desestimacin, expresa o presunta, interponer el recurso que corresponda.
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slo pueda ser confirmatoria del mismo (art. 43.4 a) LRJPAC). La razn es simple, pues al tener el acto presunto la consistencia y los efectos de un acto expreso declarativo de derechos, su revocacin slo es posible por motivos de legalidad mediante el procedimiento de revisin de oficio. Esta consideracin del silencio positivo como acto presunto en virtud de Ley debe distinguirse de los actos tcitos si bien coindicen con aquellos en que sin existir un pronunciamiento expreso de la Administracin (un acto expreso) se genera una situacin jurdica como si ste se hubiera producido. Los actos tcitos constituyen una resolucin implcita e indirecta, pero inequvoca, de una solicitud, manifestada con ocasin de la expresa y directa decisin de otra diferente, que la jurisprudencia contencioso-administrativa (Sala de lo Contencioso-Administrativo de 30 de abril de 1985 y 16 de febrero de 1988) viene reconociendo cuando las Administraciones pblicas resuelven de forma indirecta para dotar de efectos jurdicos a determinadas actuaciones que necesariamente conllevan la formacin previa de la voluntad administrativa con respecto a un determinado asunto y que as vinculan a los destinatarios de las mismas. Se trata de una manifestacin ms del principio de seguridad jurdica que conecta con la doctrina de los actos propios ya que no cabe que la Administraciones pblicas acten en un determinado sentido teniendo por resuelto un determinado asunto y acto seguido nieguen su existencia amparndose en la inexistencia de un pronunciamiento formal (as, cuando se solicita una licencia para el desarrollo de una actividad, y sin existir pronunciarse la Administracin al respecto, sta solicita, sin embargo, el pago de las tasas aparejada a la misma). Esta equiparacin a los actos expresos se produce ex lege, sin necesidad de su acreditacin, por lo que el acto presunto estimatorio se puede hacer valer, tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, desde el vencimiento del plazo mximo legal para resolver (art. 43.5 LRJPAC). Esto implica la desaparicin de la llamada certificacin del

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acto presunto, que condicionaba y obstaculizaba los efectos estimatorios del silencio administrativo al tener que obtenerla de una Administracin que previamente ya ha sido remisa a resolver. La equiparacin del acto estimatorio presunto al acto expreso explica el apoderamiento a los interesados-solicitantes para hacerlo valer desde el momento mismo de su nacimiento a la vida jurdica, y que pueda hacerse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, incluida la certificacin sobre el silencio producido que pueda solicitarse del rgano competente para resolver. Aqu surge la duda sobre el alcance del silencio estimatorio en los supuestos en los que no concurren los requisitos legales necesarios para una estimacin expresa, es decir, si es posible obtener por silencio positivo la declaracin de derechos, ventajas o posiciones favorables contrarias al ordenamiento jurdico 19. La respuesta no puede ser ms que negativa, lo que se deduce de la calificacin como supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin (art. 62.1 f) LJPAC). Por lo tanto, los actos presuntos favorables que incurran en una ilegalidad sustancial (y no meramente formal) pueden ser objeto de revisin de oficio por la Administracin en cualquier momento (art. 102 LRJPAC), por lo que a ella compete remediar la ilegalidad producida por su falta de decisin tempestiva, pudiendo suspender la ejecucin del acto presunto para evitar que se produzcan perjuicios de imposible o de difcil reparacin (art. 104 LRJPAC).

As se aprecia, por ejemplo, en la STS de 7 de diciembre de 2011 en la que se desestima el recurso interpuesto frente a la sentencia que confirm la resolucin por la que se declararon ilegalizables las obras de construccin de una vivienda unifamiliar en suelo rstico de proteccin ordinaria, ya que no procede adquirir una licencia de edificacin por silencio positivo cuando no se ajusta al ordenamiento jurdico.
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En todo caso, y adems, la legislacin administrativa sustantiva establece a veces el principio de interdiccin de la obtencin por silencio de lo que no habra podido conseguirse mediante resolucin expresa (as, por ejemplo, el artculo 242.6 TRLS92, contina disponiendo que en ningn caso pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislacin o del planeamiento urbansticos).

Efectos de las resoluciones extemporneas

131. En tanto el transcurso del plazo mximo para resolver y notificar no exime a la Administracin de cumplir con su obligacin legal de dictar resolucin expresa (art. 43.1 y 4 LRJPAC), se prev un rgimen especfico para las resoluciones tardas. Los casos de desestimacin por silencio administrativo no plantean especial problema, ya que la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo puede adoptarse por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido del silencio (art. 43.4 b) LRJPAC). En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto presunto, precisamente por tratarse de un verdadero acto, slo puede dictarse con carcter confirmatorio del mismo (art. 43.4 a) LRJPAC). De lo dicho resulta que el rgimen de cumplimiento de la obligacin legal de resolver que sigue pesando sobre la Administracin condiciona la validez de las resoluciones administrativas, ya que despus del momento de la produccin de los efectos propios del silencio (vencimiento del plazo mximo legal sin dictado ni notificacin de resolucin expresa), se limita la competencia del rgano correspondiente al dictado de resoluciones expresas confirmatorias del acto (resolucin) presunto estimatorio. En este caso, las resoluciones expresas dictadas una vez vencido el plazo mximo legal para resolver y no confirmatorias del silencio positivo producido previamente son invlidas, puesto que, en tanto el artculo 43.3 LRJPAC atribuye a los actos presuntos estimatorios de solicitudes la consideracin, a todos los efectos, de

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actos administrativos finalizadores de los procedimientos, suponen la revocacin de una resolucin previa favorable, vedada a la Administracin (art. 105.1 LRJPAC). Ante dicha situacin cabe la impugnacin mediante recurso en va administrativa o contencioso-administrativa que, de no interponerse, provocaran convertiran a estas resoluciones extemporneas en consentidas y firmes, desplazando definitivamente los previos actos presuntos estimatorios.

El silencio en los procedimientos iniciados de oficio

132. Hasta ahora se ha hecho referencia exclusiva al incumplimiento de la obligacin de resolver en los procedimientos iniciados a instancia de parte. En cuanto a dicho incumplimiento en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo legal sin que se haya dictado ni notificado resolucin expresa produce unas consecuencias jurdicas que consisten, bien en la desestimacin de las pretensiones hechas valer en el procedimiento, bien en la caducidad misma del procedimiento (art. 44 LRJPAC). Se diversifican as los efectos del incumplimiento de la obligacin legal de resolver y notificar en funcin del objeto del procedimiento y de la potestad ejercitada a travs del mismo. Cuando del procedimiento pueda derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas

individualizadas, el incumplimiento de la obligacin legal de resolver expresamente en plazo habilita al interesado comparecido para entender desestimadas sus pretensiones (art. 44.1 LRJPAC). Por lo tanto, en este caso, a la inversa que ocurre en los procedimientos iniciados por los interesados, la regla general en los procedimientos incoados de oficio es la de la exclusin legal de cualquier efecto legitimador de situaciones jurdicas individualizadas en favor de cualesquiera de los interesados por razn del incumplimiento de la obligacin legal de resolver. El resultado en estos casos es el de un acto presunto desestimatorio al que resulta aplicable lo sealado con respecto a estos mismos en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado.

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En el caso de los procedimientos en los que se ejercite la potestad sancionadora o, en general, una potestad de intervencin de la actividad de los privados susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el incumplimiento de la obligacin legal de resolver expresamente en plazo da lugar a la caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJPAC). Se trata de la caducidad por inactividad imputable a la Administracin, a la que ya se ha hecho mencin anteriormente, que le obliga a proceder inmediatamente al archivo de las actuaciones en los trminos del artculo 92 LRJPAC, ya que la caducidad tiene un carcter automtico y directo, por lo que una resolucin extempornea con un contenido distinto sera ilegal 20. Para evitar abusos en estos supuesto se disponen medidas de garanta: a) la paralizacin del procedimiento por causa imputable al interesado interrumpe el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin todo el tiempo que se mantenga la paralizacin del procedimiento por causa imputable al interesado, con lo que se evita que ste pueda dilatar la tramitacin del procedimiento para provocar el incumplimiento del plazo mximo para resolver y la consiguiente caducidad del procedimiento; b) la notificacin se considera efectuada, una vez intentada bajo determinados requisitos o bien cuando sea rechazada (art. 58.4 LRJPAC), con lo que se evita que el interesado pueda disponer del efectivo cumplimiento en plazo de la obligacin de notificar;

As en la STS de 13 de enero de 2011, relativo a la caducidad de un expediente disciplinario por haber rebasado sobradamente desde su incoacin hasta su resolucin el plazo de seis meses legalmente establecido, el Tribunal Supremo entiende que el silencio de la normativa foral sobre la caducidad como forma de terminacin del procedimiento no puede interpretarse como exclusin del instituto de la caducidad, pues este instituto tiene por objeto acabar con la posibilidad de mantener abierto indefinidamente un expediente disciplinario por elementales exigencias de seguridad jurdica , en orden al cumplimiento del principio de eficacia que ha de presidir la actuacin de las Administraciones Pblicas. La Administracin est obligada a resolverlo en un determinado plazo, y ello es una garanta general de los administrados.
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c) por ltimo, debe tenerse en cuenta que la caducidad del procedimiento no produce por si sola la prescripcin de las acciones, como dispone el artculo 92 LRJPAC (por lo que ante una infraccin no prescrita cabe la incoacin de un nuevo procedimiento sancionador).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009, pp. 46 a 100. PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, (Lecciones 11 y 12).

NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Estatutos de Autonoma. Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.

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