Puls Mart 2005

CENTAR ZA MENADMENT MART 2005
PULS
Izdava: Centar za menadment Adresa izdavaa: Carigradska 3 11108 Beograd Srbija i Crna Gora Tel/fax: (+381.11) 3346.368 Tel: (+381.11) 3345.691 Email: puls@management.org.yu Website: www.management.org.yu Urednica: Aleksandra Bulatovi Pomonik urednice: Sran Kora Redakcija: Aleksandar Fati Aleksandra Bulatovi Mijodrag Radojevi Sran Kora Dobrivoje Radovanovi Olivera Puri Svjetlana Nikoli Milenko Popovi Aleksandar R. Mileti Darko Bulatovi Tehniki urednik: ore Jovanovi Lektura i korektura: Slobodanka ivkovi Urednik internet izdanja: ore Jovanovi
AKTUELNI PROBLEMI Tranzicija i privatizacija 2
REFORMA ZAKONODAVSTVA I JAVNE POLITIKE Predlog zakona o dravnoj upravi 10 U FOKUSU JAVNOSTI Privatizacija, korupcija i uticaj 14 OKO NAS Korupcija i policija u zemljama u okuenju 19
ME\UNARODNE INICIJATIVE Antikorupcijsko uputstvo za poslovanje 25 KORUPCIJA U SVETU Prokletstvo prirodnog bogatstva 27 KORUPCIJA NEKAD Zloupotreba budeta u kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca
29 AKTIVNOSTI
vedska agencija za inostrani razvoj i

saradnju (SIDA)
Projekat podrava:
DR@AVNI ORGANI NEVLADINE ORGANIZACIJE
33 40
AKTUELNI PROBLEMI
TRANZICIJA I PRIVATIZACIJA
Tranzicioni procesi, zapoeti krajem osamdesetih godina, obuhvatili su ekonomsku i politiku rekonstrukciju bivih komunistikih reima. Ekonomsku reformu inile su etiri faze: faze makroekonomske stabilizacije, cenovne i spoljnotrgovinske liberalizacije, privatizacije, i rekonstruriranje preduzea i finansijskih institucija. Privatizacija je tranzicioni proces od vitalnog znaaja za poveanje produktivnosti i rasta, kako bi se potencijalno mogli da obezbede izvori prihoda za ekonomsku stabilizaciju u dravi. Privatizacija u Srbiji je preduslov za ekonomsku i politiku integraciju sa ostatkom Evrope i globalnim tritem. Planiranje i primena uspeanog programa privatizacije u Srbiji usled estih osporavanja i sumnjienja u ostvarenje tog procesa ne gubi na kontroverznosti ve nastavlja da predstavlja veliki ekonomski i politiki izazov. Decenije u kojima je dominiralo javno i drutveno vlasnitvo nad preduzeima dovelo je do loeg upravljanja tim preduzeima i do neefikasnosti u poslovanju praeno nedostatkom investicija, to je na kraju rezultiralo opadanjem produktivnosti. Pad stope produktivnosti, u kombinaciji sa problemom nagomilanog stranog duga, makroekonomska nestabilnost, loa fiskalna politika, regionalni konflikti i meunarodna izolacija, stvorili su od Srbije najsiromaniju meu bivim jugoslovenskim dravama. Ekonomski razvoj i stabilnost Srbije podrazumeva tranziciju ka trinoj ekonomiji to privatizaciju preduzea ini neophodnom. Ovakvi problemi bi trebalo da utiu na vlasti u Srbiji da se opredeljuju za reforme koje bi podsticajno delovale na neophodne investicije i ekonomsko restruktuiranje.
Iako je privatizacija ve due vreme kod nas re u modi, sudei po javnom diskursu, vei deo javnosti i dalje ne razume osnovne injenice o institucijama koje uestvuju u procesu i modelima po kojima se privatizacija sprovodi.Ukoliko se ne obezbedi transparentnost procesa privatizacije, posledice su porast korupcije u drutvu i jaanje socijalnih tenzija. U tom smislu postoji direktna meuzavisnost izmeu mere obezbeivanja slobodnog pristupa informacijama o privatizaciji i stepena korupcije u privatizaciji, to bi kreatore javne politike u ovoj oblasti trebalo da motivie na reavanje ovog svojevrsnog prethodnog pitanja kao polazita za dalje aktivnosti i mere. Nakon poetnog perioda tranzicije osamdesetih godina prolog veka i ambicioznog programa refomi u Socijalistikoj Federativnoj Republici Jugoslaviji (dalje u tekstu skraeno: SFRJ) koje je inicirao Ante Markovi 1989. godine, u prvim godinama vladavine Slobodana Miloevieva koji je smenio Markovievu vladu, federalni program privatizacije je u najveoj meri bio sabotiran. Nakon toga, ponovo uvodei drutveno vlasnitvo, Miloevieva vlast je pokuala da proiri svoju politiku i ekonomsku kontrolu. Zakonski propisi koji su zateeni nakon promena ohrabrivali su oblik kvaziprivatizacije kroz vlasnitvo zaposlenih, to je umanjilo efikasnost i destimulisalo investicije kapitala. Kao rezultat svih ovih faktora, nakon promena koje su nastupile oktobra 2000. godine, samo je oko 5 odsto ukupnog kapitala u Srbiji bilo u privatnom vlasnitvu, a strunjaci su procenjivali viak radne snage od ak 40 odsto u mnogim dravnim i drutvenim firmama.
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
AKTUELNI PROBLEMI
Tranzicija i privatizacija
Poeci privatizacije u Srbiji Proces privatizacije u Srbiji najpre tokom poslednje decenije prolog veka se odvijao kao model preuzimanja od strane zaposlenih, a od 2001. godine, privatizacija se odvija kao model prodaje kontrolnog paketa akcija. Privatizacija je inicirana 1989. godine u SFRJ usvajanjem saveznog propisa Zakona o drutvenom kapitalu.1 U neto izmenjenom obliku ovi propisi su zaiveli i u Srbiji kada je parlament 1991. godine usvojio Zakon o uslovima i postupku pretvaranja drutvene svojine u druge oblike svojine.2 Donoenje ovih zakona je omoguilo pretvaranje drutvenih preduzea u akcionarska drutva kroz tzv. insajdersku (internu) privatizaciju, odnosno, podelu i prodaju akcija zaposlenima i penzionerima preduzea koja se privatizuju. Savezni Zakon o osnovama promene vlasnitva drutvenog kapitala iz 1996. godine predvideo je da se promena vlasnitva vri putem prodaje akcija radi prodaje drutvenog kapitala, prodaje akcija radi poveanja ukupnog kapitala preduzea pod povlaenim uslovima, prenosom akcija na fondove, pretvaranjem ulaganja i potraivanja u trajni ulog, ili prodajom preduzea, po prethodno procenjenoj vrednost kapitala.3 Republiki Zakon o svojinskoj transformaciji usvojen je 1997. godine.4 Prema ovom zakonu promena vlasnitva se vrila na tri naina: autonomno (promenu vlasnitva je, bez iije dozvole ili saglasnosti, sprovodilo preduzee potpuno samostalno; ovo je
bio najei nain privatizacije) prema posebnom programu Vlade (na ovaj nain, privatizaciju je trebalo da sprovodi 75 preduzea od stratekog znaaja s obzirom na poseban javni interes koji postoji u vezi s njihovim poslovanjem (na primer, AD Sartid", Smederevo Ivo Lola Ribar korporacija", Beograd, Elektronska industrija", Ni, Beoinska fabrika cementa, Beoin, Fabrika duvana", Ni) a koja su uglavnom bila nelikvidna u duem vremenskom periodu; ova preduzea su taksativno navedena u Uredbi o odreivanju preduzea u kojima se svojinska transformacija vri prema posebnom programu, ( Slubeni glasnik RS br. 49/97), ili uz saglasnost osnivaa (na ovaj nain su se mogla privatizovati preduzea sa dravnim kapitalom koja obavljaju delatnost od opteg interesa po odlukama nadlenih organa tih preduzea samo uz saglasnost osnivaa i Vlade Republike Srbije kad Republika Srbija nije osniva).
Autonomna svojinska transformacija se mogla sprovoditi po nekom od sledeih modela: putem prodaje akcija radi prodaje kapitala (sa ili bez popusta), uz smanjenje nominalne vrednosti drutvenog, odnosno dravnog kapitala u vrednosti izdatih i predatih akcija, ime se uveava akcijski kapital, bez promene vrednosti kapitala preduzea; putem prodaje akcija radi prikupljanja dodatnog kapitala sa popustom, tzv. dokapitalizacija, koja se vri sa popustom umanjenjem drutvenog, odnosno dravnog kapitala preduzea za iznos popusta i pripisuje akcijskom kapitalu, to menja razmeru u odnosima uea drutvenog i akcijskog kapitala u kapitalu preduzea, dok dodatni uplaeni kapital uveava akcijski kapital, kao i ukupni kapital preduzea; konverzija duga u akcije poverioca (sa popustom), gde novani dug koji je dospeo do 31. decembra 1996. godine moe da se konvertuje u akcije, sa
PULS
mart 2005
Videti: Zakon o drutvenom kapitalu, Slubeni list SFRJ br. 84/89 i 46/90, kao i Slubeni list SRJ br. 29/96. 2 Videti: Zakon o uslovima i postupku pretvaranja drutvene imovine u druge oblike svojine, Slubeni glasnik SRS, br. 48/91 i 75/91, kao i Slubeni glasnik RS, br. 48/94, 51/94 i 32/97. 3 Videti: Zakon o osnovama promene vlasnitva drutvenog kapitala, Slubeni list SRJ, br. 29/96, 29/97, 59/98 i 74/99. 4 Videti: Zakon o svojinskoj tranformaciji, Slubeni glasnik RS, br. 32/97, 10/01 i 38/01.
Magazin o korupciji
AKTUELNI PROBLEMI
popustom do 20 odsto od iznosa konvertovanog duga, pri emu se umanjuje drutveni, odnosno dravni kapital za iznos odobrenog popusta). Prema Zakonu o svojinskoj transformaciji besplatna podelu akcija je, u stvari, vrsta prodaje sa popustom i to 100 odsto popustom, odnosno besplatno sticanje akcija, u visini od 60 odsto procenjene vrednosti kapitala preduzea prema l.13 Zakona, a odnosi se na kategorije nabrojanih lica u lanu 11 (zaposleni, bivi zaposleni i penzioneri preduzea koje se transformie imaju pravo prvenstva upisa besplatnih akcija, osigurani zemljoradnici, neosigurani zemljoradnici, kao i zaposleni, bivi zaposleni i penzioneri drugih preduzea sa drutvenim ili dravnim kapitalom. Prodaja akcija sa popustom prema lanu 12 Zakona odnosi se na drutveni kapital preostao u preduzeu posle besplatne podele 60 odsto drutvenog kapitala kroz akcije, i prenosa akcija u visini 10 odsto drutvenog kapitala na Fond PIO. Preostali drutveni kapital preduzea je predmet kupovine iste kategorije lica kao i u besplatnoj podeli akcija, s tim da lica koja su besplatno upisala akcije u preduzeu koje se transformie, imaju pravo pree kupovine akcija sa popustom, a koji se sastoji u sledeem: osnovni popust (na nominalnu vrednost akcije) je 20 odsto, dodatni popust od 1 odsto za svaku godinu radnog staa, i jo 1 odsto popusta za ratne invalide, s tim da ukupno kupljena vrednost akcija sa popustom po pojedincu ne moe prei 6000 DEM. Aktuelni Zakon o privatizaciji stupio je na snagu 2001. godine (dalje u tekstu skraeno: Zakon).5 Od ovog zakona se oekivalo da doprinese transparentnosti (javnosti) u postupku privatizacije, kao i da obezbedi da se propisi sadrani u njemu primene u zakonom predvienom roku za njihovu primenu ime bi se ispunio zahtev za ograniavanjem perioda u kome e se sprovesti privatizacija (ovo se ne odnosi na dravna preduzea koja su izuzeta od obaveznosti primene ovog zakona tj.
Videti: Zakon o privatizaciji, Slubeni glasnik RS br. 38/01 i 18/03.
5
obaveze da se privatizaciju). Glavni ciljevi privatizacije koje Zakon navodi su: 1. stvaranje otvorene privrede i strukture vlasnitva 2. maksimizovanje investicija u realni sektor 3. socijalna i politika prihvatljivost 4. uspostavljanje jasne vlasnike strukture i na njoj zasnovanih mehanizama korporativnog upravljanja. Prilikom definisanja konkretnih reenja zakonodavac se rukovodio sledeim principima: da privatizacija mora biti obavezna i oroena, da je trite jedini arbitar vrednosti kapitala preduzea, da se vrednost kapitala preduzea moe maksimizirati ako i samo ako se primeni konkurentski princip prodaje kapitala/imovine, da proces privatizacije mora biti javan i transparentan radi uspostavljanja i odravanja kredibiliteta institucija koje sprovode privatizaciju, da kapital prezaduenih i preduzea u operativnoj krizi ne moe biti valorizovan na tritu bez prethodnog finansijskog i organizacionog restrukturiranja, a preduzea u stratekoj krizi uopte ne mogu biti prodata (ak ni za 1 dolar, prim. ur.) te je neophodna njihova likvidacija, da privatizacija mora biti socijalno prihvatljiva, tj. pozicija zaposlenih u privatizovanim preduzeim a ne sme biti gora nakon privatizacije; takoe, deo kapitala mora pripasti ne samo zaposlenima ve svim punoletnim graanima drave kako bi se uvaio dostignuti nivo prava prema prethodnim zakonima, i da Zakon ne sme sadrati retroaktivna reenja.
U primeni svaki od navedenih principa mora biti zadovoljen i ne sme odstupati od unapred definisanih ciljeva privatizacije. Zakonom su, neki od principa, zadovoljeni metodolokim postavkama novog, drugi strukturiranjem sistema nadzora i kontrole procesa, a neki pozicioniranjem institucija nadlenih za
Magazin o korupciji
AKTUELNI PROBLEMI
sprovoenje privatizacije.6 Normativno ureenje procesa privatizacije u Republici Srbiji Danas se svojinska transformacija drutvenog, tj. dravnog kapitala u Srbiji sprovodi na osnovu vie republikih propisa.7 Da bi proces privatizacije zapoeo, pored donoenja itavog paketa odgovarajuih propisa, kao pravnog okvira za sprovoenje privatizacije, neophodno je bilo utvrditi njihov taan broj i formirati baze podataka privrednih subjekata u Srbiji. U trenutku otpoinjanja aktuelne privatizacije, bilo je preko 7.000 registrovanih pravnih lica preduzeakandidata za privatizovanje.8
6
Videti na internet prezentaciji Agencije za privatizaciju: www.pa-serbia.co.yu/agencija/agencija.php. 7 Aktuelni propisi na osnovu kojih se u Srbiji sprovodi svojinska transformacija drutvenog odn. dravnog kapitala su: Zakon o privatizaciji, Slubeni glasnik RS, br. 38/01, Zakon o agenciji za privatizaciju, Slubeni glasnik RS, br. 38/01, Zakon o akcijskom fondu, Slubeni glasnik RS, br. 38/01, Uredba o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom, Slubeni glasnik RS, br. 45/01, 59/03, Uredba o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom, Slubeni glasnik RS br. 45/01, 45/02, 19/03, 59/04 i 98/04), Uredba o postupku i nainu restrukturiranja preduzea i drugih pravnih lica, Slubeni glasnik RS, br. 1/02, Uredba o metodologiji za procenu vrednosti kapitala i imovine, Slubeni glasnik RS, br. 45/01 i 45/02, Pravilnik o visini trokova privatizacije pred Agencijom za privatizaciju koje snose preduzea i druga pravna lica, Slubeni glasnik RS, br. 57/01, Zakon o tritu hartija od vrednosti drugih finansijskih instrumenata, Slubeni glasnik RS, br. 65 /02; 57/03 i 55/04, Pravilnik o obrascu prospekta, Slubeni glasnik RS, br. 44/01, 45/02, Pravilnik o sadrini i formi ponude za preuzimanje akcija Slubeni glasnik RS, br. 102/03, 25/04 i 103/04, Pravila poslovanja Centralnog registra, depoa i kliringa hartija od vrednosti, Slubeni glasnik RS, br. 128/03, 14/04, 26/04 i 104/04, Zakon o steajnom postupku, Slubeni glasnik RS, br. 84/04,
8
Smernice prilikom izbora modela privatizacije moraju biti indukovane ciljevima tog procesa maksimizacija produktivnosti i rasta kroz poveanje uinka kompanija, kao omoguivanje Srbiji da se integrie u evropsku i globalnu ekonomiju. U principu, postoje tri glavna modela: investicioni, vauerski i interna privatizacija. Strane vlade, privatni investitori i meunarodne institucije, favorizuju prvi model, pristup orjentisan ka investicijama. Privatizacija voena investicijama se uopteno smatra najefikasnijim sredstvom maksimizacije produktivnosti preduzea. Konkurentska licitacija firmi podstai e selekciju vlasnika koji e obezbediti dobar menadment i dati injekciju novog kapitala, tehnologije i kvalifikovanosti, i obezbediti nova trita. Opredeljivanje za program privatizacije voene investicijama stvara kredibilitet i privlai podrku meunarodnih kreditora i investitora. Programi voeni investicijama doiveli su relativno vei uspeh u odnosu na ostale. Naime, iskustvo privreda u tranziciji tokom poslednjih deset godina ukazuje na veliki broj mana internog i vauerskog pristupa. Unutranja privatizacija podrazumeva davanje povoljnijih uslova postojeim menade-rima ili zaposlenima. Ovaj oblik privatizacije uveden je zakonskim propisima u Srbiji koji ohrabrujuju zaposlene da kupuju do 60 odsto akcija u svojim kompanijama. Mana ovakvog drutvenog vlasnitva je to ono ograniava inicijativu menadera da sprovedu onu vrstu prestruktuiranja i investicija koja je neophodna za poveanje konkurentnosti srpskih preduzea. Neregulisana unutranja privatizacija, kako pokazuje iskustvo u Rusiji, dovodi do iroko rasprostanjene korupcije i transakcija po meri organizovanog kriminala.9 Vauerska privatizacija favorizuje domae akcionare esto na raun dobrog menadmenta i investicija to rasipa vlasnitvo i ometa restruktuiranje i modernizaciju. Iskustvo Bosne i Hercegovine ukazuje na ogranien
Magazin o korupciji
Zakon o preduzeima (Slubeni list SRJ, br. 29/96, 33/96, 29/97, 59/98, 74/99, 9/01 i 36/02).
Vidi detaljnije na www.scg-diplomat.at/Ambasada/Privatizacija/Privatizacija%20u%20SRJ.htm.
Vidi u: Fiorentini, Gianluca and Peltzman, Sam, The Economics of Organised Crime, Cambridge University Press, Cambridge, 1999.
PULS
mart 2005
AKTUELNI PROBLEMI
uspeh ovog oblika privatizacije.10 Uporedni pregled osobina koncepta modela
prodaje kapitala i koncepta modela tzv. vauerske podele prikazan je u tabelarno radi lakeg pregleda u Tabeli 1. 11
Tabela 1. Model prodaje kapitala 70 odsto kapitala se prodaje. 30 odsto kapitala besplatna podela. Strani i domai uesnici ravnopravni. Model vauerske podele 100 odsto kapitala besplatne podele. Iskljuivo domai uesnici (zaposleni) koji kasnije prodaju akcije brokerima. Koncentracija vlasnitva nepoznata (stranci, investicioni fondovi itd.) Drava ne ostvaruje prihod.
Kapital Budui vlasnici kapitala
Prodajna cena kapitala
Brzina privatizacije
Drava ostvaruje prihod. Cena bazirana na procenjenoj vrednosti kapitala i ponudi kupca. Brza privatizacija. Zabranjena vanberzanska prodaja akcija.
Pranje novca
Socijalni program investicije Dokapitalizacija Transformacija
Kupci unapred poznati. Utvrivanje poreklo novca preko Savezne komisije za spreavanje pranja novca. Vea briga novog vlasnika za socijalni program i investicije. Uslovno dozvoljena samo ukoliko se zatiti dravni i drutveni interesa. Bezbolna i odgovorna.
Minimum godinu dana potrebno da se akcije podele. Minimum 10-15 godina potrebno da se isprave greke od besplatne podele. Kupci nisu poznati. Poreklo novca nije poznato.
Nebitan socijalni program posle koncentracije kapitala kod novih vlasnika. Bezuslovno dozvoljena. Bolna, sa generacijskim posledicama.
Privatizacija koja se sprovodi po danas aktuelnom zakonu mogua je metodom prodaje 70 odsto kapitala putem javnih tendera ili manje ako kupac ne prihvati toliko procenata. Ovaj metod se koristi pri prodaji velikih ili nekih srednjih preduzea za koja se
Anti, Miroslav, Na putevima razdruivanja, (Tiker), Internet, http://www.mail-archive.com/sin@antic.org/msg07437.html, 2. decembar 2004.
10
pretpostavlja da mogu nai stratekog partnera (investitora). Drugi metod privatizacije koji zakon predvia je aukcija, i na ovaj nain se prodaju mala i srednja preduzea javnom licitacijom. Zakon predvia oba metoda privatizacije i u sluaju
Vlahovi, Aleksandar, Privatizacija u Srbiji, Internet, http://www.emins.org/dokumenti/041109-privatizacijavlahovic.ppt, 10. Februar 2005.
11
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
AKTUELNI PROBLEMI
primene modela privatizacije prodajom kapitala, kao i u sluaju prenosa kapitala bez naknade to je druga mogunost odnosno kada se zaposlenima u preduzeu koje se privatizuje prenose, odn. punoletnim graanima Srbije dele akcije iz tzv. Privatizacionog registra. po okonanju procesa privatizacije. 12 Ovakav koncept privatizacije vei deo strune javnosti u zemlji i eksperti iz inostranstva, odmah po otpoinjanju, ocenili su kao uspean na osnovu niza elemenata.13 Ovakvim postupkom privatizacije obezbeuje se ulazak investitora i investicija, kao i unos sveeg kapitala, koji je u naoj, zaostaloj i usled vie godina izolacije, iscrpljenoj privredi, najdeficitarniji resurs. Takoe, ovaj koncept privatizacije omoguava primenu savremenih tehnolokih i proizvodnih postupaka, uvoenje novih proizvodnih programa, otvaranje novih trita i postavljaju se temelji tzv. korporativnog upravljanja koje je savremeni nain upravljanja preduzeima. Ovakve ocene su, uglavnom, prihvatljive i sa aspekta dananjeg osvrta na sam koncept privatizacije, sprovoene prethodne tri godine, i potvruju konceptualnu i pragmatsku superiornost ovog modela komercijalne privatizacije u odnosu na prethodna reenja esto nazivana i reenjima u pokuaju. Konceptom privatizacije koji podrazumeva iskljuivo prodaju (veinskog i upravljakog paketa akcija) omoguava se dolazak ozbiljnih investitora, naroito stranih (uglavnom kroz tendersku prodaju multinacionalne kompanije), kao i domaih (aukcijskom prodajom), sa jakim izvoznim potencijalom, koji se, koristei pogodnosti jeftinog inputa (sirovina, radne snage i logistike), pozicioniraju kao veliki proizvodni i distributivni centri za ira podruja od teritorije drave u kojoj su im sedita Na primer: veina multinacionalnih kompanija ne
Privatizacioni registar se vodi u ministarstvu nadlenom za poslove privatizacije. Ovaj registar sadri naziv preduzea iji se deo kapitala evidentira (odnosi se samo na akcije preostale prodajom kapitala javnim tenderom), podatke o visini kapitala, odnosno broju akcija koje se evidentiraju i druge podatke poput oznaka serije akcija. 13 Detaljnije u: Dokle se stiglo i kuda dalje, Transparentnost Srbija, Beograd, 2004, Internet, www.transparentnost.org.yu/publikacije/index.html#priv atizacija, 13. novembar 2004.
12
snabdeva samo region ve i celu jugoistonu Evropu, tako da poveavaju uposlenost svojih domaih dobavljaa (kapaciteta, ljudstva, itd.), a posredno, preko kompanijske povezanosti, i njihovu trinu i teritorijalnu zastupljenost. Osnovne karakteristike aktuelne privatizacije Zakon odreuje da je predmet privatizacije drutveni, odnosno, dravni kapital u preduzeima i drugim pravnim licima sa seditem na teritoriji Republike Srbije. Prirodna bogatstva, dobra u optoj upotrebi i dobra od opteg interesa ne mogu biti predmet privatizacije. Aktuelni propisi kao osnovna naela privatizacije odreuje stvaranje uslova za razvoj privrede i socijalnu stabilnost, obezbeivanje javnosti, fleksibilnost i formiranje prodajne cene prema trinim uslovima. Subjekti nadleni za sprovoenje privatizacije su: Agencija za privatizaciju (dalje u tekstu: Agencija) koja promovie, inicira, sprovodi, kontrolie postupak privatizacije, Akcijski fond, kao pravno lice na koje se prenose akcije radi prodaje, i Centralni registar za hartije od vrednosti koji sadri jedinstvenu bazu podataka o izdatim akcijama, kao i o promenama tih podataka.
Prilikom privatizacije ne uzima se u obzir samo procenjena vrednost kapitala, ve i trina pozicija i perspektive firme. Agencija je ta koja odreuje cenu, izdaje Uputstva za ponuae, i utvruje kriterijume za ponude potencijalnih kupaca. Prodaju sprovode tenderska komisija i komisija za aukciju. Kupci u postupku privatizacije mogu biti i domaa i strana pravna lica, kao i fizika lica (u skladu sa zakonom). Rok za sprovoenje zakona je oroen na etiri godine od stupanja zakona na snagu, i
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
AKTUELNI PROBLEMI
predvieno je da traje do 2005.godine. Mogunost da nastane pravna praznina zbog ograniavanja trajanja privatizacije, otklonjena je donoenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (Slubeni glasnik RS, br. 18 od 28. februara 2003), koji u u lanu 3 menja lan 14 i glasi: Privatizacija drutvenog kapitala sprovodi se najkasnije u roku od etiri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona". Postupak privatizacije se pokree inicijativom subjekta privatizacije ili inicijativom ministarstva nadlenog za poslove privatizacije ili zainteresovanih kupaca i pripremom prospekta (sa osnovnim podacima o subjektu privatizacije), koji se oglaava u sredstvima javnog informisanja. Dokumentaciju za privatizaciju ine tenderska dokumentacija, aukcijska dokumentacija i program restrukturiranja (ako je preduzee u postupku prethodnog restrukturiranja). Program privatizacije sadri: podatke o poslovanju, vrednosti kapitala ili imovine i obliku organizovanja subjekta privatizacije. Subjekt privatizacije koji priprema program, vri procenu vrednosti kapitala, odnosno imovine, preko ovlaenih procenjivaa. Agencija moe odluiti da se prethodno sprovede restrukturiranje subjekta privatizacije ako proceni da je to neophodno radi prodaje kapitala i imovine metodom javnog tendera ili javne aukcije (sluaj konfekcije Rudnik, Gornji Milanovac). Procena kapitala vri se prema metodologiji propisanoj Uredbom o metodologiji za procenu vrednosti kapitala i imovine koju propisuje Vlada. Utvrena vrednost kapitala se iskazuje u akcijama. Zakon predvia kao modele privatizacije prodaju kapitala putem javnog tendera (javno prikupljanje ponuda) i javne aukcije (javno nadmetanje), odn. prenos sredstava bez naknade. Subjekat privatizacije prodaje 70 odsto kapitala koji se privatizuje, ili manje, ako kupac ne prihvati ponudu za prodaju 70 odsto kapitala.14
U subjektu privatizacije koji se restruktuira u skladu sa ovim zakonom, prodaje se celokupan kapital ili imovina. Prodaja uloga matinog preduzea, odnosno holdinga sa veinskim dravnim ili drutvenim kapitalom u zavisnim preduzeima vri se iskljuivo u okviru postupka privatizacije matinog preduzea, odnosno holdinga. Prodaja javnim tenderom je metod privatizacije drutvenih preduzea javnim prikupljanjem ponuda potencijalnih kupaca u skladu sa utvrenim uslovima prodaje. Postupak i nain prodaje metodom javnog tendera regulisan je Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom. Metodom javnog tendera prodaju se uglavnom vea i neka srednja preduzea, za koja se pretpostavlja da mogu nai stratekog partnera investitora. Takvih preduzea je manji broj registorovanih i iznosi oko 150. Zbog sloene i sofisticirane procedure bitno obeleene zahtevom da najbolji ponua bude odabran kao kupac na tenderu, postupak tenderske prodaje vremenski traje dugo, uz znaajne materijalne trokove i korienje usluga specijalizovanih konsultantskih i revizorskih kua.15 Prodaja kapitala, odnosno imovine preduzea javnom aukcijom je metod privatizacije javnim nadmetanjem potencijalnih kupaca u skladu sa utvrenim
14
Zakonodavac je maginih 70 odsto odredio najverovatnije sa motivacijom da novom vlasniku obezbedi potpuna upravljaka prava, odnosno, sa 70 odsto kupljenog kapitala vlasnik moe donositi i najvanije odluke koje se, najee, donose sa 2/3 veinom. Sa manjim procentom, na primer, 60 odsto, moglo bi se desiti da investitor uloi znaajna sredstva, a da ipak ne moe da donese strateku odluku jer nema 2/3 glasova u Skuptini akcionara gde i dalje sede predstavnici vlasnika akcija koji su ih dobili besplatno 15 To su preduzea, preduzetnici, instituti i ustanove, uglavnom revizorske kuce, konsalting i finansijski savetnici poput Deloitte Touche Tohmatsu, Nomura, KPGM, Ernst&Young, Price Waterhouse Coopers, Arthur Andersen, i druga pravna lica koja imaju ovlaenje za procenu vrednosti kapitala, dobijeno od Ministarstva za privredu.
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
AKTUELNI PROBLEMI
uslovima prodaje. Postupak i nain prodaje metodom javne aukcije regulisan je Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom. Aukcija kao metod prodaje primenjuje se uglavnom na mala i srednja preduzea, pre svega zbog njihove pretene usmerenosti na domae trzite i investitore iz blieg okruenja (oni bolje poznaju to preduzea, njihove i svoje mogunosti, preduzea objektivno imaju niu cenu koju oni mogu da plate i sl.). Radi se o nekoliko hiljada preduzea za koja objektivno nije mogue primeniti tendersku proceduru. Sredstva ostvarena prodajom kapitala u postupku privatizacije uplauju se na raun Agencije, a posle izmirivanja trokova prodaje, prosleuju se na uplatni raun budeta Republike Srbije koriste se za finansiranje: Republikog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje u (10 odsto ostvareni sredstava) podsticanje razvoja isplaivanje naknade licima ija je imovina nacionalizovana (5 odsto) vraanje dugova iji je obveznik ili garant Republika Srbija trokova prodaje u postupku privatizacije
posebnog programa razvoja privrede i zatite ivotne sredine koji donosi organ teritorijalne autonomije (5 odsto), odnosno lokalne samouprave (5 odsto) i druge namene.
Zakon predvia i da se u roku od dve godine po isteku roka predvienog za privatizaciju, graanima (dravljanima Republike Srbije sa navrenih 18 godina ivota) dele preostale akcije evidentirane u Privatizacionom registru posle prodaje akcija putem javnog tendera, u iznosu od najmanje 15 odsto vrednosti kapitala koji se privatizuje. Vlasnici akcija koje su prenete bez naknade ostvaruju pravo na upravljanje, pravo na dividendu i pravo na uee u delu steajne mase posle isplate poverilaca. Nakon izvrene prodaje kapitala, prenosa akcija zaposlenima i evidentiranja akcija u Privatizacionom registru, akcionari zakljuuju ugovor o promeni oblika organizovanja subjekta privatizacije u drutvo kapitala. Trokove privatizacije snosi subjekt privatizacije, ija je visina propisana Pravilnikom o visini trokova privatizacije pred Agencijom za privatizaciju.
Magazin o korupciji
Darko Bulatovi
PULS
mart 2005
REFORMA ZAKONODAVSTVA I JAVNE POLITIKE
PREDLOG ZAKONA O DRAVNOJ UPRAVI

Vlada Srbije je usvojila Predlog zakona o dravnoj upravi (u daljem tekstu skraeno: Predlog zakona) na svojoj sednici 12. novembra prole godine.1 Donoenje Predloga zakona znaajan je korak u stvaranju normativnog okvira za reformu javne uprave u Republici Srbiji. U obrazloenju razloga za donoenje novog osnovnog propisa o dravnoj upravi predlaga zakona istie nedostatke i konceptualnu prevazienost vaeeg Zakona o dravnoj upravi u odnosu na moderne tendencije razvoja javne uprave.2 Aktuelni zakon se zasniva na prevazienom, autoritarnom konceptu uprave, sadri manjkavosti u definisanju i ureivanju uloge ministarstava, organizacije dravne uprave, poloaju rukovodilaca u organima dravne uprave i dravnih slubenika. Predlog zakona polazi od principa efikasnosti, profesionalizacije i depolitizacije dravne uprave. U tom smislu, Predlogom zakona stvaraju se uslovi za nastanak delotvorne uprave koja funkcionie u skladu s naelima vladavine prava. Predlog zakona, meutim, sadri i ogranienja koja su terminoloke (upotreba termina dravna uprava), ali i sutinske prirode. Oni su, meutim, posledica ogranienja nametnutih ustavnim normama koje reguliu poloaj dravne uprave u Srbiji. ini se da je Predlog zakona, ipak, sa stanovita savremenih trendova reforme javne uprave, ogranienog dometa. Takoe, sadri znaajan koncepcijski deficit. Njegova primena zavisi i od usvajanja i implementacije drugih sistemskih zakona predvienih u Strategiji reforme dravne uprave (u daljem tekstu skraeno: Strategija).3 Predlog zakona koristi teorijski anahroni termin - dravna uprava. Upotreba pojma dravna uprava u pozitivnopravnim propisima Srbije je posledica primene teorijskog modela koji upravu posmatra kao pravnu funkciju dravne vlasti. Doktrina o javnoj upravi zasniva se na obavljanju autoritarnih i neautoritarnih nadlenosti od strane javnih slubi. Ona sadri ideju po kojoj je uprava oblik organizacije graana iji je cilj zatita i ostvarivanje javnih interesa. Stoga, javna uprava je iri pojam od dravne uprave, jer ukljuuje, pored dravnih organa, i organe i organizacije koji vre delatnosti upravnog karaktera, a koje nisu njihove osnovne nadlenosti.4 Termin javna uprava (public service) je, po uzoru na anglosaksonske pravne sisteme, primenjen u reformi pravnog poretka u postkomunistikim sistemima. Predlog zakona je slian vaeem Zakonu o dravnoj upravi u formalnom smislu, utoliko to ima priblino slinu strukturu normativnog teksta i broj lanova u dvanaest poglavlja. Nakon osnovnih odredbi, u Predlogu zakona slede principi funkcionisanja organa dravne uprave i lanovi koji ureuju nadlenost organa dravne uprave. Organizacija dravne uprave je sadrana u etvrtom poglavlju, a u narednom je regulisan unutranji nadzor koji obavljaju dravni organi. Posebne odredbe o nosiocima javnih ovlaenja propisane su u estom poglavlju, a sukob nadlenosti izmeu organa dravne uprave, organa dravne uprave i imaoca javnih ovlaenja i izmeu imalaca javnih ovlaenja, kao i nadlenosti za reavanje po albi i izuzeu slubenog lica nalaze se u sledeem delu Predloga zakona.
4
Predlog zakona o dravnoj upravi, Internet, http//www.srbija.sr.gov.yu/view_file.php?file_id=290, 14. februar 2005. 2 Zakon o dravnoj upravi, Slubeni glasnik RS, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99. 3 Strategija reforme dravne uprave, Internet, http//www.srbija.sr.gov.yu/vesti/documenti_sekcija.ph?i d=15296, 14. februar 2005.
Uporediti: Dragoljub Kavran, Javna uprava: reforma trening efikasnost, Savet za dravnu upravu Vlade Republike Srbije, Udruenje za javnu upravu Srbije, Fakultet organizacionih nauka Univerziteta u Beogradu i Centar za javnu upravu u saradnji s Fondom za podizanje kapaciteta Programa za razvoj Ujedinjenih nacija u Srbiji i Crnoj Gori, Beograd, 2003, str. 23. PULS
mart 2005
Magazin o korupciji
10
U posebnim poglavljima smeteni su propisi o odnosu organa dravne uprave s drugim organima, o javnosti njihovog rada i odnosima s graanima. Deseto poglavlje obuhvata odredbu o poloaju javnih slubenika, a kancelarijsko poslovanje i prelazne i zavrne norme predstavljaju dva poslednja dela Predloga zakona. Predlog zakona definie osnovne odredbe u skladu s vaeim ustavnim okvirom (l. 94. Ustava RS). Osnovne odredbe su precizne i ekonomine u pravnotehnikom pogledu, u odnosu na Zakon o dravnoj upravi. Dravna uprava je u organizacionom pogledu odreena kao deo izvrne vlasti, ali je istaknut i njen funkcionalni identitet (vrenje upravne delatnosti). Ministarstava, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije ine unutranji sastav dravne uprave. Prilikom konstituisanja organa dravne uprave i propisivanja njihove nadlenosti primenjuje se naelo zakonitosti. Kontrolu dravne uprave vri Vlada, ali i Narodna skuptina i sudovi (lan 3). U skladu s modelom delegacije nadlenosti, predvieno je poveravanje poslova dravne uprave jedinicima teritorijalno-politike decentralizacije i organima lokalne samouprave, ali i javnim preduzeima, ustanovama, javnim agencijama i drugim imaocima javnih ovlaenja. Republika Srbija odgovara za tetu nastalu nezakonitim ili nepravilnim radom organa dravne uprave. Samostalnost i zakonitost, strunost, nepristrasnost i politika neutralnost, efikasnost u ostvarivanju prava stranaka, srazmernost, potovanje stranaka i javnost rada navedeni su kao osnovni principi funkcionisanja organa dravne uprave. Pomenuta naela predstavljaju evropske standarde dobrog upravnog ponaanja i oni su istaknuti u Strategiji kao osnovna naela kojima e se Vlada Srbije rukovoditi prilikom reforme javne uprave.5 U Predlogu zakona izvrena je delimina razrada osnovnih principa. Tako je princip depolitizacije i profesionalizacije javne uprave prisutan u smanjivanju broja politikih funkcionera u ministarstvima i definisanju preciznijih kriterijuma prilikom zapoljavanja pomonika ministara i direktora organa.
5
Raspodela odgovornosti i uticaja predstavljaju koordinacione mehanizme u odnosima Vlade i organa dravne uprave. Organi dravne uprave uestvuju u oblikovanju politike Vlade, prate stanje i izvravaju zakone, druge propise i opte akte. Predlog zakona navodi razliite naine uea organa dravne uprave u oblikovanju politike Vlade (priprema nacrta zakona, drugih propisa i optih akata i predlaganje strategija razvoja i drugih mera). U poslove organa dravne uprave ulazi pravo vrenja inspekcijskog nadzora, staranje o radu javnih slubi, tzv. razvojni poslovi, reavanje o upravnim stvarima i donoenje podzakonskih propisa. Ministarstva i posebne organizacije donose podzakonske propise (pravilnike, naredbe i uputstva), iskljuivo ako su ovlaeni zakonom ili Vladinim propisom. Na taj nain, tite se ljudska prava, obezbeuje se jedinstvo izvrne funkcije vlasti i funkcionisanje principa podele vlasti. Upravni propisi se moraju objaviti u Slubenom glasniku RS. Strukturu dravne uprave ine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije. Novine u Predlogu zakona su preciznije razdvajanje politikih od upravnih funkcija, uspostavljanje funkcije dravnog sekretara umesto zamenika ministra, fakultativna mogunost konstituisanja saveta ministara, ograniavanje broja savetnika ministara i navoenje kriterijuma za obrazovanje organa uprave u sastavu ministarstava. Ministarstvom rukovodi ministar koji odgovara Vladi i Narodnoj skuptini. Vlada moe postaviti jednog ili vie dravnih sekretara, a ministar odreuje njihova ovlaenja. Funkcija dravnog sekretara je politikog karaktera, tako da se promenom Vlade i ministara smenjuju i dravni sekretari. Takvo reenje prisutno je uglavnom u evropskom uporednom zakonodavstvu, sa izuzetkom Danske, u kojoj samo ministri nemaju status dravnog inovnika. Dravni sekretari ne mogu biti narodni poslanici, a kao i lanovi Vlade podleu pravilima o sukobu interesa. Pomonici ministara imaju status dravnih slubenika. Na predlog ministara, postavlja ih Vlada na 5 godina. Oni rukovode pojedinim sektorima u ministarstvu. Ministri mogu postaviti najvie tri savetnika, a mogu osnovati i savet ministra, kao svoje savetodavno telo. Savetnici ne mogu
Magazin o korupciji
Strategija reforme dravne uprave, op. cit., str. 14.
PULS
mart 2005
11
zasnovati radni odnos u ministarstvu, ve zakljuuju ugovor na osnovu kojeg se ureuju njihova prava i obaveze. U Predlogu zakona nema uniformne strukture ministarstava i ministri nemaju iroka diskreciona ovlaenja u njihovom organizovanju. Ministarstvo moe imati u svom sastavu jedan ili vie organa (upravu, inspektorat ili direkciju). Uprave se organizuju za upravne, inspektorati za inspekcijske, a direktorati za strune poslove. Direktori rukovode ovim organima, imaju status dravnih slubenika i imenuje ih Vlada na predlog ministara s mandatom koji je ogranien na pet godina. Posebne organizacije su sekretarijati i zavodi, a Predlog zakon predvia mogunost obrazovanja i drugih posebnih organizacija. U Predlogu zakona je zadrana ideja dekoncentracije dravne uprave u obliku Upravnih okruga. Upravni okruzi obrazuju se uredbom Vlade Srbije radi obavljanja poslova dravne uprave izvan sedita organa. U osnovnim odredbama Predloga zakona predviena je mogunost unutranjeg i spoljanjeg nadzora. Predlog zakona definie pojam i oblike unutranjeg nadzora. Interna kontrola postoji unutar upravnog aparata, izmeu upravnih organa i imalaca javnih ovlaenja u vrenju poverenih poslova dravne uprave. Oblici unutranjeg nadzora su: nadzor nad radom, inspekcijski nadzor, upravna inspekcija i drugi oblici zakona. Predlog zakona ureuje nadzor nad radom organa dravne uprave i imalaca javnih ovlaenja, a za druge vidove kontrole predvia da se ureuju posebnim zakonom. Predmet nadzora nad radom su zakonitost i celishodnost rada organa dravne uprave i imalaca javnih ovlaenja. Predlog zakona smatra da je nadzor nad zakonitou rada ispitivanje sprovoenja zakona i drugih optih akta, a kontrola svrsishodnosti obuhvata delotvornost i ekonominost rada i svrsishodnost organizacije poslova. Ministarstvo nema mogunost obavljanja kontrole nad radom drugog ministarstva (lan 47, stav 3). Ovlaenja organa u vrenju nadzora su taksativno navedena (organ moe da zahteva izvetaje i podatke, izda upozorenje i instrukciju, pokrene postupak za utvrivanje odgovornosti ili predloi Vladi da preduzme mere itd). Ministarstvo sprovodi nadzor nad radom organa u ijem je sastavu,
a zakonom moe biti odreeno ministarstvo koje e obaviti nadzor nad radom posebne organizacije. Ovlaenja imalaca javnih ovlaenja isti je kao i organa dravne uprave, sa izuzetkom poslova koji su vezani za oblikovanje politike Vlade i poslova inspekcijskog nadzora koji mogu biti povereni autonomnoj pokrajini, optini, gradovima i gradu Beogradu. Odgovornost za izvravanje poslova imalaca javnih ovlaenja zadravaju Vlada i organi uprave, ali odgovornost za tetu koju priine fizikim i pravnim licima nezakonitim i nepravilnim radom snose imaoci javnih ovlaenja. Kontrola rada imalaca javnih ovlaenja pripada nadzornom organu dravne uprave koji se odreuje zakonom i koji u odreenim okolnostima raspolae posebnim ovlaenjima (neposredno izvravanje poverenog posla koji imalac javnih ovlaenja nije mogao da izvri). Vlada je ovlaena da rei sukob nadlenosti izmeu organa dravne uprave i organa dravne uprave i imalaca javnih ovlaenja. Rukovodilac organa dravne uprave reava sukob nadlenosti izmeu podrunih jedinica organa dravne uprave. Predlog zakona je u skladu sa ustavnim propisima regulisao nadlenost za reavanje o albi na prvostepena reenja organa dravne uprave i reavanje o izuzeu slubenog lica (lanovi 60 i 61). Vlada je nosilac operativnog dela izvrne vlasti i u skladu s tim usmerava i sprovodi dravnu politiku. Radi jedinstvenog sprovoenja dravne politike raspolae ovlaenjima prema organima dravne uprave. Vlada moe da naloi organu dravne uprave da proui neko pitanje ili preduzme neki posao i da joj o tome pripremi poseban izvetaj. Radi usmeravanja poslova iz nadlenosti vie organa dravne uprave moe osnivati i koordinaciona tela. Organi dravne uprave su obavezni da se pridravaju Vladinih zakljuaka i da uzajamno sarauju. Ministarstva podnose plan rada i izvetaje o svom radu. Ministarstva obavljaju i kontrolu ustavnosti i zakonitosti optih akata koje autonomne pokrajine donose u svom izvornom delokrugu i vre nadzor nad izvrenjem ovih optih akata. Odnos organa dravne uprave s drugim
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
12
dravnim organima zasnovan je na potovanju ustavnog naela podele vlasti i pravima i dunostima koji su odreeni Ustavom, zakonom i drugim optim propisima. U posebnom poglavlju navedena su sredstva ostvarenja naela javnosti rada dravne uprave. Organi dravne uprave su obavezni da obavetavaju javnost o svom radu, obezbede sprovoenje javne rasprave u pripremi zakona, obaveste stranke i graane o njihovim pravima, obavezama i nainu ostvarivanja prava i obaveza, da ih upoznaju sa svojim nadlenostima i da daju miljenja o tumaenju pravnih propisa. Organi dravne uprave su duni da omogue podnoenje pritubi na svoj rad. U roku od 15 dana od dana prijema pritube moraju dati odgovor na pritubu, ako to zahteva podnosilac pritube. U postupanju sa strankama moraju ostvariti primeran odnos (lan 83). Predlog zakona predvia da dravni slubenik mora imati poloen poseban ispit da bi mogao obavljati poslove dravne uprave i da je potrebna najmanje via kolska sprema odgovarajue struke da bi mogao voditi upravni postupak i donositi reenja u upravnom postupku. Posebnim zakonom regulisae se i ostala pitanja vezana za poloaj javnih slubenika. Vlada posebnom uredbom ureuje pravila kancelarijskog poslovanja. Kancelarijsko poslovanje obuhvata evidentiranje, uvanje, razvrstavanje i arhiviranje materijala koji je primljen u radu organa dravne uprave ili koji nastane u radu organa dravne uprave i sva druga pitanja vezana za poslovanje organa dravne uprave. U prelaznim i zavrnim odredbama regulisana je primena akata Vlade donetih do stupanja na snagu ovog zakona, poloaj funkcionera, polaganje strunog ispi-ta za dravne slubenike, nastavljanje poverenih poslova dravne uprave, obrazovanje strunih slubi upravnih okruga i prestanak prethodnog i stupanje na snagu novog zakona o dravnoj upravi. Ciljevi reforme javne uprave su bolja zatitu prava graana i delotvornija kontrola uprave. Poveanje efikasnosti nadzora nad javnom upravom je jedna od mera u suzbijanju administrativne korupcije. Reforma javne
uprave moe se ostvariti odgovarajuom promenom pravnog sistema koji obuhvata usvajanje novih zakona koji ureuju poloaj, organizaciju i funkcionisanje javne uprave. Prethodna vlast je tek zapoela posao u normativnom reformisanju uprave u tri godine postojanja. Usvojila je Zakon o ministarstvima, ali je izostalo donoenje novog zakona o javnoj upravi i zakona o javnim slubenicima. Aktuelna vlada je pokazala i znatno veu aktivnost na polju pripreme pravnih dokumenata o reformi javne uprave, prvih godinu dana rada. U Strategiji reforme dravne uprave predvieno je da se pored zakona o reformi dravne uprave usvoje i zakoni o: vladi, javnim agencijama, dostupnosti informacija od javnog znaaja, elektronskom potpisu, optem upravnom postupku, upravnim sporovima, ombudsmanu, dravnim slubenicima i platama dravnih slubenika.6 U meuvremenu, pojedini Vladini predlozi zakona usvojeni su u Narodnoj skuptini (Zakon o javnim agencijama i Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja). Ipak, primeujemo da nisu potovani rokovi zavretka izrade predloga zakona i njihovog usvajanja u Narodnoj skuptini do kraja prole godine, a koji su predvieni u Strategiji. Neprimenjivanje usvojenih zakona, poput Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, predstavlja drugu vrstu problema za koju Vlada takoe snosi odgovornost. U procesu institucionalne tranzicije neophodno je usvajanje novog zakona o dravnoj upravi. Predlog zakona o dravnoj upravi Vlade Srbije sadri nove institute i predstavlja normativnu osnovu za reformu javne uprave. Meutim, on ima i koncepcijska ogranienja, kao posledice zadravanja na snazi republikog Ustava, usvojenog pre vie od jedne decenije, a zasnovanog na autoritarnom modelu dravne uprave. Sveobuhvatna reforma pravnog sistema i javne uprave nije mogua bez prethodne promene republikog Ustava.
Magazin o korupciji
Mijodrag Radojevi
Videti: Strategiju reforme dravne uprave u Republici Srbiji, op. cit., str. 62-3. PULS
mart 2005
6
13
U FOKUSU JAVNOSTI
PRIVATIZACIJA, KORUPCIJA I UTICAJ
Politike promene od oktobra 2000. godine i formiranje vlade Demokratske opozicije Srbije januara 2001. godine oznaili su pokretanje tranzicione reforme u tri kljuna pravca: od autoritarnog sistema vlasti ka vladavini prava i demokratskom poretku; od administrativnocentralistikog modela privreivanja ka trinoj ekonomiji; i od mase podanika ka zajednici nezavisnih graana. U oblasti ekonomskog ivota reformske mere preduzete su radi uspostavljanja trinog mehanizma, oivljavanja privatnog preduzetnitva i promene vlasnike strukture privrede kroz proces privatizacije preduzea u veinskoj dravnoj ili drutvenoj svojini. Viedecenijsko iskustvo socijalistikih zemalja okonano uruavanjem koncepta administrativnog upravljanja ekonomskih procesa pokazalo je da privredni rast i blagostanje jedne nacije moraju biti utemeljeni na privatnoj svojini, trinom takmienju i privrednicima koji se racionalno ponaaju. Zbog toga je za postkomunistika drutva privatizacija put ozdravljenja privrede i preduslov razvoja. Proces privatizacije proizvodi efekte koji prelaze okvire ekonomskog dela stvarnosti. Promena vlasnike strukture privrede transformacijom dravne i drutvene svojine u privatnu pokrenulo je pitanje sudbine nacionalnog bogatstva, prvenstveno ekonomskih resursa, koje je u vreme vladavine socijalistikog poretka bilo pod neprikosnovenom kontrolom partijske elite. Sprovodei po zavretku Drugog svetskog rata marksistiku doktrinu o razvlaivanju klase posednika i prelaznom razdoblju diktature proleterijata, revolucionarne vlasti su
kvazilegalnim merama oduzele resurse u privatnoj svojini i preuzele ulogu jedinog privrednog subjekta. ak i u samoupravnoj dogovornoj ekonomiji, autentinom proizvodu jugoslovenskog modela socijalizma, realno je samo drava raspolagala nacionalnim resursima u ijem su stvaranju ravnopravno uestvovali svi graani. Privatizacija predstavlja proces suprotan merama revolucionarne vlasti jer dolazi do nove preraspodele nacionalnog bogatstva i izmene odnosa snaga u drutvenoj strukturi moi. Vlasnika transformacija stvara novo polje drutvenih sukoba gde se susreu oprene tenje razliitih interesnih grupa za sticanjem ekonomske moi, neophodnog preduslova politike moi. Jednako kao i nekoliko decenija ranije, drava se javlja kao pokreta i upravitelj svojinske transformacije sada voene u suprotnom smeru. Zahtev za brzim sprovoenjem tranzicione reforme uticao je na zakonodavca da dodeli znaajna ovlaenja dravnim organima nadlenim da se staraju o prodaji drutvenih preduzea. U okolnostima slabih institucija vladavine prava, neefikasnog rada pravosua i nedovoljne kontrole dravnih inovnika, velika diskreciona ovlaenja u odluivanju o privrednim resursima ogromne vrednosti ine privatizaciju u Srbiji podrujem sa visokim rizikom pojave korupcije. Rizik dodatno uveava injenica da su primanja dravnih funkcionera i slubenika relativno niska, mogunost sankcionisanja zloupotreba javnih ovlaenja neznatna, dok je nasuprot tome potencijalna nezakonita zarada veoma visoka. Za interesne grupe mogunost korumpiranja
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
14
U FOKUSU JAVNOSTI
Privatizacija, korupcija i uticaj
javnih slubenika predstavlja metod ostvarenja uticaja na dravne organe kako bi se proces donoenja odluka upodobio njihovom cilju: preuzimanju drutvenog preduzea uz minimalne trokove. Panja interesnih grupa prvenstveno je usmerena na preduzea u veinskom drutvenom vlasnitvu sa nepokretnostima velike trine vrednosti kod kojih zbog visokih zaduenja mora biti primenjen steajni postupak. Odluivanje nadlenih u Agenciji za privatizaciju u sluaju subotikog preduzea BP Cycle, osnovanog 1990. godine kao meovito preduzee Fabrike bicikla Partizan i nemake kompanije Biria, ini se da ukazuje na prevlast privatnih nad javnim interesima. Rukovodstvo preduzea je septembra 2002. godine u nameri da posle niza godina loeg poslovanja uslovljenog kriznim procesima u Srbiji izbegne steaj i oivi proizvodnju, pokrenulo inicijativu da se BP Cycle stavi na spisak preduzea planiranih za ubrzanu privatizaciju.1 Prema procenama uprave preduzea bilo je neophodno da se od Fabrike bicikla Partizan i nemake kompanije Biria zatrai da se odreknu udela u vlasnitvu kako bi BP Cycle postao nezavisan i samostalan i time stekao mogunost da stupi u postupak privatizacije. Obe kompanije odrekle su se vlasnikih prava pa je ostalo da se preduzee oslobodi dugovanja prema dravi, dobavljaima i radnicima prodajom vika zemljita u vlasnitvu. Agencija za privatizaciju odbila je da odobri predlog rukovodstva BP Cycle za izmirenje obaveza uz obrazloenje da bi se na taj nain znaajno umanjila imovina preduzea. Odluka Agencije za privatizaciju da posredno onemogui preduzee da prodajom dela imovine doe do sredstava za namirivanje dugova i izbegne steajni postupak teko da se moe opravdati zatitom javnog interesa. Postoji sumnja da je rad slubenika Agencije bio pod uticajem javnosti nepoznatih privatnih interesa zato to je sporni viak zemljita inio svega 7,3 odsto ukupne vrednosti preduzea, pa
1
imovina ne bi bila znaajno umanjena. Podatak da je u tom trenutku BP Cycle raspolagao sa 62 hiljade kvadratnih metara zemljita sa komunalnom infrastrukturom na atraktivnoj lokaciji mogue da je uticao da se subotiko preduzee pristrasnim odluivanjem zvaninika Agencije usmeri ka steaju umesto ka obnovi. Sumnju u pristrasnost pojaava se na osnovu pretpostavke da ko god doe u posed preduzea bie vlasnik nepokretnosti ija trina vrednost viestruko nadmauje ukupan iznos dugovanja i minimalnu cenu plaenu za preduzee obezvreeno steajem. Postupanje steajnih upravnika i trgovinskih sudova predstavlja podruje pogodno za ostvarivanje uticaja interesnih grupa na rad dravnih organa u cilju kupovine preduzea u veinskom drutvenom vlasnitvu. Usled manjkavosti steajnog zakonodavstva prisutnih pre donoenja novih propisa prole jeseni postojale su brojne mogunosti da se zloupotrebom javnih ovlaenja u sprovoenju steajnih postupaka imovina preduzea prenosi u vlasnitvo kriminalnih organizacija ili steajnih upravnika. Najvei broj otkrivenih zloupotreba steaja odnosio se na netano utvrivanje imovine i dugovanja pravnog lica i na nepravilno i nezakonito raspolaganje imovinom steajnih dunika od strane steajnih upravnika.2 Poetak procesa privatizacije omoguio je pojavu neregularnosti u ijoj pozadini moe biti korupcija: odnos steajnog upravnika i potencijalnog kupca drutvenog preduzea u steaju. Na postojanje korupcijske prakse iji je predmet tajno dogovaranje prodaje preduzea u steaju favorizovanim pojedincima i interesnim grupama ukazuju tvrdnje predstavnika holandskih kompanija Holandija trejding, MG Lase konstrukci i Reparaci bedrajf da je spreeno njihovo uee u privatizaciji Bagerskobrodarskog preduzea iz Beograda. Prema tvrdnjama vlasnika jedne od holandskih kompanija licitacija Milivoja Gajia, steajni upravnik Miodrag ivojinovi nije rekao predstavnicima holandskih kompanija da se Bagersko brodarsko preduzee prodaje iako je
Mijodrag Radojevi, Steaj, Puls, mart-april 2004, str. 15-18.
2
Magazin o korupciji
V.L., Drava gura firmu u steaj, Danas, Internet izdanje, 24. januar 2003, http://www.danas.co.yu/arhiva/20030124 /ekonomija.htm#6, 24. januar 2003.
PULS
mart 2005
15
U FOKUSU JAVNOSTI
sastanak sa upravnikom o moguoj poslovnoj saradnji odran u vreme oglaavanja prodaje preduzea oktobra 2002. godine.3 Pored toga, steajni upravnik ivojinovi i Trgovinski sud u Beogradu uprkos uredno podnetim zahtevima nisu omoguili predstavnicima holandskih kompanija uvid u imovinskopravnu dokumentaciju Bagersko brodarskog preduzea, neophodan za sastavljanje ponude za kupovinu. Do sledee opstrukcije dolo je u februaru 2003. godine kada je steajni upravnik saoptio Holananima da se u narednih mesec dana nee prodavati proizvodne celine preduzea ve samo sitnija oprema. Ipak, tri dana kasnije javno je oglaena prodaja organizacionog dela u Zemunu, najvanijeg dela preduzea. Sumnju u postojanje neregularnosti u vidu favorizovanja odreenih kupaca dodatno je podstakao oglas u kojem su objavljeni adresa i telefon koji nemaju nikakve veze sa Bagerskobrodarskim preduzeem i nisu navedeni podaci o zemljinim parcelama koje se prodaju uz objekte. Prodaja nije obavljena javnim nadmetanjem sa poetnom cenom nego neposredno prikupljanjem pismenih ponuda niti su bili utvreni vreme i mesto otvaranja prispelih ponuda. Korupcijski odnos podrazumeva tajnost zato to su njegovi subjekti svesni da u osnovi dogovora lei zloupotreba diskrecionih prava u odluivanju radi sticanja line koristi. Korupcija u procesu privatizacije mogua je tamo gde uzak krug visokih dravnih funkcionera odluuje bez trinog takmienja, nadzora javnosti i procedura utvrivanja odgovornosti.4 Stoga ne udi to je 2003. godine kontroverze u javnosti izazvala prodaja Sartida A.D. i est zavisnih preduzea amerikoj multinacionalnoj kompaniji US Steel. Shodno nalazima iz izvetaja Saveta za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije sainjenog maja 2004. godine privatizacija smederevskog
3
preduzea u steajnom postupku sporna je usled vie ozbiljnih krenja propisa.5 Najtea povreda zakonitosti odnosi se na propust nadlenog trgovinskog suda da javno oglasi prodaju kako bi mogli da uestvuju svi zainteresovani kupci, ime je favorizovan unapred odreen kupac. Preduzee u steaju prodato je po ceni od 21,3 miliona amerikih dolara, to je prema procenama strunjaka viestruko nia cena od cene koja se mogla postii da je bilo konkurencije drugih kompanija. Na taj nain povreeno je pravo poverilaca predvieno Zakonom o prinudnom poravnanju, steaju i likvidaciji da potraivanja naplate u povoljnijem iznosu. Predstavnici Meunarodnog konzorcijuma banaka poverilaca koje od elezare potrauju oko 100 miliona amerikih dolara izneli su zahtev da se poniti sproveden postupak privatizacije i raspie javna licitacija na meunarodnom nivou, uz potovanje principa transparentnosti.6 Diskrecionu odluku steajnog vea i steajnog upravnika Sartida A.D. da se umesto tenderskog postupka opredele za prodaju putem neposrednih pregovora tadanji ministar za privredu i privatizaciju Aleksandar Vlahovi obrazloio je injenicom da su sa amerikom kompanijom ve ranije bili potpisani ugovori o saradnji.7 Potencijalna konkurencija za kupovinu smederevskog preduzea posredno je uklonjena novembra 2002. godine upravo sklapanjem ugovora o poslovnotehnikoj saradnji na osnovu kojeg je amerika kompanija dobila pravo da upravlja Sartidom A.D. na pet godina, a u sluaju da druga kompanija kupi elezaru ugovor bi se automatski produio za sedam godina. U uslovima definisanim tako da novi vlasnik ne bi imao upravljaka prava nad preduzeem koje je kupio apsurdno je bilo oekivati da e druge kompanije biti zainteresovane za
5 Detaljan prikaz navedenog sluaja privatizacije videti u: Izvetaj o steaju Sartida, Savet Vlade Republike Srbije za borbu protiv korupcije, 2004, Internet, http://www.antikorupcija-savet.sr.gov.yu/Attach/sartid_izvestaj1806.pdf, 28. februar 2005. 6 A.R.M. - T.N.., Meunarodna arbitraa za Sartid?, Blic, Internet izdanje, 26. jun 2003, http://www.blic.co.yu/arhiva/2003-06-26/strane/ekonomija.htm#1, 26. jun 2003. 7 Vlahovi: Traio sam objanjenje, Blic, Internet izdanje, 4. jun 2003, http://www.blic.co.yu/arhiva /200306-04/strane/ekonomija.htm#1, 4. jun 2003.
A.R.M., Zato su Holanani nepoeljni kupci?, Blic, Internet izdanje, 7. jul 2003, http://www.blic.co.yu/arhiva /2003-07-07/strane/ekonomija.htm, 7. jul 2003. 4 Rasma Karklins, Typology of Post-Communist Corruption, Problems of Post-Communism, vol. 49, no. 4, July/August 2002, Internet, http://www.colbud.hu/honesty-trust/karklins/pub02.pdf, 2. mart 2005, p. 27.
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
16
U FOKUSU JAVNOSTI
privatizaciju Sartida A.D.. U opisanom sluaju ini se da privatizacija nije sprovedena uz potovanje vaeih propisa, interesa poverilaca i javnog interesa ve saglasno viim, graanima nepoznatim razlozima vladine politike. Jedno od moguih objanjenja nezakonitog postupanja pojedinih dravnih funkcionera u sluaju prodaje smederevske elezare je nezrela procena tadanje vlade Demokratske opozicije Srbije da e uveati spoljnopolitiki kredibilitet podravanjem amerikih korporativnih interesa po svaku cenu. Poseban problem u pogledu korupcije u procesu privatizacije vezan je za pitanje porekla novca kojim se kupuju drutvena preduzea. Uprkos tome to je nova finansijska elita stasala u vreme vladavine Slobodana Miloevia i neregularnih uslova poslovanja, nova demokratska vlast nije donela zakon o ispitivanju porekla imovine. Izostanak postupka utvrivanja porekla steenog bogatstva omoguio je da proces privatizacije poslui kao potencijalni metod pranja novca pomou offshore kompanija registrovanih u inostranstvu, u zemljama tzv. poreskog raja gde se pri registraciji preduzea ne proverava poreklo osnivakog kapitala. Sumnje da se u kupovini drutvenih preduzea koristi nezakonito steen novac pojaala je izjava tadanjeg ministra za privredu i privatizaciju Aleksandra Vlahovia da se poreklo kapitala koji se bude angaovao u privatizaciji nee proveravati.8 Iako postoji opravdana bojazan da bi pojedinci bliski bivem reimu mogli da kupovinom drutvenih preduzea steknu mo uticaja na novu politiku elitu, skandal vezan za pokuaj nezakonite privatizacije preduzea Agroseme iz Sremske Mitrovice otkrio je 2003. godine uee pojedinaca iz novih krugova pokrajinske vlasti. Antun Kai, funkcioner Lige socijaldemokrata Vojvodine i poslanik u Skuptini Srbije i Crne Gore, uestvovao je sa Igorom Saboom i Duanom ermanoviem u konzorcijumu koji je decembra 2002. godine kupio Agroseme za 180 miliona dinara. Istragom sprovedenom 2003. godine otkrivene su zloupotrebe
Navedeno prema: Ljudska prava u senci nacionalizma Srbija 2002, Helsinki odbor za ljudska prava u Srbiji, Beograd, 2003, str. 97.
8
slubenog poloaja i falsifikovanje slubenih isprava u rukovoenju Trgovakim preduzeem Zvezda koje su poinili ermanovi, predsednik upravnog odbora ovog preduzea, i Sabo. Tuilatvo je utvrdilo da je tom prilikom ermanovi iznos od oko 553.000 evra prebacio sa rauna Trgovakog preduzea Zvezda na raun privatnog preduzea u vlasnitvu Saboa kako bi prikazali fiktivnu kupovinu vetakog ubriva i potom pokuali da novac uvedu u legalne finansijske tokove transakcijama preko rauna u Bosni, Maarskoj i na Maralskim ostrvima. Prikupljanjem dokaza ustanovljeno je da su potom sredstva prebaena na osnovu fiktivne prodaje ubriva upotrebljena kako bi trolani konzorcijum kupio preduzee Agroseme.9 Premda nije jasno da li je Antun Kai neposredno uestvovao u izvrenju krivinih dela za koja se terete druga dva lana konzorcijuma, osnovana je pretpostavka da je zahvaljujui poloaju funkcionera jedne od vladajuih stranaka na pokrajinskom nivou prikriveno pruao logistiku podrku partnerima. Prema pisanju tampe ermanovi je nestao samo minut pre akcije hapenja u Sremskoj Mitrovici pa se opravdano postavlja pitanje da li je zbog veza sa vladajuim strukturama posredstvom poslanika Kaia bio upozoren na namere policije. Korupcijski skandali otkriveni u poslednje dve godine u Srbiji navode na zakljuak da nastanak neregularnosti u sprovoenju procesa privatizacije nije mogu bez posrednog ili neposrednog uea javnih funkcionera i slubenika u vidu injenja ili neinjenja u okvirima zakonom dodeljenih nadlenosti. Mada se u analizi sluajeva korupcije prvenstveno polazi od uoavanja eventualnih interesa dravnih zvaninika da pristrasnim odluivanjem sebi ili drugima obezbede neku korist ili pogodnost, stupanje u korupcijski odnos ne mora nuno biti motivisano niskim primanjima i pohlepom. Mono sredstvo uticaja interesnih grupa na dravne funkcionere moe da bude i vrenje razliitih
Magazin o korupciji
R.K., Tragovi vode do Maralskih ostrva, Glas javnosti, Internet izdanje, 7. novembar 2003, http://www.glas-javnosti.co.yu/danas/srpski/RG03110607, 7. novembar 2003.
PULS
mart 2005
17
U FOKUSU JAVNOSTI
vidova pritisaka, ak i upuivanje pretnje ugroavanja line bezbednosti. Pretnje razreavanja sa funkcije, otputanja iz slube ili obrauna fizikim nasiljem delotvorne su u zemljama gde je nivo javne bezbednosti nizak i policija nije sposobna da postigne zadovoljavajui stepen line bezbednosti graana. O postojanju pritisaka u funkciji iznuivanja odluka o sprovoenju privatizacije koje pogoduju interesima finansijskih monika svedoio je posredstvom medija predsednik Komisije za hartije od vrednosti Milko timac. Prema tvrdnjama timca, na njega su u vreme sprovoenja privatizacije Knjaza Miloa telefonskim pozivima pokuali da utiu aktuelni potpredsednik republike vlade Miroljub Labus i ministar privrede Predrag Bubalo i bivi ministri Aleksandar Vlahovi i Goran Piti. Pretnji fizikim nasiljem nije bilo ali je predsednik Komisije za hartije od vrednosti povienim tonom upozoravan da pazi ta radi.10 Pritisci na predsednika Komisije za hartije od vrednosti verovatno nisu usamljen sluaj pokuaja razliitih monih pojedinaca i grupa da primenom taktike tapa i argarepe u komunikaciji sa javnim funkcionerima i slubenicima steknu pravo svojine nad osiromaenim drutvenim preduzeima uz minimalna ulaganja. Na prvi pogled, posledica tenje za maksimalizacijom profita za to krae vreme vodi krenju prava i ugroavanju egzistencije zaposlenih i lanova njihovih porodica. Ipak, privatizacija sprovedena uz povredu propisa i bez uvida javnosti krije u sebi daleko veu opasnost po razvoj zemalja u tranziciji poput Srbije. Kako privatizacija drutvenog sektora privrede neminovno donosi promene u strukturi drutvene moi u korist novih vlasnika nije svejedno ko e i na koji nain doi u posed znaajnih ekonomskih resursa. U savremenim demokratski ureenim drutvima zasnovanim na prevlasti novca kao merila vrednosti ekonomska mo predstavlja najvaniji izvor politike moi. Mogunost da se u procesu privatizacije legalizuje bogatstvo steeno klasinim kriminalnim
10
delovanjem, proneverom sredstava iz dravnog budeta i javnih fondova i poslovanjem u neregularnim uslovima u vreme vladavine Slobodana Miloevia, otvara pitanje uticaja na politiki ivot. Pitanje je aktuelno zato to usled manjkavosti propisa o finansiranju politikih stranaka i odsustva efikasnog mehanizma za sankcionisanje sukoba javnog i privatnog interesa postoji povoljan ambijent za prikriven prodor kriminalnih struktura u svet politike. Usmeravanje delovanja organa zakonodavne, pravosudne i izvrne vlasti kako bi se javna politika upodobila interesima organizovanog kriminala teko da bi imalo dodirne take sa zapoetim reformskim procesom. U tom sluaju krhki demokratski poredak u Srbiji izgubio bi legitimitet, ime bi se otvorila perspektiva obnove autoritarnih obrazaca vladanja i uspona politikih snaga koje delovanje zasnivaju na demagogiji.
Magazin o korupciji
S. Marjanovi, Nema afere Knjaz Milo, Kurir, 21. februar 2005, str. 5.
PULS
mart 2005
18
OKO NAS
KORUPCIJA I POLICIJA U ZEMLJAMA U OKRUENJU

U savremenom demokratski ureenom drutvu policija predstavlja jednu od temeljnih javnih slubi. U nadlenosti organa unutranjih poslova nalaze se ouvanje pravnog poretka i zatita ivota, ljudskih prava i imovine graana od razliitih vidova kriminaliteta. Uloga policije posebno je znaajna u zemljama u tranziciji, poput susednih zemalja, gde proces uspostavljanja i jaanja institucija vladavine prava jo uvek nije okonan. Od pripadnika ove javne slube oekuje se da obezbede potovanje zakona u okolnostima porasta opte stope kriminaliteta uslovljenog nepovoljnim socijalnim prilikama i pokuaja pojedinaca i interesnih grupa da uveaju bogatstvo i drutvenu mo na neregularan nain. Efikasan rad policije trebalo bi da na dui rok ukloni potencijalne pretnje po uspeh tranzicione reforme, ali jedino uz pretpostavku da je sama policijska sluba u potpunosti reformisana. Preobraaj policije u postkomunistikim zemljama u okruenju odnosi se prvenstveno na raskid sa praksom nasleenom iz razdoblja vladavine socijalizma. Uspostavljanje socijalistikog poretka u pomenutim zemljama nakon Drugog svetskog rata i jednopartijskog monopola uinilo je rad dravnih organa podlonim voluntarizmu vladajue elite. U tenji da po svaku cenu ouva neprikosnovenu vlast nad ogromnim delom nacionalnog bogatstva, partijski vrh je posebnu panju posvetio uspostavljanju kontrole nad bezbednosnim sektorom. Policija je kao vana poluga moi bila uvar dostignua revolucije a zapravo svojevrsna Pretorijanska garda dravnopartijskog rukovodstva. Umesto da uivaju u linoj i imovinskoj sigurnosti graani su tretirani kao podanici i dravni neprijatelji. Posledica viedecenijskog represivnog delovanja je nizak nivo poverenja javnosti u policiju kao dravnu instituciju, a odrao se u veini susednih zemalja i nakon demokratskih promena. Prema rezultatima Novog evropskog barometra, ankete Centra za prouavanje javne politike Univerziteta u Strathclyde (kotska) objavljene 2001. godine, u Bugarskoj je poverenje u policiju iskazao 31 odsto ispitanika, u Sloveniji 30 odsto, Maarskoj 29, dok je u Rumuniji zabeleen najnii nivo svega 24 odsto.1 Efikasno obavljanje zadataka dodeljenih policiji, za razliku od veine javnih slubi, podrazumeva znaajna zakonska ovlaenja u primeni sredstava i metoda prinude. iroka diskreciona ovlaenja u sprovoenju zakona veliki su izazov za neodgovorne pojedince i mogu lako da budu zloupotrebljena zarad sticanja line koristi, posebno kada kontrola regularnosti rada pripadnika organa unutranjih poslova ne postoji ili nije odgovarajua. Spora promena strukovne svesti pripadnika policije u zemljama u okruenju nasleene iz autoritarne prolosti i mogunost da se izbegnu sankcije za nezakonito postupanje uticali su na pojavu zloupotreba i krenje ljudskih i graanskih prava. Prisustvo korupcije u svakodnevnom izvravanju zadataka ini se da je jedan od najuestalijih vidova povrede radnih dunosti policajaca u postkomunistikim zemljama regiona jugoistone Evrope. Ispitivanja javnog mnjenja o razmerama rairenosti korupcije u radu nacionalnih policijskih slubi posredno
Magazin o korupciji
Richard Rose, Advancing Into Europe? The Contrasting Goals of Post-Communist Countries, in: Nations in Transit 2002, Freedom House, Internet, http://www.freedomhouse.org/research/nitransit/2002/r ose_essay2002.pdf, 26. februar 2005, p. 46.
PULS
mart 2005
19
OKO NAS
govore. Anketa sprovedena 2002. godine u okviru projekta Inicijative za pravni razvoj jugoistone Evrope (SELDI), pokazala je da graani veine drava regiona opaaju policajce kao profesionalnu grupaciju u kojoj je korupcija veoma rasprostranjena.2 Ispitivanje javnog mnjenja o linim iskustvima bugarskih graana, sprovedeno u novembru 2004. godine u okviru Sistema nadgledanja korupcije (projekta saveza domaih nevladinih organizacija Koalicija 2000), rangiralo je policajce na drugo mesto liste strukovnih grupa prema stepenu korupcijskog pritiska koji vre na graane prilikom pruanja javnih usluga, neposredno iza lekara.3 Predstava o nivou prisustva korupcije u radu policije moe se delom zasnovati na albama graana koje prikupljaju nevladine organizacije. Akcija uvoenja posebne telefonske linije za prijavljivanje sluajeva korupcije, ije je sprovoenje krajem januara 2005. godine otpoela crnogorska nevladina organizacija Mrea za afirmaciju nevladinog sektora, pokazala je da se prema broju prijavljenih sluajeva traenja mita policajci nalaze na drugom mestu.4 Otkriveni i procesuirani sluajevi korupcije o kojima su u poslednje dve godine izvetavali mediji ukazuju na postojanje nekoliko vidova korupcije u radu organa unutranjih poslova u susednim zemljama u tranziciji. Za graane je najvidljivija tzv. sitna korupcija koja obuhvata traenje i davanje mita male vrednosti kako bi pripadnik policije zauzvrat propustio da preduzme neku radnju koju je duan da izvri u okviru dodeljene nadlenosti. Tipian primer sitne korupcije predstavlja nezakonito delovanje Dejana
2
Korupcija i policija u zemljama u okruenju
Severeca, biveg saobraajnog policajca zagrebake este policijske stanice. Bivi policajac je osuen na devet meseci zatvora zbog toga to je 2003. godine od jednog vozaa dravljanina Bosne i Hercegovine traio i primio mito u vrednosti od 100 evra, kako bi odustao od prekrajnog kanjavanja zbog prolaska kroz crveno svetlo.5 Uzrok sitne korupcije moe da bude nezadovoljstvo policajca niskim primanjima uslovljenim ogranienim budetskim sredstvima kojima raspolae veina zemalja u okruenju. Da bi obezbedio egzistenciju lanova porodice policajac e zanemariti opti interes zatite zakona i zloupotrebie diskreciona ovlaenja kako bi ostvario dodatni izvor prihoda. Potencijalna opasnost sitnog podmiivanja pripadnika policije po javni interes naizgled nije velika ukoliko se uzme u obzir vrednost mita i uinjena protivusluga. Ipak, posmatrano na dui rok korupcija malog obima moe znaajno da ugrozi javnu bezbednost. U akciji crnogorske policije sprovedenoj 2003. godine otkriveno je nezakonito postupanje Dejana Vuetia i Darka uljkovia policajaca na graninom prelazu Debeli brijeg. Istragom je utvreno da su policajci u razdoblju od aprila 2002. do maja 2003. godine kao slubena lica u vie navrata primili mito od petnaestoro bugarskih dravljana.6 Za svaki stavljeni peat u pasoe bugarskih dravljana policajci su uzimali mito u vrednosti od po 10 evra. Na taj nain stranci su lako dolazili do radne vize jer je izgledalo kao da su upravo tada iz Hrvatske uli u Crnu Goru, a zapravo su ve boravili na teritoriji Bara i Ulcinja. Visoka stopa prisustva organizovanog kriminala u balkanskim zemljama, prostiranje vie vanih pravaca meunarodne ilegalne trgovine preko teritorije regiona i povezanost kriminalnog delovanja i finansiranja meunarodnog terorizma injenice su koje zahtevaju strogu kontrolu graninog prometa ljudi i roba. U opisanom sluaju nesavesno i nezakonito postupanje korumpiranih policajaca mogli su
5
Detaljnije rezultate po zemljama pogledati u: Corruption Indexes, Regional Corruption Monitoring in Albania, Bosnia and Herzegovina, Bulgaria, Croatia, Macedonia, Romania, and Yugoslavia 2002, SELDI, Internet, http://www.online.bg/vr/SELDI01_e.htm, 4. oktobar 2004. 3 Pod korupcijskim pritiskom se podrazumeva procenat graana iji je pristup javnim uslugama uslovljavan prethodnim davanjem mita, poklona ili injenjem protivusluga. Rezultati ankete navedeni prema: AntiCorruption Reforms in Bulgaria, Coalition 2000, 2004, Internet, http://www.csd.bg/files/en_FULL.pdf, 22. februar 2005, p. 22. 4 Za nedelju dana 25 telefonskih prijava korupcije u Crnoj Gori, Novinska agencija Beta, Projekat iste ruke, Internet, http://www.beta.co.yu/korupcija/arhi_r.asp?ID=1162846, 1. februar 2005.
Petar Pavkovi, Policajcu devet mjeseci zatvora zbog primanja mita, Vjesnik, Internet izdanje, 16. prosinac 2003, http://www.vjesnik.hr/html/2003/12/16/Clanak.asp?r=crn&c=2, 16. decembar 2003. 6 Dva policajca na Debelom brijegu za ulazni peat Bugarima traili po 10 eura, Vijesti, Internet izdanje, 14. maj 2003, http://www.vijesti.cg.yu, 14. maj 2003.
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
20
OKO NAS
da iskoriste lanovi neke meunarodne kriminalne organizacije ili teroristike grupe radi ostvarenja sopstvenih interesa. Eventualno organizovanje prekograninih kriminalnih delatnosti i nesmetan prelazak terorista preko teritorije Crne Gore jednako bi ugrozili domau kao i bezbednost susednih zemalja. U radu policije zemalja u okruenju pored sitne prisutna je i tzv. korupcija srednjeg obima koja se javlja kao izraz korupcije pohlepe.7 Za razliku od sitne korupcije gde je reavanje egzistencijalnih pitanja osnovni motiv stupanja u korupcijski odnos, kod korupcije srednjeg obima prevladava puka elja za linim bogaenjem na raun opteg interesa. Glavni nosioci ovog tipa korupcije su policijski funkcioneri i slubenici iji rang podrazumeva prihode dovoljne za obezbeenje pristojnog ivotnog standarda. U radu organa unutranjih poslova susednih zemalja korupcija srednjeg obima najee se javlja u oblasti javnih nabavki. Sprovoenje svakodnevnih aktivnosti policije iziskuje kupovinu roba, naruivanje usluga i izvoenje razliitih vrsta radova. Privlanost javnih nabavki za sticanje line koristi zloupotrebom javnih ovlaenja posledica je injenice da se kroz ove poslove promeu velika novana sredstva. Predstavu o delovanju korupcijskog mehanizma u sprovoenju javnih nabavki prua afera otkrivena krajem prole godine u Ministarstvu unutranjih poslova Vlade Republike Hrvatske. Policija je pokrenula krivini postupak protiv Bojana Sobola, biveg pomonika ministra unutranjih poslova nadlenog za materijalnofinansijske poslove i Darka Akrapa, biveg naelnika Uprave za materijalnofinansijske poslove u istom Ministarstvu. Sobol i Akrap su na protivzakonit nain nabavili 16 tepiha u vrednosti od oko 23.000 evra u sklopu renoviranja prostorija kabineta ministra. Umesto imenovanja komisije za nabavku tepiha, raspisivanja javnog tendera i prikupljanja ponuda Sobol je poetkom februara 2003. godine usmeno naloio da se tepisi neposrednim dogovorom nabave od jednog
7
trgovinskog preduzea. Istragom je utvreno da je direktor i osniva tog preduzea upravo bio Sobol zakljuno sa 23. januarom 2003. godine, kada je osnivaki udeo formalno prodao treoj osobi.8 Nezakonito delovanje pripadnika policije u oblasti javnih nabavki radi sticanja line koristi moe u pojedinim sluajevima da preraste u prikriveno sauesnitvo sa kriminalcima u vrenju krivinih dela. Korupcijski skandal oko registracije ukradenog autobusa otkriven u Ministarstvu unutranjih poslova Republike Crne Gore sredinom 2003. godine ini se da potvruje sumnje u postojanje interesne povezanosti pojedinih policijskih funkcionera i lokalnih kriminalnih struktura. Tada je protiv Ljubomira M. Dragovia, biveg naelnika Uprave za zajednike poslove Ministarstva unutranjih poslova, i Blaa V. abana, naelnika Uprave za tehnike poslove Ministarstva, pokrenut krivini postupak zbog zloupotrebe slubenog poloaja. aban je dao pismenu saglasnost za kupovinu autobusa Mercedes Benz 404, ukradenog turistikoj agenciji Alpetour putovalna iz Kranja u Sloveniji, u vrednosti od 110.000 nemakih maraka. Pored toga, bivi naelnik Uprave za tehnike poslove omoguio je da se vozilo registruje u Odeljenju za upravne poslove Centra bezbednosti Podgorica pod lanim brojem asije. Dragovi je protivzakonito postupio kada je shodno usmenom dogovoru gotovinski isplatio 110.000 nemakih maraka bez zakonom pratee propisane dokumentacije. Novac je predat dvojici crnogorskih graana koji su za novanu nadoknadu posredovali u prodaji izmeu lica koje je izvrilo krau slovenakog autobusa i Ministarstva unutranjih poslova.9 U opisanom sluaju korupcije ostaje nejasno da li su policijski funkcioneri na osnovu prethodnog dogovora sa kriminalcima kupili ukraden autobus za potrebe Ministarstva
8 Vanja Majeti/Hina, Suprug Gordane Sobol osumnjien za nezakonitu nabavu tepiha za MUP, Vjesnik, Internet izdanje, 9. prosinac 2004, http://www.vjesnik.hr/html/2004/12/09/Clanak.asp?r=un u&c=5, 9. decembar 2004. 9 Policija podnijela krivine prijave protiv sadanjih i bivih slubenika: Naelnici MUP-a naduvavali raune za auto djelove i uzeli 2 miliona DEM, Vijesti, Internet izdanje, 7. avgust 2003, http://www.vijesti.cg.yu, 7. avgust 2003.
Magazin o korupciji
O korupciji pohlepe vie videti u: Inge Amundsen, Corruption Definitions and Concepts, Development Studies and Human Rights, Chr. Michelsen Institute, 2000, Internet, http://www.u4.no/document/showdoc.cfm?id=23, 26. januar 2004.
PULS
mart 2005
21
OKO NAS
unutranjih poslova ili uopte nisu znali da se radi o robi sumnjivog porekla. Podudarnost interesa korumpiranih pripadnika policije i kriminalnih organizacija pretvara zakonska ovlaenja u njihovu suprotnost: uvari zakona postaju zatitnici kriminala nautrb interesa graana. Posredna ili neposredna zatita kriminalnih grupa podrazumeva uee policajaca u vrenju krivinih dela, ime korupcija prerasta u iznudu i ucenu. Banjaluke Nezavisne novine ukazale su javnosti na umeanost policajca Marka Pande iz Policijske stanice broj 1 u istom gradu u pokuaj iznude novca. U posedu Nezavisnih novina nalazi se zvuni zapis razgovora Pande sa posrednikom u kome je zatraio oko 2.000 evra od vlasnika fotografske radnje Pava kako bi povratili opremu ukradenu avgusta 2003. godine. Prema tvrdnjama vlasnika radnje Radivoja Paviia, za krau opreme vredne oko 6.000 evra policija je kratko nakon uviaja osumnjiila Slobodana Rakia, poznatog od ranije po slinim krivinim delima, a rezultati vetaenja otisaka prstiju ubrzo su potvrdili sumnje. Uprkos rezultatima istrage poinilac krae nije uhapen niti su ukradene stvari vraene vlasniku. Policajci u ijoj nadlenosti je bila istraga su pod razliitim izgovorima odlagali povratak ukradene opreme: jedan od predloga bio je da vlasnik skupa sa policajcima poseti odreenu kafanu gde e mu konobar nakon izdane napojnice isporuiti ukradenu opremu. U prilog tvrdnji da su se pojedini policajci odmetnuli od zakona govori injenica da krivina prijava podneta po slubenoj dunosti nije glasila protiv Rakia, ve protiv nepoznatog lica iako je jasno ustanovljen identitet poinioca.10 Unajmljivanje policajaca, posebno pripadnika specijalnih jedinica, u slobodno vreme odnosno van dunosti predstavlja vid korupcije koji je u okolnostima postojanja jakih struktura organizovanog kriminala znaajna pretnja unutranjoj bezbednosti tranzicionih zemalja u okruenju i krhkoj stabilnosti demokratskog poretka. U istrazi sprovedenoj sredinom 2004. godine nakon pokuaja ubistva Bobija Cankova bugarskog privatnog
Policajac traio 4.000 KM za vraanje ukradene foto-opreme, Internet, http://www.balkansecurity.com/news/php?id=42207, 22. januar 2004.
10
preduzetnika vlasnika vredne imovine sumnjivog porekla, otkriveno je da pojedini pripadnici specijalne policijske jedinice zaduene za poslove obezbeenja visokih dravnih zvaninika dopunske prihode ostvaruju kao telohranitelji osoba bliskih kriminalnim krugovima.11 Jedan od telohranitelja kontroverznog bugarskog preduzetnika bio je stalno zaposlen u Nacionalnoj slubi za obezbeenje i u trenutku pokuaja ubistva koristio je godinji odmor. Nakon rezultata istrage otputena su tri pripadnika Nacionalne slube za obezbeenje: vozai i telohranitelji predsednika drave, dravnog tuioca i predsednika parlamenta. Unutranjom kontrolom specijalne jedinice otkrivene su neregularnosti i doneta je odluka o otputanju jo 10 pripadnika. U meuvremenu su bivi i aktivni pripadnici Nacionalne slube za obezbeenje posredstvom bugarskih medija posvedoili da je dopunski rad kod privatnika bila uobiajena praksa jedinice tokom poslednjih desetak godina i da je komanda jedinice svesno tolerisala nezakonito ponaanje podreenih policajaca. O realnoj opasnosti opisanog vida korupcije po nacionalnu bezbednost dovoljno govori injenica da su policajci dvostruki najamnici zahvaljujui prirodi posla, raspolagali poverljivim informacijama o radu, kretanju i navikama visokih dravnih zvaninika. Poverljive informacije ove vrste potencijalno su vredne za grupe organizovanog kriminala u kontekstu eventualnih planova o spreavanju akcija hapenja, osiguranju nesmetanog odvijanja kriminalnih delatnosti, vrenju uticaja ili organizovanja atentata na vane linosti. Prodor korupcijske prakse u vane segmente policijske organizacije postkomunistikih zemalja u okruenju otvara pitanje sposobnosti organa unutranjih poslova da efikasno obavljaju ustavom i zakonom dodeljene dunosti, posebno u oblasti suzbijanja korupcije i organizovanog kriminala. Vlade zemalja regiona preduzele su tokom poslednjih desetak godina znaajne korake u pravcu reforme policijske slube i spreavanja pojave korupcije i drugih vidova
11
Magazin o korupciji
Nikolaj Petrov, Policajci u slubi politiara i kriminalaca, Novinska agencija Beta, Projekat iste ruke, Internet, http://www.beta.co.yu/korupcija/cist2.asp?ci=1057007, 14. jul 2004. PULS
mart 2005
22
OKO NAS
zloupotreba javnih ovlaenja u radu njenih pripadnika. Policija je poput drugih javnih slubi obuhvaena nacionalnom antikorupcijskom strategijom, akcionim planom i krivinim zakonodavstvom. Na podsticaj i uz strunu podrku meunarodnih organizacija, prvenstveno Saveta Evrope, Organizacije za evropsku bezbednosti saradnju i Evropske unije, u veini susednih zemalja sprovedeno je jaanje organizacionih, kadrovskih i tehnikih kapaciteta i autonomije policije. Primera radi, u Albaniji je tokom 2004. godine policijska struktura dopunjena formiranjem Direktorata za privredni kriminal i korupciju, Direktorata za organizovani kriminal i zatitu svedoka i posebne Radne grupe za borbu protiv organizovanog kriminala, pri emu su nova tela vrsto povezana sa dravnim tuilatvom.12 Realizovani su brojni programi upoznavanja policajaca sa odlikama korupcije i savremenim metodama i tehnikama borbe protiv ovog fenomena. Ustanovljavanje jedinica unutranje kontrole i sprovoenje antikorupcijskih mera ini se da nije u znaajnoj meri uticalo na pripadnike policije da napuste praksu zloupotrebe slubenog poloaja radi sticanja line koristi. Interno istraivanje o rezultatima primene antikorupcijskih mera sprovedeno 2004. godine u Ministarstvu unutranjih poslova Vlade Republike Bugarske, ukazalo je da je korupcija prisutna iskljuivo u postupanju niih nivoa hijerarhije slube i najvie u podruju sankcionisanja krenja saobraajnih propisa i upotrebe tzv. lakih narkotika.13 Procena je zasnovana na nalazima istraivanja da je samo izmeu 10 i 15 odsto pripadnika policije izloeno visokom riziku od uea u korupciji. Zbog toga je u zakljuku internog istraivanja data preporuka da se razvije sistem klasifikacije rizika od pojave korupcije na razliitim nivoima i mestima policijske slube. Predloenom klasifikacijom obuhvaeni su vii oficiri u ijoj nadlenosti je odluivanje o pokretanju istranih radnji i drugih postupaka protiv kriminalaca, policajci na terenu koji su u neposrednom kontaktu sa kriminalcima, policajci zadueni za
Compliance Report on Albania, First Evaluation Round, GRECO, 2004, Internet, http://www.greco.coe.int/evaluations/cycle1/GrecoRC-I(2004)11E-Albania.pdf, 1. mart 2005, pp. 4-5. 13 Anti-Corruption Reforms in Bulgaria, loc. cit., p. 71.
12
kanjavanje prekraja, pogranine jedinice i slubenici zadueni za javne nabavke.14 Znaaj predloene sistematizacije rizika od pojave korupcije u radu policije ogleda se u tome to se na osnovu nje mogu osmisliti i preduzeti preventivne mere. Strunjaci bugarskog Ministarstva unutranjih poslova predloili su propisivanje preciznih uslova za postavljenje na visoke funkcije u policiji, uvoenje principa rotacije u terenskom radu i drugim podrujima i uspostavljanje mehanizma za prikupljanje i analizu podataka o imovinskom stanju i finansijama policajaca izloenih visokom riziku uea u korupciji. Povrna analiza antikorupcijskih mera u bugarskoj policijskoj slubi, koje mogu da poslue kao uzor drugim tranzicionim vladama u regionu, usmerava panju na izbor kadrova glavnu taku oslonca uspene borbe protiv korupcije. Obavljanje svake profesionalne delatnosti, ma kakve ona psihofizike sposobnosti i strune kvalifikacije zahtevala, podrazumeva prvenstveno linu motivaciju. Pod pretpostavkom da odgovorniji i riziniji poslovi zahtevaju veu motivaciju za oekivati je da policajci moraju u dovoljnoj meri biti motivisani kako bi se starali o javnom interesu. Premda se ini da je visina novanih primanja najvaniji inlac radne motivacije, jednako su podsticajni valjan sistem nagraivanja, mogunost napredovanja i strunog usavravanja. Uvoenje objektivnih, preciznih i unapred poznatih merila za napredovanje u slubi i nagraivanje rezultata rada odnosno za sankcionisanje onih koji kre zakon i pravila profesionalnog kodeksa, trebalo bi da omogui izbor kvalitetnog kadra. U suprotnom, opravdano se postavlja pitanje kako policajci iji se rad i poloaj u slubi vrednuju prema politikoj pripadnosti i subjektivnim merilima nadreenih oficira mogu da budu nosioci antikorupcijskih aktivnosti u sopstvenoj slubi, drugim delovima javnog sektora i drutvu uopte. Mogu li se protiv velikog broja nezakonitosti karakteristinog za tranziciona drutva boriti policijski funkcioneri poput tri naelnika hrvatskog Ministarstva unutranjih poslova koji su pomogli koleginici, takoe funkcioneru Ministarstva, da prikrije saobraajnu nezgodu
14
Magazin o korupciji
Ibid.
PULS
mart 2005
23
OKO NAS
koju je izazvala i tom prilikom teko otetili slubeni automobil?15 Moe li se za uklanjanje korupcije iskreno zalagati policajci poput biveg naelnika dubrovakoneretvanske policijske uprave Nevena Klinca, za kojeg je utvreno da je krivotvorio diplomu Pravnog fakulteta Univerziteta u Zagrebu i gradio karijeru na krivinom delu?16 Policija bi uz pravosudne organe trebalo da predstavlja ugaoni kamen efikasne politike borbe protiv korupcije u javnom i privatnom sektoru. Zakonito delovanje policije posebno je znaajno u postkomunistikim drutvima koja su u protekloj deceniji iskusila nagli porast opte stope kriminaliteta. Prisustvo
korupcije u policijskim slubama tranzicionih zemalja u okruenju raa opasnost da se njihovi pripadnici u obavljanju svakodnevnih zadataka nee rukovoditi zakonom ve iskljuivo linim interesima. Podudarnost interesa korumpiranih policajaca sa interesima struktura organizovanog kriminala podriva sposobnost policije da titi pravni poredak i ivot i imovinu graana. Policija koja ne moe da osigura sprovoenje zakona i zatitu ljudskih prava teko da moe da suzbije korupciju u sopstvenim redovima i u drutvu kao celini. Time je uspostavljen zaarani krug u kojem policija postaje deo problema korupcije a ne njegovo reenje.
Hrvoje Deak, etvero naelnika MUP-a prikrilo prometnu nezgodu, Veernji list, Internet izdanje, 3. lipanj 2004, http://www.vecernji-list.hr/2004/06/03/Pages/cetvero.html, 3. jun 2004. 16 HINA, Bivi naelnik policijske uprave osumnjien za krivotvorenje diplome, Veernji list, Internet izdanje, 30. prosinac 2004, http://www.vecernji-list.hr/newsroom/blackchronicle/181146/index.do, 30. decembar 2004.
15
Magazin o korupciji
Sran Kora
PULS
mart 2005
24
MEUNARODNE INICIJATIVE
ANTIKORUPCIJSKO UPUTSTVO ZA POSLOVANJE
Multinacionalne kompanije predstavljaju vane nosioce naunotehnolokog napretka, privrednog rasta i blagostanja razvijenih zemalja. Premda preteni deo prihoda multinacionalnih kompanija potie od primene efikasnih proizvodnih i upravljakih metoda, ini se da je tenja za sticanjem najvee mogue dobiti uticala da korupcija postepeno preraste u tradicionalno nezvanini metod ostvarenja poslovnih ciljeva. Znaajno prisustvo korupcije u poslovanju multinacionalnih kompanija delom su potvrdili krupni finansijski skandali otkriveni u poslednjih nekoliko godina u zapadnim zemljama, poput onih vezanih za kompanije Enron ili Parmalat. Veina multinacionalnih kompanija preduzela je mere usvajanja i sprovoenja pravila profesionalne etike kako bi uklonila korupciju, posebno iz poslovnih aktivnosti u inostranstvu. Uprkos tome, sitno podmiivanje je zadrano kao metod poslovanja uz argumentaciju da predstavlja najefikasniji nain savladavanja prepreka proisteklih iz birokratskog mentaliteta i manjkavosti administrativnih procedura u manje razvijenim zemljama. Praksa podmiivanja javnih funkcionera i slubenika stranih zemalja radi ostvarenja poslovnih ciljeva esto se opravdava lokalnim obiajima siromanih i drutava u tranziciji. Time se prikriva tetno dejstvo koje tzv. sitna korupcija na dui rok ima na prihod, zakonitost poslovanja, poverenje zaposlenih u rukovodstvo i ugled kompanije u javnosti. Uveana svest o tome da je sitna korupcija jednako opasna po poslovnu politiku multi nacionalnih kompanija kao i krupne zloupotrebe uticala je na pokretanje
meunarodnih inicijativa za izradu antikorupcijskih programa za oblast privrede. Meu brojnim globalnim inicijativama znaajno je antikorupcijsko uputstvo meuna-rodne nevladine organizacije TRACE u kojem su sadrane smernice za suzbijanje sitne korupcije u razliitim segmentima delovanja privrednih subjekata. Osnovnu pretpostavku efikasne primene preporuka iz antikorupcijskog uputstva organizacije TRACE ini odluka rukovodstva kompanije da deo resursa odvoji za sprovoenje mera neophodnih za uklanjanje korupcijske prakse. Prva mera trebalo bi da bude donoenje internog antikorupcijskog programa sa jasnom porukom upuenom zaposlenima i spoljnim saradnicima posrednicima, konsultantima, zastupnicima i podugovaraima, da je podmiivanje zabranjeno. Temeljno pravilo antikorupcijskog kodeksa poslovanja utvruje da su u obavljanju radnih zadataka nedopustivi bilo koji oblik nezvaninog plaanja, poklanjanje vrednih predmeta i obeanje mita ili usluga javnim funkcionerima i slubenicima u zamenu za sticanje prednosti u poslovanju, ubrzanje i sprovoenje administrativnog postupka. Interni antikorupcijski program mora da obezbedi zatitu zaposlenih ili spoljnih saradnika od pozivanja na odgovornost i sankcionisanja za poremeaje u poslovanju prouzrokovane odbijanjem da se plati mito javnim slubenicima. Ipak, preporuke TRACE predviaju izuzetak od propisanog pravila za situacije kada je u obavljanju profesionalnih zadataka ugroena lina bezbednost i zdravlje zaposlenog ili spoljnog saradnika a drugih mogunosti za
PULS
mart 2005
Magazin o korupciji
25
MEUNARODNE INICIJATIVE
Antikorupcijsko uputstvo za poslovanje
otklanjanje rizika i pretnje korumpiranja dravnih organa.
nema
osim
izuzetih od opte zabrane podmiivanja. O uspenoj primeni antikorupcijskog uputstva meunarodne nevladine organizacije TRACE govori izvetaj sastavljen 2003. godine na osnovu analize iskustva 42 multinacionalne kompanije koje su ga primenile u poslovanju. Prognoze dela rukovodstava da e naputanje prakse ostvarivanja poslovnih ciljeva korumpiranjem javnih slubenika stranih zemalja znaajno umanjiti dobit nisu se pokazale tanim. Najvei broj anketiranih kompanija bio je u prvih 30 do 60 dana suoen sa odlaganjem u sprovoenju administrativnih postupaka i postavljanju novih dodatnih birokratskih prepreka poslovanju. Nakon isteka navedenog razdoblja poslovne aktivnosti su se normalizovale a nainjena teta bila je zanemarljive vrednosti.
Primena antikorupcijskog uputstva podrazumeva prethodno identifikovanje segmenata poslovanja multinacionalne kompanije u kojima je rizik od pojave sitne korupcije najvei. Uprava kompanije trebalo bi da saini detaljnu analizu rada i utvrdi gde su se u prolosti javljala odstupanja od zakona i da oceni usklaenost politike kompanije i unutranje regulative sa poslovnom etikom. Analiza rada trebalo bi da uzme u obzir ocene zaposlenih i spoljnih saradnika angaovanih na radnim zadacima u stranim zemljama, kako bi se stvorila precizna slika o lokalnim prilikama i situacijama gde se moe javiti sitna korupcija. Antikorupcijska obuka zaposlenih i spoljnih saradnika multinacionalne kompanije predstavlja znaajan element internog programa za suzbijanje sitne korupcije. Svrha obuke je upoznavanje sa antikorupcijskom politikom kompanije i sticanje prakse o tome kako saglasno poslovnoj etici reagovati na razliite korupcijske izazove i zatititi interese kompanije u stranoj zemlji. Na primer, zaposleni i spoljni saradnici savetuju se da javnim slubenicima sa kojima su ranije uspostavili korupcijski odnos objasne promenu u poslovnoj politici i odbace eventualni predlog za drugaije kanalisanje nezvaninih plaanja. U sluaju da sitna korupcija poprima oblik krivinog dela iznude, preporuuje se da predstavnik multinacionalne kompanije obavesti ambasadu, koja e dalje proslediti informaciju i zahtev za reavanjem problema nadlenom organu domae vlasti. Efikasna antikorupcijska obuka pretpostavlja upoznavanje i pismeno obavezivanje svih zaposlenih i spoljnih saradnika da e postupati u skladu sa pravilima za suzbijanje podmiivanja u poslovanju. Posebnu ulogu u sprovoenju internog antikorupcijskog programa imaju revizori iji je zadatak da otkriju eventualne mogunosti za prikrivanje nezvaninih plaanja u dokumentaciji o trokovima kompanije. Potencijalne zloupotrebe mogu da se pojave u prikazivanju trokova neophodnih u vanrednim situacijama rizika po ivot i zdravlje predstavnika kompanije,
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
26
KORUPCIJA U SVETU
PROKLETSTVO PRIRODNOG BOGATSTVA

Tenja ljudi da ovladaju prirodnim okruenjem kako bi poboljali uslove ivota u zajednici predstavlja jedno od kljunih obeleja koje prati razvoj civilizacije od njenih poetaka. Materije koje je ovek otkrio u prirodi dobile su uporedo sa nauno tehnolokim napretkom poseban znaaj za nesmetano funkcionisanje privrede i blagostanje u drutvu. Tenja da se zbog visokih stopa dobiti, oskudnih sopstvenih resursa i zahteva privrednog rasta ovlada to veim brojem nalazita nafte, uglja, gasa i drugih stratekih sirovina uticali su da velike kompanije iz razvijenih zemalja slede nekadanju kolonijalnu politiku vlada. Teite iskoriavanja prirodnih bogatstava u sirovinama izmeteno je u zemlje tzv. Treeg sveta, gde su nalazita zbog niskog nivoa lokalnog tehnolokog razvoja jo uvek nedirnuta. Uprkos ogromnim prihodima koje nerazvijene zemlje stiu po osnovu izdavanja koncesija za eksploataciju prirodnih resursa, prisutne su brojne tetne posledice irenja ekstraktivne industrije. Iako ekoloke organizacije najvie upozoravaju na opasnost od naruavanja ravnotee u prirodi i ugroavanja zdravlja ljudi, za razvoj siromanih zemalja posmatrano na dui rok jednako je tetna korupcija u raspolaganju prirodnim bogatstvima. Korupcijski skandali otkriveni u poslednje dve godine u radu rukovodilaca i slubenika vie vodeih multinacionalnih korporacija koje se bave eksploatacijom i trgovinom naftom i naftnim derivatima, ukazuju na korupcijski odnos koji se uspostavlja izmeu ekstraktivne industrije i vlasti siromanih zemalja. U Francuskoj je tokom 2003. godine procesuiran sluaj korupcije u kojem su glavni vinovnici bili predsednik, potpredsednik i tridesetak slubenika naftne kompanije Elf. Istragom je utvreno da je u razdoblju od 1989. do 1993. godine iznos od nekoliko stotina miliona amerikih dolara bio prebaen na raune vie afrikih dravnika kako bi zauzvrat francuskoj kompaniji, tada u veinskom dravnom vlasnitvu, obezbedili veoma unosne koncesije za eksploataciju naftnih izvora. Prenos novca namenjenog podmiivanju vlasti afrikih zemalja odvijao se kroz francuske banke uz preutno saznanje tadanjeg predsednika Miterana, a deo je bio usmeren za tajno finansiranje pojedinih politikih stranaka. Elf je sada u vlasnitvu Totala koji se prema trinoj vrednosti procenjuje kao etvrta najvea naftna kompanija na svetu i uesnik je novog korupcijskog skandala u Francuskoj. Protiv Totala je prole godine pokrenuta istraga zbog sumnje da je izmeu 1996. i 2001. godine na privatne raune posrednika i pojedinih dravnih zvaninika Rusije i Iraka preusmerio oko 20 miliona amerikih dolara, kako bi osigurao izdavanje dozvola za istraivanje izvora nafte. Finansijske transakcije su obavljane uz posredovanje vajcarske kompanije Teliac SA i bile su prikrivene naplatom navodno pruenih trgovinskih usluga. Podudarnost interesa multinacionalnih kompanija za maksimalizacijom profita i tenje siromanih zemalja da ostvare znaajne prihode davanjem u zakup prirodnih bogatstava jedinog zdravog resursa
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
27
KORUPCIJA U SVETU
kojim raspolau, dodatno olakava nastanak i postojanost korupcijskog mehanizma u ekstraktivnoj industriji. injenice koje su postale dostupne javnosti u sudskom procesu voenom 2003. godine protiv J. Bryana Williamsa, vieg potpredsednika amerike naftne kompanije Mobil, delom su razotkrile sloenost i razgranatost lanca korupcije u ovoj oblasti. Williams je na sudu priznao da je izbegao plaanje poreskih obaveza tako to nije prijavio prihod u iznosu od oko sedam miliona amerikih dolara, steen na ime provizije za vreme dok je zastupao interese Mobila u Kazahstanu. Williams je predstavljao Mobil u vreme postojanja Sovjetskog Saveza pa je 1996. godine zbog ranijeg iskustva poslat u Kazahstan sa zadatkom da zakljui ugovor o eksploataciji 25 odsto najveeg naftnog nalazita otkrivenog u poslednje tri decenije, vredan jednu milijardu amerikih dolara. Nakon uspeno obavljenog posla rukovodilac Mobila je primio dva miliona amerikih dolara provizije od Jamesa Giffena, tadanjeg elnika njujorke banke Mercator Corp. i savetnika kazahstanskog predsednika Nursultana Nazarbajeva, i pokuao da ih opere kroz bankovne raune otvorene u vajcarskoj. Premda je Williams tvrdio da uprava Mobila nije bila upoznata sa provizijama koje je dobio od vie pojedinaca, organizacija i vlada ije je interese uporedo zastupao u srednjeazijskoj republici, istraga sprovedena protiv Giffena pokazala je suprotno. vajcarske vlasti su 2000. godine zamrzle vie raune jedne kazahstanske banke zbog sumnje da se radi o pranju novca. Istragom je utvreno da je na spornim bankovnim raunima bio zapravo poloen novac namenjen podmiivanju visokih dravnih funkcionera Kazahstana koji je Giffen u svojstvu posrednika primao od Mobil-a i drugih naftnih kompanija. Tokom istranih radnji sprovedenih nad sumnjivim finansijskim transakcijama kazahstanske banke otkriveni su rauni Williamsa i Giffena i prikupljena dokumentacija prosleena amerikim pravosudnim organima. Znaajni prirodni resursi u vidu nalazita tzv. stratekih sirovina predstavljaju skoro jedinu mogunost siromanih zemalja da se ukljue u svetsko trite, nadoknade proputeni razvoj i ostvare elementarne pretpostavke za
Prokletstvo prirodnog bogatstva
pristojan ivot svojih graana. Visoka dobit koja prati komercijalno korienje izvora skupocenih sirovina trebalo bi da se iskae u primetnom rastu bruto nacionalnog proizvoda i standarda stanovnitva. Ipak, praksa je pokazala da zemlje Treeg sveta bogate stratekim sirovinama u kojima su voluntarizam i interesi vladajue elite jai od institucija sistema esto imaju nii privredni rast od zemalja sa manjim prirodnim resursima i ostaju zarobljene u zaaranom krugu siromatva. Tenja za zloupotrebom javnih funkcija radi linog bogaenja u okolnostima odsustva demokratske kontrole vlasti i vladavine prava u siromanim zemljama olakava stvaranje korupcijskog odnosa izmeu multinacionalnih kompanija i pripadnika lokalnih autoritarnih reima. Interes multinacionalnih kompanija za kontrolom potencijalnih izvora ogromnog profita po svaku cenu ini se da se podudara sa linim interesom lokalnih monika da nezakonito preusmeravaju dobit ekstraktivne industrije iz dravnog budeta na privatne raune u inostranim bankama. Milionski prihodi steeni ekspolatacijom prirodnih resursa ne investiraju se u razvoj ekstraktivne industrije i drugih grana domae privrede: umesto da se bogatstvo nacije uveava ono se zapravo samo preraspodeljuje na tetu veine graana. Iscrpljivanje prirodnih resursa prate ratovi, politike krize, socijalni problemi, grubo krenje ljudskih prava i unitavanje ivotne sredine. Tako se ivot u zemljama koje su sudei prema prirodnim bogatstvima kojima raspolau predodreene da budu poteene navedenih nesrea, pretvara u svojevrsno prokletstvo.
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
28
KORUPCIJA NEKAD
ZLOUPOTREBE BUDETA KRALJEVINE SRBA, HRVATA I SLOVENACA

Nasilje Prvog svetskog rata poslalo je u istoriju koncept zlatnog standarda u trgovini i tradicionalni, devetnaestovekovni budet besprekorno uravnoteenih stavki prihoda i rashoda. Suoeni sa ogromnim trokovima, nacionalni kabineti su tokom rata posezali za neuobiajenim i nedozvoljenim nainima finansiranja. Najee se pribegavalo tampanju novanica kao najbezbolnijem vidu prikrivenog oporezivanja. Srbijanske finansije, skrupulozno voene i kontrolisane u vremenu kratkotrajnog parlamentarizma od 1904. do 1912. godine prebrodile su, naizgled uspeno, dugotrajni period vanrednih okolnosti Balkanskih ratova, a zatim i velikog svetskog rata. Vrednost dinara odravala se zahvaljujui finansijskoj potpori Saveznika, ak i pod reimom austro ugarskog okupacionog reima.1 U novonastaloj Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca dugo vremena nije bilo dravnog budeta izglasanog od strane punomonog narodnog predstavnitva u predvienom roku i proceduri. Teko je govoriti o korupciji u okolnostima kada nisu postojali ni elementarni raunovodstveni principi u konceptu i realizaciji budeta, pa su razni oblici korupcije bili latentno prisutni. Vie budetskih i zakonskih predispozicija institucionalizovale su korupciju u oblasti budetske politike. Vanredne prilike dravno pravnog provizorijuma u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca,2 bile su izgovor njenim vladama da samostalno vode finansijsku politiku zemlje. Izvrne vlasti su tokom provizorijuma stalno uveavale masu dinarskih novanica na tritu. U jo neorganizovanoj dravi, bez redovnih
1
poreskih i carinskih prihoda bio je to najvaniji izvor finansiranja dravnih potreba. Meutim, drava se na ovaj nain mogla finansirati samo na dinarskom valutnom podruju, dok je vei i ekonomski znaajniji deo drave jo uvek u upotrebi imao krunske novanice. Poto korist od inflacije moe imati samo instanca koja novanice emituje, jugoslovenska drava je od neprestanog priliva krunskih novanica iz Maarske i Austrije imala samo tete. Finansijske vlasti u Beogradu u takvim okolnostima, pokazale su naroitu domiljatost i bezobzirnost u kreiranju novane mase koju inae nisu mogli da emituju. Sprovedena je akcija tobonje zamene izlizanih krunskih novanica. Prema ondanjim procenama radilo se o vrednosti od oko 300 miliona kruna u opticaju, a sve povuene novanice su ponovo emitovane kroz neposredne dravne rashode.3 Istovetna prevara uinjena je prilikom zamene krunskih novanica za dinarske kada je znaajan kontigent krunskih novanica (oko 922 miliona kruna ili oko 20 odsto celokupnog krunskog opticaja u zemlji) ponovo vraen na trite.4 Iako se moda mogu pravdati dravnim razlogom i logikom neposrednih okolnosti, opisani postupci finansijskih vlasti pobudili su veliko nezadovoljstvo u tzv. preanskim krajevima gde je kruna bila plateno sredstvo. Naroito je hrvatska javnost bila uznemirena takvim postupcima. ak ni analogija sa emisijom i obezvreivanjem dinarskih novanica ne moe popraviti sliku o kraljevskim vladama koje su svesno obmanjivale graane, bez obzira na krajnji cilj budetske politike.
Magazin o korupciji
Andrej Mitrovi, Srbija u Prvom svetskom ratu, Beograd, 1984, str. 394-6. 2 Dravno-pravni provizorijum u Kraljevini SHS trajao je od proglaenja drave 1. decembra 1918. godine do donoenja Vidovdanskog ustava 28. juna 1921. godine.
Za ovaj kontigent novanica postignut je dogovor sa centralnom emisionom bankom Austrije u Beu. Slavko eerov, Nae finansije 1918-25, Beograd, 1926, str. 14. O istom je pisao Rudolf Biani u knjizi Ekonomska podloga hrvatskog pitanja, Zagreb, 1938. 4 Isto, str. 14. PULS
mart 2005
29
KORUPCIJA NEKAD
Zloupotreba budeta Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca
Prvi regularni dravni budet koji je izglasala Narodna skuptina Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca bio je budet za 1922/23. godinu. Sredstva naznaena budetom uredno su rashodovana sve do decembra 1922. godine kada su u pojedinim ministarstvima zabeleeni rashodi vei od predvienih. Kada je jednom uinjen presedan stvar je nadalje mogla da funkcionie po inerciji, pa se u narednim budetima pojavljuju spektakularniji sluajevi. Takav je bio sluaj otkupa polovine akcijskog fonda fabrike papira Milana Vape sredstvima koja nisu bila predviena budetom za 1923/24. godinu. Industrijalcu Vapi isplaeno je 20 miliona dinara iz Obrtnog Kapitala Uprave Monopola, iako taj fond nije bio za to izglasan u ranijem finansijskom zakonu (...).5 Daleko ozbiljniju aferu proizveo je otkup Junih i Orijentalnih eleznica 1924. godine, uprkos tome to za ovu svrhu budet nije predvideo sredstva. Sluaj je bio utoliko sumnjiviji jer je podrazumevao otkup deonice evelija Solun na grkoj dravnoj teritoriji.6 Probleme u pokrivanju redovnih dravnih rashoda stvaralo je preusmeravanje novca za svrhe koje nisu bile planirane budetom. Ekonomski ekspert Slavko eerov preneo je primedbe vojnog ministra: Kad on hoe da kupi cokule i da ih plati gotovim novcem, moe ih dobiti po 64 din. par; a kad ih kupuje na poek mora ih platiti po 120 din. Dakle, mora ih platiti blizu 100 odsto skuplje, zato to liferanti moraju ekati na isplatu. Nesumnjivo je dakle, da je jedan od glavnih razloga to su dravne nabavke skuplje nego li privatne, to to drava ne plaa odmah i to oni koji dravi liferuju, nikad nisu sigurni kada e dobiti novac za izvrenu liferaciju.7 Kako to da regulative u sluajevima pokrenut
5 6
odgovornosti za uinjena prekoraenja ili zloupotrebe budetskih sredstava? Odgovor je jednostavan i ini se da je u njemu osnov tehnikih propusta koji su dovodili do navedenih zloupotreba. U prvom redu radilo se o nedovoljnom personalu kojim je Glavna kontrola raspolagala za sloeni posao verifikacije svih budetskih raunovodstvenih operacija. Iako je Kraljevina Srbija za isti posao imala na raspolaganju 126 raunoispitaa, znatno uveana jugoslovenska drava imala ih je samo 60 na broju. Takoe, ni zavrni rauni, kao opti uporedni pregled predvienih i realizovanih budeta nisu bili na raspolaganju javnosti. Ministar finansija dr Ninko Peri zatekao je 1926. godine toliko nagomilanog i neobavljenog posla na izradi zavrnih rauna da je naredio da se potpuno napusti rad na raunima od pre 1924. godine kako bi se bar od neega poelo.8 Postavljeni sistem je u osnovi pruao oseaj sigurnosti u sluaju zloupotrebe. Ovaj princip bio je idealnotipski predstavljen u instituciji dispozicionih fondova koji su bili redovno uvreni u budete Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca. Neprijateljsko okruenje i spoljnopolitiki zapleti u kojima se Kraljevina Srba, Hrvata i Slovenaca nalazila od samog poetka postojanja sluili su kao stalni izgovor za stvaranje i odravanje posebnih poverljivih ili dispozicionih fondova za nepredviene potrebe. Pod pojmom dispozicioni fond podrazumevaju se posebna sredstva predviena budetom u globalnom iznosu, s ovlaenjem naredbodavcu (efu drave, ministru spoljnih poslova i sl.) da njima moe slobodno raspolagati radi ostvarenja odreenih ciljeva vezanih za njegovu funkciju, bez javnog polaganja rauna, ili ak i bez ikakvog polaganja rauna (tajni dispozicioni fond).9 U budetu Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca za 1920/21. godinu za delovanje Ministarstva inostranih dela bilo je predvieno oko 7,6 miliona dinara, od ega 3 miliona na vanredne trokove, dostojnije zastupanje dravnih interesa i na poverljive celji. Dispozicioni fondovi u Ministarstvu
Magazin o korupciji
se pored razvijene normativne oblasti budeta u navedenim nije pojavila kontrola, niti je postupak za utvrivanje
Isto, str. 97. Govor narodnih poslanika evkije Behmana i Koste Kumanudija prilikom pretresa budeta, Stenografske beleke Narodne Skuptine KSHS od 5. februara 1924. godine. Epilog ove afere koja je kasnije uticala i na meudravne odnose izmeu Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca i Grke, videti u: Vladan Jovanovi, Jugoslovenska drava i Juna Srbija 1918-29, Institut za noviju istoriju Srbije, Beograd, 2002, str. 286. 7 Slavko eerov, Nae finansije 1918-25, op. cit., str. 104.
Aleksandar R. Mileti, Iz memoara dr Ninka Peria (1888-1960), Tokovi istorije, 1-2/2003, str. 152. 9 Dispozicioni fond, u: Stevan Kukolea, Organizacionoposlovni leksikon izraza, pojmova i metoda, Prvi tom, Rad, Beograd, 1986. PULS
mart 2005
30
KORUPCIJA NEKAD
inostranih dela bili su konstantno zastupljeni u vreme Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca. Poverljivi ciljevi ovog ministarstva bili su dugo vremena vezani za pokuaj ostvarenja uticaja na unutranje prilike u Albaniji. Za uticaj u susednoj zemlji nadmetali su se Italijani i Jugosloveni, a uticajne linosti na albanskoj strani su jo od vremena Paieve balkanske politike bili naviknuti na novac kao sredstvo ubeivanja. U budetu za 1924/25. godinu Ministarstvo inostranih dela je uz dispozicioni fond na vanredne trokove... u iznosu 8 miliona dinara dobilo i Specijalni poverljivi kredit u iznosu 9 miliona dinara. Polovina navedenog iznosa isplaivana je u francuskim francima, u vreme kada je redovna plata svih ministara u vladi bila 12.630 dinara. Dugogodinji ministar spoljnih poslova Momilo Nini bio je toliko bogat da je teko odoleti pomisli na zloupotrebe dispozicionih fondova. Istoriar Brana Gligorijevi je povodom Ninievog bogatstva preneo sledeu anegdotu: Jednom prilikom ministar Dvora doneo je kralju, po njegovoj porudbi, katalog nekih antikviteta od srebra i porcelana. Aleksandar je dugo gledao te lepe predmete, ali videvi cene, brzo je vratio katalog i rekao: Ovo moe samo Nini da kupi. Tada se ulo da je Nini potroio silan novac na ukraavanje novosagraene vile i ureenje parka oko nje.10 Poverljivi fond predsednika vlade bio je isplaivan 60 odsto u zlatu i iznosio je 800.000 dinara u budetu za 1924/25. godinu. Ministar unutranjih dela imao je na raspolaganju pet miliona dinara. Narodni poslanik Salih Balji je na pretresu budetskih dvanaestina, 27. jula 1925. godine protestvovao zato se utroak ovih kredita ne stavi pod kontrolu skuptinskog odbora od trojice poslanika kako to propisuje l. 106 finansijskog zakona za 1924/25. godinu. Opisani sluaj svedoi o nepostojanju elementarne kontrole tako velikih sredstava koja su data na korienje pomenutim ministrima. Da li se uopte moe govoriti o korupciji ukoliko ne funkcioniu
10
zakonom propisani mehanizmi za njeno detektovanje? Ostavljajui ovo pitanje otvorenim u ovom lanku emo posvetiti panju jo nekim manje spornim sluajevima korupcije i zloupotrebe prorauna javnih finansija. Ministar pravde Lazar Markovi u svom ministarstvu nije imao dispozicione fondove, pa su njegove zloupotrebe brzo izale u javnost i poprimile karakter velikih korupcionakih afera. Oteavajua okolnost po Markovia nalazila se u injenici da ga je na ministarskom poloaju nasledio dr Ninko Peri, jedan od retkih stranakih kolega koji nije bio spreman da interese radikalne stranke stavi iznad principa javne slube. Preuzimajui Ministarstvo, Peri je nasledio tragove zloupotreba svog prethodnika. Tragovi su bili tako oigledni da su se ponekad sami otkrivali i izlazili u javnost. Peri, naime, nije prethodno imao nameru da ih istrauje ili raskrinkava poinioca. Kada je trebalo tampati dodatnih milion obveznica ratne tete, primenio je standardnu proceduru. Raspisana je licitacija, a posao je dobio Hrvatski tamparski zavod iz Osijeka koji je ponudio najpovoljniju cenu usluge (0,42 dinara po komadu). U svemu nije trebalo da bude bilo ega senzacionalnog, meutim, tampa se dosetila da je Lazar Markovi, ne tako davno, tampao 3 miliona istih obveznica po ceni od 2,5 dinara po komadu, bez prethodne licitacije. teta koju je drava pretrpela samo u ovom sluaju bila je preko est miliona dinara. O proviziji koju je za sebe odvojio ovaj ministar PRAVDE, moe se samo nagaati, s obzirom da je naknadno utvrena njegova veza sa vlasnikom tamparije koja je obavila posao.11 Markovi je uslugu tampanja platio budetskim sredstvima simulirajui kako je posao hitan pa zato nije mogue sprovesti uobiajenu licitaciju. Kasnije se ispostavilo da je sa zakljuenjem posla i pored hitnosti otezao nekoliko meseci. Da bi se stekla predstava o veliini proneverenih est miliona dinara, pomenuemo da je budetske 1923/24. godine otprilike toliko novca bilo izdvojeno za potrebe svih uiteljskih kola u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca. Iste
11
Magazin o korupciji
Zabeleka ministra Dvora Milana Antia navedena prema: Branislav Gligorijevi, Kralj Aleksandar Karaorevi, III tom, Zavod za udbenike i nastavna sredstva, Beograd, 2002, str. 172.
Potena licitacija obveznica, Cicvariev beogradski dnevnik, 2. novembar 1923. PULS

mart 2005
31
KORUPCIJA NEKAD
godine, za potrebe svih umetnikih kola u zemlji bilo je izdvojeno oko 1,1 miliona, za graanske oko 4,1 miliona, a za nabavku, rasturanje i popularizaciju knjiga za narod suma od 175.000 dinara. Za potrebe narodnog prosveivanja iz budeta Ministarstva prosvete izdvojeno je 2.645.000 dinara, itd.12 Isti ministar je za ovu i mnotvo drugih zloupotreba odgovarao i pred Narodnom skuptinom februara 1924. godine. Tokom iznoenja presude mogao se pretresti itav postojei arsenal zloupotreba i korupcije. Tadanju javnost svakako nije iznenadila oslobaajua presuda naroito ako se zna da su u skuptinskim klupama veine sedele Markovieve stranake kolege. Kako su prenele tadanje novine on se trijumfalno vratio u svoj stranaki klub nakon glasanja. Dr Ninko Peri jo je neko vreme odolevao korupcionakim krugovima. Oko njega se postupno stvaralo neraspoloenje u krugovima tzv. paievaca, a na trenutke je izgledalo kao da je, zapodenuo rat sa svim uesnicima na politikoj sceni. Samouprava je prenela jednu njegovu ubedljivu skuptinsku filipiku protiv sistema sveopte zloupotrebe i korupcija. Povod je bilo otputanje jednog naelnika u ministarstvu koji je Periu eleo da proturi neverovatnu zamisao u vezi sa porudbinom vojnikih odela izraivanim u kaznenim zavodima. Kazneni zavodi bili su pod ingerencijom ministra pravde, a njihove izraevine su iz razumljivih razloga bile jeftinije nego na tritu. Umesto da porudbina ide neposredno Ministarstvu vojnom, naelnik je ugovorio posao sa posrednikom firmom, koja je gotova odela trebala samo da otkupi, a nakon toga da ih preproda vojsci. Naelnik je sasvim razumljivo dobio otkaz, a Peri je i oko toga morao da se objanjava sa Skuptinom. Ovaj deo obraanja zavrio je reima: (...) Ali, gospodo, pojmovi o estitosti i potenju posle rata su malo oslabili i kada ja upotrebljavam sva sredstva da u korenu spreim svaki akt koji bi za sobom mogao ostaviti sliku nepotenja ma i po formi pa se nae neko i ovde da me u tome ometa onda je to alosna nagrada napornom ispravnom
12
radu i mora da zabole.13 Desetak dana nakon odranog govora, prilikom rekonstrukcije kabineta Ninko Peri je ispao iz vlade. To je izgleda mogao biti jedini epilog statistike greke u verovatnoi pojavljivanja nekorumpiranog ministra iz redova Narodne radikalne stranke. Da li je, posle svega, ipak naivno pretpostavljati da su sistemske slabosti u organizaciji kontrole budetskog raunovodstva posledica nehotinih propusta ili se radilo o sistemu i nameri? Da li se neuspeli eksperiment Vidovdanskog parlamentarizma moe na ovaj nain neposredno dovoditi u vezu sa korupcijom?
Magazin o korupciji
Aleksandar R. Mileti
Ljubodrag Dimi, Kulturna politika Kraljevine Jugoslavije, Prvi tom, Stubovi kulture, Beograd, 1996, str. 91-9.
Govor G. D-ra Ninka Peria Ministra Pravde, Samouprava, 12. marta 1924. PULS
mart 2005
13
32
AKTIVNOSTI
DRAVNI ORGANI
Ministarstvo kulture Vlade Republike Srbije potpisalo je sporazum na osnovu predloga Saveta ministara Srbije i Crne Gore i saglasnosti dveju republika, kojim su regulisana osnivaka prava saveznih javnih glasila: novinske agencije Tanjug, savezne javne ustanove Borba, Radio Jugoslavije, televizijske kue YU info, Filmskih novosti i Jugoslovenskog pregleda. Odredbama sporazuma predviena je mogunost privatizacije navedenih medijskih kua u skladu sa zakonom o privatizaciji drave lanice na ijoj se teritoriji nalaze.
Narodna skuptina Republike Srbije usvojila je Zakon o posredovanju. Cilj Zakona o posredovanju je da omogui reavanje sporova mirnim putem, uz pomo jednog ili vie posrednika koji pomau da se postigne sporazum u skladu sa naelima dobrovoljnosti, jednakosti i ravnopravnosti strana, privatnosti, poverljivosti i hitnosti postupka. Poslanici Narodne skuptine doneli su Zakon o radu iji je osnovni zadatak da obezbedi bolju zatitu zaposlenih uz potovanje standarda Evropske unije. Zakonom o radu podstie se kolektivno pregovaranje kroz koje e se voditi politika zarada u Srbiji i predvia se formiranje Fonda solidarnosti iz kojeg e radnici preduzea u steaju moi brzo da naplate svoja potraivanja. Odredbama novog zakona o radu zabranjuje se i sankcionie diskriminacija radnika po bilo kojoj osnovi i prvi put uvodi kazna zbog seksualnog uznemiravanja zaposlenih, a u sluaju otputanja radnika poslodavac mora da donese program reavanja vika zaposlenih, uz konsultaciju sa Nacionalnom slubom za zapoljavanje i reprezentativnim sindikatom. Republiki parlament usvojio je Zakon o
javnim agencijama ime je stvoren pravni okvir za rad svih javnih agencija koje postoje ili e biti formirane u Srbiji. Zakon o javnim agencijama je sistemski zakon kojim se ureuju agencije kao novi statusni oblik u pravosudnom sistemu i kao imalac javnih ovlaenja. Osniva agencije mogu biti Republika, pokrajina i jedinica lokalne samouprave. Osobe koje se imenuju na funkcije u javnim agencijama imaju status dravnih funkcionera i podleu odredbama Zakona o spreavanju sukoba interesa. Narodni poslanici i vladini funkcioneri ne mogu da budu imenovani na funkcije u javnim agencijama. Prema zakonskim odredbama, javne agencije mogu da obavljaju razvojne, analitike i regulatorne poslove, a finansiranje njihovog rada vri se iz dravnog budeta ili naplatom pruenih usluga. Skuptina Srbije izabrala je lanove novog Saveta Republike agencije za radiodifuziju. Ponovo su izabrani Vladimir Cvetkovi, Nenad Ceki i episkop jegarski Porfirije, dok su novi lanovi Aleksandar Vasi, Svetozar Stojanovi, Slobodan ori, Velimir Miloevi i Goran Karadi. Savet ine tri kandidata resornog skuptinskog odbora i po jedan kandidat Skuptine Autonomne Pokrajine
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
33
AKTIVNOSTI
Dravni organi
Vojvodina, univerziteta, nevladinih organizacija i udruenja graana, crkava i verskih zajednica i udruenja radiodifuznih javnih glasila, novinara, filmskih radnika i kompozitora. Izabrani lanovi trebalo bi da izaberu devetog lana Saveta koji mora da bude sa Kosova i Metohije. Na taj nain bie omogueno konstituisanje Saveta koji je u skladu sa izmenama Zakona o radiodifuziji trebalo da bude izabran najkasnije do kraja novembra 2004. godine. Nezavisno udruenje novinara Srbije, Asocijacija nezavisnih elektronskih medija, Medija centar kao i udruenja kompozitora i dramskih umetnika nisu uestvovali u usaglaavanju kandidata, uz obrazloenje da je prologodinjim izmenama Zakona o radiodifuziji ozbiljno naruen koncept Saveta kao nezavisnog ekspertskog tela. Izmenama i dopunama Zakona dozvoljen je izbor istog lica dva puta uzastopno, ime je omogueno da sporni lanovi Saveta izabrani 2003.
godine ponovo budu izabrani. Izmenama zakona spisak ovlaenih predlagaa promenjen je tako da kandidate predlae parlamentarni odbor za kulturu i informisanje a ne republika vlada, Autonomna Pokrajina Vojvodina i Narodna skuptina. Odbor za finansije Narodne skuptine odredio je 15. april kao poslednji rok do kada bi politike stranke trebalo da dostave finansijske izvetaje. Stranke su dune da dostave zavrni raun sa izvetajem ovlaenog revizora, izvetaj o prilozima koji prelaze 6.000 dinara i izvetaj o imovini. Odbor za finansije odluio je da formira radnu grupu koja e raditi na predlogu izmena Zakona o finansiranju politikih stranaka kako bi se precizirao rok za dostavljanje redovnih godinjih finansijskih izvetaja. Izmenama e se definisati i usaglasiti rokovi za podnoenje izvetaja sa rokovima iz propisa o raunovodstvu i reviziji.
Republiki odbor za reavanje o sukobu interesa usvojio je Predlog Poslovnika o radu. Prema predloenom poslovniku, Republiki odbor bi se sastajao dva puta meseno i sednice bi bile javne, osim u postupku glasanja kada bi javnost bila iskljuena. Predsednik Republikog odbora nastupao bi u javnosti u ime ovog tela,
odnosno davao izjave i drao konferencije za medije. Predlog poslovnika o radu predvia da bi lanovima Republikog odbora predmeti bili dodeljivani po azbunom redu, ali bi po potrebi pojedini predmeti bili dodeljivani mimo reda u skladu sa kriterijumom strunosti lanova.
Poverenik za informacije od javnog znaaja Rodoljub abi kritikovao je predsednika Narodne skuptine Predraga Markovia zato to u dnevni red naredne sednice nije uvrstio raspravu o aktima o osnivanju i organizaciji slube poverenika za informacije, iako su blagovremeno dostavljeni. Odlaganjem
sprovoenja parlamentarne procedure za davanje saglasnosti na doneta akta na neodreeno vreme je odloeno ispunjenje normativnih preduslova za poetak primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.
Magazin o korupciji
Vlada Republike Srbije utvrdila je predloge zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine i zakona o izmenama Zakona o
organizaciji nadlenosti dravnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala i uputila ih Narodnoj skuptini na usvajanje po hitnom
PULS
mart 2005
34
AKTIVNOSTI
Dravni organi
postupku. Cilj usvajanja Predloga zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine je stvaranje normativnih pretpostavki za povraaj imovine oduzete posle Drugog svetskog rata. Predlogom zakona 30. jun 2006. godine definisan je kao rok do koga e graani, ukljuujui i osobe koje imaju strano dravljanstvo, moi da posebnim formularima prijave imovinu koja im je nacionalizovana. Svrha izmena Zakona o organizaciji nadlenosti dravnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala je usklaivanje njegovih odredbi sa poslednjim izmenama Zakona o krivinom postupku. Vlada Republike Srbije najavila je formiranje posebnog dravnog tela u ijoj e nadlenosti biti zaplena i oduzimanje imovine steene izvrenjem krivinih dela. Vlada je oformila tim strunjaka da prilagodi vaeu normativnu regulativu zahtevima efikasnog funkcionisanja budueg tela, jer njegovo postojanje ne bi moglo da se usaglasi sa aktuelnim zakonodavstvom. Vlada e
posebno telo ustanoviti pod okriljem ministarstva pravde, ministarstva finansija ili ministarstva unutranjih poslova. Vlada Republike Srbije razreila je Olivera Bogavca dunosti pomonika ministra finansija i direktora Uprave za spreavanje pranja novca zbog osnovane sumnje da je stupio u sukob javnog i privatnog interesa. U obrazloenju Vlade navodi se da je Bogavac suprotno odredbama Zakona o spreavanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija i bez znanja ministra finansija zakljuio ugovor o delu sa Javnim preduzeem Aerodrom Beograd za obavljanje savetodavnih poslova. Ugovor je sporan zato to dravni funkcioner shodno lanu 5 Zakona o spreavanju sukoba interesa, pri vrenju javnih funkcija ne sme da obavlja poslove savetovanja pravnih i fizikih lica. Bivi pomonik ministra finansija i direktor Uprave za spreavanje pranja novca krenjem zakonske odredbe ostvarivao je dvostruke prihode iz dravnog budeta.
Savet za borbu protiv korupcije uputio je Vladi Republike Srbije zahtev da iz parlamentarne procedure povue Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji, zbog toga to bi njegovo usvajanje moglo da doprinese irenju korupcije u javnom sektoru. Savet je uputio predlog Narodnoj skuptini Republike Srbije i svim poslanikim grupama da ne glasaju za predloene izmene propisa o privatizaciji, a predsedniku Republike da zakon ne potpie, ukoliko ga parlament ipak usvoji. Prema stavu lanova Saveta, predloene izmene i dopune Zakona o privatizaciji daju jo vea diskreciona ovlaenja Agenciji za privatizaciju, direktoru Agencije i Akcijskom fondu, bez unapred propisanog postupka i merila za odluivanje. Na taj nain stvara se pogodan normativni ambijent za odluivanje bez objektivnih merila, odnosno za pojavu pristrasnosti u donoenju odluka motivisanih korupcijom. Direktor Agencije jedini odluuje da li e se drutveno preduzee prodati na
tenderu, ili na aukciji, ili e mu se odrediti program restrukturiranja, to daje mogunost da pod slinim uslovima neka preduzea idu u resturkturiranje a druga ne. Prema ocenama Saveta za borbu protiv korupcije, nedostatak predloga izmena i dopuna Zakona o privatizaciji je u tome to ne predvia da se odluke donose u pismenoj formi, niti na njih zainteresovana lica imaju pravo albe ili pravo na voenje sudskog postupka radi kontrole upravnih akata. U odgovoru na zahtev Saveta za borbu protiv korupcije da se iz parlamentarne procedure povuku predloene izmene propisa o privatizaciji, Ministarstvo privrede Republike Srbije sainilo je komentare na primedbe ovog vladinog tela. Prema oceni Ministarstva, primedba Saveta koja se odnosi na velika ovlaenja direktora Agencije za privatizaciju nije pravno utemeljena, jer je predloenim izmenama predvieno da se odluka o restrukturiranju moe doneti samo ako su
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
35
AKTIVNOSTI
Dravni organi
ispunjeni razlozi za restrukturiranje propisani Zakonom o privatizaciji. Na primedbu da su neprecizno definisani kriterijumi odnosno podaci na osnovu kojih se donosi odluka o metodu privatizacije, Ministarstvo je iznelo obrazloenje da je taksativno navoenje kriterijuma izostavljeno zbog toga to bi se time ograniila mogunost adekvatnog izbora
metoda privatizacije u svakom pojedinom sluaju. Stav Ministarstva privrede odnosi se na neutemeljenost primedbe Saveta o netransparentnosti odluivanja u postupku privatizacije reenja sadrana u Zakonu o privatizaciji pruaju mogunost kontrole privatizacije od pokretanja inicijative za privatizaciju do proglaenja kupca.
Ministarstvo unutranjih poslova Vlade Republike Srbije potpisalo je sa Ministarstvom odbrane Srbije i Crne Gore sporazum kojim se uvanje dravne granice poverava policijskim snagama. Dunost obezbeivanja dravne granice poveren je policiji u sklopu napora republike vlade da ispuni standarde Evropske unije u oblasti uvanja granica, ija je sutina demilitarizacija i integrisanje u upravljanju granicama. Novi koncept uvanja dravne granice usklaen sa kriterijumima Evropske unije trebalo bi da obezbedi bri protok ljudi i robe, dok bi uvoenje integrisanog upravljanja granicom trebalo da omogui bolju i delotvorniju saradnju sa dravama u okruenju i drugim evropskim zemljama. Koncept integrisanog uvanja dravne granice predvia primenu potpuno nove metodologije koja bi u znaajnoj meri trebalo da sprei pojavu organizovanog kriminala, ilegalne migracije i trgovine ljudima. Prema odredbama potpisanog sporazuma zadatak Vojske Srbije i Crne Gore je da graninu liniju i teritoriju Republike ubudue obezbeuje po dubini, to znai da bi u sluaju veih bezbednosnih izazova vojska hitno od policije preuzela odbranu dravne granice. Proces preuzimanja obezbeivanja granice podeljen je u vie faza a prvom fazom je obuhvaen deo dravne granice prema Republici Maarskoj. Osnovni razlozi izbora navedenog redosleda preuzimanja poslova od vojske su duina granice, specifinost terena, novonastale granice prema bivim jugoslovenskim republikama, gde ne postoji gotovo nikakva infrastruktura niti je razgranienje u potpunosti sprovedeno.
Delegacija Ministarstva unutranjih poslova Vlade Republike Srbije uestvovala je na redovnoj godinjoj Konferenciji ministara policija zapadnog Balkana posveenoj kontroli granica u regionu. Uesnici skupa saglasili su se da je efikasna kontrola granica od velike vanosti za borbu protiv organizovanog kriminala u regionu, jer se mora spreiti saradnja kriminalaca iz zemalja Zapadnog Balkana. Na konferenciji su analizirane mere koje su drave regiona u procesu pridruivanja Evropskoj uniji preduzele u cilju demilitarizacije i kontrole granica. Skup je odran u Skoplju u organizaciji Centra za demokratsku kontrolu oruanih snaga (DICAF), meunarodnog tela iji je zadatak da nadgleda da li je kontrola granica u zemljama zapadnog Balkana u skladu sa evropskim standardima. Ministarstvo unutranjih poslova predstavilo je rezultate rada u 2004. godini. Prema optoj oceni Ministarstva, bolja organizacija rada i pojaano angaovanje njegovih pripadnika doprineli su stabilizaciji stanja bezbednosti u Republici i omoguuli graanima da ive mirnije i oseaju se sigurnije nego prethodnih godina. Na planu suzbijanja kriminaliteta ostvareni su dobri rezultati jer je smanjen broj izvrenih najteih krivinih dela. U odnosu na 2003. godinu broj ubistava smanjen je za 8,3 odsto, a zabeleeno je smanjenje krivinih dela poput ubistva u pokuaju, silovanja u pokuaju i iznude. Znaajni rezultati postignuti su u rasvetljavanju najteih krivinih dela: ak 73,3 odsto ubistava je reeno, otkriveno je 90,6 odsto ubistava u pokuaju i 93,8 odsto iznuda. U okviru aktivnosti preduzetih u oblasti krenja
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
36
AKTIVNOSTI
Dravni organi
autorskih prava Ministarstvo je podnelo 646 krivinih prijava protiv 670 lica zbog 792 krivina dela, oduzeto je 295.306 kompakt diskova, 7.207 video i 4.366 audio kaseta i vea koliina tehnikih ureaja korienih za potrebe nezakonite produkcije. U borbi protiv korupcije podnete su 124 krivine prijave protiv 195 lica, meu kojima su najvie zastupljeni radnici dravnih organa 118, od ega 41 pripadnik Ministarstva unutranjih poslova. U toku 2004. godine uspeno je realizovan Program opte racionalizacije i tednje, ime je znatno smanjeno dugovanje Ministarstva unutranjih poslova sa 700 miliona dinara na oko 80 miliona. U oblasti reorganizacije Ministarstva obrazovan je Resor finansija, kadrova, zajednikih, upravnih i tehnikih poslova i reformisane slube logistikih i upravnih poslova, ime e
se obezbediti kvalitetnija podrka u obavljanju policijskih poslova. Nova organizaciona struktura Ministarstva unutranjih poslova bie pravno utemeljena u novom zakonu o policiji iji je nacrt u potpunosti usklaen sa preporukama i propisima Evropske unije. Prema planovima za 2005. godinu, predvieno je formiranje Uprave za borbu protiv terorizma, stvaranje jedinstvene Uprave kriminalistike policije, reorganizacija Uprave pogranine policije u skladu sa obavezama nastalim preuzimanjem obezbeenja dravne granice od Vojske Srbije i Crne Gore i formiranje kriminalistiko obavetajne slube koja bi trebalo da objedini, kontrolie i analizira podatke u vezi sa kriminalnim aktivnostima osumnjienih osoba i grupa.
Ministarstvo pravde Republike Srbije predstavilo je najznaajnije rezultate rada u prvih godinu dana mandata ministra Zorana Stojkovia. Ministarstvo je izradilo i usvojilo Osnove strategije za reformu pravosua, dokument koji su pozitivno ocenili strunjaci Svetske banke, Saveta Evrope, Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju i drugih meunarodnih organizacija i institucija. Ministarstvo pravde je pokrenulo inicijativu za izradu i donoenje Nacrta nacionalne strategije za borbu protiv korupcije kao temeljnog programskog dokumenta za suzbijanje korupcije u institucijama politikog sistema, dravne uprave i javnih slubi, pravosua, privrednog sistema i sistema javnih finansija. Na planu zakonodavne reforme, Ministarstvo pravde je pokrenulo postupak izmene 34 zakona, od kojih je 14 usvojeno a ostali se nalaze u razliitim fazama donoenja. U prvih godinu dana rada usvojena su poboljanja sistemskih zakona koji predstavljaju osnov za rad pravosudnih organa: Krivini zakonik, Zakon o parninom postupku, Zakon o izvrnom postupku i Zakon o prekrajima. U fazi pripreme nalaze se predlozi zakona o advokaturi, zakona o javnim belenicima, zakona o uslovima za obavljanje poslova vetaenja, zakonika o
krivinom postupku, zakona o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, zakona iz oblasti organizacije pravosua, zakona o pravnoj pomoi i zakona o nadlenosti dravnih organa u borbi protiv visokotehnolokog kriminala. Pored toga, stvoreni su uslovi da od 1. januara 2005. godine nadlenost vojnog pravosua pree na pravosudne organe Republike Srbije. U okviru mera za unapreenje materijalnog poloaja zaposlenih u pravosuu u proteklom periodu poveane su plate nosiocima pravosudnih funkcija za 25,7 odsto a slubenicima u tuilatvima i sudovima za 38,2 odsto. Materijalan poloaj zaposlenih delom je poboljan usled poveanja efikasnosti naplate sudskih taksi za 30 odsto. Znaajni programi pomoi pravosuu realizovani su u oblasti primene informacione tehnologije, uvoenjem raunara i jedinstvenog softvera za sve sudove u zemlji. Ministarstvo pravde preduzelo je u proteklih godinu dana aktivnosti u pravcu reforme sistema zatvorskih ustanova u Srbiji. U saradnji sa Organizacijom za evropsku bezbednost i saradnju otvoren je prvi Centar za obuku zatvorskog osoblja. Znaajna sredstva uloena su u rekonstrukciju zatvora, u svima
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
37
AKTIVNOSTI
Dravni organi
je reen sistem grejanja i uspostavljen informacioni sistem. U okviru meunarodne saradnje Ministarstvo pravde potpisalo je vie
Protokola o saradnji sa susednim i drugim dravama i meunarodnim organizacijama.
Delegacija Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu Vlade Republike Srbije uestvovala je na sastanku ministara dravne uprave i lokalne samouprave odranom u Atini pod okriljem Organizacije za crnomorsku ekonomsku saradnju. Na ministarskom sastanku potpisana je Deklaracija o institucionalnoj obnovi i upravljanju u zemljama crnomorskog regiona. Pored Srbije i Crne Gore, Deklaraciju su potpisale i ostale zemlje uesnice skupa, meu kojima su Albanija, Jermenija, Moldavija, Ukrajina, Azerbejdan, Bugarska, Rumunija, Ruska Federacija, Turska i Grka. Predstavnici Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu uestvovali su na 14. evropskoj konferenciji ministara za lokalnu i regionalnu upravu, odranoj u Budimpeti. Na dvodnevnom skupu usvojena je Deklaracija o dobrom lokalnom i regionalnom
upravljanju koja predstavlja osnovni okvir za dalji proces reforme uprave u evropskim zemljama. U okviru mera iji je cilj decentralizacija vlasti i lokalne samouprave u Srbiji, Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu sainilo je dokument Radni program za bolju lokalnu samoupravu. Dokumentom su utvreni opredeljenje Vlade Republike Srbije za demokratizaciju decentralizovanog i profesionalnog sistema lokalne samouprave i konkretni ciljevi, mere i rokovi za sprovoenje reformskih mera u ovoj oblasti. Prema smernicama sadranim u dokumentu Ministarstva, lokalna samouprava bie preobraena shodno modelima koje predviaju evropski dokumenti i reenjima modernog ureenja evropskih drava, to bi trebalo da omogui lokalni, ekonomski i kulturni razvoj nae drave.
Ministarstvo privrede Vlade Republike Srbije sainilo je Predlog izmena i dopuna Zakona o privatizaciji da bi se poveala efikasnost i brzina procesa privatizacije u Srbiji. Predloenim izmenama predviaju se restruktuiranje drutvenih preduzea pre privatizacije i otpis dugova preduzea prema dravi. Velika drutvena preduzea su optereena dugovima, od kojih je u proseku 75 odsto prema dravi, pa bi otpis dugova prema dravi i namirenje privatnih poverilaca iz privatizacionih prihoda trebalo da privue
potencijalne kupce. Predlogom izmena i dopuna Zakona o privatizaciji utvruje se vea odgovornost kupaca i precizira da se kupac sa kojim se raskine ugovor o kupoprodaji nekog preduzea nikad vie ne moe pojaviti kao uesnik na aukciji ili tenderu za to preduzee. Znaajna novina u odnosu na vaei zakon je uvoenje privremenog zastupnika kapitala koji bi trebalo da titi dravni kapital i upravlja njime od trenutka raskida ugovora do konane prodaje preduzea.
Magazin o korupciji
Agencija za privatizaciju Republike Srbije predstavila je rezultate rada u prva dva
meseca 2005. godine. Prema podacima Agencije, prodato je ukupno 31 preduzee:
PULS
mart 2005
38
AKTIVNOSTI
Dravni organi
jedno putem tenderskog postupka (Veterinarski zavod Zemun za 9,1 milion evra), 16 na aukcijama (5,5 miliona evra), dok je Akcijski fond u 14 preduzea prodao svoje manjinske vlasnike udele (devet miliona evra od kojih 4,1 miliona evra otpadaju na paket fonda PIO u kompaniji Knjaz Milo). Od osnivanja Agencije ukupno je prodato 1.406 drutvenih preduzea za iznos od 1,5 milijardi evra. Proces privatizacije sproveden je prvo u najboljim preduzeima jer su imala mesto na tritu pa je za njih postojalo interesovanje kupaca. U narednom periodu Agencija planira privatizaciju preduzea sa dugovima, to prethodno podrazumeva usaglaavanje finansijskog stanja preduzea sa dokumentacijom Poreske uprave, Agencije
za sanaciju banaka i drugih dravnih organa. Agencija za privatizaciju pokrenula je do sada postupak raskida ugovora za 141 preduzee. Uee inostranih kompanija mereno brojem prodatih preduzea iznosi pet odsto, ali se meu prodatim preduzeima nalaze najvie plaena, pa je njihov udeo u ukupnim prihodima od privatizacije preko 60 odsto. Prema broju kupljenih drutvenih preduzea prevlasti imaju domai kupci, a mogunost kupovine preduzea na rate omoguila je dovoljno brzo sprovoenje procesa privatizacije. Prema planu Agencije za 2005. godinu, u proces privatizacije trebalo bi da stupi najmanje 500 drutvenih preduzea: 300 putem aukcija, 18 putem tendera i izmeu 200 i 220 prodajom paketa Akcijskog fonda.
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
39
AKTIVNOSTI
Nevladine organizacije
NEVLADINE ORGANIZACIJE
U okviru kampanje kontrole primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Transparentnost Srbija uputila je novu seriju pitanja Vladi, Narodnoj skuptini, Ustavnom i Vrhovnom sudu, ministarstvima, posebnim organizacijama i javnim preduzeima koji nisu odgovorili na zahteve iz prvog kruga istraivanja, sprovedenog u decembru 2004. godine. Novim krugom istraivanja obuhvaeni su najvii dravni organi kojima pitanja nisu slata u prvom krugu: predsednik Srbije, Republiko javno tuilatvo i trgovinski sudovi. Pored toga, zahtevi za pristup informacijama od javnog znaaja upueni su organima vlasti svih lokalnih zajednica u Srbiji. U novom krugu ispitivanja primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja zatraeno je da nadleni organi odgovore da li su odreena lica za postupanje po zahtevima za slobodan pristup informacijama, da li su poela da obavljaju taj posao, da li su obuena za primenu zakona i da li su procenjena budetska sredstva potrebna za primenu zakona. Postavljena su pitanja organima lokalne vlasti da li imaju internet prezentaciju, koje vrste informacija i dokumenata objavljuju, kako obezbeuju aurnost, potpunost i tanost objavljenih podataka. Transparentnost Srbija apelovala je na nadlene dravne organe da ispitaju da li je poetkom devedesetih godina prolog veka u Narodnoj skuptini postojala politika korupcija u vidu prakse kupovine poslanika i njihovih glasova. Apel je upuen zbog
pojave informacije u javnosti da postoje konkretni dokazi o politikoj korupciji u sluaju istupanja narodnih poslanika Srpske radikalne stranke iz te stranke, u trenutku kada je dola u sukob sa tada vladajuom Socijalistikom partijom Srbije. Detaljnije informacije pogledati www.transparentnost.org.yu na:
Centar za menadment zapoeo je novi ciklus specijalistike obuke u oblasti savremene antikorupcijske metodologije kao jedinstven vid edukacije u oblasti prepoznavanja i suzbijanja problema korupcije, uz finansijsku podrku Agencije za meunarodni razvoj Vlade Kraljevine vedske (SIDA) i u saradnji sa Institutom za kriminoloka i socioloka istraivanja. Kurs Savremena antikorupcijska metodologija namenjen je pripadnicima policije i vojske, javnim slubenicima, advokatima, nosiocima pravosudnih funkcija i zaposlenima u javnim preduzeima koji se u svakodnevnom radu susreu sa fenomenom korupcije. Vie informacija o projektu moete saznati na: www.management.org.yu
Magazin o korupciji
PULS
mart 2005
40

Puls Mart 2005

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Puls Mart 2005

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

CENTAR ZA MENADMENT MART 2005

AKTUELNI PROBLEMI Tranzicija i privatizacija 2

vedska agencija za inostrani razvoj i

DR@AVNI ORGANI NEVLADINE ORGANIZACIJE

Vidi detaljnije na www.scg-diplomat.at/Ambasada/Privatizacija/Privatizacija%20u%20SRJ.htm.

uspeh ovog oblika privatizacije.10 Uporedni pregled osobina koncepta modela

Kapital Budui vlasnici kapitala

Prodajna cena kapitala

Socijalni program investicije Dokapitalizacija Transformacija

REFORMA ZAKONODAVSTVA I JAVNE POLITIKE

PREDLOG ZAKONA O DRAVNOJ UPRAVI

REFORMA ZAKONODAVSTVA I JAVNE POLITIKE

Strategija reforme dravne uprave, op. cit., str. 14.

REFORMA ZAKONODAVSTVA I JAVNE POLITIKE

REFORMA ZAKONODAVSTVA I JAVNE POLITIKE

PRIVATIZACIJA, KORUPCIJA I UTICAJ

Privatizacija, korupcija i uticaj

Privatizacija, korupcija i uticaj

Privatizacija, korupcija i uticaj

Privatizacija, korupcija i uticaj

KORUPCIJA I POLICIJA U ZEMLJAMA U OKRUENJU

Korupcija i policija u zemljama u okruenju

Korupcija i policija u zemljama u okruenju

Korupcija i policija u zemljama u okruenju

Korupcija i policija u zemljama u okruenju

Korupcija i policija u zemljama u okruenju

ANTIKORUPCIJSKO UPUTSTVO ZA POSLOVANJE

Antikorupcijsko uputstvo za poslovanje

otklanjanje rizika i pretnje korumpiranja dravnih organa.

PROKLETSTVO PRIRODNOG BOGATSTVA

Prokletstvo prirodnog bogatstva

ZLOUPOTREBE BUDETA KRALJEVINE SRBA, HRVATA I SLOVENACA

Zloupotreba budeta Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca

Zloupotreba budeta Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca

Potena licitacija obveznica, Cicvariev beogradski dnevnik, 2. novembar 1923. PULS

Zloupotreba budeta Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca

Protokola o saradnji sa susednim i drugim dravama i meunarodnim organizacijama.

Agencija za privatizaciju Republike Srbije predstavila je rezultate rada u prva dva

meseca 2005. godine. Prema podacima Agencije, prodato je ukupno 31 preduzee:

You might also like