Professional Documents
Culture Documents
a
y
d
e
r
e
c
h
o
s
i
n
d
g
e
n
a
s
e
n
M
x
i
c
o
/
F
r
a
n
c
i
s
c
o
L
p
e
z
B
r
c
e
n
a
s
Universidad de
Deusto
39
Francisco Lpez Brcenas
Autonoma y
derechos indgenas
en Mxico
D
e
r
e
c
h
o
s
h
u
m
a
n
o
s
JUSTIZIA, LAN ETA GIZARTE
SEGURANTZA SAILA
DEPARTAMENTO DE JUSTICIA,
EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Cub Cuadernos DH 39 (8,5) 14/2/06 10:51 Pgina 1
Cuadernos Deusto de
Derechos Humanos
Cuadernos Deusto de
Derechos Humanos
Nm. 39
Autonoma y derechos indgenas
en Mxico
Francisco Lpez Brcenas
Profesor titular de Derecho internacional pblico
de la Universitat de Barcelona
Bilbao
Universidad de Deusto
2006
Este texto es fruto de la investigacin desarrollada en el
marco del proyecto La incorporacin de la nocin de de-
sarrollo sostenible en el sistema de las Naciones Unidas y en
el Derecho Internacional, con financiacin de la Secretara
de Estado de Universidades, Investigacin y Desarrollo, den-
tro del Programa Sectorial de Promocin General del Cono-
cimiento (Proyecto n. PB96-0980).
Consejo de Direccin:
Jaime Ora
Xabier Etxeberria
Felipe Gmez
Eduardo Ruiz Vieytez
Trinidad L. Vicente
Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de
la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o trans-
mitida en manera alguna ni por ningn medio, ya sea
elctrico, qumico, mecnico, ptico, de grabacin, o de
fotocopia, sin permiso previo del editor.
Publicaciones de la Universidad de Deusto
Apartado 1 - 48080 Bilbao
e-mail: publicaciones@deusto.es
ISBN: 978-84-9830-589-0
... entre las muchas ilusiones con que nos alimenta-
mos, una de las no menos funestas es la que nace de
suponer que nuestra patria es homognea. Levante-
mos ese ligero velo de la raza mixta que se extiende
por todas partes y encontraremos cien naciones que
en vano nos esforzaremos hoy por confundir en una
sola.
Ignacio Ramrez,
durante el Congreso Constituyente de 1857
Es una ilusin de criollos pensar que vamos a ha-
cer una democracia en este pas sin resolver el pro-
blema que nos ha legado una historia de colonialis-
mo, que estamos renovando constantemente y que
reaparece con peores rasgos, que son los de la discri-
minacin racial, que existe todava de una manera la-
mentable y agudsima en Chiapas y en todas las re-
giones donde hay frontera entre los pueblos indios y
los no indios.
Pablo Gonzlez Casanova
Junio del 2000
Indice
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. El Derecho internacional y los derechos indgenas . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1. Globalizacin y emergencia de nuevos sujetos sociales . . . . . . . 15
1.2. De los derechos individuales a los de minoras . . . . . . . . . . . . . 17
1.3. Del derecho de las minoras al derecho de los pueblos . . . . . . . 21
II. La libre determinacin de los pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.1. Naturaleza de la libre determinacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.2. Libre determinacin y autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.3. Autonoma y derechos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.4. Autonoma, igualdad jurdica y unidad nacional . . . . . . . . . . . . 46
III. El Estado mexicano y los pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.1. Los Pueblos Indgenas en las primeras Constituciones nacionales 53
3.2. Los pueblos indgenas durante el siglo XIX . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3.3. Los derechos indgenas en la poca posrevolucionaria . . . . . . . 67
IV. La Rebelin Zapatista y la reforma constitucional . . . . . . . . . . . . . . . 75
4.1. Los Acuerdos de San Andrs y las propuestas de reforma . . . . . 77
4.2. Los derechos indgenas despus de San Andrs . . . . . . . . . . . . 86
4.3. La reforma a la Constitucin Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
4.4. El rechazo de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
V. La construccin de las autonomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
5.1. Tiempos de autonomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
5.2. Las autonomas como respuesta a la pluriculturalidad social . . . 101
5.3. Algunos problemas de fondo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
5.4. Algunos problemas de forma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
5.5. La subordinacin a poderes mestizos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5.6. La actuacin de algunas organizaciones indgenas . . . . . . . . . . 107
Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
10 NDICE
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Introduccin
Uno de los efectos importantes de la rebelin indgena que hizo ex-
plosin en enero de 1994 en el Sureste mexicano fue descubrir a la na-
cin algo que por mucho tiempo se haba mantenido oculto, como
algo vergonzoso: la existencia en el Estado mexicano de pueblos ind-
genas. Gracias a la irrupcin zapatista, lo indgena perdi su carcter
denigrante con que se le cubri por muchos aos y se visti de un ro-
paje digno, en donde una parte importante de la poblacin mexicana
podemos reconocernos como lo que somos y siempre hemos sido:
mexicanos, s, pero antes que eso individuos pertenecientes a forma-
ciones culturales existentes antes de la formacin del Estado moderno
y por tanto con todos los derechos que la Constitucin, las leyes y, en
general, el sistema jurdico mexicano garantiza a todos sus ciudadanos,
pero tambin con derechos colectivos, derivados precisamente de
nuestra pertenencia a un pueblo indgena especfico, los cuales hasta
ahora continan sin reconocimiento constitucional y legal.
Otro de sus efectos inmediatos fue abrir los espacios y crear el
ambiente necesarios para que los pueblos indgenas, sus organizacio-
nes, sus comunidades, sus lderes, sus representantes, y hasta los es-
tudiosos del tema nos pusiramos a reflexionar sobre las demandas
de los pueblos indgenas y la forma de estructurarlas, de manera que
presentaran unidad y coherencia a nivel nacional, con ejes centrales
en torno a los cuales giraran todas ellas. No es que antes de la rebe-
lin zapatista no se hubiera hecho; se hizo y de muchas maneras,
pero siempre fue una actividad tangencial, fuera de la agenda de los
grandes problemas nacionales. No porque as lo quisieran los actores,
sino porque no exista el espacio para hablar de esos temas y cuando
se haca sonaba hasta antipatriota, como algo que atentaba contra la
unidad nacional.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Como consecuencia de este proceso, que se dio en los das poste-
riores al levantamiento y floreci durante los dilogos de San Andrs
Larrinzar entre el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) y el
Gobierno federal, los miembros de los pueblos indgenas de Mxico,
sus organizaciones, sus comunidades, sus lderes, sus representantes, y
los estudiosos del tema, resolvimos dos aspectos fundamentales para
nuestro futuro: reclamar al Gobierno mexicano nuestro reconocimiento
pleno como colectividades con derechos especficos y englobar todas
nuestras demandas en una sola: la autonoma indgena. Esta decisin
fue respaldada por los propios pueblos indgenas en la Consulta sobre
Derechos y Cultura Indgena, organizada por la Secretara de Goberna-
cin y el Senado de la Repblica, y ha sido ratificada en las asambleas
nacionales del Congreso Nacional Indgena y sus similares en los Esta-
dos.
El reclamo de los pueblos indgenas de Mxico por el reconocimien-
to de su derecho a la autonoma por parte del Gobierno y la sociedad
adquiri tanta importancia que se convirti en la manzana de la discor-
dia entre el EZLN y el Gobierno federal; asimismo ha sido motivo para
organizar matanzas masivas como la de Acteal, encarcelamientos y di-
famaciones en contra de los demandantes. Tambin la usa el Gobierno
para negar la legitimidad y procedencia de los reclamos indgenas. Por
ltimo la usa la sociedad civil, en apoyo a dicho reclamo, muchas veces
de buena fe, pero sin un real conocimiento de lo que significa.
Estas son algunas de las razones que nos han llevado a escribir las
siguientes lneas. En ellas se recogen textos ms pequeos que en su
momento fueron presentados como artculos periodsticos o anlisis de
coyuntura en revistas especializadas. Pocos son los contenidos inditos
en ellas. Es como si se construyera una casa ms grande a partir de los
materiales que componan varios jacales. El texto busca una compren-
sin global del tema, como la casa persigue una mejor proteccin para
quienes la habitan. De ah que las constantes referencias a textos nues-
tros no sea pedantera sino necesidad de identificar las fuentes origina-
les para facilitar el trabajo a las personas que deseen ampliar la infor-
macin.
En el primer apartado del texto se hace referencia a las condiciones
polticas y sociales en que se presenta la emergencia de nuevos sujetos
sociales que reclaman ser reconocidos sujetos de derechos; despus de
ello analizamos la manera en como se pas de concebir los derechos
humanos nicamente como individuales, a los de minoras y de ah a
los colectivos, entre los que ubicamos los derechos de los pueblos ind-
genas. Enseguida hablaremos de la autonoma como derecho aglutina-
dor de otros derechos colectivos y las caractersticas que sta asume en
12 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
el contexto mexicano. Otro apartado versar sobre el trato legislativo
que se ha dado a los derechos indgenas en nuestro pas y su situacin
actual. Uno ms contiene un anlisis de las diversas propuestas de re-
forma para reconocer los derechos indgenas en la Constitucin. En el
siguiente se describen algunos augurios sobre el futuro de los pueblos
indgenas y sus demandas. Y finalizamos con la reforma constitucional
aprobada, su contenido y el por qu de su rechazo.
Varios compaeros leyeron y comentaron este texto contribuyendo
con ello a que mejorara sustancialmente. Entre ellos agradezco a Gua-
dalupe Espinosa y Abigail Ziga quien adems realiz las correcciones
para su actualizacin. Con este esfuerzo pretendemos presentar una
idea de conjunto de los derechos de los pueblos indgenas y la necesi-
dad de su reconocimiento. El momento es propicio, pues una reforma
del Estado no ser completa si se hiciera al margen de este tema. Si lo
logramos, habremos alcanzado nuestro objetivo; si no, mil disculpas
por el tiempo que le presten al documento.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 13
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
I.
El Derecho internacional y los derechos
indgenas
Los derechos de los pueblos indgenas rompen con un principio
central sobre los derechos humanos, elaborado desde el siglo catorce
en Europa, que cobraron auge en Amrica Latina con la independencia
de las colonias espaolas y portuguesas. El principio expresa que slo
las personas en lo individual pueden ser titulares de derechos huma-
nos, pero con el paso de varias dcadas se ha demostrado que, adems
de los individuos, ciertos grupos de personas con caractersticas pro-
pias, como las minoras y los pueblos indgenas, requieren del reconoci-
miento de derechos especficos para que puedan gozar de los derechos
individuales en igualdad de circunstancias a los dems miembros de
una sociedad. De cmo han evolucionado estos principios en el Dere-
cho internacional es lo que trata el presente captulo. En l se abordan
primero los derechos individuales, seguidos de los de las minoras, y
despus los de los pueblos, tal como han sido reconocidos en el siste-
ma jurdico internacional, sin que esta sistematizacin represente pri-
maca de unos derechos sobre otros, o que unos u otros sean primeros
en tiempo. La organizacin slo es para fines de anlisis, pues de ante-
mano se reconoce la importancia de todos ellos en tiempo y espacio.
1.1. Globalizacin y emergencia de nuevos sujetos sociales
El reclamo de los pueblos indgenas para que el Estado reconozca
su derecho a la autonoma y pacte con ellos la forma de ejercerla coin-
cide con la crisis por la cual atraviesa actualmente el modelo decimon-
nico del Estado en que vivimos, concebido como un poder formado
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
por una sola nacin y sobre una poblacin culturalmente homognea.
La globalizacin de la economa, el avance de la ciencia y el desarrollo
del conocimiento tcnico y los medios de comunicacin, as como el
surgimiento de problemas que rebasan las fronteras estatales convir-
tindose en asuntos de inters mundial (contaminacin, calentamiento
de la tierra, narcotrfico, etctera) son algunas de las causas de esta
crisis.
Para enfrentar el problema, los Estados nacionales han creado or-
ganizaciones supranacionales, agrupndose por regiones geogrficas,
polticas y econmicas, alterando las relaciones sociales y condiciones
de vida de sus poblaciones, generalmente afectando los derechos de la
mayora de los gobernados en beneficio de unos cuantos. Ante tal si-
tuacin los ciudadanos afectados buscan formas de mantener su status
quo y a lo primero que acuden es a reforzar sus lazos comunitarios y
sociales. De ah la paradoja de la crisis: mientras los Estados se abren al
exterior, sus ciudadanos descubren sus identidades de diversos tipos
para enfrentar los embates de aqullas. La crisis de los Estados na-
cionales existentes en el planeta ha puesto al descubierto que la mayo-
ra de ellos se crearon sin respetar las formaciones culturales nacionales
o tnicas y en la mayora de los casos violentndolas.
1
En otras pala-
bras, es una ficcin afirmar que a un Estado corresponde una nacin y
que sta se integre por un solo pueblo.
Nuestro pas no es la excepcin. A la modificacin de las condicio-
nes de vida, producto de la apertura comercial que llev a la firma del
Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos y Canad, hay
que agregar el agotamiento del pacto social surgido de la revolucin
de 1917, por dos razones centrales: las condiciones sociales que le die-
ron origen ya no son las mismas y por consecuencia las reglas para su
tratamiento necesitan transformarse. Influyen tambin las modificacio-
nes introducidas en aos recientes a dicho pacto, despojndolo de su
carcter social y estableciendo en su lugar normas de convivencia que
slo sirven al gran capital extranjero, as como el hecho de que un pe-
queo pero poderoso grupo econmico haya secuestrado el poder p-
blico y lo maneje como si formara parte de su patrimonio, lo que le ha
acarreado problemas de legitimacin y para conservarse en l refuerza
sus rasgos autoritarios.
16 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
1
Para un anlisis de este tema puede verse: GONZLEZ CASANOVA, Pablo, La Paz en
Chiapas y el Camino de la Democracia en Mxico, en: Gabriel GARCA COLORADO e Irma
ERNDIRA SANDOVAL (coordinadores), Autonoma y Derechos de los Pueblos Indios, tercera
edicin Cmara de Diputados, Instituto de Investigaciones legislativas, Mxico, 2000,
pp. 355-386.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Uno de los efectos no deseados por los impulsores de la apertura
econmica es que ha reforzado las identidades culturales en l exis-
tentes. As, la crisis ha puesto al descubierto aqullas que por mucho
tiempo se mantuvieron soterradas: los derechos de las mujeres, de los
inmigrantes, de los homosexuales y de los pueblos indgenas, son
ejemplos claros de ello, pues aunque diferentes todos comparten en-
tre s poco ms que el rasgo de presentar sus exigencias polticas en los
trminos de la identidad diferenciada.
2
En el caso de los pueblos ind-
genas ha reavivado su conciencia de pertenecer a formaciones cultura-
les distintas a la dominante y formar sujetos colectivos de derechos.
Este reclamo ha puesto a la orden del da la vieja discusin sobre la
existencia de derechos individuales y colectivos.
1.2. De los derechos individuales a los de minoras
La doctrina liberal que nos hered la ilustracin y el liberalismo
francs puso el acento de los sujetos de derecho en los individuos y
ms especficamente en las personas. Producto del jusnaturalismo ra-
cionalista los derechos individuales se reconocan a los individuos como
tales, como seres dotados de capacidad e intelecto, lo cual les otorga-
ba slo a ellos el libre albedro para decidir sobre su conducta social.
Bajo este razonamiento no se conceba que pudieran existir otros suje-
tos diversos con capacidad para ser titulares de derechos. Asimismo,
histricamente se ha aceptado que los derechos fundamentales de
todo ser humano son la vida, la igualdad, la libertad y la dignidad, y
cuando stos se violan quien se ve afectado con ello pierde algo de su
integridad como ser humano. Esta es una herencia de siglos de luchas
sociales por los derechos humanos en todo el mundo, al grado que los
tres primeros han sido elevados a nivel de garanta constitucional en
casi todas las constituciones polticas de los Estados contemporneos.
Estas ideas predominaron desde la Revolucin Francesa hasta la pri-
mera guerra mundial y as fueron plasmadas en diversos documentos
jurdicos de Derecho internacional. El ms importante de ellos es la De-
claracin Universal de Derechos Humanos, el cual en su artculo tercero
establece que
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguri-
dad de su persona
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 17
2
COLOM, Francisco, Razones de Identidad, Pluralismo Cultural e Integracin Poltica,
Antropos, Espaa, 1998, p. 12.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
En ese mismo sentido el artculo sptimo de ella expresa que
Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distincin, derecho a
igual proteccin contra toda discriminacin que infrinja esta Declara-
cin y contra toda provocacin a tal discriminacin.
3
En este documento es claro que los titulares de derecho son los in-
dividuos en lo particular, mientras los obligados son los Estados. En el
siglo XXI nadie pone en duda que la violacin de cualquiera de los dere-
chos fundamentales reconocidos disminuye la calidad humana de las
personas. El problema se presenta a la hora de su observancia ya que
las condiciones concretas en que se ejecutan influyen en los resultados
de ello. No es lo mismo reclamarlos en pases ricos, donde cuentan con
recursos y pueden crear condiciones para su ejercicio, que en pases
pobres donde slo se cuenta con la voluntad de respetarlos; tampoco
es lo mismo tratar de ejecutarlos de la misma manera cuando suceden
en formaciones culturales distintas. La historia ha demostrado que tra-
tar de hacerlo de esa manera produce discriminacin, la discriminacin
violenta la igualdad y esto viola los derechos humanos. En otras pala-
bras, tratar de manera igual a los desiguales y de manera desigual a los
iguales violenta los derechos que se pretenden proteger. De ah que
junto a los derechos humanos individuales se hayan considerado tam-
bin los de las minoras.
El reconocimiento de este tipo de derechos comenz a tener auge
a partir de la Segunda Guerra Mundial, producto de los reclamos de los
grupos tnicos que constituan minoras sociales frente al resto de la
poblacin de los Estados y por lo mismo no encontraban las condicio-
nes indispensables para hacer valer sus derechos de la misma manera
que aqullos que formaban parte de la poblacin dominante. El recla-
mo de estos grupos demostr que el reconocimiento formal de los de-
rechos es insuficiente para asegurar su ejercicio, que es necesario pro-
veer las condiciones necesarias para permitir su real cumplimiento. Para
lograr lo anterior se volvi una condicin necesaria atender a los valo-
res que hay detrs de cada cultura, pues ellos inciden directamente en
la forma de acceder al derecho reconocido.
Su reconocimiento por la comunidad internacional se inici con di-
versas resoluciones de la Organizacin de Naciones Unidas y algunos
pactos regionales antes de convertirse en normas de Derecho interna-
cional. Para que esto sucediera fue muy importante la creacin de la
18 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
3
NAVARRETE M., Tarcisio et. al. Los Derechos Humanos al Alcance de Todos, Segunda
edicin, Diana, Mxico, 1992, p. 197.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Subcomisin para la Prevencin de la Discriminacin y la Defensa de
los Derechos de las Minoras, como rgano subsidiario de la Comisin
de Derechos Humanos de la Organizacin de Naciones Unidas, donde
se discuti abundantemente sobre el tema. Pero el paso decisivo se dio
con la adopcin del Pacto de Derechos Civiles y Polticos, as como la
Declaracin sobre los Derechos de las Personas que Pertenecen a Mino-
ras Nacionales o tnicas, Religiosas y Lingsticas.
El primer documento, en su artculo 27 establece lo siguiente:
En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lin-
gsticas, no se negar a las personas que pertenezcan a dichas mi-
noras el derecho que les corresponde, en comn con los dems
miembros de su grupo a tener su propia vida cultural, a profesar y
practicar su propia religin y a emplear su propio idioma.
4
Lo primero que hay que hacer notar de esta norma jurdica de De-
recho internacional es que en ella los titulares de los derechos siguen
siendo los individuos en lo particular y no como grupo y los derechos
son individuales, no colectivos. Lo que en ella se modifica es la forma
de ejercer ese derecho, y se expresa en una proteccin frente a las ma-
yoras, para lo cual el Estado debe garantizar que el ejercicio se realice
respetando la identidad cultural de las minoras, su libertad de profesar
la religin que mejor le parezca, as como usar su propia lengua. El de-
recho no se agota en ello, tambin abarca la obligacin del Estado para
generar las condiciones que generen la posibilidad del ejercicio de este
derecho.
Aceptar que el ejercicio de tales derechos se hiciera de manera di-
ferenciada al de la poblacin dominante constituy un paso importante
en la lucha por la vigencia de los derechos humanos. No fue una deci-
sin que se tomara fcilmente, pues transitar de los derechos indivi-
duales al de las minoras trajo consigo el problema de especificar en
qu consisten. Una definicin bastante aceptada de ellas fue la pro-
puesta en 1977 por Capotorti en su Estudio sobre los Derechos de las
Personas Pertenecientes a Minoras tnicas, religiosas o lingsticas, en
base a ella la Organizacin de Naciones Unidas en preparacin de la
Declaracin sobre los Derechos de las Minoras Pertenecientes a Mino-
ras Nacionales; tnicas, Religiosas o Lingsticas, se propuso la siguien-
te definicin de minora:
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 19
4
Adoptado el 16 de diciembre de 1966. Aprobado por el Senado de la Repblica el
18 de diciembre de 1980. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de mayo
de 1981. Vigente en Mxico a partir del 23 de junio de 1981.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Un grupo de ciudadanos de un Estado, en minora numrica y en
posicin no dominante en ese Estado, dotados de caractersticas tni-
cas, religiosas o lingsticas diferentes a las de la mayora de la pobla-
cin, solidarios los unos de los otros, animados, aunque sea implcita-
mente, de una voluntad colectiva de supervivencia y que tienden a la
igualdad de hecho y de derecho con la mayora.
5
Del anlisis de las anteriores definiciones se desprende que existe
consenso entre la comunidad internacional en que las minoras consti-
tuyen grupos humanos cuyos integrantes residen en un Estado deter-
minado del que son nacionales, constituyendo un porcentaje importan-
te de su poblacin, los cuales poseen una identidad propia que los
diferencia del resto de los habitantes de ese Estado. Asimismo, se pue-
de afirmar que las caractersticas que determinan la existencia y defi-
nen la identidad de estos grupos minoritarios son de carcter objetivo y
subjetivo; dentro de las primeras se encuentran sus rasgos tnicos, reli-
giosos y lingsticos, que pueden existir en conjunto o separados y en-
tre los segundos se cuenta la voluntad de los miembros de dichas mi-
noras para mantener sus diferencias respecto de las mayoras,
contribuyendo de esa manera a mantener la identidad del grupo.
6
Es importante resaltar que el nmero de las colectividades que inte-
gran las minoras es relevante porque generalmente ser menor al resto
de la poblacin del Estado, sufren la dominacin de sta y se encuen-
tran sin posibilidad de imponer a los dems sus propios rasgos cultura-
les. En este sentido los derechos de las minoras no incluyen a aquellas
colectividades que siendo minoras sociales se han convertido en gru-
pos dominantes, sea econmica o polticamente, hiptesis en que nin-
guna razn existira de reclamar la proteccin de sus derechos frente a
la mayora pues no existe posibilidad de que sta los viole.
Asimismo, es de destacar que los rasgos que los diferencian del res-
to de la poblacin del Estado al cual pertenecen, regularmente son la
lengua y la religin o, en trminos mas generales, las caractersticas de
la etnia a que pertenezcan, los cuales pueden presentarse de manera
conjunta o separada.
En referencia a los rasgos tnicos hay que destacar que puede tra-
tarse de la raza, pero no se agota en ella; en los ltimos aos este ele-
20 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
5
Propuesta Relativa a una Definicin del Trmino Minora. E/CN.4/Sub.2/1985/31
par, 181.
6
MARIO, Fernando M., Desarrollos Recientes en la Proteccin Internacional de los
Derechos de las Minoras y sus Miembros, en PIETRO SANCHS, Luis (coordinador), Tole-
rancia y Minoras: Problemas Jurdicos y Polticos, Ediciones de la Universidad de Castilla-
La Mancha, Cuenca, Espaa, 1996, pp. 74-75.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
mento ha ido perdiendo relevancia y se habla ms de prcticas cultura-
les, lo que incluye tradiciones, usos sociales, costumbres e instituciones
propias, entre los ms importantes.
Por ltimo, no hay que olvidar que la autoidentificacin, tanto per-
sonal como social, debe ser libre y voluntaria, pues lo contrario atenta-
ra contra los derechos del individuo y contra ello no valen los derechos
del colectivo humano al cual pertenece. La proteccin colectiva opera
en sentido contrario, cuando existe el peligro de que la mayora domi-
nante impida su libre ejercicio. En otras palabras, la proteccin es con-
tra agentes externos, para permitir su libre ejercicio, no para que las
mayoras integrantes de las minoras obliguen a stas a permanecer en
ellas de manera forzosa. Las causas externas que pueden poner en pe-
ligro los derechos de las minoras son diversas pero de manera general
podemos agruparlas en dos: las polticas de asimilacin impuestas por
los Estados en su contra y la aplicacin de medidas discriminatorias que
niegan la existencia de una sociedad multicultural.
1.3. Del derecho de las minoras al derecho de los pueblos
El reconocimiento de los derechos de las minoras en los Estados
nacionales y la proteccin de sus derechos pronto mostr su insuficien-
cia para garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos indge-
nas, sobre todo en aquellos casos donde siendo mayora eran tratadas
como minoras por estar sometidas al poder y la voluntad de una mino-
ra social. Fue entonces cuando se dio un salto cualitativo y se empez
a hablar de derechos colectivos, diferentes al de los Estados pero tam-
bin al de los individuos que integran su poblacin. Surgi un nuevo
sujeto de derecho: el pueblo indgena. Esto acarre nuevos problemas
conceptuales que a la fecha han alcanzado elaboraciones jurdicas pero
estn lejos de haberse solucionado. Muchos de estos problemas se pre-
sentan por lo vago y ambiguo del vocablo, que admite diversos signifi-
cados.
En el Derecho internacional de la poca moderna la palabra pueblo
se ha utilizado sin definirla ni precisar su contenido, elementos o signi-
ficado, aunque reconocindolo como sujeto de derechos y obligacio-
nes. Que se sepa, la primera ocasin en que esta palabra apareci en el
Derecho internacional fue en la Carta de las Naciones Unidas, docu-
mento que en su artculo 2. propona como uno de los objetivos de
los pases que la integraban fomentar entre las naciones relaciones de
amistad basadas en el respeto al principio de igualdad de derechos y al
principio de libre determinacin de los pueblos y tomar otras medidas
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 21
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
para fomentar la paz universal; el mismo documento en su artculo 55
insista que slo respetando estos derechos a los pueblos sera posible
crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarios para las rela-
ciones pacficas y amistosas entre las naciones.
7
El sentido con que este documento internacional se refiere al de-
recho de los pueblos es equiparndolo a los de nacin y Estado, con
una caracterstica importante que diferencia al primero de los dems:
a las naciones las alude como Estados libres y soberanos, no someti-
dos al dominio de ninguna potencia extranjera, mientras a aqullos
que sufren la colonizacin los identifica como pueblos, dando a en-
tender con ello que no pueden ser tratados de igual manera que sus
pares por carecer de soberana, uno de los elementos esenciales de
los Estados nacionales, a menos que se liberen del colonialismo que
sufren.
En esta direccin, en el ao de 1950, la Comisin de Derechos Hu-
manos de la Organizacin de Naciones Unidas volvi a discutir el tema,
reiterando nuevamente el derecho de todo pueblo y toda nacin a la li-
bre determinacin en el orden nacional, incluyendo los territorios no
autnomos administrados por los Estados, correspondiendo a estos l-
timos la obligacin de crear condiciones para la realizacin de tales de-
rechos, en el marco de los principios enunciados en la Carta de las Na-
ciones Unidas. En este sentido se expresaron diversas resoluciones de
esta organizacin internacional sobre el mismo tema; entre ellas la n-
mero 637 (VII), del 16 de diciembre de 1952, denominada Derechos
de los Pueblos y las Naciones a la libre determinacin cuyo tema cen-
tral son los derechos de los territorios no autnomos; la nmero 837
(IX), del 14 de diciembre de 1954, referida a los derechos de los pue-
blos y las naciones sobre sus riquezas y recursos naturales; la 1514
(XX), del 14 de diciembre de 1960, dedicada al tema de la concesin
de la independencia a los pases y pueblos coloniales.
8
El 16 de diciembre de 1966, la Organizacin de Naciones Unidas al
aprobar, por resolucin 2200 (XXI), los Pactos Internacionales de Dere-
chos Econmicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Polticos,
nuevamente se hace referencia a los pueblos como sujetos de derecho
pero sin explicar quines son o quines los integran.
Con idntica redaccin, el artculo primero de ambos documentos
prescribe:
22 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
7
DAZ MULLER, Luis, Las Minoras tnicas en Sistemas Federales: Autodetermina-
cin o Autonoma? en: Aspectos Nacionales e Internacionales sobre Derecho Indgena,
IIJ-UNAM, Mxico, 1991, pp. 55-56.
8
Ibid.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Artculo 1.
o
1. Todos los pueblos tienen derecho a la libre deter-
minacin. En virtud de este derecho establecen libremente su condi-
cin poltica y proveen as mismo a su desarrollo econmico, social y
cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer
libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las
obligaciones que derivan de la cooperacin econmica internacional,
basada en el principio de beneficio recproco, as como del derecho
internacional. En ningn caso podr privarse a un pueblo de sus pro-
pios medios de subsistencia.
3. Los Estados parte en el presente Pacto, incluso los que tienen
la responsabilidad de administrar territorios no autnomos y territo-
rios en fideicomiso, promovern el ejercicio del derecho de libre de-
terminacin, y respetarn este derecho de conformidad con las dis-
posiciones de la Carta de las Naciones.
9
El sentido con que se usa la palabra pueblo no es claro, sobre todo
porque en la primera parte parece usarlo como sinnimo de Estado
pero el ltimo no. La nica aclaracin al respecto se hizo durante la
elaboracin de los Pactos; ah se consider importante incorporar el de-
recho a la libre determinacin porque
a) ese derecho era la fuente o condicin sine quae non de los de-
ms derechos humanos, ya que no poda haber un ejercicio efectivo
de los derechos individuales sin la realizacin del derecho de los pue-
blos a la libre determinacin;
b) en la redaccin del (os) Pacto (s) era preciso poner en prctica
y proteger los propsitos y principios de la Carta (de Naciones Uni-
das), entre los que figuraban el principio de igualdad de derechos y el
de la libre determinacin de los pueblos;
c) varias disposiciones de la Declaracin Universal de Derechos
Humanos se relacionaban directamente con este derecho, y;
d) si el Pacto no enunciaba tal derecho, sera incompleto y care-
cera de efectividad.
10
En el ao de 1974, la Subcomisin de Prevencin de Discriminacio-
nes y de Proteccin a las Minoras, por resolucin 2 (XXVII), nombr un
relator especial para realizar un estudio sobre El Derecho a la Autode-
terminacin, Desarrollo Histrico y Actual sobre la Base de los Instru-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 23
9
RODRGUEZ Y RODRGUEZ, Jess, Instrumentos Internacionales Bsicos de Derechos Hu-
manos, (comentados), Comisin Nacional de Derechos Humanos, Mxico, 1994, pp. 53
y 61.
10
STAVENHAGEN, Rodolfo, Derecho Indgena y Derechos Humanos en Amrica Latina,
Colmex-IIDH, Mxico, 1988, pp. 127-128.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
mentos de las Naciones Unidas. Con relacin a la conceptualizacin
de los pueblos como sujetos de derecho, el relator dijo que
...a) el trmino pueblo designa una entidad social que posee una
identidad evidente y tiene caractersticas propias;
b) implica una relacin con un territorio, incluso si el pueblo de
que se trata ha sido injustamente expulsado de l y reemplazado arti-
ficialmente por otra poblacin;
c) El pueblo no se confunde con las minoras tnicas, religiosas o
lingsticas, cuya existencia y derechos se reconocen en el artculo 27
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
11
Esta fue la ocasin en que se trat de especificar el sentido con que
el trmino pueblo se haba venido utilizando en el Derecho interna-
cional; las que vinieron posteriormente se hicieron con referencia con-
creta a los pueblos indgenas.
Por otra parte, igual que sobre el trmino pueblo, a travs de la his-
toria, el vocablo indgena se ha usado de diversas maneras en la prcti-
ca internacional. Los problemas comenzaron desde su origen semnti-
co pues mientras los idiomas ingls y espaol comparten una raz
comn con el trmino latino indigenae, que se utilizaba para distinguir
entre las personas que haban nacido en un lugar determinado y las
que procedan de otros lugares, el idioma francs utiliza vocablo
autochtone, de raz griega y el alemn la Ursprung, para referirse al
grupo que existi primeramente en un lugar determinado.
12
De esta
manera, se cuenta con tres vocablos dentro de los idiomas oficiales en
la Organizacin de las Naciones Unidas para designar un elemento
conceptual dentro del Derecho internacional: un grupo de personas
con prioridad en el tiempo.
La polmica sobre el uso del vocablo indgena en la prctica inter-
nacional se remonta por lo menos a la Conferencia de Berln sobre Afri-
ca, realizada entre los aos 1884-1885 a iniciativa de las grandes po-
tencias para llegar a un acuerdo sobre los principios para la afirmacin
y el reconocimiento de las reivindicaciones territoriales de estos pases. En
el artculo 6 del Acta final las potencias asumieron un compromiso con
respecto a la proteccin de las poblaciones indgenas de Africa. Con
ello pretendan establecer una distincin entre los ciudadanos de las
24 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
11
STAVENHAGEN, op. cit., p. 127.
12
Evolucin de las Normas Relativas a los Derechos de los Pueblos Indgenas. Do-
cumento de trabajo de la Presidenta-Relatora, seora Erica-Irene A. Daes, sobre el con-
cepto de Pueblos Indgenas, en Derechos de los Pueblos Indgenas, Servicio de Publi-
caciones del Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1998, p. 329.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
grandes potencias y los pueblos de frica que se encontraban en una
situacin colonial, llevando implcito en el trmino indgena el de raza.
Al crearse la Sociedad de las Naciones, antecesora de la Organiza-
cin de las Naciones Unidas, en el artculo 22 del Pacto que le dio ori-
gen se estableci como una misin sagrada de la civilizacin el deber
de promover el bienestar y desenvolvimiento de las colonias y territo-
rios que permanecan bajo su control. De esa manera, bien se puede
afirmar que en el Pacto de la Sociedad de las Naciones se utiliz el tr-
mino indgenas para distinguir a las personas que vivan bajo domi-
nacin colonial de las pertenecientes a las potencias coloniales; aunque
en el Pacto se aada una segunda calificacin para identificar a las po-
blaciones indgenas, sealndolas como pueblos an no capacitados
para dirigirse por s mismos en las condiciones particularmente difciles
del mundo moderno, en contraste con las sociedades ms avanza-
das que, obviamente, eran las potencias coloniales.
13
En esta declara-
cin se puede ver un prejuicio y una actitud discriminatoria hacia los
pueblos indgenas, que todava subsiste en la mayora de los Estado na-
cionales del mundo.
Una actitud un poco distinta puede observarse en la posicin que
asumi una organizacin regional de Amrica Latina denominada
Unin Panamericana, predecesora de la actual Organizacin de Estados
Americanos. En su resolucin XI del 21 de diciembre de 1938, aproba-
da durante su Octava Conferencia Internacional declar:
Que las poblaciones indgenas, como descendientes de los prime-
ros habitantes de los territorios que hoy forman Amrica, y a fin de
contrarrestar la deficiencia en su desarrollo fsico e intelectual, tienen
un derecho preferente a la proteccin de las autoridades pblicas.
14
En esta disposicin se pueden encontrar tres aspectos dignos de re-
saltar. El primero de ellos es que utiliza el vocablo poblaciones indge-
nas para identificar a los grupos tnicos, lingsticos y aun raciales,
que se encontraban en situacin de marginacin y vulnerabilidad fren-
te al resto de la poblacin de los Estados que pertenecan a la Unin
Panamericana, lo que presenta una diferencia sustancial frente lo esta-
blecido en el Pacto de la Sociedad de las Naciones que slo se refera a
ellos como colonias y territorios.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 25
13
Evolucin de las Normas Relativas a los Derechos de los Pueblos Indgenas. Do-
cumento de trabajo de la Presidenta-Relatora, seora Erica-Irene A. Daes, sobre el Con-
cepto de Pueblos Indgenas, en Derechos de los Pueblos Indgenas, Servicio de Publi-
caciones del Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1998, p. 329.
14
Ibidem.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
El segundo aspecto es que al referirse a dichas poblaciones indge-
nas lo hace identificndolos como los descendientes de los primeros
habitantes de los territorios que hoy forman Amrica, con lo cual les
reconoca una prioridad en el tiempo, anterior incluso a la formacin
de los Estados en los cuales habitaban y eran los que hacan la declara-
cin. Junto con ello hicieron patente su situacin de colonialismo inter-
no en que se encontraban en el momento de aprobarse tal declara-
cin.
Por ltimo importa tambin resaltar que los Estados integrantes de
la Unin Panamericana reconocan que existan en su territorio pobla-
ciones indgenas y dada su situacin de marginacin y vulnerabilidad
deberan ser protegidas por el propio Estado, a fin de compensar su
falta de desarrollo fsico e intelectual. En esta expresin se puede en-
contrar el antecedente de las futuras polticas asistencialistas y asimila-
cionistas que por varias dcadas practicaron los Estados sobre los pue-
blos indgenas, relegndolos a simples grupos subdesarrollados y sin
derechos a los que haba que ayudar a desaparecer entre el resto de la
poblacin dominante.
Entre los aos 1939-1949 la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), una institucin especializada de la Organizacin de las Naciones
Unidas, en coordinacin con algunos Estados latinoamericanos del rea
andina, se inclin por la visin de la ONU y no por el de la OEA, subra-
yando las polticas asimilacionistas en lugar de la diferencia cultural,
considerando a los pueblos indgenas como poblaciones de trabajado-
res oprimidos que requeran accin nacional e internacional para elevar
sus condiciones de vida y de trabajo, alentando polticas que disminu-
yeran la discriminacin y favorecieran la integracin de los trabajadores
a las economas nacionales.
15
En el ao de 1945 desapareci la Sociedad de las Naciones y su lu-
gar lo ocup la Organizacin de las Naciones Unidas. Al referirse a los
pueblos indgenas esta organizacin internacional lo sigui haciendo
en los mismos trminos que su antecesora. En el artculo 73 de la Carta
de las Naciones, documento que le dio origen, se refiere a ellos como
territorios cuyos pueblos no han alcanzado todava la plenitud del go-
bierno propio. An as el problema quedaba irresuelto porque no se
explicaba qu se entenda por territorio autnomo, trmino que la
Asamblea General de las Naciones Unidas aclar el 15 de diciembre de
1961, expresando que es aqul que se encuentra separado geogrfi-
26 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
15
BERMAN, Howard R., El Desarrollo del Reconocimiento Internacional de los Dere-
chos de los Pueblos Indgenas, en: ...Nunca Bebas del Mismo Cntaro, IWGIA, Docu-
mento 15, Copenhague, Dinamarca, 1993, pp. 323-334.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
camente del pas que lo administra y es distinto de ste en sus aspectos
tnicos o culturales. La prueba de que sus habitantes se encuentren
en una situacin de subordinacin puede reforzar esta presuncin aun-
que no es necesaria. Fuera qued la posibilidad de reconocer a los pue-
blos indgenas como descendientes de los primeros habitantes de los
territorios que hoy forman Amrica, como lo expresaba la Unin Pana-
mericana.
16
Otros documentos internacionales de carcter jurdico que aborda-
ron el tema de manera tangencial, por su relacin con otros temas, fue
la Convencin para la prevencin y la sancin del delito de genocidio,
adoptada por la Organizacin de Naciones Unidas el da 9 de diciembre
de 1948, que entr en vigor el 12 de enero de 1951. En este docu-
mento se considera al genocidio como delito de Derecho internacional
y los Estados que suscribieron la Convencin se comprometieron a pre-
venirlo y sancionarlo. Entre las conductas que podan tipificarlo se en-
contraba la matanza de miembros de un grupo nacional, tnico, racial
o religioso; la lesin grave producida a la integridad fsica o mental de
sus miembros; el sometimiento intencional de los miembros del grupo
a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destruccin fsica
total o parcial; as como las medidas destinadas a impedir los nacimien-
tos en el seno del mismo grupo y el traslado forzoso de los nios de un
grupo a otro.
17
El 26 de junio de 1957, la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), aprob el Convenio 107, relativo a la proteccin e integracin de
las poblaciones indgenas tribales y semitribales en los pases indepen-
dientes. Este documento jurdico de carcter internacional en su artcu-
lado defina a las poblaciones indgenas en trminos parecidos a los de
la Sociedad de las Naciones y no de la Unin Panamericana.
Fue en la dcada de los setenta cuando la cuestin de los pueblos
indgenas se comenz a tratar desde un enfoque de racismo y discrimi-
nacin. En 1971 la Subcomisin sobre Prevencin de la Discriminacin
y proteccin de las Minoras nombr un relator especial para estudiar
El problema de la Discriminacin contra las Poblaciones Indgenas.
En el estudio se rechaz el enfoque asimilacionista hasta entonces sos-
tenido por la OIT y se centr ms en el estudio de las poblaciones ind-
genas como grupos diferenciados, con derecho a una existencia propia
de acuerdo a su propia cosmovisin. En l se adopt la siguiente defini-
cin sobre poblaciones indgenas:
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 27
16
Loc. Cit.
17
RODRGUEZ Y RODRGUEZ, Jess, (compilador), Instrumentos Internacionales sobre De-
rechos Humanos, ONU-OEA, Tomo II, CND, Mxico, 1994, pp. 759-760.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Son comunidades, pueblos y naciones indgenas los que, teniendo
una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y
precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran
distintos de otros sectores de la sociedad que ahora prevalecen en
esos territorios o en parte de ellos. Constituyen ahora sectores no do-
minantes de la sociedad y tienen la determinacin de preservar, de-
sarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales
y su identidad tnica como base de su existencia continuada como
pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus institu-
ciones y sus sistemas legales.
18
Pero el avance ms importante en las normas internacionales sobre
pueblos indgenas provino de la participacin de los propios indgenas.
En 1975 diversas comisiones de varios pases se reunieron en Port Al-
berni, Canad, con lo que dieron inicio a un movimiento indgena in-
ternacional por el reconocimiento de los derechos de los pueblos ind-
genas. Dos aos despus, fue realizada en el Palacio de las Naciones,
en Ginebra, una conferencia internacional de Organismos No Guberna-
mentales sobre Discriminacin Contra las Poblaciones Indgenas en las
Amricas. A este evento acudieron delegaciones indgenas de cerca de
setenta pases, cincuenta ONGs internacionales, observadores interna-
cionales y organismos internacionales como la ONU, la OIT y la UNES-
CO. En ella los indgenas defendieron su derecho a ser pueblos y su de-
recho a la tierra, a la autodeterminacin y a la identidad cultural. Al
final del documento presentaron una Declaracin de Principios para la
Defensa de las Naciones Indias y Pueblos del Hemisferio Occidental.
19
Una segunda conferencia se realiz en el ao de 1981 y en ella los par-
ticipantes debatieron ampliamente sobre el derecho a la tierra y al final
publicaron un extenso anlisis sobre la relacin existente entre los pue-
blos indgenas, sus derechos territoriales y su autodeterminacin.
La participacin indgena en los debates internacionales sobre los
derechos indgenas pronto impact las elaboraciones tericas de las
instancias donde se elaboraban las normas internacionales sobre el
tema. As se dej ver en algunas resoluciones de la ONU y la Conferen-
cia Internacional de la UNESCO sobre Etnocidio y Etnodesarrollo en
Amrica Latina, realizada en el ao de 1981.
El 8 de septiembre de ese mismo ao la Comisin de Derechos Hu-
manos de la Organizacin de las Naciones Unidas resolvi establecer el
28 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
18
Documento E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, publicacin de las Naciones Unidas, no.
de venta: S.86.XIV.3, prr.. 376. En: Derechos de los Pueblos Indgenas, Servicio de Pu-
blicaciones del Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1998, p. 339.
19
BERMAN, Howard R., op. cit.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas, dentro de la Subcomi-
sin sobre Prevencin de la Discriminacin y Proteccin de las Minoras;
el 10 de marzo de 1982 ratific este resolutivo al mismo tiempo que el
Consejo Econmico y Social del organismo haca lo propio. El objetivo
de este grupo de trabajo era examinar los acontecimientos relativos a
la promocin y proteccin de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de las poblaciones indgenas, analizar ese material y
prestar atencin especial a la posibilidad de elaborar normas relativas a
la proteccin de los derechos de las poblaciones indgenas, teniendo en
cuenta sus semejanzas, diferencias y aspiraciones en todo el mundo.
Como puede verse ni la expresin pueblo, ni la expresin indgena
han tenido un uso unvoco dentro de la prctica internacional, de ah
que cuando los pueblos indgenas reclaman ser reconocidos sujetos de
derechos colectivos, los Estados exijan slo para ellos el calificativo de
pueblos y dejen el de indgenas para los reclamantes, con toda la carga
discriminatoria que conlleva.
A pesar de ello ha habido avances. El paso decisivo para el recono-
cimiento de los pueblos indgenas que existen en los Estados naciona-
les lo dio la Organizacin Internacional del Trabajo al aprobar, el 7 de
junio de 1989, el Convenio 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en
Pases Independientes, con el cual sustituy al Convenio 107 antes
mencionado. Este documento, en su artculo primero, inciso b, define a
los pueblos indgenas de la siguiente manera:
1. El presente Convenio se aplica:
a) ...
b) a los pueblos en pases independientes, considerados indge-
nas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el
pas o en una regin geogrfica a la que pertenece el pas en la po-
ca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las ac-
tuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdi-
ca, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas,
culturales y polticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indgena o tribal, deber consi-
derarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que
se aplican las disposiciones del presente convenio.
3. La utilizacin del trmino pueblos en este convenio no de-
ber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna en
lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en
el derecho internacional
20
.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 29
20
Convenio No. 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989, Organizacin Inter-
nacional del Trabajo, Oficina para Amrica Central y Panam, Costa Rica, 1996, pp. 5-6.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
A diferencia de documentos anteriores el Convenio 169 es bastante
claro y categrico: los derechos en l consagrados pertenecen a los
pueblos indgenas en pases independientes, con lo cual se admite que
la poblacin de un Estado se integra por individuos y por pueblos. Con
esto tambin se establece una clara diferenciacin entre Estado y pue-
blo, identificando al primero como Estado soberano y, ms especfica-
mente como persona jurdica de Derecho internacional, que se obliga a
respetar y cumplir los derechos colectivos de los pueblos indgenas que
existan dentro de su poblacin. Asimismo, los pueblos indgenas se re-
conocen parte de la poblacin de un Estado nacional, solo que por sus
caractersticas histricas y culturales especficas son titulares, colectiva-
mente, de ciertos derechos que el resto de la poblacin no posee, sin
los cuales no pueden ejercer plenamente los derechos individuales re-
conocidos al resto de la poblacin del Estado del que forman parte.
El mismo Convenio 169 especifica que los pueblos indgenas son
todos los descendientes de las poblaciones que habitaban el pas o una
regin geogrfica que actualmente pertenece al pas donde se asenta-
ron en la poca de la Conquista, la colonizacin o del establecimiento
de las fronteras actuales de dicho pas. En otras palabras, los derechos
de los pueblos indgenas de alguna manera tienen su raz en el hecho
de que existan antes de que el Estado donde se ubican se fomentara.
En cuanto a la mencin que se hace sobre las condiciones que el
sujeto de derecho guarde en determinado Estado, stas tienen como
objetivo prever que en los pases donde los ciudadanos no tengan igual
condicin ante la ley y los indgenas pudieran tener una situacin jurdi-
ca inferior al resto de la poblacin, no sea ste motivo para que deje de
respetrseles los derechos que el Convenio consigna. Otro aspecto a
tomar en cuenta en esta definicin de pueblos indgenas es que no to-
dos pueden ejercer los derechos contenidos en el Convenio 169 de la
OIT, sino slo aqullos que renan algunas condiciones especficas
como son mantener y regirse por sus propias instituciones, aunque slo
en parte.
Otro contenido del Convenio 169 est enfocado a determinar qu
personas forman parte de los pueblos indgenas, o quin puede ser
considerado indgena. A travs de la historia se han hecho esfuerzos
por encontrar los rasgos distintivos de unos y otros, para lo cual se han
utilizado criterios biolgicos, econmicos, lingsticos y culturales. En la
actualidad el primero ha sido rechazado por su carcter racista y el se-
gundo porque siendo un efecto del sistema econmico no aporta ele-
mentos de diferenciacin, pues puede haber indgenas ricos, y pobres
que no sean indgenas. El tercero se sigue utilizando aunque se recono-
ce su carcter reductivo pues existen indgenas que ya no hablan su
30 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
lengua materna y personas que no siendo indgenas han aprendido
una lengua de ellos. En este sentido, el criterio mas aceptado es el cul-
tural, lo que se traduce en que es indgena el que acepta su pertenen-
cia a un pueblo indgena, se identifica con su cultura, acta conforme a
ella y el pueblo indgena lo reconoce como parte de l. A eso se refiere
el Convenio 169 cuando afirma que la conciencia de su identidad debe
ser el criterio fundamental para determinar qu personas forman parte
de un pueblo indgena y cules no.
Un ltimo aspecto de la definicin del Convenio 169 sobre el pueblo
indgena como sujeto de derecho es que en ella formula una importante
restriccin: no se puede dar a este trmino una interpretacin similar a
la que el vocablo pueblo tiene en el Derecho internacional que, como ya
anotamos, hace referencia a los Estados nacionales. Para entender esta
disposicin es necesario advertir que en el Derecho internacional pblico
los sujetos de derecho son los Estados, las organizaciones internaciona-
les formadas por ellos con arreglo al propio Derecho internacional,
como la ONU, la OEA y la OIT, y de manera excepcional los individuos,
sobre todo en materia de derechos humanos.
21
Acorde con esto, nin-
gn pueblo indgena puede utilizar el Convenio 169 para reclamar sobe-
rana fraccionando al Estado del cual forman parte, o asumir compromi-
sos internacionales que slo competen a los Estados.
El Senado de la Repblica, con la facultad que le otorga el artculo 79,
fraccin dcima, de la Constitucin Federal, ratific este documento inter-
nacional el 11 de julio de 1990 y el Presidente de la Repblica deposit
ante el Director general de la OIT la ratificacin del Convenio 169 de la
OIT el 4 de septiembre de 1990. Por disposicin del artculo 38 del mismo
Convenio, ste entr en vigor al ao siguiente. Al respecto es importante
recordar que por mandato constitucional, establecido en el artculo 133
de nuestra Carta Magna,
22
todo tratado internacional firmado por el Pre-
sidente de la Repblica y ratificado por el Senado forma parte de nuestra
norma suprema y ninguna ley federal o estatal puede contradecirlo; to-
dava ms, para el caso de que alguna de ellas lo hiciera, las autoridades
encargadas de aplicarlas deben ajustar sus actos a las disposiciones del
tratado, en este caso el Convenio 169. En ese mismo sentido se ha pro-
nunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al establecer que en
orden jerrquico despus de la Constitucin Federal se encuentran los tra-
tados internacionales y despus de stos las leyes federales.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 31
21
BUERGENTHAL Thomas, et al.: Manual de Derecho Internacional Pblico, Fondo de
Cultura Econmica. Mxico, 1984, pp. 11-12.
22
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (comentada), PGR-UNAM,
Mxico, 1994, pp. 641-644.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
II.
La libre determinacin de los pueblos
indgenas
En la actualidad las diversas demandas de los pueblos indgenas,
los de Mxico incluidos, se concretan en el reclamo de la autonoma.
Tanto se ha escrito sobre este derecho que se ha vuelto casi un mito,
donde cada postulante la entiende segn sus propios intereses: unos
colocndole virtudes que no tiene mientras otros se cuelgan amenazas
que tampoco posee. En medio de ambas posiciones podemos encon-
trar una ms que considera que este derecho podra solucionar todos
los problemas que actualmente enfrentan los pueblos indgenas. Nada
ms alejado de la realidad. La autonoma es un rgimen especial de go-
bierno para ciertas colectividades, en este caso los pueblos indgenas,
que puede ayudar a enfrentar sus problemas de manera distinta como
hasta ahora se ha hecho y con la participacin de ellos. Tratando de or-
denar las exposiciones sobre el tema y buscar una luz en la oscuridad
se concentra el presente captulo.
2.1. Naturaleza de la libre determinacin
Los Estados modernos se fundaron bajo la idea de un poder sobe-
rano, nico, una sociedad homognea, compuesta de individuos some-
tidos a un solo rgimen jurdico y por lo mismo con iguales derechos
para todos. El ideal que dio sustento a este modelo de Estado es que
surgan de una unin de ciudadanos que se ligaban voluntariamente a
un convenio poltico, en donde todos cedan parte de su libertad a fa-
vor del Estado que se formaba, a cambio de que ste garantizara de-
terminados derechos fundamentales, en donde no podan inmiscuirse,
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
derechos que segn vimos en el captulo anterior, son la vida, la igual-
dad, la libertad y la seguridad jurdica.
Pero ese sustento sobre el que se crearon todos los Estados mo-
dernos no corresponda del todo a la realidad. Hoy est demostrado
que ese ideal no corresponde a la realidad. Muy por el contrario, la re-
gla es que un Estado se componga de muchas naciones, pueblos o
formaciones culturales diversas y slo por excepcin se podrn encon-
trar casos en que un Estado corresponda a una nacin y sta a un
pueblo.
23
En ese sentido bien se puede afirmar que desde su naci-
miento los Estados nacionales traen consigo la contradiccin interna
entre un poder estatal que busca imponer una unidad y uniformidad,
y una diversidad de pueblos que luchan por mantener sus identidades
colectivas. Las soluciones que en distintas pocas y regiones se han
dado a este problema son mltiples y muy variadas, la mayora de
ellas violentas. Van desde la exterminacin de los pueblos, como lo hi-
cieron los Estados Unidos con las naciones que encontraron o los colo-
nos espaoles, aunque sin conseguirlo del todo; su reduccin a reser-
vas o guethos, como en los mismos Estados Unidos, Canad o los
judos en Europa; la deportacin masiva fuera de sus territorios, como
en Mxico, durante el Porfiriato o en la Unin de Repblicas Socialis-
tas Soviticas (URSS) en la poca de Jos Stalin; hasta las polticas de
integracin forzosa a la cultura dominante, como se hizo durante casi
todo el siglo XX en Amrica Latina; y ms recientemente instaurando
regmenes de autonoma, como en Nicaragua o Panam, en la misma
Amrica Latina.
Amrica Latina, Mxico incluido, no escaparon a estos modelos.
Los Estados que se formaron despus de las guerras de independencia
se fundaron respetando las divisiones administrativas coloniales, o las
que los criollos marcaron de acuerdo a sus particulares intereses, pero
sin tomar en cuenta las ubicaciones geogrficas de los pueblos indge-
nas, los descendientes de los habitantes originarios de estas tierras.
Hoy en da, despus de casi dos siglos de la independencia de Espaa,
los pueblos indgenas de Mxico siguen divididos entre varios Estados
en varias entidades federativas y cuando se encuentran en una sola se
dividen en varios municipios; slo por excepcin se pueden encontrar
pueblos indgenas que pertenezcan a un mismo Estado o municipio y
cuando esto es as es porque se trata de pueblos muy pequeos, que
fueron sometidos por el poder estatal y por tanto no representan un
fuerte desafo al poder central.
34 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
23
KIMLIKCA, Will, Ciudadana Multicultural, Paids, Barcelona, 1996, p. 16.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Lo anterior ha llevado a Luis Villoro a afirmar que
Las distintas repblicas se constituyeron por un poder criollo y
mestizo, que impuso su concepcin de Estado moderno a las comu-
nidades indgenas. En este pacto constitutivo no entraron para nada
los pueblos indgenas. Nadie los consult respecto de si queran for-
mar parte del convenio. Sin embargo acabaron aceptndolo. Unos de
buen modo, otros con las armas en las manos. Quienes se rebelaron
fueron vencidos, los dems acabaron percatndose de que les conve-
na ms aceptar la nueva asociacin poltica. Hubiranlo asumido de
buena o de mala gana, con mayores o menores reticencias, el conve-
nio poltico no fue el resultado de una libre decisin de los pueblos
indios.
24
Lo anterior pone al descubierto otro principio falso sobre el que
descansan los Estados modernos: se defiende la libertad individual, al
grado de mitificar la autonoma individual, pero se reprime a las comu-
nidades de las que forman parte los individuos o dicho de otra manera,
se propicia la emancipacin de las personas mientras se violentan los
contextos colectivos en que pueden realizarse. Es el caso de los pueblos
indgenas. Se reconoce a sus integrantes el derecho de emanciparse y
hasta se elaboran y promueven planes y programas para ello, pero no
se reconoce a los propios pueblos el derecho de existir y mientras esto
no suceda no pueden lograr su emancipacin, porque representan el
contexto cultural en que pueden hacerlo. Ese es el gran problema a re-
solver, cmo combinar la existencia y los derechos de individuos y co-
lectividades a las que pertenecen? Lograrlo sera el principio para que
los Estados nacionales dejaran de ser obra de la imposicin de una co-
lectividad sobre otra, arribando de esa manera a un pacto consensua-
do, de individuos y comunidades.
Para buscar la solucin no se debe olvidar que un pacto o acuerdo
de dos o ms voluntades, cualquiera que sea su naturaleza, pero ms
tratndose de un pacto donde descansan las bases de la organizacin
poltica de una sociedad debe ser voluntario, lo que a su vez implica re-
conocer la naturaleza de los sujetos que pactan y su derecho a existir
tal como son. Esto no puede estar sujeto a negociacin porque enton-
ces el pacto no sera libre y la parte as obligada no estara obligada a
respetar el pacto. O en palabras de Luis Villoro:
Ninguna asociacin voluntaria puede darse sin que todos admitan
las condiciones mnimas para que se d. No hacerlo sera una contra-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 35
24
VILLORO, Luis, Estado Plural, Pluralidad de Culturas, Paids-UNAM, Mxico, 1998,
p. 80.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
diccin en la accin, lo que los filsofos llaman una contradiccin
preformativa. Cualquier sujeto que entre en asociacin libre con
otros sujetos est aceptando, por ese mismo hecho, ciertas condicio-
nes. Ellas preceden a toda forma peculiar de asociacin, no derivan
del convenio al que eventualmente se llegue, porque cualquier con-
venio supone su admisin.
El mismo autor seala que
cualquier forma de asociacin, si es libremente consensuada, supone
el reconocimiento de los otros como sujetos, lo cual incluye: 1) el res-
peto de la vida del otro; 2) la aceptacin de su autonoma, en el do-
ble sentido de capacidad de eleccin conforme a sus propios valores
y facultad de ejercer esa eleccin; 3) la aceptacin de una igualdad
de condiciones en el dilogo que conduzca al convenio, lo cual inclu-
ye el reconocimiento por cada cual de que los dems pueden guiar
sus decisiones por sus propios fines y valores y no por los impuestos
por otros, y 4) por ltimo, para que se den esas condiciones, es nece-
saria la ausencia de coaccin entre las partes.
25
El respeto a la vida, a la autonoma, a la igualdad de condiciones y
a la posibilidad de perseguir sin coaccin los propios fines son princi-
pios reconocidos en el Derecho, pblico y privado, y se traducen como
la personalidad y capacidad de las personas para contratar. En ese sen-
tido no son resultado sino condicin del pacto que lleguen a realizar. Y
si no lo son en cualquier tipo de pacto, no existe razn para que lo
sean tratndose de un pacto poltico.
Este es el fundamento del derecho de la libre determinacin de los
pueblos indgenas. Reconocerles personalidad y capacidad para proveer a
su existencia y futuro. Pero qu es la libre determinacin? En una prime-
ra aproximacin a ella podemos expresar que la libre determinacin o au-
todeterminacin es para los pueblos como la libertad para los individuos.
Es un derecho fundamental para su existencia, sin ella tienden a desapa-
recer y si esto sucede la humanidad pierde parte de su riqueza, se deshu-
maniza; lo mismo que sucede cuando un hombre pierde su libertad.
Al principio este derecho inherente de los pueblos se concibi liga-
do a los Estados, cuando unos y otros eran confundidos como una sola
cosa. En ese sentido se le recoge en la Carta de Naciones Unidas, a la
cual ya hemos hecho referencia. Con el paso del tiempo se le us para
que los Estados colonizados por las potencias imperiales pudieran al-
canzar su independencia; en este caso se equiparaba a pueblo aquellos
Estados que carecan de soberana.
36 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
25
VILLORO, op. cit., pp. 81-82.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
De ah le deriva la caracterstica con la que ms se conoce el dere-
cho de libre determinacin, ligada al derecho de secesin. Cierto es
que sta es una de sus modalidades pero no la nica, con la aceptacin
de que en la poblacin de los Estados soberanos pueden existir indivi-
duos y pueblos y que stos tienen derecho a la libre determinacin,
tambin se ha descubierto que ste derecho puede asumir diversas for-
mas grados o modalidades.
As lo sugiere una definicin de la libre determinacin o autodeter-
minacin, la cual se expresa en los siguientes trminos:
Generalmente se entiende por autodeterminacin o autodecisin
la capacidad que poblaciones suficientemente definidas desde el
punto de vista tnico o cultural tienen para disponer de s mismas y
el derecho que un pueblo tiene en un Estado de elegirse la forma de
gobierno.
26
As entendida la libre determinacin, confirma lo que hemos ex-
puesto sobre ella, no slo es el derecho de secesin, sino tambin es
posible su ejercicio dentro de un Estado si ste y el pueblo pactan de
manera libre y voluntaria la forma en que el pueblo ejercer sus dere-
chos dentro del Estado.
2.2. Libre determinacin y autonoma
Javier Ruiprez
27
ha encontrado que la libre determinacin se pue-
de ejercer, tanto en su versin externa como en la interna, de muy di-
versas maneras. En su vertiente externa nos dice la autodetermina-
cin puede manifestarse mediante la independencia o secesin del
territorio de un Estado, sea para convertirse l mismo en Estado, para
unirse a otro ya existente o bien para que varios pueblos se unan entre
ellos para formar uno nuevo. Este es un derecho que pocos Estados se
atreven a reconocer a sus pueblos, pues hacerlo es atentar contra su
propia integridad. Que se sepa, slo la Constitucin Poltica de la ex
Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (exURSS), en su artculo 72,
reconoci este derecho a las nacionalidades que la integraban, aunque
el rgimen poltico autoritario en que vivieron hizo imposible a los titu-
lares del derecho hacer uso de l, de ah que cuando decidieron sepa-
rarse para convertirse en Estados independientes lo hicieran por la va
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 37
26
Autodeterminacin, Carlo Baldi, en: Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccio-
nario de Poltica, Tomo a-j, Siglo XXI, Quinta edicin, Mxico, 1987, pp. 124-128.
27
RUIPREZ, Javier, Constitucin y Autodeterminacin, Tecnos, Espaa, 1995, pp. 49-76.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
de los hechos, sin invocar su derecho consagrado en la carta fundante
del Estado al que queran dejar de pertenecer. Normalmente el derecho
de secesin es un asunto de Derecho internacional, no propio de los
Estados, lo cual no quiere decir que no pueda ejercerse por los pueblos
que se consideren con derecho a ello. Cuando esto sucede normal-
mente se da en forma de rebelin interna y la autodeterminacin ad-
quiere la forma de soberana.
En su versin interna puede concretarse en la decisin de un pue-
blo tomada de manera libre para continuar perteneciendo al Estado al
que estaba integrado. Esta forma de ejercer la libre determinacin se
convierte en autonoma, por eso es que se dice que la autonoma es
una forma de ejercicio de la libre determinacin; en la otra, como ya
dijimos, el pueblo se vuelve soberano l mismo, mientras en la autono-
ma la soberana radica en el pueblo todo, de la cual los pueblos ind-
genas son solo una parte.
Al respecto se define a la autonoma como
... un rgimen especial que configura un gobierno propio (auto-
gobierno) para ciertas comunidades integrantes, las cuales escogen
as autoridades que son parte de la colectividad, ejercen competen-
cias legalmente atribuidas y tienen facultades mnimas para legislar
acerca de su vida interna y para la administracin de sus asuntos.
28
Siendo la autonoma una forma especfica del ejercicio de la libre
determinacin, es decir, de la libertad de los pueblos para proveer a su
existencia y su futuro este derecho puede asumir diversas formas y gra-
dos, segn las condiciones histricas en que se den. Al respecto Daz
Polanco afirma que
los rasgos especficos de la autonoma estarn determinados, de una
parte, por la naturaleza histrica de la colectividad que la ejercer, en
tanto ste ser el sujeto social que, con su accin, a fin de cuentas la
convertir en realidad histrica, y le dar vida cotidiana; y, de otra, por
el carcter sociopoltico del rgimen estatal-nacional en que cobrar
existencia institucional y prctica, por cuanto la profundidad de las
conquistas, las facultades asignadas y, en suma, el grado de autogo-
bierno reconocido, en su despliegue concreto, depender en gran me-
dida de la orientacin poltica y el sistema democrtico vigentes.
29
Lo que no puede quedar condicionado a la naturaleza histrica de
la colectividad que ejercer la autonoma ni al carcter sociopoltico del
38 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
28
DAZ POLANCO, Autonoma Regional: La Libre determinacin de los Pueblos Indios,
Siglo XXI-UNAM, 1991, p. 151.
29
Ibidem.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
rgimen estatal es la forma en que se garantizar el derecho, que
como ya anotamos, se trata de reconocer personalidad jurdica a los
pueblos indgenas y capacidad para ejercer determinadas facultades, lo
cual obliga a modificar el pacto poltico en que se funda la organiza-
cin de los Estados modernos; lo que a su vez conlleva a que los prin-
cipios globales que rigen la vida de la nacin se adecen para dejar es-
pacios a los derechos de las comunidades integrantes,
30
en este caso
los pueblos indgenas.
As, las autonomas no pueden ser reconocidas en cualquier ley
sino en la ley fundante del Estado: su Constitucin Poltica. Para que
esto se concrete existen dos posibilidades de derecho. La primera se
producira cuando, admitida la autodeterminacin por el Constituyen-
te originario, se procediera a la consulta plebiscitaria sobre la misma,
aceptndose popularmente la permanencia en el Estado. La segunda
sera consecuencia de la refundacin del Estado, en el que la Constitu-
cin resultante fuera aceptada tanto por los ciudadanos como por los
pueblos interesados.
31
Como se ver mas adelante, ste es el camino
que los pueblos indgenas de Mxico han elegido, porque el Estado
tampoco reconoce el plebiscito como una forma de participacin de-
mocrtica.
2.3. Autonoma y derechos indgenas
Sea como fuere, tanto los tericos como los que reclaman el reco-
nocimiento y ejercicio de la libre determinacin en cualquiera de sus
modalidades, coinciden en que este derecho debe comprender a su vez
el de autoafirmacin, autodefinicin, autodelimitacin y autodisposi-
cin interna y externa del sujeto que la ejerce, en este caso los pueblos
indgenas. El derecho de autoafirmacin consiste esencialmente en la
capacidad exclusiva que tiene un pueblo de proclamarse existente, en
base a una realidad sociolgica que contenga un elemento objetivo (la
etnia) unido a otro subjetivo (la conciencia tnica). Mediante el derecho
de autodefinicin el pueblo determina por s mismo quines son las
personas que lo constituyen. Asimismo, la autodelimitacin es el dere-
cho que tiene todo pueblo para determinar por s mismo los lmites de
su territorio. Por ltimo, la autodisposicin es el derecho de todo pue-
blo para organizarse de la manera que ms le convenga. En su mani-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 39
30
Idem.
31
RUIPREZ, Javier, Constitucin y Autodeterminacin, Tecnos, Espaa, 1995, pp. 49-76.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
festacin interna se traduce en la facultad de darse el tipo de gobierno
que quiera, mientras la externa consiste en la facultad de determinar
su status poltico y su futuro colectivo, junto con el resto de la pobla-
cin y el Estado al que pertenece.
32
Estos derechos asumirn diversas
formas y tendrn diferentes alcances, dependiendo de la manera en
que se ejerza el derecho a la autodeterminacin. En el caso de que asu-
ma la forma de la autonoma, tendrn necesariamente que negociarse
con el Estado del cual formen parte. Como ms adelante veremos, los
cuatro contenidos de la libre determinacin, tanto en su modalidad de
soberana como en la de autonoma se traduce en el derecho a ser re-
conocidos como pueblos, a que se les reconozcan y respeten sus terri-
torios, a usar sus propios sistemas de normas para su organizacin y
solucin de conflictos y a contar con su propio gobierno.
Antes de abordar los derechos indgenas, es necesario explicar lo
que tanto hemos venido afirmando, que los derechos indgenas no son
individuales sino colectivos. En este sentido se impone responder una
cuestin central qu son los derechos colectivos? En palabras de Len
Oliv los derechos colectivos son derechos que los individuos disfrutan
en virtud de su pertenencia a un grupo, agregando que no son dere-
chos que se atribuyan a los individuos sino al grupo.
33
El mismo autor
explica que los derechos de un grupo estn estrechamente relaciona-
dos con los derechos fundamentales de la persona humana y ningn
derecho que los contradiga debe aceptarse como legtimo, pero tam-
bin ningn derecho individual puede ser pretexto para la negacin de
los derechos colectivos.
De lo anterior deriva que los derechos individuales y los derechos
colectivos no deben sistematizarse enfrentndolos sino buscando la ar-
mona entre ambos, lo cual lleva a distinguir en el titular del derecho
dos tipos de relaciones, unas externas, con quienes no pertenecen al
grupo y otras internas, entre el sujeto colectivo y sus integrantes. Will
Kimlicka coincide con este postulado y afirma que debemos distinguir
entre dos tipos de reivindicaciones que un grupo tnico o nacional, en
nuestro caso los pueblos indgenas, pueden hacer. El primero implica la
reivindicacin del grupo contra la sociedad a la que pertenece y el se-
gundo la reivindicacin que formula contra sus propios miembros; a las
primeras las denomina restricciones externas y tienen como finalidad
proteger la existencia e identidad del grupo, limitando el impacto de
40 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
32
DE OBIETA CHALBAUD, Jos, A., El Derecho Humano de Autodeterminacin de los
Pueblos, Tecnos, Madrid, 1993, pp. 63-101.
33
OLIV, Len, Multiculturalismo y Pluralismo, Paids-UNAM, Biblioteca Iberoameri-
cana de Ensayo, Mxico, 1999, pp. 92-93.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
las decisiones de la sociedad general en el grupo; mientras a las segun-
das las denomina restricciones internas y se refieren a las libertades ci-
viles y polticas bsicas, es decir, derechos humanos individuales.
34
Que el ejercicio de los derechos colectivos implique restricciones no
debe llamar a sorpresa. Todos los gobiernos, incluidos los ms liberales,
imponen restricciones de diversa ndole a los gobernados para el ejer-
cicio de los derechos, inclusive los individuales. De hecho la esencia de
los pactos sociales lleva en s la idea de cesin de determinados grados
de libertades para garantizar el resto, de otra forma no podra existir
seguridad y orden, y viviramos en la anarqua y el caos, lo que hara
innecesario hablar de organizacin poltica y gobernabilidad. Dicho lo
anterior veamos algunos de los derechos indgenas.
Un derecho fundamental de los pueblos indgenas para ser sujeto
de derechos es existir y que el sistema jurdico reconozca esta existen-
cia. Esta es una afirmacin tan elemental que ni siquiera merecera ser
enunciada, pero adquiere gran importancia en el Derecho porque todo
sistema jurdico pertenece al mundo del deber ser y no al del ser. Para
cualquier persona que carezca de una cultura jurdica le parecer un
absurdo que determinadas personas o grupo de ellas existan sin tener
derechos porque la lgica indica que los tienen por el simple hecho de
existir. Sin embargo, para el Derecho no es suficiente su existencia real,
material, se necesita que el Derecho reconozca esa existencia, aunque
realmente no existan, como es el caso de las personas jurdicas, o mo-
rales, como el Estado, los sindicatos, los ejidos, las sociedades comer-
ciales, etctera.
Todos sabemos que los pueblos indgenas existen, que han existido
desde que los espaoles llegaron a tierras americanas y crearon una ca-
tegora social para diferenciar a las personas que aqu se encontraban
antes de que ellos invadieran estos lugares. Pero esa no fue razn sufi-
ciente para que la clase dominante les reconociera sus derechos; se
hizo durante la Colonia, pero de manera que no perjudicara los intere-
ses de los invasores. Al triunfo de la Guerra de Independencia se les
desconoci como colectividades y as se contino hasta el ao de
1990, fecha en que el Estado mexicano reconoci en la Constitucin
Federal la existencia de los pueblos indgenas. Por eso es que los pue-
blos indgenas reclaman la reforma del Estado, para que se les incluya
en l y puedan existir y vivir autnomamente.
Ahora bien, para que el derecho a la libre determinacin de los
pueblos indgenas, expresada en autonoma, pueda ser una realidad, se
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 41
34
KIMLIKCA, Will, Ciudadana Multicultural, Paids, Barcelona, 1996, pp. 58-60.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
requiere de un nuevo pacto social entre el Estado mexicano y los pue-
blos indgenas, como parte de su poblacin, con el fin de reconocer
nuevos sujetos y nuevos derechos. Esto porque es un principio que no
pueden existir derechos sin titulares de ellos pero tampoco existen titu-
lares sin derechos. De ah que no sea posible sostener que para el reco-
nocimiento de los derechos de los pueblos indgenas sea suficiente
aplicar de manera efectiva a los pueblos indgenas la legislacin que se
ha creado para los individuos, pues en principio en ella no se reconoce
a stos como sujetos de derecho, como tampoco se hace referencia a
los derechos colectivos. En pocas palabras, los titulares de los derechos
y los derechos tutelados son de diversa naturaleza, por lo que an
cuando se aplicaran correctamente no podrn alcanzar los fines de es-
tos ltimos.
Para que el ejercicio de la autonoma de los pueblos indgenas sea
una realidad es necesario formular un nuevo pacto poltico y social que
nos lleve a reformar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos en todos aquellos aspectos que sea necesario para reconocer a
los pueblos indgenas como sujetos de derechos colectivos y la garanta
del ejercicio de estos derechos. Este es un asunto que se ha debatido a
travs de diversos espacios, muchos de ellos organizados por los pro-
pios pueblos indgenas a travs de sus autoridades y organizaciones,
con participacin de acadmicos, organizaciones sociales, el Gobierno
federal a travs de los tres poderes, los Gobiernos de los Estados y los
municipios.
De muy diversas maneras, todos los participantes han expresado
que para que los derechos de los pueblos sean una realidad se requiere
que el nuevo pacto reconozca y garantice el reconocimiento de los
pueblos indgenas como sujetos de derechos y una serie de derechos
colectivos entre los cuales podemos encontrar, los territoriales, polti-
cos, econmicos, jurdicos, sociales y culturales. En principio, desde el
lado de quienes asumen la causa indgena, se ha aceptado que una
definicin aceptable de pueblos indgenas se encuentra en el artculo
primero del Convenio 169 de la OIT, del cual ya tratamos con anteriori-
dad. Alrededor de esta definicin se han construido algunas modalida-
des, pero en esencia el debate se ha mantenido alrededor de los conte-
nidos del documento internacional citado.
Adems de exigir ser reconocidos como pueblos y no slo como in-
dividuos diferentes, los pueblos indgenas demandan el reconocimiento
constitucional de sus territorios. Esta demanda genera muchas oposi-
ciones que se fundan en falsas ideas acerca del contenido de ella, algu-
nas identificando al territorio como elemento del Estado, lo que los lle-
va a decir que los pueblos indgenas se quieren convertir en pequeos
42 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Estados dentro del Estado nacional; mientras otras ligan la demanda a
la exigencia de ms tierra como propiedad.
Ninguna de estas posturas coincide con la realidad. Los territorios
indgenas tiene que ver ms con reas geogrficas o espacios de la na-
turaleza que se encuentra bajo la influencia cultural y el control poltico
de un pueblo. En ese sentido se ha dicho que cuando los pueblos in-
dgenas reclaman derechos sobre los territorios que ocupan y han ocu-
pado tradicionalmente se refieren a la posibilidad de ejercer influencia y
ejercer control sobre lo que ocurre en esos espacios, cmo se usan y
cmo se dispone de ellos; se refieren a la posibilidad de participar
como colectividades en las decisiones que afectan a esos territorios y a
los recursos all existentes; se refieren a la posibilidad de intervenir en el
gobierno de las sociedades all asentadas.
35
Los territorios indgenas son espacios bajo su influencia y control
donde pueden libremente practicar y desarrollar su vida colectiva sin
que nadie pueda interferir ni prohibrselo, salvo el caso en que no se
respeten las normas de convivencia que se comprometan a respetar y
libremente pacten con el Estado. Los territorios indgenas no son gran-
des extensiones de tierra de su propiedad, por lo que no pueden dispo-
ner de ellos ni prohibir la intervencin del Estado Federal en asuntos de
su competencia, ni su uso por los no indgenas mientras aqullos res-
peten los valores en que sustentan su unidad.
Este derecho es fundamental porque, quirase o no, los pueblos in-
dgenas los poseen; al no existir norma jurdica que los garantice no
pueden defenderlos de la intervencin de personas ajenas a ellos que
los violan constantemente de manera impune. En segundo lugar por-
que para los indgenas sus espacios territoriales son fuente de identi-
dad y parte de su ser; ms que los territorios pertenezcan a los indge-
nas son stos los que forman parte de aqullos; la tierra es el lugar de
origen, fuente de creencias, sustento de una cosmovisin, unas prcti-
cas socioculturales peculiares y asiento de un pasado comn. Adems
de esto, dada la depredacin de la sociedad moderna, la tierra y los re-
cursos en ella existentes necesitan del conocimiento y sentido de con-
servacin de los indgenas para su existencia. La tierra peligra sin el
concurso de los indgenas pero stos no pueden vivir sin ella. Una lti-
ma razn para reconocer los derechos de los pueblos indgenas sobre
sus territorios es que al hacerlo se les ubicara dentro del Derecho pbli-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 43
35
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Los Derechos de los Pueblos
Indgenas. Documento para Discusin, Crtica Jurdica, nmero 14, Mxico, 1994,
pp. 155-165.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
co y en caso de violacin del mismo no tendran que recurrir a otros r-
ganos estatales para hacerlos respetar.
Los derechos polticos se refieren a la capacidad y posibilidad de los
ciudadanos para participar en las decisiones que afectan de manera im-
portante los destinos del Estado al que pertenecen. La tradicin liberal
finca esta participacin en la democracia, pero sta no puede reducirse
a una sola forma de participacin y menos en Estados multiculturales y
pluritnicos, como en este caso. De ah que los pueblos indgenas,
como parte de su derecho a la libre determinacin expresada en auto-
noma, reclamen el derecho de participar en la toma de decisiones,
tanto internas, en sus comunidades, como hacia el exterior de ellas, se-
gn sus propios mecanismos y de acuerdo a sus propias normas.
Lo anterior reclama la adecuacin de las normas que rigen esta ma-
teria al menos en dos sentidos. Para el primer caso se necesita que se
reconozcan las normas propias de los pueblos indgenas para la elec-
cin de sus autoridades, as como los procedimientos para hacerlo y
por ltimo se reconozca a las autoridades as electas, con plenas facul-
tades, es decir, como representantes de la comunidad que las elige y
parte de la estructura gubernamental del Estado en su conjunto. Para
que lo anterior sea posible se necesita que las comunidades sean reco-
nocidas como sujetos de Derecho pblico.
Del otro lado se requiere la reforma de las normas, los procedi-
mientos y las instituciones que rigen la conformacin de los poderes
municipales a fin de adecuarlos a las necesidades de participacin de
los pueblos indgenas en su conformacin.
Junto a los derechos polticos se debe reconocer la facultad de las
autoridades indgenas para administrar justicia a travs de sus sistemas
normativos propios o derecho indgena, lo que conduce a reconocer
que los pueblos indgenas tienen sus propios sistemas jurdicos. Un
concepto amplio de sistema jurdico lo conceptualizara como un con-
junto de normas o reglas cuya existencia o vigencia puede verificarse
empricamente a travs de: a) la presencia de un tipo de conducta rei-
terada; b) presin social en favor de la permanencia de esa conducta;
c) la reaccin desfavorable contra el individuo que en las circunstancias
adecuadas se aparte de esa conducta. Si se trata de una norma jurdi-
ca, su violacin traer aparejada como reaccin tpica la aplicacin de
sanciones fsicas; d) la conviccin por parte de los miembros de un gru-
po de que aquella conducta es correcta, que tiene que ser seguida
como modelo o pauta de comportamiento.
36
44 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
36
CARACCIOLO, Ricardo, La Nocin de Sistema en la Teora del Derecho, (Biblioteca de
tica, Filosofa del Derecho y Poltica), Fontamara, Mxico, 1994, p. 69.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Lgico es entender que existen tantos sistemas jurdicos como pue-
blos indgenas existen y que su reconocimiento exige modificaciones
sustanciales a los principios que rigen el sistema jurdico estatal, entre
ellos la fuente de produccin de las normas jurdicas y la validez de
ellas. Se trata de que una nacin que se reconozca pluricultural no
puede organizar su vida social bajo reglas concebidas como si se trata-
ra de una sociedad homognea culturalmente.
La cultura es un concepto de difcil definicin por su ambigedad y
vaguedad, que al tiempo que lo convierte en susceptible de asumir va-
rios significados marcados por el contexto en que se elaboran, tambin
se puede analizar por su intencin y extensin, es decir, el conjunto de
propiedades que lo caracterizan y la referencia a un campo de aplica-
bilidad especfico. No obstante ello, podemos valernos de una defini-
cin elaborada desde la antropologa que caracteriza a la cultura como
la suma de todas las actividades y productos materiales y espirituales
de un determinado grupo social, que lo distinguen de otros grupos si-
milares.
37
Dicho de otra manera, la cultura de un grupo social, en este
caso un pueblo indgena, se compone de un sistema de valores y sm-
bolos que se reproducen en el tiempo y brindan a sus miembros la
orientacin y significados necesarios para normar su conducta y rela-
ciones sociales en la vida cotidiana.
Los derechos lingsticos forman parte de los derechos culturales
humanos fundamentales, tanto individuales como colectivos, y se sus-
tentan en los principios universales de la dignidad humana y la igual-
dad formal de todas las lenguas. Como derechos individuales se tradu-
cen en la facultad de toda persona de aprender y desarrollar libremente
su lengua materna, a recibir educacin a travs de ella, a usarla en con-
textos oficiales socialmente relevantes y a apropiarse de la lengua ofi-
cial del pas al que pertenece. Como derecho colectivo se manifiesta en
la posibilidad de mantener su identidad y alteridad etnolingstica, a
que sta sea respetada por los dems y a que su existencia y desarrollo
sean garantizados por el Estado.
38
Como puede verse, los derechos lingsticos estn relacionados con
la potestad de los pueblos y comunidades indgenas de hacer uso p-
blico de sus lenguas maternas para establecer comunicacin entre sus
miembros y con el resto de la sociedad. No se trata slo de que puedan
expresarse de manera particular o privada en su lengua, sino de que la
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 45
37
Rodolfo STAVENHAGEN: Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, Comisin Na-
cional de Derechos Humanos, Mxico, 2000, p.14.
38
HAMEL RAINER, Enrique, Derechos Lingsticos como Derechos Humanos: Debates
y Perspectivas, Alteridades, Nmero 10, Ao 5, UAM-Iztapalapa, Mxico, 1995, p. 11.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
usen en todos sus actos y el Estado le reconozca validez a esta forma
de comunicacin y, por lo mismo, tome las medidas necesarias para
que sea un vehculo legtimo de comunicacin en todos los actos, in-
cluyendo los oficiales. No se trata de un asunto menor, pues como la
propia UNESCO ha reconocido: por su naturaleza, las lenguas resu-
men toda la problemtica de la pluralidad cada lengua hablada en el
mundo representa un modo nico de concebir la experiencia humana y
el mundo mismo.
39
No obstante, las polticas lingsticas de los Esta-
dos nacionales han servido para dominar o para integrar a la cultura
dominante a quienes siendo portadores de una lengua propia no per-
tenecen a la cultura hegemnica. De ah que una poltica estatal inteli-
gente debera promover la preservacin de las diversas lenguas, promo-
viendo condiciones para su ejercicio y enriquecimiento, sin que esto
implique aislamiento de quienes las practican, sino por el contrario, in-
tegrndose como parte de la sociedad sin perder sus particularidades.
La educacin es un derecho humano fundamental de carcter cul-
tural. As est reconocido por el Derecho internacional y en el orden ju-
rdico mexicano se traduce en un derecho pblico subjetivo cierto, de-
terminado y exigible al Estado en caso de que ste no establezca las
condiciones necesarias para su ejercicio.
40
Estos son algunos de los derechos fundamentales que se deben re-
conocer a los pueblos indgenas en un nuevo pacto social. No son los
nicos, sino ms bien los mnimos para seguir existiendo como tales y
revertir las condiciones de sometimiento, incorporacin a la cultura
nacional y asimilacin que se promovi como poltica del Estado du-
rante todo el siglo XX, y se conviertan en verdaderos sujetos de dere-
chos, aportando sus potencialidades y recursos al engrandecimiento de
la sociedad mexicana.
2.4. Autonoma, igualdad jurdica y unidad nacional
En el debate sobre el reconocimiento de la autonoma de los pue-
blos indgenas de Mxico, no han faltado los prejuicios como argumen-
to para negarlo. Uno de ellos expresa que reconocer la autonoma de
46 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
39
PREZ DE CUELLAR, Javier (coordinador): Nuestra Diversidad Creativa: Informe de la
Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo, Ediciones Unesco, Mxico, 1996, p. 74.
40
Jorge MADRAZO y Walter BELLER: Consideraciones sobre el Derecho a la Educacin
y la Educacin Superior en Mxico, desde la Perspectiva de los Derechos Humanos, Ga-
ceta, No. 61, Comisin Nacional de Derechos Humanos, Mxico, agosto de 1995,
pp. 19-31.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
los pueblos atenta contra la igualdad de las personas, lo cual, si fuera
cierto, expresara la negacin de una exigencia tica de aeja existen-
cia. Pero la inconsistencia de este argumento se manifiesta cuando se
le aborda con argumentos jurdicos, considerndola desde dos aspec-
tos fundamentales: como un ideal igualitario y como un principio de
justicia.
Como ideal igualitario, la igualdad consiste en vivir con arreglo a
la naturaleza, es decir, que entre la naturaleza en general y la natura-
leza humana, como una especie de aqulla, debe existir una concor-
dancia. En otras palabras, la naturaleza racional del hombre le impone
la obligacin moral de actuar conforme a una recta ratio, comn a to-
dos los hombres. La recta razn emite mandatos que deben ser respe-
tados por todos los hombres, puesto que son conformes con la natura-
leza racional de todos ellos. Esta concepcin trae como resultado un
ideal comn a todos: un derecho para el gnero humano, cuya carac-
terstica cosmopolita y universal se deja fcilmente sentir en la expre-
sin jus gentium que los romanos hicieron clebre y se expresaba en
principios que gozaban del reconocimiento general y en consecuencia
eran comunes a los derechos de todos los pueblos.
41
Estos principios jurdicos racionales, los cuales se identifican con la
justicia, son compartidos por todos los hombres, pertenece a todos
ellos sin que se les puedan desprender. Fueron el sustento de la Decla-
racin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano que dice: Los hom-
bres nacen libres e iguales en derechos. Pero esta frase convertida en
norma jurdica no es una declaracin sino una prescripcin. No informa
que todos los hombres sean verdaderamente libres e iguales en dere-
cho, lo cual sera una falsedad, sino prescribe que todos deben ser li-
bres e iguales.
Por otro lado, como principio de justicia, la igualdad slo puede
existir entre personas cuando son tratadas de la misma manera, en las
mismas circunstancias y cuyas relaciones, en tales circunstancias, son
gobernadas por reglas fijas. Esta es la idea de igualdad que ms se en-
cuentra vinculada con el funcionamiento de un orden jurdico y no sig-
nifica lo mismo para todos sino que los iguales deben ser tratados
como iguales y los desiguales tomando en cuenta sus diferencias rele-
vantes. Como corolario de este tipo de igualdad existe la imparcialidad
y la aplicacin de reglas fijas. La igualdad requiere de imparcialidad en
el sentido de que hay que atenerse a las reglas establecidas y la discri-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 47
41
TAMAYO Y SALMORN, Rolando, Igualdad Jurdica, en Diccionario Jurdico Mexica-
no, Tomo (I-O), Instituto de Investigaciones Jurdicas, Cuarta edicin, Porra-UNAM,
Mxico, 1991, pp. 1609-1612.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
minacin o el favor en el trato de las personas debe hacerse slo ante
la presencia de circunstancias relevantes; en este mismo sentido se re-
quiere existencia de reglas fijas porque es en base a ellas que las perso-
nas establecen o predicen su conducta y alterarlas arbitrariamente
modifica tambin las circunstancias en que las personas deciden sus
conductas y sus resultados. De ah nace la idea de que por trato igual
debamos entender la aplicacin de la misma regla a situaciones
esencialmente similares.
42
Lo anterior nos lleva a concluir que la igualdad que garantiza el or-
den jurdico a los hombres no significa que todos tengan los mismos
derechos en cualquier circunstancia, pues sa es una idea que pertene-
ce a la igualdad entendida como un ideal igualitario y jurdicamente es
inconcebible por referirse a un estado de naturaleza, mientras al Dere-
cho le interesa un Estado social y ms concretamente, regular la con-
ducta de los hombres en sociedad, establecer previamente cmo de-
ben comportarse y en caso de no hacerlo como previamente se
determina, qu sancin les corresponde. Establecer la igualdad jurdica
significa que las instituciones que crean y aplican el Derecho no pue-
den tomar en consideracin, en el trato de individuos, diferencias ex-
cluidas por el orden jurdico; los rganos de aplicacin del Derecho slo
pueden tomar en consideracin las diferencias aceptadas o recibi-
das por las normas de un orden jurdico.
43
En palabras de uno de los detractores de la autonoma por el su-
puesto atentado a este derecho, la igualdad desde un punto de vista
jurdico se manifiesta en la posibilidad y capacidad que varias personas,
numricamente indeterminadas, adquieran los derechos y contraigan
obligaciones derivados de una cierta y determinada situacin en que se
encuentran. Por lo mismo no puede entablarse una relacin igualita-
ria entre la posicin concreta que guarde una persona colocada en una
situacin jurdica determinada, con la que tiene un individuo pertene-
ciente a otro Estado de derecho particular y diferente.
44
El criterio
determinante para saber si existe igualdad jurdica entre dos o ms per-
sonas es la situacin de derecho determinada en que cada una de ellas
se encuentren.
De ah que el ejercicio del derecho de autonoma por los pueblos
indgenas no atente contra el derecho a la igualdad, sino al contrario,
tomando en cuenta situaciones de diferencia relevantes las incorpora
48 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
42
Ibid.
43
Ibid.
44
BURGOA, Ignacio, Garantas Individuales, Vigsima segunda edicin, Porra, Mxi-
co, 1989, p. 254.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
en el orden jurdico para que sean tomadas en cuenta y se d trato
igual a los iguales y desigual a los desiguales.
Otro prejuicio que los detractores de la autonoma de los pueblos
indgenas han esgrimido como argumento para negar el reconocimien-
to de la autonoma indgena es que se atentara contra la integridad
nacional, lo cual, como en el caso de la igualdad, resulta falso, incluso
desde el punto de vista constitucional y quienes lo utilizan pecan de ig-
norantes o de mucha mala fe. Para corroborar esta afirmacin baste re-
cordar que nuestra Constitucin Federal, en su artculo 39, determina
que la soberana nacional reside originaria y esencialmente en el pue-
blo, que todo poder tiene su origen en l y debe ser para su benefi-
cio, quien conserva en todo momento el inalienable derecho de alterar
o modificar la forma de gobierno. De lo anterior se deduce que cuando
un poder instituido ya no funciona para beneficio del pueblo, ste pue-
de sustituirlo por otro que responda a sus expectativas, segn lo exija
la nueva realidad social. En su reclamo de autonoma nuestros pueblos
indgenas slo estn haciendo uso de este derecho constitucional.
Mas como la modificacin de la forma de gobierno no puede, con-
forme a Derecho, hacerse a la voluntad o capricho de quienes plantean
el cambio, la propia Carta Magna establece, en su artculo 135, que las
adiciones o reformas pueden hacerse con el voto de las dos terceras
partes de los miembros del Congreso de la Unin que se encuentren
presentes al votarse las adiciones o reformas y la aprobacin de la ma-
yora de las legislaturas de los Estados. Esto es precisamente lo que es-
tamos exigiendo quienes luchamos por el reconocimiento de los dere-
chos de los pueblos indgenas. La demanda se ajusta a las formas que
establece la Constitucin. Como expresamos anteriormente, esto tam-
bin podra plantearse por la va del plebiscito, pero el orden jurdico
actual del Estado mexicano no reconoce esta forma de participacin
popular.
En relacin con el argumento de que con la autonoma se crearan
pequeos estaditos indgenas con soberana dentro del estadote
nacional es importante recordar que la propia Constitucin Federal en
su artculo 40 prescribe que nuestra forma de gobierno es republicana,
representativa, democrtica y federal, compuesta por Estados libres y
soberanos en todo lo referente a su rgimen interior, pero unidos en
una Federacin; y en el numeral siguiente expresa que el pueblo ejerce
su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la
competencia de stos y por los de los Estados por lo que toca a sus re-
gmenes interiores. En estas dos disposiciones quedan claramente aco-
tados los rganos del Estado a quienes se encomienda el ejercicio de la
soberana que pertenece al pueblo mexicano.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 49
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Estos argumentos son suficientes para ahuyentar el fantasma de la
desintegracin nacional por la va de la autonoma indgena, pero exis-
ten otros. Uno de ellos es la facultad que tiene el titular del poder eje-
cutivo federal, concedida en el artculo 89 fraccin VI de la Constitu-
cin Poltica, para disponer de la totalidad de la fuerza armada
permanente Ejrcito terrestre, Marina de Guerra y Fuerza Area
para la seguridad interior de la Federacin; otro es el deber de los po-
deres federales establecido en el artculo 119 de proteger a los Es-
tados de la Federacin contra toda invasin o violencia exterior, lo mis-
mo en caso de sublevacin o trastorno interior, siempre que les sea
solicitada su intervencin por las legislaturas de los Estados afectados.
Esta facultad solo podr ejercerse, constitucionalmente, ajustndose a
lo dispuesto por los artculos 29 y 129 de la propia Constitucin y no a
su libre arbitrio como hasta ahora viene sucediendo.
Una ltima razn de por qu el reconocimiento de la autonoma in-
dgena no desintegra el Estado nacional es que para que los pueblos
indgenas se separaran de la nacin sera indispensable que la misma
constitucin les reconociera el derecho de secesin, como lo estableca
el artculo 72 de la antigua Constitucin de la exUnin de Repblicas
Socialistas Soviticas, hiptesis que en este caso no se presenta. Esto
independientemente de que ningn pueblo indgena tiene dentro de
sus demandas algo semejante.
Hay que decir, entonces, que la nacin no se fracciona con el reco-
nocimiento de la autonoma indgena sino con su negacin, pues se les
deja fuera del orden jurdico y del desarrollo del pas. Eso ensea la his-
toria pasada y reciente de muchos pases. Es importante no olvidarlo
cuando de tomar decisiones se trata.
En conclusin, podemos afirmar que el derecho a la libre determi-
nacin es un derecho fundamental de los pueblos, como la libertad lo
es del individuo. Se trata de un derecho que no corresponde a cual-
quier comunidad dentro de un Estado sino a la que rena caracters-
ticas de pueblo.
45
La libre determinacin es un derecho que puede ser
ejercido de diversas maneras, una de ellas puede ser que el pueblo se
reserve el derecho de decidir su destino sin sujetarse a ms leyes que
las que l mismo se otorgue, lo cual no se traduce en ejercicio de auto-
noma, sino de soberana, situacin que puede conducir a crear un
nuevo Estado o a unirse a otro ya existente. En el caso de la autonoma
se trata de regmenes especiales que se establecen dentro del marco de
50 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
45
VILLORO, Luis, Estado Plural, Pluralidad de Culturas, Paids-UNAM, Mxico, 1998,
79-108.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Estados determinados. Un rgimen autonmico no cobra existencia por
s mismo, sino como parte de la vida poltica y jurdica de un Estado y
responde a la necesidad de buscar formas de integracin poltica entre
el sujeto autnomo y el Estado nacional en el que se desenvuelve basa-
das en la coordinacin y no en la subordinacin de sus comunidades
parciales.
En otras palabras no es slo un dejar hacer que se concede a los
pueblos sino un rgimen poltico jurdico acordado entre los pueblos
indgenas y los Estados de los que forman parte. El derecho a la libre
determinacin expresada en autonoma se refiere a un rgimen espe-
cial que configura un gobierno propio (autogobierno) para ciertas co-
munidades integrantes (de un Estado), las cuales escogen as autorida-
des que son parte de la colectividad, ejercen competencias legalmente
atribuidas y tienen facultades mnimas para legislar acerca de su vida
interna y para la administracin de sus asuntos.
46
Bajo estas premisas podemos analizar la forma en que se ha trata-
do el tema de los derechos indgenas en dos momentos: desde la for-
macin del Estado nacional hasta fines del siglo XX con las polticas de
aculturacin, asimilacin e integracin y a principios del siglo XXI, cuan-
do se ha pretendido reconocer a los pueblos indgenas como sujetos de
derecho.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 51
46
DIAZ POLANCO, Hctor, Autonoma Regional: la Autodeterminacin de los Pueblos
Indios, Siglo XXI, Mxico, 1991, pp. 150-170.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
III.
El Estado Mexicano y los pueblos
indgenas
Como es bien sabido el Estado mexicano se construy bajo la in-
fluencia criolla, producto del mestizaje entre la cultura espaola y las
diversas culturas existentes cuando aqullos invadieron estas tierras con
la intencin de conquistarlas. El mestizaje se dio, es cierto, pero las cul-
turas indgenas no desaparecieron; slo que despus de la independen-
cia de Mxico respecto de la corona espaola, los mestizos las ignora-
ron, a pesar que despus de 300 aos de resi stenci a segu an
conservando sus principales rasgos culturales y ordenando su vida se-
gn sus propios valores.
3.1. Los Pueblos Indgenas en las primeras Constituciones
nacionales
La cuestin de los derechos indgenas no es asunto de ahora sino
bastante aejo. Viene aparejado con las luchas independentistas de la
poblacin de la Nueva Espaa por separarse de la Corona espaola y
formar un nuevo Estado, pasando por los periodos de anarqua y la
consolidacin del nuevo orden, luchas en las que los pueblos indge-
nas aportaron una gran cuota de sangre, pero cuando se dise el mo-
delo de organizacin poltica que prevalecera en el pas fueron ignora-
dos por completo por el grupo social dominante que asumi el poder.
A pesar de las promesas contenidas en las proclamas con las que se
llamaba a nuestros antepasados a luchar por la independencia, sobre
todo las de Miguel Hidalgo y Costilla y Jos Mara Morelos y Pavn, l-
deres de las insurrecciones independentistas que prometan devolver-
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
nos la libertad, terminar con las castas y devolvernos la tierra que era
nuestra,
47
la exclusin de los pueblos indgenas en el diseo de la na-
cin en que todos viviramos comenz desde los acuerdos para consu-
mar la independencia. En el Plan de Iguala, propuesta surgida del viejo
orden para poner fin a la guerra que ya alcanzaba once aos (desde
1810 hasta 1821), se estableci la igualdad de todos los habitantes de
la Nueva Espaa, sin distincin alguna de europeos, africanos ni indios,
reconociendo a todos como ciudadanos con igualdad de derechos, al
mismo tiempo que ignoraban la existencia de los pueblos indgenas.
Pero la realidad era ms compleja y el Poder Constituyente no po-
da eludirla tan fcilmente, pues apareca por donde menos se lo espe-
raba. En el Acta Constitucional de la Repblica mexicana de 1824
48
se
estableci como facultad del Congreso de la Unin arreglar el comercio
con las naciones extranjeras, entre los diferentes Estados de la Federa-
cin y tribus de indios, disposicin que se reiter en el artculo 49,
fraccin XI, de la primera Constitucin Federal de Mxico como pas in-
dependiente, promulgada el 4 de octubre de 1824.
49
Esta disposicin estaba fuera de contexto, no responda a una reali-
dad social y por tanto ningn derecho representaba para nuestros pue-
blos indgenas porque sus problemas iban ms all de asuntos comer-
ciales, los cuales seguramente eran ajenos a la mayora de ellos, que se
encontraban luchando en la defensa de su identidad colectiva y sus
tierras comunales, que desde entonces eran asediadas por la nueva cla-
se gobernante y agredidos con leyes estatales que impulsaban su fraccio-
namiento. La nica explicacin coherente sobre la inclusin de esta dis-
posicin en la Carta Magna apunta a que fue copiada textualmente del
artculo 1.8.3. de la Constitucin Federal de los Estados Unidos de
Amrica, en donde el Estado reconoci status jurdico a los indgenas,
an bajo su tutela.
50
Para mediados del siglo, cuando se discuti la Constitucin Federal
de 1857, el asunto de los derechos indgenas se haba convertido en
un problema nacional. As se desprende de las mltiples intervenciones
que se dieron durante su discusin, aunado a la abundante legislacin
que, como veremos ms adelante, se haba producido en los Estados
54 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
47
Jess SILVA HERZOG, De la Historia de Mxico (1810-1938), Documentos Funda-
mentales, Ensayos y Opiniones, tercera edicin, Siglo XXI, Mxico, 1985, pp. 12-16.
48
Jorge SAYEG HEL, El Nacimiento de la Repblica Federal Mexicana, SEP-SETENTAS,
Mxico, 1974, pp. 115-123.
49
Ibid., pp. 125-162.
50
Bartolom CLAVERO SALVADOR, Teorema de OReilly: Incgnita Constituyente en In-
doamrica, Centro de Estudios Constitucionales, separata de la revista espaola de De-
recho Constitucional, Madrid, Ao 17, Nmero 49, 1997, p. 44.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
de la Federacin. Slo que a los grupos polticos de entonces, tanto li-
berales como conservadores, les pareci ms importante enfocar sus
esfuerzos a combatir o defender otros asuntos, como fue el de la Igle-
sia y la tierra.
Lo anterior no debe dejar la idea de que el tema no estuvo pre-
sente entre los constituyentes de la poca. En la sesin del 16 de ju-
nio de 1856 el diputado Jos Mara del Castillo Velasco, despus de
describir los estragos padecidos por una raza desgraciada de hom-
bres, que llamamos indgenas, descendientes de los antiguos dueos
de estas ricas comarcas, y humillados ahora con su pobreza infinita y
sus recuerdos de otros tiempos, reivindic terrenos para el uso co-
mn de sus pueblos, as como para reparto entre los individuos que
los integraban, aduciendo que era vergonzoso para nuestro pas
que haya en l pueblos cuyos habitantes no tengan un espacio de
terreno en que establecer un edificio pblico o una sementera; as
tambin exhort a los legisladores a tomar medidas para combatir el
estado de mendicidad de los indgenas y a disipar los nublados de
su indigencia. Adems de ello, el diputado Velasco expres su con-
viccin de que urga remediar los abusos que sufran y buscar la ma-
nera de mejorar su condicin econmica, afirmando que si se estu-
dian sus costumbres, se hallarn entre los indios instintos de severa
justicia y de abnegacin para cumplir con los preceptos que imponen
las leyes.
51
Tres semanas despus de expuestas las anteriores opiniones, el di-
putado Garca Granados formul algunas objeciones en materia de
justicia en donde se involucr a los pueblos indgenas: desaconsej la
instauracin del jurado popular, calificndolo de planta extica que
no poda aclimatarse todava entre los indgenas porque, segn l, no
ofrecan ninguna garanta de defensa a las personas que juzgaban.
En la misma sesin Ignacio Ramrez destac la necesidad de que el
proyecto constitucional que se estaba discutiendo se adecuara mejor a
las necesidades especficas del pas. En ella lament que entre las mu-
chas ilusiones con que nos alimentamos, una de las no menos funestas
es la que nace de suponer que nuestra patria es una nacin homog-
nea. Invit a los diputados a cambiar su visin del pas. Levantemos
les dijo ese ligero velo de la raza mixta que se extiende por todas
partes y encontraremos cien naciones que en vano nos esforzaremos
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 55
51
FERRER MUOZ Manuel y Mara BONO LPEZ, Pueblos Indgenas y Estado Nacional en
el Siglo XIX. 1998, pp. 50-52.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
hoy por confundir en una sola. Y, a diferencia de quien le antecedi
en la palabra, expres: Muchos de esos pueblos conservan todava las
tradiciones de un origen diverso y una nacionalidad independiente y
gloriosa.
52
Una de las ltimas intervenciones sobre la materia se dio cuando ya
se haba iniciado, en lo general, el debate sobre el contenido de la nue-
va Constitucin. El diputado Castellanos acept la nobleza de la pro-
puesta hecha por el diputado Jos Mara del Castillo Velasco, pero se
opuso a ella si antes no se aseguraba que la Iglesia quedara sujeta al
poder del Estado, pues en caso contrario dijo los indios regarn
la tierra con el sudor de su rostro, trabajarn sin descanso hasta hacerla
fecunda, le llegarn a arrancar preciosos frutos, y todo para qu?,
Para que el clero llegue como ave de rapia y les arrebate todo, co-
brndoles por el bautismo de sus hijos, por celebrar su matrimonio, por
dar sepultura a sus deudos. Y terminaba con una sentencia que cam-
bi el rumbo de la discusin. Dad a los indios la tierra y dejad subsis-
tentes las obvenciones parroquiales, y no haris ms que aumentar el
nmero de esclavos que acrecienten la riqueza del clero.
53
Con esta
afirmacin, la discusin de los derechos indgenas pas a un segundo
plano, centrndose en el problema del clero y su relacin con el Estado.
Fue as como los derechos indgenas se discutieron pero no se plasma-
ron en la Constitucin que consolid al Estado mexicano.
3.2. Los pueblos indgenas durante el siglo XIX
La declarada igualdad de todos los individuos del pas, incluyendo a
los indgenas, considerados individual y no colectivamente, no fue obs-
tculo para que a lo largo y ancho del pas, desde Sonora hasta Yuca-
tn, las entidades federativas o departamentos segn que el rgimen
fuera federalista o centralista elaboraran una muy diversa legislacin,
que algunas veces tutelaba a los individuos indgenas sin reconocerles
plenamente sus derechos y las ms los violentaba, sin que ello quitara
el sueo a los liberales o conservadores, quienes siempre los considera-
ron un lastre para el progreso de la nacin y si no los exterminaban era
porque les servan de mano de obra barata para impulsar el pas que
ellos estaban diseando. Unos cuantos ejemplos pueden servirnos para
ilustrar la anterior aseveracin.
56 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
52
Ibid.
53
Op. cit.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
En el Estado de Oaxaca el debate sobre los derechos indgenas se
remonta a tiempos anteriores a la formacin del Estado. La Ley Orgni-
ca para el Gobierno del Estado de Oaxaca, antecesora de su primera
Constitucin, ya reconoca en su artculo primero que el Estado se
compona de todos los pueblos y partidos que antes formaban la pro-
vincia de ese nombre. La disposicin se retom el 10 de enero de
1825, al promulgarse la primera Constitucin Poltica del Estado, la
cual estableci en su artculo 5. que para la administracin del mismo
se divida en departamentos, partidos y pueblos; estos ltimos seran
administrados por ayuntamientos integrados por alcaldes, regidores y
sndicos, siempre que su poblacin llegara a tres mil almas o que sin
tenerlas contaran con suficiente ilustracin, industria y otras circunstan-
cias particulares que los hicieran merecedores de contar con ese tipo de
autoridad.
En alusin directa a los pueblos indgenas y sus comunidades, el ar-
tculo 161 del Cdigo fundamental del Estado estableca: En los de-
ms pueblos en que no tenga lugar el establecimiento de ayuntamien-
tos, habr una municipalidad que se llamar con el nombre conocido
de repblica, la cual tendr por lo menos un alcalde y un regidor. La ley
determinar el nmero de alcaldes y regidores de que debern compo-
nerse, con proporcin al vecindario.
54
De esta forma, el Estado de
Oaxaca reconoca la organizacin que desde la poca de la Colonia
asumieron los pueblos indgenas para resistir la opresin espaola.
La segunda Constitucin Poltica del Estado, la del 15 de septiem-
bre de 1857, estatuy que la divisin administrativa de Oaxaca se esta-
blecera a travs de distritos y municipios. Los pueblos y las repblicas
desaparecieron, pero en cambio se reconoci facultad a los ayunta-
mientos para administrar los bienes comunales y las casas de benefi-
cencia de instruccin primaria.
55
La importancia de esta disposicin no
se nota si se desliga del hecho de que el artculo 27 de la Constitucin
Federal, promulgada el 5 de febrero del mismo ao, prohiba a las cor-
poraciones civiles, entre ellas las comunidades, administrar bienes rsti-
cos. Slo que el gobernador del Estado, Don Benito Jurez, como juris-
ta que era supo entender el verdadero propsito de esa disposicin y
buscar la salida adecuada para no violentar los intereses de los pueblos.
Por cierto, el 2 de julio de 1848, cuando el Congreso del Estado abri
sus sesiones, el indgena zapoteco, portando ya la investidura de go-
bernador, se dirigi a sus integrantes para defender el derecho de los
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 57
54
Gustavo PREZ JIMNEZ, Las Constituciones del Estado de Oaxaca, Ediciones Tcnicas
Jurdicas del Gobierno del Estado de Oaxaca, Mxico, 1959.
55
PREZ JIMNEZ, op. cit.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
pueblos indgenas de la entidad para elegir a sus autoridades de acuer-
do a su costumbre, la que, afirmaba, lejos de obstruir, expedita la
marcha de la administracin de la justicia.
56
La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Occidente
compuesto por lo que hoy son los Estados de Sonora y Sinaloa,
aprobada el 12 de noviembre de 1825, tambin contena varias dispo-
siciones referentes a indgenas. Su artculo 4. prohiba la esclavitud,
as como el comercio y venta de indios de las naciones brbaras, es-
tableciendo que una ley secundaria podra determinar la indemnizacin
que correspondiera a las personas que se vieran perjudicadas con ello.
La libertad de los indgenas tena un precio, pero los nicos que podan
beneficiarse de l eran sus antiguos propietarios.
El artculo 21 de la misma estableci la igualdad de todos los hom-
bres sin importar sus diferencias tnicas, lo cual no fue impedimento
para que la fraccin VI del artculo 28 determinara como una causa de
la suspensin de los derechos ciudadanos tener costumbre de andar
vergonzosamente desnudo, en alusin a la manera de vestir de los
pueblos indgenas que habitaban en el Estado. Para evitar algn des-
contento de los perjudicados con tal norma jurdica, el mismo poder
que la dict prescribi que no tendra efecto hasta el ao de 1850. Se-
guramente en este tiempo pensaban cambiar los hbitos de los indge-
nas por los suyos.
Finalmente, dicha Constitucin, por disposicin contenida en su
artculo 109, fraccin XVIII, facult al Congreso del Estado y a su Comi-
sin Permanente para arreglar el trmite de los terrenos de los ciu-
dadanos indgenas, terminar sus diferencias conforme a sus circunstan-
cias y al sistema actual de gobierno. En otras palabras, convertir en
pequeas propiedades las tierras que los pueblos posean en colectivo.
Esta disposicin se complement con otra que le segua, por virtud de
la cual el Congreso tambin poda dar reglas de colonizacin confor-
me a las leyes
57
, las cuales incluiran la ocupacin de tierras que no es-
tuvieran debidamente acreditadas como propiedad de algn particular.
Para dar cumplimiento a lo estipulado en la Constitucin del Esta-
do, el Congreso dict varias disposiciones que en apariencia buscaban
crear condiciones para el ejercicio de los derechos de los indgenas,
cuando en realidad buscaban violentarlos para romper el rgimen de
autonoma que conservaban y con ello minar el sistema comunal de
58 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
56
ngel POLA, Exposiciones (cmo se gobierna): Benito Jurez, Tomo I, Instituto Na-
cional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, Mxico, 1987, pp. 159-160.
57
R. OLEA, Hctor, Sinaloa a travs de sus Constituciones, UNAM, Mxico, 1985,
pp. 37-88.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
propiedad sobre sus tierras, localizadas generalmente en los ms frti-
les valles, lo que las volva apetecibles para los colonos blancos deseo-
sos de fincar en ellas sus ranchos y haciendas.
58
Aos ms tarde se expidieron leyes y se tomaron medidas para po-
ner en ejecucin el mandato constitucional. El 5 de noviembre de 1827
se expidi un decreto en el cual se estableca que los indios disfrutan
de la gracia de exencin de alcabalas de las ventas que hagan de gne-
ros, frutos y efectos de su personal industria y trabajo.
59
Con esta me-
dida se pretenda desarraigar a los indgenas de sus tierras y mantener-
los en la ciudad. En febrero del ao siguiente se decretaron otras
medidas con fines similares. Se estatuy la creacin de un partido con
ocho pueblos yaquis, con cabecera en el presidio de Buenavista, en don-
de se estableci un municipio; se impuls la reedificacin de templos y
la asignacin de prrocos para el adoctrinamiento, milicias para vigilar la
seguridad pblica y consolidar la tranquilidad de los pueblos.
El paso trascendental se dio el 30 de septiembre de 1828 al apro-
barse la Ley para el Gobierno Particular de los Pueblos Indgenas.
60
El
ttulo sugiere que por fin se respetara el derecho de los pueblos a con-
servar sus propias formas de organizacin y gobierno, pero la realidad
fue distinta.
En su artculo primero estableca que el gobierno cuidar escru-
pulosamente de que los indgenas sean garantizados en el ejercicio
de sus derechos de igualdad, libertad, propiedad y seguridad (...)
para que en toda eleccin sean llamados a votar y ser votados, bien
para los empleos consejiles o cualesquiera otro que sean capaces de
desempear; lo cual en realidad no constitua un derecho, pues no
podan mantener su propio gobierno, ms bien se les llamaba a in-
corporarse a las estructuras estatales. Otro derecho en ella con-
templado era que los indgenas, como cualquier otro ciudadano, se-
ran tomados en cuenta para integrar la milicia del Estado y para el
desempeo de empleos de jefes y oficiales, desapareciendo los capi-
tanes de guerra y los dems cargos militares existentes entre Yaquis,
Mayos, patas y Pimas. Una obligacin presentada en forma de de-
recho acompaada de una medida para desmantelar sus instituciones
organizativas propias.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 59
58
GARCA BECERRA, Jos Antonio, El Estado de Occidente: Realidad y cisma de Sonora
y Sinaloa, 1824-1831, Colegio de Bachilleres de Sinaloa y Direccin de Investigacin y
Fomento de Cultura Regional, Sinaloa, Mxico, 1996, p. 98.
59
Ibid.
60
Decreto No. 88 del 30 de septiembre de 1828, citado en: GARCA BECERRA, Jos
Antonio, El Estado de Occidente, op. cit., pp. 102-103.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
En materia educativa, la ley contemplaba que habra escuelas de
primeras letras en todos los pueblos si fuera posible, en ellas debe-
ran existir buenos preceptores adictos al sistema, quienes adems
de ensear a leer, escribir y contar, los deberan instruir en los principios
de religin catlica y de sus derechos civiles y polticos. En ese mismo
sentido, se escogera entre los indgenas que supieran leer y escribir
uno de cada tribu para enviarlos a Guadalajara o Mxico, a instruirse
en el mtodo de la enseanza por el sistema lancasteriano, para que
vuelvan a ensearlo a sus compatriotas con la calidad de preceptores.
La ley no olvidaba a las mujeres y, as, dispona que se establecieran,
donde se pudiera, escuelas para la enseanza de las nias, a quienes
adems de leer y escribir, se les ensear a coser, labrar o bordar, y
todo el aseo propio de su sexo.
61
Estas disposiciones buscaban la de-
saparicin de las culturas de los pueblos indgenas para que sus inte-
grantes asumieran la dominante, llamada cultura nacional sin serlo.
Junto con la anterior ley se aprob la Ley para el Repartimiento de
Tierras de los Pueblos Indgenas, reducindolas a Propiedad Particular.
62
Como en el caso anterior, se simul proteccin a los derechos indgenas
cuando en realidad se les despojada de ellos. En sus primeros artculos
estableca la obligacin del Gobierno de dar amparo y proteccin a los
indgenas para que se les restituyeran o reemplazaran los terrenos de los
que haban sido despojados de manera violenta o a ttulo vicioso, para
establecer enseguida disposiciones en contra de la propiedad comunal.
El 14 de octubre de 1830 el Estado de Occidente se fraccion dan-
do origen a lo que hoy son los Estados de Sonora y Sinaloa. En la pri-
mera Constitucin de Sonora como Estado soberano tambin se intro-
dujeron algunas referencias a los indgenas. En la exposicin de
motivos las autoridades se lamentaban por la situacin del Estado. Su
diagnstico era que estaba entronizada la ignorancia, reducidos a es-
combros y cenizas los ms de sus pueblos y haciendas por efecto de la
guerra desoladora que estall en su interior el 25 de octubre de 1825,
rodeada de una multitud de tribus indgenas incivilizadas, amenazados
por los brbaros de las partes ms altas, sin fuerza, sin comercio consi-
derable, falto de intelectos hacendarios y obstruidas o paralizadas casi
todas las fuentes de su prosperidad.
63
60 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
61
Ibid.
62
Loc. cit.
63
CORBAL ACUA, Manuel, Sonora y sus Constituciones, Gobierno del Estado de So-
nora, Hermosillo, Sonora, 1992, pp. 29-59. Tambin: Hctor Cuauhtmoc HERNNDEZ SIL-
VA, Insurgencia y Autonoma: Historia de los Pueblos Yaquis, 1821-1910, CIESAS-INI,
Coleccin: Historia de los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1996, p. 88.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
En otras palabras, para la clase gobernante el atraso de la entidad
era culpa de los indgenas y a fin de superarlo se tomaron medidas. El
artculo 36 de la Constitucin otorg facultades exclusivas al Congreso
para dictar leyes y reglamentos para establecer el gobierno interior de
los pueblos de indgenas, de la manera ms anloga y conveniente a su
situacin, circunstancias y costumbres; arreglar los lmites de sus terre-
nos y dictar cuanto crea conducente a terminar sus diferencias. Com-
plementaba esta disposicin el contenido del artculo 59, el cual preve-
a que para el establecimiento de las autoridades locales de los
pueblos indgenas, el Congreso se arreglar a sus circunstancias, excep-
tundolas, si conviniese, de algunos o algunas de las bases que se pres-
criben en los artculos precedentes.
64
Los artculos a que hace men-
cin estaban referidos a la organizacin de los ayuntamientos.
Lo mismo puede decirse del Estado vecino. La Ley de Colonizacin
del Estado de Chihuahua, promulgada el 26 de mayo de 1825, en su
artculo 21 orden que los terrenos despoblados que pertenecieran a
los pueblos indgenas se repartieran gratuitamente entre los miembros
de los propios pueblos que carecieran de ellas, y en caso de que todos
las tuvieran se vendieran y con su producto se constituyera un fondo
de la comunidad. La propia ley prescribi que las tierras baldas de la
Alta Tarahumara se poblaran con colonos que instruyeran y civilizaran a
los indios. Otra ley, promulgada el 10 de octubre de 1833, orden que
se respetaran las tierras que se haban concedido a los indios, debiendo
repartirse en parcelas, incluyendo entre los beneficiados a las dems
castas que estuviesen enlazadas con los indios de cada pueblo.
65
Igual suerte corrieron las tierras de las comunidades indgenas de
Veracruz, cuya reparticin se orden en el ao de 1826; un ao antes,
el gobierno de Zacatecas haba hecho lo mismo con las tierras del fun-
do legal de los ayuntamientos, medida que fue ratificada el 30 de
mayo de 1834. Puebla no se qued atrs y en el ao de 1828 decret
la reparticin de aguas y tierras del comn, aunque la medida nunca
lleg a publicarse.
66
Otro caso importante se dio en el Estado de Jalisco. Ah el desmem-
bramiento de los territorios y el despojo de las tierras de los pueblos in-
dgenas se vivi con bastante intensidad antes de la Independencia de
Mxico y continu despus de ella. El 27 de febrero de 1821 se public
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 61
64
Op. cit.
65
GONZLEZ NAVARRO, Moiss, Instituciones Indgenas en el Mxico Independiente,
en: Alfonso CASO y otros, La Poltica Indigenista en Mxico, Tomo I, Primera reimpresin,
INI-Conaculta, 1991, pp. 221-222.
66
GONZLEZ NAVARRO, op. cit. p. 222.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
una Instruccin para la Divisin de las Tierras en forma de Propiedad
Privada; el 8 de marzo se puso en vigencia un reglamento sobre la ma-
teria que databa de 1794 y un artculo sobre la materia de las Cortes
de Cdiz de 1812, relativo al mismo asunto.
La Diputacin Provincial de Guadalajara intent poner orden jurdi-
co en tantas disposiciones y el 5 de diciembre de 1822 promulg una
Instruccin para el arreglo de los Ayuntamientos de su Distrito, en el
uso de los terrenos comunes en el fundo legal de cada pueblo. Diver-
sos artculos de este documento hacan referencia a la adquisicin del
dominio pleno de las parcelas indgenas ocupadas dentro de la zona
fincada, es decir, de solares. El primero de ellos expresaba que ningn
indio ser perturbado en la posesin en que est de sus tierras, sean
muchas o pocas, grandes o pequeas, adquiridas por compra, reparti-
miento, cambio, donacin, herencia u otro justo ttulo, sea que las cul-
tive por s mismo, las tenga ociosas o las haya dado en arrendamien-
to. Distinto era el contenido del artculo siguiente que expresaba:
Todas las dems tierras del comn se arrendarn en subasta pblica,
rematndose en el mejor postor.
67
La ley, como se ve, slo protega la
propiedad privada de los indgenas, como cualquier otra, al mismo
tiempo que atentaba contra la propiedad colectiva de los pueblos a
que pertenecan las personas cuyos derechos deca proteger.
El primer Congreso Constitucional del Estado de Jalisco vot el 12
de febrero de 1825 el decreto No. 2, que en su artculo 1. estableca:
A los antes llamados indios se declaran propietarios de las tierras, ca-
sas, y solares que poseen actualmente en lo particular sin contradiccin
en los fundos legales de los pueblos o fuera de ellos.
68
Con esta dis-
posicin la mxima representacin del poder primero desconoca la
existencia de los pueblos indgenas y despus reconoca la propiedad
de sus integrantes; aunque no dentro y fuera del fundo legal, como
originariamente dispuso, sino slo dentro, pues as lo mencionaba la le-
gislacin reglamentaria, reduciendo lo que dispona otra norma supe-
rior.
Otro decreto, el 481, con fecha del 26 de marzo de 1833, procla-
m que los ayuntamientos constitucionales, desde su instalacin, su-
cedieron a las comunidades de indgenas en todas sus propiedades que
a stas pertenecan por cualquier ttulo, menos en aqullas que se re-
dujeron a dominio particular...
69
. Se pretenda, asimismo, que para el 31
62 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
67
MEYER, Jean, La Tierra de Manuel Lozada, CEMCA-Universidad de Guadalajara,
Coleccin de Documentos para la Historia de Nayarit, Mxico, 1989, pp. 37-38.
68
Ibid.
69
Loc. cit.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
de diciembre de 1834 todos los propietarios recibieran sus ttulos de
propiedad y los ayuntamientos incorporaran a su patrimonio las tierras
y fincas que les tocaban, despus de despojar a los indgenas.
Si mal les iba a los indgenas con los liberales en el poder, con los
conservadores no sera mejor. El 17 de abril de 1849 el Congreso del
Estado public el decreto 121, que en su primera disposicin expresaba
que las fincas rsticas y urbanas compradas por los indgenas, y las
adquiridas por cualquier justo y legtimo ttulo, que hasta el da se co-
nozcan con el nombre de comunidades, son propiedad de ellos desde
el 29 de septiembre de 1828 que se public el decreto 151 y dems
concordantes. Congruente con esto, el artculo tercero del decreto re-
conoca que los indgenas son, en consecuencia, partes legtimas para
reclamarlas a fin de que se les apliquen y dividan respectivamente en
los trminos que dispone la presente ley. En el mismo documento se
pretenda que ese mismo ao terminara el problema agrario, pero para
1852 todava no tena visos de cumplirse.
El 20 de octubre de 1853 los poderes departamentales consulta-
ron a los centrales para saber qu tan vlida segua siendo la legisla-
cin jalisciense aprobada durante gobiernos liberales y la respuesta les
lleg el 3 de diciembre de ese mismo ao. En ella se deca que cuan-
do se proyect en el Departamento de Jalisco repartir a los indgenas
las tierras de comunidad se trat de hacerles un beneficio libertndo-
les de cierta especie de tutela a que estaban sujetos. Pero la experien-
cia ha enseado que esta medida ha producido resultados enteramen-
te contrarios y que los indgenas ni gozaban los provechos de los
bienes de comunidad. Ni lograban la propiedad particular de los mis-
mos bienes que han ido desapareciendo pasando a manos codiciosas
y rapaces.
Sera imposible segua explicando la respuesta hacer una va-
riacin respecto a las enajenaciones que se hayan hecho hasta el da y
esto es cosa que ya no tiene remedio, pues por el contrario, sera peor
el mal que se hiciera queriendo destruir lo practicado. Mas por el con-
trario, si se dejaran correr las cosas por el camino que seala el Depar-
tamento de Jalisco, no se hara ms que continuar el desorden que tan
claramente demuestra aquel gobierno.
Despus de esta interpretacin, propuso adoptar un medio pru-
dente para atender el asunto, que a su juicio debera consistir en de-
rogar el decreto del 17 de abril de 1849 dejando subsistentes los actos
practicados conforme a l hasta la fecha en que se llevara a cabo.
70
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 63
70
Ibid.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
El gobierno local hizo caso omiso de la recomendacin del centro y
el 30 de enero de 1854 dio la orden de continuar repartiendo sin
abuso. El 31 de julio del mismo ao Santa Anna orden restituir a los
pueblos, villas y ciudades las tierras usurpadas, y un mes despus, el 30
de agosto, gir una orden contraria suspendiendo el repartimiento.
Despus vendra la Revolucin de Ayutla y con ella una nueva Constitu-
cin Federal que pondra fin al problema, desconociendo el derecho de
los indgenas a existir como pueblos con derechos colectivos.
El Estado de Chiapas fue otro caso interesante, donde bajo pretex-
to de proteccin a los derechos indgenas, en realidad se violentaban.
En efecto, una ley promulgada por el Congreso Constituyente el 18 de
agosto de 1824, que estableca las bases para la enajenacin de las
tierras indgenas, fue el modelo para que el Congreso chiapaneco pro-
mulgara la propia, el 1 de septiembre de 1826. Aduciendo la necesidad
de sacar a la agricultura del abandono en que se encontraba, en dicha
ley se estableci que todos los terrenos baldos o nacionales y de pro-
pios, excepto los ejidos de los pueblos, se reducirn a propiedad parti-
cular. Para ello los terrenos baldos y nacionales seran denunciados
ante los Prefectos y Subprefectos, y vendidos por los mismos en gran-
des o pequeas porciones o dinero contado o a plazo cierto bajo de
buenas finanzas. Si no se pudieren enajenar as, se darn a censo reser-
vativo, y en este caso el capital podr ser redimido en parte, y el censa-
tario pagar, entre tanto no adquiera la propiedad absoluta del terre-
no, la pensin moderada de dos por ciento de los que reconociere, y el
uno y medio, si hiciese casa y poblare la suerte. Asimismo, los terre-
nos propios seran vendidos o dados a censo reservatorio conforme al
artculo anterior por los respectivos Ayuntamientos, si fueren baldos o
no estuvieren posedos con ttulo hbil. Si estuvieren con dicho ttulo,
pagarn los poseedores el canon que anteriormente se hubieren obli-
gado; podrn dirimir el capital en partes y adquirirn la propiedad ex-
clusivamente segn prescribe la ley. Por ltimo, se dispuso que en la
venta de los terrenos mencionados sern preferidos los actuales posee-
dores, sin admitirse pujas. Se admitirn stas en los no posedos.
71
Aunque aparentemente se les protega, en realidad las tierras de las
comunidades indgenas fueron perjudicadas con este decreto, dado
que ms fcilmente podan ser declaradas ociosas, o porque no podan
demostrar sus derechos sobre ellas con ttulos que reunieran los requi-
64 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
71
El Congreso del Estado de Chiapas decide poner en venta las tierras (supuesta-
mente ociosas), en: DE VOS, Jan, Vivir en Frontera: La Experiencia de los Indios de Chia-
pas, CIESAS-INI, Coleccin Historia de los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1994,
p. 250.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
sitos exigidos en la nueva legislacin. La situacin empeor cuando el 1
de septiembre del ao siguiente el Congreso del Estado emiti un nue-
vo decreto que complementaba el anterior. En l se estableca que en
tanto se establecieran los prefectos y subprefectos, el cumplimiento de
la ley se sometera a los jueces de primera instancia y que el mximuni
del valo de cada caballera de tierra sera de diez y ocho pesos y el m-
nimum de seis.
Adems, en l se estipul que los ejidos de los pueblos se medirn
antes de procederse a la venta de los baldos comarcanos; y los parajes,
que a su fertilidad u otros motivos elijan los Ayuntamientos, oyendo
previamente a sus respectivos pueblos. Entre las reglas que se adopta-
ron para ello se deca que a los pueblos que tengan hasta mil almas se
les designar por ejidos media legua en cuadro; a los que pasando de
mil se aproximen a tres, una legua; a los que llegaren a seis, una y me-
dia; y excediendo de ste, dos leguas.
72
Ah mismo se exiga que para
tener derecho de posesin en los terrenos se necesita haberlos ocupado
un ao antes del 1 de septiembre de 1826, en que se dio la ley.
Mas si con estas disposiciones las tierras indgenas no encontraban
proteccin plena, menos la encontraron despus del 19 de enero de
1844, cuando el gobernador del Estado la modific para simplificar y
reducir los requisitos de compra. Las nuevas disposiciones, entre otras
cosas, decan que en la medida de los ejidos de los pueblos se atende-
r la posesin de treinta aos, si el poseedor lo solicita, y comprobare
haber denunciado el terreno en el ao de 1830 por lo menos y se pres-
tare a hacer un servicio pecuniario a la hacienda pblica de un quince
por ciento sobre el valor de los terrenos que mida.
Al mismo tiempo, se dispuso que cuando a juicio del Gobierno el
pueblo resultare en alguna manera perjudicado por la prevencin del
artculo anterior, se le medir una tercera parte ms del terreno que se-
gn su poblacin le corresponda, y si al romper la medida de terre-
nos nacionales o en su discurso hubiere reclamo, el interesado presen-
tar los documentos en que apoya su derecho. La persona, a cuya
solicitud se estuviere practicando la medida, los revisar, y si a pesar de
ellos insistiere en que contine, se verificar por el rumbo que designe,
quedando sujeto a las resultas del juicio.
73
Con semejantes disposiciones fueron las tierras comunales de los
pueblos indgenas afectadas porque colindaban con las haciendas cu-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 65
72
El Congreso del Estado de Chiapas Decide sobre el Tamao que pueden tener
los Ejidos de los Pueblos Indios, en: DE VOS, op. cit.
73
La Asamblea Departamental de Chiapas decreta sobre la Condiciones de la Ven-
ta de las Tierras (supuestamente) Ociosas, en: DE VOS, op. cit.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
yos propietarios estaban ansiosos de despojarlos de ellas. Con el pro-
psito de conservar sus propiedades, los indgenas comenzaron a cons-
truir sus casas en ellas buscando poder demostrar legalmente su ocu-
pacin, pero tres aos ms tarde, en 1847, el Congreso del Estado
emiti una ley que los obligaba a concentrarse en sus poblados.
Por ese tiempo se presentaron varios intentos de rebeliones indge-
nas. Con el fin de apaciguar los nimos, el gobernador del Estado emi-
ti el 9 de junio de 1849 un decreto que conceda a los indgenas el
permiso para adquirir terrenos por ttulo de compra u otro legtimo y
restituir as sus diezmadas propiedades. Tambin estableca el derecho
de los indgenas para aceptar o rechazar libremente el servicio, el cual
en todo caso estara limitado a dos das de trabajo al mes para los cam-
pesinos reducidos a baldos por la privatizacin de sus tierras, y a cua-
tro para los que hubieran entrado a trabajar como tales de forma es-
pontnea. Slo que dicho decreto nunca entr en vigencia por la
oposicin de los terratenientes.
74
Junto a ese tipo de legislacin que simulaba proteger los derechos
indgenas cuando en realidad atentaba contra ellos, hubo otra que no
ocultaba sus fines. En Hidalgo las medidas comenzaron a tomarse in-
mediatamente despus de pactada la independencia con Espaa. El 14
de febrero de 1822 se decret la Ley de Municipalizacin que buscaba
homogeneizar el ayuntamiento espaol y el cabildo indgena bajo la fi-
gura del municipio nico; el da 21 del mismo mes y ao la Junta Provi-
sional Gubernativa suprimi las contribuciones privativas de los indios
al considerar que ya no tenan ningn objeto, pues se aplicaban al
pago de defensores en la Audiencia y sta haba desaparecido. Final-
mente, el 17 de septiembre del mismo ao se dispuso la desaparicin
de la categora de indios, quedando sujetos a las leyes que regiran
para todos los ciudadanos.
75
Yucatn es otro caso donde tambin se intent desaparecer a los
indgenas por decreto. En la Constitucin Poltica del ao de 1841 se
confirm el derecho de ciudadana a todos sus habitantes, mestizos e
indgenas, pero privando a estos ltimos de sus antiguas formas de or-
ganizacin y suprimiendo las repblicas de indios, que se haban reco-
nocido con carcter interino por decreto del 26 de junio de 1824. En
septiembre de 1868 se decret la desaparicin definitiva de las repbli-
cas de indios, con el argumento de que eran reliquias vergonzosas del
66 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
74
DE VOS, op. cit., p. 167.
75
ORTIZ PERALTA, Rina, Inexistentes por Decreto: Disposiciones Legislativas sobre los
Pueblos Indios en el Siglo XIX. El caso de Hidalgo. En: Antonio ESCOBAR O., Indio, Nacin
y Comunidad en el Mxico del Siglo XIX. CIESAS-CEMCA, Mxico, 1993, pp. 153- 169.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
antiguo rgimen colonial. Al ao siguiente el Estado de Campeche
tambin declar inexistentes esas mismas instituciones, argumentando
que todos los ciudadanos somos iguales ante la ley.
76
Los anteriores ejemplos de legislacin estatal demuestran cmo de
muy diversas maneras, segn las condiciones y necesidades de cada re-
gin y los intereses de los grupos dominantes, la igualdad de todos los
mexicanos slo sirvi para despojar a los indgenas de la suya. Si bien
esto se reflejaba con bastante nitidez en la propiedad de la tierra, tam-
bin se daba en otros mbitos. Uno de ellos era el ejercicio de los dere-
chos polticos, sobre lo cual la mayora de las Constituciones estatales
establecieron restricciones, igual que las federales. Por guardar estado
de sirviente domstico, se restringieron los derechos del indgena para
elegir y ser electo en los Estados de Mxico, Occidente, Chihuahua,
Durango, Veracruz, Chiapas, Guanajuato, Tabasco y Oaxaca, otro tanto
se hizo en Coahuila y Texas, Nuevo Len, Tamaulipas, Jalisco y Zacate-
cas, pero por no saber leer y escribir.
77
3.3. Los derechos indgenas en la poca posrevolucionaria
Cuando estall la revolucin de 1910 en contra de la dictadura
porfirista, nuestros antepasados se fueron a la lucha atrados por los
diversos planes polticos lanzados por los distintos grupos que se dis-
putaban el poder, que incluan entre sus propuestas la devolucin de
las tierras a sus legtimos dueos y prometan crear mecanismos de
ejercicio del poder local. Entre los documentos polticos ms importan-
tes de la poca se encontraban el Programa del Partido Liberal Mexi-
cano; el Plan de San Luis Potos, del Partido Antirreeleccionista de
Francisco I. Madero; el Plan de Ayala del Ejrcito del Sur, comandado
por el General Emiliano Zapata, y el Plan de Guadalupe, del Ejrcito
Constitucionalista.
78
Las propuestas fueron tentadoras pero al final no respondieron a
las expectativas de los pueblos indgenas: el derecho de restitucin de
la tierra de la cual fueron despojados, o de dotacin cuando no pudie-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 67
76
FERRER MUOZ, Manuel y Mara BONO LPEZ: Pueblos Indgenas y Estado Nacional en
el Siglo XIX.. Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, 1998, pp. 56-59.
77
GONZLEZ NAVARRO, op. cit., pp. 209-210.
78
Los planes y programas ms importantes expedidos antes de la Revolucin mexi-
cana se encuentran, entre otros muchos lugares, en la citada obra de Felipe TENA RAM-
REZ, en el captulo titulado La Revolucin, que abarca las pginas 721 a 744.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
ran demostrar su propiedad, lo plasm el Congreso Constituyente en el
artculo 27 de la norma suprema elaborada en Quertaro el ao de
1917
79
, mas no con sus caractersticas de territorialidad sino en calidad
de ejido o comunidad agraria. Adems de esto, en el mencionado ar-
tculo se reserv para la Nacin la propiedad originaria de las tierras y
aguas, con lo cual mantuvo el principio del derecho de conquista, es-
grimido por la Corona espaola en el siglo XVI para justificar la usurpa-
cin de las tierras indgenas. Pero si en aquel tiempo dicho principio se
justific por ser los que detentaban el poder unos invasores que se im-
ponan por la fuerza, no se justificaba ahora que los indgenas haban
participado en la guerra para recuperar sus tierras, y debi el Congreso
atenerse al principio de los derechos adquiridos, por haber ocupado los
indgenas estas tierras antes que otros que reclamaran igual derecho,
es decir, antes de que se formara el Estado que ahora desconoca sus
derechos.
El argumento fue que el Estado necesitaba regular la propiedad pri-
vada para evitar la formacin de latifundios, lo cual era correcto. El error
estuvo en no diferenciar la propiedad privada, social o pblica, de la
indgena, que responda a otras lgicas, y en encasillarlas en el mismo
modelo. El problema pudo atenderse sin disputarle a la Nacin la pro-
piedad originaria de las tierras y aguas, con establecer algunas modali-
dades de proteccin a las tierras y territorios indgenas, como considerar
causa de utilidad pblica la conservacin de los territorios indgenas y
un derecho preferencial de stos para adquirir tierras que les fueran in-
dispensables para su desarrollo. Pero nada de eso se hizo, porque no
hubo voluntad para atender a fondo las demandas indgenas.
Asimismo, el ejercicio del poder local se concentr en el municipio,
declarndolo base de la organizacin poltica del pas, prohibiendo
cualquier forma de organizacin local diversa, lo mismo que la existen-
cia de un poder intermedio entre el poder municipal y los gobiernos
estatales o federales.
80
Cierto es que con esta medida se buscaba ter-
minar con las nefastas jefaturas del porfiriato que restringieron los de-
rechos polticos de los mexicanos, pero lo correcto hubiera sido distin-
guir entre stas y los gobiernos propios de los pueblos indgenas para
no dejarlos en la ilegalidad, condenados a desaparecer.
Las anteriores soluciones no atendan a las necesidades de los pue-
blos indgenas y por lo mismo no resolvan sus problemas. En primer lu-
68 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
79
El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, Los Derechos del Pueblo Mexicano:
Mxico a travs de sus Constituciones, Segunda edicin, Tomo IV, Manuel Porra, S. A.,
Mxico, 1978, pp. 640-702.
80
El Artculo 115 de la Constitucin de 1917, op. cit, Tomo VIII, pp. 293-425.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
gar, la va legal para que los pueblos indgenas accedieran a la tierra
era la comunidad agraria o el ejido, pero ni todas las comunidades
agrarias que se constituyeron fueron indgenas ni todas las comunida-
des indgenas eran agrarias; al lado de ellas tambin existieron y existen
comunidades agrarias formadas por mestizos, lo mismo se encuentran
pueblos indgenas que por una u otra razn quedaron dentro del rgi-
men agrario ejidal o de la pequea propiedad.
Por otro lado, el municipio se constituy tomando en cuenta las re-
laciones que los grupos de poder locales establecieron con el poder re-
gional, del Estado y aun el nacional, pero nunca atendiendo a las con-
diciones de los pueblos indgenas. Todava ms, al constituirse los
municipios se les despoj prcticamente de todos los poderes que an-
tes haban ejercido, reservndoles slo los servicios pblicos. Por eso
hoy en da todava nuestros pueblos y comunidades indgenas recla-
man la devolucin de sus tierras y el reconocimiento de sus territorios;
al mismo tiempo que luchan por espacios de poder en donde desarro-
llarse como pueblos, como sujetos de derechos colectivos. En conclu-
sin, la Constitucin de la Repblica emanada de la Revolucin de
1917, an cuando ha sido calificada de muy avanzada en derechos so-
ciales, sigui ignorando nuestra existencia en el pas y slo legisl sobre
nuestro derecho de acceso a la tierra.
Terminada la Revolucin mexicana, el nuevo Estado surgido se dio
cuenta de que la desaparicin de nuestros pueblos haba sido una fala-
cia y se propuso hacerla efectiva integrndonos a la cultura nacional,
para lo cual impuls una poltica de Estado que con el nombre de indi-
genismo buscaba terminar con nuestra cultura para integrarnos a la
dominante.
Para hacerlo crearon una serie de instituciones que se dedicaran a
atendernos, sobre todo a partir de una poltica de asistencialismo social
y proteccin, como menores de edad. En el diseo de estas institucio-
nes no se nos consult sobre nuestras necesidades, ni se nos tom en
cuenta para su administracin y funcionamiento; porque no se parta
de reconocer que ramos pueblos con derechos a una existencia dife-
renciada, sino minoras culturales que con el tiempo deberamos desa-
parecer. Estas polticas, an cuando no impactaron en nuestra Consti-
tucin Federal, no pueden pasarse por alto.
Una de las primeras instituciones para indgenas fue el Departa-
mento de Educacin y Cultura, creado en 1921 al reestructurarse la Se-
cretara de Educacin Pblica que se haba creado en ese mismo ao;
en abril de 1923 se establecieron las Casas del Pueblo, cuyo fin era me-
jorar la situacin de las poblaciones indgenas. Plutarco Elas Calles im-
puls la creacin del Internado Nacional de Indios y en 1932 se form
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 69
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
la Estacin de Incorporacin Indgena de Carapan, con el fin de estu-
diar la posibilidad de integrar a los Purpechas de la regin a la vida
nacional.
Durante el periodo del Gobierno del general Lzaro Crdenas se
consolid la poltica de integracin indgena. En el ao de 1937 se cre
el Departamento de Educacin Indgena, dependiente de la Secretara
de Educacin Pblica; a l se incorporaron los internados indgenas con
el nombre de Centros de Educacin Indgena. En 1938 estos centros
pasaron al Departamento de Asuntos Indgenas convertidos en Centros
de Capacitacin Econmica. Su objetivo fue brindar capacitacin en
tcnica agrcola e industrial a indgenas. Una de las ltimas actividades
indigenistas del presidente Lzaro Crdenas fue el impulso a la realiza-
cin del Primer Congreso Indigenista, celebrado en Ptzcuaro, Michoa-
cn, en el ao de 1940. A partir de ese evento se decidi la creacin
del Instituto Indigenista Interamericano (III) y los rganos similares de
cada uno de los Estados.
81
En el mes de diciembre de 1948 se cre el Instituto Nacional Indi-
genista como un organismo pblico descentralizado del Gobierno fe-
deral, dependiente de la Secretara de Educacin Pblica, y encargado
de disear e instrumentar la poltica gubernamental hacia los pueblos
indgenas de Mxico. Durante los primeros aos sus actividades se
orientaron al estudio, investigacin, asesora, difusin y capacitacin
para promover las medidas para el mejoramiento de los pueblos y co-
munidades indgenas, as como la coordinacin con programas de
otras dependencias oficiales en regiones indgenas. Con el paso de los
aos el INI fue asumiendo en los hechos funciones ms operativas de-
bido a la ausencia de accin de otras instituciones federales y estatales
que atendieran los reclamos de los pueblos indgenas. El Instituto cre-
ci tanto que en los aos noventa su estructura estaba diseada para
atender 23 Estados de la Repblica a travs de 96 Centros Coordinado-
res Indgenas, organizados por 21 delegaciones estatales y 12 subdele-
gaciones. En el ao de 1992 el INI dej de ser dependiente de la Secre-
tara de Educacin Pblica y pas a formar parte de la Secretara de
Desarrollo Social.
82
As continuamos por muchos aos, sin reconocimiento constitucio-
nal alguno hasta que en el pas se abrieron pequeas ventanas hacia el
exterior y pudimos encontrar algunas ramas de donde asirnos. En el
70 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
81
Carlos DURND ALCNTARA, Derechos Indios en Mxico... Derechos Pendientes, Uni-
versidad Autnoma de Chapingo, Mxico, 1994, pp. 113-114.
82
Instituto Nacional Indigenista (1989-1994), Instituto Nacional Indigenista, Mxico,
1994, p. 27.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
ao de 1988 la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) someti a
consulta de los Estados que la integran, Mxico incluido, la posible revi-
sin del Convenio 107 relativo a poblaciones indgenas y tribales y tras
obtener la opinin favorable de stos, al ao siguiente aprob el Con-
venio 169 relativo a Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independien-
tes
83
, documento que el Senado de la Repblica ratific el 11 de julio
de 1990 y el titular del Poder Ejecutivo Federal deposit dicha ratifica-
cin ante el Director General de la OIT el 4 de septiembre de 1990, con
lo que entr en vigor al ao siguiente.
Como consecuencia de lo anterior el Gobierno federal promovi re-
formas al artculo cuarto de la Constitucin Federal para reconocer la
existencia de pueblos indgenas en su seno y hacer efectivos sus dere-
chos. Eso fue lo que se nos dijo, pero en el decreto del 28 de enero de
1992
84
, lo que se public fue una norma declarativa de la pluriculturali-
dad de la nacin mexicana, que obtiene su sustento en la presencia ori-
ginaria de los pueblos indgenas. El reconocimiento que se hace en esa
norma es como componente de la pluralidad cultural de la nacin, y
slo de manera indirecta se puede establecer la consideracin de los
pueblos indgenas como sujetos de derecho. Es ms, la propia norma
jurdico-constitucional restringe los derechos que se les pudieran reco-
nocer a nuestros pueblos a los de carcter cultural y slo aqullos que
la ley secundaria eventualmente llegara a establecer. Se continu en la
lgica de negar los derechos polticos y econmicos, que son los funda-
mentales para la existencia de los pueblos indgenas, el respeto de su
derecho a la seguridad de su existencia y su desarrollo futuro.
Lo mismo que con el artculo cuarto sucede con la fraccin sptima,
prrafo segundo, del artculo 27 constitucional, reformado por decreto
del 6 de enero de 1992, en el cual se establece que la ley proteger la
integridad de los grupos indgenas
85
. En primer lugar esta norma des-
conoce la condicin de pueblos a los indgenas, reducindolos a mino-
ras. Esto que en lenguaje comn pudiera parecer una nimiedad, para el
Derecho es muy importante porque a las minoras deben aplicrseles
polticas de discriminacin positiva para ayudarles a igualarse con el res-
to de la poblacin, mientras a los pueblos se les debe reconocer tal na-
turaleza, junto con su derecho a decidir libremente su condicin poltica,
econmica, poltica, cultural y social, que son los derechos reconocidos
en el sistema internacional hace bastante tiempo.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 71
83
GMEZ, Magdalena, Derechos Indgenas: Lectura Comentada del Convenio 169 de
la Organizacin Inernacional del Trabajo, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1995.
84
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 28 de enero de 1992.
85
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 6 de enero de 1992.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Al mismo tiempo que se desconoca al sujeto colectivo de derecho
en el artculo 27 de la Constitucin mexicana el presunto derecho re-
conocido en ella se converta en simple expectativa que la ley encarga-
da de protegerlo lo desapareca. En efecto, la Ley Agraria reglamenta-
ria de esta disposicin constitucional en su artculo 106 prescribe que
las tierras que corresponden a los grupos indgenas debern ser pro-
tegidas por las autoridades, en los trminos de la ley que reglamente
el artculo 4. y el segundo prrafo de la fraccin sptima del artcu-
lo 27 constitucional
86
. El absurdo de esta disposicin se encuentra en
que la Constitucin ordena a ella que proteja pero en lugar de hacerlo
remite tal obligacin a otra norma inexistente. En trminos coloquiales,
la Constitucin Federal pone, la ley reglamentaria de ella dispone, mas
sin voluntad poltica de los gobernantes todo se descompone.
Despus de la reforma constitucional se reformaron algunas leyes
federales y estatales. Entre ellas las que impactan materias de acceso a
la justicia penal, sobre derechos agrarios y recursos naturales, culturales
y en materia administrativa. En el primer caso se incluyen los Cdigos
Penal para el Distrito Federal en materia del Fuero Comn y para toda
la Repblica en materia del Fuero Federal y Federal de Procedimientos
Penales. En referencia a derechos sobre recursos naturales se contem-
plan las leyes General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente,
Agraria y sus reglamentos, as como la Forestal. Asimismo, relativos a
derechos culturales se incluyen las leyes General de Educacin y su re-
glamento y la Federal de Derechos de Autor. Por ltimo, en materia ad-
ministrativa se contempla la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal. Slo que en esta legislacin a los pueblos indgenas se les si-
gue negando el derecho de decidir por ellos mismos su futuro, tratn-
dolos como si no existieran, y cuando se les reconocen algunos dere-
chos se hace desvirtuando su carcter de pueblos, como si fueran
minoras a las que hay que ayudar a que se integren a la cultura na-
cional y por ese camino desaparecerlos.
Adems de las insuficiencias de las leyes, ninguna institucin de go-
bierno se reform para hacer posible su ejercicio, por lo que quedaron
en letra muerta. Dos ejemplos: la legislacin penal se reform desde el
ao de 1985, incorporando el derecho del indgena procesado a contar
con un traductor o intrprete y a que se tomen en cuenta sus usos y
costumbres, pero hasta la fecha no existe institucin alguna que preste
estos servicios, y los jueces carecen de todo conocimiento sobre los
usos y costumbres. Asimismo, la legislacin sobre derechos de autor in-
72 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
86
Ley Agraria, Anaya editores, Mxico, 1993, p. 43.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
corpor, a principios de la dcada de los noventa, el derecho de las co-
munidades indgenas a registrar sus obras, sin embargo, en la Direccin
General de Derechos de Autor no realizan dicho trmite porque no
existe una seccin para ello.
Los Estados de la Federacin no se quedaron atrs. Las modificacio-
nes legislativas en los Estados comenzaron con la dcada y aumentaron
poco despus de la adicin del primer prrafo al artculo cuarto de la
Constitucin Federal,
87
para incluir una declaracin sobre la existencia
de los pueblos indgenas. Hasta 1996, antes de la firma de los Acuer-
dos sobre Derechos y Cultura Indgena haba doce Constituciones esta-
tales modificadas para introducir en ellas derechos para indgenas. Dos
de ellas Oaxaca y Chihuahua rebasaron lo restringido de las dispo-
siciones de la Constitucin Federal; y las diez restantes Chiapas, Que-
rtaro, Hidalgo, San Luis Potos, Sonora, Veracruz, Nayarit, Jalisco, Esta-
do de Mxico y Durango se cieron a ella, con las respectivas
modalidades del caso. Guerrero es un caso atpico pues aunque su
Constitucin contiene algunas referencias a la materia, las reformas se
introdujeron antes que en la Constitucin Federal. Lo paradjico del
caso es que siendo una de las que iniciaron los cambios en los Estados,
siga siendo la ms atrasada de todas.
88
Oaxaca, en cambio, desarroll
una reforma sin precedentes en toda la Repblica, al grado que ade-
ms de la Constitucin poltica del Estado se reformaron doce leyes
ms para incluir derechos indgenas y se aprob una ley especfica en la
materia.
89
Pero si ni la Constitucin Poltica ni la legislacin federal re-
conocieron plenamente a los pueblos indgenas como sujetos de dere-
cho, mal lo podan hacer las entidades federativas, pues al estar acota-
das por aqulla, ninguna validez tendran sus disposiciones.
Esta es la situacin actual de los derechos de los pueblos indgenas.
Dicho de manera tan general como aqu se ha expuesto tal vez no ex-
prese lo dramtico que en realidad resulta esta exclusin. Para darse
una idea de ello es importante recordar que entre las razones del levan-
tamiento armado del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional est la
exigencia del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas.
De ah se explica tambin el apoyo de stos a su lucha.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 73
87
Diario Oficial de la Federacin, 28 de enero de 1992.
88
LPEZ BRCENAS, Francisco, La Diversidad mutilada: los derechos indgenas en la
legislacin de los Estados de la Federacin Mexicana, en: Gabriel Garca Colorado, El
derecho a la identidad cultural, Cmara de Diputados, Instituto de Investigaciones legis-
lativas, Mxico, 1999.
89
LPEZ BRCENAS, Francisco, Constitucin y derechos indgenas en Oaxaca, Cua-
dernos Agrarios, Nm. 16, Nueva poca, Mxico, 1998.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
IV.
La Rebelin Zapatista y la reforma
constitucional
Igual que el ao de 1992 representa una fecha histrica para el
despertar de los pueblos indgenas y sus organizaciones en Amrica La-
tina, 1994 marca el de los indgenas mexicanos, que desde entonces y
hasta la fecha no hemos cesado de tomar conciencia de nuestra situa-
cin y de luchar por construir nosotros mismos nuestro propio destino.
Cierto, aqu no se trata de recordar la llegada del invasor a colonizar-
nos para repudiar ese hecho y a partir de ah reafirmar nuestra identi-
dad diferente frente a la sociedad dominante, sino de la irrupcin vio-
lenta en la escena poltica del pas de un grupo de hermanos indgenas
que gracias a su valor y arrojo muchos nos descubrimos excluidos de
una sociedad que se declara multicultural pero acta como si no lo fue-
ra; haciendo de la exclusin y la discriminacin nuestras armas de lucha
en busca de nuestro reconocimiento como seres iguales pero diferen-
tes, para acceder a una vida en libertad, con justicia y dignidad.
Muchas cosas han cambiado de entonces a la fecha y seguramente
muchas otras cambiarn, pues todava no se libran las batallas decisi-
vas. Un espacio en donde se ha reflejado la lucha es en materia de re-
conocimiento constitucional de nuestros pueblos y sus derechos colec-
tivos. En el periodo que va del levantamiento del Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional a la reforma constitucional aprobada en el 2001 se
elaboraron alrededor de diez propuestas de reformas a la Constitucin
Federal
90
de las cuales cuatro se convirtieron en iniciativas de reformas
90
Las propuestas a las que hacemos referencia son:
a) Una del Instituto Nacional Indigenista.
b) Una de la Asamblea Nacional Indgena por la Autonoma.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
a la Constitucin y fueron enviadas al Congreso de la Unin para su
discusin y eventual aprobacin.
Resulta paradjico que de todas esas iniciativas, la elaborada por la
Comisin de Concordia y Pacificacin (COCOPA), que se sustenta en
los Acuerdos de San Andrs Larrinzar suscritos entre el Gobierno fe-
deral y el EZLN, cuenta con el consenso del movimiento indgena na-
cional y la simpata de una gran franja de la sociedad mexicana e inter-
nacional, no fue presentada desde un inicio por el Presidente de la
Repblica al Poder legislativo para su discusin, como era su compro-
miso, enviando en su lugar una propuesta unilateral que la contradeca
o, por lo menos, se apartaba de ella.
La consecuencia de esto fue que por varios aos el debate se cen-
tr entre una propuesta legitimada socialmente que no era iniciativa y
una iniciativa que de aprobarse amenazaba con ser una especie de
aborto jurdico, ya que no resolva las causas del conflicto armado y
tampoco satisfaca las expectativas de los directamente involucrados:
los pueblos indgenas de Mxico. Esto, que a todas luces era una sinra-
zn, se explicaba porque sa es la tnica del trato histrico del Estado
mexicano hacia los pueblos indgenas: se les reconoce su existencia
pero no sus derechos o, en el mejor de los casos, stos se reconocen
siempre que no se puedan ejercer.
76 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
c) Una que se conoci genricamente como de San Andrs en referencia al nom-
bre del municipio chiapaneco en donde se firmaron los primeros acuerdos entre
el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, sin que se supiera bien de dnde sali
o quien la elabor.
d) Una propuesta que la Secretara de Gobernacin filtr durante la primera cele-
bracin del Congreso Nacional Indgena (CNI), en octubre de 1996.
e) Una propuesta del Congreso Nacional Indgena, elaborada por mandato de su
primera Asamblea y aprobada en la comunidad de Milpa Alta en noviembre de
1996. Despus se abandonara para apoyar la de la COCOPA, como un gesto de
buena voluntad para apoyar el proceso de paz en Chiapas.
f) La propuesta de la COCOPA elaborada en noviembre de 1996.
g) La contrapropuesta del Gobierno Federal a la propuesta de la COCOPA cuando el
EZLN ya la haba aceptado.
h) Otra propuesta aparecida en el Semanario Proceso, sin autor pero atribuida a la
Secretara de Gobernacin.
i) La iniciativa de reformas constitucionales sobre Derechos y Cultura Indgena pre-
sentada al Congreso de la Unin por el Partido Accin Nacional, el 12 de marzo
de 1998.
j) La iniciativa de reformas constitucionales sobre Derechos y Cultura Indgenas, en-
viada al Congreso de la Unin por el Presidente de la Repblica, el 15 de marzo
de 1998.
k) La iniciativa de reformas constitucionales en materia de Derechos y Cultura Ind-
gena presentada al Congreso de la Unin el 28 de marzo de 1998.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
4.1. Los Acuerdos de San Andrs y las propuestas de reforma
El 16 de febrero de 1996 el Gobierno Federal y el Ejrcito Zapatista
de Liberacin Nacional firmaron en el municipio chiapaneco de San An-
drs Larrinzar cuatro documentos que popularmente se conocen
como Acuerdos de San Andrs. En ellos el Gobierno mexicano reco-
noci que los pueblos indgenas han sido objeto de formas de subor-
dinacin, desigualdad y discriminacin que les han determinado una si-
tuacin estructural de pobreza, explotacin y exclusin poltica, y que
para superar esa realidad se requieren nuevas acciones profundas, sis-
temticas, participativas y convergentes de parte del Gobierno y de la
sociedad, incluidos, ante todo, los propios pueblos indgenas. Asimis-
mo reconoci que se requiere la participacin de los pueblos indge-
nas, para que sean actores fundamentales de las decisiones que afec-
tan su vida, y reafirmen su condicin de mexicanos con pleno uso de
derechos que por su papel en la edificacin de Mxico, tienen ganada
por derecho propio, y que esa nueva relacin debe superar la tesis
del integracionismo cultural para reconocer a los pueblos indgenas
como nuevos sujetos de derecho, en atencin a su origen histrico, a
sus demandas, a la pluriculturalidad de la nacin mexicana y a compro-
misos internacionales suscritos por el Estado mexicano, en particular el
Convenio 169 de la OIT.
Congruente con este diagnstico, el Gobierno federal se compro-
meti a reconocer a los pueblos indgenas en la Constitucin General,
as como sus derechos a la libre determinacin. Como consecuencia
de lo anterior los pueblos indgenas de Mxico podran decidir su for-
ma de gobierno y sus maneras de organizarse poltica, social, econ-
mica y culturalmente, comprometindose el Estado a ampliar la parti-
cipacin y representacin poltica de los pueblos indgenas en el
mbito local y nacional; impulsar cambios jurdicos y legislativos; reco-
nocer los derechos polticos, econmicos, sociales y culturales de los
pueblos indgenas; garantizar su pleno acceso a la justicia ante los r-
ganos estatales; reconocer sus sistemas normativos internos para la
solucin de conflictos, as como sus formas especficas de organiza-
cin con objeto de incluirlos en el Derecho positivo de Mxico y pro-
mover sus manifestaciones culturales. Otros compromisos asumidos
por el Estado mexicano fueron impulsar polticas culturales nacionales
y locales de reconocimiento y aplicacin de los espacios de los pueblos
indgenas para la produccin, recreacin y difusin de sus culturas;
asegurar la educacin y la capacitacin; garantizar la satisfaccin de
sus necesidades bsicas; impulsar la produccin y el empleo y proteger
a los indgenas migrantes.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 77
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Esta nueva relacin del Estado mexicano con los pueblos indgenas
debera sustentarse en principios como el pluralismo, entendiendo por
tal la convivencia pacfica, productiva, respetuosa y equitativa en lo di-
verso; la sustentabilidad, para asegurar la perduracin de la naturaleza
y la cultura en los territorios que ocupan y utilizan los pueblos indge-
nas; la integralidad, coordinando las acciones de las distintas institucio-
nes y niveles del Gobierno que inciden en la vida de los pueblos indge-
nas, con la participacin de estos ltimos en las decisiones en cuanto a
gasto social y polticas pblicas; participacin y libre determinacin.
El compromiso inclua una reforma a la Constitucin Federal y al
sistema jurdico en su conjunto para garantizarles el ejercicio de sus de-
rechos polticos, de jurisdiccin, sociales, econmicos, culturales; reco-
nocimiento de las comunidades indgenas como entidades de Derecho
pblico; as como el derecho de los municipios con poblacin mayorita-
riamente indgena a asociarse libremente; fortalecer la participacin in-
dgena en el Gobierno, la gestin y administracin en sus diferentes
mbitos y niveles; garantizando que en las legislaciones de los Estados
de la Repblica quedaran establecidas las caractersticas de libre deter-
minacin y autonoma que expresen las aspiraciones de los pueblos in-
dgenas.
Los acuerdos se firmaron en el mes de febrero pero, como el tiem-
po pasaba y el Gobierno no mostraba voluntad para cumplir su pala-
bra, en septiembre de ese mismo ao el EZLN suspendi las nego-
ciaciones con l, hasta en tanto no se ejecutaran los anteriores
compromisos asumidos. Entonces la Comisin de Concordia y Pacifi-
cacin (COCOPA), por acuerdo de las partes, elabor una propuesta de
reformas constitucionales, la cual slo podran aprobar o rechazar, sin
aceptarse modificaciones a ella. Esto para evitar negociaciones intermi-
nables, que al final fue lo que intent realizar el Gobierno federal. En
noviembre de ese mismo ao la COCOPA entreg a las partes su pro-
puesta. El EZLN llam a su cuerpo de asesores para analizarla y aunque
notamos que no recoga todo lo pactado, se decidi aceptarla para
allanar el camino al dilogo.
Una sntesis de los derechos reconocidos a los pueblos indgenas en
la propuesta de la COCOPA puede enunciarse de la siguiente manera.
Se reconoce a los pueblos indgenas como sujetos colectivos de dere-
cho y su derecho a la libre determinacin expresado en un rgimen de
autonoma. Como consecuencia de ello se les reconoce una serie de
derechos polticos, econmicos, de acceso e imparticin de justicia, cul-
turales y de proteccin a indgenas migrantes.
En materia poltica se reconoce su derecho a elegir a sus autorida-
des y sus formas de gobierno interno de acuerdo a sus propias normas,
78 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
garantizando la participacin de las mujeres en condiciones de equi-
dad; el derecho de fortalecer su participacin poltica en los distintos
rganos del Estado, de acuerdo a sus especificidades culturales. Este
derecho podr hacerse valer en los mbitos y niveles necesarios para la
existencia de los interesados, pudiendo abarcar uno o ms pueblos in-
dgenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y especficas de
cada entidad federativa.
En este mismo sentido se reconoce a las comunidades como suje-
tos de Derecho pblico y ellas, igual que los municipios con poblacin
indgena, tendrn la facultad de asociarse libremente, a fin de coordi-
nar sus acciones. Se estableci tambin el compromiso de las autorida-
des estatales que tuvieran competencia en materia indgena de realizar
la transferencia ordenada y paulatina de los recursos econmicos a las
comunidades y pueblos, para que sean administrados por ellos mismos
y se facult a los Congresos de los Estados para determinar las faculta-
des y funciones a transferirles. En la misma lnea se estableci el dere-
cho de remunicipalizacin a fin de volver acordes estos rganos de go-
bierno con la ubicacin geogrfica y composicin cultural de los
propios pueblos.
En materia econmica se estableci el derecho de los pueblos ind-
genas a acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos
naturales de sus tierras y territorios, establecindose como garanta su
acceso equitativo a la distribucin de la riqueza nacional.
En materia de justicia se establecieron nuevas normas tanto para la
imparticin como para el acceso a ella ante los rganos estatales. En el
primer caso por primera vez se reconoci el derecho de los pueblos ind-
genas a aplicar sus sistemas normativos en la regulacin y solucin de
conflictos al interior de sus comunidades, respetando las garantas indivi-
duales, los derechos humanos y, en particular, la dignidad e integridad de
las mujeres. Los conflictos as resueltos no necesitaran, para ser consi-
derados cosa juzgada, ms requisito que su convalidacin por las autori-
dades jurisdiccionales del Estado. Por otro lado, para que la justicia ante
los rganos estatales pueda ser una realidad se estableci que en todos
los juicios y procedimientos que involucren individual o colectivamente a
los indgenas, se tomen en cuenta sus prcticas jurdicas y especificidades
culturales, respetando los preceptos de la Constitucin, incorporando
adems el derecho de los procesados de contar en todo tiempo con in-
trpretes o traductores que entiendan su lengua y su cultura.
En materia cultural las partes convinieron en establecer el derecho
de los pueblos indgenas para preservar y enriquecer sus lenguas, cono-
cimientos y todos los elementos que configuren su cultura e identidad.
En este mismo rubro pero especficamente en materia de comunicacin
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 79
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
se reconoci su derecho para adquirir, operar y administrar sus propios
medios. Otro tanto se hizo en materia educativa, estableciendo la obli-
gacin de las autoridades educativas, federales, estatales y municipales
de consultar a los pueblos indgenas interesados para definir y desarro-
llar programas educativos de carcter regional, en los que necesaria-
mente deberan incluirse las culturas indgenas.
Un ltimo derecho contenido en la propuesta de la COCOPA est
referido a los indgenas migrantes. Su inclusin est dirigida a la obliga-
cin del Estado de impulsar programas especficos para su proteccin
tanto en territorio nacional como en el extranjero.
Esta propuesta fue rechazada desde un principio por el Gobierno.
Cuando ya era pblico que el EZLN la haba aceptado, pidi tiempo
para analizarla y despus de hacerlo, el 20 de diciembre de ese mismo
ao, present lo que llam varias objeciones que en realidad era una
contrapropuesta, que iniciado el ao de 1997 el EZLN calific de ina-
ceptable. El ambiente poltico se enrareci y as se mantuvo durante
todo ese ao, mientras tanto la represin y el hostigamiento a las re-
giones indgenas se agudiz hasta terminar con la masacre de Acteal.
El dos de febrero de 1998 el Gobierno federal redujo sus observacio-
nes pero en sustancia mantuvo las mismas objeciones de fondo.
91
Y
como no obtuviera consenso para lanzar su propuesta, el 15 de marzo
de 1998 unilateralmente present al Congreso de la Unin una iniciati-
va de reformas a la Constitucin en materia de derechos indgenas,
que se apartaba de lo pactado en San Andrs, contradeca la propuesta
de la COCOPA, representaba un obstculo hacia la consecucin de la
paz y puso al pas al borde de la guerra.
Algunas de las divergencias entre la propuesta de la COCOPA, que
como ya dijimos se sustenta en los Acuerdos de San Andrs, y la del
Gobierno estaban referidas al sujeto titular de los derechos colectivos,
especficamente el de la libre determinacin, el acceso al uso y disfrute
de los recursos naturales, el derecho de los pueblos indgenas al acceso
y operacin de medios de comunicacin, el derecho al desarrollo y el
acceso a la riqueza nacional.
92
80 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
91
Para un amplio anlisis de las objeciones gubernamentales a la propuesta de re-
forma de la COCOPA puede consultarse: GMEZ Magdalena, Iniciativa Presidencial en
Materia Indgena, los Desacuerdos con los Acuerdos de san Andrs, en: GARCA COLO-
RADO, Gabriel, e Irma ERNDIRA SANDOVAL (coordinadores), Autonoma y Derechos de los
Pueblos Indios, tercera edicin, Cmara de Diputados, Instituto de Investigaciones legis-
lativas, Mxico, 2000.
92
Un anlisis ms amplio puede encontrarse en: LPEZ BRCENAS, Francisco, La Diver-
sidad Negada: Los Derechos Indgenas en la Propuesta Gubernamental de Reforma
Constitucional, Ce-catl, nm. 93, Mxico, Abril de 1998.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
El problema del titular de los derechos se presenta porque si bien
en su iniciativa el Presidente de la Repblica aceptaba que la nacin
mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originaria-
mente en sus pueblos indgenas identificndolos como aqullos que
descienden de poblaciones que habitaban en el pas al iniciarse la colo-
nizacin y antes de que se establecieran las fronteras actuales de los
Estados Unidos Mexicanos y que cualquiera que sea su situacin jurdi-
ca conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas, enseguida expresaba que con respeto a las
dems disposiciones de esta Constitucin y a la unidad del Estado
mexicano, los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determina-
cin; la expresin concreta de sta es la autonoma de las comunidades
indgenas.
93
En conclusin se propona reconocer la existencia de los
pueblos indgenas pero no sus derechos, porque stos se reconoceran
slo a las comunidades en donde se asientan.
Otra discrepancia entre la iniciativa del Gobierno federal y los
Acuerdos de San Andrs estaba relacionada al derecho de los pueblos
indgenas sobre los recursos naturales. El Gobierno no slo negaba este
derecho sino adems lo haca con escasa tcnica jurdica. A este res-
pecto propona que la fraccin V del artculo 4. constitucional dijera
que las comunidades indgenas podan, de acuerdo con las formas y
modalidades de propiedad previstas en el artculo 27 de esta Constitu-
cin, acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos na-
turales, salvo aqullos cuyo dominio directo corresponda a la Nacin.
Con esta redaccin el Gobierno desconoca que los Acuerdos fir-
mados en San Andrs Larranzar con el EZLN establecan el derecho de
los pueblos indgenas a acceder de manera colectiva al uso y disfrute
de los recursos naturales de sus tierras y territorios, contenido que la
Comisin de Concordia y Pacificacin recogi de manera correcta en su
propuesta.
Pero no solo eso, cuando el Gobierno expresaba que este derecho
se ejercera de acuerdo con las formas y modalidades de propiedad
previstas en la propia Constitucin nos estaba diciendo que esta norma
daba derecho a un derecho ya garantizado en otra norma. En otras pa-
labras, el derecho a que se haca referencia en esa fraccin ya est re-
gulado en otra norma y poda ser ejercitable an cuando la propuesta
de reformas no lo contemplara. De lo que se trataba era de modificar
ese derecho para ampliar su forma de ejercicio, pero el Gobierno se ne-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 81
93
Iniciativa Presidencial Sobre Derechos y Culturas Indgenas, El Nacional, Suple-
mento Especial, 16 de marzo de 1998. Todas las referencias a este texto provienen de la
misma fuente.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
gaba a hacerlo, a pesar de que ya lo haba aceptado en el plano inter-
nacional, lo que era una incongruencia, sobre todo porque, por dispo-
sicin constitucional, los tratados forman parte de la legislacin na-
cional. De sobra est decir que una norma jurdica secundaria no
puede impedir modificaciones a la Constitucin General ni prescribir
que el contenido de sta se ajuste a aqulla.
Otro tanto suceda con el derecho al acceso a los medios de comu-
nicacin en donde el Gobierno pretenda que las comunidades indge-
nas tenan derecho para adquirir, operar y administrar sus propios me-
dios de comunicacin, en los trminos que las leyes de la materia
establezcan.
La expresin en los trminos que las leyes de la materia establez-
can pareca innecesaria porque la Constitucin slo establece dere-
chos que despus reglamentan las leyes. El problema se presentaba
con la palabra establezcan porque si por ello se entenda la actual
reglamentacin, el derecho se volva nulo ya que, entre otras cosas, la
actual ley prescribe que todas las transmisiones se hagan en espaol y
si fuera necesario hacerlo en otras lenguas primero deber ser en espa-
ol y despus traducirlas. Esta situacin es la que los pueblos indgenas
exigen se modifique, con la reforma a la Constitucin.
En cuanto a desarrollo educativo la iniciativa presidencial propona
dos artculos. El primero de ellos deca que el Ejecutivo Federal, en
consulta con las comunidades indgenas, definir y desarrollar pro-
gramas educativos de contenido regional en los que se reconocer la
herencia cultural de los pueblos indgenas. Con esa propuesta el Eje-
cutivo se arrogaba, como derecho exclusivo de l, definir el contenido
de los programas educativos y slo conceda a las comunidades el de
ser consultadas para la incorporacin de los contenidos regionales.
Con esta propuesta el Gobierno dio varios pasos mucho mas atrs a
las reformas introducidas a la Ley General de Educacin, que fue mo-
dificada por el entonces titular de la Secretara de Educacin Pblica,
quien posteriormente fue electo Presidente de la Repblica. Tambin
dio marcha atrs con respecto a los contenidos del Convenio 169 de
la Organizacin Internacional del Trabajo, en su captulo relativo a la
educacin, que fue la base de los Acuerdos de San Andrs. Esto, no
est de ms decirlo, ningn derecho representaba para las comunida-
des indgenas.
Por cuanto se refiere al acceso de los pueblos indgenas a la riqueza
nacional, la postura gubernamental propona agregar un prrafo al ar-
tculo 26 de la Constitucin Federal, en el cual se asentara que la le-
gislacin correspondiente establecer los mecanismos necesarios para
que en los planes y programas de desarrollo se tome en cuenta a las
82 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
comunidades y los pueblos indgenas en sus necesidades y particulari-
dades culturales. Asimismo, promover la igualdad de oportunidades
con el fin de que los pueblos indgenas, a partir de su propio esfuerzo,
tengan acceso equitativo a la distribucin de la riqueza nacional.
Esta disposicin no representaba ningn derecho sino principios
cuya observancia no se especificaba cmo podran realizarse. En primer
lugar remita a la legislacin secundaria, lo que poda ser una garanta;
en segundo, el eventual derecho que se llegara a establecer consistira
slo en tomar en cuenta a las comunidades. Por otro lado expresaba
que promovera la igualdad de oportunidades para que los indgenas
por s solos pudieran acceder a la riqueza nacional.
De sobra est decir que mientras el actual modelo econmico no se
modifique de fondo esto no pasar de meros buenos deseos, para que
el Gobierno se luzca, mas no para resolver los problemas de los pue-
blos indgenas.
Estas eran las principales objeciones a la iniciativa de reforma cons-
titucional en materia de derechos indgenas, aunque no son todas. A
ellas habra que agregar que por la forma en que se encontraba redac-
tada, muchas de sus disposiciones no contenan derechos sino expecta-
tivas de ellos, que al reglamentarse podan disolverse en el aire; y que
aunque muchas otras disposiciones coincidan en su redaccin con la
propuesta de la COCOPA, al modificarse el sujeto titular de los dere-
chos se modificaba tambin el sentido de stos.
Otra iniciativa de reforma constitucional en materia indgena que se
present al Congreso de la Unin del Estado mexicano fue la elaborada
por el Partido Accin Nacional (PAN). De manera general podemos afir-
mar que coincida con la del Presidente de la Repblica, salvo algunas
excepciones que a continuacin comentamos. La iniciativa del Partido
Accin Nacional coincida en sealar que la nacin mexicana tiene
una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indgenas, pero a diferencia de las otras no identificaba a los pueblos
indgenas sino se remita a la legislacin internacional expresando que
son aqullos reconocidos por la Ley y los tratados internacionales sus-
critos por el Presidente de la Repblica y aprobados por el Senado.
Con semejante norma, el da que el Estado mexicano decidiera denun-
ciar el Convenio 169 de la OIT no habra referencia jurdica alguna para
saber quines son los pueblos indgenas.
Coincida tambin con la propuesta gubernamental de reconocer
autonoma a las comunidades y no a los pueblos indgenas, restringin-
dola, adems, al mbito municipal, en los trminos que establezcan
los Estados. Con esta propuesta no exista garanta alguna de que los
Estados a su vez garantizarn el ejercicio de la autonoma de las comu-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 83
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
nidades indgenas, pues no se les obligaba a legislar sobre ello sino slo
se les propona, sin establecer los principios o lineamientos sobre los
cuales se hara.
Un aspecto importante que distingua a la iniciativa panista de las
dems era su propuesta de reglamentar el ejercicio de la autonoma in-
dgena a travs de la elaboracin de cartas municipales, las cuales de-
beran ser aprobadas por las legislaturas de los Estados a que pertene-
cieran. En tales cartas se debera respetar la unidad nacional, las
garantas individuales, los derechos humanos, la dignidad, la integridad
y la participacin de la mujer en condiciones de equidad, las formas de-
mocrticas de acceso al poder y la preservacin del entorno ambiental.
Como si unas cartas pudieran oponerse a la Constitucin Federal y ser
al mismo tiempo vlidas.
Los derechos mnimos que tales cartas deban garantizar a las co-
munidades indgenas eran: las normas para decidir su organizacin so-
cial, poltica y cultural; la facultad de aplicar sus usos y costumbres en
la regulacin y solucin de conflictos internos, as como las condiciones
bajo las cuales sus procedimientos y decisiones sern convalidadas por
las autoridades jurisdiccionales del Estado; el procedimiento para elegir
a sus autoridades y el reconocimiento de las mismas; las formas para
acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales
dentro de su mbito territorial, que respeten los derechos de terceros y
dejen a salvo aqullos cuyo dominio directo corresponda a la Nacin; y
las disposiciones para preservar y enriquecer sus lenguas, conocimiento
y todos los elementos que configuren la identidad de los pueblos ind-
genas.
Ms que una propuesta para reconocer constitucionalmente los de-
rechos de los pueblos indgenas de Mxico, la iniciativa panista pareca
una trampa en donde entretenerlos, desviando la discusin central
mientras se aprobaba la iniciativa del Presidente de la Repblica.
Otra iniciativa de reforma constitucional fue la presentada por el
Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM), donde se segua la misma
lgica que la presentada por el PAN. En principio, propona modifica-
ciones a ms artculos constitucionales que sus pares. Uno de ellos era
el artculo tercero, referido a la educacin pblica, para que dentro de
ella se promoviera el conocimiento y la difusin de las culturas indge-
nas en absoluto respeto a la diversidad cultural, erradicando cualquier
forma de discriminacin; asimismo se propona que los pueblos indge-
nas slo ellos, excluyendo al resto de la poblacin contaran con
una educacin integral que respetara su herencia cultural; ampliara su
acceso a la cultura, a la ciencia y la tecnologa, as como a la educacin
profesional que aumentara sus perspectivas de desarrollo; a la capaci-
84 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
tacin y asistencia tcnica que mejorara sus procesos productivos. De-
bera tambin promover el respeto y conocimiento de la diversidad
cultural de la Nacin, el respeto a las personas con creencias religiosas
distintas, tender a erradicar el maltrato y discriminacin a la mujer, in-
dependientemente de los usos y costumbres de las comunidades. Por
ltimo, la iniciativa expresaba que la educacin sera bilinge, impar-
tindose en espaol y en la lengua que se hable en la comunidad y que
las leyes reconoceran el derecho de los pueblos indgenas a participar
con las autoridades competentes en la elaboracin de los programas
educativos especficos que les fueran aplicables.
En lo que se refiere al derecho de la libre determinacin, se propo-
na como un derecho que los pueblos podrn ejercer en los trminos
reconocidos en la Constitucin, pero en la propuesta no se encuen-
tran por ningn lado.
Se propona, asimismo, reformar el artculo 27 constitucional para
convertir todas sus tierras al rgimen comunal para que los pueblos in-
dgenas pudieran acceder de manera colectiva al uso y disfrute de sus
recursos naturales. Ms que derecho, el contenido de esta propuesta
pareca una obligacin para los pueblos indgenas, adems de confun-
dir el derecho de acceso colectivo a los recursos naturales, que implica
decisin colectiva, no colectivizar la forma de ejercer ese derecho.
En lo dems, existan fuertes coincidencias entre esta propuesta, la
del Gobierno federal y del Partido Accin Nacional.
De lo hasta aqu expuesto se pueden sacar varias conclusiones. Una
de ellas es que los reclamos de los derechos de los pueblos indgenas
en Mxico han dejado de ser una moda para insertarse como asunto
de relevancia nacional. El movimiento indgena mexicano ha ganado
por mrito propio un lugar en el debate sobre el futuro del pas, que
no tiene regreso. Para esto, justo es decirlo, fueron y siguen siendo
muy importantes los espacios que el Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional le abrieron y le siguen brindando para cristalizar sus aspiracio-
nes.
En sentido contrario, el Gobierno federal y los partidos polticos,
con rarsimas excepciones, siguen mostrando escasa voluntad para sal-
var una aeja deuda con los descendientes de los habitantes originarios
de nuestro pas. Ello se refleja en sus iniciativas de reforma constitucio-
nal para el reconocimiento de los pueblos indgenas y sus derechos,
pues ninguna refleja las demandas planteadas por stos y sus organiza-
ciones.
Lo anterior es bastante grave porque una verdadera transicin de
un Estado autoritario hacia otro de derecho, plural y democrtico, im-
plica necesariamente arribar a un nuevo pacto social, incluyente, en
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 85
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
donde los pueblos indgenas no pueden seguir siendo tratados como
ciudadanos de segunda. Para superar esto se necesita dejar de conside-
rarlos objetos de atencin y reconocerlos como lo que son: sujetos co-
lectivos de derecho. Un buen paso para ello es implementar los Acuer-
dos de San Andrs y traducirlos en reformas constitucionales y legales,
creando nuevas instituciones y diseando otro tipo de polticas pbli-
cas, diferentes a las que hasta ahora se han elaborado para atenderlos.
Esto solo sera el principio, pues siendo importantes, los Acuerdos de
San Andrs no lo son todo. Son slo el comienzo.
Desgraciadamente el Gobierno federal, igual que los gobiernos de
los Estados han actuado en sentido contrario. Pero de eso hablaremos
ms adelante.
4.2. Los derechos indgenas despus de San Andrs
La estrategia desplegada por el Gobierno federal cuando decidi no
cumplir con los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indgena firmados
desde el 16 de febrero de 1996 con el Ejrcito Zapatista de Liberacin Na-
cional incluy actividades legislativas en las Cmaras de Diputados de las
entidades federativas. Comenz con una invitacin del Gobierno Fede-
ral, formulada el 18 de agosto de 1998, a los gobiernos de los Estados
para que promovieran reformas en materia indgena en sus Constitucio-
nes, con un perfil similar al de la iniciativa que el Presidente de la Repbli-
ca haba presentado el 15 marzo a la Cmara de Diputados, que se aleja-
ba completamente de los acuerdos pactados con el Ejrcito Zapatista. De
entonces y hasta finales del ao 2000 se reformaron las Constituciones de
seis Estados de la Repblica. En todas ellas se ensay un nuevo mtodo
de legislar, simulando que se consagran derechos cuando en realidad no
era as, tanto porque la materia es de competencia federal o bien porque
se da a los conceptos en ellas utilizados contenidos que no tienen.
El contenido de las reformas introducidas a las Constituciones de
los Estados se ci al propuesto por la Secretara de gobernacin en su
invitacin a legislar: una declaracin de la pluriculturalidad de la Na-
cin, seguida de la expresin del derecho de la libre determinacin de
los pueblos indgenas expresada en la autonoma de sus comunidades
para decidir sus formas internas de convivencia y organizacin social,
econmica y cultural, la creacin de sus sistemas normativos, sus usos y
costumbres, sus formas de gobierno tradicional, su desarrollo, sus for-
mas de expresin religiosa y artstica y en la facultad para proteger su
identidad y patrimonio cultural. Como si se tratara de aislarlos en lugar
de integrarlos a la vida nacional.
86 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
En otras partes el documento propona se estableciera que la ley
proteger las lenguas y tradiciones asegurando a los indgenas una
educacin bilinge, previendo sanciones para cualquier forma de discri-
minacin y consultndolos para la elaboracin de los planes y progra-
mas de desarrollo educativo, productivo, econmico, cultural o social
que pueda afectar sus intereses. Otro tema contenido en el modelo era
la declaracin de que la ley proteger la propiedad y posesin de las
tierras comunales y ejidales, as como los derechos individuales y colec-
tivos del uso y aprovechamiento del agua y recursos naturales y asegu-
rando la proteccin del medio ambiente, es decir, lo que ya se encuen-
tra establecido en la legislacin vigente.
Con estas referencias varias legislaturas estatales comenzaron a re-
formar sus constituciones. Una de las primeras fue la del Estado de
Oaxaca, que reconoci a los pueblos indgenas, sus comunidades, rea-
grupaciones lingsticas y comunidades afromexicanas como sujetos de
derecho, mientras los derechos reconocidos incluan los sistemas nor-
mativos y la jurisdiccin indgena, que se unieron a otros que ya exis-
tan antes como son la educacin bilinge e intercultural, el acceso a la
justicia ante los tribunales del Estado, el derecho a elegir sus autorida-
des por el sistema electoral consuetudinario y la libre asociacin de los
municipios. Slo que la jurisdiccin indgena y el reconocimiento de va-
lidez de los sistemas normativos indgenas se hizo de manera tan res-
tringida que slo tendrn validez en asuntos menores.
Otra Constitucin que tambin se reform fue la del Estado de Ve-
racruz. En las modificaciones se expres que los pueblos indgenas del
Estado tienen derecho a la libre autodeterminacin y la expresin con-
creta de ella es la autonoma de las comunidades indgenas en los tr-
minos que establezca la ley reglamentaria. Se reconoci al pueblo ind-
gena pero no sus derechos, los cuales se hacan recaer en las
comunidades que los integran; adems de sujetarlos a lo que una legis-
lacin establezca. Asimismo, se estableci que el Estado y los munici-
pios reconoceran el derecho de las comunidades indgenas a una edu-
cacin bilinge e intercultural.
El Congreso del Estado de Nayarit introdujo una modificacin a su
Constitucin Poltica, en la cual se enumeran una serie de principios
que el Estado debe garantizar. No es claro si la norma se refiere a indi-
viduos o pueblos, lo que en s mismo ya es una insuficiencia, a la cual
habr que agregar que se trata de principios y no de derechos. Uno de
ellos establece la proteccin y promocin del desarrollo de los valores
de nuestras etnias indgenas. El primero de ellos prescribe que,
nuestra composicin tnica plural, se sustenta en los pueblos y comu-
nidades indgenas que los integran y a los cuales les asiste el derecho a
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 87
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
la libre determinacin expresada en autonoma para decidir sobre sus
formas internas de convivencia y organizacin social, econmica y cul-
tural; en la creacin de sus sistemas normativos, sus usos y costumbres,
formas de gobierno tradicional, desarrollo, formas de expresin religio-
sa y artstica y en la facultad para proteger su identidad y patrimonio
cultural.
Un segundo principio est constituido por el desarrollo de sus len-
guas y tradiciones, por lo que la imparticin de la educacin bilinge
estar protegida por la ley, la cual sancionar cualquier forma de discri-
minacin. El tercero establece que los pueblos y comunidades indge-
nas debern participar en la elaboracin y ejecucin de planes y pro-
gramas de desarrollo educativo, productivo, econmico, cultural o
social que se relacione con sus comunidades. En los siguientes prra-
fos se aclara que el ejercicio de los derechos que las disposiciones ante-
riores pudieran otorgar, quedan supeditados a lo que una ley regla-
mentaria establezca, correspondiendo a los tribunales y jueces velar por
el respeto de los derechos fundamentales de los indgenas y la digni-
dad e igualdad de la mujer.
La cuarta Constitucin reformada despus que el Gobierno federal
desconociera los Acuerdos Sobre Derechos y Cultura Indgena fue la del
Estado de Michoacn, aunque su modificacin fue para no cambiar. En
su artculo tercero se establece que la ley proteger y promover el de-
sarrollo de las culturas, recursos y formas especficas de organizacin so-
cial de las etnias asentadas en el territorio de la Entidad, y garantizar a
sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado, tomando
en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas de manera estricta en los
trminos establecidos por la ley, sin romper el principio de igualdad,
sino, por el contrario, procurando la equidad entre las partes. Una co-
pia mal hecha y a destiempo del contenido del artculo cuarto de la
Constitucin Federal, incluido en la Carta Magna seis aos atrs.
Algo similar sucedi con las modificaciones a la Constitucin Polti-
ca del Estado de Quintana Roo, donde se estableci que los miembros
de las etnias que habitan en las comunidades indgenas, podrn resol-
ver sus controversias de carcter jurdico de acuerdo a sus usos, cos-
tumbres y tradiciones; la ley instituir un sistema de justicia indgena
para las comunidades de la zona maya del Estado, a cargo de jueces
tradicionales y, en su caso, de Magistrados de Asuntos Indgenas que
funcionen en salas, en Tribunales Unitarios, o en las instituciones que,
de acuerdo con las comunidades indgenas, determine el Tribunal Su-
perior de Justicia.
La disposicin contiene varios equvocos. Uno de ellos es que se re-
fiere a los miembros de las etnias que habitan las comunidades, es de-
88 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
cir, a los individuos y no a los pueblos indgenas; el segundo consiste
en que no reconoce los sistemas de imparticin de justicia propios de
los pueblos indgenas sino instituye uno al cual debern sujetarse, que
de indgena no tendr ms que sus integrantes, porque la estructura
de la institucin en nada vara a la del resto del Estado.
Un ltimo prrafo de la reforma establece que la ley proteger,
regular y validar el desarrollo y ejercicio de sus lenguas, cultura, usos,
costumbres, actos, recursos y formas especficas de organizacin social
y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del
Estado. Como puede verse lo que pudo ser una garanta qued en
mera expectativa de derechos que se resolveran de acuerdo a lo que
estableciera la ley.
En junio del ao 2000 la Constitucin del Estado de Chiapas sufri
modificaciones de forma, pero ninguna sustancial. Igual que la mayora
de las constituciones, en la de Chiapas se estableci una declaracin de
la composicin pluricultural sustentada en la presencia de los pueblos
indgenas, pero no les reconoci ningn derecho a ellos sino a sus co-
munidades. Uno de ellos es elegir a sus autoridades tradicionales de
acuerdo a sus usos, costumbres y tradiciones. Asimismo, en materia
penal estableci que en todo procedimiento o juicio en el que una de
las partes sea indgena, se tomar en consideracin su cultura, usos,
costumbres y tradiciones, teniendo derecho a que se les designe un
traductor y un defensor que hablen su lengua y conozcan su cultura y
a compurgar sus penas preferentemente en los establecimientos, ms
prximos a sus comunidades, a fin de propiciar su integracin a stas,
como parte de su readaptacin social. Es de advertir que no obstante
que no se trata de derechos indgenas, colectivos, sino individuales, fra-
ses como tomar en consideracin o preferentemente dejan un
amplio grado de discrecionalidad al juzgador, con lo que el pretendido
derecho queda anulado.
La Constitucin tambin establece que en los municipios con po-
blacin de mayora indgena el trmite y resolucin de las controversias
entre personas pertenecientes a comunidades indgenas, ser confor-
me a sus usos, costumbres y valores culturales, y con la participacin
de sus autoridades tradicionales, debiendo salvaguardarse los derechos
fundamentales que consagra la Constitucin General de la Repblica y
el respeto a los derechos humanos. Este derecho qued mutilado al
referirse slo a municipios y no a todo el Estado y ms an a miembros
de comunidades indgenas. Asimismo contiene una norma que prohbe
toda forma de discriminacin de origen tnico o por razn de lengua,
sexo, religin, costumbre o condicin social, cuya contravencin a esta
disposicin ser sancionada en los trminos que establezca la legisla-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 89
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
cin penal, seguida de otra cuyo contenido puede tener efectos terri-
bles para los pueblos indgenas, pues establece que los derechos de
los indgenas que esta Constitucin consagra debern ser protegidos y
regulados por la ley reglamentaria respectiva y por las dems leyes.
En junio del 2000 el Congreso del Estado de Campeche aprob
una Ley de Derechos, Cultura y Organizacin de los Pueblos y Comuni-
dades Indgenas del Estado de Campeche
94
que en muchas de sus par-
tes es una copia de la iniciativa de Oaxaca, adecuada a las circunstan-
cias del Estado. Por ejemplo, en su artculo primero establece que la
ley es de orden pblico e inters social y tiene por objeto el reconoci-
miento, preservacin y defensa de los derechos, cultura y organizacin
de los pueblos y comunidades indgenas asentados en el Estado de
Campeche, as como el establecimiento de las obligaciones de los Po-
deres del Estado y las autoridades municipales en lo relativo a sus rela-
ciones con los pueblos y comunidades indgenas, para elevar el bienes-
tar social de sus integrantes promoviendo su desarrollo a travs de
planes, programas y acciones especficas.
Estos objetivos no estaran mal si no fuera porque inmediatamente
chocan con las limitaciones propias de los Estados para legislar en estas
materias y el prejuicio que existe para el reconocimiento de los dere-
chos indgenas. El artculo 2. de la Ley al referirse a los sujetos titulares
de derecho no lo hace slo a los pueblos sino tambin a las comunida-
des indgenas, sin hacer diferencia entre ambos, a los derechos colecti-
vos los denomina sociales y al referirse a la autonoma la refiere como
la expresin de la libre determinacin de los pueblos y comunidades
indgenas como partes integrantes del Estado de Campeche, en conso-
nancia con el orden jurdico vigente, para adoptar por s mismos deci-
siones e instituir prcticas propias relacionadas con su cosmovisin,
territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica,
administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura. Si este
derecho se va a ejercer en consonancia con el orden jurdico sin que
se haya reformado, estamos frente a un derecho de imposible ejercicio.
Junto a estos derechos se encuentran otros como el reconocimiento de
los sistemas normativos internos, cultura, educacin y la integracin
del Congreso Maya. Todo sin rebasar los contenidos de las reformas
constitucionales elaboradas con base en las instrucciones de la Secreta-
ra de Gobernacin.
El contenido de las reformas estatales demuestra la nula voluntad
de los gobiernos federal y estatales para reconocer los derechos de los
90 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
94
Peridico Oficial del Estado de Campeche, 15 de junio del 2000.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
pueblos indgenas, pues no se les reconoce como sujetos de derecho ni
sus derechos colectivos; en los casos que se reconocen algunos dere-
chos individuales siempre quedan supeditados a lo que la ley reglamen-
taria establezca. Esto en el mejor de los casos, porque en otros se trata
de lineamientos programticos que los gobiernos instrumentarn se-
gn sus intereses.
El hecho de que los Estados de la Federacin mexicana se hayan
sujetado a lo dispuesto por las autoridades federales ha tenido como
consecuencia que las reformas sobre derechos indgenas se hayan con-
vertido en otro elemento de discordia, en lugar de servir para allanar el
camino a la paz. En otras palabras, el Derecho ha servido como arma
de contrainsurgencia contra el ejrcito zapatista directamente, pero
tambin contra los pueblos indgenas del pas y los vastos sectores so-
ciales que apoyan sus demandas. No puede ser de otra manera, pues
no se ve cmo el Ejrcito Zapatista y el movimiento indgena podran
aceptar una legislacin que simula reconocer a los pueblos indgenas y
sus derechos cuando en realidad los niega, estableciendo ms prerro-
gativas para los gobiernos a fin de que extiendan programas y polticas
que maniaten y mediaticen su lucha por sus derechos.
4.3. La reforma a la Constitucin Federal
Con la derrota del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en las
elecciones presidenciales del 2 de julio del ao 2000 y el arribo del Parti-
do Accin Nacional (PAN) al Poder Ejecutivo Federal, el Estado Mexicano
vivi un controvertido proceso legislativo mediante el cual reform su
Constitucin Poltica con la finalidad de reconocer en ella los derechos
de los pueblos indgenas. Lo controvertido provino de varios aspectos.
Uno de ellos poltico, ya que con la reforma se buscaba resolver las cau-
sas que dieron origen al levantamiento de los indgenas chiapanecos
agrupados en el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, segn lo dis-
pone la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas
95
.
En concreto, se trataba de cumplir lo pactado en los Acuerdos sobre De-
rechos y Cultura Indgena, mejor conocidos como Acuerdos de San An-
drs. Como ya explicamos, con base en dichos acuerdos la Comisin de
Concordia y Pacificacin, por acuerdo de las partes, en noviembre de
1996 elabor una propuesta de reforma constitucional que los rebeldes
aceptaron pero el Gobierno rechaz y por eso no se envi al Congreso
de la Unin sino hasta el 5 de diciembre del ao 2000.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 91
95
Diario Oficial de la Federacin, 11 de marzo de 1995.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Por otro lado el proceso tambin fue controvertido por el tipo de
derechos que se intentaba reconocer en la Constitucin Federal y lo
que esto implicaba. De por s una reforma a la Carta Magna no es un
asunto cualquiera, pues no se trata de la reforma a una ms de sus le-
yes, sino de aqulla sobre la cual descansa el pacto federal, es decir, la
que establece el tipo de organizacin poltica que los habitantes de un
Estado se dan para poder organizar su vida social. En estricto sentido,
una reforma constitucional ms que modificar el orden jurdico trans-
forma las bases polticas sobre las que descansa. Pero en este caso,
adems de eso, se trataba de reconocer por primera vez desde que se
form el Estado Mexicano a los pueblos indgenas como parte fundan-
te de la nacin y sus derechos colectivos. En otras palabras, no se trata-
ba de un proceso para reformar una ley que otorgara ms derechos in-
dividuales a las personas que pertenecen a un pueblo indgena, sino de
reconocer nuevos sujetos de derecho con derechos especficos.
La atencin de la sociedad mexicana e internacional estuvo siempre
sobre el proceso, sobre todo porque el Presidente de la Repblica,
cuando an era candidato, prometi respetar los Acuerdos de San An-
drs y cuando pareca que cumplira su palabra abri muchas expectati-
vas, al grado que el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) or-
ganiz junto con el Congreso Nacional Indgena (CNI) una marcha
desde Chiapas a la ciudad de Mxico, pasando por varios Estados de la
Repblica, para promover la iniciativa de la COCOPA. En ese ambiente
se realiz en Nuro, Michoacn, el Tercer Congreso Nacional Indgena y
la Cmara de Diputados, despus de un rspido debate entre sus inte-
grantes, abri la tribuna a los zapatistas y al CNI para que defendieran
tal iniciativa. Las expectativas se quedaron en eso. El Presidente envi la
iniciativa al Senado pero no la defendi. Dej que los senadores la mo-
dificaran en sus partes sustantivas y cuando aprobaron el dictamen de
reforma se apresur a felicitarlos por su trabajo. La sociedad protest,
igual que el EZLN y el CNI, pero el acuerdo ya estaba amarrado entre la
clase poltica.
Los debates en el Senado de la Repblica acerca de la reforma
constitucional comenzaron en el mes de enero con la constitucin de
una Subcomisin Plural sobre la Reforma Constitucional en Materia In-
dgena, conformada por las Comisiones de Puntos Constitucionales, de
Estudios Legislativos y de Asuntos Indgenas de la propia Cmara. Un
mes despus, el 24 de febrero, comenz la denominada Marcha por la
Dignidad Indgena o Marcha del Color de la Tierra, desde diversas co-
munidades zapatistas de los Altos de Chiapas, encabezada por la Co-
mandancia del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y el Congreso
Nacional Indgena, que tena entre sus objetivos acudir al Congreso de
92 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
la Unin y convencerlo de que aprobara la Ley COCOPA. El 4 de Mar-
zo, el III Congreso Nacional Indgena, celebrado en la Comunidad Pur-
pecha de Nuro, aprob una Declaracin por el Reconocimiento Consti-
tucional de Nuestros Derechos Colectivos, donde demandaba el
cumplimiento de los Acuerdos de San Andrs y la aprobacin de la ini-
ciativa COCOPA. Despus de diversos actos multitudinarios por trece
Estados por donde pas la marcha, llegaron a la ciudad de Mxico el
11 de marzo, aniversario de la promulgacin de la Ley para el Dilogo,
la Conciliacin y la Paz Digna en Chiapas. El 28 de Marzo el EZLN y el
CNI defendieron ante la tribuna de la Cmara de Diputados del Con-
greso de la Unin la propuesta de la COCOPA, que el Presidente de la
Repblica haba convertido en iniciativa de reforma constitucional.
El 25 de Abril del 2001 el Senado de la Repblica aprob un dicta-
men sobre el Proyecto de Decreto en Materia de Derecho y Cultura In-
dgenas modificando sustancialmente la iniciativa de reforma presenta-
da por el Ejecutivo. Pronto hubo reacciones contra esa pretensin. El 1
de Mayo del 2001, el Congreso Nacional Indgena hizo pblico su re-
chazo al dictamen del Congreso de la Unin expresando que repre-
senta una burla para nuestros pueblos y una afrenta mayor para la so-
ciedad mexicana, que decidi respaldar nuestra justa causa.
96
El 11 de
Mayo, la Conferencia del Milenio de los Pueblos Indgenas, reunida en
Panam, rechaz la reforma al tiempo que exiga al Congreso mexica-
no escuchar la voz de los pueblos indgenas del mundo y sociedad ci-
vil que nos hemos hermanado con la lucha de los pueblos indgenas de
Mxico, y tomar en cuenta el Convenio 169 de la OIT, ley suprema vi-
gente en Mxico de acuerdo con su Constitucin Poltica.
97
El 19 de
Junio, 3.000 personalidades, organizaciones y colectivos firmaron el
documento denominado Por el reconocimiento de los derechos y cultu-
ra indgenas. Entre ellos se encontraba el Premio Nobel de Literatura
Jos Saramago, el socilogo francs Alain Touraine y la dirigente de las
Madres de la Plaza de Mayo en Argentina Ebe de Bonafino.
98
El 2 de
Julio, Samuel Ruiz encabez un manifiesto en el que se considera a la
reforma como contraria a los pueblos indios, y una amenaza para
la paz.
99
Nada de eso cont para los legisladores. El da 28 de ese mismo
mes fue discutido el Dictamen en la Cmara de Diputados y aprobado
por mayora. De acuerdo con el procedimiento establecido en el artcu-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 93
96
CNI, Manifiesto Indgena del Primero de Mayo.
97
La Jornada, 12 de Mayo de 2001.
98
La Jornada, 19 de Junio de 2001.
99
La Jornada, 2 de Julio de 2001.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
lo 135 constitucional, la reforma fue turnada de inmediato a las legisla-
turas de los Estados. La iniciativa fue rechazada en Baja California Sur,
Chiapas, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, San Luis Potos,
Sinaloa y Zacatecas, Estados que concentran el mayor porcentaje de
poblacin indgena. El 18 de julio del 2001, la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin realiz el cmputo de votos de las legislatu-
ras locales y declar que la reforma fue aprobada por 16 congresos,
que son la mayora ms uno, y la declar vlida.
El da catorce de agosto del ao 2001
100
se public el decreto de
reforma constitucional por virtud del cual se modificaron varios de los
artculos de nuestra Constitucin Federal para incluir en ella los dere-
chos de los pueblos indgenas, que unidos a las disposiciones existentes
forman la normatividad constitucional en la materia. En la actualidad
los artculos constitucionales que hacen referencia a los derechos ind-
genas son: el artculo 2, que sustituy al artculo 4 al que hicimos re-
ferencia anteriormente, el artculo 18, prrafo sexto, el artculo 27,
fraccin VII, prrafo segundo y el 115, fraccin tercera. Una breve rela-
cin del contenido de estas disposiciones se expone enseguida.
El artculo 2 comienza expresando que la nacin mexicana es ni-
ca e indivisible, lo cual adems de falso es prejuicioso. Lo que es nico
e indivisible es el Estado y colocar esta frase junto a las que hacen re-
ferencia a los derechos indgenas da la idea de que con sus demandas
stos quisieran separarse del pas, cuando lo que proponen es modifi-
car su estructura para que todos podamos vivir mejor. La siguiente ma-
teria regulada es la de los sujetos titulares de los derechos, entre los
cuales considera a los pueblos indgenas, sus comunidades, los indivi-
duos en lo personal y cualquier comunidad que se equipare a las ind-
genas.
Para definir a los pueblos indgenas se retoma parte de lo que ex-
presa el Convenio 169 de la OIT. De ellos se dice que son aqullos que
descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del
pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias institucio-
nes sociales, econmicas, culturales y polticas o parte de ellas; no se
hace referencia a los pueblos que pudieron llegar al pas despus de la
colonizacin hasta fijarse las fronteras nacionales, como los kikapoo,
en el norte del pas.
A las comunidades indgenas las describe como aqullas que for-
men una unidad social, econmica y cultural, asentada en un territorio
y que reconocen autoridades propias de acuerdo a sus usos y costum-
94 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
100
Diario Oficial de la Federacin, 14 de agosto del 2001.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
bres. De este artculo puede decirse que es un error reconocer a los
pueblos indgenas y sus comunidades en el mismo rango pues podra
dar lugar a que se separaran de los pueblos de los que forman parte o
impidieran su reconstitucin; lo correcto hubiera sido reconocer al pue-
blo indgena como el sujeto de derecho frente al Estado y a las comuni-
dades como entidades de Derecho pblico, pero formando parte de los
pueblos indgenas. Por otro lado, la definicin de comunidad puede re-
sultar estrecha pues hay comunidades que no se encuentran asentadas
en un solo territorio, como las de los migrantes, pero s forman una
unidad social. Otro tanto puede decirse de la exigencia de que reco-
nozcan autoridades propias de acuerdo a sus usos y costumbres, cuan-
do pudo dejarse slo en que reconozcan sus propias autoridades, sin
que necesariamente fuera a travs de sus usos y costumbres, pues esto
puede llevar a petrificar los cambios sociales en las comunidades ind-
genas.
Adems de las comunidades indgenas, el artculo dos de la Consti-
tucin Federal expresa que toda comunidad equiparable a aqullos
tendr en lo conducente los mismos derechos, tal y como lo establezca
la ley. En esta norma no es claro cmo una comunidad no indgena
podr equipararse a otra que s lo sea si la diferencia entre ambas es la
preexistencia de los indgenas al Estado, su continuidad histrica y la
diferencia cultural. Si hubiera una comunidad con estas caractersticas
simplemente se le aplicara el mismo criterio que a los pueblos y comu-
nidades indgenas y s no los rene difcilmente se le podran aplicar.
De las personas indgenas dice que la conciencia de su identidad
indgena deber ser criterio fundamental para determinar a quines se
aplican las disposiciones sobre los pueblos indgenas. Con ella que-
dan atrs los criterios biolgicos, econmicos y lingsticos que afirma-
ban que era indgena quien tena sangre indgena, portaba un traje t-
pico o hablaba una lengua indgena, adoptando el criterio cultural o
de autoadscripcin: es indgena quien se asume indgena, acta y exis-
te un pueblo indgena que lo reconoce como tal, con sus derechos y
obligaciones.
Despus de los sujetos que pueden ser titulares de los derechos in-
dgenas el artculo dos de la Constitucin Federal se refiere a los dere-
chos. Entre stos podemos encontrar de dos tipos: los que podran
ejercer por ellos mismos y los que podran ejercer en su relacin con el
resto del Estado y la sociedad. Entre los primeros se encuentran la posi-
bilidad de decidir sus formas especficas de organizacin social; aplicar
sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de conflic-
tos internos, sujetndose a los principios generales de la propia Consti-
tucin, respetando las garantas individuales y los derechos humanos;
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 95
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicio-
nales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas
propias de gobierno interno, garantizando la participacin de las muje-
res en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que
respete el pacto federal y la soberana de los Estados; y preservar y en-
riquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que consti-
tuyan su cultura e identidad.
Mencin aparte merece el tratamiento del derecho a la tierra y los
recursos naturales, pues se regula en dos disposiciones diferentes y
adems obedece a la exigencia de los pueblos indgenas de proteger
sus territorios y la intencin del Gobierno de simular que los reconoce
sin hacerlo, violentando sus compromisos internacionales. Por reforma
del 6 de enero de 1992 la fraccin sptima, prrafo segundo, del ar-
tculo 27 constitucional, establece que la ley proteger la integridad
de los grupos indgenas
101
. En primer lugar, esta norma desconoce la
condicin de pueblos a los indgenas reducindolos a minoras. Esto
que en lenguaje comn pudiera parecer una nimiedad para el Derecho
es muy importante porque a las minoras deben aplicrseles polticas de
discriminacin positiva para ayudarles a igualarse con el resto de la po-
blacin, mientras a los pueblos se les debe reconocer tal naturaleza,
junto con su derecho a decidir libremente su condicin poltica, econ-
mica, poltica, cultural y social. Estos son principios de derechos reco-
nocidos en el mbito internacional hace bastante tiempo. Por otro
lado, la norma referida remite a la legislacin secundaria lo que pudo
ser una garanta constitucional y, como se ver al hablar de la legisla-
cin agraria, esta expectativa de derechos se desvanece en ella.
Sin tomar en cuenta esta disposicin, en la reforma publicada el 14
de agosto se incluy otra norma sobre el tema. La fraccin sexta del ar-
tculo dos expresa que los pueblos indgenas tienen derecho a acce-
der, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia
de la tierra establecidas en esta Constitucin y a las leyes de la materia,
as como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la
comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los
lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aqullos que
corresponden a las reas estratgicas, en trminos de esta Constitu-
cin. Para estos efectos las comunidades podrn asociarse en trminos
de ley. Esta disposicin hace referencia a un derecho y varias condicio-
nes para su ejercicio. El derecho consiste en la posibilidad de acceder
de manera preferente al uso y disfrute de los recursos naturales exis-
96 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
101
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 6 de enero de 1992.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
tentes en los lugares que habitan y ocupan las comunidades. Las condi-
ciones son que lo hagan respetando las formas y modalidades de pro-
piedad y tenencia de la tierra establecidas en la propia Constitucin y
en las leyes, los derechos adquiridos por terceros y por integrantes de
las comunidades y no acceder a los que correspondan a reas estrat-
gicas. Para todo esto las comunidades podrn asociarse entre ellas.
En otras palabras, a los pueblos indgenas se les reconoce el dere-
cho a ejercer un derecho ya garantizado en otro precepto de la propia
Constitucin y de acuerdo a los procedimientos ya determinados en
otras leyes, es decir, un derecho que se podra ejercer an sin sta vol-
ver a hacer referencia a l. Pero existe otro problema, que es el fondo.
La iniciativa de reforma que dio origen a la disposicin del artculo 27
que se comenta, propona reconocer los territorios de los pueblos ind-
genas y la de la actual fraccin sexta del artculo dos que los pueblos
indgenas pudieran acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los
recursos naturales existentes en sus territorios, entendidos en los trmi-
nos del Convenio 169. Pero en ambos casos la propuesta se desnatura-
liz.
Entre los derechos que los pueblos indgenas pueden ejercer en su
relacin con el resto de la sociedad y los rganos de gobierno estn los
de elegir, en los municipios con poblacin indgena, representantes
ante los ayuntamientos; a que en todos los juicios y procedimientos se
tomen en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respe-
tando los preceptos de la Constitucin, para lo cual los indgenas ten-
drn el derecho de contar con intrpretes y defensores que tengan co-
nocimiento de su lengua y cultura; compurgar sus penas una vez
sentenciados en los centros penitenciarios ms cercanos a sus domi-
cilios, a fin de propiciar su reintegracin a la comunidad como forma
de readaptacin social y coordinarse y asociarse dentro de los munici-
pios a los que pertenezcan.
Los lmites de los contenidos de estas disposiciones presentan otro
problema: la Constitucin Federal no los reconoce como garanta cons-
titucional, por lo que tanto el reconocimiento de los pueblos indgenas
como sujetos de derecho como los derechos a que se hace referencia
tendrn que ser reglamentados en las Constituciones de los Estados de
la Repblica para que puedan ejercerse.
Por otro lado la reforma prev la creacin de instituciones en los
tres mbitos de gobierno que se encarguen de garantizar la vigencia de
estos derechos y el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas.
En ese sentido establece una serie de lineamientos de polticas pblicas
que los gobiernos debern tomar en cuenta al elaborar sus programas
de trabajo. Entre ellas se cuentan el desarrollo regional, incorporando a
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 97
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
las mujeres; incremento de los niveles de escolaridad; acceso a los ser-
vicios de salud; al financiamiento pblico; extensin de la red de co-
municacin; apoyo a proyectos productivos; proteccin a migrantes;
consulta previa para la elaboracin de planes de desarrollo y estableci-
miento de partidas presupuestales especficas. En estas lneas progra-
mticas se constitucionalizan las actuales polticas asistencialistas en lu-
gar de reconocer derechos a los pueblos indgenas.
Por su parte, el artculo 27, fraccin sptima, mantiene la disposi-
cin de que la ley proteger las tierras de los grupos indgenas, pero es
una norma que prcticamente queda anulada por el contenido del art-
culo dos de la misma Constitucin.
4.4. El rechazo de la reforma
La reforma constitucional en materia de derechos indgenas ha sido
rechazada de diversas maneras, polticas y jurdicas. Entre las primeras
destacan las movilizaciones y los pronunciamientos pblicos, y entre los
segundos el uso de los procedimientos internacionales y nacionales re-
conocidos por el Gobierno mexicano. En el primer grupo destacan las
reclamaciones presentadas a la OIT por violacin al Convenio 169 sobre
pueblos indgenas y tribales, los informes paralelos al del Gobierno
mexicano por las mismas razones ante la misma organizacin y solicitu-
des al Relator especial de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre
derechos humanos de los indgenas pidiendo su intervencin.
Del grupo de mecanismos nacionales resaltan los amparos promo-
vidos por autoridades indgenas y agrarias, ejidales y comunales y sobre
todo las controversias constitucionales por violacin al procedimiento.
Con este tipo de acciones quienes las promovieron involucraron al Po-
der Judicial Federal, que hasta entonces se haba mantenido fuera del
debate para que resuelva quin tiene la razn. La mayora de las con-
troversias constitucionales reclaman la violacin del procedimiento,
pero ms all de eso la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene la
posibilidad de influir para que en Mxico por fin se reconozcan los de-
rechos de los pueblos indgenas. Veremos si aprovecha su oportunidad.
98 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
V.
La construccin de las autonomas
5.1. Tiempos de autonomas
Despus que en el ao 2001 el Estado mexicano se negara a reco-
nocer los derechos indgenas en la Constitucin Federal diversas orga-
nizaciones indgenas llamaron a construir autonomas de hecho. La
propuesta no era novedosa, ya varias organizaciones se encontraban
en esos procesos aos atrs. Tan slo en el Estado de Chiapas, desde
octubre de 1994, el Consejo Estatal de Organizaciones Indgenas de
Chiapas (CEOIC) y la Asamblea Estatal del Pueblo Chiapaneco (AEPCH)
llamaron a formar Regiones Autnomas Multitnicas. En esas mismas
fechas comunidades indgenas ligadas a la Central Independiente de
Obreros Agrcolas y Campesinos (CIOAC) constituyeron la regin aut-
noma Norte del Estado, que abarc diez municipios previamente exis-
tentes; el Movimiento Campesino Regional Independiente (MOCRI) es-
tableci el municipio independiente de Marqus de Comillas en el
municipio oficial de Ococingo, al tiempo que en ese mismo municipio
la Coalicin de Organizaciones Autnomas de Ococingo (COAO) con-
formaban gobiernos autnomos y ocupaban el poder formal; mientras,
en el de Las Margaritas, el Frente Independiente de Pueblos Indgenas
(FIPI) proclam la Regin Autnoma Fronteriza. Otras fuerzas polticas
como la Organizacin Indgena de los Altos de Chiapas (ORIACH), el
Movimiento Democrtico de Chalchihuitn (MODECH), la Organizacin
Indgena de Cancuc (OIC) y la Organizacin Indgena Samuel Satik (OIS)
declararon autonomas en los territorios donde tenan influencia.
102
La
102
Armando BARTRA, Las guerras del ogro, Chiapas, nmero 16, Era-Instituto de
Investigaciones Econmicas de la UNAM, Mxico, 2004, pp. 63-105.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
demanda de autonoma haba adquirido carta de naturalizacin entre
el movimiento indgena. Se trataba de un reclamo construido durante
aos y que la rebelin zapatista haba colocado como el eje en torno al
cual se daran despus las movilizaciones.
103
El inicio de procesos de construccin de gobiernos autonmicos,
como las discusiones anteriores a ellos, corri a cargo de organizaciones
indgenas que ya tenan aos trabajando el tema y la rebelin zapatista
les haba proporcionado la coyuntura necesaria para proceder a su im-
plementacin. Pero el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, de ma-
nera directa, iba a realizar el mismo esfuerzo, instalando sus propios go-
biernos autnomos en los territorios que controlaba. En el mes de
diciembre de ese mismo ao, como parte de su campaa Paz con Jus-
ticia y Dignidad, inform de la creacin de 38 municipios autno-
mos
104
. De igual manera, el Congreso Nacional Indgena, el movimiento
que aglutin a las organizaciones indgenas independientes a partir del
ao de 1996, impuls una poltica similar meses despus. A estos es-
fuerzos, que tuvieron impacto nacional, siguieron otros de menor im-
pacto poltico pero en algunos casos ms efectivos: en el Estado de
Guerrero despus se creara en municipio Rancho Nuevo de la Democra-
cia y tiempo despus algunas comunidades de Michoacn y el Estado
de Mxico se declararon autnomas. Paralelamente a ello, otras comu-
nidades estaban luchando por ejercer su autonoma, muchas veces sin
declararlo as, como sera el caso de la Polica Comunitaria y el munici-
pio Amuzgo de Xochixtlahuaca, en el Estado de Guerrero,
105
y las luchas
de las comunidades zapotecas agrupadas en el Consejo Unihidalguense
en el Municipio de Juchitn, las mixes de San Miguel Quezaltepec, las
mixtecas de San Isidro Vistahermosa y Yosotatu, en el municipio de
Tlaxiaco, y las de la regin triqui alta, en el Estado de Oaxaca.
Con el paso del tiempo varios de esos procesos sucumbieron porque
no contaron con la participacin mayoritaria de las comunidades involu-
cradas, o porque los lderes de las organizaciones que los impulsaron no
resistieron las ofertas gubernamentales para abandonarlos, o tambin
100 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
103
Sobre el proceso de construccin de esta demanda: Joaqun FLORES FELIX, Los
pueblos indios en la bsqueda de espacios, Cuadernos Agrarios nms. 11-13, Nueva
poca, Mxico, enero-diciembre de 1995, pp. 148-158.
104
Adriana LPEZ MONJARDIN y Dulce MARA REBOLLEDO, Los municipios autnomos
zapatistas, Chiapas, No 7, Mxico, 1999, pp. 115-137.
105
Joaqun FLORES, Democracia, ciudadana y autonoma de los indgenas: una revi-
sin del contrato a la luz de su historia. Mimeo, Mxico. 2000, pp. 18. Tambin: Este-
ban MARTNEZ CIFUENTES, La polica comunitaria: Un sistema de seguridad pblica comuni-
taria indgena en el Estado de Guerrero, Coleccin Derecho Indgena, Instituto Nacional
Indigenista, Mxico, 2001.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
porque cuando no aceptaron la cooptacin oficial la represin se encarg
de someterlos. Slo sobrevivieron aqullos que contaron con la suficiente
fuerza y una direccin poltica capaz de resistir la embestida gubernamen-
tal. Pero antes de desaparecer nos dejaron importantes enseanzas, tanto
en sus aciertos como en sus errores, para trazar el camino hacia el futuro.
Que aquel llamado a construir autonomas de hecho no hubiera
sido una propuesta novedosa no le restaba ningn mrito. En una co-
yuntura en donde el Estado mexicano haba cerrado todas las puertas a
los pueblos indgenas para el reconocimiento y ejercicio de sus dere-
chos, constitua una respuesta inteligente y oportuna, en la medida
que no apostaba por la resignacin ni por la violencia como muchos
esperaban sino, retomando la experiencia histrica de los pueblos ind-
genas, buscaba concretar en los hechos lo que se busc que el Gobier-
no reconociera en las leyes. El problema era el porqu y cmo hacerlo,
para evitar el riesgo de que se convirtiera en una propuesta vaca, que
poda llenarse de muchos contenidos: diluirse en declaraciones pblicas
sin sustento de base; o bien, que su lugar fuera ocupado por proyectos
surgidos desde el Gobierno, o tambin radicalizarse al grado slo de
enfrentarlo sin ninguna propuesta de futuro. En esa situacin, ms que
ponerse a discutir sobre el problema, las comunidades indgenas avan-
zaron y en el camino resolvieron algunos de los problemas que apa-
rentemente no tenan solucin, con lo cual nos aportaron una expe-
riencia cuyos impactos todava no es posible evaluar en su totalidad.
El momento culminante de estos procesos lo volvi a dar el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional. En el mes de julio del ao 2003 anun-
ci la desaparicin de los Aguascalientes, espacios que durante casi diez
aos le sirvieron para establecer interlocucin con los movimientos socia-
les de Mxico y el mundo. Junto con esa desaparicin los zapatistas
anunciaron la creacin de Caracoles y Juntas de Buen Gobierno, especies
de gobiernos regionales que quedaron instalados el nueve de agosto de
ese mismo ao. Al Gobierno federal la medida lo desconcert al grado
que las primeras declaraciones del Secretario de Gobernacin fueron en
el sentido de no permitir que los zapatistas llevaran a cabo sus planes,
para das despus rectificar y decir que las Juntas de Buen Gobierno eran
totalmente constitucionales, como una forma de asumir que no pasaba
nada y no desatar un problema que se les saliera de las manos.
5.2. Las autonomas como respuesta a la pluriculturalidad social
La construccin de autonomas por los pueblos indgenas es una
respuesta especfica a la necesidad de formular, de manera seria, una
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 101
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
poltica que d respuesta a la pluriculturalidad de la nacin mexicana,
reconocida en nuestra Constitucin Poltica pero negada en la realidad.
El reconocimiento de la sociedad pluricultural sustentada en la presen-
cia de sus pueblos indgenas, obliga al Estado y a la sociedad a recono-
cer a los pueblos indgenas como sujetos de derecho colectivo, con
identidad propia y en consecuencia garantizarle sus derechos colecti-
vos, lo cual conllevara a su vez a modificar las bases sobre las que se
funda el Estado mexicano, para que incluya entre ellas a los pueblos in-
dgenas. En otras palabras, la autonoma es necesaria porque existen
diversas sociedades con culturas diferentes a la dominante, con presen-
cia previa inclusive a la formacin del Estado mexicano y que a pesar
de las polticas colonialistas conservan su propio horizonte de vida. Las
autonomas son cuestiones de Derecho, no de polticas. Crean obliga-
ciones del Estado con los pueblos indgenas, no le dan facultades para
que desarrolle las polticas dirigidas a ellos que a l le parezcan conve-
nientes.
Lo anterior es fundamental para entender tanto el reclamo de reco-
nocimiento constitucional del derecho a la autonoma, como de los
procesos para implementarla de hecho. Porque en su origen el Estado
se fund bajo la idea de una sociedad homognea, compuesta de indi-
viduos sometidos a un solo rgimen jurdico y poltico y por lo mismo
con iguales derechos para todos. Pero eso resolvera un problema nor-
mativo, no la realidad social en que los pueblos indgenas se han de-
senvuelto, que siempre resulta ser ms compleja. La legislacin que du-
rante todo el siglo XIX y parte del XX se elabor sobre esta materia fue
para negar estos derechos, no para reconocerlos, lo cual, dicho de
paso, nos aclara que no todas las leyes reconocen derechos, hay algu-
nas que los niegan. Los indgenas han entendido esto; por eso se rebe-
lan ante una legislacin que no cumple con sus expectativas, porque
no les garantiza ni siquiera derechos mnimos. Ellos reclaman derechos
fundamentales que saben o intuyen que existen, ms all de los conte-
nidos de las legislaciones estatales.
En la realidad cotidiana, esta situacin genera problemas que re-
quieren solucin para la consolidacin de los procesos autonmicos.
Entre ellos se pueden distinguir algunos que afectan el fondo de la pro-
puesta y otros que slo impactan su forma. Entre los primeros son de
enumerarse las implicaciones polticas y administrativas de la descentra-
lizacin del poder y entre los segundos la divisin interna de los pue-
blos y los enfrentamientos comunitarios, la subordinacin a las redes
de poderes locales controladas por mestizos, el papel de algunas orga-
nizaciones indgenas, as como las alianzas con el resto de los movi-
mientos sociales.
102 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
5.3. Algunos problemas de fondo
La instalacin de gobiernos indgenas autnomos representa la
construccin de un rgimen poltico donde los pueblos indgenas y las
comunidades que los integran pueden organizar su propio gobierno,
con facultades y competencias especficas acerca de su vida interna.
Ese es el primer problema a enfrentar ya que las posibilidades de lo-
grarlo y no morir en el intento se encuentran determinadas por la natu-
raleza de las relaciones histricas de subordinacin en que se han en-
contrado los pueblos indgenas y el carcter sociopoltico del rgimen
poltico del Estado en que las autonomas pretenden construirse y prac-
ticarse. Por eso, para la construccin de ellas no se puede ignorar que
se hace a contrapelo de una legislacin que minimiza la posibilidad de
su ejercicio hasta casi pulverizarlo, al grado de colocar a los pueblos y
sus comunidades indgenas casi fuera de las reglas legales dictadas por
el Estado, aunque no necesariamente contra ellas; que el rgimen pol-
tico actual no cuenta con polticas pblicas que las favorezcan, sino
otras de carcter asistencial que las niegan y que el trnsito a la demo-
cracia sigue siendo una asignatura pendiente en muchos sentidos.
Visto el contexto, tampoco puede ignorarse que en trminos polti-
cos la construccin de autonomas indgenas implica que las comunida-
des y pueblos indgenas le disputen el poder a los grupos polticos re-
gionales que los detentan y que para lograr este fin no caminen slo
por los cauces institucionales marcados por el Estado, construidos en
base a una ideologa mestiza que niega la posibilidad de una ciudada-
na tnica, aunque tampoco fuera de las reglas creadas por l mismo,
sino abriendo otros que rompan la subordinacin de los pueblos y co-
munidades indgenas. En otras palabras, no se trata de luchar contra
los poderes establecidos para ocupar los espacios gubernamentales de
poder sino de construir desde las bases redes de poder capaces de con-
vertir a las comunidades indgenas en sujetos polticos con capacidad
de tomar decisiones sobre su vida interna, al tiempo que modifican las
reglas en base a las cuales se relacionan con el resto de la sociedad, in-
cluidos otros pueblos indgenas y los tres niveles de gobierno.
En su aspecto administrativo, la construccin de autonomas lleva
como propsito la descentralizacin del poder para posibilitar su ejer-
cicio directo por las comunidades indgenas que lo reclaman. Esta des-
centralizacin nada tiene que ver con la que desde el Gobierno se im-
pulsa, que en el fondo pretende hacer ms efectivo el control
gubernamental de la sociedad. La descentralizacin de la que aqu se
habla, de la que los pueblos y comunidades indgenas que avanzan por
caminos autnomos nos est enseado, pasa por la edificacin de for-
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 103
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
mas paralegales de ejercicio del poder, diferentes a los rganos de go-
bierno, donde las comunidades puedan fortalecerse y tomar sus pro-
pias decisiones. Incluye asimismo la necesidad de transformar las rela-
ciones con otros poderes como los econmicos, religiosos y polticos, se
encuentren institucionalizados o no dentro de las leyes, pues no tiene
ningn sentido construir un poder distinto que se ejecutar en las mis-
mas condiciones de aqul que se pretende combatir. Esto a su vez re-
clama que al interior de las comunidades indgenas ellas mismas reali-
cen los ajustes necesarios para que ese poder sea ejercido con la
participacin de todos o la mayora de sus integrantes y no caiga en
manos de grupos de poder locales que lo usen en nombre de la comu-
nidad pero para su propio beneficio.
Como se puede ver, la construccin de autonomas indgenas impli-
ca tomar una decisin que va contra las polticas del Estado y obliga a
quienes opten por ese camino a iniciar procesos polticos de construc-
cin de redes de poder, capaces de enfrentar la embestida estatal, con-
trapoderes que les permitan afianzarse ellos mismos como una fuerza
con la que se debe negociar la gobernabilidad y poderes alternativos
que obliguen al Estado a tomarlos en cuenta. Por eso la construccin
de autonomas no puede ser un acto voluntarista de lderes ilumina-
dos o de una organizacin, por muy indgena que se reclame. En todo
caso requiere la participacin directa de las comunidades indgenas en
los procesos autonmicos. En otras palabras, se necesita que las comu-
nidades indgenas se constituyan en sujetos polticos con capacidad y
ganas de luchar por sus derechos. Colectivos que conozcan la realidad
social, econmica, poltica y cultural en que se encuentran inmersos,
as como los diversos factores que inciden en su condicin de subordi-
nacin y los que pueden influir para trascender esa situacin, de tal
manera que les permita tomar una posicin sobre sus actos.
Otra condicin es trascender las visiones folcloristas, culturalistas y
desarrollistas que el Estado impulsa y muchas comunidades todava
aceptan pasivamente. Para construir autonomas no basta con que se
reconozca la produccin artstica artesanas le llaman todava en el
discurso oficial ni los aportes culturales de los pueblos indgenas a la
constitucin multicultural del pas; tampoco es suficiente que el Go-
bierno destine fondos especficos para impulsar proyectos de desarrollo
en las regiones indgenas que siempre son insuficientes y se aplican en
proyectos y por las formas decididas desde el Gobierno, despojando a
las comunidades de todo tipo de decisin y niegan su autonoma. Estas
son polticas que si bien en el discurso expresan que buscan modificar
las polticas de asimilacin y aculturacin impulsada por los Gobiernos
revolucionarios institucionalizados de hace aos, no dejan de repro-
104 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
ducir las relaciones de subordinacin de los pueblos indgenas con res-
pecto a la sociedad mestiza y hasta legitiman las polticas de negacin
de los derechos indgenas. Por el contrario, se requiere desmitificar el
carcter neutral del Estado y mostrar su carcter de clase, eviden-
ciando que se encuentra al servicio de la clase dominante y los agentes
polticos, econmicos, sociales que la sustentan.
Asimismo, se necesita que las comunidades se fijen objetivos alcan-
zables y junto con ellos coloquen algunos ms generales que sirvan
para establecer alianzas con otras comunidades. En algunos casos pue-
den ser los mismos de las comunidades, si sa es su decisin y les sirve,
como podra ser el caso de luchar para obligar al Gobierno a impulsar
programas generales para la solucin de conflictos agrarios, defensa de
la tierra, o promocin de derechos. Adems de ello no se pueden olvi-
dar demandas ms amplias, que importan a todos los mexicanos, como
la reforma del Estado autoritario por otro democrtico y multicultural,
la lucha por la soberana alimentaria, contra la privatizacin de la ener-
ga elctrica y el petrleo y, obviamente, el cumplimiento de los Acuer-
dos de San Andrs.
Otro aspecto importante es que la lucha por la autonoma no pue-
de ser una lucha slo de los pueblos indgenas. Se necesita construir re-
laciones de solidaridad con los otros sectores de la sociedad, apoyn-
dose mutuamente en sus luchas propias, al tiempo que se impulsan
demandas comunes. En este sentido cobra importancia cuidar con
quin se establecen las alianzas, porque existen sectores y organizacio-
nes sociales que discursivamente aceptan defender los derechos indge-
nas pero en la prctica hacen lo contrario, como sucede con el Partido
de la Revolucin Democrtica que siempre ha manifestado defender
los derechos indgenas pero sus senadores votaron a favor de la con-
trarreforma constitucional; igual sucede con algunas organizaciones in-
digenistas que en el discurso defienden el derecho de los pueblos ind-
genas a su autonoma pero sus prcticas estn ms ligadas a las
polticas del Estado y su aspiracin es vivir del presupuesto pblico.
Por otro lado, no se puede olvidar que el sujeto titular de los dere-
chos indgenas es el pueblo, no la comunidad indgena. En esta coyun-
tura la comunidad indgena puede ser el cimiento de la autonoma
pero no se puede renunciar a la utopa de reconstituir los pueblos ind-
genas de los que forman parte para que stos asuman la titularidad del
derecho. Por esa razn la defensa de los derechos comunitarios debe
hacerse al mismo tiempo que se tienden puentes con otras comunida-
des para apoyarse mutuamente en sus demandas propias pero tambin
enarbolando demandas comunes. Esta es una forma de reconstruir en
los hechos, no slo en el discurso. Por eso se insiste en que construir
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 105
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
autonomas implica reconocer a los pueblos indgenas y la realidad en
que se desenvuelven.
5.4. Algunos problemas de forma
Entre los problemas de forma podemos encontrar la divisin de los
pueblos indgenas y los conflictos intercomunitarios, la subordinacin a
los poderes mestizos y la actuacin de algunas organizaciones indgenas.
Aunque los discursos poltico y jurdico coinciden en que los titulares del
derecho a la autonoma indgena son los pueblos indgenas, los munici-
pios que se encuentran en los territorios de stos y las comunidades que
los integran, hay que tomar en cuenta que en los dos primeros casos se
trata de una especie de modelos ideales que en la realidad muchas veces
no tienen base para la edificacin de las autonomas. La mayora de los
pueblos indgenas en su situacin actual no pueden ser los sujetos polti-
cos porque no cuentan con estructura como tales, es decir, polticamente
estn desestructurados. En esto han pesado bastante las polticas guber-
namentales por subordinarlos a los intereses de la clase en el poder.
Los pueblos indgenas numricamente grandes se encuentran dividi-
dos entre varios Estados y los ms pequeos entre varios municipios.
Solo por excepcin se puede encontrar un pueblo indgena que perte-
nezca a un mismo Estado y seguramente se trata de pueblos indgenas
que han resistido de diversas maneras, incluida la violencia, para seguir
siendo lo que son. Otro tanto sucede con los municipios a los que perte-
necen, que de entrada constituyen estructuras con demarcaciones aje-
nas a ellos, ms para dividirlos y subordinarlos al poder del Estado mes-
tizo que para poder organizar su vida, adems de que muchos estn
controlados por mestizos. En esa situacin, entregarles el poder a ellos
podra llevar, en el primer caso, a que no se pudiera ejercer el derecho
de autonoma y en el segundo a que los grupos de poder mestizos, mu-
chas veces caciquiles, lo usaran en contra de los pueblos indgenas.
Por otro lado, las comunidades indgenas de un mismo pueblo se
encuentran divididas y enfrentadas entre ellas, por diversas razones,
que van desde la tenencia de la tierra, las creencias religiosas o las pre-
ferencias polticas, entre otras. En otros casos estamos ante problemas
ficticios o creados por actores externos a las comunidades que los su-
fren. En estos casos se necesita que los sujetos sociales interesados
identifiquen las causas de la divisin y el enfrentamiento, ubiquen las
que tienen su origen en problemas de las propias comunidades y bus-
carles solucin. De igual manera se requiere evidenciar los problemas
creados desde fuera y buscar la forma de rechazarlos.
106 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
5.5. La subordinacin a poderes mestizos
A la divisin de los pueblos y los conflictos comunitarios se agrega el
hecho de que las comunidades indgenas se encuentran subordinadas po-
lticamente a las redes de poder regional. Para la construccin de estas re-
des donde las comunidades quedan atrapadas confluyen muchos facto-
res, algunos de ellos no perceptibles a simple vista. Uno es el carcter de
clase del Estado, que responde a los intereses de los grupos econmicos y
polticos que le dan sustento. El Estado crea las condiciones para que es-
tos grupos sigan manteniendo el poder porque son ellos quienes le crean
las condiciones a l para que exista. En la escala regional estos grupos a
veces varan de sus expresiones a nivel nacional pero eso no modifica su
situacin de dominadores. En muchos casos son los grandes comerciantes
y los representantes de consorcios internacionales, que ligados a agentes
regionales y a los especuladores, detentan el poder. A ellos y no a los pue-
blos indgenas les sirve el Estado, porque ellos tambin estn a su servicio.
En esta situacin los intereses de las comunidades indgenas quedan
subordinados a los grandes planes y programas de stos para defender
sus intereses. En el aspecto econmico los indgenas difcilmente pueden
acceder a los espacios del comercio que aqullos se han apropiado, a
menos que dejen de ser indgenas. Para ellos queda reservado el merca-
do de frutas y hortalizas en menor escala y el papel de vendedores y re-
vendedores en los tianguis semanales. En el aspecto poltico siguen sien-
do el voto cautivo de candidaturas que se deciden en las grandes esferas
de la poltica estatal o nacional, donde ellos no tienen ninguna injerencia.
Estos son aspectos que se construyen bajo el discurso de la igualdad
de todos los mexicanos, apuntalados por la idea de la nacin mestiza,
para quienes las culturas indgenas slo existen como folclor, para lucirse
en las fiestas regionales o para consumo de turistas. Plantear la construc-
cin de procesos autonmicos sin romper los nudos y redes que los gru-
pos de poder construyen resulta una utopa inviable. Pero para lograr
romperlos se requieren muchas cosas. La primera de ella, trascender las
fronteras de los otros y asumirse culturalmente diversos, con todo lo que
esto implica. Y es que, no es correcto reflexionar sobre los otros, sobre
la poblacin indgena de Mxico, que es mantenida y se mantiene como
una poblacin diferenciada del resto de la sociedad, separada por fronte-
ras culturales como de clase, sin tratar de trascender esa fronteras.
5.6. La actuacin de algunas organizaciones indgenas
Otro obstculo que se necesita enfrentar para la construccin de
procesos autonmicos es la actuacin de las organizaciones indgenas,
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 107
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
quienes, en su afn de superar los problemas enunciados, muchas ve-
ces intentan suplantar a los pueblos y comunidades indgenas, lo que
constituye una salida falsa que aunque en el corto plazo pueda traer al-
gunas ventajas, a la larga tambin puede convertirse en un gran pro-
blema, pues se trata de una postura que no responde a una visin ind-
gena sino a una prctica ajena a las comunidades. Resulta difcil
concebir una comunidad que acepte voluntariamente y de buena fe
que una estructura ajena a ella suplante sus estructuras organizativas
propias, como el sistema de cargos y las mayordomas, por hablar de
los ms visibles; y mucho menos que acte en su nombre.
Las organizaciones indgenas deberan ser bastante cuidadosas de no
caer en esa tentacin que puede ser tambin un grave error. Se impone
un deslinde entre la organizacin indgena propiamente dicha la que
responde a las estructuras propias de las comunidades y la organizacin
de indgenas, que no responde a la realidad indgena sino a las necesida-
des de hacerse escuchar en el mbito regional o nacional. Ambos tipos de
organizacin no son excluyentes pero se debe tener cuidado de que siem-
pre y en todo momento el eje de la autonoma recaiga en la primera y la
otra le sirva de apoyo, sin suplantarla. Si este ltimo caso se presentara es-
taramos ante un nuevo caso de subordinacin y lo peor es que sera con
el discurso de ayudar a los pueblos indgenas a alcanzar su liberacin.
Lo mismo vale para los miembros de ellas y sus lderes. La sociedad
nacional, ansiosa de tener interlocutores vlidos dentro de las comu-
nidades indgenas, muchas veces intenta convertir y a veces lo lo-
gra en lderes a los indgenas que por una u otra razn han trascen-
dido las barreras comunitarias, sobre todo aqullos que por haber
accedido a estudios superiores se han convertido en intelectuales or-
gnicos de sus comunidades. Cuando esto sucede se crean lderes de
modo que pueden tener mucha presencia nacional pero que en las co-
munidades muchas veces no tienen ningn reconocimiento porque no
cumplen sus obligaciones y a veces hasta estn en contra de ella. La
historia reciente de los movimientos indgenas tiene muchos ejemplos
de esto, que tambin opera contra la construccin de procesos auton-
micos.
Esas son algunas de las enseanzas de los gobiernos autnomos en
tierras indgenas.
108 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Reflexiones finales
La coyuntura creada por el levantamiento del Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional fue una oportunidad para que el Estado mexicano
saldara la deuda histrica que mantiene con sus pueblos indgenas;
pero esta oportunidad se perdi por su negativa a hacerlo. Adems de
ello, con su actitud desconoci los Acuerdos de San Andrs al tiempo
que desataba una guerra contrainsurgente (de baja intensidad la lla-
man algunos) que se expres en mltiples provocaciones a las bases
zapatistas en el Estado de Chiapas y militarizacin de las zonas indge-
nas y represin a sus organizaciones y aliados.
Despus de un largo proceso de discusin, previo al levantamiento
del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional; meses de dilogo entre el
Gobierno federal y los rebeldes, donde los protagonistas principales
fueron los miembros de los movimientos indgenas, entre los pueblos
indgenas ha comenzado a afianzarse la idea de sus derechos como
pueblos y se es un fenmeno que no detiene nadie, no est sujeto a
la voluntad del Estado mexicano para reconocer sus derechos. Como
consecuencia de ello los pueblos estructuran programas de vida distin-
tos a los que hasta ahora haban tenido. Esto modificar su comporta-
miento social, independientemente de los alcances del reconocimiento
constitucional del derecho a la autonoma.
Para enfrentar la cuestin indgena es indiscutible que se necesita
una reforma de nuestro sistema jurdico, las instituciones y las polticas
hasta ahora diseadas sobre el tema, pero no cualquier reforma sino
una que atienda a sus reclamos y stas necesariamente pasan por el
respeto a los Acuerdos de San Andrs, como contenidos mnimos de
las transformaciones que se requieren para atender el problema.
Tambin la sociedad civil ha empezado a tomar conciencia del pro-
blema, por eso el reclamo de los asuntos indgenas no es slo de ellos,
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
sino de todo el pas. Al final de cuentas, de esto depende en gran me-
dida que se establezcan nuevas reglas de convivencia entre todos. El
Estado de derecho, democrtico y multicultural al que todos aspiramos
no lo pueden construir los pueblos indgenas solos. Se requiere el con-
curso de todos los mexicanos.
Mientras eso sucede muchos pueblos y comunidades indgenas han
decidido no esperar pasivamente y se han enrolado en la construccin
de gobiernos autnomos desatando procesos donde se ensayan nue-
vas formas de entender el Derecho, imaginan otras maneras de ejercer
el poder y construyen otros tipos de ciudadanas. De acuerdo con estas
ideas el Derecho se mide ms que por la eficacia de la norma que lo re-
gula, por la legitimidad de quien lo reclama; el poder tiene sentido en
la medida en que quien lo detenta lo reparta entre todo el grupo hasta
el grado de que a l no le cree privilegios, que es en lo que se traduce
el famoso mandar obedeciendo; y la ciudadana, es decir, la caracte-
rstica que da sustento al ejercicio de los derechos polticos, no se mide
por alcanzar determinada edad sino porque se est en actitud de asu-
mir compromisos sociales y se cumple con la comunidad, cualidad muy
propia de las comunidades indgenas en Mxico.
El final de estos procesos nadie lo conoce. Lo que s es cierto es que
son procesos sin retorno al pasado.
110 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Bibliografa
ACEVEDO, M. Luisa y M. TERESA PARDO, Reformas Constitucionales y Derechos
Culturales de los Pueblos Indgenas de Oaxaca, Cuadernos del Sur,
Nm. 4, Oaxaca, Mxico, Mayo-agosto de 1993.
BERMEJILLO, Eugenio, Actese y ocltese, Ojarasca en la Jornada, nmero 19,
ao, 9, 9 de noviembre de 1998.
BOBBIO, Norberto, Estado, gobierno y sociedad, Fondo de Cultura Econmica,
(Breviarios), Cuarta reimpresin, Mxico, 1996.
BOBBIO, Norberto y Nicola MATTEUCI, Diccionario de poltica, Tomo L-Z, Cuarta
edicin, Siglo XXI, Mxico, 1986.
BOBBIO, Norberto, Teora general del Derecho, Editorial Debate, Espaa, 1991.
BURGOA, Ignacio, Garantas individuales, Vigsima segunda edicin, Porra,
Mxico, 1989.
BUERGENTHAL, Tomas, et. al., Manual de Derecho internacional pblico, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
CABALLERO, Sergio, Aprueban la Ley Indgena en Congreso de Quintana Roo,
Reforma, 20 de julio de 1998.
CLAVERO SALVADOR, Bartolom, Teorema de OReilly: incgnita constituyente en
indoamrica, Separata de la Revista Espaola de Derecho Constitucional
(Ao 17, Nm. 49, enero-abril de 1987), Centro de Estudios de Derechos
Constitucionales, Madrid, 1995.
, Derecho indgena y cultura constitucional en Amrica Latina, Siglo XXI,
Mxico, 1994.
COLOM, Francisco, Razones de identidad, pluralismo cultural e integracin pol-
tica, Antropos, Espaa, 1998.
Conferencia internacional del trabajo, 76. Reunin. Revisin parcial del Con-
venio sobre poblaciones indgenas y tribuales, 1957 (nm. 107), Informe
IV (2A), Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra 1989.
CORBAL ACUA, Manuel, Sonora y sus constituciones, Gobierno del Estado de
Sonora, Hermosillo, Sonora, 1992.
DE OBIETA CHALBAUD, Jos, A., El Derecho humano de autodeterminacin de los
pueblos, Tecnos, Madrid, 1993.
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Derechos de los pueblos indgenas, Servicio de Publicaciones del Gobierno
Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1998.
DE VOS, Jan, Vivir en frontera: La experiencia de los indios de Chiapas, Ciesas-
INI, Coleccin Historia de los Pueblos Indgenas de Mxico, Mxico, 1994.
DAZ POLANCO, Hctor, Autonoma regional: la autodeterminacin de los pue-
blos indios, Siglo XXI, Mxico, 1991.
DAZ MULLER, Luis, Manual de derechos humanos, Comisin Nacional de Dere-
chos Humanos, Coleccin Manuales, Nm. 3, Mxico, 1991.
DAZ MULLER, Luis, Las minoras tnicas en sistemas federales: autodetermina-
cin o autonoma? en: Aspectos nacionales e internacionales sobre dere-
cho indgena, IIJ-UNAM, Mxico, 1991.
Diccionario jurdico mexicano, tomo P-Z, IIJ-UNAM, Cuarta edicin, Mxico,
1991.
DURND ALCNTARA, Carlos, Derechos indios en Mxico... derechos pendientes,
Universidad Autnoma Chapingo, Mxico, 1994.
El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, Los derechos del pueblo mexica-
no: Mxico a travs de sus constituciones, Segunda edicin, Tomo IV, Ma-
nuel Porra, S. A., Mxico, 1978.
El Artculo 115 de la Constitucin de 1917, en: Los derechos del pueblo
mexicano: Mxico a travs de sus constituciones, Segunda edicin, Tomo
VIII, Manuel Porra, S. A. Mxico, 1978.
Estudios sobre los derechos de las pertenencias a minoras tnicas, religiosas o
lingsticas, E/CN.4/Sub.2/384/rev.1.
Evolucin de las normas relativas a los derechos de los pueblos indgenas.
Documento de trabajo de la Presidenta-Relatora, seora Erica-Irene A.
Daes, sobre el concepto de Pueblos Indgenas, en Derechos de los pue-
blos indgenas, Servicio de Publicaciones del Gobierno Vasco, Vitoria-Gas-
teiz, 1998.
FERRER MUOZ Manuel y Mara BONO LPEZ Extraos en su propio suelo? Los
pueblos indios y la independencia de Mxico, La problemtica del racis-
mo en los umbrales del siglo XXI, VI Jornadas Lascasianas, Cuadernos del
Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1997.
FERRER MUOZ, Manuel y Mara BONO LPEZ, Pueblos indgenas y Estado nacional
en el Siglo XIX, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 1998.
FLORESCANO, Enrique, Etnia, Estado y nacin, Aguilar, Mxico, 1997.
GARCA BECERRA, Jos Antonio, El Estado de occidente: realidad y cisma de So-
nora y Sinaloa, 1824-1831, Colegio de Bachilleres de Sinaloa y Direccin
de Investigacin y Fomento de Cultura Regional, Sinaloa, Mxico, 1996.
GARCA COLORADO, Gabriel, e Irma Erndira Sandoval (coordinadores), Autono-
ma y derechos de los pueblos indios, tercera edicin Cmara de Diputa-
dos, Instituto de Investigaciones legislativas, Mxico, 2000.
GARCA MAYNEZ, Eduardo, Introduccin al estudio del Derecho, Trigsimo octa-
va edicin, Porra, Mxico, 1986.
GARCA RIVERA, Gaudencio, Aprueban ley indgena en Veracruz, El Universal,
9 de septiembre de 1998.
112 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
GARRIDO, Luis, La autonoma indgena: un desafo para el Derecho, Alegatos,
nm. 36, rgano de Difusin del Departamento de Derecho, Divisin de
Ciencias Sociales y Humanidades. Universidad Autnoma Metropolitana,
Unidad Azcapotzalco, Mxico, 1997.
GELLNER, Ernest, Naciones y nacionalismo, Alianza Editorial-Conaculta, Colec-
cin Los Noventa, Mxico, 1991.
GMEZ, Magdalena, Derechos indgenas: lectura comentada del Convenio 169
de la Organizacin Internacional del Trabajo, Instituto Nacional Indigenis-
ta, Mxico, 1995.
, Iniciativa presidencial en materia indgena, los desacuerdos con los
Acuerdos de san Andrs, en: GARCA COLORADO, Gabriel, e Irma ERNDIRA
SANDOVAL (coordinadores), Autonoma y derechos de los pueblos indios,
tercera edicin Cmara de Diputados, Instituto de Investigaciones legislati-
vas, Mxico, 2000.
GMEZ, Magdalena, La reforma intravenosa, Ojarasca en la Jornada, nme-
ro 19, ao 9, 9 de noviembre de 1998.
GONZLEZ GALVN, Jorge Alberto, Derecho indgena, Panorama del Derecho
Mexicano, Mc Graw Hill, Serie Jurdica, Mxico, 1997.
GONZLEZ NAVARRO, Moiss, Instituciones Indgenas en el Mxico Independien-
te, en: Caso, Alfonso y otros, La Poltica indigenista en Mxico, Tomo I,
Primera reimpresin, INI-CONACULTA, 1991.
GONZLEZ RODRGUEZ, Luis, Derechos humanos en la Sierra Tarahumara, Etnici-
dad y derechos: un dilogo postergado entre los cientficos sociales, Cua-
dernos del Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1996.
HERNNDEZ SILVA, Hctor Cuautmoc. Insurgencia y autonoma: historia de los
pueblos Yaquis, 1821-1910, Ciesas-INI, Coleccin: Historia de los Pueblos
Indgenas de Mxico, Mxico, 1996.
Iniciativa Presidencial Sobre Derechos y culturas Indgenas, El Nacional, Su-
plemento Especial, 16 de marzo de 1998.
Instituto Nacional Indigenista (1989-1994), Instituto Nacional Indigenista, Mxi-
co, 1994.
JIMNEZ, Sandra Isabel, Rechazan ONGs ley indgena que propone Chirinos,
Reforma, 8 de septiembre de 1998.
KATZ, Friedrich, Pancho Villa, Tomo I, Era, Mxico, 1998.
KELSEN, Hans, Teora pura del Derecho, Octava edicin, Porra, Mxico, 1985.
KIMLICKA, Will, Ciudadana multicultural, Paids, Espaa, 1996.
Los Derechos del pueblo mexicano: Mxico a travs de sus constituciones, Se-
gunda edicin, Tomo IV, Manuel Porra, S. A., Mxico, 1978.
LPEZ BRCENAS, Francisco, El Convenio 169 de la OIT: su validez y problemas de
aplicacin en nuestro pas. Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1996.
, y Salvador MONSIVAIS, (compiladores) Legislacin en materia indgena para
el Estado de Oaxaca, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1997.
, La Diversidad mutilada: Los derechos indgenas en la Constitucin de
Oaxaca, en: Ce-Acatl, No. 88, Mxico, Octubre de 1997.
, La Reforma constitucional en materia de derechos indgenas: los discur-
sos y los hechos, en La Guillotina, No. 37, Mxico, primavera de 1997.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 113
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Tambin puede verse en Alegatos, No. 36, rgano de difusin del depar-
tamento de Derecho de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de
Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, Mxico,
1997
, La diversidad negada: Los derechos indgenas en la propuesta guberna-
mental de reforma constitucional, Ce-catl, nm. 93, Mxico, Abril de
1998.
, Constitucin y derechos indgenas en Oaxaca, Cuadernos Agrarios,
Nm. 16, Nueva poca, Mxico, 1998.
, Ley de derechos indgenas en Oaxaca: una casa para todos, Masiosare,
31 de mayo de 1998.
, Del dicho al hecho: los derechos indgenas, El Imparcial, Oaxaca de Ju-
rez, 3 de mayo de 1998.
, Costumbres de la gente de razn: Anlisis jurdico del proyecto de Ley
de derechos de los pueblos y comunidades indgenas del Estado de Oaxa-
ca, Semanario La hora, No. 297, Ao VI, Primera poca, Oaxaca de Ju-
rez, 23 de mayo de 1998.
, Cerco Jurdico a los pueblos indgenas, La Jornada, 5 y 6 de noviembre
de 1998.
, Derechos Indgenas, el debate interminable, Masiosare, 10 de enero de
1999.
, La Diversidad simulada: los derechos indgenas en la legislacin de los es-
tados de la Federacin Mexicana, en: Gabriel Garca Colorado, El dere-
cho a la identidad cultural, Cmara de Diputados, Instituto de Investigacio-
nes legislativas, Mxico, 1999.
LPEZ MONJARDIN, Adriana y Dulce MARA REBOLLEDO, Los municipios autnomos
zapatistas, Chiapas, No 7, Mxico, 1999.
MARIO, Fernando M., Desarrollos recientes en la proteccin internacional de
los derechos de las minoras y sus miembros, en Pietro Sanchs, Luis
(coord.), Tolerancia y minoras: problemas jurdicos y polticos, Ediciones
de la Universidad de Castilla-La Mancha, Cuenca, Espaa, 1996.
MARTNEZ CIFUENTES, Esteban, La polica comunitaria: Un sistema de seguridad
pblica comunitaria indgena en el Estado de Guerrero, Coleccin Derecho
Indgena, Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 2201.
MNDEZ, Enrique, Quince Estados, an sin modificar su marco legal en materia
indgena, La Jornada, 5 de noviembre de 1998.
MEYER, Lorenzo, La tierra de Manuel Lozada, CEMCA-Universidad de Guadala-
jara, Coleccin de Documentos para la Historia de Nayarit, Mxico, 1989.
NAHMAD SITTN, Salomn y Vctor DE LA CRUZ, Los grupos tnicos y las legisla-
ciones, Aspectos nacionales e internacionales sobre derechos indgenas,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, Mxico, 1991.
NAVARRETE M., Tarcisio et. al. Los derechos humanos al alcance de todos, Se-
gunda edicin, Diana, Mxico, 1992.
OLIV, Len, Multiculturalismo y pluralismo, Paids-UNAM, Biblioteca Iberoame-
ricana de ensayo, Mxico, 1999.
114 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
ORTIZ PERALTA, Rina, Inexistentes por decreto: Disposiciones legislativas sobre
los pueblos indios en el Siglo XIX. El caso de Hidalgo, Escobar O., Antonio,
Indio, nacin y comunidad en el Mxico del siglo XIX, CIESAS-CEMCA,
Mxico, 1993.
Oyen y callan, pero a su tiempo hablan. Representacin dirigida a la sobera-
na junta provisional gubernativa por los jueces forneos sobre vicios de los
ayuntamientos y nulidad de sus elecciones. Mjico. Imprenta de Mariano
Ontiveros. Ao de 1821. Citado en: FERRER MUOZ Manuel y Mara BONO
LPEZ Extraos en su propio suelo? Los Pueblos Indios y la Independen-
cia de Mxico, La Problemtica del racismo en los umbrales del siglo XXI,
VI Jornadas Lascasianas, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurdi-
cas, UNAM, Mxico, 1997.
Pequeo larousse ilustrado, Mxico, 1983.
PREZ JIMNEZ, Gustavo, Las constituciones del Estado de Oaxaca, Ediciones Tc-
nicas Jurdicas del Gobierno del Estado de Oaxaca, Mxico, 1959.
PETRICH, Blanche, Reformar constituciones, pide gobernacin, La Jornada, 4
de noviembre de 1998.
PIETRO SANCHS, Luis (coordinador), Tolerancia y minoras: problemas jurdicos y
polticos, Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, Cuenca, Espa-
a, 1996, pp.74-75.
POLA, ngel, Exposiciones (cmo se gobierna): Benito Jurez, Tomo I, Instituto
Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, Mxico, 1987.
Propuesta relativa a una definicin del trmino minora. E/CN.4/Sub.2/
1985/31.
ROBLES O SJ, Ricardo, La iniciativa de Ley de 1998, una amenaza para los pue-
blos indgenas de Chihuahua, Cuadernos Agrarios, Nm. 16, Nueva po-
ca, Mxico, 1998.
RODRGUEZ Y RODRGUEZ, Jess, Instrumentos internacionales bsicos de derechos
humanos, (comentados), Comisin Nacional de Derechos Humanos, Mxi-
co, 1994.
RODRGUEZ Y RODRGUEZ, Jess, (compilador), Instrumentos internacionales sobre
derechos humanos, ONU-OEA, Tomo II, CND, Mxico, 1994.
R. OLEA, Hctor, Sinaloa a travs de sus constituciones, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Mxico, 1985.
RUIPREZ, Javier, Constitucin y autodeterminacin, Tecnos, Espaa, 1995.
SNCHEZ VALDERRAMA, Guillermina, e Isidro OLVERA JIMNEZ, Los pueblos indgenas
en la legislacin nacional (Recopilacin de disposiciones especficas en ma-
teria indgena), Instituto Nacional Indigenista, Mxico, 1997.
SANTIAGO NINO, Carlos, La validez del Derecho, Coleccin Mayor Filosofa y De-
recho, Editorial Astrea, Argentina, 1985.
SANTIAGO NINO, Carlos, Introduccin al anlisis del Derecho, Sexta edicin, Ariel,
Espaa, 1995.
SAYEG HEL, Jorge, El nacimiento de la Repblica federal mexicana, SEP-SETEN-
TAS, Mxico, 1974.
SILVA HERZOG, Jess, De la historia de Mxico (1810-1938), Documentos funda-
mentales, ensayos y opiniones, tercera edicin, Siglo XXI, Mxico, 1985.
AUTONOMA Y DERECHOS INDGENAS EN MXICO 115
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
STAVENHAGEN, Rodolfo, Derecho indgena y derechos humanos en Amrica Lati-
na, Colmex-IIDH, Mxico, 1988.
TENA RAMREZ, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico (1808-1997), Vigsima
edicin, actualizada, Porra, Mxico, 1997.
TAMAYO Y SALMORN, Rolando, Igualdad Jurdica, en Diccionario jurdico mexi-
cano, Tomo (I-O), Instituto de Investigaciones Jurdicas, Cuarta edicin,
Porra-UNAM, Mxico, 1991, pp. 1609-1612.
VILLORO, Luis, Los Pueblos indios y el derecho a la autonoma, Nexos, Mayo
de 1994.
VILLORO, Luis, Estado plural, pluralidad de culturas, Paids-UNAM, Mxico,
1998, 79-108.
116 FRANCISCO LPEZ BRCENAS
Universidad de Deusto - ISBN 978-84-9830-589-0
Cuadernos Deusto de
Derechos Humanos, nm. 39
Uno de los efectos importantes de la rebelin indgena que hizo
explosin en enero de 1994 en el Sureste Mexicano fue descubrir a la
nacin algo que por mucho tiempo se haba mantenido oculto, como
algo vergonzoso: la existencia en el Estado mexicano de pueblos
indgenas. Gracias a la irrupcin zapatista, lo indgena perdi su
carcter denigrante con que se le cubri por muchos aos y se visti de
un ropaje digno, en donde una parte importante de la poblacin
mexicana podemos reconocernos como lo que somos y siempre hemos
sido: mexicanos, s, pero antes que eso individuos pertenecientes a
formaciones culturales existentes antes de la formacin del Estado
moderno y por tanto con todos los derechos que la Constitucin, las
leyes y, en general, el sistema jurdico mexicano garantiza a todos sus
ciudadanos, pero tambin con derechos colectivos, derivados
precisamente de nuestra pertenencia a un pueblo indgena especfico,
los cuales hasta ahora continan sin reconocimiento constitucional y legal.
Francisco Lpez Brcenas es originario de la comunidad de Santa
Rosa Caxtlahuaca, en la mixteca oaxaquea. Curs estudios de
licenciatura en Derecho y de postgrado en Derecho y Desarrollo Rural.
Ha ejercido como profesor, investigador y funcionario pblico, y
particip como asesor del EZLN en los dilogos por la paz en Chiapas.
Es miembro de la Asociacin Mexicana para las Naciones Unidas y de
la Academia Mexicana de Derechos Humanos, as como asesor jurdico
del Centro de Orientacin y Asesora para los Pueblos Indgenas, A.C. en
Oaxaca. Actualmente es investigador del Centro de Estudios para el
Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria en la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin, y colaborador del diario La Jornada.
Universidad de
Deusto
Instituto de
Derechos Humanos
A
u
t
o
n
o
m
a
y
d
e
r
e
c
h
o
s
i
n
d
g
e
n
a
s
e
n
M
x
i
c
o
/
F
r
a
n
c
i
s
c
o
L
p
e
z
B
r
c
e
n
a
s
Universidad de
Deusto
39
Francisco Lpez Brcenas
Autonoma y
derechos indgenas
en Mxico
D
e
r
e
c
h
o
s
h
u
m
a
n
o
s
JUSTIZIA, LAN ETA GIZARTE
SEGURANTZA SAILA
DEPARTAMENTO DE JUSTICIA,
EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Cub Cuadernos DH 39 (8,5) 14/2/06 10:51 Pgina 1