REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

PLAN STRATEGIQUE DE REFORME DES FINANCES PUBLIQUES

Mars 2010

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TABLE DES MATIRES

Acronymes ..4 INTRODUCTION GENERALE ET RESUME EXECUTIF......6

PREMIERE PARTIE : LA STRATEGIE DE REFONDATION DES FINANCES PUBLIQUES .....9

Introduction ... 10 I. CONTEXTE .10 1.1. Une situation densemble encourageante mais conomiquement fragile ....10 1.1.1. Le contexte scuritaire et lenvironnement politique 10 1.1.2. La ralit conomique: pauvret et dette .. 10 1.2. Une gestion des finances publiques refonder ...12 1.2.1. Les principales rformes en cours ...12 1.2.2. La ncessit de refonder le systme et la gestion des finances publiques .. 12 II. VISION ET APPROCHE 14 2.1. Une vision ambitieuse ...14 2.1.1. Lambition de lgitimit : rpondre aux attentes....14 2.1.2. Lambition defficacit : la gestion axes sur les rsultats......16 2.2. Une approche raliste ...17 2.2.1. Lapproche systmique 17 2.2.2. La dmarche progressive et participative ..18 III. OBJECTIFS GLOBAUX A MOYEN TERME .19 3.1. Refonder les finances publiques dans un cadre juridique moderne ..19 3.1.1. La ncessit de rnover le cadre juridique .....19 3.1.2. La pertinence du projet de loi sur les finances publiques (LOFIP) ...19 3.2. Raffirmer la place centrale du budget dans la gestion des finances publiques ..21 3.2.1. Au niveau national 21 3.2.2. Dans les provinces ..21

DEUXIEME PARTIE : LE PROGRAMME DE REFORME DES FINANCES PUBLIQUES SUR LE MOYEN TERME.22
Introduction ...23 IV. IMPLANTATION DU NOUVEAU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES..23 4.1. Le systme budgtaire ......24 4.1.1. Le cadre budgtaire moyen terme (CBMT).........24 4.1.2. Laffirmation des services chargs du budget et le lancement du CBMT......24

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4.2. La comptabilit publique et le systme dinformation de gestion 25 4.2.1. La comptabilit publique et la reddition des comptes.25 4.2.2. La gestion de la trsorerie26 4.2.3. Le systme dinformation intgr de gestion des finances publiques (GESIFIP) ...26 V. FONCTIONNEMENT DU NOUVEAU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES .28 5.1. La rforme de lexcution des dpenses et des recettes budgtaires ... 28 5.1.1. Lexcution des dpenses budgtaires 28 5.1.2. La gestion de la dette ..29 5.1.3. Le systme fiscal et la gestion des recettes .29 5.2. Les autres rformes majeures .......32 5.2.1. La dcentralisation et les finances publiques : faisabilit, harmonie, progressivit 32 5.2.2. Le contrle externe de la gestion des deniers publics ... 33 5.2.3. Le renforcement des capacits de fonctionnement des administrations financires ...35 VI. MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME DE REFORME 36 6.1. La gestion de la rforme 36 6.1.1. Le dispositif institutionnel 36 6.1.2. Linformation et la communication 37 6.1.3. Risques, phasage, suivi et valuation ..........37 6.1.4. Rformer par grands volets et travers un plan daction triennal glissant37 6.2. Le plan daction 2010-2012 ............38 6.2.1. Le contenu du plan daction .........38 6.2.2. La mobilisation des financements ... 39 Liste des encadrs 1. Dette, dveloppement et solvabilit .11 2. La viabilit des finances publiques ....15 3. Pourquoi la performance ? ...16 4. La corruption : un mal systmique ...17 5. Cadrage macroconomique et lettre de cadrage budgtaire ..24 6. Le passage la TVA : une ncessit pour la RDC.30 Annexe 1. Matrice synthtique des mesures du Plan daction de rforme des finances publiques 2010-2012 Annexe 2. Fiche de chiffrage indicatif

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ACRONYMES BCC BP CBMT CDMT CEEAC CISPI COREF DCB DEP DGDA DGDP DGE DGI DGRAD DSCRP DTO ECOFIN ERE ETD GAR GESIFIP GTGE FEC FMI FP FRPC IADM IGF I-PPTE : : : : : : Banque centrale du Congo Balance des paiements Cadre budgtaire moyen terme Cadre de dpenses moyen terme Communaut conomique des Etats de lAfrique Centrale Commission interministrielle charge du suivi des programmes conclus avec les institutions financires internationales : Comit dorientation de la rforme des finances publiques : Direction de contrle budgtaire : Direction des tudes et de la planification : Direction gnrale des douanes et accises : Direction gnrale de la dette publique : Direction des grandes entreprises : Direction gnrale des impts : Direction gnrale des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participation : Document de stratgie de croissance et de rduction de la pauvret : Direction du trsor et de lordonnancement : Commission conomique et financire : Equilibre ressources-emplois : Entits territoriales dcentralises : Gestion axe sur les rsultats : Gestion intgre des finances publiques : Groupe thmatique Gouvernance conomique : Facilit largie de crdit du Fonds montaire international : Fonds montaire international : Finances publiques : Facilit pour la rduction de la pauvret et pour la croissance : Initiative dallgement de la dette multilatrale : Inspection gnrale des finances : Initiative renforce en faveur des pays pauvres trs endetts

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ITIE LOFIP MAD NIF PEFA PEG PIB PIR PME PMFP PNG PSRFP RDC SIGFIP SM TOFE TVA

: Initiative pour la transparence dans les industries extractives : Loi sur les finances publiques : Mise disposition de fonds : Nouvel identifiant fiscal : Public expenditure and financial accountability : Programme conomique du Gouvernement : Produit intrieur brut : Programme intrimaire renforc : Petites et moyennes entreprises : Plateforme minimale pour la gestion des finances publiques : Position nette du Gouvernement : Plan stratgique de rforme des finances publiques : Rpublique Dmocratique du Congo : Systme dinformation de la gestion des finances publiques : Situation montaire : Tableau des oprations financires de lEtat : Taxe sur la valeur ajoute

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INTRODUCTION GENERALE ET RESUME EXECUTIF

La bonne gestion des finances publiques est capitale pour le prsent et lavenir de la Rpublique Dmocratique du Congo, qui merge de longues annes de crise de lgitimit nourrie par des conflits arms. Ces conflits ont entam le monopole de la coercition de lEtat, frein le dveloppement du pays et rduit ses capacits de gouvernance. Face cet hritage et aux besoins des populations, le Gouvernement a adopt une stratgie de dveloppement qui sappuie sur cinq piliers, savoir : (i) promouvoir la bonne gouvernance et consolider la paix par le renforcement des institutions; (ii) consolider la stabilit macroconomique et la croissance; (iii) amliorer laccs aux services sociaux et rduire la vulnrabilit; (iv) combattre le VIH/SIDA et (v) appuyer la dynamique communautaire. Les rponses aux questions relatives chacun des piliers ci-dessus indiqus dpendront, en grande partie, de la manire dont les ressources financires seront mobilises et utilises. Ds lors, les faiblesses notables dans la gestion des finances publiques doivent tre redresses afin de rendre plausible la stratgie de dveloppement et permettre sa mise en uvre effective et satisfaisante. Il ne sagit pas simplement de faire face des dficits conjoncturels ou aux effets induits passagers des conflits arms et des crises politiques. Il sagit de rpondre la dcomposition du systme des finances publiques qui est responsable notamment de la perte de valeur de la monnaie nationale et des difficults dorienter les efforts des pouvoirs publics vers les populations les plus vulnrables. Dtermin acclrer les rformes conomiques et sociales, le Gouvernement a estim ncessaire de disposer dun document de stratgie spcifique aux rformes de finances publiques qui sinscrit dans la stratgie de dveloppement densemble du pays. Les rformes de finances publiques, comme bien dautres, sont multidimensionnelles. Elles impliquent un grand nombre dinstitutions publiques et acteurs de la vie conomique et sociale. Il est donc imprieux de veiller la cohrence et la convergence des rformes. Un document de stratgie largement diffus et discut est prcieux cet gard car en indiquant le cap que le pays s'est fix, il facilite la comprhension des mesures proposes et contribue la consolidation dun consensus sur les rformes. Lobjet de ce Plan Stratgique de Rforme des Finances Publiques (PSRFP) est donc double : - prsenter la vision et les objectifs du Gouvernement en matire de gestion des finances publiques ainsi que les principales rformes quil entend mettre en uvre dans ce domaine au cours des prochaines annes. - offrir un rfrentiel commode aux acteurs nationaux (secteur public, secteur priv, socit civile) et aux partenaires au dveloppement, afin que leurs contributions respectives sinscrivent dans un cadre cohrent et porteur de synergie. Organis en deux parties, le document prsente successivement la stratgie de refondation des finances publiques adopte par le Gouvernement puis le programme de rforme dont la mise en uvre stalera sur une priode de cinq sept ans. La premire partie dveloppe la stratgie de refondation des finances publiques partir dun diagnostic sur lequel il existe un large consensus entre les diffrents acteurs de la vie conomique et sociale, au sein des administrations publiques et parmi les partenaires au dveloppement de la RDC. Lvolution du contexte politique et scuritaire est encourageante du point de vue de la promotion

-7des actions de dveloppement depuis le milieu de la dcennie 2000. Cependant, la ralit conomique et sociale reste marque par la pauvret et les taux de croissance, certes redevenus positifs, sont encore trop faibles pour la faire reculer de manire sensible. Par ailleurs, la RDC doit faire face une dette dont la charge rendrait difficilement envisageable son redressement en labsence dallgements importants. Enfin, quelques insuffisances continuent caractriser la gestion des finances publiques notamment pour ce qui est de la crdibilit du budget comme instrument de mise en uvre de s politiques publiques et de contrle de lexcution des dpenses autorises par le Parlement. Face cette situation, la vision du Gouvernement est celle dune gestion des finances publiques qui, terme, rpond effectivement et efficacement aux besoins du dveloppement conomique et social ainsi quaux bonnes pratiques internationales en matire de lgitimit dmocratique, de transparence et dimputabilit. A cette fin, les rformes seront conues et menes de manire progressive en suivant une approche systmique et participative. De cette vision dcoulent les deux objectifs globaux moyen terme de la refondation des finances publiques, savoir :
refonder les finances publiques dans un cadre juridique moderne; ce qui souligne la pertinence du projet de loi sur les finances publiques (LOFIP), raffirmer la place centrale que le budget doit avoir dans la mise en uvre de la politique conomique et sociale du Gouvernement et plus particulirement dans la gestion des deniers publics (au niveau du gouvernement central et dans les provinces).

La deuxime partie du document consacre au programme de rforme traite, en premier lieu, des actions ncessaires pour limplantation et le rodage des fondamentaux du nouveau systme de gestion des finances publiques dont (i) un systme budgtaire rnov qui amorce la prise en compte de lapproche de la gestion axe sur les rsultats (GAR) en introduisant progressivement la pluri annualit et lapprciation de la performance, (ii) un systme de comptabilit publique qui gnralise la comptabilisation en partie double, sappuie sur un rseau de comptables publics restructur et hirarchis, tire pleinement avantage des technologies modernes de gestion de linformation et, de ce fait, permet la fois une gestion efficace de la trsorerie et une reddition des comptes effective. Le programme de rforme comprend aussi des mesures qui prparent au bon fonctionnement du nouveau systme de gestion des finances publiques notamment en matire dexcution et de contrle des dpenses budgtaires, damlioration de la gestion de la dette et, enfin, de modernisation du systme fiscal et de la gestion des recettes. En revanche, le PSRFP ne traite pas certains dossiers majeurs lordre du jour, tels que le renforcement de la statistique, la rforme de la fonction publique, la rforme des entreprises publiques et la rforme de la Banque Centrale du Congo. Si des aspects de ces dossiers lis aux finances de lEtat sont parfois voqus, il sagit l de chantiers de rformes qui dpassent largement le champ de la gestion des finances publiques. Conscient de limportance de la gestion dune rforme quelle que soit la pertinence de son contenu, le Gouvernement a pris des dispositions institutionnelles appropries en 2009 avec notamment la mise en place du Comit dOrientation de la Rforme des Finances Publiques (COREF). Le COREF a la responsabilit dimpulser, de faciliter, de coordonner et de suivre lexcution des rformes tandis que les diffrents ministres et organismes conservent celle de prparer de manire dtaille et de

-8mettre en uvre, au jour le jour, les volets de la rforme dans leurs domaines de comptence respectifs. Par ailleurs, Gouvernement inscrit dans ce programme des actions de formation, dinformation et de communication visant limiter les risques dincomprhension, voire de rsistance, inhrents toute rforme dune telle importance. Par ailleurs, le Gouvernement estime que la mise en uvre de la rforme doit se faire travers un plan daction triennal glissant dont ce document prsente une synthse pour la priode 2010-2012. Les lments majeurs de ce plan daction rejoignent videmment les aspects indiqus plus haut, notamment la mise en place dun nouveau systme budgtaire (avec lintroduction progressive du cadre budgtaire moyen terme et lamlioration du contrle de la dpense), la rn ovation de la comptabilit publique et de la gestion de la trsorerie et la modernisation de la fiscalit (dont lintroduction de la taxe sur la valeur ajoute et la rforme de la fiscalit directe constituent les principaux maillons). Enfin, les premires estimations indiquent que la mise en uvre du plan daction entranera des besoins financiers importants. Cependant, sagissant de rformes capitales pour la Rpublique Dmocratique du Congo ce stade de son histoire, le Gouvernement prendra toutes les dispositions ncessaires en collaboration avec ses partenaires au dveloppement afin de mener bien des changements quil juge indispensables dans la gestion des deniers publics.

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PREMIERE PARTIE

LA STRATEGIE DE REFONDATION DES FINANCES PUBLIQUES

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Introduction Lvolution densemble de la RDC durant la dcennie deux mille a t encourageante beaucoup dgards, mme si la situation du pays reste fragile, notamment sur le plan conomique; ce qui souligne limportance de sattaquer, sans tarder, aux maux relatifs la gestion des finances publiques. Cest donc dans un contexte plutt favorable que le Gouvernement entend mettre en uvre sa stratgie de refondation du systme de gestion des finances publiques. Une stratgie dont la vision sous-jacente, lapproche et les objectifs globaux moyen et long terme refltent une ambition la mesure de lenjeu pour le pays.

I.

CONTEXTE

1.1. Une situation densemble encourageante mais conomiquement fragile 1.1.1. Le contexte scuritaire et lenvironnement politique Aprs les conflits arms qui ont afflig la RDC jusquen 2001, le dialogue inter-congolais (fvrieravril 2002 Sun City, Afrique du Sud) dbouche sur un accord de partage de pouvoir suivi de la signature daccord de paix avec les pays voisins et la mise en place dun gouvernement de transition en juillet 2003. La tenue du rfrendum constitutionnel en dcembre 2005, puis des lections prsidentielle et lgislative pluralistes en 2006 ont t des temps forts dans le processus de restauration de lEtat de droit. Ensuite, la constitution des assembles provinciales et la prise de fonction des gouverneurs lus et des snateurs en 2007 ont confirm un climat politique apais, favorable pour la conduite des actions de dveloppement. Certes, sur le plan scuritaire, les difficults de mettre en uvre certains accords de paix ont conduit une reprise des hostilits dans la province du Nord Kivu au mois daot 2008. Cependant, grce aux efforts des forces belligrantes et de la communaut internationale, la paix est revenue au dbut de lanne 2009. Le consensus politique sur les institutions dmocratiques constitue aujourdhui un atout considrable pour replacer le pays sur lorbite du dveloppement. 1.1.2. La ralit socio-conomique : pauvret et dette Lassainissement de lenvironnement politique a permis la RDC, avec lappui de la communaut internationale, dengager un vaste programme de rformes macroconomiques et sectorielles afin de promouvoir la croissance long terme et de rduire la pauvret. Lhyperinflation a t jugule, les politiques budgtaire et montaire ont t dans lensemble prudentes et un taux de change flottant a t introduit. De 2002 2006, le taux de croissance conomique global a atteint 30%, rompant ainsi avec plus de dix ans de dclin. Laccs, en juillet 2003, au point de dcision de lInitiative renforce en faveur des Pays Pauvres Trs Endetts (PPTE) a ouvert la voie des allgements intrimaires de la dette extrieure. Ceci a t possible suite lexcution satisfaisante du Programme Intrimaire Renforc (PIR 2001-2002) et des premiers semestres du Programme conomique du Gouvernement (PEG 2004-2005) soutenue par une Facilit du FMI conue en ligne avec le Document intrimaire de Stratgie de Croissance et de Rduction de la Pauvret.

- 11 Depuis 2006, les performances conomiques de la RDC ont t moins impressionnantes, refltant des chocs politico-scuritaires internes (provinces du Nord et du Sud Kivu en 2008), puis des chocs conomiques externes rsultant de la dgradation de la situation conomique mondiale qui a provoqu un ralentissement des investissements, notamment dans le secteur des mines. Si la croissance sest maintenue, on observe un ralentissement sensible (6,2 % en 2008, vraisemblablement moins de 3% en 2009). De plus, lexpansion des dpenses a engendr un dficit budgtaire largement suprieur aux prvisions ainsi quune remonte de linflation environ 40% pour lanne 2009 et une dprciation de la devise nationale qui est passe de 550 francs congolais pour un dollar amricain au milieu de lanne 2008 plus de 900 francs congolais la fin de lanne 2009. On observe surtout que la croissance enregistre au cours de la dcennie deux mille na pas t suffisante pour obtenir un recul significatif de la pauvret. En effet, la trajectoire vers la ralisation des objectifs du millnaire pour le dveloppement na pas enregistr de progrs notoires. La pauvret montaire est estime 71%, 4 enfants sur 10 ne vont pas lcole, 1 e nfant sur 5 meurt avant 5 ans, plus de 3 personnes sur 4 nont pas accs leau potable et plus de 4 personnes sur 5 nont pas accs llectricit. Paralllement, la RDC reste sous le poids dune dette extrieure considrable qui, fin 2008, slevait en valeur nominale 12,7 milliards de dollars EU auxquels sajoutaient 2,8 milliards de dollars EU darrirs de paiement. Cet tat de chose affecte lourdement la capacit du pays poursuivre son effort de dveloppement. Ainsi, le Gouvernement ne mnagera aucun effort pour permettre la RDC datteindre le point dachvement de linitiative PPTE en 2010, et bnficier ainsi dun allgement de sa dette au titre, aussi bien, de cette initiative PPTE que de lInitiative dAllgement de la Dette Multilatrale (IADM). A cet effet, le Gouvernement entend conduire des rformes dans la gestion des finances publiques permettant de rgnrer des excdents ncessaires pour le plein rtablissement de sa solvabilit sur le moyen et long terme.
Encadr 1 : Dette publique, dveloppement et solvabilit La dette publique hypothque lavenir puisquelle devra tre rembourse avec intrt. A un instant donn, elle rduit les marges de manuvre des politiques budgtaires puisquil faut faire face aux chances du service de la dette. Dun autre cot, elle permet de financer des dpenses notamment dinvestissements qui sont ncessaires dans la lutte contre la pauvret et, dune manire gnrale, participent du bien-tre de la collectivit nationale. Mais le dbiteur souverain peut sendetter uniquement sil est solvable. La solvabilit devient donc un pralable linvestissement financ sur prt. Cette solvabilit demande que le pays gnre des excdents budgtaires permettant de faire face aux chances du service de la dette. Or lexcdent primaire, qui est le solde positif des oprations de ltat entre les recettes et les dpenses primaires, indpendamment des paiements dintrt sur la dette, na pas t ralis depuis de nombreuses annes en RDC. Pour restaurer sa solvabilit et pouvoir sendetter de nouveau de manire adapte ses besoins de dveloppement, la stratgie budgtaire devrait permettre ltat darriver des soldes primaires positifs et, en mme temps, de diminuer la charge de la dette notamment travers des accords dallgement substantiel de dette.

Toutes les analyses sur la viabilit de la dette menes par le Gouvernement et ses partenaires extrieurs ont montr que le niveau dendettement nest pas viable sans un allgement substantiel de la dette comme en atteste laccumulation des arrirs extrieurs au cours de ces dernires annes. De plus, si, aprs un tel allgement de la dette, les indicateurs de lendettement repasseraient sous les seuils critiques gnralement retenus dans les analyse de viabilit, la situation du pays resterait fragile au regard de son endettement. En effet, en raison de la vulnrabilit de lconomie congolaise des chocs externes (ralentissement voire crise de lconomie dans le monde) ou interne (perturbations

- 12 dans les zones dexploitation minire), les indicateurs voqus ci-dessus pourraient repasser au dessus des seuils, traduisant le retour dune situation semblable celle que le pays connat depuis plusieurs annes, savoir laccumulation darrirs sur la dette extrieure. A la dette extrieure, sajoute une dette publique intrieure relativement faible (environ lquivalent de 1,3 milliards de dollars EU fin 2008 soit 11 % du PIB). Cependant, le Gouvernement est conscient du fait que le gel prolong de cette dette intrieure et laccumulation des arrirs budgtaires dun exercice lautre affectent la fois la crdibilit du Trsor Public et la capacit des cranciers de lEtat mener leurs activits et, par l-mme, continuer soutenir la croissance travers la consommation et linvestissement. Face cette situation, le Gouvernement a conclu, en dcembre 2009, un programme conomique et financier soutenu par le FMI dans le cadre de la Facilit pour la Rduction de la Pauvret et la Croissance (devenue Facilit Elargie de Crdit) et de linitiative PPTE. La bonne mise en uvre de ce programme est une priorit pour le Gouvernement, y compris le respect des critres quantitatifs et des mesures structurelles retenus. 1.2. Une gestion des finances publiques refonder La combinaison prolonge dune faible croissance conomique (et a fortiori de labsence de croissance) et du maintien des dsquilibres internes et externes prsenterait de srieux risques car elle contrarierait les objectifs lgitimes de viabilit terme des finances publiques, de rduction de la pauvret voire de paix sociale. Conjurer de tels risques rend indispensable de poursuivre rsolument leffort de rforme engag par le Gouvernement. 1.2.1. Les principales rformes en cours Au cours des annes rcentes, la RDC a engag plusieurs rformes dans le domaine de gestion des finances publiques. Tout dabord, dans son effort de modernisation du cadre lgislatif de la vie conomique et sociale, des textes de loi importants qui concernent les finances publiques ont t rviss ou prpars : rvision de la lgislation fiscale applicable aux PME, projet de code des marchs publics, projet de code des douanes, projet de loi portant introduction de la taxe sur la valeur joute, projet de loi sur les finances publiques. Deuximement, linformatisation de la chane de la dpense oprationnelle depuis 2003 permet, tout instant, la consultation de lvolution dune dpense dans le circuit et le suivi des engagements par rapport aux crdits autoriss, ainsi que des dcaissements par rapport aux engagements. Ajout la production, notamment en fin de mois, des tats de suivi budgtaire et leur communication aux ministres et organismes bnficiaires, la gestion des finances publiques sest enrichie dun outil de gestion prcieux pour les gestionnaires de crdits et, dune manire gnrale, les responsables de la conduite de laction gouvernementale. Enfin, ds 2003, le Gouvernement a lanc un programme de modernisation du systme fiscal comprenant (i) la rorganisation et la modernisation de ladministration fiscale, avec une reconfiguration des services fiscaux en trois niveaux selon le chiffre daffaires des assujettis; (ii) la rvision de la lgislation, notamment la modification de limpt sur le chiffre daffaires en prparation de lintroduction de la taxe sur la valeur ajoute (TVA); (iii) lamlioration de la gestion de limpt avec la mise en place dun nouvel identifiant fiscal (NIF); (iv)la modernisation des

- 13 procdures douanires; (v)linstauration des guichets uniques dans certains postes douaniers et (vi) linformatisation des bureaux de douane. 1.2.2. La ncessit de refonder le systme et la gestion des finances publiques Malgr les efforts fournis, la gestion des finances publiques est encore marque par dimportantes faiblesses qui se rsument la difficult de matriser aussi bien les recettes que les dpenses. Plus spcifiquement et comme soulign dans plusieurs diagnostics dresss par le Gouvernement avec lappui des partenaires au dveloppement1, on observe notamment que (i) le budget scarte souvent des priorits de la stratgie de dveloppement, (ii)la crdibilit du budget est limite par les carts entre lexcution et les autorisations budgtaires; ce qui laisse de nombreux services de ladministration sans les ressources budgtises alors que, linverse, certaines entits bnficient de fortes sur-excutions, (iii) la transparence budgtaire est affecte par limportance des dpenses hors budget, (iv) labsence de matrise des effectifs et la pratique des enveloppes globales non nominatives affectent la pertinence de la solde, (v) la chane de la dpense souffre de limportance des procdures exceptionnelles, (vi) les contrles des corps de contrle sont faibles et peu suivis deffet. De plus, la scurisation des recettes reste un grand dfi en raison de nombreux dysfonctionnements facilits par la multitude des rglements et des intervenants, ainsi que par les faiblesses institutionnelles des administrations concernes. Par ailleurs, la Constitution affirme loption de dcentralisation dans lorganisation et le fonctionnement des institutions publiques. Elle indique notamment les comptences exclusives et respectives du pouvoir central et des provinces ainsi que celles exerces conjointement par le pouvoir central et les provinces. Le transfert des comptences voulu par la Constitution doit se traduire par des transferts de ressources financires grce lallocation aux Provinces de 40% des recettes caractre national. Cependant, la dcentralisation pose des dfis sans prcdents, notamment du point de vue de la gestion des ressources financires dont le transfert aux provinces et aux entits territoriales dcentralises (ETD) natteindra lobjectif recherch que sil saccompagne de progrs en matire de gouvernance (amlioration des services publics, transparence et imputabilit). Or, la faiblesse des jeunes administrations provinciales constitue une contrainte majeure, notamment pour une gestion des fonds publics effectivement oriente vers la fourniture de services publics aux populations. Face aux faiblesses accumules au cours des dcennies en matire de gestion des finances publiques et aux dfis de la dcentralisation et de la rduction de la pauvret, le Gouvernement a trouv ncessaire de repenser lensemble que forment les dpenses et les recettes, en vue de refonder le systme financier public dans sa totalit tout en tirant partie des avances de ces dernires annes.

Programme prioritaire, Contrat de gouvernance, rapport de la Revue des dpenses publiques conduite par la Banque mondiale, rapport de ltude PEFA finance par la Commission Europenne, rapports des missions du FMI.
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II.

VISION ET APPROCHE

Refonder le systme des finances publiques demande de se doter dune vision moyen et long terme. Celle du Gouvernement est ambitieuse quant son but car les progrs ncessaires le requirent. En mme temps, lapproche retenue pour la refondation du systme des finances publiques est raliste et tient compte de ltat des lieux la fin de la dcennie deux mille et de ses contraintes. 2.1 Une vision ambitieuse Ambitieuse, la vision des finances publiques du Gouvernement sinspire, en premier lieu, des attentes des acteurs de la vie conomique, sociale et politique. Elle tient compte aussi de la ralit dun monde globalis dans lequel la RDC doit continuer jouer son rle. 2.1.1. Lambition de lgitimit : rpondre aux attentes

Rpondre aux attentes de la nation. La premire ambition du Gouvernement est de mettre en

place un systme de finances publiques qui rpond aux attentes de la nation. Ceci implique une vision des finances publiques qui satisfait aux trois principes suivants :

Le respect des fondamentaux de la gouvernance politique. La refondation dont il est question devra conduire un systme de gestion des finances publiques qui respecte et soutient les principes fondamentaux et larchitecture de la gouvernance politique. Ceci comprend notamment (i) la souverainet du peuple, exerce travers ses reprsentants lus dans un contexte politique pluraliste; (ii) la sparation des pouvoirs; (iii) une architecture institutionnelle dcentralise pour la gestion publique; et (iv) un Etat de droit. Il rsulte de ce qui prcde, par exemple et selon les termes de larticle 174 de la Constitution, quil ne peut tre tabli dimpts que par la loi et quil ne peut tre tabli dexemptions ou dallgements fiscaux quen vertu de la loi. De mme, la sparation des pouvoirs implique le renforcement du contrle parlementaire et lindpendance de la Cour des Comptes par rapport au pouvoir excutif. La gestion des finances publiques au service de la rduction de la pauvret. Le citoyen et lacteur de la vie conomique attendent de la gestion des finances publiques la facilitation dune croissance forte oriente vers la lutte contre la pauvret, la rduction des ingalits, laccs largi aux services de base, lexploitation optimale et durable des potentialits conomiques et le dveloppement quilibr et harmonieux du territoire. A ces attentes correspondent pour le Gouvernement des choix dallocation des ressources publiques qui seront orientes prioritairement vers les secteurs de la sant, de lducation, du dveloppement rural, de lagriculture et des infrastructures, en mettant laccent sur les actions dont bnficient les zones les plus affectes par la pauvret, savoir le milieu rural et les priphries des grandes agglomrations urbaines. De ces choix, devraient rsulter, dans un horizon moyen terme, une amlioration sensible des indicateurs conomiques et sociaux grce la qualit de la dpense publique.

- 15 La viabilit des finances publiques. Enfin, la vision du Gouvernement est celle dune gestion des finances publiques qui se prvaut dune viabilit qui perdure. Ceci suppose et signifie que l'Etat et les institutions publiques en gnral, ont une capacit d'autofinancement de leurs besoins en rapport avec l'indpendance ou l'autonomie dont ils disposent en droit. Lampleur des dsquilibres et le caractre insoutenable de la situation financire actuelle (tant du point de vue du poids des financements extrieurs et donc de la viabilit terme que de la raffirmation du rle social de ltat) doivent tre corrigs. Lambition du Gouvernement est qu moyen terme, partir de ses ressources ordinaires, lEtat puisse assurer : l'quilibre primaire des finances publiques; le paiement rgulier des salaires; le service prioritaire de sa dette; le fonctionnement rgulier et satisfaisant des services publics; une contribution significative l'investissement ncessaire aux infrastructures conomiques et sociales.
Encadr 2 : La viabilit des finances publiques La viabilit est la situation dans laquelle ltat des finances dun pays lui permet de maintenir ses programmes existants et de sacquitter de ses obligations envers ses cranciers, sans accrotre le fardeau que la dette fait peser sur lconomie. Dans certaines circonstances, les gouvernements peuvent tolrer des hausses du fardeau de leur dette. Par exemple, lorsque les recettes internes augmentent sensiblement, une certaine augmentation du service de la dette publique pourrait tre envisageable sans quil y ait, pour autant, de rpercussions ngatives sur les programmes et services existants. Toutefois, la capacit de produire de tels accroissements de recettes (p. ex. au moyen des taxes et impts, des frais dutilisation de biens et services publics et des permis et licences) est troitement lie ltat de lconomie, notamment du rythme de croissance conomique.

Adhrer aux normes et aux bonnes pratiques internationales. Lambition est aussi de mettre en

place une gestion des finances publiques dans laquelle l'action des pouvoirs publics rpond aux normes internationales et sinspire des bonnes pratiques en la matire. Ainsi, en rfrence au cadre gnral reconnu de mesure de la performance quoffre le PEFA, le Gouvernement retient les points suivants de la bonne gouvernance des finances publiques comme principes directeurs : Crdibilit du budget Le budget est raliste et mis en uvre de la faon prvue. Couverture et transparence Le budget et lanalyse du risque fiscal sont complets, et les informations fiscales et budgtaires sont mises la disposition du public. Budgtisation base sur les politiques publiques Le budget est prpar en prenant en compte la politique gouvernementale. Prvisibilit et suivi de lexcution du budget Le budget est mis en uvre de faon organise et prvisible, et des arrangements sont mis en place pour lexercice du suivi. Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers Des informations adquates sont produites, maintenues et dissmines pour satisfaire les exigences du suivi de la prise de dcision, de la gestion et de la rdaction de rapports financiers. Surveillance et vrification externes Des systmes dexamen rigoureux des finances publiques et de suivi dexcution sont mis en place.

- 16 Outre limportance de la lisibilit, la transparence et limputabilit dans le cadre de la gouvernance interne, ladhsion de la RDC aux normes et aux bonnes pratiques internationales est ncessaire afin quelle maintienne sa place et son rle en Afrique et quelle continue dvelopper des relations fructueuses avec ses partenaires extrieurs. La position gographique de la RDC, entoure de neuf pays, vaut son conomie dtre relie trois sous-rgions : lAfrique centrale, lAfrique australe et lAfrique de lEst. Formalise par son appartenance aux institutions rgionales (CEEAC, SADC, COMESA), cette intgration dans plusieurs zones conomiques du continent ainsi que la mise en uvre de programmes et projets de dveloppement soutenue par les organismes daide au dveloppement multilatraux et bilatraux, implique une normalisation des rgles et procdures, notamment en ce qui concerne les vastes domaines des statistiques et de la reddition des comptes. Des statistiques et des tats financiers qui doivent eux-mmes rsulter de travaux aux mthodes reconnues comme acceptables dans les professions concernes. 2.1.2. Lambition defficacit : la gestion axe sur les rsultats La vision du Gouvernement se veut aussi ambitieuse en ce sens quelle met laccent sur lefficacit de laction des pouvoirs publics dont les performances sont mesurables et suivies. Ceci implique ladoption de lapproche de Gestion axe sur les rsultats (GAR) dont les instruments, au niveau d es finances publiques, sont le cadre de dpenses moyen terme (CDMT) et la budgtisation par programmes dactivits dite budget de programmes (ou budget-programmes).
Encadr 3 : Pourquoi la performance ? La mesure de la performance est un outil indispensable pour rpondre un enjeu particulier lexigence dmocratique de compte rendu , et une contrainte spcifique de laction publique labsence dinformation faute de mcanisme de march. Ne pas mesurer la performance nuirait la fois la qualit du dbat dmocratique et lefficience de la gestion. Tout dabord, les acteurs publics, quils soient politiques ou gestionnaires, davantage que les organisations ou les entreprises prives, ont des comptes rendre sur lemploi de ressources publiques. Les articles 14 et 15 de la Dclaration universelle des droits de lhomme et du citoyen expriment cette exigence dmocratique qui consiste rendre des comptes aux citoyens, aux usagers, aux contribuables et leurs reprsentants. Cette exigence de compte rendu est renforce dans la mesure o elle est la contrepartie naturelle des liberts de gestion offertes par le nouveau cadre budgtaire et la globalisation des crdits au sein des programmes. La fixation dobjectifs a priori et la mesure des rsultats atteints constituent le socle de la responsabilisation des gestionnaires sur les rsultats.

Dans un horizon moyen-long terme, le Gouvernement attend que les volutions des cycles budgtaires et des structures administratives de la dpense dbouchent sur la complte insertion de la notion de budget-programme dans lexcution du processus budgtaire. Il sagira dune mutation profonde qui suppose entre autres de : (a) adopter la loi de finances annuelle par programmes plutt que par moyens; (b) responsabiliser les gestionnaires de programmes; (c) redfinir la relation entre le ministre des finances, ordonnateur unique, et les autres ministres, qui sont actuellement les gestionnaires de crdits; (d) amliorer la prsentation des documents budgtaires destins au Parlement, y compris un document qui dtaille davantage les objectifs moyen terme de la stratgie budgtaire; (e) renforcer le lien entre la loi de finances annuelle, le CDMT, et les priorits budgtaires dj numres dans des documents tels que le Document de Stratgie pour la Croissance et la Rduction de la Pauvret (DSCRP), ainsi que les politiques et stratgies sectorielles; (f) prparer, dans chaque ministre, les projets annuels de performance, ainsi quun rapport annuel de performance, diffuser au Parlement et au public.

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2.2. Une approche systmique et raliste Traduire dans les faits la vision rsume ci-dessus demandera plusieurs annes deffort et du ralisme dans lapprhension des difficults et la conduite des actions de rforme. Ceci rend n cessaire dadopter une approche systmique des rformes de finances publiques et de suivre une dmarche progressive et participative. 2.2.1. Lapproche systmique Le ralisme demande dabord de reconnatre le caractre systmique du changement apporter; ce dernier rsultant lui-mme de la nature des maux corriger. La dmarche systmique a plusieurs implications. Elle apprhende les rformes gnrales de finances publiques de manire fonctionnelle et reste attentive aux interconnexions entre les domaines de rformes. A cet gard, le Gouvernement est conscient que, par moment, la refondation du systme de finances publiques saccompagnera ncessairement de la modification des agencements institutionnels existants. Dans chaque cas, les mesures seront prises afin de mener bien les rformes.
Encadr 4. La corruption : un mal systmique. La corruption dont le recul substantiel est indispensable pour la refondation des finances publiques illustre bien le caractre systmique des problmes auxquels il faut sattaquer et , par consquent, des rformes mettre en uvre. La corruption nest ni un phnomne cantonne tel ou tel secteur dactivit ou profession, ni une pratique rpandue par le fait du hasard. Elle est, tour tour, consquence et cause de multiples dysfonctionnements. Sa gnralisation dans la socit (au sein des administrations publiques notamment) tmoigne dune ampleur et dun enracinement dans les murs et "le systme" face auxquels des considrations morales et des initiatives isoles auraient des effets limits. Lutter contre la corruption demande, par consquent, dagir sur "le systme" plusieurs niveaux y compris : la lgislation et les dispositions rglementaires, lorganisation des services, les mthodes et procdures de travail, la formation et la rmunration des personnels, le renforcement des capacits du systme judiciaire, la diffusion de linformation notamment financire, laffirmation du rle de la socit civile etc.

La dmarche systmique implique aussi de travailler sur lenvironnement qui entoure le systme objet de la rforme. Concernant les finances publiques, il sagira notamment de lorganisation et du fonctionnement de ladministration publique. Refonder la gestion des finances publiques demandera ncessairement de rexaminer, par exemple, des dispositions relatives la gestion des personnels de lEtat (pouvoir central et provinces) et des organismes publics : statuts, types et modes de recrutement, rmunration, incitations la mobilit etc. Dune manire gnrale, la russite de la refondation des finances publiques demandera une coordination permanente avec la rforme de ladministration publique qui constitue un autre grand volet de la vaste rforme engage par le Gouvernement. La dmarche systmique implique, enfin, de proposer demble un nouveau systme densemble cohrent et pertinent mme lorsque son implantation va seffectuer sur plusieurs annes. Tel est le cas pour les finances publiques lheure actuelle. Ainsi, mme si le Gouvernement entend procder par tapes, son objectif terme est de se doter dun nouveau systme cohrent, global et intgr des finances publiques dont une loi offrira la matrice juridique.

- 18 2.2.2. La dmarche progressive et participative Une dmarche progressive et volutive laissant place lexprimentation. Choisir le bon rythme pour la conduite des rformes est tout aussi important que retenir de bonnes mesures de rforme. La raison vidente dadopter une dmarche progressive dans bien des cas (mme lorsque les options retenues bnficient dun consensus), tient aux contraintes dordre pratique : personnel comptent en nombre limit, conditions matrielles de travail trs souvent dgrades, calendrier de travail surcharg pour les personnes charges de mettre en uvre les rformes. Le Gouvernement entend organiser leffort ncessaire pour oprer les rformes en plusieurs phases, voire plusieurs tapes au sein dune mme phase. Par consquent, selon ltat davancement des chantiers de rforme, le programme de rforme prsent dans la deuxime partie de ce document apparatra comme relevant de la prparation, de limplantation, ou de lapprofondissement dune rforme donne. Par ailleurs, il convient dindiquer que le caractre innovateur des rformes et la complexit technique qui les sous-tendent peuvent rendre ncessaire de se donner la latitude de tester des rponses et des dispositions pratiques avant den confirmer les options. titre dexemple, des implications de la dcentralisation en matire de gestion des finances publiques offriront vraisemblablement des raisons de procder par exprimentation avant la gnralisation/validation de certaines dispositions. Une dmarche participative. Le Gouvernement est conscient de limportance davoir une dmarche participative pour la russite des rformes, notamment dans un contexte o ladministration publique a t dsarticule et o la rhabilitation de lEtat aux yeux du citoyen reste souvent faire. Utilise depuis plusieurs annes, comme la prparation du DSCRP en a offert lillustration, la dmarche participative a galement prsid llaboration de la stratgie et des politiques prsentes dans ce PSRFP. Outre les services concerns de ladministration publique (centrale et provinciale), le secteur priv et la socit civile (contribuables, bnficiaires, leaders dopinion) qui ont activement pris part aux travaux dlaboration du PSRFP et de son plan daction continueront de jouer leurs rles respectifs au cours de la mise en uvre effective des rformes de finances publiques dans les annes venir.

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III.

OBJECTIFS GLOBAUX A MOYEN TERME

Le but poursuivi est darriver une situation dans laquelle des finances publiques saines et viables soutiennent la croissance conomique et contribuent effectivement la rduction de la pauvret. Pour ce faire, la stratgie du Gouvernement vise deux objectifs globaux moyen terme qui soulignent limportance respectivement (i) de la base juridique qui doit rgir les finances publiques et (ii) de linstrument budgtaire dans la gestion des finances publiques aussi bien au nivea u du pouvoir central que dans les provinces et les entits territoriales dcentralises. 3.1. Refonder les finances publiques dans un cadre juridique moderne 3.1.1. La ncessit de rnover le cadre juridique La gestion des finances publiques seffectue actuellement dans un cadre juridique et institutionnel totalement inadapt au contexte de la Constitution, adopte par rfrendum et promulgue en fvrier 2006, qui prne notamment la dcentralisation. Sous-tendue par les dispositions de la loi financire n 83-003 du 23 fvrier 1983, telle que modifie et complte par lordonnance-loi n 87-004 du 10 janvier 1987, cette gestion nest plus en phase avec ladite loi financire malgr leffort fait pour tenir compte de certaines innovations induites par les rformes mises en uvre depuis 2002 par le Gouvernement (principalement en ce qui concerne la prsentation des documents budgtaires, les intervenants dans la chane de la dpense, le report des crdits dune anne sur lautre et les nomenclatures budgtaires de dpenses et de recettes). Si des rformes partielles ont pu tre engages au cours de ces dernires annes, la refondation des finances publiques demande un nouveau socle juridique sur lequel reposera toute larchitecture lgale et rglementaire de la mobilisation et de lutilisation des fonds publics. Telle est lambition dune loi sur les finances publiques (LOFIP) qui doit offrir un cadre systmique, puis tre suivi dautres textes dapplication, notamment le rglement gnral de la comptabilit publique. Sur le plan oprationnel, la loi sur les finances publiques sannonce comme la pierre angulaire et, beaucoup dgards, elle constitue le facteur dclencheur de la dynamique de rforme globale des finances publiques congolaises qui devrait staler sur plusieurs annes. En raison de sa vocation systmique, la LOFIP, une fois adopte, offrira, en permanence, des repres et un test de cohrence laction rformatrice et la gestion. Il sagira de consolider les acquis obtenus en mettant en cohrence avec le cadre juridique de la LOFIP, les innovations qui seront introduites de manire pragmatique. La finalisation du projet de texte et ladoption de la LOFIP par les instances lgislatives constitue donc actuellement une grande priorit dans la mesure o le processus de refondation du systme de finances publiques en dpend. 3.1.2. La pertinence du projet de loi sur les finances publiques (LOFIP) La traduction effective de la vision du Gouvernement sur le plan juridique. Le Gouvernement a labor un projet de LOFIP qui a bnfici des commentaires et suggestions des partenaires extrieurs et qui sera prsent prochainement aux lgislateurs. Ce projet de loi est pertinent, car le cadre des finances

- 20 publiques quil propose tient compte des dispositions de la Constitution et requiert une organisation de laction gouvernementale avec le souci de performance. La modernit du projet de LOFIP sexprime particulirement travers la mutation quil implique, savoir ce passage dune gestion centre sur les moyens une gestion axe sur les rsultats. Formalisant les rformes entames et anticipant les perspectives dune gestion moderne des finances publiques, le projet de LOFIP se caractrise par des innovations et des raffirmations importantes dont les plus saillantes sont : les principes dunit et duniversalit budgtaires qui impliquent que le budget prsente la liste de toutes les dpenses et de toutes les recettes et que par une soustraction de ces ensembles, on puisse en tablir le solde; une rcapitulation de la totalit des recettes et de la totalit des dpenses qui implique linterdiction doprations de dpenses publiques en dehors du budget, couramment appeles dbudgtisation ou dpenses extrabudgtaires; la gestion budgtaire au moyen de budget de programmes dans lequel lallocation des crdits budgtaires est faite au profit dactions mener dans le cadre de politiques publiques explicites; un cadrage budgtaire pluriannuel sous-tendant llaboration du cadre des dpenses moyen terme des ministres et institutions et dont la loi de finances devient la tranche annuelle. Cela permet dassurer la continuit dans la gestion des programmes en prconisant les autorisations dengagement pluriannuelles votes en totalit la premire anne de leur prvision, dont les crdits de paiement correspondant sont ramens lexercice budgtaire; la centralisation des fonds publics du Pouvoir Central sur le compte gnral du Trsor ouvert chez le caissier de ltat, ce qui permet de crer une vritable unit de caisse et de trsorerie. Lenrichissement du rle du lgislateur lors du vote de la loi de finances. Le projet de LOFIP est aussi moderne en ce sens quil annonce une modification radicale des conditions de vote des lois de finances annuelles qui renforce le rle du lgislateur dans lapprciation des stratgies et des politiques gouvernementales. Seront notamment requis : un vote densemble pour les valuations de recettes (budget gnral, budgets annexes et comptes spciaux); un vote sur lvolution de la dette qui permettra lorganisation dun dbat sur celle-ci; un vote des crdits par programme (lis des missions et des politiques publiques) plutt que par ministre. Ceci ouvre la voie une organisation des dbats autour des politiques publiques refltes dans les grandes natures de dpenses; une spcialisation des crdits par grandes natures de dpenses, ce qui consacre le principe de fongibilit avec une responsabilisation accrue des gestionnaires de programmes; un vote unique sur le plafond des autorisations demplois rmunrs par ltat qui sera loccasion dun dbat densemble sur lemploi public et la masse salariale. La mise en application des dispositions de la LOFIP et des textes connexes comportant de nombreuses innovations, devra, parfois, tre prpare et organise par tapes. A titre dillustration, la vision terme dune approche budgtaire base sur le concept de programmes assortis dobjectifs atteindre est complexe et non encore bien connue des diffrents acteurs.

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3.2. Raffirmer la place centrale du budget dans la gestion des finances publiques 3.2.1. Au niveau national Ds prsent, le Gouvernement entend prendre les mesures ncessaires afin que le caractre central du budget dans la gestion des finances publiques se traduise dans la ralit, travers la gestion quotidienne des fonds publics. Il sagit dabandonner des pratiques hrites du pass et qui ne suggrent rien de moins que la ngation de linstrument budgtaire. Or, le non respect du budget peut conduire un redploiement des crdits entre les catgories de dpenses qui traduit des prfrences personnelles plutt quun souci dorganisation efficiente des services. De plus, les activits qui ne sont pas gres ou rapportes dans le cadre des procdures budgtaires appropries ont peu de chance dtre soumises aux mmes types dexamens et de contrles que les oprations inscrites au budget. Cela tend augmenter la probabilit que ces activits aient lieu sans rfrence aux objectifs budgtaires fixs par le Gouvernement et que les risques potentiels quelles comportent ne soient pas pris en compte; do un risque accru de non ralisation des objectifs de solde budgtaire ou de cration de dettes insoutenables pour lEtat. La signification concrte de la centralit du budget dans la gestion des finances publiques ressort en dtail dans la prsentation des grands chantiers de rforme. Il convient de souligner, ds prsent, que la rhabilitation de la crdibilit et de lutilit du budget impliquera notamment llargissement du champ budgtaire, la pluri annualit, la pertinence des prvisions, la sincrit des comptes et leffectivit du contrle. Sur le plan institutionnel, la raffirmation du caractre central du budget entrane le renforcement des rles des services chargs de la prparation budgtaire et de la gestion des dpenses au niveau des ministres ayant des responsabilits transversales (Budget, Finances, Plan) comme celui des ministres aux responsabilits sectorielles. 3.2.2. Dans les provinces Limportance des finances, notamment de la gestion budgtaire, ressort galement au niveau des provinces et des entits territoriales dcentralises (ETD). Le Gouvernement est dtermin traduire pleinement dans les faits, lorganisation et la conduite de la gestion publique de manire dcentralise. Il sagit dune option prise par la nation congolaise travers la Constitution de 2006 et ladoption de trois lois organiques majeures portant respectivement sur (i) les principes fondamentaux relatifs la libre administration des provinces, (ii) les modalits de fonctionnement de la confrence des Gouverneurs des provinces, (iii) la composition, lorganisation et le fonctionnement des entits territoriales dcentraliss (ETD) et leurs rapports avec le Pouvoir central et les Provinces. Cependant, les contraintes financires de lEtat (Pouvoir central et Provinces) auxquelles sajoute la faible capacit de la plupart des administrations provinciales expliquent le sentiment selon lequel le transfert effectif des comptences se ralise plus lentement que prvu. En somme, la mise en uvre effective de la dcentralisation dpendra, elle aussi, de la pertinence de la gestion des ressources travers les budgets au niveau central comme celui des provinces.

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DEUXIEME PARTIE

LE PROGRAMME DE RFORME DES FINANCES PUBLIQUES SUR LE MOYEN TERME

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Introduction Afin de lutter efficacement contre la pauvret, le Gouvernement sest engag rtablir les fonctions essentielles de ltat en mettant un accent particulier sur lefficacit des structures impliques. Or, en labsence de moyens adquats, prvisibles et disponibles en temps opportun, ces structures continueront prouver des difficults compromettant laccomplissement de leurs missions respectives. Rpondre cette proccupation rend imprative la mise en uvre dun large programme de rformes de finances publiques dans les mois et annes venir; un programme qui jette, ds prsent, les fondements dun nouveau systme de gestion des finances publiques en ligne avec la vision moyen et long terme du Gouvernement. Les principaux lments de ce programme de rformes sont prsents en trois sections qui portent successivement sur limplantation du nouveau systme de gestion des finances publiques, puis son fonctionnement et, enfin la mise en uvre du programme de rformes. Cependant, le Gouvernement est conscient quun effort soutenu et simultan est ncessaire sur trois autres chantiers importants de rforme: (i) la rhabilitation du systme statistique, (ii) la modernisation de la gestion des personnels du secteur public, y compris lorganisation de la fonction publique provinciale et territoriale, et (iii) la rforme de la BCC. Sils ne sont pas discuts dans ce PSRFP, il convient de souligner que laboutissement de ces trois chantiers est capital pour obtenir une transformation effective des finances publiques de la RDC. Par ailleurs, la conduite des chantiers de rforme prsents dans les sous-sections qui suivent, entranera ncessairement des modifications de structures dont toutes les implications ne peuvent pas tre anticipes en termes de distribution de responsabilits, organisation des services et mthodes et procdures de travail. Conservant une approche pragmatique en la matire, le Gouvernement procdera aux modifications qui se rvleraient ncessaires tant au sein dun ministre (ou organisme) donn quau niveau du nombre et des attributions des ministres chargs des questions conomiques et financires.

IV.

IMPLANTATION DU NOUVEAU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Le Gouvernement est conscient quil nest pas envisageable, court terme, de procder une transformation radicale du systme financier public par ladoption de lapproche budget de programmes et CDMT. Par consquent, afin damliorer la prparation et lexcution budgtaires durant la transition vers le nouveau cadre des finances publiques prvu moyen-long terme, la dmarche retenue est de conduire une premire phase de la rforme qui permet de poser des lments de base du systme futur grce lintroduction dun nouveau cadre budgtaire, la modernisation de la comptabilit publique, la rforme de la gestion de la trsorerie et la mise en place dun systme dinformation intgr de gestion des finances publiques (GESIFIP).

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4.1. Le systme budgtaire 4.1.1. Le cadre budgtaire moyen terme (CBMT) Lobjectif du Gouvernement est de soumettre au vote du Parlement la loi de finances pour lexercice 2012 avec un cadre budgtaire moyen terme (CBMT). Rfrence est souvent faite au CBMT comme tant un CDMT de base parce quil constitue effectivement la premire tape vers le CDMT complet. Cependant, le Gouvernement est conscient quinstaurer le CBMT reprsente dj un dfi dans le contexte de la RDC en raison des innovations que cela implique, savoir : un processus plus transparent de planification financire et de prparation du budget du fait notamment de la robustesse accrue du cadrage macroconomique et de la pluri annualit; une meilleure allocation des ressources aux priorits stratgiques grce notamment lexplicitation des priorits nationales et des stratgies sectorielles; une plus grande discipline budgtaire densemble rsultant, entre autres, dune lettre de cadrage budgtaire sappuyant sur de meilleures prvisions de recettes et de service de la dette.
Encadr 5 : Cadrage macroconomique et lettre de cadrage budgtaire Le cadrage macroconomique observe la cohrence des quatre documents principaux qui dcrivent lconomie : le tableau des oprations financires de ltat (TOFE), la balance des paiements (BP), les comptes nationaux via lquilibre "ressources emplois" en biens et services (ERE) et la situation montaire (SM). Cette cohrence est facilite par les variables partages, telles la dette publique extrieure partage par le TOFE et la BP ou la position nette du Gouvernement (PNG) et le financement bancaire de ltat (bons du Trsor, etc.) partags par le TOFE et la SM. Cette cohrence est aussi assure par les mthodes de projection de certaines variables dun document sur la base dautres variables propres un autre document, par exemple la projection des recettes en liaison avec le PIB, les recettes douanires en liaison avec les importations. Dans un processus budgtaire fond sur la pluri annualit, la lettre de cadrage budgtaire sappui principalement sur les donnes du TOFE do on drive notamment la marge de progression envisageable des dpenses publiques. Outre le volume global de dpense et les objectifs financiers de la politique budgtaire, la lettre de cadrage budgtaire indique les enveloppes pour chaque ministres/institution. Les ministres ont alors la possibilit de proposer une utilisation des ressources envisages travers ces enveloppes en fonction de leurs stratgies et priorits sectorielles.

4.1.2. Laffirmation des services chargs du budget et le lancement du CBMT Afin de restituer au budget de lEtat son caractre primordial en tant quinstrument de gestion conomique et financire, le Gouvernement a retenu de renforcer les services chargs du budget et de leur confrer lautorit ncessaire au sein de ladministration publique pour lintroduction d u CBMT et de ses implications tant au stade de la prparation du budget que de son excution. Parmi les propositions actuellement ltude et sur lesquelles le Gouvernement prvoie de statuer au cours de lanne 2010, figure la cration dune Direction Gnrale du Budget. Pour atteindre lobjectif, le Gouvernement entend approcher la mise en place des CBMT comme un projet en elle-mme. En effet, lintroduction de ce nouveau cadre budgtaire ncessitera lattention particulire dun groupe dexperts nationaux et internationaux afin de former les agents et organiser en consquence les services concerns notamment les Directions des Etudes et de la Planification

- 25 (DEP) des diffrents ministres sectoriels et les directions concernes de ministres chargs du budget, des finances et du plan. Au cours de lanne 2009, le travail prparatoire a avanc dans des ministres sectoriels (notamment ceux en charge de la sant et de lducation), avec la formulation de stratgies sectorielles et de programmes de dpense pluriannuels. Il sagit maintenant de tester les nouvelles mthodes et procdures envisages dans le cadre de la prparation et de lexcution budgtaire pour lexercice 2011 ; en vue de leur extension, pour lexercice 2012, aux autres ministres qui auront entretemps formul leurs stratgies sectorielles. Dans le cadre des actions mener partir de lanne 2010, le Gouvernement a retenu comme ministres pilotes sectoriels les ministres chargs de la sant, de lducation, de lagriculture et du dveloppement rural. Au cours de lanne 2010 seront donc poss des jalons importants avec pour objectif de faire approuver un projet de loi de finances pour lexercice 2011 qui certes demeure "classique" quant au texte objet du vote mais est prsent sous une forme et avec des documents contextuels qui signalent des innovations prparatoires aux changements plus significatifs prvus pour la loi de finances 2012. En somme, lanne 2010 est capitale en vue de la mise en place du nouveau cadre budgtaire, en raison des lgislations faire passer et du travail prparatoire faire notamment (i) lamlioration des prvisions et du cadrage macroconomique et financier, (ii) la mise en uvre des stratgies des secteurs sociaux prioritaires ainsi que de programmes de dpenses triennales par secteurs, et (iii) la consolidation des budgets annexes. 4.2. La comptabilit publique et le systme dinformation et de gestion 4.2.1. La comptabilit publique et la reddition des comptes La rnovation de la prparation et de lexcution du budget ne pourra pas se faire sans moderniser la comptabilit publique y compris lorganisation du corps des comptables publics. Le cadre juridique et rglementaire de la comptabilit publique sera mise jour en concordance avec les dispositions de la LOFIP, une fois cette dernire adopte. Dores et dj des mesures ont t prises afin de modifier la tenue de la comptabilit budgtaire qui se faisait encore entirement en partie simple jusqu une date rcente, traduisant ainsi classiquement lautorisation parlementaire et enregistrant louverture des crdits. Lintroduction de la comptabilit en partie double la Division de la Centralisation Comptable du Trsor a constitu une tape majeure vers la mise en uvre dune comptabilit de droits constats linstar des rgles applicables pour les entreprises. Cependant, le systme comptable prsente encore des faiblesses auxquelles le Gouvernement entend remdier afin notamment dtendre la pratique de la comptabilit en partie double dans les rgies financires, et progressivement dans les provinces et les entits territoriales dcentralises. Lune des premires actions du Gouvernement sera donc de mettre en place une nomenclature unique comptable et budgtaire sachant que (i) le Plan Comptable Gnral -PCG- dont elle sinspirera, sera amnag pour rpondre aux besoins spcifiques de ltat; (ii) la structuration comptable des charges sera articule avec la structuration budgtaire des dpenses fixe par la LOFIP.

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La tenue dune comptabilit gnrale constitue aussi une priorit pour le Gouvernement. Elle sera bien entendu facilite par la mise en place du systme GESIFIP qui enrichira la conduite de laction gouvernementale des informations contenues dans des balances mensuelles produites en temps opportuns. La modernisation des mthodes et pratiques comptables se heurte cependant au pralable dun renforcement institutionnel. A partir dun audit de la situation existante, le Gouvernement a dcid de restructurer le large rseau de 900 comptables dont dispose la RDC. Ces derniers seront mis en rseau grce une hirarchisation instituant des comptables publics principaux et centralisateurs en nombre rduit et des comptables publics secondaires (dpendant des premiers). Par ailleurs, la mise niveau des comptables publics est devenue un impratif avec lintroduction des nouvelles dispositions. 4.2.2. La gestion de la trsorerie Lamlioration de la gestion de la trsorerie est capitale pour une meilleure excution du budget, notamment afin de sassurer que les dcaissements effectus restent en ligne avec les stratgies et les priorits arrtes par le Gouvernement et traduites dans le budget. Tout dabord, il sagira de procder une consolidation de comptes en limitant le nombre de comptes (ou sous-comptes) du Trsor la BCC et dans les banques commerciales. Ceci permettra aux ministres chargs des finances et du budget de disposer dune information plus complte et plus fiable sur les ressources disponibles. Lamlioration de la qualit de cette information sera facilite par des changes au jour le jour entre le secteur bancaire (BCC et banques commerciales) et la DTO que lutilisation des technologies modernes de linformation permet de renforcer. Par ailleurs, le Gouvernement entend consolider les pratiques dj inities qui visent faire des plans de trsorerie (trimestriels, mensuels et hebdomadaires) de vritables outils de gestion des liquidits permettant une priorisation effective des dpenses de manire explicite et en conformit avec les choix budgtaires. A cet effet, ds 2010, les ministres pilotes devront prparer des plans dengagements trimestriels bass sur des programmes de dpense et des plans de passation des marchs. Enfin, le Gouvernement est conscient de la ncessit de restructurer la Direction du Trsor et de lOrdonnancement, afin quelle ait la matrise des disponibilits du Trsor et des mouvements qui les affectent. 4.2.3. Le systme dinformation intgr de gestion des finances publiques (GESIFIP) Le Gouvernement a modernis le circuit de la dpense publique travers linformatisation de la chane de la dpense initie en 2003. Les procdures mises en place se caractrisent par : - une saisie unique des donnes dengagement et de liquidation par la Direction du Contrle Budgtaire (DCB) du Ministre du Budget et de celles de lordonnancement par la Direction du Trsor et de lOrdonnancement (DTO) du Ministre des Finances; - un parcours impos des dossiers de dpense dans lequel chaque acteur doit intervenir son tour, contrler, valider puis transmettre l'acteur suivant; - un accs l'information en temps rel au niveau d'un dossier;

- 27 une confidentialit paramtrable permettant de donner, chaque intervenant dans le traitement des dossiers, l'autorisation de consulter et/ou de mettre jour les seules donnes qui relvent de sa comptence.

Malgr ce qui prcde, linformatisation de la chane de la dpense ne donne pas les rsultats attendus en termes de rapidit dans le traitement des dossiers et de couverture du champ de la dpense. Lune des raisons tient au fait que linformatisation a t mene sans une refonte du cadre budgtaire, ni une modification significative du mode dexcution du budget. De plus, en salignant essentiellement sur les procdures existantes, cette informatisation a couvert seulement un des sous-systmes de la gestion des finances publiques. Fort de cette premire exprience, le Gouvernement entend renforcer la gestion des finances publiques en sappuyant sur un outil moderne de gestion automatise de linformation plus performant. Le but est de mettre en place un systme dinformation intgr qui offre une plus large base de donnes (nourrie et utilise par les services chargs des diffrentes fonctions relatives la mobilisation et lutilisation des fonds publics) et est structur en diffrents modules : budgtisation, gestion des dpenses, comptabilit et reddition de comptes, gestion de la trsorerie, gestion de la dette, gestion des recettes, gestion des actifs etc. De par sa fonctionnalit, le systme GESIFIP permettra de : - piloter la mise en uvre des politiques de dveloppement; - renforcer la transparence financire de lEtat; - contribuer une vritable traabilit des fonds affects aux politiques sectorielles, notamment pour les secteurs prioritaires; - favoriser une meilleure circulation de linformation budgtaire et comptable; - faciliter une mise en uvre effective des contrles internes et externes. Le dveloppement dun tel systme informatique se fera travers une stratgie et un plan daction spcifiques qui - sappuieront sur le rsultat des audits des organisations et des procdures ainsi que sur des normes instituer; - feront promouvoir la consultation des diffrents acteurs permettant ainsi une application et une appropriation effectives des rformes; - permettront de construire un chronogramme pour la mise en uvre du systme GESIFIP raliste et suivre rigoureusement.

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V.

FONCTIONNEMENT DU NOUVEAU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

5.1. La rforme de lexcution des dpenses et des recettes budgtaires 5.1.1. Lexcution des dpenses budgtaires Comme dj indiqu, lexcution des dpenses budgtaires souffre dune lenteur dont les causes confirment la ncessit dune rforme profonde. On note dabord une multiplicit dintervenants qui entrane des redondances dans les vrifications et les contrles au niveau des services techniques. Par ailleurs, la dynamique politique passe de la RDC na pas favoris une dlgation de lexcution des tches relatives la dpense publique aux fonctionnaires, ce qui a conduit lintervention personnelle du Ministre charg du Budget (engagement et liquidation) et du Ministre charg des Finances (ordonnancement) aprs que les services techniques comptents ont appos leurs avis. Enfin, la lenteur de la procdure rgulire dexcution dune dpense dans un contexte de trsorerie limite tend encourager lutilisation de procdures dexception (dpenses urgentes, mise disposition de fonds-MAD) dans des conditions qui ne correspondent pas lesprit des dispositions rglementaires ayant institu lesdites procdures exceptionnelles. A terme, les difficults indiques ci-dessus seront limines doffice avec la mise en uvre du CDMT et de budget-programmes. En effet, ces derniers impliquent des changements de responsabilit dans le circuit de la dpense et une modification radicale des contrles axs eux-mmes sur les rsultats (par contraste avec les contrles traditionnels dopportunit et de rgularit). Cependant, des dispositions doivent tre prises durant la priode transitoire afin daccrotre lefficacit de la gestion des dpenses budgtaires et prparer la base du systme futur. A cet effet, le Gouvernement a retenu ce qui suit : Lapplication rigoureuse des dispositions interdisant toute nouvelle MAD tant que les fonds dj mis disposition nont pas fait lobjet dune rgularisation dans le circuit de la dpense. Ds le second semestre du budget de 2010, les interventions personnelles des ministres gestionnaires des crdits, du Budget et des Finances dans lengagement, la liquidation et lordonnancement des dpenses seront rduites. Le Gouvernement entend ainsi responsabiliser davantage les Directeurs des services comptents et pouvoir valuer leurs performances respectives.

Ds janvier 2011, les tapes dengagement et de liquidation des dpenses seront entirement effectues et valides au sein des ministres pilotes par les responsables de ces ministres. Ds son approbation par le Parlement, le code des marchs publics sera publi. Par ailleurs, le transfert de responsabilit en matire dengagement et de liquidation aux ministres pilotes saccompagnera trimestriellement de la prsentation par ces derniers de plans de passation de marchs et de plans dengagement des dpenses.

- 29 Dans le cadre de la prparation du budget 2011, les ministres pilotes devront avoir tabli une concordance entre les effectifs et la masse salariale de leurs services respectifs et, pour chacun, maintenir cette concordance si son cadre organique connat des changements. 5.1.2. La gestion de la dette Lendettement considrable de la RDC explique limportance daccorder une attention soutenue la gestion de la dette. Or, des insuffisances au niveau de la centralisation de lmission et de la gestion de la dette qui a souvent t contracte par divers intervenants sans que la Direction Gnrale de la Dette Publique (DGDP) ait pu exercer un contrle. Face cette situation, le Gouvernement entend mener une rforme dont les trois principaux volets sont les suivants. Une rforme de la lgislation et de la rglementation. Il sagira de faire adopter une nouvelle loi sur la dette publique qui rassemble et rationalise les dispositions des diverses lois et ordonnances prises depuis plusieurs annes. Cela devra comprendre notamment linstauration lgale dune condition substantielle de validit de tout engagement de lEtat : le contrle pralable par la DGDP de toute proposition dengagement de lEtat ou dune institution publique. Le travail technique de la DGDP serait ensuite valid par le Ministre des Finances. Cette nouvelle loi sera complte par des dispositions rglementaires concernant la centralisation de linformation relative la dette publique ainsi que de rgles de bonnes conduites, afin dencadrer les emprunts au niveau des provinces et des ETD. Llaboration dune politique dendettement moyen terme que la DGDP devra traduite en termes de stratgie dendettement pour chaque exercice budgtaire. Le renforcement des capacits oprationnelles de la DGDP. Outre la centralisation de linformation et laccompagnement des dcisions de contracter de nouveaux emprunts, la DGDP doit tre en mesure de jouer pleinement son rle danalyse et dlaboration de propositions relatives la politique dendettement dans son ensemble. Ceci suppose une nouvelle organisation des services et de nouvelles mthodes et procdures de travail que le Gouvernement veut voir implantes avant la fin de lanne 2011. Lun des lments cls pour permettre la DGDP de jouer pleinement son rle, sera de renouveler le systme informatis de gestion de la dette publique install depuis 2005 (y compris les dettes garanties par lEtat). En plus de la centralisation de linformation et de lenregistrement de toutes les transactions au jour le jour, ce systme devra amliorer la production rgulire des prvisions prendre en compte dans llaboration des plans de trsorerie ainsi que les projections ncessaire s pour les analyses de viabilit et la formulation de la stratgie dendettement pour chaque exercice budgtaire. Les options techniques relatives au renouvellement de ce systme informatis de gestion de la dette se feront au cours de lanne 2010, en veillant lexistence dune interface fonctionnelle entre le systme de la DGDP et le systme GESIFIP indiqu ci-dessus. 5.1.3. Le systme fiscal et la gestion des recettes Le systme fiscal reste caractris par une multiplicit des prlvements fiscaux et parafiscaux aux rendements trs variables et noffre pas la simplicit et la transparence ncessaire afin damliorer le climat des affaires. Par ailleurs, la politique conomique sinscrit dans un contexte marqu par deux orientations stratgiques dune porte considrable en matire fiscale : (i) lintgration rgionale qui

- 30 impose un alignement des rgimes tarifaires sur ceux pratiqus par les pays voisins, (ii) la dcentralisation pour laquelle la Constitution stipule le partage des recettes fiscales mais dont les modalits dapplication demandent une attention particulire afin dviter daccrotre la complexit du systme fiscal et de surimposer certains assujettis. Face cette situation, le Gouvernement entend poursuivre leffort de rforme travers deux objectifs principaux que sont (a) moderniser et simplifier le systme fiscal et (b) rationaliser la gestion des impts et taxes afin de scuriser la chane de la recette. La modernisation du systme fiscal. Le Gouvernement a choisi damorcer la modernisation du systme fiscal en sattaquant la fiscalit indirecte. Do laction en cours visant remplacer limpt sur le chiffre daffaires par la TVA, un mode dimposition plus moderne par sa neutralit conomique. Le projet de loi portant instauration de la TVA illustre bien le souci de simplification qui guide laction du Gouvernement dans la mesure o le rgime propos comprend un seul taux de [15%] en marge du taux zro.
Encadr 6 : Le passage la TVA : une ncessit pour la RDC Le besoin de simplification du systme fiscal et lobjectif daccroissement des recettes budgtaires militent fortement en faveur de linstauration de la TVA en RDC. La TVA est actuellement applique dans 140 pays y compris de nombreux pays africains. Un de ses avantages rside dans le fait quil est possible de ladapter au contexte particulier dconomies en dveloppement tout en recouvrant des recettes fiscales substantielles. Cela provient de la combinaison de deux qualits de la TVA: elle concerne potentiellement une large assiette fiscale et elle est conomiquement neutre. Impt gnral sur la consommation, dun montant proportionnel au prix des biens et services et indpendant du nombre de transactions intervenues dans le processus de production, la TVA est perue, limportation et chaque stade de la production, sur le prix de vente du produit, sous dduction de la taxe supporte sur les lments du prix de revient, ce qui revient imposer seulement la valeur ajoute par chacun des assujettis. Elle ne porte ni sur les investissements des entreprises, ni sur les exportations. Un taux unique est recommand lorsque les capacits administratives sont limites. La TVA est par ailleurs le moyen le plus efficace de compenser les pertes prvisibles terme du dsarmement tarifaire. Elle apparait donc comme un instrument judicieux de consolidation des recettes. Cest dailleurs en commenant par rformer la fiscalit indirecte, vu les problmes et contraintes de la fiscalit directe, que la plupart des gouvernements ont cherch accrotre sensiblement leurs recettes fiscales.

La simplification du systme fiscal demande aussi de rationaliser la parafiscalit administrative. Celleci donnant lieu des rtrocessions aux services qui en ont la charge, sa dmultiplication qui a conduit lexistence de quelques 774 taxes administratives ne peut pas tre spare du contexte dinsuffisances budgtaires constant dans lequel les services concerns ont t obligs doprer pendant des dcennies. Cependant, on relve des redondances non seulement dun ministre un autre mais aussi, parfois, au sein dun ministre donn. De plus, la faiblesse du rendement de la grande majorit de ces taxes administratives ne justifie pas leur maintien dans bien des cas. Enfin, la modernisation du systme fiscal ne sera pas acheve sans une rforme de grande envergure de la fiscalit directe que le Gouvernement prvoit dengager en 2012. Il sagira notamment : de mettre en place un impt sur le revenu des personnes physiques qui rpond au principe dquit tout en vitant une progressivit du taux dimposition qui se traduirait par un barme lourd grer du fait de son grand nombre de tranches; en dehors des industries extractives et forestires et des PME, de supprimer toutes les diffrences de taux dimposition des bnfices et dinstaurer un impt unique sur les socits

- 31 qui serait ramen graduellement 30% (au lieu de 40% actuellement applicable aux entreprises gres par la Direction des Grandes Entreprises de la DGI). Rsultant de circonstances particulires lorsque les recettes administratives et domaniales avaient connu une chute abyssale, lexistence de deux rgies charges du systme fiscal et parafiscal (DGI et la DGRAD) montre ses limites depuis plusieurs annes. La modernisation en cours de la fiscalit, notamment avec lintroduction de la TVA, et la rduction sensible du nombre de taxes administratives rendront encore plus inopportune le maintien de deux organismes. Le Gouvernement a donc retenu de mener, ds 2010, une tude de lopportunit et de la faisabilit de la fusion de la DGI et de la DGRAD. La modernisation des douanes. Le Gouvernement considre galement prioritaire de mettre en place une administration des douanes moderne et efficace. Cela comprend (i) llaboration dun nouveau code des douanes adapt au contexte du commerce international actuel, (ii) la modification du statut de ladministration douanire pour en faire une Direction Gnrale du Ministre des Finances, (iii) la rationalisation et la simplification des procdures de ddouanement avec notamment linstallation, aux principaux points dentre et de sortie des marchandises, de guichets uniques o sont regroups les agents des diffrents services administratifs concerns, (iv) la migration vers une version de systme douanier informatis (SYDONIA) plus avance pour les bureaux encore quips des versions SYDONIA 2.7. La rationalisation des procdures impliquera notamment de restituer aux services des douanes les activits de nature douanire actuellement exerces par lOffice Congolais des Contrles (OCC) qui se concentrera sur son rle de vrification en termes de contrle de qualit et de conformit aux normes physiques, techniques et scuritaires. De son ct, la DGDA redeviendra le seul organisme accomplissant des tches lies la dtermination de la valeur des biens et au recouvrement des sommes dues lors du passage la frontire. La scurisation de la chane de la recette. La rforme de la lgislation fiscale devrait conduire un largissement de lassiette qui, lui seul, ne garantit pas une bonne performance au niveau des recettes. Le Gouvernement a conscience des carts qui existent souvent entre (i) le niveau thorique des recettes estim partir de lassiette imposable potentielle et les montants mis en recouvrement; et (ii) les montants mis en recouvrement et les encaissements enregistrs sur les comptes du Trsor. Dans ces conditions, lamlioration des performances ne sera pas effective sans une scurisation de la chane de la recette; c'est--dire une rationalisation de la gestion des prlvements permettant de sassurer que chaque tape du processus est franchie sans manque gagner pour le trsor public. Tout dabord, les nouvelles dispositions lgales et rglementaires dj indiques mettront fin nombre dexonrations et permettront un encadrement plus strict des conditions dobtention de celles autorises par la loi. Ensuite, les rformes des structures et les programmes dinformatisation des services dj voqus devraient faciliter la scurisation de la chane de la recette en rduisant le nombre dintervenants et en clarifiant les responsabilits des uns et des autres (y compris les intervenants extrieurs ladministration des finances banques commerciales et BCC). Enfin, les faibles taux de recouvrement des taxes forestires et minires et les carts entre les donnes statistiques produites par les ministres dassiette et les services du Ministre des Finances et de la BCC plaident en faveur dun mcanisme interministriel de scurisation de cette fiscalit spcifique. Un mcanisme qui comprendra des contrles de cohrence des donnes manant de

- 32 diverses sources, des propositions pour continuer damliorer les procdures de recouvrement et, enfin, la collecte dinformation pouvant se rvler utile pour des investigations ultrieures que le Gouvernement ou le Parlement jugeraient utiles. Sappuyant sur les technologies modernes de linformation, la mise en place dun tel mcanisme ds 2010 rpondrait aussi aux engagements d u Gouvernement dans le cadre de son adhsion lInitiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE). 5.2. Les autres rformes majeures 5.2.1. La dcentralisation et les finances publiques : faisabilit, harmonie et progressivit La Constitution de 2006 affirme sans ambigut la nature dcentralise de lexercice du pouvoir politique et de la conduite des affaires publiques; fixant notamment le contenu et ltendue du champ de lautonomie des provinces et des entits territoriales dcentralises (ETD). Cependant, beaucoup dgards, la loi fondamentale se garde judicieusement dindiquer les modalits de mise en application des principes quelle dicte et des orientations quelle fournit. Do les dbats souvent anims sur les mcanismes de la dcentralisation dj en place ou envisags par le pouvoir central et les provinces. Le Gouvernement considre ces dbats opportuns et salutaires. Les objectifs spcifiques de la mise en uvre de la dcentralisation au niveau des finances publiques . Ambitionner la neutralit du processus de dcentralisation sur lquilibre global des finances publiques de la RDC ne serait pas raliste. Cependant, lobjectif du Gouvernement est de forger un consensus sur la mise en uvre de la dcentralisation travers un processus financirement faisable et viable, c'est--dire compatible avec les perspectives des finances publiques du pays moyen et long terme. Il sagit l dune condition ncessaire pour prenniser la dcentralisation et profiter effectivement des avantages quon attend delle en termes de dveloppement la base, de participation accrue du citoyen la gestion publique et de proximit entre administrateurs et administrs. Un autre objectif du Gouvernement est de veiller la mise en place de la dcentralisation de manire harmonieuse (coordination et convergence), afin (i) dexposer les acteurs conomiques et sociaux aux mme rgles et procdures sur toute ltendue du territoire national et (ii) de faciliter la centralisation et lagrgation de linformation conomique et financire indispensables pour llaboration des stratgies et des politiques nationales et notamment la prparation, lexcution et le contrle dexcution du budget de lEtat (dfini par la Constitution comme comprenant celui du pouvoir central et ceux des provinces). Laction mener. Les runions de la Confrence de Gouverneurs de province et les efforts engags notamment depuis 2006 dans plusieurs provinces avec lappui de divers partenaires au dveloppement offrent des enseignements sur lesquels il convient de capitaliser. Le Gouvernement entend promouvoir une action concerte avec les responsables provinciaux qui repose sur une plateforme minimale pour la gestion des finances publiques en matire de dcentralisation (PMFP) indiquant un moment donn les rgles de gestion, lorganisation des administrations et les rsultats attendus des provinces et du pouvoir central. La PMFP sera un instrument volutif permettant de rpondre lobjectif dharmonie mais laissant aux provinces qui le souhaitent et en ont les moyens , notamment humains, de mettre en place des systmes de gestion des finances publiques qui vont audel du minimum requis.

- 33 Comme annonc au paragraphe 3.2.2 relatif la centralit du budget dans les finances publiques des provinces, llment cls de la PMFP sera llaboration dun cadre de prparation et dexcution du budget provincial conformes aux principes de la LOFIP (dont le vote est attendu) mais praticable avec des mthodes et des technologies dont la simplicit est elle-mme signe de leur pertinence. Ainsi, sinscrivant dans une perspective de gestion axe sur les rsultats et sappuyant sur la liste des comptences confres aux provinces par la Constitution et qui leur auront t effectivement transfres, la PMFP initiale devrait requrir de chaque province notamment ce qui suit. La prsentation de son budget dans un cadre pluriannuel et avec un document explicitant la stratgie et les priorits du gouvernement provincial. Des rgles relatives la politique budgtaire telles que le plafonnement de la masse salariale, les limites dendettement, les conditions dobtention et de maintien de lquilibre budgtaire. Lapplication dune procdure normalise relative au contrle a priori, la liquidation, lordonnancement et au paiement (avec lintervention obligatoire dun comptable public et la rduction de lintervention du Gouverneur dans lexcution des dpenses budgtaires). La gestion des prlvements fiscaux et parafiscaux relevant de la comptence des provinces selon une procdure normalise pour les rgies de recettes provinciales. Lacceptation des dispositions retenues collgialement pour les transferts en faveur de la province et des ETD. Linformation comptable et statistique produire rgulirement en matire de finances publiques y compris celle destine une large diffusion. La PMFP sera toffe au fil des annes, au fur et mesure que seront renforces les administrations financires dans les provinces; lobjectif tant darriver un alignement complet entre la gestion des finances publiques dans les provinces et celle pratique au niveau du pouvoir central. La premire PMFP sera labore et soumise lapprobation de la Confrence des Gouverneurs de province avant le 31 dcembre 2010 avec une proposition relative au suivi et lvaluation de ce dispositif. 5.2.2. Le contrle externe de la gestion des deniers publics Le Gouvernement continuera prendre toutes les mesures ncessaires afin de faciliter lexercice par le Parlement et la Cour des Comptes des responsabilits que la Constitution leur confre. Par ailleurs, conscient de limportance de linformation fournie au citoyen pour la consolidation des pratiques dmocratiques, le Gouvernement inscrit le renforcement de la transparence des finances publiques vis--vis du grand public parmi les principes directeurs de son action. Le Parlement. Aux termes de lArticle 100 de la Constitution, le Parlement vote les lois. Il contrle le Gouvernement, les entreprises publiques ainsi que les tablissements et les services publics . Vu le monopole de la loi que dtient le Parlement en dmocratie et le champ de contrle quil exerce notamment en matire conomique et financire, la collaboration entre le Gouvernement et les deux chambres du Parlement (lAssemble nationale et le Snat) sera capitale pour la mise en uvre du PSRFP.

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Pour le Gouvernement, cette collaboration doit dabord se traduire par des changes en amont du dpt des projets de loi; ce qui permet un enrichissement des stratgies et des ides de rforme ds le stade de llaboration des esquisses. Le Gouvernement sest rjoui de la participation des membres des bureaux des Commissions Economiques et Financires (ECOFIN) de lAssemble nationale et du Snat plusieurs discussions organises dans le cadre de la prparation du plan daction inclus dans le prsent PSRFP. Vu lampleur et la nature du programme de rforme, le travail des ECOFIN sera intensifi au cours des prochains mois et restera soutenu pendant plusieurs annes. Leur rle sera dcisif pour la mise en place du cadre juridique des rformes de finances publiques ( commencer par ladoption du projet de LOFIP) et pour offrir chaque changement propos le sceau lgal qui autorise son excution. En mme temps, lexamen de la loi de finances annuelle qui trouvera un enrichissement avec le CBMT demandera initialement un surcrot de travail de la part des membres des ECOFIN. Conscient de cette perspective, et avec le concours des partenaires extrieurs, des dispositions ont t prises afin de renforcer les capacits de fonctionnement des ECOFIN grce, notamment, lamlioration de leurs conditions et moyens de travail. Laffirmation du rle de la Cour des Comptes. La Constitution de 2006 dispose que la Cour des Comptes relve de lAssemble nationale et quelle contrle la gestion des finances de ltat, des biens publics, des comptes des provinces, des entits territoriales dcentralises ainsi que les organismes publics. Cependant, la loi organique vise par lArticle 179 de la Constitution nayant pas encore t adopte, la Cour des Comptes continue de se rfrer ses ordonnances originelles de 1987; ce qui fragilise la validit juridique de ses dcisions. De plus, la Cour des Comptes est appele renforcer ses activits et sadapter aux changements en cours ou prvus dans la gestion des finances publiques : nature et cycle du budget national, dveloppement et rorganisation du rseau des comptables publics, accroissement des fonds publics grs par des institutions publiques dcentraliss (Provinces, ETD) ou autonomes. Aux missions traditionnelles de la Cour des Comptes dont elle doit continuer de sacquitter sajouteront donc progressivement des missions nouvelles auxquelles il lui faut se prparer ds prsent, notamment laffirmation de son rle dans les provinces et la conduite daudit de performance correspondant lvolution ncessaire vers une gestion des finances publiques axe sur les rsultats. Avec lappui des partenaires au dveloppement, le Gouvernement a pris des dispositions afin de faciliter le renforcement ncessaire des capacits de fonctionnement de la Cour des Comptes y compris le dveloppement des comptences et lamlioration de ses conditions et moyens de travail. Par ailleurs, lanne 2010 devrait connatre ladoption (i) dune loi organique fixant les attributions, lorganisation et le fonctionnement de la Cour des Comptes et le statut de ses membres, (ii) des dispositions dfinissant le profil ainsi que les critres et les modalits de slection de ses magistrats. Le suivi de la gestion des finances publiques par le grand public. Augmenter la transparence des finances publiques vis--vis du grand public est un objectif majeur du Gouvernement dans la mesure o la lgitimation du nouveau systme et des nouvelles mthodes de gestion des finances publiques dpendra de la quantit et de la qualit de linformation mise la disposition des acteurs

- 35 conomiques et du citoyen. La diffusion de la loi de finances sur Internet a t une initiative apprcie mais elle doit tre complte. De plus, le souci de renforcer la transparence doit se manifester aussi bien au niveau des finances publiques du pouvoir central que dans la gestion des finances provinciales. Concernant le budget de lEtat, ds la prparation de la loi de finances 2011, la lettre de cadrage budgtaire indiquant les politiques, les contraintes et les priorits du Gouvernement sera disponible sur Internet avec le projet de budget soumis au parlement. Ensuite, des rapports dexcution budgtaires mi parcours et en fin dexercice mettant laccent sur les activits et les rsultats seront galement diffuss avant mme larrt dfinitif des comptes et leur examen par la Cour des Comptes. A moyen terme, une fois mis en place les structures et les systmes dinformations ncessaires, le Gouvernement entend augmenter la diffusion de linformation relative la gestion des finances publiques par exemple en publiant intervalle rgulier les ressources mises la disposition des ministres et des provinces. 5.2.3. Le renforcement des capacits de fonctionnement des administrations financires Les personnels oprant dans les services chargs des diffrentes tches lies la gestion des finances publiques va devoir faire face un double dfi, savoir (i) sadapter un systme de finances publiques diffrent de celui quils ont pratiqu jusquici en termes dorientation, dobjectifs, de mthodes et de procdures; et (ii) matriser les technologies modernes de traitement de linformation en labsence desquelles le nouveau systme de gestion des finances publiques que le Gouvernement entend mettre en place ne pourrait pas voir le jour. Face cela, les ressources humaines des administrations financires du pouvoir central et des provinces sont confrontes aux problmes de faiblesse de capacits et de motivation. En plus des modifications de lgislations, des rformes institutionnelles et organisationnelles, et des changements des mthodes et des procdures de travail dj indiqus dans le prsent PSRFP, le Gouvernement sappliquera renforcer les capacits de fonctionnement des administrations financires travers : des programmes de recyclage et de formation pour les agents, conus en rapport avec les objectifs de rforme et dont lexcution, pour chaque ministre ou organisme, tiendra compte des nouveaux organigrammes correspondant aux fonctions et aux procdures rnoves; un programme de dveloppement des comptences managriales et de leadership pour les responsables de haut niveau; la rhabilitation, la construction et lamnagement ddifices et leur quipement en rapport avec les objectifs assigns aux services des diffrentes administrations financires Kinshasa et dans les provinces.

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VI.

MISE EN OEUVRE DU PROGRAMME DE REFORME

6.1. La gestion de la rforme 6.1.1. Le dispositif institutionnel Le Gouvernement a pris les dispositions institutionnelles ncessaires en sappuyant sur les structures et mcanismes existants. Le pilotage politique de la mise en uvre du PSRFP. Dans lexercice de la responsabilit de premier rang qui lui revient, le Ministre des Finances pourra compter sur le soutien de ses collgues de la Commission Interministrielle charge du suivi des programmes conclus avec les institutions financires internationales (CISPI). Prsid par le Ministre des Finances, la CISPI regroupe les ministres chargs du plan, du budget, de lconomie ainsi que plusieurs ministres ayant des responsabilits sectorielles ou thmatiques lies aux rformes conomiques et financires. Concernant la mise en uvre du PSRFP, cet organe aura un rle dorientation et de validation de propositions et de dossiers avant, le cas chant, leur examen en Conseil des ministres. Lanimation et la coordination au niveau technique. Les autorits ont confi la responsabilit de lanimation et de la coordination technique au Comit dOrientation de la Rforme des Finances publiques (COREF) dont lArrt du 17 aot 2009 sign par les ministres des Finances, du Budget et du Plan, a renforc le mandat quant limpulsion, le suivi dexcution et lvaluation des rformes de finances publiques sous lautorit du Ministre des Finances. Avec lappui des partenaires au dveloppement, des dispositions ont dj t prises afin de permettre au COREF de bnficier de lexpertise et des conditions de travail appropries pour laccomplissement de sa mission. La responsabilisation des structures administratives prennes. Nonobstant le rle cl attendu du COREF, la responsabilit premire de prparer et de traduire les rformes dans les faits demeurent au niveau des directions et services conformment leurs attributions respectives. Cest aussi dans les services que seront dployes les expertises extrieures ncessaires pour la conduite des diffrentes rformes. Outre quil sagit l dune division du travail logique, le Gouvernement tient ce que les changements requis soient lobjet dune pleine appropriation par les agents chargs de les appliquer ultrieurement. Pour chaque volet ou sous volet de la rforme, le Gouvernement dsignera une ou deux structures devant jouer le rle de chef de file. Par exemple, les directions charges de la prparation et du suivi dexcution du budget au Ministre du Budget auront la responsabilit de piloter la mise en place du CBMT. Dans chaque cas, il appartiendra la structure chef de file, en concertation avec le COREF, de veiller ce que les activits menes par les diffrentes structures concernes par le volet de la rforme quelle pilote soient coordonnes quant leurs contenus et leurs calendriers. Le cadre de concertation. La mise en uvre du PSRFP bnficiera du cadre de concertation dj en place travers les groupes thmatiques auxquels participent des reprsentants du Gouvernement et des excutifs provinciaux, des partenaires au dveloppement, du secteur priv et de la socit civile. Les questions et proposions relatives au PSRFP continueront dtre examines dans le cadre des runions du Groupe Thmatique Gouvernance conomique (GTGE) avant dtre prsentes, le cas chant, la CISPI.

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6.1.2. Linformation et la communication La mise en uvre du PSRFP aura des consquences positives significatives pour la grande majorit de la population de la RDC. Cependant, bien souvent, ces consquences heureuses ne seront pas immdiates tandis que les changements programms se heurteront rapidement des intrts particuliers y compris au sein des administrations publiques. Pour les personnes sopposant aux rformes, il sagira mme, parfois, plus dune question de perception que dun risque rel de pertes matrielles ou de manque gagner moyen terme. Il savre donc ncessaire daccompagner llaboration et la mise en uvre des rformes par des actions dinformation et de communication conues et conduites en fonction des diffrents groupes cibls. Il sagira dabord dapporter les clarifications et les explications ncessaires au sein de ladministration publique, afin de lever les apprhensions de diverses catgories dagents et de consolider ladhsion des cadres et dirigeants aux objectifs et aux lments de la rforme. Des actions similaires seront tout autant ncessaires destination du secteur priv, de la socit civile et, dune manire gnrale, des administrs. Pour le Gouvernement, les actions dinformation et de communication auront une importance dcisive pour la russite du programme de rforme. Par consquent, elles recevront la plus grande attention et seront conduites avec la contribution de professionnels de la communication. 6.1.3. Risques et phasage des rformes Outre la possibilit pour la rforme de rencontrer des rsistances comme voqu ci-dessus, la mise en uvre des changements de grande ampleur au sein des administrations financires nationales et provinciales peut se heurter des difficults lies aux capacits limites des administrations en question. Certes, la formation intense prvue et le recours de lexpertise disponible en dehors de ladministration publique dans des domaines spcifiques et pour des temps limits, contribueront augmenter la capacit des services introduire et appliquer les nouvelles mthodes et procdures requises. Cependant, le Gouvernement estime ncessaire que les rformes soient effectivement menes par les services de ladministration dans leurs domaines de responsabilit respectifs afin de pouvoir prenniser les progrs obtenus. En raison de ce qui prcde, le Gouvernement souligne le souci de progressivit matrialis notamment par lorganisation, en des phases successives, de la rforme des finances publiques dans son ensemble et de chaque volet spcifique un domaine particulier de la gestion des deniers publics. Cette dmarche est ncessaire afin dviter des risques tels que (i) la dmotivation de cadres et dagents surmens, (ii) labsence denracinement et, par consquent, de prennisation des rformes, voire (iii) laltration des rformes qui ne conduiraient plus alors aux rsultats attendus 6.1.4. Rformer par grands volets et travers un plan daction triennal glissant Lampleur de la rforme ncessaire en matire de gestion des finances publiques rend indispensables la prparation dtaille et la mise en uvre rigoureuse des mesures de rforme par grands volets, certes coordonns (notamment travers laction du COREF), mais distincts dans leurs aspects techniques et oprationnels. Cette dmarche est dj applique par exemple pour la rforme de

- 38 limposition ou celle des marchs publics. Le Gouvernement entend la systmatiser en tenant compte du fait que les rformes de finances publiques sont des stades davancement diffrents. Pour plusieurs grands volets de la rforme des finances publiques, il sagira, pour les administrations concernes, de procder une prparation dtaille des rformes ncessaires (ou la mise jour des dossiers). Ceci conduira notamment laborer un plan daction spcifique assorti dun calendrier et qui sera insr dans le plan daction densemble de la rforme des finances publiques. Concernant ce plan daction densemble, le Gouvernement a retenu lapproche dun plan triennal glissant qui sera mis jour et adopt annuellement. Ceci permettra aux structures administratives charges des rformes de mener leurs actions respectives avec de la perspective et donc une plus grande capacit danticipation. Par ailleurs, le suivi dexcution du plan daction saccompagnera dune valuation des rsultats obtenus par rapport aux objectifs fixs en dbut danne; les enseignements tirs de lvaluation contribuant la bonne dfinition des objectifs et des activits qui doivent figurer dans le plan daction triennal subsquent. 6.2. Le plan daction 2010-2012 6.2.1. Le contenu du plan daction Les mesures et actions qui figurent dans le plan daction triennal pour la priode 2010-2012 en annexe, refltent les options stratgiques dcrites ci-dessus notamment les grands objectifs dasseoir la rforme sur un socle juridique solide et de raffirmer le caractre central du budget dans la gestion des finances publiques. Le plan daction traduit aussi la volont du pouvoir central et des excutifs provinciaux de voir les rformes des finances publiques au niveau de ladministration centrale et des administrations provinciales avancer de pair, mme si les contraintes en termes de ressources humaines, de technologies de linformation et de logistiques rendront parfois ncessaires des dlais et des adaptations. Le nombre de textes de loi devant tre adopts est bien signe dune phase incontournable de refondation dun systme. Le Gouvernement ntant pas matre du calendrier parlementaire, des dcalages pourront survenir par rapport au calendrier prvu dans le plan daction. Toutefois, vu limportance du travail de modernisation des lgislations et le renforcement des moyens de travail des deux chambres, le Gouvernement compte sur la collaboration du Parlement en privilgiant la coproduction lgislative, par limplication en amont des dputs et snateurs, de manire sacquitter opportunment des responsabilits qui lui incombent dans la conduite des rformes. Le plan daction triennal est en parfaite cohrence avec les dispositions du programme conomique et financier, conclu au titre de la Facilit pour la Rduction de la Pauvret et la Croissance, devenue Facilit Elargie de Crdit, et approuv par le FMI en dcembre 2009. En fait, lun des objectifs premiers du plan daction triennal 2010-2012 est de faciliter la bonne excution de ce programme.

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Les mesures phares du plan daction sont les suivantes : Rvision du cadre juridique : adoption et promulgation au cours de lexercice 2010, notamment du projet de LOFIP, du projet de code des marchs publics, du projet de rglement gnral sur la comptabilit publique, du projet de loi portant nomenclature des recettes propres des provinces. Modernisation des instruments fiscaux et renforcement des administrations fiscales et douanires : adoption et promulgation au cours de lexercice 2010, notamment du projet de loi sur la TVA et du projet de loi portant code des douanes. Amlioration de la gestion de la dpense, notamment par le renforcement et la rationalisation de la chane de la dpense, la mise en place dun systme comptable partie double, la fiabilisation de la procdure informatise de la paie et son extension en province, le renforcement de la gestion de la dette. Renforcement du contrle des finances publiques, notamment par ladoption et la mise en uvre des plans stratgiques des organes de contrle, en loccurrence la Cour des Comptes et lInspection Gnrale des Finances, et la responsabilisation du contrleur budgtaire.

6.2.2. La mobilisation des financements Depuis le dbut de la dcennie 2000, la RDC entretient un dialogue fructueux avec les partenaires extrieurs dont la contribution a t capitale pour lobtention des rsultats notables ce jour en matire de gouvernance et, notamment, la conduite des rformes de finances publiques passes et en cours. La qualit de ce dialogue repose dabord sur un consensus solide sur le diagnostic des faiblesses et des contraintes qui affectent le systme de gestion des deniers publics. En plus, la collaboration avec les partenaires dans la mise en uvre des rformes au cours de ces dernires annes et les changes organiss dans le cadre de la prparation du prsent PSRFP autorisent le Gouvernement de se rjouir de la grande convergence de vues avec les bailleurs de fonds sur les objectifs, la dmarche et le contenu du programme de rforme des finances publiques prsent ici. Fort de ce qui prcde, le Gouvernement entend organiser les financements2 dj disponibles et mobiliser les concours additionnels ncessaires en sous-programmes ou projets individuels prpars de manire dtaille et bnficiant de dotations propres sur ressources nationales et/ou extrieures. Parmi ces sous-programmes ou projets figureront : La rforme de la prparation et de lexcution du budget tant au niveau du pouvoir central que des provinces et des ETD. La rnovation de la comptabilit publique et le renforcement du Trsor. La modernisation du systme fiscal et la scurisation de la chane de la recette.

Une premire estimation fait tat de besoins financiers de lordre de 113 millions de dollars amricains pour une priode de 5 7 ans.

- 40 La mise en place dadministrations charges des finances publiques modernes dans les provinces Le renforcement des capacits des personnels charges des finances publiques au sein de ladministration centrale et au niveau des provinces. Le renforcement du contrle externe de la gestion des finances publiques.

En somme, sagissant de rformes capitales pour la Rpublique Dmocratique du Congo ce stade de son histoire, le Gouvernement prendra toutes les dispositions ncessaires en collaboration avec ses partenaires au dveloppement afin de mener bien des changements quil juge indispensables dans la gestion des finances publiques.