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Roberto De Rosa
Sistema PoliticoItaliano
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Domande
Sostegno
Input
Output
Decisioni Azioni
Retroazioni
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Lo studio dei sistemi politici come attivit tipica della politica comparata (Almond e Powell 1966)
Domande e Sostegno
Articolazione interessi
Aggregazione interessi
Formulazione politiche
Nucleo del SP
Elites politiche E burocratiche Amministrazione Autorit di controllo
Ambienti interni e internazionali precedenti Cambiamenti endogeni negli ambienti interni e internazionali precedenti
Circuiti di retroazione
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La prima democratizzazione
Laffermarsi del sistema parlamentare stato piuttosto rapido Due principali fattori di debolezza:
lopposizione cattolica diminuiva la legittimit dello stato i partiti liberali non erano radicati sul territorio (il suffragio rimaneva molto ristretto)
Dopo la prima guerra mondiale, con lallargamento del suffragio, il parlamento era paralizzato dalla divisione tra i nuovi partiti di massa e la vecchia lite liberale
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Dopo il fascismo
I partiti erano in larga misura contrari alla monarchia e volevano guidare il processo di transizione Dal 1944 al 1946 una coalizione di tutti partiti guid il paese, rinviando la soluzione delle questioni pi spinose (monarchia e costituzione)
Dopo il 1948, la DC divenne forza di governo, occupando il centro dello schieramento politico, mentre il PCI radicalizzava le sue posizioni stando allopposizione
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La Democrazia cristiana non era pi lunico baluardo contro lavvento del comunismo e il governo non poteva pi contare sulle risorse distributive per preservare il proprio consenso
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Obiettivi si fondo
Analizzare lo sviluppo storico dei partiti e dei sistemi partitici in Italia, con particolare riferimento al periodo repubblicano
Discutere i principali modelli interpretativi del sistema partitico italiano, dalla prima repubblica alla fase di crisi (1992-1994) fino al sistema partitico sviluppatosi nella fase pi recente
Relativa irrilevanza di gruppi di opposizione, anchessi composti da notabili, ma pi distanti dal centro di governo (democratici, radicali, repubblicani) e poi del piccolo partito socialista (che giunge in parlamento alla fine del XIX secolo).
Nel complesso, il primo sistema partitico italiano realizz la costruzione dello stato unitario assicurando per circa mezzo secolo il mantenimento di una costituzione liberale e una vita parlamentare abbastanza regolare
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Sconfitta dei liberali e fine del loro dominio Emergere di partiti sulle ali estreme (nazionalisti e fascisti a destra, socialisti massimalisti e poi comunisti a sinistra).
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a) divisione a sinistra e sorpasso del Pci sul partito socialista b) crescita del partito cattolico, che si afferma come il partito pi forte c) riduzione del partito liberale a una posizione di minoranza
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DC
PLI
MSI
Fase critica 1975-76, con il Pci oramai vicinissimo alla forza della Dc Inserimento di alcuni piccoli partiti (radicali, partiti di estrema sinistra, verdi) tra il 1976 e gli anni 80, senza grandi mutamenti di sistema. Differenze territoriali organizzative ed elettorali significative tra i vari partiti
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Recupero dei partiti del centro sinistra (1996) con ulteriore frammentazione (Socialisti, Rinnovamento Italiano, Verdi)
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2. alto livello di frammentazione: i partiti grandi non espandono il proprio seguito, mentre proliferano le forze minori;
3. relative debolezza dei due partiti maggiori del periodo 1994-2006 Ds e FI che non hanno mai potuto competere da soli nella competizione maggioritaria; 4. pi elevata frammentazione della coalizione di sinistra rispetto a quella di destra. Dopo le elezioni 2006, nuove spinte verso la riaggregazione di due forze maggioritarie: partito democratico nel centro-sinistra e vari tentativi nel centro-destra. Ma il processo lungo e difficile.
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Dopo lo scontro sul divorzio (1974) un mezzo di mobilitazione usato da parte di minoranze Successi (abrogazioni) solo nella fase 1987-1995 Declino di partecipazione dopo la fase 1991-1993
Tuttavia ancora uno strumento molto usato e molto adatto per costruire maggioranze alternative o per sottolineare la distanza tra partiti e societ
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1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2003 2005
Elezioni comunali: elezione diretta del sindaco e premio alla coalizione maggioritaria Elezioni provinciali: elezione diretta del presidente e premio alla coalizione maggioritaria Elezioni regionali: premio di maggioranza (1995) e elezione diretta del presidente (19992001)
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Elettore di appartenenza: si sente parte di un partito o di una determinata cultura politica - raramente nega il suo consenso con manifestazioni di astensione o protesta. Elettore di opinione: fa del cambiamento una propria strategia, tende a valutare con attenzione il comportamento degli attori partitici preferiti in precedenza, ma anchesso tende comunque ad attivarsi e presumibilmente a rimanere nella stessa area
Elettore di scambio: diffuso in aree geografiche e politiche delimitate, basa il proprio voto sul calcolo e sullaspettativa di una controprestazione. Accorda consenso a un partito (o a un singolo candidato) in grado di soddisfare un suo precipuo interesse.
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Mutamenti nel comportamento elettorale allinizio degli anni 90 Volatilit totale e di blocco: si muove gi nel 1992 e si eleva soprattutto nel 1994 e 1996 Forza elettorale dei 7 partiti storici: sopra al 90% fino al 1983. Ancora forte nel 1987. Scende al 77% nel 1992 e crolla nel 1994 Turnover parlamentare: si muove gi nel 1992 e si impenna nel 1994
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f) g) h) i)
nomina del capo del governo e dei ministri; scioglimento anticipato del parlamento; convocazione delle elezioni; autorizzazione alla presentazione delle leggi al parlamento da parte del governo; rinvio al parlamento delle leggi per una nuova approvazione; promulgazione delle leggi; invio di messaggi al parlamento; nomina di un terzo dei membri della Corte costituzionale; presidenza del Consiglio superiore della magistratura.
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Modello costituzionale
Elementi fondamentali del sistema di governo
Sostegno esplicito del parlamento in entrambe le camere Vincoli procedurali, posti dalla Costituzione, alle mozioni di fiducia/sfiducia Modello collegiale con coordinamento del Presidente del consiglio Potere di scioglimento del parlamento attribuito al Capo dello stato Alcuni privilegi legislativi attribuiti al governo (delega, decreti legge di urgenza) Regolamenti parlamentari tradizionalmente sfavorevoli al governo (ampia autonomia del parlamento nella definizione della propria agenda)
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Prima repubblica
VII (1976-1979)
VIII (1979-1983) IX (1983-1987) X (1987-1992) XI (1992-1994)
Solidariet nazionale
Preparazione del Pentapartito Pentapartito (fase aurea) Pentapartito (rinegoziazione, nuova stabilizzazione e nuova crisi) Fine del pentapartito e governo tecnocratico
XII (1994-1996)
XIII (1996-2001) XIV (2001-2006) XV (2006- 2008)
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Coalizioni pre-elettorali e pi solidi legami con il programma politico della coalizione vincente Scelta elettorale del capo di governo (almeno allinizio della legislatura) Maggiore presenza dei leader della coalizione al governo Ricorso a un certo numero di tecnici di fiducia del Presidente del Consiglio Maggiore persistenza dei governi politici rispetto alla media della prima repubblica
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Difficile processo di cambiamento nellorganizzazione del gabinetto Segnali di personalizzazione e verticalizzazione nella seconda repubblica Tuttavia rallentati dalla frammentazione politica
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Dopo il significativo calo nella fase di crisi e di governi tecnici, il numero di ministri e sottosegretari risalito oltre le 100 unit
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05 4. .0 20 9 9 2. .1 18 4 9 2. .1 22 2 9 4. .0 24 8 8 3. .0 11 6 8 7. .0 27 2 8 8. .0 07 0 8 3. .0 19 8 7 1. .0 16 4 7 0. .1 03 2 7 2. .0 26 0 7 2. .0 17 8 6 6. .0 15 3 6 1. .1 05 0 6 7. .0 19 8 5 6. .0 19 4 5 1. .0 30 3 5 6. .0 29 8 4 5.
ministri viceministri sottosegretari
.0 12
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Seconda repubblica I governi assumono maggiore rilevanza e ottengono maggiore ascolto dal parlamento (che modifica a vantaggio del governo certi aspetti regolamentari) Uso pi sistematico della legge delega a partire dagli anni novanta Uso di strumenti difensivi: questione di fiducia, maxiemendamenti ecc. Strategia di delegificazione e uso dei regolamenti da parte del governo Maggiore controllo del governo su dati, informazioni e comunicazione istituzionale
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1. struttura del governo ancora farraginosa e, in molte aree di policy, caratterizzata da dispersione delle competenze 2. la creazione di agenzie funzionali e nuovi modelli di ministero non ha risoltoilproblemadellelefantiasidialcunidicasteri 3.ilgradodicorrispondenzatracompetenzedeiministerielattribuzionedei poteri di controllo tra le commissioni parlamentari rimane imperfetto 4. la propensione dei ministri a intervenire su tutti gli argomenti persiste: governo collegiale, quasi anarchico
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Lobiettivo finale quello di individuare il ruolo e i problemi del parlamento della seconda repubblica
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1861
1882 1882 1892 1901 1906 1913 1919 1920
Inizia la prima legislatura dello stato unitario (denominata ottava legislatura costituzionale, continuando la numerazione del parlamento sabaudo).
Un sistema elettorale maggioritario con collegi pluri-nominali sostituisce quello con collegi uni-nominali. Primo allargamento del corpo elettorale, dal 2.2 % all 8.1 % della popolazione. Tornano i collegi uni-nominali con ballottaggio. Approvato il regolamento della Camera dei deputati. Si avvia alla camera la prassi del voto di fiducia inaugurale dei governi. Prima applicazione del suffragio universale maschile. Introduzione del sistema elettorale proporzionale. Introduzione dei gruppi parlamentari e di un nuovo regolamento alla camera.
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Funzioni e prerogative del parlamento nella costituzione del 1948 (articoli cost. in parentesi)
Potere legislativo esercitato dalle due camere (art. 70) Discussione e deliberazione allinterno di commissioni permanenti (art.72) Delega legislative al governo (art.76) Ratifica dei decreti legge varati dallesecutivo (77) Dichiarazione di guerra (78) Ratifica dei trattati internazionali (79) Approvazione della legge di bilancio annuale (81) Poteri di inchiesta (82) Esame delle petizioni popolari (50) Mozioni di fiducia e di sfiducia (94) Elezione Presidente della Repubblica (Parlamento in seduta comune) (83) Elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della Magistratura (Parlamento in seduta comune) (104) Elezione di un terzo dei membri della Corte Costituzionale (Parlamento in seduta comune) (135) Messa in stato di accusa dei ministri (Parlamento in seduta comune) (96, modificato nel 1989) Onorario dei parlamentari, da decidere per legge (69)
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Legge ordinaria (ampia gamma procedurale) Ratifica decreti leggi urgenti del governo Leggi delega (o deleghe contenute in articoli di leggi ordinarie) al governo
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V (1968-1972)
VI (1972-1976) VII (1976-1979) VIII (1979-1983) IX (1983-1987) X (1987-1992) XI (1992-1994) XII (1994-1996) XIII (1996-2001) XIV (2001-2006) XV (2006-2007)*
841
1122 666 1042 789 1065 314 295 905 685 59
17
23 19 23 16 19 14 12 15 11 3.7
74.5
75.7 85.1 72.4 72.0 69.6 74.8 89.2 76.8 78.0 86.4
25.5
24.3 14.9 27.6 28.0 30.4 25.2 10.8 23.2 22.0 13.6
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500 Ddl del governo (media annuale) Leggi promulgate (scala di sinistra) Tasso di successo (scala di destra)
100
450
90
400
80
350
70
300
60
250
50
200
40
150
30
100
20
50
10
VII (1976-79)
II (1953-58)
VI (1972-76)
I (1948-53)
IV (1963-68)
V (1968-72)
VIII (1979-83)
III (1958-63)
XII (1994-96)
XI (1992-94)
IX (1983-87)
X (1987-92)
XIV (2001-2006)
XIII (1996-2001)
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Ritorno del professionismo politico e di molti elementi del reclutamento tradizionale (soprattutto dopo la ricomparsa del proporzionale nel 2006) Tuttavia vi sono elementi innovativi nei parlamentari dei nuovi partiti: legami territoriali, minore disciplina, minore centralit del ruolo di parlamentare
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rimborso per spese inerenti al rapporto con gli elettori (4.200 mensili)
rimborso forfetario per i viaggi
Risultati controversi. Tuttavia non si devono sottolineare i motivi di cambiamento, legati anche allevoluzione del sistema partitico (e indirettamente di quello elettorale) e ai rapporti con il core-executive e una serie di altre istituzioni multi-livello
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Illustrare le riforme che dagli anni 90 hanno trasformato le competenze e il profilo di regioni ed enti locali
Analizzare le conseguenze delle ultime riforme e discutere i temi al centro dellattuale dibattito politico
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Il localismo
Gli studiosi hanno sottolineato lesistenza di forti squilibri territoriali che hanno influenzato la costituzione dello stato Lattenzione stata rivolta soprattutto alla questione meridionale Per Banfield (1958) il mezzogiorno stato condizionato dal familismo amorale Secondo Putnam (1993) il rendimento delle regioni influenzato dalle tradizioni civiche (capitale sociale)
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Un sistema consensuale
Per l'art. 121 della costituzione ogni regione doveva eleggere un consiglio Il consiglio doveva accordare la fiducia alla giunta regionale (esecutivo) La giunta regionale era guidata da un presidente Il rapporto tra consiglio e giunta ricordava quello della prima repubblica Il consiglio era predominante Il presidente della giunta era debole Le elezioni regionali diventarono elezioni di secondo ordine
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Attorno al 1990 si crearono le condizioni per riformare il sistema di governo locale Le origini profonde del cambiamento vanno cercate nella maggiore richiesta di autonomia degli enti locali La crisi della politica dei primi anni '90 ha aperto una finestra di opportunit per introdurre alcune riforme innovative
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Sardegna
Nel 1910 la PA aveva triplicato il numero dei dipendenti rispetto a venti anni prima
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Le interpretazioni
Due modelli di interazione tra gruppi di interesse, politici e PA italiana (La Palombara 1966):
clientela parentela
Spartizione partitica dei vertici amministrativi (Amato 1976) Macchina statale come equilibratore sociale Macchina senza testa e senza corpo (Cassese 2002)
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1993 D.lgs. 29 sulla privatizzazione del pubblico impiego e la riorganizzazione dei servizi 1997 L.127 introduce l'autocertificazione e la semplificazione degli atti amministrativi 1999 2001 2002 L. 50 introduce una prima semplificazione amministrativa D.lgs. 165: testo unico sul pubblico impiego L.145: disposizioni sulla dirigenza statale
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Controlli amministrativi
Introduzione del controllo amministrativo
Processo di bilancio
Dal modello incrementale al modello a base zero
Pubblico impiego
Maggiore flessibilit degli organici
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CAMBIAMENTO
Privatizzazioni
Autorit regolative
Devoluzione locale
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Corte costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura applicati solo negli anni 50
Progressiva propensione della magistratura ad applicare i diritti sanciti dalla carta senza tenere conto dei punti di vista delle elite politiche e economiche
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Una volta entrata in funzione, la Corte costituzionale ha costantemente aumentato la sua attivit, soprattutto nel giudizio di costituzionalit delle leggi
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La Corte di Cassazione un giudice di legittimit, non di merito: non decide sulla sostanza di un caso, ma sulla correttezza della sentenza di un giudice di livello inferiore.
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stato creato per regolare e disciplinare il potere giudiziario Al ministro della Giustizia resta il potere di promuovere l'azione disciplinare Con lo sviluppo dell'Associazione nazionale magistrati (Anm), il Csm ha introdotto nei suoi lavori una logica politica Nell'Anm esistono movimenti di destra, sinistra e centro
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Contro-riforma del centro-sinistra (l.111/2007) Mitigazione della separazione delle carriere Mitigazione dei poteri di sanzione del ministro di Giustizia
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Nonostante il loro livello di istruzione, i giovani non sono particolarmente interessati alla politica Le fratture sociali hanno perso importanza, ma rimangono decisive le fratture territoriali
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Gli attori del circuito rappresentativo non godono della fiducia degli italiani
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Questi fattori, tuttora all'opera, non hanno innescato sconvolgimenti rivoluzionari, ma piuttosto molteplici cambiamenti incrementali
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