Renforcer la crdibilit budgtaire : un rle pour les institutions budgtaires indpendantes ?

Aperu de la prsentation
La crise financire et son empreinte budgtaire Le dfi : restaurer/maintenir la viabilit Les institutions budgtaires indpendantes peuvent-elles aider ?
Principes, Preuve.

Incidences politiques

La crise financire et son empreinte budgtaire

La dette publique a grimp au-dessus des niveaux historiquement levs.
140 120 100 80 60 40 20

conomies avances, 1880-2013 (Pourcentage du PIB) Advanced Economies, 1880-2013 (Percent of GDP) Niveau pour 2003 2013 Level

140 120 100

Niveau pour 2007 2007 Level

80 60 40 20

0 0 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

conomies en dveloppement : galement vulnrables

De nombreux pays ont soit un problme d'actions soit un problme de flux, et certains ont un ensemble des deux.
7 6 5 4 3
CAPD

EGY

MYS ZAF UKR CHN IDN BGR ROM COL PER TUR LTU LVA PHL THA ARG

IND

2 CHL 1 0 -1 -2 -3 0 10 20 30 RUS

JOR

MEX POL

BRA HUN 40 50 Debt Dettes 60 70 80 90 100

conomies avances : besoins d'ajustement en image, 60 pour cent du PIB d'ici 2030
Besoins dajustement budgtaire Fiscal Adjustment Needs (Percent of GDP) (Pourcentage du PIB)
20

Required adjustment between 2013 et and 2020 Ajustement ncessaire entre 2013 2020
15

Change in the du CAPB, 2010-13 Changement CAPB, 2010-2013

10

-5

-10

JPN GRC PRT IRL USA ESP GBR SVK FRA ITA NZL SVN CAN AUS NDL ISL CZE BEL AUT DEU ISR FIN DNK CHE SWE KOR

23 conomies avances : Preuve historique sur les soldes primaires

Amlioration maximale des soldes primaires, 1950-2011
8 0 -2 2 4 6

Ajustement maximum de 7 ans (Pourcentage du PIB)

2 4 6 8 10 12 14 Maximum 7-Year Adjustment (Percent of GDP)

16

18

Le dfi de la crdibilit
Les pays ayant des rgles budgtaires strictes bnficient de rendements plus faibles les contraintes institutionnelles semblent transmettre des informations sur les politiques futures. Les rendements de la zone euro. 14
12 10 8 6 4 2 10-year benchmark yields 10 ans Rendement de rfrence (Pourcentage ; moyenne non pondre) (Percent; unweighted average)
Faible Weak

Strong Fort

Sep-01

Sep-03

Sep-05

Sep-07

Sep-09

May-02

May-04

May-06

May-08

May-10

Sep-11

Jan-03

Jan-05

Jan-07

Jan-09

Jan-01

Jan-11

May-12

Le dfi de la crdibilit
Rgles = instrument de choix pour signaler les politiques futures. Mais certains pays s'en sortent bien sans les rgles ... ... contrairement dautres.
6
Rgles budgtaires place (oui == National nationales fiscal rule en in place (yes

4 2

-2 -4
Solde structurel moyen, 2002-07 (Pourcentage du potentiel) Average structural balance, 2002-07 (percent ofPIB potential GDP)

-6
Medium-term budgetary objective (structural balance) Objectif budgtaire moyen terme (solde structurel)

Hongrie Greece Grce Portugal Portugal United Kingdom Royaume-Uni Italy Italie Malta Malte Cyprus Chypre Poland Pologne Romania Roumanie

Rpublique tchque

Slovak Republic Rpublique slovaque

Czech Republic

France France Germany Allemagne Lithuania Lituanie Austria Autriche Slovenia Slovnie Spain Espagne Latvia Lettonie Netherlands Pays-Bas Belgium Belgique Sweden Sude Luxembourg Luxembourg Denmark Danemark Bulgaria Bulgarie Estonia Estonie Finland Finlande

Hungary

Ireland Irlande

-8

Les conseils budgtaires peuvent-ils galement aider ?

Augmentation rcente du nombre de pays tablissant des organismes non partisans ( indpendants ) visant promouvoir de saines politiques budgtaires (c--d. durables, anticycliques), en particulier en Europe et depuis la crise.

Conseils budgtaires europens

Conseils budgtaires non-europens

Source : Site de donnes des conseils budgtaires du FMI. Font partie d'une tendance plus large visant amliorer les institutions qui rgissent le budget. Jusqu' prsent : peu de preuves systmatiques sur les fonctions et l'efficacit couvrant lensemble des conseils budgtaires. 9

Document de politique du FMI

Clarifier le concept de FC (conseils budgtaires), Fournir un ensemble cohrent des donnes rsumant les principales caractristiques des FC existants parmi les membres du Fonds, Fournir les preuves visant identifier les dterminants probables de l'efficacit, Donner une comprhension commune de ce que ces FC peuvent potentiellement atteindre et dans quelles conditions finalement : faciliter la cartographie des sources spcifiques des tendances budgtaires en fonction des tches et du mandat des FC. 10

Les dfis
Le dfi politique :
Htrognit importante de la population des FC quilibre dlicat entre formuler une ligne de politique gnrale et tenir compte de la spcificit d'un pays.

Le dfi mthodologique :
Petits chantillons et souvent exprience trs courte Des techniques statistiques classiques peuvent dvoiler des corrlations conditionnelles au mieux. Problme rcurrent : endognit des institutions. Importance des tudes de cas pour un examen mdico-lgal de la causalit.
11

Dfinition
Un conseil budgtaire est un organisme permanent ayant comme mandat lgal ou excutif d'valuer publiquement et indpendamment des influences partisannes, les politiques budgtaires, les plans et la performance du gouvernement par rapport aux objectifs macroconomiques lis la viabilit long terme des finances publiques, la stabilit macroconomique court et moyen terme, et d'autres objectifs officiels.
12

Dfinition En outre, un conseil budgtaire peut effectuer une ou plusieurs des fonctions suivantes :
(i) contribuer l'utilisation de prvisions macroconomiques et budgtaires impartiales dans la prparation du budget (grce la prvision ou la proposition de niveaux prudents pour les paramtres cls), (ii) identifier les options de politique budgtaire raisonnables, et ventuellement, formuler des recommandations et (iii) faciliter la mise en uvre des rgles de la politique budgtaire. (iv) valuer le cot des initiatives politiques nouvelles ou prvues. 13

Larges modles institutionnels Institutions autonomes.

Homologues les plus proches des banques centrales. Font souvent partie des lois globales de la responsabilit financire.

Dans le cadre du pouvoir excutif ou lgislatif du systme politique.

L'indpendance oprationnelle est essentielle rputation de professionnalisme et d'impartialit.

Jumels avec d'autres institutions indpendantes

Bureau d'audit, banque centrale, organisme statistique. Mais risque de confusion.
14

Dnominateur commun : rle de chien de garde

Tous les FC fournissent des valuations et contribuent au dbat public Attention au chien !
Remarquez le laisse = pas de dlgation d'instruments de politique.

15

L'conomie des conseils budgtaires

Les canaux de transmission de la politique :
Globalement : accrotre la transparence rcompenses en termes de rputation/dlection pour des politiques saines, un cot plus lev pour avoir tromp le public. Incitations pour mieux aligner les lecteurs avec les dcideurs lus rduire les asymtries d'information (duquer et informer). Combler les lacunes techniques dans le cadre budgtaire (prvisions, cots, mise en uvre des CAB, ...) ;

Qu'est-ce qui distingue les FC des autres chiens de garde ?

Mandat spcifique du gouvernement responsabilit/prise de responsabilit. Obligation de l'valuation de rfrence par rapport aux objectifs dclars du gouvernement.
16

L'efficacit des conseils budgtaires L'valuation fonde sur les preuves

Leons : les lments d'un dnominateur commun pour des conseils budgtaires efficaces permet d'informer sur les bonnes pratiques.

Combinaison de mthodologies
Corrlation avec les rsultats (quilibre, cyclicit), Qualit des prvisions, Mesure de l'impact des mdias, tudes de cas choisis :
Accent sur des antcdents divers et l'ge.
17

L'efficacit des conseils budgtaires

Les pays ayant des FC semblent se comporter diffremment soldes primaires plus forts aprs traitement pour : persistance, dette publique, cart de production, rgles budgtaires nationales, et effets fixes.
Impact marginal des FC avec une caractristique donne sur les soldes primaires moyennes (estimation du modle dynamique du panel LSDVC, 1990-2011)
1.8

Marginal impact on primary balance (en pourcentage du PIB) (in percent of GDP)

Impact marginal sur le solde budgtaire

1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 Fiscal council Conseil budgtaire Legal Saf egards Indpendance Scuriton independence budget juridique du budget Adequate Dotation en personnel staf f ing
suffisante

Rules Contrle monitoring des rgles

Forecast valuation assessment des prvisions

High media Fort impact des impact mdias

Source : Estimation du personnel du FMI. Remarque : les barres de couleur claire indiquent que l'impact marginal estim de la variable binaire n'est pas statistiquement diffrent de zro.

18

L'efficacit des conseils budgtaires

Les pays ayant des conseils budgtaires ont des prvisions plus prcises.
Erreur de prvision absolue : Les FC qui fournissent ou valuent les prvisions Erreur absolue de prvision : Les FC ayant un fort impact dans les mdias

2.0 1.6 1.2 0.8 0.4 0.0

Solde primaire Primary balance (PB) (PB)

2.0
Oui Yes Non No

Yes Oui

No Non

1.6 1.2 0.8 0.4 0.0 Primary balance Solde primaire (PB) (PB) Cyclically-adjusted PB corrig des variations PB
conjoncturelles

Cyclically-adjusted PB corrig des PB variations

conjoncturelles

Real growth Croissance

relle

Croissance Real growth relle

Source : Estimation du personnel du FMI.

19

L'efficacit des conseils budgtaires

Les pays ayant des conseils budgtaires ont des prvisions moins optimistes.
Erreur moyenne de prvision : Les FC qui fournissent ou valuent les prvisions Erreur moyenne de prvision : Les FC ayant un fort impact dans les mdias

1.2

Yes

No

1.2

Yes

No

0.8

0.8

0.4

0.4

0.0

0.0

0.4
Solde primaire Primary balance (PB) (PB)
PB corrig des Cyclically-adjusted variations PB conjoncturelles

Croissance Real growth relle

0.4

PB corrig des Primary balance Cyclically-adjusted Solde primaire variations PB (PB) (PB) conjoncturelles

Real growth relle

Croissance

Source : Estimation du personnel du FMI.

20

tudes de cas complmentaires

7 tudes de cas - Belgique, Canada, Hongrie, Core, Pays-Bas, Sude et tats-Unis. Critres de slection :
dure d'existence, spectre des fonctions exerces, diversit de la rgion et du contexte.

valuer si et comment chaque FC influence les dbats de politique budgtaire. Structure normalise, explore les cas russis et non russis

21

Principales leons (1) : Problmes de conception

Adapter la conception des contextes spcifiques chaque pays
Le CBO (Bureau du budget du Congrs) des tats-Unis, un modle pour les FC de la Core, du Canada et de la Hongrie Une adaptation russie en Core et dans une moindre mesure en Hongrie et au Canada

Une base juridique solide et claire pour l'indpendance est importante Le mandat reflte les sources du problme :
Impulsion pour la cration de FC la fois conomiques et politiques Crise conomique - les conseils les plus rcents et la Hongrie (renforcer la crdibilit). Renforcement du contrle lgislatif - Core, tats-Unis, Canada. Amliorer les prvisions - R-U. Cot des propositions lectorales - Australie. Maintien de finances publiques saines - Sude. Contexte institutionnel diffrent Sude et Belgique (plus d'un FC jouent un rle).

Des ressources correspondant au mandat du FC sont essentielles :

Une quantit de ressources spcifique un besoin ne rpond pas tous les besoins. 22

100

200

300

400

0
Autriche Croatie Finlande Slovnie Irlande France Gorgie Sude Belgique Portugal Roumanie Serbie Australie Danemark Slovnie Belgique Canada R-U Mexique Hongrie (2009) Pays-Bas Core du Sud E-U

Effectif et fonctions du personnel ETP

valuation valuation &Prvision valuation,Prvision &Cots

23

Principales leons (2) : Efficacit

Les tudes de cas confirment l'importance de l'indpendance oprationnelle :
Les activits doivent tre perues comme non-partisanes (par exemple, rputation de la comptence technique). Exemples russis en dveloppant activement des informations d'identification non partisanes : US CBO, CPB (Bureau central du plan) nerlandais, Sude Garanties juridiques importantes pour les nouvelles institutions. L'indpendance est galement essentielle pour que les FC s'acquittent de leurs fonctions (ressources scurises, embauche de personnel comptent, dtermination de l'ordre du jour de travail dans le cadre du mandat, parler d'une seule voix, libert d'accs aux mdias, contrle sur la charge de travail).

Des critres clairs pour la politique budgtaire (par exemple, rgles budgtaires) augmentent la traction des FC. Une stratgie mdiatique et une forte prsence mdiatique pour communiquer l'valuation de la politique budgtaire est essentielle.
La prsence des mdias est essentielle pour sonner l'alarme lorsque la politique budgtaire est sur la mauvause voie. Par exemple le CPB nerlandais en 2003 et 2005. 24

Rapports des mdias sur le CPB nerlandais Communication efficace auprs des mdias lorsque la politique budgtaire va dans la mauvaise direction

Priodes au cours desquelles la politique budgtaire va dans la mauvaise direction

25

Leons supplmentaires tires des tudes de cas

Les cots indpendants des propositions et programmes politiques contribuent amliorer le dbat politique et la transparence Peut aider freiner la tendance des gouvernements minimiser lensemble des cots des politiques.
- Les cots des plates-formes lectorales des FC nerlandais et australiens dcouragent les engagements lectoraux hors de porte

- Les FC ont un impact plus fort lorsqu'il y a un consensus politique et public sur des finances publiques saines (par exemple Canada et Sude).
- Les prfrences mal alignes peuvent conduire des conflits ouverts et une ingrence politique voir le cas de la Belgique.

26

Mise en garde : le dsalignement des prfrences cause prjudice

Les conflits entre les FC et le gouvernement peuvent tre prjudiciables (voir Belgique : impact des recommandations du CSF - Conseil suprieur des Finances).

Valeur moyenne

Valeur moyenne

(prsence de claires recommandations budgtaires) (Conformit aux recommandations prcdentes) (dviation des plans du gouvernement)

(adoption des recommandations par le gouvernement) (conformit aux recommandations) Rchelonnement le facteur pour corriger les questions non applicables

Source : Coene et Langenus (2011)

27

Autres considrations politiques

Facteurs de conditions pralables/favorables
GFP et statistiques raisonnablement bonnes, Mais pas seulement pour les dmocraties matures avec de grandes capacits la plupart des systmes politiques ont un systme rgulateur et des contributions neutres/techniques au processus politique.

Mandats et tches : la correspondance entre les causes et les manifestations de partialit politique l'gard des dficits excessifs.
Large mandat, Au minimum : rle de chien de garde , Libert de fixer l'ordre du jour de travail.

28

Autres considrations politiques Analyse normative : l'exception plutt que la rgle, mais ...
Culture politique consensuelle (valeur aux contributions neutres dans le dbat), Contentieux des problmes de rpartition le consensus est ncessaire (dcentralisation, intergnration [riche en ressources], ...), Pas de droit de veto.

Pays ayant des rgles budgtaires :

Rle du conseil : prvision, contributions techniques (estimations de CAB), rpartition des efforts entre les entits.
29

Autres considrations politiques Institutions autonomes ?

Pour : une base juridique solide et un budget ncessaires, Contre : nouvelles institutions et crdibilit ?

S'appuyer sur une institution existante ?

Pour : tirer partie de la crdibilit de la rputation de l'hte, Contre : confusion des mandats.

Communiquer avec d'autres commentateurs sur la politique budgtaire.

Pression des pairs c. cacophonie, Dans l'UE : coordination avec l'UE ?
30

Autres considrations politiques Les FC devraient promouvoir la transparence

Expliquer les politiques, analyser les risques, Promouvoir les meilleures pratiques de la GFP et de la gouvernance statistique.

Les FC devraient tre responsables

Rgles de licenciement pour la direction des FC, valuations ex post de la performance et de la qualit du travail.

31

Rflexions finales
Les pays ne devraient pas mettre en place des FC parce qu'on leur a dit de le faire la prise de responsabilit est essentielle Les pays n'ont pas tous besoin d'un FC (ou ne peuvent pas tous en tablir un dans leur structure institutionnelle).
Risque de rticence des pays mettre en place les FC parce que Bruxelles le veut .

Les FC peuvent tre adapts aux circonstances spcifiques chaque pays :

Comprendre la nature des questions budgtaires et de la structure institutionnelle rgissant le budget. En particulier, aucune preuve que les FC efficaces appartiennent une classe particulire. parliament budget bureau
Pays Country Anne Year
Institution parlementaire Under Existing Bureau Parliamentary the Sous le pouvoir Stand-alone Institution existante budget Office excutif autonome Institution du Budget Executive Institution

Australia Australie Chile Chili Cyprus Chypre Finland Finlande France France Ireland Irlande Italy Italie Portugal Portugal Serbia Serbie

2012 2012 2013 2013 ongoing en cours 2013 2013 2013 2013 2011 2011 2013 2013 2011 2011 2011 2011

x x x x x x x x x x x x

Rpublique slovaque 2011 Slovak Republic 2011 Afrique du Sud South Africa Royaume-Uni United Kingdom en cours ongoing 2011 2011