Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

ES

CURSO EN GESTIN DE RIESGOS Y GOBERNABILIDAD LOCAL

Unidad III: Marco Internacional, Regional y Nacional para la Reduccin del Riesgo de Desastres
ENFOQUE DE SISTEMA PARA LA GESTIN INTEGRAL DEL RIESGO

ESCUELA VIRTUAL DE PNUD. 2013

1. ENFOQUE DE SISTEMA EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

___________________________________________________________________________________ Un sistema es un conjunto de partes o elementos coordinados y relacionados, que interactan entre s para lograr un objetivo comn. En el mbito de la gestin de riesgos de desastres , el enfoque de sistema est orientado a promover un mejor entendimiento entre los diferentes actores y de los instrumentos que estn involucrados en la gestin del riesgo, su papel, su desempeo, de manera que permita realizar una gestin ms efectiva. En las ltimas dcadas, los pases de Amrica Latina y el Caribe, as como de otras regiones del mundo, han avanzado en la institucionalizacin de la gestin de riesgos, de acuerdo con los principios establecidos en el Marco de Accin de Hyogo, y han organizado estructuras estatales y sociales para impulsar y ejecutar los procesos de gestin de riesgos. Las estructuras que se han ido constituyendo y/o fortaleciendo estn coordinados por un organismo/entidad a nivel nacional y son estructuras adecuadas a los diferentes niveles territoriales (regionales, departamentales, provinciales, municipales-locales). Cabe destacar que, los sistemas descentralizados aprovechan y fortalecen las capacidades locales para la gestin de riesgos.

Colombia: Pas pionero en la regin en aplicar un enfoque sistmico para la gestin de riesgos de desastres1
Colombia ha sido un pas pionero en la aplicacin de un enfoque sistemtico para la gestin integral del riesgo de desastres, luego de la erupcin y avalancha de lodo del Nevado del Ruiz en 1985. Desde entonces, Colombia ha fortalecido su capacidad local y nacional a travs del establecimiento de medidas tanto normativas como institucionales que dieron origen al Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD). En 2012 ha dado un importante impulso a la institucionalizacin de la Gestin de Riesgos, con la Ley 1523, por la cual se adopta la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y se establece un nuevo Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (SNGRD) . Entre los principios de la gestin de riesgos, define el principio sistmico: Principio sistmico: La poltica de gestin del riesgo se har efectiva mediante un sistema administrativo de coordinacin de actividades estatales y particulares. El sistema operar en modos de integracin sectorial y territorial; garantizar la continuidad de los procesos, la interaccin y enlazamiento de las actividades mediante bases de accin comunes y coordinacin de competencias. Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibir las calidades de interconexin, diferenciacin, recursividad, control, sinergia y reiteracin. (Ley 1523. Art.3, 11) Define el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres como el conjunto de entidades pblicas, privadas y comunitarias, de polticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, as como la informacin atinente a la temtica, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestin del riesgo en el pas (Ley 1523, Art. 5) El nivel local es parte del Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres.: Los Alcaldes, como jefes de la administracin local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementacin de los procesos de gestin del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reduccin del riesgo y el manejo de desastres en el rea de su jurisdiccin.
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Fuente: Elaboracin propia, en base a la Ley 1523 de Colombia. http://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/Normograma/docs/ley_1523_2012.htm

Para

ms

informacin:

Los alcaldes y la administracin municipal o distrital, debern integrar en la planificacin del desarrollo local, acciones estratgicas y prioritarias en materia de gestin del riesgo de desastres, especialmente, a travs de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y dems instrumentos de gestin pblica (Art. 14)

Per: Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD)2

Per, mediante la Ley 29664 de 2011 crea el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD), como un sistema interinstitucional, sinrgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, as como evitar la generacin de nuevos riesgos, preparacin y atencin ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de poltica, componentes, procesos e instrumentos de la Gestin del Riesgo de Desastres. De acuerdo con la Ley (art. 8) el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) es un organismo pblico ejecutor que conforma el SINAGERD. Es el responsable tcnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulacin e implementacin de la Poltica Nacional y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, en los procesos de preparacin, respuesta y rehabilitacin. En sus 21 artculos, la Ley regula la organizacin del SINAGERD y establece que su ente rector es la Presidencia del Consejo de Ministros. Estar integrado, adems, por el Consejo Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres , el Instituto Nacional de Defensa Civil y el Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de Desastres. Tambin el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y los gobiernos regionales y locales. En el Captulo V, define las responsabilidades de los gobiernos regionales y gobiernos locales, en el marco del Sistema Nacional.
CAPTULO V GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS LOCALES Artculo 14.- Gobiernos regionales y gobiernos locales 14.1 Los gobiernos regionales y gobiernos locales, como integrantes del Sinagerd, formulan, aprueban normas y planes, evalan, dirigen, organizan, supervisan, fiscalizan y ejecutan los procesos de la Gestin del Riesgo de Desastres, en el mbito de su competencia, en el marco de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y los lineamientos del ente rector, en concordancia con lo establecido por la presente Ley y su reglamento. 14.2 Los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes son las mximas autoridades responsables de los procesos de la Gestin del Riesgo de Desastres dentro de sus respectivos mbitos de competencia. Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los principales ejecutores de las acciones de gestin del riesgo de desastres. 14.3 Los gobiernos regionales y gobiernos locales constituyen grupos de trabajo para la Gestin del Riesgo de Desastres, integrados por funcionarios de los niveles directivos superiores y presididos por la mxima autoridad ejecutiva de la entidad. Esa funcin es indelegable. 14.4 Los gobiernos regionales y gobiernos locales aseguran la adecuada armonizacin de los procesos de ordenamiento del territorio y su articulacin con la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y sus procesos. 14.5 Los gobiernos regionales y gobiernos locales son los responsables directos de incorporar los procesos de Gestin del Riesgo de Desastres en la gestin del desarrollo, en el mbito de su competencia poltico administrativa, con el apoyo de las dems entidades pblicas y con la participacin del sector privado. Los gobiernos regionales y gobiernos locales ponen especial atencin en el riesgo existente y, por tanto, en la gestin correctiva. 14.6 Los gobiernos regionales y gobiernos locales que generan informacin tcnica y cientfica sobre peligros, vulnerabilidad y riesgo estn obligados a integrar sus datos en el Sistema Nacional de informacin para la Gestin del Riesgo de Desastres, segn la normativa del ente rector. La informacin generada es de acceso gratuito para las entidades pblicas.

Fuente: Instituto Nacional de Defensa http://www.indeci.gob.pe/noticias.php?item=MjA1

Civil

del

Per

(INDECI).

Para

ms

informacin:

Ecuador: Sistema Nacional Descentralizado y Desconcentrado para la Gestin de Riesgos de Desastres3

Ecuador dio un paso pionero al incorporar en la nueva Constitucin la gestin de riesgos como un derecho fundamental de los ecuatorianos y ecuatorianas. La Constitucin se refiere a la gestin de riesgos en el marco de dos sistemas: a) como componente del Sistema Nacional de Inclusin y Equidad Social b) como funcin del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos y de su ente rector. En 2008 se crea una organizacin sistmica para la gestin de riesgos de desastres: la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa; y asumi todas las competencias, atribuciones, funciones, representaciones y delegaciones que eran ejercidas por la Direccin Nacional de Defensa Civil. (Decreto Ejecutivo 1046-A, de 2008). En 2009, se reestructura la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos en la figura de la Secretara Nacional de Gestin de Riesgos (con rango de ministerio), asumiendo las competencias y funciones de manera independiente, descentralizada y desconcentrada. (Decreto Ejecutivo 52, de 2009). La Secretara Nacional de Gestin de Riesgos como entidad rectora, est trabajando estrechamente con las provincias, en la construccin de un Sistema Nacional descentralizado y desconcentrado . Actualmente, la institucionalidad para la gestin de riesgos est en formacin en el pas, en los diferentes mbitos territoriales y administrativos, en el sector pblico y privado. En la propia Constitucin (art. 390), se establece el principio de descentralizacin subsidiaria para la gestin de riesgos, que implicar la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su mbito geogrfico. Cuando sus capacidades para la gestin del riesgo sean insuficientes, las instancias de mayor mbito territorial y mayor capacidad tcnica y financiera brindarn el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsa bilidad Un elemento clave del Sistema Descentralizado de Gestin de Riesgos en el Ecuador son las Unidades de Gestin de Riesgos (UGR), que deben formarse y establecerse en todas las instituciones pblicas y privadas en los mbitos local, regional y nacional. Las Unidades de Gestin de Riesgos deben trabajar en la prevencin, y en la autoproteccin ante emergencias y desastres; y trabajar en la coordinacin interinstitucional en relacin a su misin y mbito de trabajo. Cada UGR gestionar los riesgos en todas sus fases (anlisis de riesgos, reduccin, respuesta y recuperacin).

Fuente: Elaboracin propia en base a: Secretara Nacional de Gestin de Riesgos (2012). Manual del Comit de Gestin de Riesgos. Quito, Ecuador.

2. ENFOQUE DE SISTEMA EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

___________________________________________________________________________________ Podramos definir el sistema municipal para la gestin del riesgo como el conjunto de procesos, planes y organizacin interinstitucional pblica, privada y comunitaria, que de manera articulada planean, ejecutan y controlan las acciones de conocimiento y reduccin del riesgo, ms las de preparacin y ejecucin de la respuesta y recuperacin en casos de desastre y emergencia en el marco del proceso de desarrollo municipal. Los componentes de un sistema municipal de gestin de riesgos pueden agruparse como sigue: - El contexto municipal; es decir, sus condiciones sociales, culturales, econmicas, institucionales y ambientales del municipio. - Los procesos de gestin del riesgo - Instancias de coordinacin local (ej: Comits Locales) - Instrumentos de planificacin - Los actores (las instancias pblicas, privadas y comunitarias que ejecutan las acciones)
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Colombia: Enfoque sistmico para la gestin del riesgo de desastres a nivel municipal5
En Colombia, la Ley 1523 (2012) por la cual se adopta la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y establece el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres fij en el artculo 32 que los tres niveles de gobierno formularn e implement arn planes de gestin del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reduccin del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, as como para realizar su seguimiento y evaluacin. El objetivo del SNGRD es llevar a cabo el proceso social de la gestin del riesgo con el propsito de
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Narvez, L. y otros (2009). La Gestin del Riesgo de Desastres: un enfoque basado en procesos. Lima, Per. Fuente: Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres de Colombia. Gua para la formulacin del Plan Municipal de Gestin del Riesgo de Desastres. Bogot D.C., Colombia. Versin 1. Julio, 2012.
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ofrecer proteccin a la poblacin en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible, del cual son responsables todas las autoridades y habitantes del territorio colombiano , y para lo cual la ley defini como objetivos especficos garantizar tres procesos: (1) Conocimiento del riesgo (2) Reduccin del Riesgo y (3) Manejo de desastres. Entonces, la implementacin de estos tres procesos misionales es la manera de enfocar el SNGRD hacia el cumplimento de su objetivo. Para facilitar la implementacin de estos procesos, el SNGRD incluye cuatro componentes, a saber: (a) La estructura organizacional, (b) Los instrumentos de planificacin, (c) Los sistemas de informacin y (d) Los mecanismos de financiacin. (ver figura 1)
Figura 1: Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres

De manera similar se puede ilustrar el SNGRD en lo que corresponde al nivel municipal (Figura 2). Siendo el mismo objetivo, para implementar los procesos se tiene al Alcalde como responsable directo, quien cuenta con el Consejo Municipal para la Gestin del Riesgo como instancia de orientacin y coordinacin, ms el Plan Municipal de Gestin del Riesgo, la Estrategia de Respuesta a Emergencias. Igualmente, la Ley establece el Sistema de Informacin y los Mecanismos de Financiacin del nivel municipal. En este contexto, el Plan Municipal para la Gestin del Riesgo de Desastres (PMGRD) forma parte de los instrumentos de planificacin. En el enfoque sistmico de Colombia para la gestin del riesgo de desastres a nivel municipal, los procesos de gestin de riesgos son el mapa para lograr el desarrollo municipal en funcin del riesgo; los instrumentos de planificacin, como el Plan Municipal de Gestin del Riesgo son la hoja de ruta trazada por el municipio para recorrer dicho mapa. El Consejo Municipal, junto con el Comit Local de Prevencin y Atencin de Desastres (CLOPAD), que integra a todos los actores institucionales con presencia en el territorio (alcaldas municipales, secretaras tcnicas municipales, direcciones sectoriales de salud, educacin; polica, asociaciones gremiales, organizaciones comunales, etc.), es el responsable de liderar la definicin de la ruta, quien coordina y da seguimiento a las acciones; y los

ejecutores (todos los actores identificados) son quienes implementan las acciones de gestin de riesgos.
Figura 2: Sistema Municipal de Gestin del Riesgo de Desastres

Per: Propuesta de Sistema Local de Gestin del Riesgo de Desastres para la Provincia de Calca, Cusco (Per)6
En Cusco, provincia de Calca, existe el Consejo Provincial de Gestin de Riesgo de Desastres y Desarrollo de Calca (el cual incluye Secretario Tcnico, Grupos de Trabajo, Plataforma de Defensa Civil y la Oficina de Defensa Civil, etc.). A continuacin se presenta una propuesta de Sistema Local de Gestin del Riesgo de Desastres para la Provincia de Calca, la cual fue validada por la poblacin y autoridades, en ella se incluye la participacin de la sociedad civil y de organizaciones de base. Actualmente se encuentran incorporando la gestin de riesgos en el Plan Estratgico de Desarrollo con la participacin de la poblacin.

Fuente: Memoria del II Encuentro Nacional de Redes de Gestin de Riesgo. Lima, 29 y 30 de Septiembre, 2011. Per.

Propuesta de organigrama del Sistema Local para la GRD en Calca, Cusco (Per)

3. ENFOQUE SISTMICO DE LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN HONDURAS

___________________________________________________________________________________ Honduras ha avanzado en adoptar un enfoque sistmico para la gestin integral del riesgo de desastres. En 2009 crea su Sistema Nacional de Gestin de Riesgos (SINAGER), a travs del Decreto Ley 151-2009, conocida como la Ley del SINAGER y su posterior reglamentacin (Acuerdo Ejecutivo 032-2010). La Ley del SINAGER ( constituye el marco legal hondureo orientado a que el pas cuente y desarrolle la capacidad de prevenir y disminuir los riesgos de potenciales desastres, adems, de prepararse, responder y recuperarse de los daos reales provocados por los fenmenos naturales que les impacten o por aquellos generados por las actividades humanas. De acuerdo con la Ley, el SINAGER se regula en un marco institucional, que comprende a todos los sectores de la sociedad hondurea, tanto para las instituciones existentes como para las que lleguen a existir, sin exclusin alguna. Tales sectores son el pblico y el privado, identificndose en los mismos al Gobierno Central, los rganos desconcentrados y descentralizados, as como las entidades autnomas, la empresa privada, las organizaciones obreras y campesinas; las diferentes organizaciones de desarrollo reconocidas en el pas y todas aquellas organizaciones aglutinadas en la denominada sociedad civil; las de gnero y de grupos tnicos. SINAGER El Sistema Nacional de Gestin de Riesgos es el conjunto sistmico, participativo y de articulacin armnica de todas las instituciones del Estado, de la empresa privada y de las organizaciones de la sociedad civil del pas. El Sistema Nacional de Gestin de Riesgos (SINAGER) acta a travs de estructuras, instancias de coordinacin, relaciones funcionales, mtodos herramientas y procedimientos. () todas las personas naturales y las instituciones pblicas y privadas sin exclusin alguna, forman parte del Sistema Nacional de Gestin de Riesgos (SINAGER) siendo sujetas a ser llamadas a integrar obligatoriamente los rganos del sistema para ejecutar las acciones concretas que se le encomienden en materia de gestin de riesgos, todo dentro del mbito de sus competencias establecidas en las leyes correspondientes de sus planes de acciones y de sus capacidades reales. (Art. 3, Ley del SINAGER)

La Ley de SINAGER potencia y promueve la coordinacin y articulacin interinstitucional en la gestin de riesgos de desastres. As, establece que la coordinacin es el principio y funcin fundamental del Sistema Nacional de Gestin de Riesgos (SINAGER) y se pone en prctica a partir del reconocimiento de las competencias, jurisdiccin y autonoma de sus miembros, pero a la vez, dirigiendo las acciones de cada una de ellos, en forma sistmica, articulada, concertada y armnica hacia propsitos y objetivos comunes. (art. 4, 4. Ley SINAGER) La Ley del SINAGER, establece la creacin, en cada institucin, de una Unidad Tcnica de Prevencin (Cap. VI, Reglamento), que ser encargada de elaborar el Plan Institucional de Gestin de Riesgos y Contingencias. Este mandato es responsabilidad de todas las instituciones centralizadas, descentralizadas y desconcentradas del Estado.

Honduras: Consejo de Ministros aprueba Plataforma Nacional para la Reduccin de Riesgos de Desastres (Fuente: Reliefweb.http://reliefweb.int/report/honduras/honduras-consejo-de-ministros-apruebaplataforma-nacional-para-la-reduccin-de)

En sesin de Consejo de Ministros, el Gobierno del Presidente Porfirio Lobo Sosa, aprob este martes, la Plataforma Nacional para la Reduccin de Riesgos de Desastres, con el propsito de contribuir de manera sistemtica y multisectorial a la resistencia de desastres naturales y prdida de vidas humanas. En ese sentido, el designado presidencial, Vctor Hugo Barnica, explic que esta importante iniciativa vendr a apoyar el trabajo del Sistema Nacional de Gestin de Riesgos (SINAGER), y da cumplimiento a un compromiso internacional. "Con la ratificacin de esta plataforma de prevencin, Honduras es el primer pas en Centroamrica que adopta un mecanismo consensuado y aprobado en un Consejo de Ministros", asever el titular de la Comisin Permanente de Contingencias (COPECO), Lisandro Rosales. Por su parte, el ministro del Interior y Poblacin, frico Madrid, inform se ha avanzado enormemente en el proceso de descentralizacin de competencias y recursos econmicos del Estado, por lo que preparan para enero prximo un decreto que trasladar a las municipalidades una cartera de proyectos y programas que sern manejados por las comunidades.

Enfoque sistmico descentralizado y desconcentrado.

De acuerdo con los principios orientadores del SINAGER (art. 4, Ley del SINAGER) se establece el principio de gestin descentralizada y desconcentrada , por el cual la Administracin Pblica, los rganos o entidades desconcentradas funcional o territorialmente, as como la Administracin Pblica Descentralizada, tales como las instituciones autnomas y las municipalidades, en el mbito de sus respectivas competencias, deben asumir y ejecutar las tareas y acciones concretas en el territorio para cumplir, adecuada y oportunamente con su responsabilidad de prevencin y reduccin de riesgos, para prevenir y mitigar los desastres, adaptarse al cambio climtico, dar respuesta a las emergencias y rehabilitar y reconstruir reas afectadas. Asimismo, de acuerdo a este principio de gestin descentralizada y desconcentrada, en su Art. 25, crea la figura de los oficiales de prevencin, para cada institucin, quienes sern los encargados de implementar la ley en las instituciones pblicas y privadas. La Ley del SINAGER refiere la responsabilidad de las Alcaldas en materia de Gestin y Prevencin. La Ley de Municipalidades establece de igual manera esas responsabilidades en el trmino municipal en los articulo 12, 13, 14 y 25.El nivel descentralizado del gobierno (alcaldas) cuentan con planes de prevencin, contingencias y organizaciones comunitarias para ambos temas (CODEL y CODEM). Colateralmente existen mesas regionales y ONGs que apoyan este sector. Para la articulacin en los niveles territoriales, la Ley establece la creacin de comisiones de trabajo y mesas territoriales, que con la facilitacin de la Comisin Permanente de Contingencias (COPECO), las municipalidades y las mancomunidades pueden liderarlas junto con la participacin de los actores locales claves. Dichas comisiones y mesas deben estar destinadas a estudiar un tema especfico trabajar sobre aspectos de inters en algn sector o grupos sectoriales, desarrollar consultas territoriales para el fortalecimiento de capacidades en cualquier rea o para temas ad- hoc, segn sea necesario y los recursos institucionales lo permitan. (Art. 14, ley del SINAGER) Se prev la creacin del Fondo Nacional de Prevencin y Respuesta (FONAPRE), ms la creacin de una lnea presupuestaria dedicada a la prevencin y atencin en los presupuestos municipales.