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DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
DECIMOS!\PTIMA EDICIN
REVISADA Y AUMENTADA
L
EDITORIAL PORRA, S. A.
AV. HEPBLlCA ARCENTINA, 15
MJ!X1CO, 1980
NOTA A LA CUARTA EDICIN
La introduccin de indole histrica, que acompa a las dos pri-
meras ediciones y qued excluida de la tercera, tampoco figura en la
presente, lo cual" obedece a que la materia de los episodios naciona-
les y de las fuentes legislativas -en cuanto unos y otras han podido
influir en la trayectoria constitucional del pas- tienen actualmente
su sitio en una obra por separado del mismo autor, titulada "Leyes
fundamentales de Mxico. 1808-1957".
Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas,
que a {in de no modificar toda la numeracin de las ya existentes se
identifican mediante letras, colocadas al lado de los nmeros que Con
motivo de l'-nllevas notas ha sido necesario re/Jetir.
Mxico, D. F., septiembre de 1958.
VIII
NOTA A LA QUINTA EDICIN
Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra
un ndice analtico y otro onomstico.
Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la lla-
mada de que corresponden a la quinta edicin.
Mxico, D. F., mayo de 1960.
IX
NOTA A LA OCTAVA EDICIN
Son sustituidos los prrafos finales del nmero 55 por los que aho-
ra figuran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho federal del
artculo 122 de la Constitucin, can motivo del trastorno interior ocu-
rrido en el Estado' de Michoacn en el mes de octubre de 1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia: en la nota 359 (8
9
ed.) la relativa al concepto de salubridad
general de la Repblica, y en la ",dicin a la nota 447 (59 ed.} la que
se refiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la pre-
sente edicin.
Mxico, D. F., octubre de 1966.
XII
NOTA A LA NOVENA EDIClN
En notas que se identifican como correspondientes a la presente
edicin, comentanse las reformas constitucionales que, adems de ser
posteriores a la edicin precedente, se relacionan con las materias de
la obra. Asimismo se alude a algunos acontecimientos ocurridos en el
mismo lapso, que guardan relacin con tesis aqui sustentadas,
ETI cuaTlto a reformas constitucionales, las notas 350 B Y 379 B ha-
cen referencia, respectiuamente, a la que suprimi las facultades en
materia de corso y a la que alarg Tluevas facultades a la Comisin
Permanente.
Tocante a los acontecimientos qne merecen ser registrados desde
el punto de vista estrictamente constitucional, figuran en esta edicin
los relatiuos al cumplimiento de la Convencin de El Chamizal (68 A);
a un caso ms de aplicacion del artculo 122, originado en la solici-
tud que con apoyo en el mismo precepto formul ante los Poderes de
la Unin el Congreso del Estado de Sonora (227 B), Y al empleo del
Ejrcito que para preservar el orden se llev a cabo en la Capital de
la Repblica con motivo de los acontecimientos ocurridos a partir de
los finales del mes de julio de 1968 (350 A).
La nueva edicin cOTitina as el programa que ha presidido las
anteriores.
Mxico.. D. F., septiembre de 1968.
XIII
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN
La iniciativa presidencial de noviembre de 1971, relacionada COII
la reduccin en la edad para ingresar a las Cmaras de la Unin y con
el aumento en el nmero de los diputados de partido, es ya reforma
constitucional. Los comentarios que entonces formulamos a la inicia-
tiva rejirense ahora a la reforma, segn queda advertido en el lugar
adecuado.
Es novedad de la presente edicin el capitulo dedicado a las [acul-
tades del Congreso de la Unin en materia de educacin pblica, que
en el plan de la obra viene a ser actualmente el captulo XXI, lo cual
ha implicado el correlativo movimiento en los numerales de los cap-
tulos y de los pargrafos subsiguientes.
Constituyen tambin novedad las glosas que dedicamos a las mO-
diiicaciones ocurridas} con posterioridad a la anterior edicin, ~ el
mbito de la Constitucin y de las leyes, siempre que despierten inte-
Ts en el estudio de nuestro tema. Las principales innovaciones abor-
dadas son las signientes: adicin a la fracc. 1 del arto 74 constitncionnl,
por cuanto facult a la Cmara de Diputados /Jara destituir a los miem-
bros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sus-
titutos o juntas municipales (Cap. IX, nota 25); nueva Ley del De-par-
tamento del Distrito Federal (Cap. XVI, nota 4); comentarios al rlllf!VO
Cdigo Sanitario, de febrero de 1973 (Cap. XX, nota 8); notas relati-
vas a la Comisin Permanente (actual captulo XXIll, nota 3 y adi-
cin a la nota 6); nota acerca de la posilJilidad de suplir la -promul-
gacin del Ejecutivo cuando se niega a llevarla al cabo (Cap. XXV,
adicin a la nota 2); sustitucin del comentario relativo al Ministeri
Pblico de la Federacin (Ca/,. XXVI, pargraio /48).
Mxico, D. F., agosto dc 1973.
XVI
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN
En el lapso poco mayor de un ao, transcurrido desde la edicin
anterior (agosto de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legis-
lativos que dentro de la finalidad de la obra merecen registrarse, son
los que a continuacin se mencionan, con sealamiento del sitio que
a cada uno corresponde.
En octubre de 1974 desapareci la adicin de junio de 1971 a la
fraccin 1 del articulo 74, que facult ti la Cmara de Diputados para
destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Fe-
derales y designar sustitutos o juntas municipales. El comentario que
entonces nos sugiri su aparicin, se complementa con el que ahora
dedicamos a su derogacin (Cap. IX, en su parte final).
La modificacin que acabamos de mencionar fue una entre las nu-
merosas que en el texto constitucional introdujo en octubre de 1974
la ereccin en Estados de los Territorios de Baja California Sur y de
Quintana Roo y, como consecuencia, la supresin de la figura jurdica
del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afect a mds de
treinta dis4osiciones constitucionales, la glosa que aparece en el par-
grafo 99 bis del Cap. XVI.
La reforma al artculo 93, de enero de 1974, que ampli, a los Jefes
de los Departamentos Administrativos, as como a otros funcionarios
ajenos a la Administracin Pblica, la posibilidad de informar ante
las Cmaras, es comentada en la nota 3 del Cap. XIII.
En virtud de que la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1962,
a la que hicimos referencia en el Cap. XXI de la anterior edicin, fue
sustituida por la Ley Federal de Educacin de noviembre de 1973,
dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece en la nota 12 de
dicho Cap. XXI.
Mxico, D. F., octubre de 1974.
XVII
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN
Entre enmiendas de poca monta, referidas casi todas a cuestiones
tipogrficas, cabe sealar dos comentarios a titulo de novedad en la
presente edicin: el relativo a la actual proliferacin de reformas en
materia constitucional (pargrafo 19 bis, en el captulo LlI} y el que
atae a los dos casos de desaparicin de poderes en otras tantas enti-
dades federativas, ocurridos en 1975 (nota 14 del captulo XXl1).
Mxico, D. F., febrero de 1976.
o
XVJU
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN
Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), con-
tvose la abundancia de reformas constitucionales durante 'el mismo
registradas. El iniciado en diciembre de 1976 na ha propuesto hasta
ahora ninguna modificacin de esa indole. Aunque intensa por sus
finalidades, la reforma de la administracin pblica federal, recien-
temente abordada a nivel del derecho administrativo, na corresponde
a nuestra materia.
Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de no-
vedades 'Y slo ha tratado de actualizar los datos que lo requerian.
Mxico, D. F., abril de 1977.
XIX
226
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
emergencia. Una vez que esta desviacin se consum, ya no haba ra-
zn para seguir condicionando el otorgamiento de facultades extra-
ordinarias a la previa suspensin de garantas, no obstante que el texto
del 29 supone la suspensin de garantas como antecedente de las fa-
cultades extraordinarias; en efecto, la suspensin de garantas lleg
a ser un estorbo para la delegacin de facultades legislativas, pues la
gravedad de aqulla slo permita emplearla cuando se presentara real-
mente una situacin anmala, mientras que la funcin legislativa en-
comendada al Presidente era algo que pareca natural y que por eso
podla emplearse aun en pocas normales; de aqu que si la segunda
medida no podla existir sin la primera, como lo querla la Consritu-
cin, la suspensin de garantas venia a ser un verdadero estorbo para
la delegacin de facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obs-
tculo, independientes entre si los dos recursos, las facultades extra-
ordinarias medraron con vida propia y lozana.
Frente a este' fenmeno, frente a la colisin de dos de los poderes
para forzar el texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el ter-
cer Poder, el que tiene a su cargo la custodia del la Constitucin?
El Poder Judicial se hizo cmplice, en general, de los otros dos
Poderes. A medida que stos se alejaban cada vez ms del recto sen-
tido del articulo 29, la Suprema Corte buscaba nuevos argumentos
para justificarlos. Vamos a ver cmo la jurisprudencia fue en pos de
la legislacin, en cada una de las principales etapas que esta ltima
recorri.
El 26 de octubre de 1876, la seora Guadalupe Bros promovi amo
paro ante el Juez I Q de Distrito del Distrito Federal, Jos M. Landa,
contra la ley de 19 de julio de 76, que impuso una contribucin extra-
ordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso de las facul-
tades extraordinarias que, previa la suspensin de garantas, le otor-
g la ley de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrog la vigencia
de la de 2 de diciembre de 71, que autoriz expresamente al Ejecuti-
vo para imponer contribuciones y hacer los gastos necesarios para el
establecimiento y conservacin de la paz pblica. Pareca, por lo tan-
to, que el acto reclamado llenaba los requisitos del artculo 29, ya
que la suspensin de garantas haba precedido a la delegacin de fa-
cultades legislativas y stas se haban concedido y ejercitado con la
finalidad de restablecer la paz pblica.
Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la que-
josa plante la cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin
ele facultades legislativas o si las autorizaciones 'lile en ese caso el Con-
greso puede concede" al Ejecutivo slo podan ser de Indole adminis-
r.rativa. Y al efecto la quejosa sustent la siguiente tesis, en trminos
LA DIVISIN DE LOS PODERES 227
claros y precisos: "La autorizacin que en el caso de trastorno de la
paz pblica puede dar el Congreso al Ejecutivo conforme al artcu-
lo 29 de la Constitucin, no debe comprender la de legislar, porque
esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse nicamente
a mayor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se
infringirla el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Po-
deres), se alterarla la forma de gobierno convirtindose la Repblica
representativa en una oligarqua, se darla el caso de que un Poder
creara a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la so-
berania que slo reside en el pueblo."
El Juez de Distrito neg el amparo. Entre otros varios argumen-
tos, destaca el expuesto en el considerando cuarto de la sentencia:
"El articulo 29, adems de permitir la suspensin de los derechos del
hombre, concede facultades al Congreso para que d al Ejecutivo las
autorizaciones qU<1 estime necesarias a fin de que haga frente a la si-
tuacin; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto
no tienen ms lmites que los determinados por una justa apreciacin
de las circunstancias, que por extraordinarias que se supongan nunca
exigirn la abdicacin absoluta de un Poder y una alteracin radical
de la forma de gobierno." Pero sobre todo hay que tener en cuenta
la razn invocada en el considerando sptimo, que sirvi para justi-
ficar toda la jurisprudencia posterior, desde Vallarta hasta nuestros
das: HA esto no se opone el articulo 50 de la Constitucin, que proh-
be absolutamente se renan dos Poderes en una persona o corpora-
cin o que se deposite el legislativo en un solo individuo, porque la
reunin de poderes supone' Su confusin en uno solo, y esto no puede
entenderse sin la destruccin de uno de el/os, y la autorizacin que
nos ocupa no implica Utl depsito de todas las atrib-uciones; del Poder
Legislativo en una sola persona."
El 13 de noviembre de 76, la Corte confirm la anterior senten-
cia que neg el amparo. Pero el 6 de julio del ao siguiente, la Corte
concedi el amparo en el caso de Faustino Gorbar, exactamente igual
al de la seora Bros, pues tambin se reclamaba la ley de julio de 76.
La Corte rectific as su criterio y lo hizo en forma deliberada, al
asentar "que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que neg a
la seora Bros el amparo de la justicia federal en un caso semejante
al presente, slo Se funda en las razones emitidas por el inferior, que
interpret errneamente el articulo 50 .. , dando al articulo 29 una
extensin contraria al propio articulo 50 ... "
Cuando se concedi el amparo de Gorbar figuraba en la Corte
Ezequiel Montes, quien seg-n Vallarta pronunci entonces un nota-
hle discurso en contra de la delegacin de facultades legislativas; lo
228
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
acompaaban entre otros, Ignacio Altarnirano, Ignacio Ramrez y An-
tonio Martnez de Castro.
Fue entonces cuando la jurisprudencia revivi aquella cuestin
que se suscit en los debates del Congreso de 56. cuando acampo
puso fin a la interminable disputa de la primera parte del 29 con la
adicin del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantas". adicin
que no figur en el texto de la Constitucin. a pesar de haberla apro-
bado la asamblea. La Corte consider en el amparo de Gorbar "que
el Congreso Constituyente aprob el artculo 34 del proyecto, hoy 29
de la Constitucin. en la inteligencia de que se trataba slo de la sus-
pensin de las garantas individuales, consignadas en el acta de dere-
chos. y no de todas las garantas sociales. de que nunca se podran
subvenir los principios constitucionales. por no referirse el artculo a
la divisin de poderes por no importar la unin de dos o ms pode-
res en un solo individuo. porque esto estaba ya terminantemente pro-
hibido por la Constitucin", Refirindose a la iniciativa de Olvera,
que mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56,
la ejecutoria de Gorbar dijo: "Legtimamente se deduce que el Con-
greso Constituyente desech la iniciativa del ciudadano diputado 01-
vera y. por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder Le-
gislativo en el Ejecutivo." 24
Tres aos despus de la ejecutoria que se acaba de citar. el 25 de
octubre de 79. la Corte volvi a mudar de criterio. regresando al
que haba sustentado en el amparo de la seora Bros. Ello se debi
a la presencia en la Corte de Ignacio Vallarta, quien tanto habra de
influir con sus votos en los derroteros de nuestro Derecho pblico.
La Corte, que estaba integrada entre otros por Montes y Altamirano,
acept por mayora la opinin de su Presidente. negando el amparo
a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de con-
fiscacin de una casa. fundada en la ley de 16 de agosto de 63. que
expidi el Presidente de la Repblica con apoyo en la ley de suspen-
sin de garantas de 27 de mayo de 63.
Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expu-
sieron en la sentencia que concedi el amparo a Gorbar, puesto que
era ste el precedente que deba invalidar. Por lo que hace a que la
delegacin de facultades legislativas era contraria en todo caso a la di-
visin de poderes que consagraba el artculo 50. para desvirtuar- ese
argumento Vallarta reprodujo el del Juez Landa. en los siguientes
trminos: "Reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa.
2f Las sentencias pronunciadas en los amparos de STOS y Gorfbar constan en el
Tratado del Juicio de Amparo, por S. Moreno; Mxico. 1902; pgs. 795 a 801.
LA DIVISIN DE LOS PODERES 229
ni se renen dos poderes en una persona, ni se. deposita el legislativo
en un individuo, ni se infringe por consecuencia el articulo 50. Yo
creo que ese articulo prohbe que en uno de los tres poderes se refun-
dan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanentes-es
decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribu-
ciones de ste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que
el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refirindose al
voto de Olvera y a la adicin al articulo 34 que aqul suscit, Vallar-
ta dijo: "Es una lamentable desgracia que por la premura de tiempo
no hubiera habido discusin alguna sobre este punto; pero los docu-
mentos oficiales y autnticos que existen, bastan para dar testimonio
de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que rno-
tiv esa adicin; de que fueron las graves consideraciones que acabo
de indicar, las que tuvo presentes la mayora del Congreso para creer
que ni las facultades ordinarias ~ Ejecutivo, ni la suspensin de las
garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar situacio-
nes difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobier-
no, tantas cuantas el Congreso creyese conveinentes para ese fin." Y
agrega: "El Constituyente crey que adems de la suspensin de ga-
rantas individuales, poda en circunstancias anormales, ser necesario
en el Gobierno un poder extraordinario... y sancion expresa y ter-
minantemente la teora de las facultades extraordinarias:' 2'
Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acer-
ca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso poda
conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande pe-
ligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos. sea-
lados por el artculo 29.
Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del
articulo 29 la delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo
tanto, deba enjuiciar los nuevos derroteros.
Todava estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta
pronunci la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Gua-
dalupe Calvillo contra la Ley de Organizacin de Tribunales de 15
de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo
con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste.
Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es
evidente que la ejecutoria busc conciliar las ideas tan ernpeosamen-
te sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la
delegacin de facultades legislativas exclusivamente en el caso del ar-
tculo 29, con la nueva situacin que se presentaba, en que la dele-
2. Votos; T. 1, p;Ig. lOS.
230 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
gacin no se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de
que las leyes expedidas por el Ejecutivo slo tuvieron carcter de tales
desde que se les dio la aprobacin del Congreso."
Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de
que no se faltaba al principio de la divisin de poderes si la transmi-
sin de la funcin legislativa era parcial y no implicaba la desapari-
cin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
Nada ms que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumen-
to como nunca lo pens su autor, es decir, para justificar la delega
cin fuera de los casos del artculo 29.
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argu-
mento de Vallarta. Porque no basta con la ausencia de violacin a una
prohibicin constitucional (en el caso la prohibicin del artculo 50) ,
sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el
Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis
del artculo 29, pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no
exista.
La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expe-
dida por el Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. Y a
falta de una seria defensa constitucional, ech mano del argumento
que Ignacio Vallarta tom del Juez Landa y al que el eminente ma-
gistrado dio el prestigio de su nombre.
72. El Constituyente de Quertaro tuvo que tomar en considera-
cin el fenmeno tan importante que se haba presentado en nuestro
Derecho pblico, al evadirse del texto constitucional la legislacin
expedida en virtud de las facultades extraordinarias.
En la exposicin de motivos del proyecto del Primer Jefe se repro-
ch que se hubiera dado "sin el menor obstculo al Jefe del Poder
Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos. habin-
dose reducido a esto la funcin del Poder Legislativo. el que de he-
cho qued reducido a delegar facultades ..... 2T
Para terminar con esa situacin, en el proyecto se present y el
Congreso aprob una adicin al artculo 49, cuya segunda parte que-
:26 La ejecutoria dice asl: "Si bien en los casos-expresados en el artculo 29 de la
Constitucin el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autorizaciones que
estime necesarias para que haga frente a la situacin. ni este articulo ni otro alguno
del Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para expe-
dir Cdigos y organizar los tribunales del D. F. En consecuencia. la organizacin de tri.
bunales y los Cdigos de Procedimientos Penales y Civfles publicados por el Ejecutivo.
hubieron de tener carcter de leyes cuando se les dio la aprobacin expresa y especial
del Congreso de la Unin por medio de una ley."
27 Diario de los Debates; T. l. pg. 261.
LA DIVISIN DE LOS PODERES 231
d redactada en los siguientes trminos: "No podrn reunirse dos o
ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni deposi-
tarse el Legislativo en un individuo, salvo el case> de facultades extra-
rordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el ar-
ticulo 29:'
Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo
que qued establecido claramente que slo en el caso del articulo 29
proceda la .delegacin de facultades legislativas. Tal conclusin co-
rresponda a lo asentado en el siguiente pasaje del dictamen de la
Comisin: "En todos estos casos vienen, por la fuerza de las circuns-
tancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien
esto sucede bajo la reglamentacin estricta del articulo 29, la vigilan-
cia de la Comisin Permanente y por un tiempo limitado. Pero la
simple posibilidad de que suceda, es bastante para ameritar la excep-
cin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo que-
d corroborado durante la discusin, cuando el diputado Machorro
Narvez, miembro de la Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49
no es sino una consecuencia lgica del articulo 29. Ahora veamos si
en el caso del artculo 29, ya aprobado. puede presentarse el caso de
que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artfculo 29: .
. . .y muy bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el
artculo ledo se refiere, tuvieran algn aspecto de disposiciones legis-
lativas, y para que en ese caso no se alegara que las disposiciones que
diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas
y no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se
hace la salvedad de que en ese caso s podr l tambin dictar dispo-
siciones generales con carcter legislativo." 28
28 Diario M los Debates; T. rt. pgs. 34! y siguientes.
El primer prrafo del precepto aprobado en Quertaro, igual al de la Constitucin
de 57. establece la divisin del Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, de
acuerdo con la clsica teora que antes expusimos.
El segundo prrafo -"No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola
persona o corporacin"- es igual al de la Constitucin de 57. excepto en dos detalles
de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio "no" y al agregarse en la
Constitucin vigente el adjetivo "sola" a "persona". En este prrafo se consignan dos
prohibiciones, con la mira de proteger la divisin de Poderes en una sola persona o
corporacin; lo que aqu se prohbe es que una persona o corporacin -sea o no Poder-
asuma la totalidad de funciones de dos o ms Poderes, con desaparicin de los titulares
constitucionales de los Poderes cuyas funciones asume. La segunda prohibicin consiste
en que no podr depositarse el legislativo en un individuo; esta prohibicin no se refiere
al aso en que se deposita el legislativo en el Presidente de la Repblica (aunque es un
individuo), porque el caso serta de reunin de Poderes, previsto ya en la primera prohi-
bicin; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea
asamblea, prohibicin intil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan
al Congreso en asamblea; adems, esta prohibicin nada tiene que ver con la divisin de
Poderes, pues el hecho de que el legislativo resida en un solo individuo (distinto
al Presidente, a quien no se reere esta prohibicin) en nada afecta a la divisin de
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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Si bajo la vigencia de la Constitucin de 57, pudieron los consti-
tuyentes Vallarta y Montes discutir si en el caso del artculo 29 caba
la delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, la dis-
cusin qued sin materia mediante la adicin que aprob el Consti-
tuyente de Quertaro, el cual acogi ntegramente la tesis de Vallarta
de que "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p-
blica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro O
conflicto", es decir, en los casos del artculo 29 -pero slo en ellos-
el Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de ndole
legislativa.
Pareca, pues, que salvo en esos casos quedaba terminantemente irn-
pedido el Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativas. Y
sin embargo, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitu-
cin, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedi al Presidente Ca-
rranza facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo
para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del artculo 29.""
Poderes; en consecuencia. por superflua )' por el lugar que indebidamente ocupa la pro-
hibicin que se examina debe desaparecer.
El tercer prrafo del arto 49, como fue aprobado en Quertaro, dice: "Salvo el
caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a Jo dispuesto
en el arto 29:' Esta adicin al artculo de la Constitucin de 57 establece una excepcin.
que por el lugar que ocupa parece refierirse a la locucin que inmediatamente le precede.
De ser asr. ello significara que la excepcin alude a la prohibicin de que el legislativo
se deposite en un individuo, Jo cual es inadmisible, pues el arto 49 remite al 29 y ste
no dispone que en los casos por l previstos el legislativo se deposite en un individuo,
sino nicamente que el legislativo conceda en esos casos determinadas autorizaciones al
ejecutivo. Tampoco puede referirse la excepcin a la prohibicin de que se renan dos
o ms de los Poderes en una sola persona o corporacin o que se deposite el legislativo
en un individuo, pues ya vimos que en el caso de excepcin del arto no hay reunin
de Poderes, sino delegacin parcial de facultades de un Poder en favor de otro.
Teniendo en cuenta que la adicin al arto 49 aprobada en Qucrtaro. significa que
las autorizaciones a que se refiere el an. 29 si pueden ser de ndole legislativa, hay
que conduir que esa adicin constituye una excepclu a la divlsu de Poderes esta-
blecida en .el primer prrafo del arto 49. )'a que esa dlvsin se altera parcialmente al
desprenderse. uno de los rganos del Poder de algunas de las atrtbucloncs que le son
propias en beneficio de otro rgano. No tuvieron, pues. razn los ,\utorcs del dictamen
relativo al art. 49 cuando asentaron que la adicin constitua una excepcin a "las dos
lrmas reglas", es decir, a las dos prohibiciones que inmediatamente Jc preceden. Esta
interpretacin sera profundamente nociva. deformarla el recto sentido de los arta. 29
y 49. pues permitirla que en los casos del arto 29 el Congreso pudiera desaparecer para
ser reemplazado por el ejecutivo. como 10 propuso en el Congreso de 46' el desechado
proyecto de Olvera. La indebida colocacin de la adicin en el arto 49 lleva a esa con-
clusin, que no por literal deja de ser errnea; el orden constitucional slo se salva si.
como lo hemos apuntado, se hace la exgesis del arto 49 a la luz del 29.
29 Debe reconocerse que la delegacin de facultades extraordinarias para legislar en
el ramo de hacienda, que violando la Consritucn cuando apenas acababa de entrar
en vigor otorg el .Congreso al Presidente Carranza, no hall una sumisin servil por
parte del Senado. La Cmara de Diputados. el mismo da l0 de mayo de 1917 en que
fue instalada conforme a la Constitucin que en esa fecha entr en vigor. cometi
agravio a la misma aprobando dicha delegacin, pero el 11 del propio mes el Senado
se neg a ratificar la delegacin acordada por la colegisladora y en su lugar ofreci
que "presentar un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante la insistencia
del Seaetario de Hacienda, el Senado aprob el S...del mismo mayo la delegacin solt-
LA DIVJSIN DE LOS PODERES 233
La Ley de 8 de mayo de 17 sigui en vigor indefinidamente y la si-
tuacin por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso
abdic de sus facultades C( istitucionales en materia hacendara. Aos
ms tarde la Suprema Corte pronunci una ejecutoria. justificando
aquella delegacin en trminos tan amplios que causan asombro. Dijo
la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917. que concedi al Ejecu-
tivo facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda. capacitndolo
para expedir todas las leyes que deben normar el funcionamiento de
la Hacienda Pblica Federal, no limit esas facultades a la expedicin
de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos. y aunque el Con-
greso de la Unin haya expedido dichos presupuestos para el ao
fiscal de 1923. eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo
para expedir las dems leyes necesarias para el funcionamiento de la
Hacienda Pblica. creando fondos de ingresos y permanentes. que son
considerados al promulgar las leyes de ingresos y egresos, que tienen
un carcter transitorio; y la expedicin por el Congreso, de dichos
presupuestos. incapacit al Ejecutivo Federal para legislar slo res-
pecto de ellos. durante ese ao." 30
De all en ms, se desarroll incontenible el fenmeno de la dele-
gacin de facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta inde- - -
pendencia del artculo 29, en grado tal que la mayor parte de nuestra
legislacin comn ha sido obra del Ejecutivo. sin que para expedirla
exista una situacin grave. sin haber suspensin de garantlas y sin que
esa legislacin tenga pretensiones. ni por asom. de' servir de medio
para hacer frente a dicha situacin anormal.
Cul fue la actitud del Poder Judicial Federal ante esa situacin
tan abiertamente contraria a la Constitucin? Para justificarla. pare-
cera imposible hallar una dialctica siquiera medianamente seria. A
falta de toda otra razn, la Corte ech mano de un argumento inspi-
rado en el de Landa y Vallarta, que tanto xito' haba alcanzado bajo
la vigencia de la Constitucin de 57. La jurisprudencia de la Corte.
constantemente reiterada. se concret en los siguientes trminos: "Las
facultades extraordinarias que concede el Poder Legislativo al Jefe del
Ejecutivo en determinado ramo, no son anticonstitucionales, porque
esa delegacin se considera como cooperacin o auxilio de un Poder
a otro, y no como una abdicacin de sus funciones de parte del Po-
der Legislativo." 31 La cooperacin o auxilio consistentes en que un
citada. aunque haciendo notar que sin facultad para suspender las garantas indivi-
duales. La medida se adopt tras acalorados debates, en los que el senador Zubarn
Capmany acus severamente al Secretario de Haciendo de rehuir el anlisis de los
textos constitucionales y conformarse con lanzar cargos 'Y amenazas.
so Semanario Judicial de la Federacin; T. XXI. pg. 1578.
81 Semanario Judicial de la Federacin; T. L, p..ig. 849.
234 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Poder le transmita sus facultades a otro Poder, es lo que no est con-
signado en parte alguna de la Constitucin, fuera del caso del artcu-
lo 29; no hay, pues, facultad del Congreso para delegar sus facultades
en poca normal.
73. En esas condiciones, despus de prevalecer durante ms de
veinte aos la situacin descrita, por iniciativa del Presidente Crde-
nas, que se convirti en reforma constitucional con fecha 12 de agosto
de 1938, se agreg al art. 49, en su parte final, el siguiente prrafo:
"En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades extraordi-
narias para legislar." El caso a que se refiere la adicin es el del prra-
fo que inmediatamente l precede, es decir, el caso de excepcin del
artculo 29.
La iniciativa presidencial deca as en su exposicin de motivos:
"Ha sido prctica inveterada que el Presidente de la Repblica soli-
cite del Honorable Congreso la concesin de facultades extraordina-
rias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitndose
as la expedicin de leyes que se han estimado inaplazables para re-
gular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera
desenvolverse en concordancia con las necesidades del pas. La Admi-
nistracin que presido estima que la continuacin indefinida de esa
prctica, produce el lamentable resultado de menoscabar las activida-
des del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser
grave al sistema de gobierno representativo y popular establecido por
la Constitucin, puesto que rene, aunque transitoria e incompleta-
mente, las facultades de dos Poderes en un solo individuo, lo cual,
independientemente de crear una situacin jurdica irregular dentro
del Estado Mexicano, ya que la divisin en el ejercicio del Poder es
una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va su-
mando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir
en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrtico y fe-
deral. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de
invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que
ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto mencionados en el
artculo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesin de
facultades extraordinarias."
La enmienda de que se habla no alter el sentido del texto primi-
tivo ni le agreg nada, pues antes de la reforma el art. 49 deca exac-
tamente lo mismo que despus de ella, y lo deca en trminos sufi-
cientemente claros. Lo que en realidad hizo la adicin de 1938, fue
derogar la jurisprudencia, que por reiterada y antigua haba defor-
mado el correcto sentido del arto 49. Si, pues, nada nuevo introdujo la
LA DIVISIN DE LOS PODERES 235
reforma, si nicamente repiti lo que ya estaba consignado en el ar-
tculo, hay el peligro de que llegado el caso la jurisprudencia repro-
duzca su argumento de siempre, e! que haciendo punto omiso del caso
de excepcin se fija tan slo en la primera parte de! precepto, que
consagra la divisin de Poderes, para inferir de all que no es confu-
sin de Poderes, sino auxilio y cooperacin, la transmisin de faculta-
des del uno en beneficio del otro.
El caso de! arto 49 es el nico que se ha presentado en Mxico, en
que para derogar una jurisprudencia reformatoria del artculo, haya
sido preciso que interviniera e! Constituyente, regresando bajo la apa-
riencia de una reforma al sentido autntico de! texto. Lo natural hu-
biera sido que la Corte hubiera llevado a cabo la rectificacin de su
jurisprudencia, con lo que no hubiera sido necesaria la reforma cons-
titucional. Pero adems de que la Corte nunca se propuso volver por
la pureza del texto, el procedimiento habra engendrado graves con-
secuencias de orden prctico, al entraar la inconstitucionalidad de
todas las leyes expedidas en uso de facultades extraordinarias. Hay, por
lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la
reforma de 38, respe<:to a la cual prevalece la jurisprudencia que con-
sidera constitucional la delegacin de facultades legislativas realizada
bajo la vigencia de esa situacin, y la posterior a la reforma, en que
la jurisprudencia tendr que aceptar, si es respetuosa de la enmienda,
que cualquiera ley expedida por e! ejecutivo bajo la vigencia de la
reforma y fuera del caso del arto 29, es inconstitucional.
Despus de la reforma de 38, e! primer caso en que funcionaron la
suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, se present
en el mes de mayo de 1942, con motivo del estado de guerra con Ale-
mania, Italia y JaPn.
El decreto de 19 de junio de ese ao aprob la suspensin de las
garantas individuales que estim conveniente y, satisfecha esa con-
dicin previa, facult al ejecutivo para imponer en los distintos ramos
de la administracin pblica todas las modificaciones que fuesen in-
dispensables para la eficaz defensa de! territorio nacional, con lo que
el Congreso concedi al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera
administrativa", segn la frase feliz empleada en el amparo de la se-
ora Eros, lo cual cabe dentro del trmino "autorizaciones" que usa
el artculo 29.
Adems, y con e! mismo objeto, el Congreso facult al ejecutivo
para legislar en los distintos ramos de la administracin pblica, lo
cual est incluido tambin en las "autorizaciones" del art. 29, por ms
que en e! artculo 49 recibe el nombre de "facultades extraordinarias
para legislar".
236
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensin de garan-
tas con la correspondiente delegacin de facultades, o sea desde el
mes de junio de 42 hasta septiembre de 45, aparecieron varios brotes
de la vieja tendencia a extralimitarse el Ejecutivo en el uso de las
facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendara, se expidieron
por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no
es posible descubrir, ni con mucha voluntad, relacin alguna de medio
a fin entre la disposicin legislativa del Ejecutivo y la finalidad para
la cual se le concedieron las facultades extraordinarias. La Suprema
Corte declar inconstitucionales algunas de esas disposiciones, por
que corresponden a la vida normal del pas y su expedicin incumbe,
por lo tanto, al rgano legislativo ordinario."
Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se
volvi a abrir la interrogacin que formulaba nuestra historia de las
facultades extraordinarias, perpetuamente insumisa a la direccin cons-
titucional. Sera capaz el poder pblico de mantenerse dentro de los
limites estrictos que le imponen los arts, 29 y 49, ratificados esos lmi-
tes en un postrer esfuerzo por la reforma de 38? O bien volvera a
prevalecer la realidad desorbitada sobre el texto difano?
El tiempo transcurrido desde el ao de 45, en que no se ha dado
ningn' caso de delegacin de facultades legislativas en favor del Eje-
cutivo, autoriza a pensar que la reforma de 38 ha conseguido su objeto
de desterrar la inveterada prctica. Pero el logro de la reforma est
muy lejos de significar que el Congreso hubiere reasumido de hecho
la funcin legislativa que a l, y slo a l, le compete conforme a la
Constitucin.
La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos
los valladares de la ley, se ha impuesto una vez ms, en el sentido de
que el Presidente de la Repblica sigue siendo el nico legislador, ya
que sus iniciativas son las que se toman en cuenta, para ser aprobadas
casi siempre sin modificaciones. As se conserva inactiva la responsa-
bIlidad del Congreso, carente de toda otra manifestacin que la de
adherirse rutinariarnente a las mociones del Ejecutivo.
El fenmeno de la abdicacin de su funcin legislativa por parte
del Congreso, a fuerza de reiterado y proteico obliga a pensar si la
solucin debe estar al margen del empeo, entre nosotros siempre
frustrado, de reivindicar para las asambleas legislativas la totalidad de
la funcin de emitir leyes.
Es significativo que esta solucin, la nica ejemplarmente consti-
tucional, no cuenta con simpatas, por la desconfianza que inspiran
82 As la resolucin pronunciada por la Segunda Sala, el 6 de diciembre de 1944,
en el amparo de Fernando Coronado y coagravados.
LA DIVISiN DE LOS PODERES 237
para producir una legislacin cada vez ms tcnica y especializada las
asambleas deliberantes de origen popular, lo que lejos de ser exclusi-
vo de nuestro medio, constituye una tendencia que se va generalizan.
do en la prctica y en la doctrina constitucional.
Si entre nosotros la absorcin legislativa por parte del Ejecutivo
se ha debido fundamentalmente, como tantos otros desarreglos cons-
titucionales, a factores sociales derivados de la impubertad poltica,
consideramos que es llegado el tiempo de reconocer, no slo la pre
sencia insoslayable del fenmeno, sino tambin su justificacin en
parte. El reconocimiento de que es justificado y la medida de su jus-
tificacin, a que nos referimos en el pargrafo siguiente, implican la
indeclinable necesidad de constitucionalizar el fenmeno en lo que
tiene de justificado.
74. El traspaso aun en pocas normales de funciones legislativas
por parte del titular nato de las mismas, en favor del rgano ejecutivo,
no es anomala exclusiva de nuestra todava inmatura organizacin
poltica, sino fenmeno contemporneo, comn a casi todos los pases
que con anterioridad haban aceptado como un dogma la separacin
de Poderes.
Tal parece que la teora de fondo rousseaunano, que otorgaba a
las asambleas deliberantes el monopolio de la funcin legislativa por
ser ellas los personeros inmediatos y fidedignos de la voluntad popu-
lar, es teora de las ms castigadas en el trance crtico del constitucio-
nalismo de la posguerra.w
Entre otros muchos ejemplos que podran citarse, vamos a elegir
el de Inglaterra, no slo porque ha sido y sigue siendo gua en estas
materias, sino tambin porque contamos para conocer su caso con un
estudio de incomparable exactitud y competencia. que nos permite
apreciar la similitud de nuestra situacin con aqulla.
En octubre de 1929, el Lord Canciller, previa consulta con el Pri-
mer Ministro, design a una comisin encabezada por el conde de
Donoughmore (con cuyo nombre se conoce el dictamen, aunque pron-
to dej de figurar en la comisin) y otras diecisis personas, entre
quienes figuraba el eminente profesor en ciencias polticas Harold J.
Laski. El comit deba examinar los poderes ejercidos por los Minis-
88 Mirkine-Guetzvtch asienta lo que sigue: "La vida actual es tan compleja que
de un lado. muchos problemas de la vida social deben recibir una reglamentacin admi-
nistrativa V no legislativa, y. por otra parte, es el Ejecutivo quien juega predominante
papel en el procedimiento legislativo. Para preparar una leyes preciso tener muchos
especialistas y contar con la competencia tcnica de un gran nmero de sabios, de tc-
nicos. de administradores, de funcionarios. etc," Modernas tendencias del derecho cons
ttuconal, pg. 202.
238 DERECHO CONSTITUCONAL MEXICANO
tros de la Corona, o por otras personas o cuerpos, en virtud de legis-
lacin delegada o pul' va de decisin judicial, y deba "dictaminar
acerca de qu garantas son deseables o necesarias para asegurar los
principios constitucionales de la soberana del Parlamento y la supre-
maca de la ley".
En abril de 1932 la comisin produjo su dictamen, firmado por
quince de sus miembros s- y en l se considera, por lo que toca a la
delegacin de facultades legislativas, que "la prctica, buena o mala.
es inevitable". Y se agrega por va de explicacin: "En el derecho
constitucional, es fcil observar transformaciones en nuestras ideas de
gobierno como resultado de cambios en las ideas polticas, sociales y
econmicas, del mismo modo como ocurren modificaciones en las cir-
cunstancias de nuestras vidas a consecuencia de descubrimientos cien-
tficos" (pg. 5).
Entre otras varias causas de la creciente delegacin de facultades
legislativas, los autores del dictamen consideran que "la materia de
la legislacin moderna es con mucha frecuencia de naturaleza tcnica",
lo que requiere conocimientos que por lo comn no estn al alcance
de las asambleas populares: por otra parte, "es imposible prever todas
las contingencias y las condiciones locales en vista de las que debe ser
formulada cada normacin", "La flexibilidad -agregan- es esencial.
El mtodo de la legislacin delegada permite la utilizacin rpida de
la experiencia" (pg. 51) .
Observan que "las crticas al sistema se enderezan ms bien contra
el vol umen y el carcter de la legislacin delegada que contra la prc-
tica de la delegacin en s misma" (pg. 53).
Los autores del dictamen estn de acuerdo en que es preciso corre-
gir la anarquia y falta de mtodo que hasta ahora han prevalecido en
la delegacin de facultades y que se manifiestan en la imprecisin de
los lmites del poder delegado, en el procedimiento de la delegacin,
en la salvaguardia de los derechos de los particulares y en la preserva-
cin del control parlamentario, anarqua que se debe en buena parte
a que las medidas se dictan por consideraciones oportunistas, carentes
de principios rectores.
Por la especial organizacin inglesa, varias de las medidas aconseja-
das pul' el dictamen no podran tener aplicacin en nuestro medio.
Sin embargo, por su importancia son para consideradas tres limitacio-
nes a la delegacin de facultades legislativas: la imposibilidad de que
en el ejercicio de dichas facultades se ample su alcance por el mismo
poder en quien se delegan, lo que en nuestro rgimen de facultades
34 Fue publicado en 138 pginas con el ttulo de "Committcc on Minister, Powcrs.
-cRepor".
LA DIVISIN DE LOS PODERES 239
expresas es claramente perceptible. ya que el rgano legislativo no
desaparece, sino slo traspasa determinadas y estrictas facultades al
ejecutivo; la sustraccin al rgimen delegatorio de los derechos esen-
ciales de la persona. sustraccin que entre nosotros no opera cuando
a la delegacin acompaa la suspensin de garantas; la prohibicin de
delegar facultades en materia impositiva. lo que en Inglaterra obe-
dece a un motivo histrico."
Si hemos mencionado con cierta amplitud la situacin que con-
templa el dictamen de referencia, ha sido con el propsito de poner
de relieve no slo que nuestro caso no es nico, sino tambin que sus
anomalas son semejantes a las que se advierten en un pas de tan rica
tradicin constitucional como Inglaterra. Pero lejos de pretender adop-
tar las soluciones all preconizadas. consideramos que las nuestras han
de buscarse en nuestra propia experiencia.
La solucin no debe consistir, a nuestro ver, en levantar barreras
artificiales (como lo hizo la reforma de 38) . a fin de contener y abatir
una tendencia natural y espontnea. sino en organizar constitucional-
mente esta tendencia.
Nada Se adelanta mientras siga confundindose en el mismo trata-
miento la funcin poltica del rgano legislativo. que es indelegable,
con la funcin predominantemente tcnica de confeccionar leyes qu-e
presuponen conocimientos especiales. Esta ltima corresponde por su
naturaleza al Ejecutivo. quien est en posibilidad de encomendar la
preparacin de las leyes a comisiones idneas.
Mas como aun en estas leyes de carcter tcnico no desaparece por
completo el aspecto poltico. ya sea en el orden social, en el econ-
mico o en el gubernativo. conviene conservar para tales casos cierto
control del rgano legislativo, que se manifiesta en dos momentos: an-
tes de la elaboracin de la ley. en las direcciones polticas que imprime
el legislador y que el Ejecutivo debe respetar; despus de confeccio-
nada la ley. en la verificacin por parte del Congreso del adecuado
desarrollo de las direcciones generales por l trazadas.
an En el derecho norteamericano James lIart, autor clsico de An Introducton ta
Administrative Latu (N. York, 1940). seala varios requisitos para que la delegacin
de facultades legislativas sea constitucional, entre ellos los siguientes: 10;> El Congre-
so debe tener potestad para legislar sobre la materia que delega. 2
9
El Congreso debe
fijar de modo preciso los lmites de la delegacin, definiendo su objeto y estableciendo
una poltica en forma de standard o criterio de principio. 3'" La delegacin no puede
hacerse nunca en favor de particulares, sino slo de funcionarios pblicos o autorida-
des. 4'" No son posibles las delegaciones del Congreso en favor dc los Estados ni dc
las legislaciones de stos en Iavor de aqul. (Vid. pg. 163).
En los Estados Unidos, el ao de 1941, un Comit designado por la American Po-
litical Sclence Association y encabezado por Ceorge Galloway (Committce on Congrcss)
lleg a semejante conclusin de la auspiciada al100 atrs en Inglaterra por el Committee
on Minister' Powcrs, en el sentido de que "es perfectamente sabido que la formulacin
de la legislacin no es ya una (uncin exclusiva del Congreso".
240
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En Mxico existen precedentes al respecto. Durante la administra-
cin de Daz, as haya sido al margen de la Constitucin, se observ
en varios casos el doble control a que nos hemos referido.w Ya den-
tro de la Constitucin, una reforma reciente de sealada importancia
parece constitucionalizar por primera vez la tendencia apuntada. Nos
referimos a la publicada el 28 de marzo de 1951, por la que se agreg
al arto 131 el siguiente prrafo: "El Ejecutivo podr ser facultado por
el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuo-
tas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el pro-
pio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para prohi-
bir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos,
artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el
comercio exterior, la economla del pas, la estabilidad de la produc-
cin nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio del
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal
de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida."
En congruencia con la anterior reforma al 131, en la misma fecha
se adicion el 49 en los siguientes trminos: "En ningn otro caso,
salvo lo dispuesto en el arto 131, se otorgarn facultades exrraordina-
rias para legislar." 81
36 As los Cdigos Civil (31 de mano de 84). de Procedimientos Civiles para el
Distrito Federal (15 de mayo de 84) y de Comercio (15 de abril de 84) . los cuales fue-
ron sometidos a la ratificacin del Congreso el 24 y el 31 de mayo del mismo ao. Del
mismo modo en 1906 el Congreso aprob el uso que el Ejecutivo hizo de las facultades
para legislar sobre rfos, navegacin y obras en los puertos que le concedi la ley de 1899.
87 Las modificaciones de 1951. introducidas en Jos artfculos 29 y 131 merecen es-
pedal comentario.
En 9 de noviembre de 1950. el Presidente de la Repblica, Miguel Alemn. envi
a la Cmara de Diputados una iniciativa para adicionar el art. 131 de Constitucin.
En su exposicin de motivos, la iniciativa comienza por referirse a la situacin que
as describe: "Ha sido prctica parlamentaria ya ancestral en el Estado mexicano que ese
H. Congreso de la Unin otorgue al Ejecutivo Federal la facultad de elaborar todas
las disposiciones complementarias de las Leyes Fiscales y no simplemente la de pro-
veer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esa costumbre, no privativa
de Mxico. es conocida por la doctrina extranjera con el nombre de Leyes Marcos.
porque el rgano legislativo se limita a sentar en ellas mismas los principios generales
del ordenamiento sin descender a los detalles, los cuales son encomendados al Poder
Ejecutivo tanto por lo que respecta a su precisin cuanto por lo que atae a adaptarlos
a las exigencias cotidianas, dentro del marco que ha sido trazado por los principios
rectores consignados en las propias leyes."
Para consritucona'lzar la prctica indicada por lo que hace a las facultades impo-
sitivas y restricciones en materia de comercio exterior. la iniciativa presidencial propu-
so la siguiente adicin al arto 131: "El Ejecutivo Federal queda facultado para aumen-
tar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas y
aun prohibir las importaciones. exportaciones y el trnsito de productos. artculos y efec-
tos, a fin de regular el comercio exterior. la economa del pas. la estabilidad de la
moneda, la determinacin de los precios y de proteger la produccin nacional. as como
cualquier otro propsito en beneficio del pas."
La justificaoin de la iniciativa, desde el punto de vista de nuestra tradicin cons-
titucional, se expuso en los siguientes trminos: "La colaboracin del Poder Ejecutivo
LA DIVISIN DE PODERES 241
POCO importa que hasta ahora no haya sido saltada ostensiblemente
la barrera que erigi la reforma de 38. El fenmeno de la absorcin
legislativa por parte del ejecutivo sigue en pie, obedeciendo a las mis-
mas causas de siempre, nada ms que canalizado ahora a travs del
con ese H. Poder Legislativo, que se propone, en modo alguno infringe decisin
ltica fundamental emanada del Constituyente 1916-1917. En efecto, con la iniciativa
de adicin que se propone no hay violacin al principio de la divisin de poderes ccn-
sagrado en el artculo 49 de nuestra Carta Magna, porque es conocido el hecho de (lue
nuestra Constitucin vigente no ha plasmado una teora rgida de la divisin de po-
deres haciendo de los mismos. poderes dislocados, sino, por el contrario, una divisin
flexible que impone hablar de una verdadera colaboracin entre ellos. El articulo 49
ya citado, prohbe que una sola persona o corporacin asuma la totalidad de fun-
ciones se arrogue aqulla y es evidente que al concederse al Ejecutivo la facultad
que se pretende con la actual nicarva, no asumir las funciones propias del Con-
greso, ni ste, por tanto, desaparecer ya que continuar teniendo la potestad legista-
tva, y el Poder Ejecutivo, dentro del marco que el propio Constituyente le seal.
gozar de la facultad de modificar las prescripciones legales. Por as decirlo, el Ejecu-
tivo gozar esencialmente de la facultad de reglamentar un texto constitucional desarro-
llado en forma mnima por el Congreso de la Unin como rgano legislativo consritudo.
El propio texto constitucional aludido, proscribe que el legislativo se deposite en una
sola persona y por 10 expresado con antelacin queda desvirtuada esta posibilidad, 'Va
que el Congreso subsiste y el Ejecutivo simplemente colaborar con l en una mJnima
proporcin. Por lo dems, es bien conocido por esas HH. Cmaras que integran el
Congreso de la Unin y por las HH. Legislaturas de los Estados, que la colaboracln
entre los Poderes del Estado Federal Mexicano se efecta otorgando a uno de ellos
"funas facultades que no son particulares de l, sino de alguno de los otros dos, tic
ta suerte -que, mediante la Intcarva que somete -a- vuestra -alta- Oln&i4eracin...simple..-
mente se confirm la colaboracin entre los diversos poderes integrantes del Estado
Federal Mexicano."
Como se observa, los argumentos aducidos, son, en su mayor parte, los que te
hablan venido usando en el derecho pblico mexicano cuantas veces se haban pre-
tendido dotar al ejecutivo de facultades legislativas. Pero la iniciativa '.incurra en grave
error cuando, empleando los argumentos tradicionales, quebrantaba lo que ella deca
ser la tradicin nacional.
En efecto, esa tradicin habfa operado siempre en el sentido de la delegacin de
facultades legtslativas, esto es. la transmisin de facultades legislativas ocurra pUl'
virtud de que el Congreso de la Unin, titular nato de las mismas, tena a bien dele-
garlas, por un acto de Su propia voluntad. en el poder ejecutivo. Tal fue desde Sld
comienzos. y sigue sindolo hasta ahora, el caso de las facultades extraordinarias para
legislar. No acta en la especie el Ejecutivo como rgano legislativo independiente del
Congreso, sino como delegado que cumple una comisin conferfda por el delegan te.
Contrariamente a dicha tradicin, la iniciativa propona que, sin conocimiento ni
consentimiento del Congreso, se dotara al ejecutivo federal de la facultad de "aumen-
tar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas p'or
el Congreso de la Unin, crear y suprimir 1:.05 propias cuotas", con la cual ti ejecutivo
reciba de la Constitucin, y no del Congreso, la. potestad de legislar en materia aran-
celaria. De esta manera la iniciativa pretenda crear una dualidad de rganos
tivos en materia de tarifas al comercio extertor. ya que por una parte el Congreso
conservaba sus facultades al respecto, pero por la otra se le otorgaba idnticas Iacul-
tades al Ejecutivo, sin nexo alguno entre las actividades de los dos poderes. Caso se-
mejante no se habla Ilegado a registrar en nuestro derecho pblico: el Congreso te-
asumi por un momento su descuidada funcin legislativa y enmend certeramente la
iniciativa presidencial.
Despus de aceptar los motivos de la reforma plOpuesta, las Comisiones
de Puntos Constitucionales y de Aranceles )' Comercio Exterior de la Cmara de Di
putados expresaron en su dictamen la salvedad: "Pero las comisione!' filie
suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adicin
que propone la Iniciativa, a fin de que no se realice un
y de-nirivo de la facultad legislativa atribuida por la ley constitucional al Poder J.C".
"
CAPTULO XXI
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PCnLICA
SUMARIO
122.-La instruccin pblica bajo la Constitucin de 57. otna del
Constituyente de 17. 124.-La reforma de 1921. dcrivar ione-, ('11 la
prctica. 126.-Las reformas de 1934 )' de I!H6. ley rculamctuar!a
de 1942. en el aspecto constitucional. 128.-Los convenios d(' {llOldna
cin. 129.-La reforma de 1966. 130.-La absorcin por los rgnnos fede-
rales de la [uncin cdUC:Hh'3.
122. La instruccin pblica ha librado una de las luchas 1I1';S eha-
maricas, entre las varias en que se ha empeado la historia de la na-
cin. Nos corresponde abordarla en el aspecto const inuional.
La Constitucin de 57 la ignor. All no haba. por taut o, eues
tin constitucional alguna. Cuando abrindose paso por entre las idea..
de la poca que repudiaban la intromisin del Estado en la cnsc.m.n.
el Presidente jurez expidi, en LISO de las facultades ,1.- '111(' '" hal la-
ba investido. las leyes org;nic'fs de instruccin phl ita de HHi7 y de
1869, hubo de limitar el .imbiro de su vigenci" al Djst rito Fedcr.rl,
pues el Congreso de la Unin careca de facultades tcdcralcs en la
materia. Y cuando en 1905, el Presidente Daz rrc la Secretara de
Instruccin Pblica y Bellas Artes, tuvo (IUl' encomendarle tan slo
la instruccin pblira en el Distrito y Territorios Federales. no obs-
tante que canto secretara de despacho le correspondan "los ru-gocios
del orden administrarivo de la Federacin", (art: HG de: la Constitu-
cin de 57) .
En el informe: que present ante el Congreso Const it uvente,
al hacerle entrega del proyecto de reformas a la Constit uriu, ('1 Pri-
mer Jefe Venusriano Carranza dedic somera rcfcrcncia al "r-mpi-o
en difundir la instruccin por todos los .imhitos srxialcs" En la COIIS'
titucin aprobada, el que haba sido en su turno dcbat ido 1("';.(10 del
arto So.. qued al fin como un precepto qllc. al ('stabl('{('r la-, CLIC te-
rsticas constitucionales de la cnscanz.t impartid.i por el Fstado y la
!l86 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
o
primaria, elemental y superior de los establecimientos de particulares,
daba por cierto que existan "establecimientos oficiales de educacin",
aparte de "los establecimientos particulares", de donde podia inferirse
que el poder pblico atenderla la funcin educacional, aunque no en
forma exclusiva; por lo dems, no se planteaba ninguna distribucin
de funciones entre los rganos centrales y los estados-miembros.
Como una novedad de la Constitucin de 17, la entonces fraccin
XXVII' del arto 73 facult al Congreso '.'para establecer escuelas pro-
fesionales ... y dems institutos concernientes a la cultura superior ge
neral de los habitantes de la Repblica, entre tanto dichos estable-
cimientos puedan sostenerse por la iniciativa de los particulares. sin
que esas facultades sean exclusivas de la Federacin". Cabe obser-
var que en este tipo de establecimientos. el precepto institua una
doble concurrencia: la de los particulares con el poder pblico y, den-
tro de este ltimo, la concurrencia federal con la estatal. Por lo que
hace a la primera, el desidertum consista en que los particulares
llegaran a asumir nregramente la funcin educativa, de suerte que
slo como temporal y supletoria proceda admitirla dentro de la acti-
vidad del poder pblico. En cuanto a la segunda, la frac. XXVII
autoriz la libre- e indiscriminada concurrencia de la federacin con
las entidades federativas.
Lo expuesto permite concluir. por va de sintesis. que en la Carta
de Querjaro se consagr la participacin del poder pblico en la en-
seanza, tanto por lo que haca a los tipos que mencionaba el arto 30.
(primaria, elemental y superior) , cuanto a la clase de enseanza (pr(}o
fesional) y a los institutos de cultura superior a que se refera la frac-
cin XXVII del arto 73. En todo caso la participacin del poder p-
blico en la enseanza poda ser compartida por los particulares, por
ms que en los tipos regulados por el arto 30. se imponan a aqullos
direcciones determinadas. La concurrencia de la tarea educativa entre
los rdenes federal y local era tcita en el arto 30., al no otorgarse ex-
plcitamente a ninguno de los dos, y constaba expresamente en la
frac. XXVII del 73.
La circunstancia de que la federacin no retuviera en competencia
exclusiva ninguna facultad en materia de enseanza, haca intil la
Secretaria de Instruccin Pblica y Bellas Artes, que desde su crea-
cin en 1905 no se justificaba tcnicamente. La asamblea de Quer-
taro l. suprimi en el arto 14 transitorio de la Constitucin, a pesar
de no haberlo propuesto as el proyecto del Primer Jefe.
124. e:," el estmulo de Jos Vasconcelos Y el apoyo de Alvaro
Obregn, ': educacin pblica recibi en Mxico su primer impul-
SO serio.
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 387
Cuando Vasconcelos tom posesin de la rectora de la Universidad
Nacional en 1920, declar que "no es posible obtener ningn resuf-
tado provechoso en la obra de la educacin del pueblo, si no trans-
formamos radicalmente la ley que hoy rige la educacin pblica, si
no constituirnbs un ministerio federal de Educacin Pblica".' El pro-
yecto que entonces se enunci no se detuvo en la transformacin de
las leyes secundarias, sino que se adentr en el campo constitucional.
As fue como en su informe ante el Congreso, al abrirse el perodo de
sesiones extraordinarias en 7 de febrero de 1921, el Presidente Obre-
gn se refiri a lo que en el lenguaje no rigurosamente jurdico de
Vasconcelos recibi el nombre de "federalizacin de la enseanza", y
a la creacin de la Secretara de Instruccin Pblica, medidas ambas
que para adoptarse requeran reformas constitucionales y que estaban
destinadas a enfrentarse "al problema vital de intensificar la cultura
del pueblo por cuantos medios estn al alcance del Estado","
Las reformas constitucionales, publicadas el 8 de julio de 1921, se
refirieron una de ellas a la entonces frac. XXVII del arto 73 para dotar
al Congreso de las nuevas facultades en materia educativa, y la otra
al arlo 14 transitorio, con objeto de tildar en el mismo la supresin,
acordada por el Constituyente, de la Secretara de Instruccin Pblica
y Bellas Artes, Como consecuencia de esta ltima reforma se pudo
crear, el 5 de septiembre de 1921, la Secretara de Educacin Pblica.
La llamada "federalizacin de la enseanza" que se arribuy a la
frac. XXVII del 73, fue una expresin excesiva, al aplicarse a una re-
forma que no se ajust al rgido esquema del art. 124, conforme al
cual las facultades que no estn expresamente concedidas por la Cons-
titucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a Ios Es-
tados. Y es que el tema de la educacin pblica no qued sustrado
ntegramente del haber jurdico de los Estados para transferirlo a la
federacin, sino que la reforma delimit los campos, al conceder a
esta ltima slo una competencia circunscrita y dejar a salvo la potes-
tad de los Estados para. legislar en lo no otorgado limitativamente a
la federacin. Si se quiere hablar de la entonces federalizacin de la
enseanza, hay que entenderla como restringida y parcial y atribuir
a la expresin que Vasconcelos divulg en su poca un propsito pro-
selitario y poltico, que no cuid del fondo jurdico.
Por fortuna el lxico que entonces se emple no trascendi de la
literatura poltica al texto de la reforma constitucional. Lejos de ello,
1 Boletn de la Universidad. rgano del Departamento Unlvcrsarlo y de Bella.
Artes.-IV poca. Tomo J, pg. 7.
e Informe ele Obregn. {'(I "Los Presidentes lil' Mxico ante la Nacin"; M6I:ico,
I!l66: Tomo IJI, p:lg. 423.
388 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la reforma de 21 signific un acierto tcnico. dentro del marco de ex-
cepcin por ella consagrado y que consista en hacer partcipes en la
regulacin de una misma materia a los dos rdenes generalmente ex-
cluyentes entre s, corno son el federal y el local.
Era cierto que. en trminos de generalidad, la fecleracin y los
Estados podan legislar sobre educacin pblica, Sin embargo. esta
coparticipacin no era indefinida y arbitraria, sino que dentro del con-
cepto general de "educacin pblica" la reforma de 21 cuid de se-
alar" las facultades de cada uno de los dos rdenes. Despus de con-
signar la facultad del Congreso de la 'Unin para establecer toda clase
de escuelas as como institutos concernientes a la cultura general. la
reformada fraccin XXVII agregaba como facultad del mismo Con-
greso la de "legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones",
con lo cual la reforma no hizo Otra sino dotar a un solo titular
de dos facultades que tendran que ir en compaia, como eran la de
establecer por cuenta propia centros de enseanza y la de legislar acer-
ca de la enseanza en ellos impartida. Congruente con lo anterior, la
reforma reconoca idntica facul tad a los Estados, pues a su potestad
de crear escuelas deba corresponder la de legislar sobre las mismas,"
Slo resta sealar que las facultades coexistentes aunque no mezo
cladas de las dos potestades, tenan de comn los principios que seo-
reaban la enseanza, consignados en el art. 3
9
y que imponan el lai-
cisma tanto en los establecimientos oficiales de cualq uier grado, cuan-
" En el primer prrafo de la frac. XXVII. la reforma hablaba claramente de las
dos facultades conexas de la federacin. como eran, pur una parte. "la de establecer.
orgnnzar y sostener en toda la Repblica" las instituciones educativas que enumeraba.
y. pUl" la otra, "la de legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones", es decir,
las de la federacin.
En su segundo prrafo, la frac, XXVII reiteraba lo cxpuesto en la anterior: "La
Icdcracln tendr jurlsdtccin sobre los planteles que ella establezca, sostenga y orga-
nicc". con In cual no podla sig-nificarse otra cosa sino que sobre dichos planteles la
jurisdiccin federal exclua la local; pero a la vez 5610 sobre los mismos y no .. sobre Jos
de los Estados operaba la referida jurisdiccin federal. por ser tal el sentido de las
Iacuhades expresas de los Poderes federales.
A la luz de lo expuesto debe entenderse el prrafo que contina el anterior: " ... sin
menoscabo de la libertad que tienen los Estados para legislar sobre el mismo ramo edu-
cacional". AUIU!ue este ltimo prrafo adolece de cierta ambigedad. no cabra inter-
pretar!n sino en el sentido de que los Estados pueden legislar sobre el ramo educado-
al pur In '1I1C mira a los planteles que ellos establecieren, ya que a la federacin corres-
pondta catstar sobre Ios suyos propios, segn categricamente lo previene en su pri-
mera parle el pn-cepto comen lado. De esta suerte era la Constitucin misma y no el
ele la IJlli(m la CJue desfudaba los campos federal V local, por lo que en ma-
teria c.lucativa la runr ur rcucta se da ha nicamente dentro del terna general de la edu-
catin pblica. 1111 ('11 cuanto al mbito concrete de carta competencia. Difcrencibase
asl de In:,; faclIlladl's federales que ya hemos mencionado, como eran la salubri-
dad ":f'lIeral 11(' la Rl'plihlica y las vfas generales ele cornunlcacln con relacin a 101,'1
Incumbe al C:UIIJ.:II"O determinar en, la ley secundaria el cOllcqJlO de lo gefuTal.
es dee.ir, de lo ('(!t'ral. l luhr ia de ditetcnctarse la reforma de 21, especialmente, de la
din'u:in a s('j,tuir (l1It la prxima reforma en la misma materia educativa, que habre-
mos ele' conshlerar ms adelante.
FACULTADES EX MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 389
tu en la enseanza primaria, elemental y superior impartida en los
establecimientos particulares, adems de someter a las escuelas prima-
rias particulares a normas que, por una parte, prohiban la intromi-
sin en ellas de corporaciones religiosas o ministros de algn culto
y, por la otra, imponan a las autorizadas la sujecin a la vigilancia
oficial.
125. El esquema constitucional as trazado por la reforma de 21,
iba pronto a someterse a los requerimientos prcticos, por un lado en
cuanto a las relaciones de la federacin con las entidades, por el otro
respecto al manejo de la funcin educativa en lo que le perteneca
a la federacin.
La experiencia confirm lo que estaba a la vista de todos, segn
era la extrema penuria de los Estados, que los imposibilitaba para
llevar a trmino por s solos una labor eficiente en la materia. Su
autonoma, que dentro de los cuadros constitucionales era intocable,
tendra que ser auxiliada con los recursos de la federacin, si se quera
que participaran con xito en la tarea que la reforma reclamaba de
todos. La ayuda econmica a los Estados se tradujo desde el principio
en un medio de intervenir en ellos la federacin, como 10 expres en
esos tiempos el Presidente Obregn en su informe del 1Q de septiem-
bre de 1922, a un ao apenas de la creacin de la Secretara del Ramo.
La ayuda se hizo -constar en contratos o se concedi por medio de
subsidios. Excepto cinc;' Estados, con todos los dems se celebraron
convenios.' A cambio del auxilio financiero otorgado, y como condi-
cin del mismo, la federacin impuso desde entonces direcciones a
la enseanza impartida por los Estados, con menoscabo de la autono-
ma que la Constitucin no les negaba.
En cambio, la actividad directa de la federacin, en ejercicio de
su facultad constitucional para establecer y sostener por su cuenta cen-
tros de enseanza, se organiz desde luego en forma eficaz, mediante la
designacin de delegados federales en cada una de las entidades fede-
rativas." En principio su misin deba cumplirse nicamente respecto
.. Bajo el rubro de "accin federal en 105 Estados", Obregn asent lo que sigue en
su Informe presidencial de 1923: "La forma en que la Federacin interviene en los Es-
rudos con relacin a la enseanza, es celebrando con dichas Entidades contratos a vir-
tud de los cuales destina para ellas determinadas sumas de dinero que se cmplearan
en las escuelas ... que tambin sc determinan: otras veces las sumas so proporcionan
en forma de subsidios, ya mensuales. ya anuales", "Los Preaidentesv.;"; Tomo 111.
P-'R. 520.
r. En su Informe de )':.' de septiembre de J ~ Obregn expuso: "... en cada una
de las Enndadcs federativas Sl' han fundado varias instituciones de educacin . . Para
atender cstu enseanza que Importe la Federacin, se han nombrado delegados que re-
siden en los distintos Estados de la Repblica: en los Territorios tienen tal carcter
IIIS gobernadores'. "Los Preshlentcs , .. ": Tomo 111, pg. 577.
390 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
a los establecimientos educativos federales, pero los delegados prono
to iban a ejercer tambin el control sobre la enseanza local, propi-
ciado por el apoyo financiero procurado por la federacin a los Estados.
Las mermas que la realidad impuso a la autonoma local en la ma-
teria educativa, configuraron desde los inicios de la reforma de 21 un
sistema emprico, dentro del cual las entidades estaban dirigidas por
la federacin. De este primer ensayo habra de sobrevenir la influen-
cia ~ e d e r l llamada a abarcar la posterior evolucin de la enseanza
pblica en el pas.
126. El 13 de diciembre de 1934 se public una reforma a los ar-
tculos 30. y 73, fraccin ahora XXV, correspondiente a la antigua
fraccin XXVII que hemos venido mencionando, la cual por supre-
sin de las dos que inmediatamente la precedan pas a ocupar el lu-
gar de la XXV, segn se public el 20"de agosto de 1928.
La reforma de 34 contena dos temas, claramente dfcrenciables'
entre s. El primero se refera a las nuevas caractersticas ideolgicas
que la reforma impona a la educacin, as como a las taxativas y la
vigilancia de la impartida por los particulares en ciertos tipos y gra-
dos. El segundo tema miraba al papel asignado a la federacin y a los
Estados en la funcin educativa y en l se ocupaba la frac. XXV del
art. 73. Consideramos que este segundo tema es el nico que corres-
ponde a nuestro estudio de la parte orgnica de la Constitucin, por
lo que slo a l' prestaremos atencin. ya que el primero pertenece
a las garantas individuales. Sin embargo, queremos aclarar que en el
arto 30. no se contiene exclusivamente la garanta individual de la en-
seanza y sus modalidades, sino que el precepto incursiona tambin
en la parte orgnica, por lo que en este aspecto s nos compete su exa-
men, como lo veremos ms adelante. Al mismo tiempo hemos de ob-
servar que la reforma de 1934, fue objet a su vez de modificacin
mediante la de 30 de diciembre de 1946, que es la vigente, pero esta
ltima afect al art, 30. slo en lo que tiene de garanta individual,
no as a sus disposiciones en materia orgnica constitucional, ni toc
para nada la frac. XXV del 73. En tales condiciones. el estudio que
vamos a emprender tomar en cuenta la reforma de 1934, inalterada
por la de 46 por lo que hace a las disposiciones acerca de la compe-
tencia de los poderes federales y locales en la materia de la educa-
cin pblica.
Conviene, ante todo, tener a la vista los textos que nos propone-
mos comentar, adecundolos a las contingencias de que han sido ob-
jeto en el transcurso del tiempo. Si, como hemos visto, la reforma de
46 no menoscab la frac. XXV (entonces XXVII) del art. 75, en cam-
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 391
bio la de H de enero de 1966 introdujo una adicin al precepto indi-
cado, que no alter en nada el sistema existente, sino que se redujo
a atribuir al Congreso de la Unin una facultad nueva. A continua-
cin damos el texto actual (ao de 1973) de la frac. XXV y en l
indicamos el origen cronolgico de sus diversas partes:
"El Congreso de la Unin tiene facultad ...
"XXV.-Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica
escuelas rumies, elementales, superiores, secundarias y profesionales;
de investigacin cientfica, de bellas artes y de enseanza tcnica; es-
cuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos,
bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cul-
tura general de los habitantes de la Nacin y legislar en todo lo que
se refiere a dichas instituciones"; (Hasta aqu la. reforma de 1921, con
el nico agregado en 1934 de mencionar las escuelas prcticas de mi-
nera, adems de las ya incluidas de agricultura.)
"para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e hist-
ricos, cuya conservacin sea de inters nacional"; '(Reforma de 13 de
enero de 1966.)
"as COmo para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenen-
temente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio
de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondien-
tes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin
en toda la Repblica". (Reforma de 1934).
En cuanto al arto 30., mantiene idnticas las reglas de distribucin
de la funcin social educativa entre la federacin, los Estados y los
municipios, tal como las estableci la reforma de 34, que en este pun-
to no fue afectada por la de 46. El prrafo correspondiente, que ahora
lleva el nmero VII, dice as:
"El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la
educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, destina
das a distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los
Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones econmicas correspon-
dientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables a los
funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones re
lativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan."
Con el fin de organizar nuestra exposicin. hemos de hacer de lado
el prrafo VIII del arto 3
9
que acabamos de transcribir. el cual incu-
rre en mera repeticin de lo que dispone en su parte relativa la frac
cin XXV del art, 73. que tambin hemos copiado. La nica dispo-
sicin aparentemente exclusiva de dicha frac. VIII, es la que se refiere
"a sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan
o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos
392 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
-,
aquellos que las infrinjan", disposicin del todo superflua, pues no
cabe suponer que sin ella el legislador estara impedido de sancionar
a los funcionarios que desacataran los mandamientos legales. Por in-
til, por ocupar entre las garantas individuales un lugar que no le co-
rresponde y por tener asignado el suyo propio en el sitio adecuado de
la parte orgnica, como son las facultades del Congreso, el prrafo VIII
del arto 30., no debi sobrevivir en la reforma a fondo de ese artculo
que llev a cabo el constituyente de 46. Por lo que a nosotros toca,
nos bastar con referirnos en nuestro comentario a la frac. XXV del
arto 73.
En su primera parte, ese mandamiento atribuye al Congreso de la
Unin una facultad que por su naturaleza pertenece al Poder Ejecu-
tivo, como es la de establecer, organizar y sostener en toda la Rep-
blica las escuelas e institutos que enumera. De fijo no le toca al Con-
greso, sino al Ejecutivo a travs de la Secretara de Educacin Pblica,
el manejo concreto de los planteles educativos, funcin tpicamente
administrativa, ni siquiera imaginarnos que pudiera ser desempe-
ada por el rgano legislativo.
El precepto adquiere sentido con el prrafo que le sigue: "y le-
gislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones", La enumera-
cin que de establecimientos de educacin y de investigacin se hace
en el primer prrafo, cabe entenderla, a la luz del segundo, como in-
dicativa de la materia acerca de la que puede legislar el Congreso de
la Unin. La facultad se extiende a toda la Repblica, pero solamente
se ejercita respecto a los planteles de la federacin, ya que la facultad
federal no desplaza la de los Estados en la misma materia, dentro de
sus respectivos territorios. Existe, pues, una doble jurisdiccin en la
imparticin de la enseanza por el Poder Pblico: la jurisdiccin fe-
deral, que por razn del territorio abarca toda la Repblica y que por
razn de la materia se constrie a los establecimientos federales; y la
jurisdiccin estatal, o estadual,? que geogdficamente reconoce por l-
mites los de cada entidad federativa y dentro de ellos se ejercita sobre
los planteles que el respecti vo Estado sostiene.
G En Mxico acostumbramos aplicar el adjetivo estalal lo mismo a lo perteneciente
al estado en su sentido amplio (1(' representacin jurdica de la nacin, <I"e a la enti-
dad federativa as llamada e-n el sistema federal. Una tcndcnula. <Ille acaso se ha ori-
ginado en Sudamrfca. quiere reservar par.! esta segunda acepcin el vocablo estaduat,
con objeto de salvar as la ambigedad en el liSO dc un solo trmino para dos '011-
ccptos evidentemente distintos,
decimonovena edicin del Diccionario de la Academia Espaola (I!I70) no da
cabida al trmino estaduat, sino slo al ('.l/al al, que definido como "pcrtcncclcme o re-
al Estado", clI\'lIeh'l" por ello la dob'h: y equivoca acepcin a <lile antes nus hemos
referido. En cambio, esa it imu edicin del didclonuro oficial admite como novedad
la rara palabra cstaddad, oriunda dI.: Puerto Rico, con el de "coudlcln tic
Estado federal". IHI vocablo (JIu' aqu nu-uciouamos como ejemplo cleI vscaso celo que
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA
La federalizacin de la tarea educativa, aunque restringida, la hizo
posible la reforma constitucional de 21, como hemos visto, pero la con-
currencia que de all surgi, inspir con el tiempo la conveniencia de
instituir un regulador, que distribuyera, unificara y coordinara la edu-
cacin en toda la Repblica. A tal finalidad respondi la reforma
de 34, que por ello implic una innovacin en nuestra tcnica cons-
titucional.
La triple tarea de distribuir, unificar y coordinar la educacin p-
blica, la encomend la reforma de 34 al Congreso de la Unin a ma-
nera dc regulador en funcin legislativa. De este modo, desde el ao
de 21 hasta antes del 34 las entidades federativas gozaron constitu-
cionalmente de una autntica autonoma en la materia, que les per-
mita, dentro de su jurisdiccin, determinarse por medio de sus cons-
tituciones, de sus leyes y de sus actos administrativos. Mas a partir de
'14, la autodeterminacin de las entidades ha quedado prcticamente
a merced del Congreso de la Unin. El cometido que le asigna la
frac. XXV es el de "unificar y coordinar la educacin en toda la Re-
pblica", expresin que gramaticalmente no soporta la compaa de
dos verbos excluyentes entre s, corno son unificar, que quiere decir
hacer de varias cosas un solo todo, y coordinar, cuyo significado con-
siste en ordenar entre s varias cosas, que no por ello pierden su indi-
vidualidad. Mientras la unificacin lleva a la desaparicin de las par-
tes para integrar un todo, la coordinacin presupone la subsistencia
de las partes, relacionadas entre s sistemticamente. Ante el lxico
poco vigilado del legislador de 34, todava en vigor, el jurista tiene
que buscar la conciliacin de los dos vocablos dentro del contexto del
precepto. y de este modo habr de entenderse que el verbo unificar
no lo emple el redactor del artculo en el sentido de implantar por
el Congreso, central izndola, una sola educacin pblica en todo el
pas, con expulsin de las entidades federativas en la tarea comn a
que las haba convocado la reforma de 21. Por encima de la unifica-
cin centralizadora de la enseanza, a que conducira el vocablo tota-
lizador aisladamente considerado, otros elementos del mandamiento
constitucional hacen prevalecer la idea de coordinacin, como vamos
a \'CCC5 se pOlle t'll la !>t'lt..'u:ilI de ncologtsmos, cuyo ingreso al idioma deberan presi-
dir por i!!,ual rl rtgor del slgulficado y el hunchnb!c casticismo.
Puede pellsarsl' ni la COIl\'cllit..'lIcia de el trmino cstadual 11 otro semejante.
(;OInO referido il ('1l1ifll(,1 Icdcrauva, :l u de reservar el acostumlnudo c-tatal para el
alcance lIl:h umpl 1111(' hemos sealado. 1'1;1'0 110 dejemos (It: rcconrxr-r qlll; esa dicoto-
mfa en el uso de ambos \'Illal))os ser In ('11 cinlo tnCIJO couv cm ionul. ):1 '[Ul' la.s dos
palubras. por t cnr-r un 011111'111 dimo!bgl'o, ilHlucir:lll ; conf'uvin 3 quiellt....., 110
st' hall.uen al cubo dl' '111 si).\"llifil:ulo (OIl\("IlCi(Jllal: estatal deriva dn-cuuncuu- del latn
51111tu, (1'1t" denutn (',\1(///0 en ('ua111Ilil'1' s('ntillo, micuuus 'lile rst adual procrrk- de la
misma ra7, mula 1Il:'\ que a ILI\'t'S (kl ('''paliol nfar/u, pulnhra tamhin .amhivalr-n tc.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
a verlo. Pero tambin habremos de observar que la unificacin, en el
sentido de centralizacin, ha acabado de hecho por ganar la partida
a la coordinacin, ms all de cualquiera interpretacin jurdica.
En pos de la finalidad indicada de "unificar y coordinar la educa-
cin nacional en toda la Repblica", el precepto constitucional que
comentamos dota al Congreso, como un medio de alcanzar aquel ob-
jetivo, con la facultad de dictar "leyes encaminadas a distribuir con-
venientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el
ejercicio de la funcin educativa". Distribuir la funcin educativa en-
tre varios titulares, es todo lo contrario a unificarla en sentido estric-
to; en cambio, el reparto que asigna una porcin funcional a cada uno
de los titulares, es a todas luces compatible con una cooperacin ar-
mnica de los mismos, que es en lo que consiste la coordinacin.
Consideramos que con esos elementos interpretativos podremos
aclarar e! texto no del todo afortunado de la frac. XXV, en el sentido
de que el Congreso de la Unin, aunque le est concedida una inter-
vencin hegemnica en la educacin nacional, debe dejar a salvo un
mnimo de autonoma de las entidades federativas, pues de otro modo
no cumplira con su obligacin constitucional de repartir la funcin
educativa, sino que indebidamente la asumira en su totalidad, ni
tampoco observara su otro deber constitucional de poner orden y ar-
mona entre las funciones que distribuye, las cuales no por estar coor-
dinadas pierden su individualidad. .
Distribuir y coordinar el ejercicio de la funcin educativa de las
entidades y municipios es facultad del Congreso que podramos llamar
centrfuga, pues por ella el centro reconoce atribuciones a la periferia.
Pero ocurre que semejante potestad de distribuir y coordinar le es
conferida -al Congreso tambin respecto a las aportaciones econmicas
correspondientes a la educacin pblica, que deben sufragar la fede-
racin, los Estados y los municipios. He aqu una facultad centrpeta,
pues ya no es el rgano central quien concede facultades, sino el que
recauda contribuciones.
Esta facultad del Congreso de distribuir y coordinar la educacin
pblica, no cuenta para su ejercicio con bases objetivas en la Consti-
tucin. Del uso de la facultad a travs de la ley respectiva, deriva lo
que a bien tenga conceder el legislativo federal a las entidades y a los
municipios. En cuanto a la potestad de distribuir, el adverbio COnve-
nientemente que la acompaa es la nica norma que el precepto su-
ministra al criterio de! Congreso, que de este modo se convierte en
mero criterio subjetivo, ya que nadie -especficamente el Poder .Judi-
cial Federal- podr en ningn caso juzgar acerca de la inconveniencia
de la ley que lleva a cabo la distribucin. Por lo que hace a la COOI'-
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 395
dinacin, el texto constitucional emplea la expresin "buscando unifi-
car y coordinar la educacin en toda la Repblica", lo que parece ms
bien consejo que mandamiento, adems de que tampoco aqu se trazan
direcciones objetivas al Congreso.
Estamos, pues, en presencia de una facultad sui gneris dentro de
nuestro sistema federal. Si en el pargrafo 40 de la presente obra la
consideramos semejante a las facultades del Congreso en materia de
salubridad general de la Repblica y de vas generales de comunica-
cin, por cuanto en los tres casos la Constitucin delega en la ley or-
dinaria la distribucin de facultades entre la federacin y los Estados,
ahora nos corresponde precisar que en los otros dos casos la ley supre-
ma s provee de una base objetiva y verificable conforme a la cual
hacer el reparto, ya que la competencia del Congreso se reduce a legis-
lar sobre salubridad general y sobre vas generales de comunicacin,
de donde se sigue que el Congreso no puede legislar sobre salubridad
local o acerca de vas locales de comunicacin (pargrafo 120). En
cambio, aunque por lo que hace a educacin pblica tambin se en-
comienda a la ley ordinaria el reparto de facultades, ello no va acom-
paado de alguna base impuesta por la Constitucin, que obligara al
Congreso y cuya inobservancia pudiera ser enjuiciada, salvo por lo que
ve a la jurisdiccin federal sobre los establecimientos educativos de la
federacin, la cual no podra ser compartida por los Estados, pues no
estara al alcance de la ley secundaria variar la ecuacin constitucional
"jurisdiccin federal igual a establecimientos de la federacin". Cuan-
do la frac. XXV habla de "dictar las leyes encaminadas a distribuir
convenientemente' entre la federacin, los Estados y los municipios el
ejercicio de la funcin educativa". no pretende incluir en la distribu-
cin la facultad excluyente de toda otra, que en su primera parte re-
serv el precepto para la federacin. Lo distribuible como atribucin
del Congreso a travs de la ley. es la funcin educativa no exclusiva
de la federacin, dentro de una zona en la que s deben actuar los
Estados y los municipios, aunque ello no excluya en ese aspecto la
participacin de la federacin. Para que el Congreso realice la distri-
bucin dentro de la zona indicada, es para lo que no existe en la ac-
tualidad una base constitucional suficientemente precisa, La hase exis-
ti determinante y clara en la reforma de 21; en la de 34 se dej a la
sola voluntad del Congreso movida por razones de conveniencia, la de-
licada misin de repartir y de coordinar una tarea que, como la educa-
tiva, no es exclusivamente federal. La reforma de 34 a la frac. XXV
del art. 73, se r i ~ i por lo tanto, sobre una 'base pragmtica, que no
se decidi por la federalizacin total de enseanza, pero tampoco de-
marc en la Gonstitucicn el rea de la autonoma de los Estados. El
396 nERE<;H() (;()NSTITUCIONAL MEXICANO
e
vasallaje de estos ltimos, que lo reciben todo a discrecin de la fede-
racin, aparece ms humillante si se mira la facultad del Congreso al
sealarles las aportaciones econmicas con que deben contribuir al ser-
vicio pblico de la enseanza, mediante lo cual la federacin inter-
viene autoritariamcrue en los presupuestos -de los Estados. Ninguna
consideracin de orden prctico es bastante a justificar esa situacin
ambigua que prohij la reforma de 34 y que pas por alto la de 46.
La Constitucin lo puede todo, pero no conviene que ella misma mix-
tifique sus propias instituciones, colocando al abrigo de la forma fede-
ral un rgimen que la desnaturaliza."
En otro aspecto, la frac. XXV que venirnos comentando realiza una
intromisin m.is en la esfera local, al autorizar al Congreso de la Unin
para que directamente, haciendo a un lado a las entidades. imponga
a los municipios sus atribuciones en el desempeo de la funcin edu-
cativa y les seale sus aportaciones econmicas correspondientes a ese
servicio pblico. El municipio libre. segn el art. 115, es la base de
la divisin territorial y de la org-anizacin poltica y administrativa
de los Estados de la federacin; si es. por un lado, la clula prima-
ria de la entidad federativa. por el otro slo con ella est vinculado.
mediante la subordinacin limitada que trata de dejar a salvo la liber-
tad municipal. En esas condiciones consideramos incompatible con la
institucin del municipio libre la potestad del rgano federal para
dictar normas en materia educativa a los municipios, asumiendo as
una regulacin que por su naturaleza corresponde a la Constitucin y
a las leyes de cada Estado. Estamos en presencia de una externacin
ms de la falta de escrpulo o de conocimiento C011 que trataron a
nuestras instituciones los reformadores de 34.
127. No es de extraar que la anfibologa. cercana a veces a la
incoherencia. que preside el reparto de atribuciones operado por la re-
forma de 34 e intocado por la de 46, se refleje en la ley secundaria,
la cual, publicada el 23 de enero de 1942. lleva el nombre de Ley or-
gnica de la educacin pblica, reglamentaria de los artculos 30.. 31.
fraccin 1; 73. fracciones X y XXV; Y 123, fraccin XII de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Al parecer la Ley en 1942, reglamentaba los preceptos constitucio-
nales que entonces estaban en vigur. Con el tiempo, algunos de esos
7 Aunque en 'los trminos literales en que est coucchidu la primera ele las salvcda-
des del art. 124 de la Lcv que venimos examinando, pudiera dar a entender que no
slo la flirc(cin rccuicu. sino urmbln la ndmiuisnmivu son asumidas IXH' la Secreta-
rfa dl' Educacin Publica cuando se trata de la enseanza controlada, sin embargo otro
precepto r-omo es el 127. n-laclonndo con el anterior. induce a admit ir que la direccin
udmhusmuva corre a ('2rg:o de las entidades. mientras no la eutrcuucn a la federa-
dim mcdhuuc convenio. o
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 397
preceptos se han modificado, sin que la Ley se ajuste a sus modifica-
ciones, pues desde su expedicin no ha sido objeto de reforma alguna.
De este modo se puede afirmar que los cambios constitucionales pos-
teriores a la Ley, carecen propiamente de reglamentacin. Ast ocurre,
por va de ejemplo, con el arto 30. constitucional, modificado sustan-
cialmente en la mayor parte de su texto el aI10 de 46, esto es, con pos-
terioridad a la Ley de 42; al no hacerse cargo del cambio, la Ley de
42 contina reglamentando mandamientos derogados y, en cambio, no
ha provisto de reglamentacin al texto en vigor.
Si hemos citado como un caso entre otros el del arto 30., no es por
considerar imputable a la Constitucin la inactualidad de la Ley, sino
para poner de manifiesto la inadecuacin por anacrnica del instru-
mento legal ms prximo a la Constitucin.
De regreso a nuestro tema, hemos de ubicar en la Ley de 42, des-
de el punto de vista que corresponde a nuestro estudio, la proyeccin
del texto constitucional que antes hemos abordado. Con ese propsito,
trataremos hasta donde nos sea posible de agrupar sistemticamente
las pocas y dispersas disposiciones que, dentro de sus 130 artculos, de-
dica la Ley a la distribucin y coordinacin de la tarea educacional
entre la federacin, los Estados y los municipios, que es precisamente
lo que concierne a nuestro tema.
En cuanto a la federacin, la Ley dispone que los planteles edu-
cativos de cualquier tipo o grado que ella establezca en cualquier parte
del territorio de la Repblica, dependern de la Secretara de Educa-
cin Pblica, tanto en la direccin t n ~ cuanto en la administrativa
(art. 123 de la Ley). Este precepto est de acuerdo con 10 que hemos
considerado como primer presupuesto de la frac. XXV (art. 73 de la
Constitucin), a saber, la potestad exclusiva de la federacin sobre
sus propios establecimientos educativos. Esta es la nica rea ajena a
todo reparto, en la que no interviene para nada la autoridad estatal
o municipal, y que, por tanto, no es susceptible de que sobre ella ejerza
el Congreso su tacultad de distribuir el ejercicio de la funcin educa-
tiva. La Ley no autoriza excepcin alguna a lo antes dicho, pues aun
la obligacin impuesta a los gobiernos de los Estados de cooperar al
sostenimiento de las escuelas normales rurales, dependientes de la fe-
deracin, que funcionen en sus respectivos territorios (art. 81, I. f.)
no lleva aparejado derecho alguno de los Estados para intervenir en
las escuelas a cuyo sostenimiento cooperan.
Inmediatamente despus, en su art. 124, la Ley admite la capaci-
dad de las autoridades federativas y de los municipios para establecer
y sostener, dentro de sus respectivas circunscripciones territoriales, la
misma clase de planteles e instituciones que el artculo precedente re-
398 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
conoci como susceptibles de ser establecidos en todo el territorio na-
cional por la federacin. Pero mientras esta ltima goza de jurisdiccin
plena sobre sus propios planteles. correspondindole ntegramente la
direccin tcnica y la administrativa en todos los tipos y grados de
la enseanza, la Ley impone lmites a la jurisdiccin de los Estados
y de los municipios sobre sus propios planteles y la subordina en par-
te a la federacin.
En efecto, a continuacin de la capacidad con que los dota, el ar-
tculo 124 reconoce a los Estados y municipios la direccin tcnica y
administrativa de sus planteles, con lo cual el precepto parece incli-
narse, hasta aqu, en favor de la paridad entre la jurisdiccin federal
y la local, cada una dentro de su propia esfera, como lo realiz la re-
forma constitucional de 21. Mas en seguida el precepto erige dos sal-
vedades, primer indicio de la desigualdad legal entre ambos rdenes.
Despus de reconocer que "la direcin tcnica y administrativa les
corresponder" (a las entidades federativas y a los municipios), aa-
de el arto 124 de la Ley: "salvo lo dispuesto en los 'artculos 118, frac.-
ciones 11 y 111 Y 127 de esta Ley en 'los convenios de coordinacin".
De estas dos salvedades, examinaremos desde luego la primera y reser-
varemos para ms adelante el estudio de los convenios de coordinacin.
El art, 30. de la Constitucin somete a un tratamiento especial "la
educacin primaria, secundaria y normal y la de cualquier tipo o gra-
do, destinada a obreros o campesinos". Para ese efecto el precepto cons-
titucional seala requisitos y. taxativas para la imparticin de esa clase
de enseanza, comunes por igual a la federacin, a los Estados, a los
municipios y a los particulares. Pero como la Constitucin, segn he-
mos visto, no lleva a cabo la distribucin y coordinacin de la funcin
educativa, sino que las encomienda a la ley secundaria federal, nos co-
rresponde averiguar cmo maneja esta ltima lo relativo a la enseanza
que podemos llamar controlada por el poder pblico, a diferencia de
la enseanza que es libre por virtud de no ser primaria, secundaria o
normal ni estar destinada a obreros o campesinos.
He aqu, en sntesis sistematizada, las 'normas que establece la Ley
vigente, por cuanto a la distribucin y coordinacin de la enseanza
<controlada:
a) Corresponde a la federacin, por conducto de la Secretara de
Educacin Pblica y can exclusin de los Estados, municipios y par-
ticulares, la formulacin de planes, programas y mtodos de enseanza,
los cuales son oblgatorios por igual para las escuelas dependentes de
la federacin (la que de este modo se da a s misma sus propia nor-
mas) y para aquellas otras que establecen los Estados, los muncipios
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 399
y los particulares (que observan normas ajenas, como son las emitidas
por la federacin). Fracs, Il y III del arto 118.
b) Pero no basta para la Ley reservar al rgano federal la elabo-
racin del material tcnico, como son los planes, programas y mtodos
de -enseanza, pues tambin excluye a los Estados y a los municipios
por lo menos de la direccin tcnica de los planteles e instituciones por
ellos establecidos y sostenidos, segn se infiere del arto 124, relacionado
con el 127'
c) A diferencia de la enseanza controlada cuyas normas esencia-
les acabamos de exponer, la enseanza libre en sus propios estableci-
mientos corresponde ntegramente a las entidades, as en la direccin
administrativa como en la tcnica, salvo lo que se determine en los
convenios de coordinacin (art. 118, frac. V).
d) Para que las instituciones privadas y las particulares puedan
impartir enseanza controlada, debern tener autorizacin previa y
expresa de la autoridad pblica (art. 38). En cuanto a la autoridad
competente para otorgar la autorizacin, parecera lgico' que lo fue-
ra la federacin, puesto que la Ley reserva a ella la direccin tcnica
de dicha clase de enseanza. Pero la Ley, en su arto 40, otorga esa fa-
cultad a las autoridades de los Estados y de los municipios dentro de
sus respectivos territorios, con lo cual incurre en una incongruencia,
ya que si por una parte la autoridad federal es la que impone planes,
programas y mtodos de enseanza a las escuelas oficiales de los Esta-
dos y municipios y conserva constantemente su control, por la otra se
confa la verificacin de los requisitos tcnicos e ideolgicos de las
escuelas particulares a las mismas autoridades estatales que carecen de
facultad similar en relacin con sus propias escuelas oficiales.
Compete al Secretario de Educacin Pblica, asienta el comentado
arto 40, la resolucin definitiva en los casos de denegacin, lo cual
confirma que en el caso de otorgamiento de la autorizacin a particu-
lares, la resolucin de las autoridades locales es definitiva y nada pue-
de hacer legalmente la Secretara de Educacin Pblica en presencia
de escuelas particulares que a su juicio no hubiera merecido la auto-
8 La interrogante, todava sin respuesta constitucional, de qu corresponde a los
Estados en materia de instruccin pblica, ha Introducido anarqua en el planteamien-
\0 que al respecte se hall hecho las constituciones locales. En el-ao de 1962. ocho cons-
tituciones locales facultaban a los congresos rcspecrlvoa para legislar sobre la materia;
las dems nada decan. Mas para que puedan actuar las legislaturas de los Estados, les
es preciso contar- con una zona reservada para ellas por la Constitucin federal. Como
esa zona en el aspecto educativo no existe privarvamente para los Estados como expre-
sin ele su soberana. las leyes expedidas por ellos. carecen de base suficiente en la
Constitucin federal. As sucede con la Ley General de Enseanza para el Estado de
Veracruz, de 1965, modelo en su gnero, que por serlo pone en jaque ta tesis de la inep-
titud de las entidades federativas para asumir su propia responsabilidad en la tarea
educacional.
400 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
rizacin concedida. A 'manera de complemento de la contradiccin
sealada. el art. 43 da por cierto que las revocaciones de autorizacio-
nes otorgadas a particulares que hagan los Estados o municipios den-
tro de sus respectivas circunscripciones. corresponden tambin a di-
chas autoridades, no a la Secretara de Educacin, y son revisables por
el Secretario del Ramo precisamente en ejercicio de su facultad revo-
catoria, de suerte que no es la autorizacin, sino su insubsistencia, lo
nico que puede llegar al conocimiento de la jurisdiccin federal.
Eso por lo que toca a la enseanza controlada por el poder pbli-
CO, que sin autorizacin de ste no puede ser impartida por partcula-
res. En cuanto a la enseanza libre o no controlada. aunque no hay
prohibicin para los particulares de trasmitirla pblicamente, sin em-
bargo el reconocimiento oficial de los estudios realizados en los plan.
teles destinados a esa enseanza, as como la revalidacin de estudios
para cada individuo. corresponde otorgarlos al poder pblico; el re-
conocimiento y su denegacin se rigen por las mismas rep;las que he-
mos observado en la enseanza controlada, por lo que vale para estos
actos dirigidos a la enseanza libre lo que acabamos de exponer res-
pecto a la controlada. La revalidacin corresponde otorgarla a las Co-
misiones Mixtas y, en su defecto, a los rganos adecuados de la enti-
dad. (Arts. 26, segundo prrafo: 27, segundo prrafo; 30, frac, II; y
32 Y 45)', La autoridad puede retirar discrecionalmente su reconoci-
miento de validez a los planteles (art. 28) y revocar la revalidacin
de estudios a los individuos si ha habido falsedad en los documentos
que la fundaron (art.33); en cuanto a lo primero, la Leyes omisa en
el sealamiento de la autoridad a quien compete el acto, pero la con-
gruencia pide que el retiro del reconocimiento corresponda a la misma
autoridad que lo haba concedido, federal, estatal o municipal segn
los casos; por lo que hace a lo segundo, la revocacin de una revalida-o
cin de, estudios que pueden en ciertos casos otorgar las entidades, la
.atr.ibuye la Ley a la Secretaria de Educacin Pblica, quebrantando
as una vez ms la unidad del sistema.
Hemos querido referirnos a la iucongruencia legal que en los as-
pectos indicados nos ha parecido descubrir. no a manera de censura
de la parva descentralizacin en este 'punto operada por el legislador
en favor de las entidades en penuria. sino para verificar cmo se re-
fleja en la ley secundaria la desorientacin del texto consutucional.
128. La escasa autonoma indigna del sistema federal, que respe-
taron en las entidades federativas la frac. XXV del arto 7:1 y su ley
reglamentaria. se abate de hecho totalmente, merced a la posibilidad
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACiN PBLICA 401
de que renuncien a ella los Estados mediante los convenios de coor-
dinacin con el gobierno federal.
Por disposicin legal, cada facultad reconocida a las entidades va
acompaada de la salvedad de lo que de distinto se acuerde en los con-
venios dc coordinacin, de tal suerte que el raqutico reparto de atri-
buciones que lleva. a cabo la voluntad del legislador. queda subordi-
nado a la voluntad de las entidades, las cuales pueden, por medio de
convenios -segn la despectiva expresin del art. 127-, "entregar" a
la federacin la direccin administrativa de todas sus escuelas o parte
de ellas, as como la direccin tcnica de la enseanza libre, ya que la
direccin tcnica de la controlada corresponde siempre a la federa-
cin y no puede ser objeto de convenio.
De los cuatro convenios por escrito que actualmente estn en vi-
gor, dos de ellos no se detienen en aprovecharse de la facilidad que
les ofrece la Ley para deshacerse de la funcin educativa que les in-
cumbe, trasmitindola a la federacin. El de Oaxaca de noviembre de
1943 conviene en "pasar" a la federacin "todo el sistema educativo
que existe en la actualidad dependiente del Gobierno de dicha En-
tidad Federativa". El de Querraro de enero de 1945, a diferencia del
anterior, no entrega a la federacin la totalidad de su sistema educa-
tivo. sino que nicamente conviene en coordinar la direccin adminis-
trativa de los planteles de la educacin controlada, con lo cual con-
serva la responsabilidad de impartir la enseanza que le es propia. El
de Hidalgo de enero de 1965 tiene por objeto coordinar, no slo la
educacin administrativa sino tambin la tcnica "de todos los servi-
cios de Educacin Pre-Escolar, Primaria Diurna y Nocturna, Secunda-
ria, Normal, de Educacin Fsica y de Bellas Artes, incluyendo el per-
sonal de los trabajadores administrativos y manuales que prestan ser-
vicios en las ramas educativas ya sealadas"; a ttulo de coordinados,
este convenio llega al extremo de federal izar los servicios educativos
locales que son objeto del mismo, los que denomina "federal izados"
para distinguirlos de los llamados "federales', pertenecientes por su
naturaleza a la federacin, en todo lo cual se diferencia de los otros
convenios por los que las entidades no enajenan irreversiblemente lo
que entregan a la federacin, sino que pueden recuperarlo por volun-
tad de las partes, y aun obligadamente, esto ltimo cuando dejan de
pagar su aportacin econmica al gobierno fedcral.
Los convenios de coordinacin, en cuanto constituyen estipulacio-
nes voluntarias de las partes que en ellos intervienen, son del todo
distintos de la coordinacin educacional que puede imponer el Con-
greso de la Unin por sobre la voluntad de las entidades federativas,
en ejercicio de las Facultades que le olor>;a la Irar , XXV del art. 73. A
402
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
travs de los convenios se exterioriza la reducida autonoma que en
esta materia se ha reservado a ttulo honorfico a los Estados-miembros;
tan mezquino cometido explica la poco favorable acogida que hasta
ahora han merecido los convenios, de lo que hay que congratularse
si han de servir, como el ltimo de ellos, para que los Estados abdi-
quen del remanente de su soberana.
129. Para agotar el estudio del texto constitucional que hemos
venido glosando, nos resta ubicar dentro de nuestro sistema federal
la adicin anteriormente transcrita, de 13 de enero de 1966, a la frac-
cin XXV del art. 73 por la que se dot-al Congreso de la Unin de
la facultad de legislar sobre monumentos arq ueolgicos, artsticos e
histricos, cuya conservacin sea de inters nacional.
Despus de testimonia.. la desorientacin del reformador constitu-
yente de 34 en el manejo de la delicada tcnica del sistema federal,
observamos que el de 66 ha regresado a un punto de partida que, as
no sea rgidamente ortodoxo, reitera precedentes incorporados a lo
que ya es una tradicin en nuestra evolucin jurdica.
Al igual que en los casos varias veces mencionados de la salubridad
general de la Repblica y de las vas generales de comunicacin, nos
hallamos en presencia de una facultad que no pertenece ntegramente
ni a la federacin ni a los Estados. La jurisdiccin legislativa del Con-
greso de la Unin se extiende nicamente a aquellos monumentos de
que se trata, cuya conservacin sea de inters nacional. Los que no par-
ticipen de esta caracterstica, quedan bajo la posible potestad legisla-
tiva de las entidades. La definicin del inters nacional incumbe al
Congreso, en ejercicio de la facultad que le ha otorgado la adicin,
nunca con criterio arbitrario, sino sobre bases en las que se articule
el concepto idneo de lo nacional.
Aqu se ofrece, al menos, un elemento objetivo que deber tomar-
se en cuenta por el legislador y por el juzgador. El juez de amparo
estar en posibilidad de apreciar si el legislador ha hecho buen uso del
concepto de lo nacional, suficientemente objetivado por los textos le-
gales y por los doctrinarios. a diferencia de la nocin de conveniencia,
que hemos visto presidir la distribucin de la funcin educativa entre
la federacin, los Estados y los municipios.
130. La enseanza ha sido. en Mxico. uno de los problemas sus-
tanciales; en ciertas pocas el primero y fundamental entre todos, en
otras el que comparte con algunos ms la primaca; inagotable como
fuente de promesas polticas, lo es tambin como denuncia perma-
nente de una frustracin nacional.
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 403
Le ha buscado solucin la ley suprema y en pos suya la ley regla.
mentaria; no la han hallado, pero sus frmulas s han influido, para
bien o para mal, en las cambiantes realizaciones que se han abordado.
Ceidos a nuestro tema, no consideramos que le es ajeno el seala-
miento, en sntesis apremiada, de las repercusiones que lo jurdico-
constitucional ha llevado al campo de la realidad.
Decididos los gobiernos emanados de la Revolucin' a encabezar
por su cuenta la cruzada educacional, dieron el primer paso en firme
con la reforma constitucional de 21. Para intervenir en la enseanza
se abran ante el poder pblico dos caminos, dentro de nuestro siste-
ma federal: encomendar la tarea a las entidades federativas, o asumirla
la federacin. El primero estaba abierto a las entidades, por el solo he-
cho de que todava no se lo apropiaba la federacin; mas a pesar de
meritorios esfuerzos de algunos gobiernos locales para organizar la
enseanza pblica," las desmedradas finanzas de los Estados y el des-
orden administrativo hacan ilusorio que de all pudiera partir el mo-
vimiento. Emprender el camino de la federalizacin de la enseanza
pareca el ms aconsejable, pues slo el gobierno federal contaba con
los recursos econmicos y tcnicos necesarios para llevar la enseanza
pblica a todo el pas, ms all de las reas locales; pero con ello se
privaba a las entidades de algo que conforme a los requerimientos del
federalismo deba corresponder a su patrimonio, segn era la imparti-
cin de la enseanza de acuerdo con las caractersticas regionales, lo
que implicaba una diversificacin de mtodos y de profesorado, aparte
de la deprimente condicin en que se las colocaba, al sustraerlas de
una responsabilidad nacional.
El mrito de la reforma constitucional de 21 consisti, por una
parte, en haber hecho participes en la comn responsabilidad a la fe-
deracin y a los Estados y, por la otra. en haber respetado la autono-
ma de estos ltimos, reconociendo que a su potestad innegable de
levantar escuelas, no poda menos que corresponder la potestad de le-
gislar acerca de ellas.
Demasiado pronto, como hemos visto, los subsidios con que el go-
bierno federal se vio en el caso de auxiliar a los Estados para desarro-
llar su labor educativa, fueron el medio de imponerles condiciones,
llamadas a someterlos a la voluntad de la federacin. Defraudada en
sus propsitos la reforma de 21. el siguiente paso lo dio la de 34, que
no implant resueltamente la federalizacin total de la educacin, ni
9 Por va de ejemplo de uno de esos esfuerzOl. podemos citar la Ley e ~ l de
Educacin Primaria del Estado de Mchoacn, expedida por el Gral. Certrudie G. 54n
chez, gobernador provisional y comandante militar del Estado, con fecha 21 de diciem-
bre de 1914. en el perodo pre-consritucional y en plena etapa revolucionaria: COnltaba
do 63 artculos.
CAPITULO XXVIII
LA EVOLUCIN DEL AMPARO
SUMARIO
162.-Vcntajas e inconvenientes del control judicial de la constitucionali-
dad. Sistemas ingls y norteamericano. juicio de amparo no es
control directo de la constitucionalidad. La defensa de los derechos indio
viduales. Las invasiones de jurisdiccin. tradicin jurdica y
el autntico control de la constitucionalidad. 165._EI amparo, control de
la legalidad. 166.-El amparo contra leyes.
162. Confiar al rgano judicial la defensa de la Constitucin, es
algo que parece emanar de la naturaleza misma de aquel rgano. Si
el juez es el encargado de aplicar a los casos concretos las reglas de
derecho y si en esta funcin debe elegir entre la ley antigua y la ley
nueva, entre la ley nacional y la ley extranjera, no hay razn para
impedirle que prefiera entre dos disposiciones de distinta categora,
es decir, entre la Constitucin y la ley, entre la ley y el reglamento.
Tales son las razones que aduce Hauriou en favor del control judi-
cial de la constitucionalidad.'
Pero si se examinan a fondo semejantes razones, se ver de cun
poco sirven en favor de lo que es propiamente el control de la cons-
titucionalidad. Claro que cualquier juez al conocer de un caso con-
creto, en el ejercicio ordinario de sus funciones, tiene que decidirse
por alguna de las leyes en pugna, pero esto no constituye una defen-
sa directa y sistematizada de la Constitucin, sino un control subsi-
diario y eventual, que ms adelante estudiaremos. El control directo
o por va de accin consiste en llevar al conocimiento de un rgano
especial, en una instancia tambin especial, las cuestiones que ataen
a la defensa de la Constitucin. Es conveniente que ese rgano sea
el judicial?
1 MAURICIO HAURIOU; Principios de Derecho Publico y Constitucional; Madrid,
1926; pg. 333.
501
502 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAN'O
Una respuesta afirmativa cuenta a su favor con importantes argu-
mentos. La definicin de la constitucionalidad requiere conocimien-
tos especiales en materia legal y exige, por otra parte, imparcialidad
e independencia de criterio, atributos que se encuentran de preferen-
cia en los jueces, porque son profesionales del derecho y porque su
funcin propia exige por esencia la neutralidad. Adems, la poderosa
atribucin de enjuiciar a cualquier autoridad, necesita como contra-
peso la ausencia de toda fuerza material, de que est desprovisto el
Poder Judicial; la falta de esa fuerza tiene que suplirse con la fuerza
moral, para que las decisiones judiciales sean respetadas.'
Sin embargo, el control de la constitucionalidad adquiere indiscu-
tiblemente alcances polticos, porque tiene por objeto interpretar la
ley reguladora de equilibrios polticos; por eso el juicio constitucio-
nal es juicio poltico. De aqu nace el peligro de que la justicia se
contamine de poltica, lo que no es deseable ni para aqulla, ni para
sta,"
A fin de eludir el peligro que se seala, no podemos aceptar la
solucin radical de privar a la justicia del control de la constitucio-
nalidad, para trasladarlo a otro rgano, porque as se Iavorecer a una
situacin todavia ms inconveniente. En efecto, si ese rgano fuera
alguno de los otros dos poderes existentes (Legislativo o Ejecutivo) ,
quedara definitivamente roto el equilibrio tan. difcil de conservar
entre ellos dos.' Si el rgano fuera creado ex profeso para conocer de
cuestiones constitucionales sin forma de juicio, surgira el peligro del
abuso y de los choques de poderes, en virtud de que el rgano rev-
sor podra derogar las leyes en funciones de legislador.
Es preciso, por lo tanto, hacer del Poder Judicial el titular de la
2 En la clebre consulta relacionada con el asunto de los tranvas de Bucarest,
cuatro eminentes juristas franceses (Barthlemy. jze, Esmen y Larnaude), asentaron
la tesis de que, aunque en Rumania no exista disposicin constitucional que pre-
viera el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. sin embargo dicho
control es de derecho y corresponde, por lo tanto, a la misin natural del juez.
3 Schmitt afirma que la consecuencia de la intervencin de la justicia en las cues-
tiones constitucionales "no seda una judiclallzacn de la poltica, sino una poli ti-
quizacin de la justicia". (La deensa de la Constiiucn, pg. 33.) Y ms adelante
agrega: "Mediante la concentracin de todos los litigios constitucionales en un solo
tribunal constituido por funcionarios profesionales inamovibles e independientes por tal
causa, se crearla una segunda Cmara cuyos miembros seran funcionarios profesiona-
les. Ningn formalismo poltico podra encubrir el hecho de que semejante Tribunal
de Justicia Poltica o Constitucional viniera a ser una instancia poltica suprema con
atribuciones para formular preceptos constitucionales. Esto significara algo apenas ima-
ginable desde el punto de vista democrtico; trasladar tales funciones a la aristocracia
de l. toga." (Id. pg. 190.)
4 Nos apartaramos de nuestro objeto si nos detuviramos a examinar el proyec-
to de Schmitt para dar el control de la constitucionalidad al Presidente del Relch.
pues. por presuponer la existencia del rgimen parlamentario, ese proyecto no puede
.guardar ninguna relacin con el sistema mexicano.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 503
defensa constitucional, pero de modo tal que ese poder quede inmu-
nizado en lo posible contra toda ingerencia indeseablemente poltica.
Sin pretender remontamos a los primeros vestigios de la custodia
judicial de la constitucionalidad, bstenos con mencionar someramen-
te las influencias ms prximas de los modernos sistemas, que preten-
den realizar el desidertum antes indicado.
De esas influencias, la primera es la inglesa. A principios del si-
glo XVIII, el magistrado Lord Eduardo Coke S06tuvO en sus fallos y
en sus libros la tesis de que el "common law", desentraado de la
Carta Magna, gozaba de supremaca sobre los actos del rey y aun so-
bre las leyes del Parlamento, de suerte que aqullos y stas deban
desecharse cuando estuvieran en contradiccin con el "common law";
la tarea de verificar la oposicin incumba a los jueces, por requerir
el conocimiento de las leyes largo estudio y gran experiencia. De los
principios de Lord Coke, solamente dos estaban llamados a prosperar
en Inglaterra: el de la limitacin de las autoridades ejecutivas en nom-
bre de la superioridad de la ley y el de que los jueces hicieran valer
tal supremaca, por ms que dichos principios slo hallaban aplica-
cin en los casos del "habeas corpus", que tena por objeto impedir
los encarcelamientos arbitrarios. La flexibilidad de la Constitucin
inglesa, que iguala en jerarqua las leyes fundamentales y las ordina-
rias, no permite juzgar de las segundas a la luz de las primeras y, en
consecuencia mutila en sus alcances con respecto a los actos del par-
lamento la teora de Coke.
Dicha teora iba a encontrar su pleno desarrollo en un pas de
Consti tucin escrita y rgida, que como tal no puede ser modificada
por el rgano legislativo ordinario. En la Constitucin norteamerica-
na hay un precepto que establece la supremaca de la Constitucin,
de las leyes de los Estados que se hagan en su prosecucin y de los
tratados; y que obliga a los jueces de cada Estado a someterse a di.
chos ordenamientos a pesar de lo que en contrario haya en las Consti-
tuciones o leyes de los Estados (Artculo VI, 2). Y existe otro pre-
cepto, segn el cual el Poder Judicial se extender a todos los casos
en derecho y equidad que emanen de la Constitucin, de las leyes de
los Estados Unidos y de los tratados hechos y por hacerse bajo su auto-
ridad (art. 1I1, seco H, 1). De esos dos preceptos dedujo el magistrado
John Marshall, en el primer tercio del siglo XIX, la ineficacia de las
leyes de la Federacin o de los Estados y de los actos de gobierno,
que fueren contrarios a la ley suprema, as! como la competencia del
Poder Judicial Federal para conocer directamente o en apelacin de
los casos respectivos.
Al salir Marshall de la Corte en 1835, se haba ganado en los tri-
504 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
bunales la batalla del federalismo contra el localismo, que las armas
iban a confirmar treinta aos ms tarde en la Guerra de Secesin. Pero
tambin se habla dotado al Poder Judicial de una competencia cuyo
ejercicio llegarla a hacerse peligroso al penetrar en el campo de la
alta poltica, es decir, al pretender encauzar por senderos previstos
la obra de la legislacin. Lincoln seal el peligro: "Si la poltica del
gobierno acerca de cuestiones vitales que afectan a todo el pueblo,
ha de ser irrevocablemente fijada por las sentencias de la Suprema
Corte, en el instante de dictarse las mismas en juicios ordinarios en-
tre partes, dirimiendo acciones personales, el pueblo habr dejado de
ser su propio gobernante, habiendo renunciado prcticamente en la
misma extensin a su gobierno. en favor de ese eminente tribunal." 6
No obstante, desde principios de este siglo la Corte norteamerica-
na ha asumido francamente una actitud poltica, q ue no es cierta-
mente la mezquina intromisin en la esfera de los dems poderes para
derrocar Presidentes o poner en jaque a los gobiernos de los Estados,
sino la poltica trascendental que consiste en defender la organiza-
cin social fundada en el capitalismo, que es la que ha producido la
prosperidad de los Estados Unidos. Esta defensa no es ya de la Cons-
titucin en si misma, sino del espritu individualista de la Constitu-
cin frente a las tendencias socialistas de la legislacin ordinaria." "La
peculiaridad ms eminente y genuinamente fundamental de esta Su-
prema Corte -dice Schrnitt-, consiste, sin duda, en que con ayuda
de ciertos principios generales, abusivamente designados como nor-
mas, y de ciertos criterios fundamentales, se comprueban la equidad
y razn de ser de la ley y, en caso contrario, se declara sta inaplica-
ble. El tribunal es apto para ello porque, en realidad, aparece frente
al Estado como protector de una ordenacin social y econmica indis-
ti EDWARD S. CoRWIN: La Constitucin norteamericana ')1 su actual signiicado:
Traduccin de Rafael M. Demaria: Buenos Aires, 1942; pg. 141.
G Para ello la Corte ha utilizado discrecionalmente las palabras. de la enmienda V,
segn las cuales nadie podr ser privado de su vida, libertad o propiedad sin el debido
procedimiento legal. Toda una transformacin se ha operado en el significado de estos
trminos (siempre con tendencias antsocialistas) , desde el "common law" hasta la ju-
risprudencia actual de la Corte. Antes "Iibertad' significaba sencillamente el de,recho
a no ser objeto de restricciones tsicas sin justa causa, la que era determinada por los
jueces en el recurso del "habeas corpus"; ahora "libertad" comprende, en la doctrina
de la Corte, especialmente la libertad de trabajo para los adultos, con lo (IUC se re-
chaza la legislacin que pone taxativas a esa libertad en beneficio de los trabajadores.
Antes "propiedad" significaba el dominio tangible de una cosa; ahora, en el derecho
constitucional americano, el trmino abarca el derecho de las personas a dirigir sus
negocios sin estorbos y, de este modo. se confunde con la libertad. Antes el "debido
procedimiento legal" comprenda simplemente las formas procesales imperantes en el
"common law"; actualmente quiere decir ley razonable o procedimiento razonable, es
decir. lo que la mayora de la Corte considera que es razonable en uno o en otro sen-
tido de ese trmino extremadamente elstico; significa, en otras palabras, la aprobacin
de la Suprema Corte. Vid. Corwin, op. cu., pgs. 192 a 195; supra, nota 126.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 505
cutible por naturaleza." 7 "No hay que ocultar -comenta Hauriou-,
que este control de la constitucionalidad ha rebasado el lmite de lo
contencioso para invadir el dominio de la poltica. Aunque es verdad
que los tribunales no se pronuncian acerca de la cuestin de consti-
tucionalidad ms que con ocasin de un proceso, sus sentencias ad-
quieren valor de resoluciones reglamentarias; se entregan, adems, a
una interpretacin constructiva de las leyes, de tal modo atrevida, que
es ms bien una correccin y una deformacin de las mismas; juzgan
las tendencias del legislador; tienen el poder de hecho de paralizar la
legislacin, por lo cual el legislador se dirige a los tribunales oficiosa-
mente, con anterioridad a la formacin de la ley (advisory opinions);
en fin, dirigen requerimientos a los funcionarios y a los paniculares
para impedir la aplicacin de la ley .. ' La ley escrita no slo carece
de la defensa de un Poder Ejecutivo apoyado sobre un rgimen admi-
nistrativo, sino que tampoco se ha consolidado nunca en la codifica-
cin; los textos dispersos se sumergen rpidamente en la jurispruden-
cia constructiva y son absorbidos por la interpretacin de sta ... Los
estudiantes no manejan las colecciones legales, sino tan slo las co-
lecciones de jurisprudencia, y no se habitan a la prctica de los prin-
cipios legales, sino de los principios jurisprudenciales. De este modo,
en la enseanza como en la pr.ict ica de los tribunales, la ley desapa-
rece por completo bajo la glosa jurisprudencia!." 8
Del rpido examen que acabamos de hacer en relacin con los dos
precedentes ms importantes del control jurisdiccional de la constitu-
cionalidad, podemos inferir la consecuencia de que el riesgo de que la
justicia se contamine de poltica, estriba en la facultad judicial de
paralizar la obra del legislador, que es a lo que equivale la atribu-
cin de nuificar las leyes, propia del sistema norteamericano. como
novedad respecto del ingls.
En el abuso de esa facultad, y no en el sistema mismo, est la des-
ventaja que los autores antijudicialistas sealan al control jurisdiccio-
nal de la constitucionalidad.
Localizado el punto por donde ha penetrado en el sistema norte-
americano el contagio de la poltica, es necesario que el juicio cons-
titucional mexicano, el cual ha tomado por modelo aquel sistema, se
preserve contra semejantes riesgos; para advertir el peligro y para aca-
bar de definir la estructura y naturaleza del control de nuestra cons-
7 La defensa de la Constitucin, pg. 23.
8 Principios de Derecho Publico y Constitucional, pgs. 344 y 345. Vid. Eduardo
Lambcrt: Le governmenl des juges et la Iutte contre la Iegiskuon sociale aux Etals
Units; Pars, 1921.
506 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
titucionalidad, vamos a seguir la evolucin del juicio de amparo, en
aquellos aspectos que interesan a nuestro objeto.
163. Las ideas' capitales sobre las que se erige el juicio de ampa-
ro, expresadas con singular nitidez en la frmula de Otero y que to-
dava' sobreviven en la Constitucin, son las tres siguientes: P, el jui-
cio se sigue a peticin de la parte agraviada por el acto inconstitu-
cional; ~ esa parte agraviada tiene que ser un individuo particular;
3 ~ la sentencia se limitar a resolver el caso concreto. sin hacer decla-
raciones generales respecto de la ley o el acto que motivare la queja.
Esas ideas informan de acentuado individualismo la institucin del
amparo. en grado tal que si la estudiamos sin prejuicios habremos de
convenir en que no se trata en realidad de un sistema de defensa di-
recta de la constitucionalidad, sino de defensa primordial del indivi-
duo frente al Estado, que se resuelve en defensa secundaria y eventual
de la Constitucin.
En efecto, de las dos partes en que hemos dividido las Constitu-
ciones del tipo de la nuestra. la una erige como limitaciones a la auto-
ridad ciertos derechos de la persona, mientras que la otra organiza a
los poderes pblicos entre s. Como toda ordenacin jurdica, ambas
partes regulan relaciones de los poderes, con los individuos la parte
dogmtica. y de los poderes entre s la parte orgnica; suprmase de
una Constitucin los preceptos que crean y organizan a los poderes
pblicos. dotndolos de competencia. y no habr Constitucin; en
cambio. hay numerosas Constituciones que, sin dejar de merecer el
nombre de tales, carecen de enumeracin de los derechos pblicos de
la persona. llamados entre nosotros garantas individuales. Y es que
si estos derechos se hacen figurar en algunas Constituciones, es en
virtud de la ideologa individualista de las mismas, que de cierto no
.es aceptada unnimemente ni en igual grado por las dems.
De las dos partes que hemos distinguido en una Constitucin como
la nuestra. la ms digna de ser defendida. desde el puntO de vista
constitucional. es la parte orgnica, que es la sustancialmente constitu-
cional. La defensa de la otra parte tiene suma importancia, pero no
desde el punto de la Constitucin. sino del individuo. Por eso el autn-
tico control de la constitucionalidad es el que tiene por objeto man-
tener a los poderes dentro de sus competencias respectivas. impidiendo
sus interferencias reciprocas.
No es propiamente control de la constitucionalidad aquel que slo
cuida de evitar las invasiones de los poderes en la esfera de los dere-
chos pblicos de la persona. Sin duda las invasiones de este gnero
son formalmente violaciones a la Constitucin. porque los derechos
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 507
infringidos figuran en ella; pero no constituyen violaciones a lo esen-
cialmente constitucional. Los derechos pblicos de la persona son de-
rechos empricamente seleccionados, a los que se les da el rango de
constitucionales por considerrseles susceptibles de ser menoscabados
con ms frecuencia por la autoridad y merecedores, por lo tanto, de
una proteccin especial. La categora constitucional que se les otorga
servira de poco, si no estuviera acompaada de una defensa tambin
constitucional. Pero esta razn de ndole prctica no impide admitir
en teora que tales derechos pueden estar protegidos por un procedi-
miento ordinario.
A la luz de los principios expuestos, veamos si el juicio de amparo
realiza o no un verdadero control de la constitucionalidad.
Segn se infiere del arto 103, los objetos del juicio consisten en
impedir las violaciones de las garantas individuales por parte de cual-
quier autoridad as como las invasiones de la jurisdiccin federal en
la local, y viceversa.
De estos objetos, el primero realiza ntegramente la defensa de la
parte dogmtica de la Constitucin; nada tiene, pues, de control de
la constitucionalidad en sentido estricto.
El segundo se preocupa en apariencia por salvaguardar algo que s
es tpicamente constitucional, como es la conservacin dentro de sus es-
feras respectivas de las jurisdicciones federal y local. Mas para que la
proteccin se alcance es preciso, segn la frac. I del art. 107, que la inva-
sin de competencias repercuta en perjuicio de un individuo y que el
agraviado solicite la proteccin. Lo cual quiere decir que aun en el caso
de custodia a una porcin orgnica de la Constitucin, la defensa que-
da subordinada a la condicin de que resulte lesionado un individuo
y de que ste quiera que se repare en su persona un agravio cometido
a la organizacin de los poderes. No importa la lesin en s a la ley
suprema, sino slo en cuanto se traduce en dao a un individuo, que
es lo nico que parece interesar a la Constitucin. ,Reparado el per-
juicio que se ocasion al quejoso, la violacin general queda impune
en s misma y en relacin con todos los individuos que no la recla-
men, porque la sentencia no vale sino para el caso concreto ni puede
hacer declaraciones generales respecto a la inconstitucionalidad del
acto violatorio. He aqu cmo las ideas de Otero. a que antes nos refe-
rimos. ampliadas por el Constituyente de 56 a estos casos de invasin
de jurisdicciones. hacen imposible el control de la constitucionalidad.
completo y autntico, ni siquiera en la mnima porcin de la ley su-
prema a que tales casos se contraen.
Iguales en el tratamiento constitucional la defensa de los derechos
personales y la de las zonas del sistema federal. no es de extraar que
508 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en la prctica se haya realizado una justificada confusin. Las tres
fracciones del arto 103, nicas que fundan la procedencia del amparo,
estn al servicio del individuo y no al directo de la Constitucin; no
hay razn, por lo tanto, para establecer una distincin entre ellas. La
primera se refiere a violaciones de garantas individuales, la segunda
a invasiones de la jurisdiccin local por la federal y la tercera a inva-
siones de la jurisdiccin federal por la local. Como estos dos ltimos
casos implican falta de competencia, se traducen al cabo en violacin
de la garanta individual que consagra el art. 16, consistente en que
nadie puede ser molestado sino en virtud, entre otros requisitos, de
mandamiento escrito de autoridad competente. Para qu invocar,
pues, las fracciones segunda y tercera, si a fin de alcanzar el amparo
basta con fundarlo en la primera? As el amparo ha reivindicado to-
talmente sus fueros individualistas y la jurisprudencia y los litigantes
mexicanos se han habituado a entender y sentir la institucin a travs
del individuo, relegando al olvido y al desuso ms completo las dos
ltimas fracciones del 103.
Y, sin embargo, advirtase en nuestro derecho pblico la necesi-
dad de dirimir en alguna forma las querellas de los poderes, motiva-
das por invasin de sus rbitas constitucionales. En efecto, cuando la
violacin constitucional consiste en invasin de ajena jurisdiccin, pue-
de surgir un conflicto entre el poder invasor y el invadido, que afecte
la forma de gobiero, altere la paz pblica y repercuta en la estahili-
dad misma del Estado.
Para arreglar dicho estado de cosas no puede servir eficazmente el
juicio de amparo, pues ste no remedia una situacin general, sino
slo protege un inters particular, que en la situacin imaginada es
del todo secundario. Se necesita, por lo tanto, un procedimiento di-
verso al del amparo para afrontar el problema propuesto. al fin de
contener de modo general y no slo en un caso concreto, dentro de su
permetro constitucional, al poder que lo ha rebasado.
Las violaciones de que tratamos pueden provenir de cuatro rde-
nes de poderes: 1) de alguno de los tres poderes federales con respec-
to a cualquiera de los otros dos poderes federales; 2) de alguno de
los tres poderes locales con respecto a cualquiera de los otros dos po-
deres locales; 3) de los poderes de un Estado respecto a los de otro
Estado; 4) de los poderes federales con respecto a los poderes locales,
y VIceversa.
Tocante a la primera de esas cuatro hiptesis, la Constitucin no
la consider para resolverla siquiera por el medio limitado del ampa-
ro, que tratndose de conflictos de poderes slo es aplicable a las l-
timas hiptesis. La necesidad ha hecho que para ese caso se recurra a
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 509
una interpretacin ingeniosa, propuesta por Rabasa, mejorada ms taro
de y aceptada ya por la jurisprudencia. El autor citado sostuvo que el
artculo 14 establece como garanta de la persona la aplicacin de leyes
que, adems de anteriores al hecho, tienen que ser estrictamente cons-
titucionales; el agraviado con la aplicacin del estatuto intil que
usurpa el nombre de ley, puede invocar en el amparo la violacin del
artculo 14, infringido por el hecho de darle fuerza legal a una ley
forjada en la violacin de preceptos de la ley suprema; toda invasin
de un poder en las atribuciones de otro, o bien toda accin de un
poder fuera de los lmites que la Constitucin le impone (que es
concepto ms amplio) se produce en forma de ley inconstitucional o
en acto atentatorio que no se funda en la ley buena ni mala, y en uno
y otro caso implica la infraccin del artculo 14 al ponerse por obra."
Con la misma argumentacin de Rabasa, se ha considerado ms propio
fundar el amparo contra actos usurpadores de los poderes en la garan-
tia del articulo 16, consistente en que nadie puede ser molestado sin
mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive
la causa legal del procedimiento; no es autoridad competente la que
lleva a cabo un acto para el que no tiene facultades constitucionales,
ni hay causa legal del procedimiento cuando se invoca un estatuto
que, por contrario a la Constitucin, no es ley.'.
Pero los esfuerzos realizados no alcanzan, ni pueden alcanzar, sino
al objeto de incluir en la proteccin del amparo a las invasiones de
los poderes federales entre si, lo que deja sin solucin general los cho-
ques de los expresados poderes, al igual de lo que ocurre respecto a
las querellas de la jurisdiccin federal con la local. De este modo las
dificultades de ndole constitucional entre los poderes federales (ver-
bigracia: cuando el Ejecutivo se niega a promulgar una ley del Con-
greso) . quedan sin arreglo dentro de la Constitucin.
En cambio. por lo que hace a los conflictos de la segunda catego-
ra, es decir, a los suscitados entre los poderes de un Estado, el artcu-
lo 105 provee a su solucin, otorgando a la Suprema Corte la facultad
de conocer de las controversias surgidas entre los poderes de un mis-
mo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. He aqu el nico
caso en que el control de la constitucionalidad se ejercita, no en fun-
cin del individuo. sino del rgano de gobierno que se considera agra-
viado por los actos de otro rgano; el conflicto se plantea por deman-
da del poder invadido. en juicio ordinario del que conoce la Suprema
Corte en nica instancia; la sentencia resuelve de modo general la
o El Juicio Constitucional, pgs. 236 y sigs.
10 As lo ha sostenido ert su catedra el profesor J. Manuel Herrera y Lasso.
510 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cuestin constitucional planteada, puesto que al definir si la actitud
de un poder es o no constitucionalmente correcta, se resuelve impl-
citamente acerca de la validez de todos los actos realizados conforme
a aquella actitud. Es sta una innovacin de la Constitucin de 17, que
modifica sustancialmente el sistema individualista de control que es-
tableci la del 57.
La tercera hiptesis, relativa a las violaciones de orden constitucio-
nal de los poderes de un Estado respecto a las de otro Estado. aunque
poco frecuentes, tampoco encuenu:a en nuestra Constitucin un reme-
dio general, diverso del individualista del amparo. Las controversias
entre dos o ms Estados, cuya resolucin encomienda el arto 105 a la
Suprema Corte, son controversias ordinarias; verbigracia, cuestiones
de lmites o disputas reguladas por normas realmente de derecho in-
ternacional.
La ltima de las cuatro hiptesis que hemos expuesto, no tiene
ms solucin en nuestra Constitucin que el juicio de amparo, con
fundamento en las fracs. II y III del artculo 103. Pero ya hemos visto
que esta defensa se confunde con la de las garantas individuales,
porque son los mismos sus efectos, limitados a la proteccin del indi-
viduo quejoso. El remedio total y radical de un conflicto de ndole
constitucional entre la jurisdiccin local y la federal no existe en el
derecho pblico mexicano; los esfuerzos que para hallarlo han hecho
la teora y las leyes secundarias, carecen de base constitucional, como
se ver en seguida.
Segn el arto 1I, frac. II de la vigente Ley Orgnica del Poder Ju-
dicial Federal (de 30 de diciembre de 1935), corresponde a la Supre-
ma Corte conocer en pleno de las controversias que se susciten por
leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la so-
berana de los Estados, o por leyes o actos de las autoridades de stos
que invadan la esfera de la autoridad federal, cuando sean promovi-
das por la entidad afectada o por la Federacin, en su caso, en defensa
de su soberana O de los derechos o atribuciones que le confiera la
Constitucin. Acogiendo parecidas tesis, la Ley Orgnica del Ministe-
rio Pblico federal (de 31 de diciembre de 1942) autoriza en su aro
tculo H al Procurador General de la Repblica para plantear la con-
troversia constitucional correspondiente cuando el gobierno de un
Estado no lleve a cabo, dentro del plazo que se le fije, la reforma de
una ley violatoria de la Constitucin.
Estas leyes secundarias someten a un juicio ordinario. ventilado
entre rganos gubernamentales, el conflicto de jurisdicciones que. se-
gn la Constitucin, debe tratarse en juicio de amparo, a solicitud
del particular agraviado y en beneficio exclusivo del propio parricu-
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 511
lar. Se contraran de este modo los antecedentes histricos de nuestro
control de constitucionalidad, segn los cuales (como lo hemos visto) ,
la defensa de la Constitucin se hace exclusivamente a travs del indi-
viduo, aun en el caso de conflictos entre la federacin y los Estados;
la nica excepcin que hemos advenido es la relativa a conflictos
entre poderes de un mismo Estado, donde la Constitucin de 17 rom-
pi el tradicional sistema de 57.
Pero, sobre todo, la Suprema Corte carece, conforme a la Constitu-
cin, de la competencia que le atribuyen las leyes secundarias a que
nos referimos. El Poder judicial de la federacin tiene dos clases de
jurisdiccin: la poltica o constitucional y la ordinaria. La primera
se ejercita en el amparo, juicio especial que tiene por objeto confron-
tar un acto de autoridad con la Constitucin, para invalidar el pri-
mero si es contrario a la segunda, en beneficio del particular agravia-
do que lo solicita. Las funciones que derivan de la segunda clase de
jurisdiccin, son las comunes de cualquier juez: conocer los hechos y
aplicar las leyes para determinar el derecho, en una contienda entre
partes. La primera jurisdiccin tiene por fin mantener la integridad
de la Constitucin y es esta ley suprema el objeto de su interpreta-
cin; se encuentra establecida dicha jurisdiccin en los artculos 103 y
107. La segunda aplica en el juicio ordinario leyes tambin ordinarias;
srtese tal jurisdiccin por razn de la materia, es decir, por tratarse
de la aplicacin de leyes federales o tratados (art, 104, fracs. 1 y Il) , Y
por razn de las personas, es decir, por la alta calidad de las partes.
que no deben someterse a los tribunales de los Estados (arts. 104,
fracciones IIl, IV, V Y VI, 105 Y 106). La diferencia entre las dos
jurisdicciones explica claramente la siguiente conclusin a que lleg
Rabasa: "En todos los casos del artculo 97 (ahora 104), el papel de
los Tribunales no se diferencia en nada del papel del juez ordinario;
resuelve entre partes que disputan sobre un derecho, y cuando una
de ellas es la Federacin o un Estado, se discute el derecho de estas en-
tidades, pero no su autoridad; en tanto que en los casos del artculo 101
(ahora 103) lo que se juzga y califica es la autoridad de un Poder
federal o local, sometiendo a prueba su acto en el crisol de la ley
suprema. No puede expresarse mejor este doble aspecto con las pala-
bras diversas de las empleadas por los Constituyentes: en el segundo
caso hay una contienda contra un poder; en el primero, las entidades
Nacin o Estado, si intervienen, no alegan su soberana sino su dere-
cho comn, como un particular cualquiera. De aqu las diferencias de
uno a otro juicio, tan concisa y elegantemente sealadas en las lneas
512 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que hemos transcrito." 11 Pensamos que no es posible censurar con pa-
labras ms claras y fundadas el sistema de las Leyes Orgnicas, que
han Uevado a la Suprema Corte el conocimiento de un juicio ordina-
rio donde las partes son Poderes que discuten entre si su autoridad.
Con el mismo afn de galvanizar las fracs, II y In del arto 103, se
ha pensado que la federacin o los Estados pueden pedir amparo por
invasin de sus respectivas jurisdicciones.w Esta tesis es para nosotros
inadmisible. Lo es, no porque consideremos que slo las personas f-
sicas son los "individuos particulares" que pueden demandar amparo,
conforme a la frac. 1 del arto 107; interpretacin tan estricta y literal
fue ya desechada definitivamente por la jurisprudencia, la cual admite
la capacidad para iniciar el juicio constitucional por parte de las per-
sonas morales de derecho privado y de las de derecho pblico, cuando
estas ltimas no obran como autoridad. Tampoco para rechazar la
tesis expuesta nos acogemos a la jurisprudencia y a la teora, confor-
me a las cuales el Estado como autoridad no puede solicitar amparo,
pues entendemos que aunque el atributo de autoridad difiere profun-
damente del concepto de garantia individual que protege mediante
aquel juicio la frac. 1 del arto 103, sin embargo, el razonamiento no
sirve por si solo en los casos de las fracs, n y In; efectivamente, en
los casos de estas dos ltimas fracciones, no hay violacin de garantias,
sino invasin de jurisdiccin, por ms que ella slo puede ser recla-
mada por el individuo en cuyo perjuicio se refleja; por lo tanto, no
puede decirse que en las hiptesis de tales fracciones la autoridad est
impedida de solicitar amparo por la misma razn que vale en la frac-
cin 1, esto es, por no rezar con la autoridad las garantas individuales.
La razn es otra, a nuestro ver. Si la federacin pudiera pedir am-
paro contra Estados, o stos contra aqulla, por invasin de jurisdic-
cin, la sentencia que se pronunciara en el juicio tendran necesaria-
mente alcance de generalidad. Imaginemos que se concede' un amparo
al Estado de Hidalgo en contra de una ley expedida por el Congreso
de la Unin en materia reservada a los Estados. Ese amparo beneficia
por lo menos a todos los habitantes de Hidalgo, lo que significa que
una sentencia judicial deroga para ese Estado una ley federal. Ms
dara aparece la intromisin de la justicia en la legislacin si se supone
que el amparo se concede a la Federacin contra la ley de un Estado,
pues entonces la ley local queda derogada totalmente. Estas intrusio-
nes de la justicia en la rbita de otros poderes, con alcance de gene-
ralidad, con efectos de anulacin total, es lo que pretendi evitar nues-
11 El autor alude a la exposicin de motivos. del proyecto de 57; El Juicio Cmu
titucional, pag. 199.
12 ROMl,O u:6N ORANTE."; El Juicio de Amparo; Mxiro. IH41: pgs. 23 a 27.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO
513
tra Constitucin al permitir el funcionamiento del control jurisdic-
cional nicamente a solicitud del particular agraviado y en beneficio
exclusivo de ste.
Ya hemos dicho que esto no es control directo de la constituciona-
lidad. No lo es ni siquiera en el caso de invasin de jurisdiccin, en
que la aparente defensa de la organizacin federal se desvanece por
el doble motivo de quedar subordinada a la voluntad del particular
agraviado, que puede o no pedir el amparo, y quedar limitada al pro-
vecho del mismo particular. Pero si nuestro control de la constitu-
cionalidad es deficiente, tiene en. cambio las ventajas que nacen de
sus propias limitaciones y que lo excluyen de las crticas enderezadas
contra el control jurisdiccional de la constitucionalidad, porque desde
el momento en que aumenta el alcance de este control se agrava el
riesgo de que se produzca una indeseable interferencia de poderes,
el peligro de que el juez constitucional se erija en legislador negativo
y de que a travs de su actividad seudolegislativa desarrolle una acti-
vidad poltica.
164. Salvo el caso del art. 105, restringido a los conflictos consti-
tucionales entre los poderes de un mismo Estado, la defensa de la
Constitucin slo puede hacerse en Mxico en el juicio de amparo;
la defensa as lograda es primordialmente del individuo y slo indi-
recta, secundaria y limitadamente de la Constitucin.
Si en Mxico llegara a ser un problema el choque de los Pederes
Federales entre s o de la Federacin con los Estados, el amparo no
servira para resolverlo, porque su empleo en favor de uno o varios
particulares, sera ineficaz para restablecer la armona entre los pode-
res en pugna. Tampoco la respetabilidad del precedente asentado por
la Corte, esto es, la reiteracin de una misma tesis sustentada en varios
amparos, que es lo que se llama la jurisprudencia. porlra aprovecharse
para resolver el antagonismo de ndole constitucional entre los pode-
res, porque stos no estn obligados a acatar la jurisprudencia como
mandamiento general, sino nicamente cada sentencia, en el caso con-
creto a que ella se rcfiere.t" Sera inconstitucional asirn ismo convenir
la La jurisprudencia, como norma general para los casos Iuturos. dehe ser observa-
da I.:i(';mt'lllc POI' la Suprema Corte tIUl. la emite, pues 311lUlue IU) hay ningn prc-
Ct'HU consrituclcual expn'so que asl lo di'polIKa, sin embargo la responsabilidad del
t ribuua l y la justicia cxigcu '1"e lus Gl'tJs iguulc.. se fallen ("11 i(ltal senttdo: debe
taruhin M.'!' observada por tos magistrados de Circuito y los jueces dr- Distrito, en
bl'llditio de la unidad del Poder judicial federal. No obstante. ni ~ i l l u i t l a en scme-
juun-s lasos existe en Mcxco prcticamente la jurisprudencia. y dio se ddK' a la anar-
'lula (lUl' cu marcrfu de tesis prevalece ('JI la Corte. J>t:ro prlnctpalmcruc en las ten-
dcuclas cad,l da m.ls Ior nmlistus del juicio de ampartl; ~ i la scutcucia ('11 el amparo
civil y l'lI el udministrarlvo JIlJ puede suplir la dcfhivuciu de la queja. s( debe ceirse
a v;t!oliar los agravios ljuc ('XlOllga el quejoso. es ruposible que se aplique de oco
514 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el amparo en juicio ordinario para resolver tales contiendas ni em-
plear el juicio ordinario con igual finalidad.
La solucin no la da la Constitucin. Si es necesario que ella exis-
ta, una reforma constitucional se impone. Esa reforma no debe apro-
vecharse del juicio de amparo, para resolver con l las querellas cons-
titucionales de los poderes; el juicio de amparo tiene su misin pro-
pia, que no es la de defender a la Constitucin, y si ha sabido llenar
satisfactoriamente ese su cometido, de ndole exclusivamente indivi-
dualista. ira al fracaso si se le adicionara la funcin de resolver situa-
ciones generales.
Para acentuar de una vez por todas la funcin individualista del
amparo, fijmonos en el xito que ha alcanzado la institucin dentro
del mbito internacional, precisa y exclusivamente en cuanto es pro-
cedimiento judicial expedito y tcnicamente irreprochable, a fin de
tutelar al individuo en sus derechos esenciales frente al Estado. En la
Conferencia de Bogot, celebrada en 1947, los pases de Amrica sus-
cribieron la Declaracin Americana de los Derechos y. Deberes del
Hombre, en la que se incluy como articulo XVIII el siguiente: "Toda
persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos.
Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el
cual la justicia lo ampare contra los actos de autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente." La Asamblea General de las Naciones Unidas
proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la Declaracin Univer-
sal de Derechos del Hombre, cuyo arto 89 inspirado en el derecho de
amparo mexicano, est concebido en estos trminos: "Toda persona
tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales com-
petentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos funda-
el precedente. el cual slo podr funcionar cuando lo invoque el querellante: hechos
idnticos tienen que ser juzgados de manera diversa segn los conceptos de violacin
que hace valer cada agraviado; slo en materia de sobreseimiento (que procede de
oficio) y en amparos penales y obreros (donde puede ser suplida la deficiencia de la
queja). es susceptible de prosperar algn dfa la jurisprudencia. como obligatoria para
el Poder judicial federal. Fuera de dicho Poder, que al acatar su jurisprudencia se
somete a su propia norma, pensamos que la tesis de la Corte no obliga como manda-
mientas generales a las dems autoridades. Por estar ntimamente relacionado con 105
serios problemas que plantea el arlo IS8 constitucional. no tocamos aqu el punto rela-
tivo a si debe obligar la jurisprudencia de la Corte a los tribunales de los Estados y
a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, como lo dispone el art. 194 de la Ley de
Amparo. Pero si debemos asentar que ni esta ley ni la Constitucin autorizan a con-
siderar obligatoria para las autoridades administrativas la jurisprudencia de la Corte.
Sin embargo, las reformas de 1951 al arto 107 introdujeron inmediatamente despus
de la frmula de Otero el siguiente prrafo significativo: "Podr suplirse la deficien-
cia de la queja cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucio-
nales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia," Con ello se imprime
generalidad a la jurisprudencia. asf sea por lo pronto en el solo aspecto del amparo de
cstrtcto derecho.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 515
mentales reconocidos por la Constitucin o por la ley." La Comisin
de los Derechos del Hombre, encargada por la Asamblea de Pars de
desarrollar la Declaracin en una serie de convenciones internaciona-
les, ha venido elaborando el Proyecto de Pacto Internacional relativo
a los derechos del hombre, sobre la base de entender al amparo como
tcnica protectora de los derechos fundamentales de la persona. Y la
misma tendencia campea en la Convencin Europea de Salvaguardia
de los Derechos del Hombre, firmada en Roma e! 4 de noviembre de
1950, al adoptar la frmula de! amparo elaborada por la Quima Se-
sin de la Comisin de los Derechos Humanos.
y es que el amparo -hemos dicho en otra ocasin- no es por su
naturaleza control de constitucionalidad, sino defensa del individuo.
Sus limitaciones en lo primero, que han sealado los ms eminentes
juristas de Mxico, dbense precisamente a su maravillosa eficacia para
lo segundo. Ninguna institucin jurdica ha tenido entre nosotros el
arraigo, el crecimiento, la esplndida palpitacin de vida del amparo,
lo cual se debe no tamo a que e! pueblo lo considere como el regula-
dor del sistema federal, el equilibrador de los Poderes o el instrumen-
to en el gobierno de los jueces, sino a que ha sido el escudo resonante
de la inviolabilidad de la persona."
El trnsito del control individualista e indirecto de la constitucio-
nalidad al general y directo, puede observarse clara y objetivamente
en el derecho constitucional cubano, el que mencionamos aqu para
fijar por contraste la naturaleza del nuestro. La Constitucin de 1901
confera al Tribunal Supremo en su arto 83 la atribucin de "Decidir
sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, cuando
fueren objeto de controversia entre par/es". El ltimo prrafo del
precepto situaba al control instituido dentro de! sistema individualis-
ta; as lo entendi uno de los ms sealados constitucionalistas de
Cuba: "Predominaba, pues, el concepto individualista de que proce-
da amparar al individuo daado o amenazado por una infraccin cons-
titucional; pero no haba surgido an la doctrina segn la cual la de-
fensa de la Constitucin es materia de inters general y pblico." 10
El primer paso hacia la generalizacin del control de la constiru-
cionalidad lo dio la ley de 17 de marzo de 1922, cuando otorg 3 dos
o ms sentencias del Tribunal Supremo que declararan la inconstitu-
cionalidad de una disposicin de carcter general, el efecto de dero-
garla, pues si a los veinte das de publicada la sentencia no derogare o
H La Declarocn Internacional de los Derechos del Hombre y su proteccin me-
diante el amparo, por Felipe Tena Ramirez. Revista Mexica"a de Derecho Pblico,
T. l. pg. 444.
l La defensa de la Constitucin en la legislacin cubana, por Juan Clemente Za
mura. ReviJta Mexicana de Derecho Pblico, T. 1, pg. liB.
516 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
modificare la disposicin inconstitucional la autoridad que la hubiere
dictado, la disposicin impugnada perder toda su eficacia y dejar
de ser obligatoria en cuanto haya sido declarada contraria a la Cons-
titucin" (art. 4) .
Este sistema mixto o intermedio, es individualista por cuanto la
resolucin de inconstitucionalidad versa sobre un caso concreto; pero
inicia un ademn de generalidad al otorgar a dicha resolucin alcan-
ces que rebasan el caso concreto. Lo cual se traduce en que la accin
de inconstitucionalidad necesita para ejercitarse de la existencia y de
la voluntad de una persona perj udcada, elemento caractear sticamente
individualista al que se acopla el elemento generalizador que otorga
a la segunda y posteriores ejecutorias una eficacia "erga omnes",
Como lo hemos anotado, entre nosotros los efectos de la jurispru-
dencia han sido paralizados por el individualismo exorbitante de que
se ha inficionado el juicio de amparo, en especial el de estricto dere-
cho. Ya no el alcance derogatorio de la Ley inconstitucional, que nues-
tra tradicin jurdica nunca ha reconocido a la jurisprudencia por
estimar que se le daran efectos legislativos, sino el propio y natural
alcance de toda jurisprudencia segn es que obligue para todos los
casos iguales, es cosa que en Mxico no ha sido reconocida unnime-
mente, en nombre del relativismo individualista del amparo"
El paso definitivo en el camino que venimos siguiendo, lo dio la
Constitucin cubana de 1940, al instituir, adems de la ya conocida
accin privada, la accin pblica de defensa constitucional, que pue-
16 En sentencia que pronunci el SO de octubre de 1937 como magistrado del
Tribunal del Primer Circuito el "Lic. Enrique Colunga. dtsttnguldo abogado que h ~ b {
sido ministre. de la Suprema Corte, destac deliberadamente cierta jurisprudencia obli-
gatoria de la dicha Suprema Corte. y para no considerarse ligado por los preceptos
de la Ley de Amparo que le imponfan su observancia. adujo el siguiente argumento:
"La (uncin del Poder Judicial es, pues. la aplicacin de las leyes en los casos con-
cretos sometidos a su conocimiento por medio de una sentencia; pero si un juez plan.
teara, en abstracto, la regla a la cual quedarfan sometidos en el porvenir todos los
casos iguales, entonces no pronunciarfa una sentencia, sino expedirla una ley, De la
misma manera la ley que Ordena que todos los casos Iuturos se decidan conforme a
lo resuelto en cinco ejecutorias anteriores, concede fuerza de ley a resoluciones que no
emanan del Poder autorizado para dictar las leyes, autoriza una invasin del Poder
Judicial sobre el Legislativo contrariamente a lo dispuesto por los textos constitucio-
nales antes citados. El articulo 14 de la Constitucin otorga una garanta individual
consistente en que nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus propie-
dades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previa-
mente cstahlccktos. en el que se cumplan las formalidades del procedimiento y con-
forme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. El texto constitucional agrega
qUt' en los juicios del orden civil la sentencia definitiva deber ser conforme a la letra
fJ a la Interpretacin [urfdca de ley, y a falta de sta se fundar en los principios
gr-ncralcs del derecho. Los jueces deben, pues, conformar la sentencia que dicten. en
cada caso concreto. a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley o a los princi-
pios generales del derecho: luego las sentencias que se funden en la jurisprudencia
sern violatorias del precepto constitucional diado, que no reconoce la jurisprudencia
corno Iuente formal del derecho."
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 517
de ser ejercitada por 25 ciudadanos como mnimo. Aunque una decla-
racin de inconstitucionalidad en el derecho cubano, cualquiera que
sea la accin que se ejercite, implica siempre la anulacin de la norma
inconstitucional, existe im portante diferencia entre los efectos de am-
bas acciones, segn lo explica en los siguientes trminos el comentaris-
ta Dr. Ramn Infiesta: "Debe tenerse presente, para fijar los efectos
de la declaracin de inconstitucionalidad, si se obtuvo por va de
accin pblica o privada. Porque en el primer caso se pretende sim-
plemente el restablecimiento de la normalidad constitucional, y en el
segundo la cesacin de una situacin de derecho que afecta algn in-
ters. En consecuencia, en el primero no hay lesin; en el segundo, s.
Por tanto, los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad por
accin pblica han sido fijados por nuestro Tribunal Supremo en los
siguientes trminos: 1) es una declaracin de futuro esto es, trascien-
de en la derogacin de la norma inconstitucional, pero sin efectos
retroactivos (sent. de 29 de junio de 1942); 2) es una declaracin
que no tiene aplicacin concreta en beneficio de ninguno de los re-
currentes (sentencia de 49 a 22 de junio de 1943). La declaracin de
inconstitucionalidad por accin privada, adems de la anulacin de la
norma inconstitucional para el porvenir, determina la revocacin del
acto anterior ejecutado al amparo de la norma declarada inconsti-
tucional." 17
La titularidad de la accin pblica de inconstitucionalidad, que
la Constitucin cubana otorga a un grupo de ciudadanos, inviste al
control de constitucionalidad de un acentuado matiz socializante. Por
eso dice el doctor Juan Clemente Zamora: "Como ya hemos indicado
anteriormente, el concepto individualista del Derecho que predomin
en la Constitucin de 1901 conceba los recursos de inconstitucionali-
dad como medios de amparar y proteger en sus derechos a los indivi-
duos; y, por eso, la inconstitucionalidad slo podr ser pedida por
parte afectada. La Constitucin de 1940, en cambio, responde a orien-
taciones marcadamente socialistas; y en el nuevo concepto del Dere-
cho el mantenimiento de la Constitucin no es nicamente una ga-
rata de los derechos particulares de las personas, sino tambin una
grave cuestin de inters colectivo, de inters pblico. Ese inters ge-
neral en la vigencia de la Constitucin queda reconocido al otorgr-
sele a veinticinco ciudadanos cualesquiera, no directamente afectados
por la infraccin de la Constitucin, el derecho de recurrir contra
cualquier ley, decreto, reglamento o disposicin que a juicio de ellos
pudiera ser inconstitucional." 18
17 Derecho Constitucional, por Ramn Infesta: La Habana, 1954; pg. 111.
18 Op. ct., pg. 128.
518 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Sirva el cotejo de nuestra experiencia con la cubana. nicamente
para subrayar por ese medio la tesis que venimos sustentando: el jui-
cio de amparo, que en la defensa de los derechos pblicos del indivi-
duo mejora al "habeas corpus" y a todos los recursos conocidos. no es
sino defensa secundaria e indirecta de la Constitucin, por cuanto en
sta se hallan consignados aquellos derechos; pero el juicio de amparo
no llena, ni puede llenarlo, el vacio que existe en nuestro derecho
pblico tocante a una defensa directa y general de la Constitucin.
Lejos de nosotros la idea de colmar ese vacio con instituciones
traldas de fuera. Buscando en nuestros antecedentes, pensamos que la
reforma que establezca el control directo de la constitucionalidad. debe
encaminarse por el sendero que ya apunt la innovacin consignada
en el arto 105 por los Constituyentes de Quertaro. El control debe
residir en el Poder Judicial federal, no en otro poder ni en un rgano
especial; toda nuestra tradicin jurdica. que se alz contra el sistema
de 1836. nos lleva a esa conclusin. El Poder Judicial federal debe
ejercitar su funcin de control en un juicio ordinario, iniciado por el
Poder lesionado en sus facuItades en virtud de un acto inconstitu-
cional de otro Poder. La sentencia debe tener por objeto declarar la
nulidad del acto inconstitucional erga omnes.
Claro que un control de esta naturaleza podra ser censurado con
el argumento de que se da a la justicia una funcin poltica. Pero
advirtase cunto disminuye el peligro de esa funcin, desde el mo-
mento en que la justicia slo intervendra a solicitud de los poderes
querellantes y en funcin precisamente de justicia, conforme a proce-
dimientos judiciales. Ms peligrosa nos parece la intervencin de la
justicia norteamericana, que en forma de simple respuesta a una con-
suIta o en juicio donde demanda un particular, traza direcciones ge-
nerales para el Congreso o el Presidente.
Adems, el control directo de la Constitucin se ejercitara slo
excepcionalmente, en aquellos casos en que el juicio de amparo fuera
impotente para remediar a travs del individuo, una situacin gene-
ral creada por la pugna de los poderes.
165. Si en el aspecto terico el juicio de amparo no puede ser con-
siderado como una autntica defensa de la constitucionalidad, en la
prctica dicho juicio ha derivado, natural y lgicamente. hacia una
defensa de la simple legalidad.
El amparo comenz por ser, en su cuna, una proteccin de la le-
galidad, adems de serlo de la constitucionalidad, pues ya vimos cmo
los proyectos de Rejn y de Otero garantizaban al individuo contra las
violaciones, no slo de la Constitucin, sino tambin de las leyes
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 519
''"J:'
constitucionales. es decir. de las leyes que estaban de acuerdo con la
Constitucin.
Esta primera orientacin del amparo se perdi en la Constitucin
de 57. donde al suprimir la expresin referente a la legalidad y al
limitar la procedencia. del juicio a la defensa de las garantlas indivi-
duales y del orden federal. se relacion el amparo exclusivamente con
la Constitucin.
Pero entre las garantas individuales que en 57 quedaron protegi-
das por el amparo. haba una (la que. entre otras varias. consignaba
el artculo 14). segn la cual nadie podr ser juzgado ni sentenciado
sino por leyes exactamente aplicadas al hecho. Pronto se esgrimi por
los litigantes, y se hizo triunfar ante la Corte. la tesis de que la garan-
ta de que se habla. resultaba infringida cuando la ley no se aplicaba
exactamente; desde entonces el juez constitucional tuvo que examinar
en el amparo si el juez comn habia aplicado o no exactamente la ley
ordinaria. lo que equivala a conocer de la legalidad de la actuacin
judicial. de las violaciones a las leyes ordinarias, tal como se habla
propuesto por Rejn y por Otero.
Intil fue que se empeara contra la corriente D. Emilio Rabasa,
en una monografa publicada el ao de 1906." donde demostr cum-
plidamente que la absorcin de la justicia local por la federal era con-
traria a nuestro sistema federal y que el correcto sentido del "debido
proceso legal" que como garanta consagraba el arto 14, consista sen-
cillamente en que la vida, la libertad y la propiedad de una persona
no pueden afectarse por mandamiento de autoridad. si no es me-
diante la forma de juicio.
La interpretacin subversiva se impuso al cabo. porque en su fa-
vor existen razones profundas, que ninguna dialctica es capaz de des-
truir. Una primera razn. de ndole prctica. consiste en la desconfian-
za del pueblo mexicano para la justicia local. sometida muchas veces
a los caprichos de los caciques, de los polticos, del Estado y de los
gobernantes; 20 slo el Juez de Distrito, designado por la Suprema Coro
te, est en condiciones de impartir justicia con independencia dentro
de un Estado de la Federacin. Otra razn es la expresada en el sen-
tido de que la centralizacin de la justicia a travs del amparo, es el
desquite de la realidad mexicana, de raigambre fuertemente centra-
lista, contra la utopa federalista que han querido imponerle las cons-
tituciones; es, en otros trminos, uno de los cauces por donde nues-
tro federalismo se encamina al rgimen central. Y hay una tercera
19 El articulo U. Tipografa de El Progreso Latino.
20 Esta razn la reconoci Rabasa en 1921 cuando en el Congreso Jurdico de ese
afio rectific las. conclusiones a que haba llegado en su monograffa de El articulo 14.
520 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXrCANO
razn, que es la que sobre todo nos interesa desde nuestro punto de
vista: el individualismo del amparo, que slo secundaria y acciden-
talmente se preocupa de la Constitucin, ha desviado la atencin de
este ltimo objeto para concentrarla en el individuo; el intrprete ha
separado de hecho al individuo de la Constitucin, lo cual no es de
extraar, puesto que el Constituyente mismo no hizo de la violacin
a la Constitucin sino un medio para proteger al individuo. El artcu-
lo 14, y a partir de la Constitucin de 17 tambin el arto 16, no im-
portan corno textos constitucionales, sino como pretextos para hacer
entrar en el amparo las violaciones a las leyes secundarias; son estas
violaciones. son las invasiones a los derechos patrimoniales, farnil ia-
res, etc., las que interesan positivamente a las gentes. y no las inva-
siones entre s de los poderes. Qu le puede interesar al habitante
de un Estado la controversia entre la Federacin y el Estado acerca de la
competencia para establecer un impuesto, si de todas maneras tiene que
pagarlo? Y qu le importa si la ley que tiene que obedecer, fue expe-
dida por el Congreso o el Presidente? No es verdad que cuando estas
cuestiones se plantean en el amparo suenan a chicana, puesto que con
el pretexto de que la Constitucin fue violada, lo nico que busca el
quejoso es no pagar el impuesto o no someterse a la ley? En cambio,
cuando se le priva de su patrimonio por aplicacin inexacta de la ley
dentro de un juicio, el particular tiene un inters evidente en reclamar
la violacin; nada ms que tiene que hacerlo, invocando ante el juez
federal la nica violacin que no le importa: la de la Constitucin.
He aqu, pues, cmo los artculos 14 y 16 han servido para poner
de relieve la ficcin de nuestro control de constitucionalidad, desen-
mascarando del falso papel del defensor de la Constitucin a lo que
es primordial defensa del indi viduo.
Es por esto que al amparo fundado en la violacin de los artculos
14 y 16, no ha podido conservar su categora de juicio, sino que es
tcnicamente un recurso. No es en rigor que el amparo haya degene- ,:
rada; trtase ms bien de su natural evolucin, pues el control que
involucra como principal la defensa del individuo y como secundaria
la de la Constitucin, tiene al cabo que preocuparse ms de la legali-
dad que de la constitucionalidad, por interesar al individuo ms la
primera que la segunda.
Por no ser juicio, donde se examine el acto de autoridad a la luz
de la Constitucin, sino un recurso, en el que se revisa en nueva ins-
tancia la actuacin precedente, es por lo que el amparo ha adquirido
en la prctica, en la jurisprudencia y en su ley reglamentaria, los ma-
tices que han acabado por quitarle todo aspecto de control de la
constitucionalidad.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 521
Si el amparo fuera un procedimiento destinado a reparar una ofen-
sa genuina a la Constitucin, la voluntad del particular agraviado
tendra que ser hbil en todo tiempo para pedir la reparacin, no
habra motivo para sobreseer por insuficiencia de la queja ni habra
tampoco que exigir fianza para detener un amago de violacin a la
ley suprema?' Pero como no es en verdad una defensa de la Consti-
tucin sino del individuo, es por lo que el amparo ha adquirido, entre
otras caractersticas propias de todo recurso. las relativas al sobresei-
miento y a la suspensin del acto reclamado.
166. De los amparos que cotidianamente se proponen ante la jus-
ticia federal, incomparablemente el mayor nmero tiene su origen en
21 Aludimos a dos de los ms importantes temas del derecho procesal del amparo:
el sobreseimiento y la suspensin del acto reclamado. Imposibililados por razn de nues-
tra materia para extendernos en consideracin al respecto, "amos a dar breve noticia
de lo que son esas dos figuras jurfdicas. Hay casos previstos en la Ley de Amparo (prin-
cipalmente en su art. 73), en la que el juez federal no debe entrar al estudio de las
violaciones alegadas por el quejoso, en virtud de que para hacerlo no se renen de-
terminados requisitos o coudicones indispensables, generalmente de tiempo o de forma;
en estos casos el juez sobresee. es decir. se queda en la puerta, se rehsa a estudiar si
existen las infracciones invocadas, se niega, en suma, a administrar justicia. ("Sobreseer"
viene de "superscdcre", formado de "super" y "sedere' "sentarse sobre", que es lo que
metafricarm-nte hace el juez al sobreseer.) Siete leyes han regulado sucesivamente" el
juicio constitucional desde la que se expidi6 en 1861 hasta la vigente de 1935, que en
1951 fue objeto de amplias reformas; la primera, que es la ms prxima al juicio de
amparo tal como se implant en la Constitucin de 57, ignora en absoluto el sobre-
scimicnto, pero en cada ley posterior aumenta el nmero de casos en que debe sobre-
secrsc. hasta llegar a la vigente, en que se enumeran ms de veinte motivos de so-
brcseimicnto. Aparte de las crticas que en si mismos merecen varios de esos motivos.
es indudable que el sobreseimiento no se justtcarta si el amparo tuviera por verde-
dcro objeto protcger la Constitucin, pues este objeto de inters pblico no podra
subordinarse a' requisitos secundarios. En cuanto a la suspensin del acto reclamado es
una medida provisional de cautela o conservacin que pertenece integramente al dere-
dIO privado. Citemos, pues. para esclarecer su significado, a los autores procesalistae.
Estas medidas se llaman as "porque se dictan con anterioridad a que est declarada
la volumud concreta de la ley {Iue nos garantiza un bien o antes de que se lleve a
cabo su actuacin como garantia de sta". (Chiovenda: Lnstitucones de Derecho Pro-
({'Jal Civil; Madrld. 1936; pgs. 297 y siguientcs.) "El procedimiento 'cautelar est
al servicie de una medida denltiva, con respecto a la cual tiene el oficio de preparar
el terreno, de sumlnlstrar los medios ms apropiados para su realizacin." (Calamandrek-
t ntvoauiione atto stuia sistemtico del jJmvvedime1ltu coutelare; 1936; pg. 31.) "La
accin aseguradora (..'5, pues, en 51 misma accin provisional, y por eso importa que
se ejercite, por reg"la geru-ml. a cuenta y riesgo <Id actor, es decir, que ste, en caso de
n-vocacin o de desistimiento, sea responsable de los daos causados por la resolucin,
u-uga n no culpa; para garantizar el resarcimiento de duos a quienes se hubiera
desprovisto o disminuido dd goce de un bien en virtud de 1II1a medida preventiva. sta
puede ir acompaada de una medida de coutracautcla, es decir, el mandato al actor
de pre-star fianza," (Chiovcnda. Id.) Exactamente come acontece cn las medidas cau-
telares, cuya naturaleza y requisitos han quedado descritos, en la suspensin del acto
reclamado .. u el amparo slo juegan por lo general intereses prvados. ajenos en abso-
luto al inters de la Constuucin, cuya defensa constituye el objeto aparente del jui-
do; de alli la exigencia tic requisitos que de otro modo no se justificaran, como son
los relativos a la contra fianza y al depsito a que se refieren los art. 125, 126 Y 155
de la Ley de Amparo,
522 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAN9
la inexacta aplicacin de alguna ley; en tales amparos no hay materia
propiamente constitucional.
Pero aunque en reducido nmero. hay otros amparos en que se
reclama la inconstitucionalidad misma de la ley que se pretende apli-
car. Aqu debe llevar a cabo el juez federal un contraste entre la Cons-
titucin y la ley inferior impugnada. lo que s es una funcin de n-
dole constitucional. Podra decirse que en semejantes casos el amparo
es un autntico control de la constitucionalidad?
Para contestar a esta pregunta. comencemos por advertir que es en
el amparo contra leyes donde. en cierto modo. hace crisis el carcter
individualista de la institucin. En efecto. para la doctrina. para la
ley secundaria y para la jurisprudencia. ha existido siempre el proble-
ma de cmo conciliar el elemento "perjuicio" concretado en una per-
sona. que es indispensable para la procedencia del amparo. con la na-
turaleza impersonal. abstracta y general de la ley.
Que el amparo procede contra leyes. es indiscutible por autorizar-
lo expresamente el arto 103. Pero el problema surge en punto a la
oportunidad para impugnar una ley. Como vamos a verlo. el problema
de la oportunidad no es en el fondo sino el problema de la titulari-
dad: slo el agraviado particular es titular de la accin de amparo;
por lo tanto. slo cuando se produce el agravio (oportunidad) es po-
sible localizar al agraviado (titularidad).
Lozano y ValIarta hicieron triunfar en su poca. para aplicarla en
la reclamacin contra leyes, la tesis individualista del amparo. Mien-
tras la ley no se ejecuta o aplica. debe considerarse como letra muerta:
a nadie ofende ni causa perjuicio."" Para ello se fundaron los jurs-
consultos citados en que el arto 102 (ahora 107) establece que la sen-
tencia en el amparo debe limitarse a proteger y amparar en el caso
especial sobre el que verse la queja. sin hacer ninguna declaracin
general respecto de la ley o acto reclamados; de aqu que. la demanda
que no cite un hecho especial. sino que pida la derogacin O siquiera
la dispensa de una ley. supuesta inconstitucional, sea improcedente
como contraria a aquel precepto. Paralizar en abstracto los efectos de
una ley. aunque slo sea en relacin con un individuo no es juzgar
sino legislar. La oportunidad para promover amparo contra una ley
se presenta. segn esa tesis, hasta el momento en que la ley se ejecuta
o aplica en perjuicio de un particular.
Aplicacin tan radical del principio individualista del amparo. con-
duca de hecho a que el control de la constitucionalidad sobre la ley
se ejerciera nicamente a travs del acto de ejecucin. El acto legisla-
22 LoZANO: Derechos del Hombre; pgs. 439 y 440. Vallarta: Votos; cd. 1897: torno
IV. pginas 279 y sigs.
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 523
tivo permaneca li bre de todo control mientras no descargara sus ra-
yos sobre un particular, lo que era aplicar con todo rigor, pero al mis-
mo tiempo con toda lgica, el relativismo del amparo.
En 1919, Emilio Rabasa impugn a Lozano y a Vallarta: "Cun.
do se dice cometida por la ley la violacin en los casos de lesin de
un derecho personal? La respuesta se impone por necesidad: desde el
momento en que por la promulgacin del acto legislativo toma fuer-
za de determinacin obligatoria que debe cumplirse." '"
La tesis de Rabasa represent un esfuerzo para rescatar el juicio
de amparo del ahogo en que lo pona su acentuado individualismo.
Supo aprovechar para ello el amparo contra leyes, en el que es posi-
ble prever la futura lesin concreta, a partir de la disposicin general
que la anuncia. De este modo Rabasa quiso hacer del amparo contra
leyes un pararrayos, que a diferencia del que concibieron Lozano y
Vallarta, preservara anticipadamente de la descarga de la ley a los que
estnvieran en la zona amagada, que no es otra sino el mbito de apli-
cacin de la norma general.
La Ley de Amparo de 1919 acogi la tesis de Lozano y Vallarta,
acaso por ignorar la de Rabasa que apareci publicada en ese mismo
ao. Pero la de este ltimo estaba inspirada en principios de justicia
y de necesidad que habran de sobreponerse al crudo individualismo
de la anterior. Es inadmisible, en efecto, que a ttulo de que no puede
dispensarse de la aplicacin futura de una ley, se agrave la situacin
del perjudicado con las molestias de la ejecucin. La Ley de Amparo
de 1935 admiti la posibilidad de atacar los vicios de inconstitucio-
nalidad de una ley desde antes de su aplicacin, aunque lo hizo en
forma tcnicamente defectuosa, que desorient a la jurisprudencia.'"
ZJ El Juicio Constitucional; pgs. 240 y stgs.
Z4 En 1945 asentamos lo siguiente: "La Ley de Amparo actual. que es de 9 ~ 5
vari completamente el sistema de la anterior al admitir el amparo contra leyes, pero
hizo en este punto una distincin. En efecto. el art. 73, frac. V. declara improcedente
el amparo contra las leyes que por su sola expedicin 110 entraan violacin de garan-
tas, sino que se necesita un atto posterior de autoridad para realizar las violaciones.
"Es preciso reconocer que ese Prvceptc es ambiguo y oscuro y. si 10 entendemos
en su seuudo literal, Irancameme aurijurtdco. Segn el texto. hay leyes que por sf
mismas, por su sola expedicin, IlO cutraau violacin de garanttas: la procedencia del
amparo contra las mismas nace lid acto posterior de autoridad que realiza las viola-
ciones. Ahura blcu: una ley que por s misma no es vlolatorla de garantas. nunca es ley
inconstitucional, ni en el momento l'lI qUl' se expide ni en el momento en tlue se aplica.
Esa ley. (I"e naci constitucional. sigue sindolo cuando la aplica la autoridad ejecutora:
si al a pllcar la S(' n-a lizu uun violacin. un ex ut rihuib!c a la ley sino a la autoridad eje-
cutora. Sed un caso de inexacta aplicacin de la ley. Asl entendido el pHxepto. no
reglamenta sino la improcedencia lid amparo contra las leyes que son constitucionales.
10 cual seria absolutamente ocioso, si ms bien no fuera anrijurldlco. porque cuando el
amparo se pide contra una ley constitucional 110 hay IUKar a declarar la. improcedencia
(que trae consigo el sobreseimiento), sino tlue el amparo debe negarse." (Folleto que
contiene los alegatos presentados ante la Suprema Corte en el Amparo eu revisin 26511
44, pgina 14.)
524 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Las reformas de 1951 a dicha ley, mejoraron en este punto el sistema,
pues erigieron el elemento "perjuicio" en integrante de la titulari-
dad de la accin de amparo.w
Determinar el perjuicio actual que produce la ley antes de su eje-
cucin, es lo que interesa localizar para la procedencia del amparo
contra leyes todava no aplicadas, pero s aplicables al quejoso. Ese
perjuicio consiste en que una situacin que era legal antes de la ley,
se convierte en ilegal a partir de la vigencia de esta ley. Es evidente
el perjuicio que se causa a un particular por el solo hecho de poner
fuera de la ley una actividad, una abstencin, una actitud, un bien
en suma de ese particular, que la vspera estaba dentro de la ley. Todo
esto independientemente de la futura destruccin de tal bien, me-
diante la ejecucin concreta de la ley. De este modo el amparo contra
la leyes procedente cuando se localiza en un individuo el perjuicio
actual consistente en la mutacin, producida por la ley, de lo legal
hacia lo ilegal en el status de ese individuo. Este perjuicio actual es
tambin real, por cuanto la situacin ilegal en que se coloca al indi-
viduo condiciona inevitablemente la ejecucin futura, que es por s
misma un perjuicio perfectamente real y verificable;"
ae La exposicin de motivos que precedi a la iniciativa de reformas de 1951
deca lo siguiente respecto al punto que tratamos: "A la fecha. el amparo es impro-
cedente contra leyes que por su sola expedicin no entraen violacin de garantas, sino
que se necesita un acto posterior de autoridad para realizar tales violaciones. La nueva
fraccin IV considera que el amparo debe ser improcedente contra leyes que por su
sola expedicin no causen perjuicio al quejoso. sustituyndose la expresin 'que 110 en-
trafico violacin de garanuas" por la de que 'no causen perjuicio al quejoso'. La tc-
nica del juicio de amparo aconseja esta modificacin, y sin que dejemos de considerar
lo delicado que es el tema del amparo contra leyes -que la jurisprudencia de Ja Su-
prema Corte se ha ocupado de ir anando-. la reforma es adecuada, pon.ue la proce-
dencia del juicio de amparo est engranada al elemento perjuicio en relacin con
leyes o actos de autoridad que entraen violacin de garantas. El concepto de violacin
de garantfus en si mismo, lo contempla la teora del juicio constitucional, para fundar
la concesin o negacin del amparo. pero no para apuyar su procedencia. El elemento
perjuicio como el elementos inters son principios vectores! de su procedencia. de modo
que. ante su ausencia o frente a su extincin, se impone jurdicamente el sobreseimiento
del amparo
"La fraccin XII dc1 mismo articulo 73 se adiciona con un segundo prrafo, a fin
de que no se entienda consentida tcitamente una ley. a pesar de que sea impugna-
ble en amparo desde el momento de su promulgacin y de que este 110 se haya nter-
puesto sino slo en el caso de que tampoco se haya hecho valer contra el primer acto
de su aplicacin con respecto al quejoso.
26 El exagerado individualismo que ha inficionado al amparo tuvo en la Ley de
36 una manifestacin (lue no dudamos en calificar de absurda al sealar un trmino
(treinta das) para promover amparo contra leyes a partir de su expedicin y antes de
su aplicacin. con la sancin de tenerlas por conscnudas Cuera de ese trmino. "Como
hemos visto -cdectamos en el mencionado Iollcto, abogando pOl" la supresin del trmi-
no de que se trata-e, no hay base firme, objetiva, en la Constitucin. en la doctrina o
en la ley secundaria para determinar cundo procede el amparo a partir de la ~
didn de la ley. Puede suceder que con iguales probabilidades de acierto se sostengan
opiniones contrarias en la procedencia del amparo respecto de determinada ley; pero
si la oposicin de opiniones ocurre entre el quejoso (quien no estim que la Jey le
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 525
Despus de lo expuesto, podemos contestar la pregunta inicial en
el sentido de que ni siquiera en el amparo contra leyes se ha perfilado
un genuino control de la constitucionalidad?' Por lo que toca a la
jurisprudencia, es en esta clase de amparos donde puede hallar el
nico clima propicio para desarrollarse, porque a diferencia de cuan-
causar perjuicios por su sola expedicin) y la Suprema Corte (que en contra de la opio
nin del propio interesado consider que la expedicin de la ley s le causaba perjui-
cio) entonces est perdido el agraviado que esper hasta la ejecucin para pedir amparo.
porque el juicio tendr que sobreseerse por consentimiento ficto de la ley. al no enla-
biar la demanda dentro de los treinta das de su expedicin. No es esto verdadera-
mente absurdo?" (Pg. 16.)
Las reformas de 51 eliminaron por fortuna el consentimiento tcito de la ley. de-
rivado del solo hecho de no combatirla dentro de los treinta das de su promulgacin.
Segn el art, 73 de la Ley de Amparo reformada, prrafo segundo de su fraccin XlI.
"no se entender consentida tcitamente una ley, a pesar de que siendo .impugnable en
amparo desde el momento de su promulgacin, en los trminos de la fraccin VI de
este artculo, no se haya reclamado, sino slo en el caso de que tampoco se haya inter-
puesto amparo contra el primer acto de su aplicacin en relacin con el qucoso."
Sin embargo, por razones que no acertamos a atribuir sino a perjuicios individualis-
tas sobrevive en el art. 22. frac. l. el trmino de treinta das a partir de la vigencia
para interponer la demanda en los casos en que por la sola expedicin de una ley sta
es reclamable en la va de amparo. De este modo hay actualmente dos trminos en el
amparo contra leyes: uno de treinta das a partir de la vigencia, otro de quince das
a partir de la ejecucin. El vencimiento del primero significa que no podr promover
el amparo sino hasta la aplicacin de la ley, lo que es una especie de renuncia a atacar
la ley antes de su ejecucin; el vencimiento del segundo implica el consentimiento de-
finitivo de la ley. Para nosotros no debera haber ms consentimiento tcito de una ley
que el derivado de no impugnarla dentro de los quince das de su ejecucin concreta.
Una manifestacin ms del criterio individualista que no ha podidu sacudirse el
amparo contra leyes lo descubrimos en la frac. VI del arto 73 de la Ley comentada.
cuando declara improcedente el amparo contra leyes en las que no basta su sola expedi-
cin, sino que para originarse el perjuicio se necesita "un acto posterior de autorhad",
supervivencia esta ltima que escap a. la. reforma y que consigna una. frmula a menu-
do indescifrable en los casos concretos.
27 Un estudio cuidadoso del prrafo 11, inciso segundo del artfculo 107 de la Cons-
titucin, al cual nos referimos en la nota U del presente capitulo, abre panoramas in-
sospechados en el campo del amparo contra leyes.
"Podr suplirse la deficiencia de la queja -dicc aquel precepto- cuando el acto
reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurtsprudcncla de la
Suprema Corte de Justicia." De tal texto se infiere quc el aeta reclamado 110 uccc-
tita consistir en una ley (de la que es responsable el rgano Iegistarlvo) , sino slo en
la aplicacin, por la autoridad ejecutora. de una ley declarada inconstitucional por la
jurisprudencia de la Suprema Corte.
En estas condiciones la autoridad ejecutora asumc una rcsponsahilidad propia, por
la que es llevada al juicio de amparo: la consistente en haber aplicado una ley def-
nida como inconstitucional por la jurisprudcncia de la Corte. En sel fondo esto quiere
decir que se le juzga por haber desacatado dicha jurisprudencia, lo que no puede sig-
nificar otra cosa sino que la jurisprudencia de la Corte. cuando se refiere a Jcyes
Incousutuclcnalcs, es oblJgatoria para todas las autoridades. inclusive las administrati-
vas. As prevalece la jurisprudencia sobre la orden del Presidente de la Repblica
(impllcita en la promulgacin). dirigida a que los agentes de la admini.stracin, de
quienes l es superior jerarquco. cumplan y hagan cumplir la ley de! Congreso jue
es objeto de la promulgacin. Dicha urden no debe cumplirse. aunque prO\"enga del
superior jerrquico, si existe jurisprudencia de la Corte que declara inconstitucional
la ley a que la orden de ejecucin se refiere. De este modo se constitucionaliza la
obligatoriedad de la jurisprudencia acerca de leyes constitucionales no slo en relacin
con los tribunales de los Estados y para las j uutas de Conciliacin y Arbitraje (ar-
tculo 193 de la Ley de Amparo). sino para todas las autoridades del pas.
526 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"-
do el acto lesivo se dirige exclusivamente a un individuo, en el amparo
.contra una ley debera bastar una sola definicin de inconstituciona-
Iidad para que la ley contraria a la norma suprema ya no pudiera
aplicarse a ninguno de los en aqulla comprendidos; sin embargo, he-
mos denunciado anteriormente los obstculos que han obstruido hasta
ahora la fecundacin de la jurisprudencia en el amparo contra leyes.
Por lo que hace al amparo promovido anticipadamente a la aplicacin
coactiva de una ley, acabamos de ver el esfuerzo con que su admisin
se ha abierto paso por entre inveterados prejuicios, perosin que lo
poco que en ese aspecto se ha conseguido signifique que el juicio de
amparo deje de ser lo que siempre ha sido: una defensa del individuo
dentro del orden de la Constitucin; ni sea ya lo que acaso nunca
podr ser; una defensa directa y autnoma de la Constitucin."
Cuando en la hiptesis prevista se suple la deficiencia de la queja. no es llamado
a juicio el rgano legislativo ni se seala como acto reclamado la ley. Y es que, en
realidad, la ley ya ha sido juzgada. definitiva e inexorablemente. a travs de todos
aquellos otros amparos que sirvieron p;:ara integrar la jurisprudencia. en los cuales
" hubo de llamarse al rgano legislativo en su calidad de responsable de la ley que
entonces estaba a juicio como acto reclamado.
La cuestin de la suplencia en el amparo contra leyes se discuiri por primera vez
en el Pleno de la Suprema Corte de Justica el 25 de febrero de 1959. con motivo del
amparo en revisin 4662/54 de Maria Basurto Vda. de Zaragoza y coagravlados. El Ple-
no acord entonces por mayora de votos no considerar en su ejecutoria el problema
planteado. pues haba otros elementos que eran bastantes para resolver el caso. Fue
hasta el 15 de marzo de 1966, con motivo del amparo en revisin 9010/63 de Marco
Tulio Castro Guevara. cuando interpret por primera vez el prrafo lI, inciso segundo
del artculo 107.
El quejoso haba reclamado la aplicacin inexacta. no as la inconstitucionalidad,
del artculo 15 de Ia Ley de Profesiones de 30 de diciembre de 1944, artculo conforme
al cual el Director General de Profesiones le haba negado el registro de su rulo
profesional y la expedicin de la cdula, por ser extranjero dicho quejoso. El juez
de Distrito concedi e) amparo contra el acto de aplicacin, por estar fundado en una
ley declarada inconstitucional por la jurisprudencia de Ja Suprema Corte. El Pleno
confirm Ia sentencia por unanimidad de veinte votos.
La tesis sustentada en la ejecutoria dicha. ha sido ratificada posteriormente por
unanimidad de votos del Pleno en el amparo en revisin 7196/64 de AnRcl Caas C-
mea, fallado el 11 de octubre de 1966. y en el amparo en revisin 4474/64 de Richard
Perry Cate Perry, fallado el 25 del mismo mes y ao.
28 El amparo contra leyes ha despertado en los ltimos aos un inters especial! as
de) legislador constituyente como del ordinario.
En cuanto al primero. las reformas que. aprobadas en diciembre de J950 entraron
en vigor en mayo del' ao siguiente, introdujeron en el art. J07 tres reglas en relacin
con el amparo COntra leyes: la suplencia de la queja cuando el acto reclamado se funde
en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte; la
competencia de la Suprema Corte para conocer en revisin de los amparos en que
se impugne una ley por su in constitucionalidad; la exclusin en esta clase de amparos
de la regla de la caducidad por inactividad de la parte agraviada.
Tocante al legislador ordinario las reformas de diciembre de 1957 a las leyes orgni-
cas del juicio de amparo y del Poder judicial Federal sustrajeron del conocimiento
de las Salas de Ia Suprema Corte de justicia las revisiones en 103 amparos contra leyes.
para encomendarlas al Pleno de la misma.
"Entre todas las facultades que la Constitucin concede al Poder judicial -cexpres
en su exposicin de motivos Ja iniciativa prcsidencial- destaca por su trascendencia Ia
de declarar que una ley. expresin de la voluntad popular a rravs del Congreso de la
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 527
Unin o de las Legislaturas de los Estado, en sus respectivas rbitas de competencia,
no debe ser acatada en casos concretos porque dicho poder la reputa contraria a nues-
tro Cdigo fundamental. Es una atribucin de la mayor gravedad..... "Pues bien
-caadl-c, el sistema vigente permite que el juicio de tres ministros eventualmente
anule la accin de esos Congresos:' De tales premisas la iniciativa dedujo la conse-
cuencia de que el conocimiento del amparo contra leyes debe pasar al Tribunal en
Pleno, porque "la mayor solemnidad y profundidad que acompaa a las decisiones de
este Cuerpo permitir que se Iorme una jurisprudencia mejor organizada, nutrida con
las opiniones y los esfuerzos de todos los individuos que como miembros titulares in-
tegran la Suprema Corte."
Las razones que exhibe la iniciativa de que se trata no son novedad en la travec-
toria del amparo contra leyes. Primero fue Ignacio Ramrea, en el Constituyente de
56, quien radicalmente neg al rgano judicial la potestad de paralizar mediante la
sentencia de amparo la obra del legislador: "Los Callos de los tribunales van a ser
excepciones de ley. y estas excepciones slo debe concederlas el mismo legislador, Los
tribunales, pues, a ttulo de juzgar, van a ser legisladores superiores a los Estados y
a los Poderes Federales" (Zarco. 11, 498), Despus fue el diputado Cauto, en el Segun-
do Congreso Constitucional, quien en la sesin de 20 de septiembre de 1861, al discu-
tirse el proyecto de nuestra primera Ley de Amparo, manifest lo Siguiente: "Desde el
momento en que puede ponerse en duda la validez de una ley; desde que haya una
autoridad que pueda declarar que los ciudadanos no la deben cumplir, quedar ente-
ramente desvirtuada. y resultar que un juez de distrito tenga ms responsabilidad ~
toda la representacin nacional y que el voto de uno solo valga ms que ciento y tantos
diputados que hayan podido expedir la ley .. _ Si este fallo se reserva a un cuerpo co-
lcgiado, me parecera al menos no tan absurdo" (Historia del Segundo Congreso Ccms-
tilucional; Mxico, 1874; pg. 285).
La reforma constitucional de 1950 reserv, en efecto. a un cuerpo colegiado (la Su-
prema Corte) la revisin final en el amparo contra leyes, y dentro de la Suprema Corte
la ley secundaria confi esa materia a las Salas respectivas. Al sustraerlas de las Salas
para otorgarla al Pleno, la reforma de 1957 signific un brote nuevo del viejo recelo
que ha inspirado la potestad del rgano judicial para detener mediante sentencias de
amparo la obra del legislador.
Antc esta actitud de desconfianza es pertinente tener en cuenta las siguientes pala-
braa recientemente vertidas en relacin con un problema semejante que se ha presen
tado en Estados Unidos, respecto al rgimen jurldico del control judicial de la consti-
tucionalidad de las leyes: "Se advertir que este rgimen est ntegramente dominado
por la idea de que conviene a los tribunales adoptar en la materia una actitud de
reserva (selfustraint). tanto por razn de la modestia que se impone cuando se juzga
una cuestin que ha sido ya resuelta por dos poderes iguales al poder judicial: el
legislativo y el ejecutivo, cuanto por razn de la gravedad de una decisin sobre la cues-
tin" (Andr y Suzanne Tunc: Le .systdme constitutiannet des Etats Unis d'Amb'ique.
Le s)lsldme cotuttutionnet aclUel; Parfs, 1954; pg. 281).
CAPTULO XXIX
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN
SUMARIO
167.-La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios.
168.....La misma en relacin con los actos ajenos. 169.-La defensa de la
Constitucin y del orden federal, encomendada a los jueces locales; in-
terpretacin y crtica del articulo HIS. 170.-EI arttculo 128. 171.-El artfcu-
lo 97. prrafo tercero.
167. La supremaca de la Constitucin federal es el principio ano
gular de nuestro sistema de gobierno.
Ella se infiere en buena lgica de la supremaca del rgano cons-
tituyente, que como depositario de la soberana circunscribi rgida-
mente dentro de sus zonas respectivas a la actividad local y a la fede-
ral. A la primera le dej el poder restringido que hemos llamado
"autonoma", en ejercicio de la cual cada Constituyente local dot a
los poderes de su Estado de aquellas facultades que crey convenien-
tes, dentro del limitado acervo de que poda disponer. En cuanto a la
actividad federal, la Constitucin no le dej autonoma, puesto que
directamente dio a cada uno de los Poderes federales sus facultades
enumeradas, que como tales son estrictas.
Si alguno de los Constituyentes locales, excedindose de la auto-
noma que le reserv la Constitucin federal, otorga a cualquiera de
los poderes por l creados facultades reservadas para la federacin,
atenta contra la Constitucin federal, al desconocer los lmites <ue
sta traz en ejercicio de la soberana. Si alguno de los poderes cons-
tituidos de un Estado ejercita facultades de la federacin, infringe su
propia Constitucin local si ella no le seala tales facultades y viola
en todo caso la Constitucin federal. Por ltimo, si algunos de los Po-
deres federales lleva a cabo un acto para el cual no tiene facultades
expresas, desconoce la Constitucin federal. En todos los ('asos dichos,
opera el principio de la de la Constitucin federal. "
No era Indispensable consignar tal prinCipiO en el texto POSItiVO,
529
530 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXJCANO
pues deriva lgicamente, como hemos visto, de la soberana rgida de
la Constitucin. Sin embargo, hay varios preceptos constitucionales
que terminantemente lo declaran, segn lo hemos observado con ante-
rioridad (supra, captulo 1, N9 6).
De lo dicho se deduce, sin lugar a duda, que la Constitucin debe
ser la norma suprema de conducta de todos los poderes y de todos
los funcionarios, en el orden federal y en el local. A ella deben aj us-
tar sus actos todos, de suerte que antes de decidirlos deben cerciorarse
de que estn apegados a la ley suprema. Pero si en esa etapa previa a
la realizacin del acto, que es de mero discernimiento, no puede ca-
ber la duda de si es lcito apartarse de la Constitucin, es posible que
posteriormente a la realizacin del acto se advierta que ste es incons-
titucional. En ese caso, puede el autor del acto enmendar su yerro.
privando de eficacia a SU propio acto?
En el supuesto de que lo pueda hacer, tenemos aqu una defensa
subsidiaria de la Constitucin. La llamamos subsidiaria, por que la
defensa principal de la ley suprema est encomendada al Poder Judi-
cial federal, mediante el juicio de amparo, as sea con las limitaciones
que en el captulo precedente hemos sealado.
Contestemos ahora a la pregunta que se. acaba de formular. Para
ello es preciso proponerla en primer lugar respecto a los actos propios
de cada uno de los poderes, ya sean federales o locales.
Poder Legislativo. Si llegare a expedir leyes o decretos contrarios
a la Constitucin, al advertir su inconstitucionalidad debe derogarlos,
ajustndose as a la Constitucin, de la que nunca debi diferir.
La tesis acabada de exponer (que figura en las ediciones anterio-
res de esta obra) , se puso a prueba con motivo de una disociacin de
criterios entre el Congreso de la Unin y la Suprema Corte de J uso
ricia, ocurrida al culminar en los finales de 1978 la situacin que en
seguida se describe.
En el mes de enero de 1963 se llev al conocimiento del Pleno
de la Suprema Corte de Justicia una ponencia o proyecto de senten-
cia en el amparo N9 1509/59, promovido por la quiebra de Luis Ce-
ballos Snchez. La ponencia propona el otorgamiento de la protec-
cin constitucional al quejoso, considerando contrario a la garanta
de la igualdad ante la ley que instituye el artculo 13 de la Constitu-
cin, el privilegio establecido en favor de los Bancos por el artculo
109, prrafos segundo y tercero de la Ley General de Instituciones
de Crdito y Organizaciones Auxiliares, al excluir de la quiebra los
crditos de los Bancos. Despus de intensa discusin, que iniciada
el 29 de enero de 1963 se prolong hasta la sesin de 7 del siguiente
febrero, el Pleno desech, por el voto de diez ministros contra nueve,
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN 531
el proyecto de sentencia que propona el amparo, y emiti la eJecu-
toria en sentido contrario.
El artculo 109 segua por lo tanto vigente, a ttulo de constitu-
cional. Y as lo estuvo durante los diecisis aos corridos desde la re-
solucin de la Corte en 1963 hasta la derogacin legislativa del propio
precepto en 1979, al promulgarse en ese sentido la ley del Congreso
de la Unin votada por unanimidad de votos de ambas Cmaras,
la de Diputados el 5 de diciembre de 1978 y la de Senadores el 19
de diciembre del mismo ao.
Merece subrayarse el hecho de que los razonamientos de la inicia-
tiva de derogacin del precepto fueron exactamente los mismos que
se expusieron por el ministro relator ante el Pleno de la Corte, cuan-
do present el proyecto de sentencia que propona el amparo por
inconstitucionalidad de la ley. Surgi as la inslita situacin de que
una ley del Congreso, declarada constitucional por la Corte, era des-
pus derogada por el propio Congreso, precisamente por considerarla
ahora inconstitucional, en contra del parecer expresado por el ms
alto tribunal. Pero la doble contradiccin se resuelve, si se tiene en
cuenta que la sentencia de la Corte sigue intacta, con toda su eficacia
de cosa juzgada para el caso concreto, mas sin imponerse fuera de ese
caso al criterio del Congreso. Por su parte el Congreso lo que ha
hecho es derogar una ley al advertir su inconstitucionalidad, ajustn-
dose as a la Constitucin de la que nunca debi diferir.
(El resumen de la ejecutoria del Pleno, pronunciada en el amparo
en revisin 1509/59), se puede consultar en el Semanario Judicial de
la Federacin, ~ poca, vol. LXVII, enero de 1963; ejecutorias del
Pleno; p.p. 18 Y 19) .-Por lo que hace a lo expuesto por el ministro
ponente en la discusin del Pleno, aparece transcrito en la iniciativa
de la reforma al artculo 109; Diario de los Debates de la Cdmara de
Diputados de 12 de septiembre de 1978, P'P: 5 a 11, iniciativa que
fue discutida y votada segn los trminos que constan en el mismo
Diario de 5 de diciembre del propio ao; por lo que hace al Senado,
la aprobacin de la iniciativa figura en el Diario de los Debates de
dicha Cmara de 19 de diciembre de 1978, p. 26.)
Poder Ejecutivo. Si una autoridad administrativa llegare a adop-
tar, como propia, una decisin inconstitucional, deber en principio
enmendarla; pero el remedio ser distinto, segn las hiptesis que
siguen:
~ La decisin inconstitucional perjudica a un particular y slo
beneficia a la Administracin: la decisin debe ser revocada, haya o
no un recurso en la ley y solictelo o no el particular afectado, pues
532 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la revocacin en tal caso se funda ante todo en el respeto debido a la
Consttucn.!
~ La decisin inconstitucional beneficia a un particular, crean-
do en su favor un aparente derecho: debe ser revocada de oficio, pues
no se lesiona ningn derecho, que no pudo nacer ni existir en contra
de la Constitucin.' Sin embargo, la garanta de audiencia exige que
la administracin oiga al particular a quien afecta la revocacin.
~ La decisin inconstitucional se dict dentro de una controver-
sia seguida por particulares ante la autoridad administrativa, en Iun-
ciones materialmente jurisdiccionales: deberla aplicarse en este caso
el mismo principio expuesto en la hiptesis segunda, ya que la deci-
sin inconstitucional no pudo crear un autntico derecho en favor de
ninguna de las partes, por lo que en principio la autoridad adminis-
trativa podra revocar la decisin inconstitucional; pero aqu inter-
viene un elemento nuevo, la preclusin, que debe ser respetada den-
tro de las controversias administrativas, como lo es en las judiciales;
en consecuencia, la autoridad administrativa no puede en ese caso
revocar ni reformar de oficio su decisin inconstitucional, sino que
slo puede hacerlo a peticin de parte y en virtud precisamente de
un recurso establecido en ley."
Poder Judicial. Como los otros dos Poderes, debe abstenerse de
realizar cualquier acto propio que estime inconstitucional; pero a di-
1 No se pierda de vista que estamos considerando la reparacin del acto incons-
titucional en relacin con la autoridad que 10 emiti, no por el lado de la impugnacin
que puede hacer el perjudicado con el acto. En este ltimo aspecto el consentimiento
tcito por el transcurso del lapso legal hace caducar la aa:in de impugnacin, 10 que
se traduce en que ya no podr ser obligada la autoridad a reparar la infraccin me-
diante un mandamiento que se imponga a su voluntad; pero el consentimiento del acto
inconstitucional no slgnica otra cosa que la renuncia a reclamar la nconsrituclonali-
dad y de ninguna manera que el acto intrnsecamente contrario a la Constitucin se
convierta en acto ajustado a la misma xtr el solo hecho de no haber sido reclamado.
De aqu que no se cierre en ningn. momento para el rgano de autoridad la posibi-
lidad de rectificar fKlr si mismo, por su propia iniciativa y voluntad, el acto nconan-
tucional que beneficia a la administracin y perjudica a un particular.
2 Varias veces la Suprema Corte ha aplicado la tesis (que acepta Fraga: Derecho
administrativo, 5- ed., pg. 223) de que "cuando el acto administrativo es centrarlo
a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurdicas, sino, a lo
ms una aparente situacin legal, cuya destniccin no implica lo que en trminos tc-
nicos se denomina privacin de un derecho;" por tanto, las autoridades administrativas
pueden revocar en tales casos sus propias resoluciones sin incurrir en violacin de
garantas individuales" (Apndice al T. CXVIl del Semanario Judicial de la Federacin,
pg. 1707). Observemos no obstante, que la implantacin del contencioso administrativo,
por ahora en materia fiscal y en lo futuro seguramente en erras actividades de la Ad
minisrracln, parece que va desplazando la tesis que sustentamos. En efecto, en materia
tan importante como es la fiscal, la Secretaria de Hacienda no puede nulificar de o-
cc la decisin en favor de un particular, sino que tiene que acudir en forma de juicio
ante el Tribunal Ftscal (art. 160 del Cdigo Pscal de la Federacin).
3 j urisprudencia definida de la Suprema Corte de Justicia; Apndice citado, p-
Jifina. 1705. .
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN 533
ferencia de aquellos Poderes, no puede enmendar de oficio un acto
inconstitucional cometido dentro del proceso, sino slo en virtud de
un recurso utilizado conforme a la ley por la parte afectada; ello se
debe, como lo hemos apuntado, a la preclusin, conforme a la cual
cada etapa del procedimiento queda firme e intocable cuando las par-
tes no la impugnan legal y oportunamente.
168. Acabamos de considerar las hiptesis en las que cada uno de
los Poderes est en aptitud de corregir sus propios actos inconstitu
cionales. Vamos ahora a examinar cul debe ser la posicin de cada
uno de los Poderes cuando debe participar, como ejecutor o de cual-
quier otro modo, en el acto inconstitucional de otro poder, es decir,
en el acto ajeno, que estima inconstitucional.
Poder Legislativo. Frente al Poder Judicial federal, el Legislativo
debe acatar siempre las sentencias de amparo, pues es aquel poder el
nico, como lo veremos despus, que puede definir plena y definiti-
vamente los actos inconstitucionales de los dems poderes.
Frente al Poder Ejecutivo, el Legislativo no tiene sino facultades
de cooperacin y no de ejecucin.
En sus facultades de cooperacin, el Congreso puede rehusarse a
prestar su aprobacin a actos del Ejecutivo, aun por motivos que no
sean de constitucionalidad. El Congreso no est obligado a aprobar
cualquiera iniciativa que le presente el Ejecutivo; el Senado no est
obligado a ratificar siempre los tratados que celebre el Presidente de
la Repblica. Si, pues, se trata en este punto de facultades discrecio-
nales del Congreso, es indudable que su ejercicio est presidido nte-
gramente por el principio de la supremaca constitucional, que rige
en absoluto los actos propios. La aprobacin es un acto propio y libre
del Poder Legislativo; por lo tanto, este poder debe examinarlo a la
luz de la Constitucin, para negarlo o concederlo.
Poder Ejecutiuo, Adems de deber el ms absoluto respeto a las
decisiones del Poder Judicial federal en materia de amparo, el Ejecu-
tivo est obligado a ejecutarlas. sin discutir si son o no constitucionales.
Frente al Poder Legislativo, no puede la autoridad administrativa
rehusarse a ejecutar una decisin -ley o decreto-, formalmente co-
rrecta, con apoyo en la supremaca de la Constitucin, por considerar
inconstitucional aquella decisin. La supremaca de la Constitucin
se impone respecto a las decisiones propias, pero no vale para excu-
sarse de acatar las ajenas. Mejor dicho, en este caso el principio de la
supremaca de la Constitucin funciona de distinto modo a la aplica-
cin automtica y absoluta que alcanza cuando se trata de los actos
propios. En efecto, es principio fundamental de la misma Constitu-
534 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cin que se pretende respetar. el relativo a la separacin de los pode-
res. a las atribuciones conferidas a cada uno de ellos. Si el Ejecutivo
pudiera apreciar la constitucionalidad de las leyes del Congreso o de
los faIlos de la Suprema Corte. para no acatar aquIlas o stos. tendra
facultades de revisin en ltima instancia. precisamente en la instan-
cia ms importante de todas desde el punto de vista prctico. como es
la etapa de la ejecucin. donde la ley y la sentencia dejan de ser man-
damientos tericos para cobrar vida y eficacia. De qu servira la
voluntad del Congreso o de la Corte, expresada en la ley o en la sen-
tencia. si el Ejecutivo se negara a obedecerla? De este modo se rorn-
pera el equilibrio de los poderes. habra invasin de un poder en
otro, se destruira la Constitucin cuya supremaca se pregona. El
nico poder que puede apreciar la constitucionalidad de los actos de
los otros poderes. es el judicial federal en el juicio de amparo y aun
en este caso. precisamente para salvaguardar el equilibrio de los po-
deres. la resol ucin judicial slo puede referirse al caso concreto sobre
que versa la queja, sin hacer declaraciones generales respecto a la ley
o el acto tachados de inconstitucionales.
Para acabar de precisar los matices. comparemos la posicin del
Ejecutivo frente a una ley del Congreso con la posicin del Congreso
frente a un acto del Ejecutivo que necesita para su perfeccionamiento
de la aprobacin del Congreso. En el proceso de formacin de un tra-
tado. por ejemplo. hay dos actos espontneos claramente distintos: la
celebracin del tratado por el Presidente de la Repblica y su apro-
bacin por el Senado. Por no ser el suyo acto determinado. obligato-
rio. sino espontneo y libre. puede el Senado rehusar su aq uiescencia
al tratado. por razones de inconstitucionalidad o por cualesquiera
otras. En cambio. la ejecucin de una ley no es. a diferencia de su
expedicin, un acto espontneo. sino obligatorio. que no puede ne-
garse a cumplir el Ejecutivo por ningn motivo. ni siquiera por mo-
tivos de inconstitucionalidad. La razn de la diferencia estriba en que
la ley emanada del Congreso (no vetada por el Ejecutivo o superado el
veto de ste) es un acto completo. formalmente perfecto. al que la
voluntad del ejecutor no le puede agregar ni tampoco quitar nada,
mientras que el tratado celebrado por el Presidente es un acto incom-
pleto, que necesita para su perfeccionamiento ser completado por la
vol untad del Senado.
As. pues. el autor del acto es el nico responsable de su constitu-
cionalidad. El ejecutor de un acto inconstitucional ajeno es responsa-
ble de la ejecucin. no por la decisin ajena que ejecuta. De esta suer-
te el Presidente de la Repblica es responsable por los vicios de in-
constitucionalidad del reglamento que expide, pero no por la ley que
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN 535
reglamenta. Y el ejecutor que embarga al cobrar un crdito fiscal,
responde de los vicios de la diligencia que practica, pero no de la
orden de cobro que recibi de sus superiores, ni de la ley en que el
cobro se funda.
Sguese de lo expuesto que no se puede impugnar ante la autori-
dad administrativa o sus tribunales la constitucionalidad de la ley
aplicada por la propia autoridad, pues ello equivaldra a pedir que
el rgano ejecutivo se abstuviera de aplicar, por inconstitucionali-
dad. una ley expedita por el Congreso.'
.. Una ponencia del entonces ministro de la Suprema Corte de Justicia. profesor y
tratadista de derecho administrativo, Oabno Fraga, ha suscitado interesantes estu-
dios acerca de la competencia del rgano ejecutivo para apreciar por si o por conducto
de sus tribunales la inconstitucionalidad de una ley.
En apoyo de su tesis. contraria a la nuestra, el ministro Fraga expone entre otros
argumentos, los siguientes: "Que el propio Ejecutivo est obligado a ejecutar las leyes
que expida el Congreso de la Unin no significa que su obligacin se refiera a leyes in-
constitucionales. en primer trmino porque seria absurdo pensar que la propia Consti-
tucin autoriza y obliga a cumplir leyes que la contradigan o la deroguen, y en segundo
trmino, porque para que pudiera estimarse que existiendo una ley secundaria des-
aparece la obligacin de respetar preferentemente la Constitucin, que deriva del carc-
ter de sta, como ley fundamental, s sera necesario un texto expreso en la misma
que permitiera que su vigencia quedara subordinada a las disposiciones del legislador
ordinario. puesto que en este caso los rganos constitucionales excederan su competen-
cia, ya que la Constitucin no los ha creado para que la violen. Si se exigiera un texto
expreso que autorizara la preferencia de la Constitucin serla... desconocer que, lejos
de ser una facultad la de cumplir la Constitucin, es una obligacin que domina sin
excepcin el ejercicio de todas las facultades que se atribuyen a los poderes pblicos
(Constitucin, artculo 41); seria admitir que los mandatos y limitaciones constituciona-
les (y entre stas el respeto de los derechos individuales) no se imponen ms que al
poder Iegtslativo, de manera que si ste no los acata los dems poderes se encuentran
ya liberados de esa obligacin cuando ejecutan una ley del Congreso... En tales con-
diciones como el juicio de valor que formula el ejecutivo lo hace no con el propsito
de anular la ley inconstitucional ni de obligar al legislativo a ajustarse a los mandatos
constltuctcnales, sino para normar y legitimar sus propias funciones ejecutivas; como
la hace cuando todava no existe la controversia constitucional a que se refieren los
artculos 103 y 107 constitucionales en los trminos en que ms arriba ha quedado defi-
nida, y como. por ltimo, dicho juicio de valor es legalmente revisable por el poder
judicial federal. nico que puede fijar la interpretacin definitiva de la Constitucin,
es evidente que no tiene valor la afirmacin del Tribunal Fiscal sobre la Iatta de com-
petencia del Poder Ejecutivo para calificar, dentro de esas limitaciones. la constitucio-
nalidad de las leyes secundarias. sin que sea, por ello mismo, necesario un texto ex-
preso que subordine el legislattvo al ejecutivo. puesto que no se juzga al primero ni se
le impone por lo segundo ninguna obligacin y sin que tampoco sea necesario un
procedimicnto de audiencia de la autoridad responsable, porque el ejecutivo acta fue-
ra de la controversia cuya resolucin exige el procedlmienrc adoptado para el juicio de
amparo." lkvta de la Escuela Nacional de [ursprudencia, nmero de enero a junio
de 1942. pgs. 131 a 148.
En contra de los argumentos del ministro Fraga expusieron los suyos los abogados
Antonio Martncz Bcz (en contra parcialmente) y Antonio Carrillo Flores. profesor
el primero de derecho constitucional y el segundo de derecho administrativo (Revista
de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nmero de julio a septiembre de 1942, p-
ginas 243 a 226). Posteriormente Alberto G. Salceda. profesor de la Escuela Libre de
Derecho, sostuvo ntegramente, con argumentos personales, la misma tesis de Fraga (Re-
vista Mexicana de Derecho Pblico, T. 1, pgs. 407 y slgs.)
Respecto a que el Tribunal Fiscal de la Federacin pueda resolver acerca de Incons-
titucionalidad de leyes, reconocemos que el problema debe plantearse en otros trminos,