Relaes Federativas no Brasil: Uma Anlise da Poltica Habitacional Resumo Objetiva-se analisar a poltica habitacional brasileira a partir da teoria

do federalismo, mostrando de que modo os diferentes arranjos institucionais das ltimas dcadas influenciaram o desenho da poltica habitacional, que hora teve como principal protagonista o governo federal, hora os governos subnacionais. Analisa-se primeiramente os arranjos institucionais construdos no mbito federal, seguindo para uma anlise das mesmas questes no mbito estatual, com foco no Estado de So Paulo, a fim compreender de que modo a Unio influencia a formao dos arranjos institucionais e desenho das polticas pblicas subnacionais.

Introduo A poltica habitacional no Brasil teve um caminho descontnuo, desde seu incio na dcada de 1960i, tendo sido marcada por perodos de extrema centralizao no governo federal e por outros perodos de maior protagonismo dos governos locais. Enquanto, durante o Regime Militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram mais similares s formas que caracterizam um Estado unitrio do que quelas que caracterizam as federaes, a partir da redemocratizao, em meados da dcada de 1980, esta poltica, como outras polticas sociais, comea a ser repensada sob a perspectiva da descentralizao. Em cada um destes momentos, pode-se observar diferenas significativas nas relaes intergovernamentais, tanto verticais caracterizadas pelas relaes entre Unio, Estados e Municpios - como horizontais - caracterizadas pelas relaes entre entes com a mesma hierarquia (Estados/Estados e Municpios/Municpios), que marcaram, em grande medida, a trajetria da poltica pblica de habitao. O presente trabalho objetiva analisar a poltica habitacional no Brasil a partir da teoria do federalismo, mostrando de que modo os diferentes arranjos institucionais, ao longo das ltimas dcadas, influenciaram o desenho das polticas pblicas na rea habitacional. Recortamos o perodo que vai desde o Regime Militar at os dias atuais, quando possvel observar um movimento de maior coordenao dos entes federativos para a formulao e implementao das polticas habitacionais. Analisa-se primeiramente os diferentes arranjos institucionais construdos no mbito federal e seu impacto no percurso da poltica nacional, seguindo para uma anlise das mesmas questes no mbito estatual, como foco no Estado de So Paulo, a fim compreender como os arranjos institucionais de uma determinada poltica pblica, construdos na esfera federal, relacionam-se com a trajetria tanto dos arranjos institucionais, como da prpria poltica pblica, nos outros nveis federativos. Como referenciais tericos para anlise das relaes intergovernamentais foram utilizados os modelos de Wright e Pierson, que apresentam trs classificaes de autoridade: independente, interdependente e hierrquica. Modelos Tericos de Wright e Pierson No Modelo de Wright (1988), o termo relaes intergovernamentais engloba todas as possveis relaes entre os governos (tanto horizontais como verticais), sendo, portanto, um termo mais amplo que federalismo. Este ltimo, bastante adotado na literatura norteamericana, considera exclusivamente as relaes entre estados e governo federal. Alm disso, Wright (1988) destaca, alm do carter institucional das relaes intergovernamentais, o papel dos atores no desenvolvimento dessas relaes; esta ateno dada aos atores nos estudos sobre as relaes intergovernamentais , possivelmente, uma das principais contribuies anlise de polticas pblicas, pois ultrapassa o aspecto institucional, at ento considerado elemento central no desenho das polticas pblicas, ao considerar a interao de tais variveis institucionais com elementos advindos da ao dos atores (SANO, 2008). Alm do peso atribudo ao papel dos atores, Wright (1988) utiliza outras duas categorias bsicas para anlise das relaes intergovernamentais, relacionadas diviso de poder numa federao: unidades governamentais (ou governos subnacionais) e critrios de financiamento das polticas pblicas. A partir destas categorias, Wright (1988) desenvolve modelos para representar a distribuio do poder em sistemas federativos e analisar a relao entre os governos; tais modelos procuram identificar e compreender as formas de interao que podem ocorrer em um sistema federativo e so classificados em: autoridade independente, autoridade inclusiva e autoridade interdependente. No modelo de autoridade independente ou autoridade dual, os governos manteriam um relacionamento de total independncia e autonomia, o que seria possvel em situaes nas 2

quais existe completa clareza acerca dos papis de cada uma das esferas de governo. Este modelo similar ao federalismo dual ou layer-cake (Pierson, 1995), segundo o qual diferentes esferas so responsveis, de forma estanque, por problemas especficos de uma poltica pblica (Sano, 2008). No modelo de autoridade inclusiva, autoridade hierrquica ou autoridade centralizada, o escopo de atuao dos governos subnacionais depende totalmente das decises tomadas pelo governo nacional. Desta forma, estados e municpios acabam por se configurar como unidades administrativas e o governo nacional centraliza todas as decises, estabelecendo uma relao hierrquica. J o modelo de autoridade interdependente, tambm denominado de autoridade sobreposta ou coordenada, apresenta trs caractersticas principais: 1) duas ou trs esferas de governos podem atuar simultaneamente numa mesma questo; 2) as reas de autonomia exclusiva de ao ou de jurisdio nica so reduzidas e seriam espaos de ao similares ao modelo de autoridade independente e; 3) o poder e a influncia disponveis a qualquer esfera de governo so limitados, criando um padro de autoridade em que prevalece a barganha, entendida como a necessidade de acordos ou trocas. Segundo Sano (2008), as trs formas de autoridade identificadas por Wright (1988) esto presentes nas relaes intergovernamentais; porm, com o aumento da sobreposio entre polticas e governos nas federaes contemporneas, cresce tambm a necessidade de maior coordenao nas aes, algo mais prximo do modelo de autoridade interdependente. Entretanto, mesmo nesse cenrio, as formas dual e hierrquica permanecem nos pases federativos, at porque certa dualidade necessria para manter a autonomia e os direitos dos pactuantes de uma federao, ao passo que certo grau de inclusividade fundamental em federaes mais heterogneas e desiguais. O modelo de Wright (1988) constri uma tipologia interessante e bastante operacionalizlvel para entender as diferentes possibilidades de coordenao numa federao. Contudo, este autor no desenvolve um modelo analtico que permita identificar as variveis que mais afetam a produo de determinados arranjos federativos. Esta contribuio fornecida por Paul Pierson (1995) que observa que os sistemas federativos superimpem a questo do quem deve fazer isto sobre a tradicional pergunta o que deve ser feito. Segundo o autor, este fenmeno decorre do fato de diferentes centros de poder atuarem sobre um mesmo espao territorial; alm disso, o fato de inexistir uma resposta clara sobre os papis de cada ator leva fragmentao das polticas sociais, seja pela ausncia de aes governamentais, seja pela sobreposio das iniciativas de diferentes nveis de governo em um mesma poltica. Para Pierson (1995), em sistemas federais, autoridades do nvel central coexistem com autoridades territorialmente distintas denominadas unidades constituintes - da federao. Como os representantes do governo de ambos os nveis so parte de um mesmo sistema, embora parcialmente autnomos, suas iniciativas de polticas sociais so altamente interdependentes, mas em geral somente modestamente coordenadas; estes governos podem competir entre si, desenvolver projetos independentes cujos propsitos se chocam, ou cooperar para atingir fins que no poderiam alcanar sozinhos. Segundo Sano (2008), a falta de uma coordenao mais efetiva, como identificada por Pierson (1995), uma das questes primordiais em sistemas federativos, principalmente com o aumento das reas de interseco entre os nveis de governo. Esta coordenao tanto mais difcil quanto menor for a cultura poltica nesse sentido; assim, a transio de uma situao federativa mais inclusiva, na qual a coordenao ocorre por meio da relao hierrquica somente, para uma de maior autonomia dos atores e maior entrelaamento de aes torna mais complexo o desenvolvimento de um processo de coordenao participativo, isto , que leve em considerao o envolvimento dos diferentes nveis de governo nas decises sobre as polticas. 3

Pierson (1995) tambm chama a ateno para uma outra caracterstica decorrente da coexistncia de diferentes centros de poder: a presena de um conjunto de atores institucionalmente poderosos as unidades constituintes que podem definir suas prprias polticas e influenciar a qualidade das aes da autoridade central. Ao considerar os governos subnacionais como atores com poder de influncia no processo de tomada de deciso, o autor chama a ateno para quatro importantes aspectos institucionais que devem ser considerados na anlise de polticas pblicas: 1) a reserva de poderes especficos para as unidades federativas que, dessa forma, podem desenvolver polticas prprias; 2) a representao dos interesses das partes no centro, por meio da qual podem influenciar as aes nacionais; 3) o grau de comprometimento da equalizao fiscal entre as unidades constituintes e sua capacidade administrativa; e 4) os dilemas do shared-decision making, referente necessidade de coordenar tarefas e poderes compartilhados entre os nveis de governo. Trajetria da Poltica Habitacional Nacional Iniciamos a discusso a partir do Regime Militar (1964-1985), momento no qual as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro aproximaram-se mais das formas que caracterizam um Estado unitrio do que quelas que caracterizam as federaes. Neste perodo, os governadores e prefeitos das capitais eram destitudos de autonomia poltica e contavam com escassa autonomia fiscal. Embora os estados recebessem recursos federais via transferncias, estes eram fortemente controlados pelo governo central (Arretche, 1999). Neste contexto, a poltica habitacional era conduzida pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), agente de fomento federal responsvel pela definio das polticas pblicas e liberao dos recursos para as demais esferas de governo; as esferas subnacionais, por sua vez, eram responsveis pela execuo dos programas de habitao de interesse social, implementados em grande parte pelas Companhias Habitacionais (COHABs), estruturas vinculadas aos governos municipais, estaduais e, em alguns casos, regionais. Observa-se, portanto, que o modelo de gesto da poltica habitacional era fortemente centralizado neste perodo: as entidades subnacionais dependiam inteiramente dos emprstimos concedidos pelo BNH; tais emprstimos eram condicionados aprovao de projetos, pelo prprio BNH, para a implementao dos programas propostos. Assim, apesar de terem autonomia administrativa, estas entidades eram agentes de execuo de uma poltica estabelecida e fortemente controlada pelo governo federal. Neste modelo no existia espao nem institucional, nem financeiro - para iniciativas de inovaes em poltica habitacional no mbito dos governos locais (Arretche, 1999). Tendo em vista que a gesto centralizadora do governo federal estabeleceu as polticas e os recursos aos governos subnacionais, esse modelo de relacionamento estava caracterizado pelo modelo de Autoridade Hierrquica de Wright (1988) explicado anteriormente, uma vez que estabeleceu-se que a definio das polticas e liberao dos recursos era responsabilidade do governo federal, ao mesmo tempo em que as aes de execuo eram realizadas pelos governos subnacionais. No perodo entre 1960 e 1980, a economia brasileira se encontrava em pleno crescimento, o que possibilitou que o governo federal disponibilizasse um significativo volume de recursos para o setor habitacional. Entretanto, a partir da dcada de 1980, a economia do pas registrou uma profunda inflexo com a predominncia de um longo ciclo de baixo dinamismo. Este novo cenrio trouxe repercusses significativas ao Sistema Financeiro da Habitao (SFH), acarretando uma expressiva reduo dos investimentos na segunda metade desta dcada. A crise do SFH e do BNH, bem como a disposio do governo federal de reduzir os valores dos financiamentos, acarretou um crescente nus para os municpios ao transferir progressivamente aos entes a responsabilidade integral sobre os custos do terreno, infraestrutura, equipamentos coletivos dos empreendimentos habitacionais, equipe tcnica e 4

mo-de-obra das polticas habitacionais. Embora tenha havido uma certa distribuio dos encargos entre o BNH e os municpios, as condies de produo e financiamento das COHABs foram deteriorando-se ao longo do tempo. Em 1986, o BNH foi extinto e suas atribuies transferidas para a Caixa Econmica Federal (CEF). Entre a extino do BNH (1986) e a criao do Ministrio das Cidades (2003), o setor responsvel pela gesto da habitao no governo federal esteve subordinado a sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes ii , caracterizando a descontinuidade e ausncia de estratgias para a consolidao de uma poltica habitacional nacional. Estes fatores, aliados instabilidade econmica da poca, restringiram as possibilidades de financiamento dos programas federais, de modo que as COHABs, que tinham altssima dependncia das transferncias federais, tiveram sua capacidade de implementao dos programas habitacionais nos municpios prejudicada. A extino do BNH, aliada promulgao da Constituio de 1988, que determinou que a implementao de programas habitacionais fosse de competncia comum a todas as esferas de governo, induziu, de certa forma, a um processo de descentralizao no coordenado das polticas habitacionaisiii. Ao mesmo tempo em que se observava uma desarticulao da poltica federal de habitao, os estados brasileiros davam continuidade s suas polticas por meio das COHABs (mesmo considerando as dificuldades de obteno de financiamentos federais), que haviam sido constitudas para participar da poltica implementada pelo BNH. Assim, a partir de 1987, os estados j tinham capacidade tcnica herdada da poltica anterior e podiam se articular para implementar polticas prprias (Arretche, 2000). Segundo Melo e Juc Filho (1990), com o desmonte institucional da poltica federal de habitao no final da dcada de 1980, observou-se uma estadualizao da poltica habitacional com a proliferao de aes estaduais e municipais. Alm de maior autonomia, os governos estaduais, agora eleitos pelo voto popular, passaram a apresentar maiores preocupaes com o desenvolvimento de polticas pblicas e com o atendimento de reivindicaes populares, estabelecendo suas prioridades e delineando novos modelos de polticas sociais, de acordo com suas capacidades administrativas e recursos financeiros disponveis (Royer, 2002). Desse modo, no final da dcada de 1980, em nvel estadual, assiste-se criao de mecanismos que viabilizaram um fluxo permanente de recursos financeiros, por meio do direcionamento de impostos ou taxas para o setor, e garantiram, em alguns estados, uma oferta contnua de servios (Arretche, 1999; Royer, 2002). Podemos dizer que, aps a promulgao da Constituio de 1988, o estabelecimento da competncia comum da poltica habitacional para todos os entes federativos permite uma aproximao da definio do modelo interdependente de Wright (1988), na medida em que as trs esferas de governo passaram a ser responsveis pela mesma poltica pblica, tornando necessrio o estabelecimento de acordos para definio de papis e responsabilidades para o desenvolvimento de aes no mbito de tal poltica. O modelo descentralizador-municipalista adotado pela Constituio significou tambm uma maior autonomia para que os municpios experimentassem novas polticas habitacionais neste perodo, observando-se um grande nmero de iniciativas de proviso habitacional de interesse social. Srgio Azevedo (2007) explica, que: a crise fiscal do Estado, especialmente nos mbitos federal e estadual, e a consequente diminuio de verbas para as necessidades habitacionais, aliada presso popular no novo contexto democrtico, acarretaram um processo difuso e no planejado de descentralizao, que poderamos chamar de uma municipalizao selvagem da poltica habitacional para os setores de menor renda. 5

De modo a viabilizar a implementao das polticas habitacionais, alguns municpios recorreram a convnios e parcerias com COHABs de atuao regional. Outros criaram empresas municipais para proviso habitacional que comearam a produzir unidades na dcada de 1990. Esta fase de atomizao de experincias nas esferas municipal e estadual foi caracterizada por uma grande heterogeneidade e marcada pela diversidade de iniciativas, mas pouco articulada em decorrncia da ausncia de uma poltica nacional. Embora tenham surgido interessantes programas habitacionais que adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentvel, estmulo a processos participativos, parceria com a sociedade organizada, projetos integrados e a articulao com a poltica urbana (MCidades, 2007; Bonduki, 1996), estas experincias foram pouco disseminadas entre outros municpios, podendo ser caracterizadas como experincias autnomas e isoladas, que no ajudaram, com raras excees, a gestar polticas mais amplas e disseminadas no contexto nacional. No mbito estadual, de modo geral, a participao dos estados na poltica habitacional no final dos anos 1980 e incio da dcada de 1990 se desenvolveu em torno de duas estratgias: 1) a institucionalizao de um sistema estadual de habitao, ou seja, a constituio de polticas habitacionais caracterizadas pela vinculao de fontes de recursos, instituies e programas habitacionais com mecanismos de acesso, desenho e sistema de crdito prprios como veremos no caso do Estado de So Paulo; e 2) desenvolvimento de iniciativas de promoo pblica associadas a gestes governamentais com recursos oramentrios prprios (como no caso de experincias do Rio Grande do Norte, Par, Paran, Gois, Santa Catarina, Cear e Rio Grande do Sul), mas com baixa institucionalizao e sem garantia de continuidade no tempo (Arretche, 1996; Gonalves, 2009). A retomada da poltica habitacional federal aps a extino do BNH ocorreu apenas em 1990, durante o governo Collor de Mello, com o Plano de Ao Imediata para Habitao (PAIH), ao de carter emergencial, marcada pela subordinao institucional da habitao como questo de assistncia social, para o atendimento de famlias com renda de at 5 salrios mnimos e que se propunha a financiar em 180 dias cerca de 245 mil unidades, por meio da contratao de empreiteiras privadas. As linhas de crdito para as demais famlias permaneceram fechadas (Carvalho, 1991; Azevedo, 2007). Este programa marcou tambm a retomada das operaes com recursos federais entre 1990 e 1991, j que neste programa as unidades eram totalmente financiadas com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Aprofundando a tendncia de privatizao da poltica habitacional iniciada no governo anterior, este programa transferia recursos pblicos para a iniciativa privada, enquanto as COHABs continuavam desempenhando um papel secundrio de rgos assessores. Dessa forma, os agentes pblicos receberam apenas 21% do montante de recursos emprestados pelo FGTS e as cooperativas habitacionais, que tinham contratos com empreiteiras visando s faixas de renda mdias, receberam cerca de 70% dos recursos. Entretanto, este programa foi mal sucedido e acabou implicando na suspenso de financiamentos via FGTS entre os anos 1992 e 1995 (Arretche, 2000; Azevedo, 2007). A formulao de uma nova poltica nacional de desenvolvimento urbano, ps-BNH, s comeou a ser elaborada a partir de 1995, na administrao do presidente Fernando Henrique Cardoso, com reformas que visaram rever o modelo das polticas de desenvolvimento urbano do Regime Militar. O novo modelo caminhou para descentralizar a alocao dos recursos federais e introduzir princpios de mercado na proviso de servios. Esta descentralizao da gesto da poltica urbana deu-se a partir da instalao de instncias colegiadas nos estados, destinadas tomada de decises relativas alocao dos recursos do FGTS para as reas de saneamento e habitao. Com base nas disposies estabelecidas pelo Conselho Curador do FGTS, cada estado disporia de um oramento anual para a aplicao em programas de desenvolvimento urbano (60% para habitao e 40% para o saneamento). Entretanto, apesar 6

das instncias colegiadas terem sido instaladas rapidamente, a maioria dos projetos propostos pelos estados e municpios esbarrava na incapacidade de endividamento dos mesmos, de modo que o modelo descentralizado proposto jamais foi efetivamente implementado (Arretche, 2000). Com a retomada dos financiamentos por parte do FGTS, foram criados novos programas de financiamento para o setor habitacional; contudo, a maior parte dos financiamentos era voltada diretamente ao beneficirio final, absorvendo a maior parte dos recursos do fundo. Existia apenas uma modalidade que se destinava ao financiamento de estados e municpios, em alguns casos, a fundo perdido. Estes programas eram focados na recuperao de reas habitacionais degradadas, ocupadas principalmente por populao de renda de at 3 salrios mnimos, por meio de melhoria ou da construo de unidades habitacionais e de infraestrutura (Programas Pr-Moradia e Habitar Brasil), e no mais na proviso de novas unidades habitacionais, como nos modelos anteriores (Shimbo, 2010). Os governos subnacionais passaram a ter participaes muito pequenas na proviso de novas unidades habitacionais, com raras excees de governos mais autnomos que contavam com capacidade tcnica e fiscal prpria. A gesto FHC queria reforar o papel dos governos municipais como agentes promotores da habitao popular incentivando-os, inclusive, a adotar linhas de ao diversificadas, apoiando programas geradores de tecnologia simplificada que possibilitassem a construo de moradias de qualidade a custo reduzido. Estimulava, tambm, governos subnacionais a desenvolverem experincias inovadoras de gesto habitacional por meio do financiamento de programas voltados para este fim e estimulando o intercmbio de experincias entre os governos subnacionais para que estas inovaes se disseminassem de forma horizontal. No que se refere s potencialidades apresentadas por estes programas municipais, desenvolvidos especialmente nos anos 1990, estudos realizados no final desta dcada demonstraram as grandes possibilidades de inovao institucional e de adaptabilidade s especificidades locais. Estas iniciativas funcionaram como um grande laboratrio que permitiu a socializao de inmeras experincias bem-sucedidas, muitas das quais premiadas internacionalmente (Bonduki, 1996; Souza, 1997 apud Azevedo, 2007). Essa atividade coordenada entre governo federal e governos subnacionais, bem como o incentivo para a participao da sociedade civil na construo da agenda, caracteriza o modelo de Autoridade Interdependente, desenvolvido por Wright (1988). O Ministrio das Cidades foi criado como nova institucionalidade para a rea de desenvolvimento urbano, em 2003 (governo Lula), com o objetivo de retomar a agenda de uma poltica urbana nacional, integrando os setores de habitao, saneamento ambiental e transportes em um mesmo rgo. A opo do primeiro grupo dirigente do Ministrio foi formular uma poltica de forma federativa e participativa, mobilizando os trs nveis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil para esta finalidade. O MCidades, desde sua origem, foi proposto como um rgo coordenador, gestor e formulador, envolvendo de forma integrada as polticas responsveis pelos processos de urbanizao e resgatando para si a coordenao poltica e tcnica das questes urbanas, que a partir da Constituio de 1988 foram sendo delegadas s prefeituras municipais sem um projeto claro de coordenao intergovernamental, como discutido anteriormente. Coube-lhe, ainda, a incumbncia de articular, qualificar e mobilizar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanas com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades. Assiste-se, portanto, a uma continuidade do movimento do Governo Federal em direo ao modelo de Autoridade Interdependente (Wright, 1988), porm com um projeto de coordenao intergovernamental mais claro, delineado pela construo de estratgias financeiras e institucionais mais concretas, onde cada ente federativo tem seu papel 7

claramente desenhado dentro da poltica. Assiste-se, portanto, com a instituio deste novo Sistema de Habitao, ao que Pierson (1995) caracterizou como transio de uma situao federativa mais inclusiva (onde a coordenao se d apenas atravs da relao hierrquica) para o desenvolvimento de uma maior autonomia dos atores. Segundo este autor, esta transio de maior entrelaamento de aes torna mais complexo o desenvolvimento de um processo de coordenao participativo, e por este motivo, o MCidades tem um grande desafio frente aos dilemas do shared-decision making (Pierson, 1995). No mesmo ano de criao do MCidades, avanou-se tambm na construo da instncia de participao e controle social da poltica urbana com a realizao da 1 Conferncia Nacional das Cidades, que traou as linhas gerais e as diretrizes da poltica nacional de desenvolvimento urbano, resultando, ainda, na eleio da primeira composio do Conselho Nacional das Cidades. Na rea de habitao, no incio da dcada de 1990, os movimentos populares aliados haviam construdo uma proposta de Sistema Nacional de Poltica Habitacional com o apoio de diversos atores tcnicos. Muitas destas propostas, posteriormente incorporadas ao Sistema institudo, haviam sido experimentadas e aprendidas em iniciativas de governo subnacionais durante meados dos anos 1980 e 1990. Estas idias resultaram em um dos primeiros projetos de lei de iniciativa popular (PL 2.710/1991), que aps 13 anos de tramitao, viria a ser aprovado (Lei 11.124/2005), instituindo o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). A importncia poltica e institucional da regulamentao do SNHIS e do FNHIS est no compromisso do MCidades de buscar viabilizar e articular fontes de recursos permanentes para o financiamento da habitao de interesse social, dispersas e sobrepostas em diversos programas nos trs nveis governamentais. O SNHIS foi organizado a partir da montagem de uma estrutura institucional, composta por uma instncia central de coordenao, gesto e controle, representada pelo MCidades, pelo Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS), por agentes financeiros e por rgos e agentes descentralizados. A adeso ao SNHIS por parte dos entes federativos voluntria e se d a partir da assinatura do termo de adeso, por meio do qual os estados e municpios se comprometem a constituir, no seu mbito de gesto, um fundo local de habitao de natureza contbil, gerido por um conselho gestor com representao dos segmentos da sociedade civil, e a elaborar um plano local (estadual, distrital ou municipal) de habitao. Essa estrutura espelha, no mbito local, a estrutura institucional e financeira montada no mbito federal e visa permitir, por meio da adeso ao Sistema, que os agentes locais possam obter acesso aos recursos do FNHIS. No modelo proposto, parte dos recursos seria destinada s transferncias fundo a fundo que ficariam condicionadas ao oferecimento de contrapartida do ente federativo. O Plano Nacional de Habitao estabeleceu, tambm, a construo de um ndice de capacidade institucional (ICI), que serviria como indicador para a distribuio de recursos do SNHIS. At o momento, entretanto, as transferncias fundo a fundo ainda no ocorrem, e o ICI no foi construdo, ficando os recursos do FNHIS, assim como os dos demais programas, sujeitos apresentao e aprovao de propostas junto CAIXA e ao Ministrio. Assim, apesar de o modelo de Sistema que se desenhou na lei do SNHIS representar claramente um direcionamento ao modelo de autoridade interdependente (WRIGHT, 1988), na prtica no se tem caminhado para um modelo verdadeiramente de shared-decision making (Pierson, 1995), segundo o qual o processo decisrio compartilhado entre as diferentes esferas federativas. O modelo institucional adotado pelo SNHIS prev a descentralizao da sua implementao mediante a transferncia de atribuies para as esferas subnacionais e para agentes privados e pblicos (estatais ou no). Desta forma, estados e municpios passam a participar da gesto do Sistema. A descentralizao, por sua vez, deve cumprir a premissa da sintonia entre os entes integrantes do Sistema de forma que exista um fio condutor nico da poltica que garanta que 8

polticas locais, elaboradas de forma autnoma, estejam em harmonia com a poltica nacional. Desta forma, o SNHIS se desdobra e se fundamenta na articulao e na integrao entre os planos, programas, aes habitacionais e recursos financeiros e humanos dos trs nveis de governo. O MCidades acredita que a obrigatoriedade de planos habitacionais nas trs esferas governamentais estabelecida na lei do SNHIS poder ser capaz de definir o fio condutor da articulao entre os governos, e que no processo de construo gradual do SNHIS, a qualificao e o alinhamento de diretrizes e prioridades entre os governos podem se converter em uma meta a ser alcanada pelos gestores do Sistema, atuando como uma espcie de elemento de atrao e polarizao em torno da efetiva construo de uma poltica nacional integrada (MCidades, 2009). Atualmente, 98% dos municpios brasileiros e todos os estados j aderiram ao Sistema; entretanto, quase a metade dos municpios (49%) ainda no cumpriu as condies legais constituio de plano, fundo e conselho - exigidas para que se integrem ao Sistema (MCidades, 2011). A partir do ano de 2007, a SNH avanou na mobilizao estratgica de estados e municpios no intuito de aproximar a gesto federal das esferas subnacionais e estruturar formas institucionalizadas de negociao e pactuao com estas esferas. Fazem parte desta iniciativa o processo de negociao com estados e municpios para a distribuio dos recursos federais do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), coordenado da Casa Civil da Presidncia da Repblica e orientado pela SNH, e, tambm, a agenda de reunies mensais, iniciada em 2007, mantida pela SNH com o Frum Nacional de Secretrios de Habitao e Desenvolvimento Urbano (FNSHDU). Entretanto, ainda que tenha estabelecido a negociao entre os entes tanto na gesto, quanto na distribuio dos recursos, o governo federal ainda permanece com algum grau de concentrao; o conselho gestor e o agente financeiro do FGTS, a CEF, definem as regras de operao dos programas e detm o poder para autorizao definitiva, constituindo rgos de controle majoritrio do governo federal, mas no contam com representao federativa em suas instncias decisrias (Arretche, 2004). A Poltica Habitacional no Estado de So Paulo Enquanto a poltica habitacional federal teve uma atuao inexpressiva na dcada de 1990, no Estado de So Paulo observou-se um extraordinrio desempenho no mesmo perodo. O caso de So Paulo paradigmtico entre os estados, pois, dentre os que buscaram uma estratgia de institucionalizao de um sistema estadual de habitao no final da dcada de 1980, este foi o que mais conseguiu promover o fortalecimento e a autonomizao da poltica habitacional, chegando a ter, no final dos anos 2000, uma das maiores companhias habitacionais do mundo, com oramento maior do que o de muitos estados e municpios brasileiros. Este processo contou com recursos estaduais e resultou, em linhas gerais, no desenvolvimento de programas prprios e na expanso da oferta (Royer, 2007; Arretche, 1996; Gonalves, 2009). Criada em 1949 como uma autarquia com a denominao de Companhia Estadual de Casas Populares (CECAP), a estrutura da administrao indireta responsvel pela poltica habitacional no estado passou por diversos processos de transformao at chegar ao atual estgio de desenvolvimento (Royer, 2007). Em 1981, o ento governador Paulo Maluf, ainda durante o Regime Militar, criou a Codespaulo, que tinha, alm das funes da companhia anterior (CECAP) de promoo da habitao no Estado, a funo de promover a desconcentrao do desenvolvimento industrial e urbano em So Paulo , atuando tambm, como indutora do desenvolvimento regional (ao menos no planejamento) (Royer, 2002). Assim, aps a pesquisa em 96 municpios, foi traada uma meta de construo de 12.380 unidades em 25 municpios paulistas; entretanto, os investimentos e contrataes feitos pelo programa originaram dvidas que perduraram no governo seguinte.

Em 1983, aps o primeiro ano de governo Montoro (o primeiro governo de gesto democrtica aps a experincia autoritria), a enorme inadimplncia da antiga companhia com o Governo Federal (com unidades construdas pelo financiamento habitacional do BNH e dvidas no saldadas no perodo acumulado) mostrou a necessidade de uma reformulao interna, destinada a estabelecer uma nova organizao administrativa, com a contratao de novos tcnicos e a valorizao dos tcnicos j atuantes nesta poltica. Em maro de 1984, a empresa foi transformada na Companhia de Desenvolvimento Habitacional do Estado de So Paulo (CDH). A Codespaulo operava com recursos advindos de transferncias federais, mas com a crise do sistema, somada indisposio da convivncia do regime democrtico nos estados com o autoritarismo do governo central, no era mais possvel contar com os aportes federais para o enfrentamento das necessidades habitacionais; assim a nova proposta da Companhia foi operar com recursos oramentrios prprios. O Estado de So Paulo, entretanto, no dispunha de nenhum mecanismo que permitisse segregar recursos da arrecadao para financiar polticas pblicas de habitao, nem receitas disponveis para incluso de despesas com tal vulto em seu oramento (Royer, 2007). Com esta meta de realizar e assumir a poltica habitacional sem a dependncia da transferncia de recursos, o Estado de So Paulo passou a reivindicar fontes de financiamento, propugnando por maior autonomia financeira e pela desconcentrao das competncias tributrias. Tais teses, defendidas pelo Governo de So Paulo, vo marcar o processo constituinte e dar origem aos instrumentos tributrios que possibilitaram o desenvolvimento acelerado da Companhia na segunda metade da dcada de 1980 (Royer, 2002). Em 1988, com a aprovao da Constituio que garantia autonomia financeira para os governos estaduais, o Estado de So Paulo pde aprovar uma nova legislao tributria que aumentava os recursos oramentrios com a elevao das alquotas de impostos. Em novembro de 1989, a Lei 6.556 instituiu um adicional de 1% ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) do estado, sendo que a receita resultante desta elevao da alquota seria destinada inteiramente ao financiamento, pela Caixa Econmica Estadual, de programas habitacionais de interesse social, desenvolvidos e executados pela CDH. A aprovao desta lei garantiu um vultoso aumento nos recursos destinados ao setor habitacional do Estado de So Paulo: entre 1991 e 1996, de um total de U$ 2,6 bilhes dos recursos para habitao, U$ 2 bilhes foram oriundos do ICMS (Royer, 2002, 2007). Com a implementao desta nova fonte de recursos e outras mudanas estruturais e de conceito que foram institudas no perodo, a CDHU, como empresa pblica, passou a administrar, em 1989, o terceiro oramento de investimentos entre as estatais paulistas, atrs apenas da Companhia Energtica de So Paulo (CESP) e do Companhia do Metropolitano de So Paulo (Metr) (Royer, 2002). A adoo da alquota do ICMS (fonte permanente, no-onerosa e vinculada de recursos para a implementao de programas sociais de habitao) e a criao da CDH em 1984 (posteriormente transformada em CDHU, em 1989) representaram decises segundo as quais passariam a ser formulados programas estaduais cujas caractersticas seriam distintas daquelas oferecidas pelas agncias federais (Arretche, 1996). Aps estabelecida uma volumosa e estvel fonte de recursos financeiros, tornou-se possvel a orientao da poltica habitacional para a produo em grande escala de unidades habitacionais no Estado. Houve tambm uma significativa mudana na forma de gesto da poltica de habitao: todas as obras passaram a ser licitadas e administradas pela CDHU. A poltica passou a ser centralizada no Governo do Estado e, para ter acesso s unidades habitacionais oferecidas pelo programa estadual, as prefeituras deveriam oferecer o terreno e a infra-estrutura urbana. Com estas medidas, o Governo do Estado de So Paulo, assim como a maioria dos governos estaduais na dcada de 1990, instituiu uma poltica habitacional com gesto centralizada, 10

usando o modelo adotado anteriormente pelo governo federal (Melo e Juc Filho, 1990). Nesta poltica, cabia aos municpios aderir aos programas formulados e implementados pelos agentes estaduais e firmarem a parceria por meio da concesso de terrenos e/ou infraestrutura, no cabendo aos governos locais nenhum poder decisrio sobre o volume de recursos investidos, a gesto do empreendimento e a distribuio das unidades habitacionais aos beneficirios finais. Dessa forma, a poltica estadual deste perodo aproximou-se do modelo de autoridade hierrquica de Wright (1988). Nos primeiros anos da dcada de 2000, a atuao da CDHU foi marcada pela continuidade de programas e aes formuladas na dcada anterior, ainda com o financiamento atravs dos recursos advindos do ICMS, no ocorrendo mudanas institucionais do setor habitacional do Estado de So Paulo no perodo. A partir de 2005, o governo estatual comeou a estabelecer uma diviso maior entre planejamento e produo habitacional, delimitando mais claramente as funes institucionais dos rgaos envolvidos no setor. Atualmente, o Estado conta com uma Secretaria de Habitao (SEHAB) na administrao direta, com a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU), empresa vinculada a esta Secretaria, e, mais recentemente, com a Casa Paulista - Agncia Paulista de Habitao Social, constituda como um novo brao da Secretaria da Habitao para viabilizar a operao dos fundos habitacionais recm-instalados: o Fundo Paulista de Habitao de Interesse Social (FPHIS) e o Fundo Garantidor Habitacional (FGH). Apenas em 2007, o Estado de So Paulo aderiu ao SNHIS (Lei Estadual 12.801/2008) e s regulamentou esta adeso em dezembro de 2008 por meio do Decreto 53.823/2008, que tambm insituiu o Conselho Estadual de Habitao (CEH), o Fundo Paulista de Habitao de Interesse Social (FPHIS) e o Fundo Garantidor Habitacional (FGH). Em 2009, comeou a elaborao do Plano Estadual de Habitao (PEH-SP), que objetivou estabelecer estratgias e metas para a eliminao progressiva das necessidades habitacionais, por meio de aes conjugadas nas trs esferas de governo. A elaborao deste Plano inaugurou um novo marco nas relaes intergovenamentais desenvolvidas entre o Governo do Estado de So Paulo e os municpios de sua jurisdio. At ento, a poltica habitacional estadual era extremamente centralizada no governo estadual, tanto em termos de formulao, quanto da prpria implementao. No PEH, ainda no publicado na integralidade, j aparecem indcios de uma mudana de postura do Governo Estadual, que passa a buscar para si um papel mais de coordenao e formulao, delegando aos municpios o papel de implementadores e demandantes das necessidades especficas de cada municpio. Enquanto, na dcada de 1990, o Governo do Estado assumiu uma postura que parecia ignorar as reais necessidades dos municpios, produzindo unidades habitacionais segundo os interesses polticos eleitorais, no final da dcada de 2000 o planejamento habitacional do Estado assume outra postura, desenvolvendo uma srie de estudos e indicadores para determinar as especificidades das necessidades habitacionais das diferentes regies do Estado e desenvolvendo programas voltados para estas caractersticas, alm de uma tentativa de estabelecer um maior dilogo com os municpios. Seguindo esta tendncia de maior descentralizao, o Governo do Estado de So Paulo est promovendo a criao da Rede Estadual dos Planos Locais de Habitao (PLHIS) com a inteno de criar um sistema de coordenao intergovenamental, no qual o governo estadual ajudar os governos municipais a desenvolverem seus planos locais de habitao como instrumento do planejamento municipal. Nesta rede, coordenada pelo governo estadual, deseja-se tambm promover a troca de experincias entre os municpios sobre a elaborao de instrumentos de planejamento locais e regionais, a fim de construir uma viso articulada e compartilhada sobre os desafios e as estratgias de ao, estimulando o desenvolvimento das relaes intergovernamentais, tanto verticais quanto horizontais. Observa-se, ento, que de

11

1990 a 2000, o modelo de relacionamento passou por uma transio do modelo centralizado para o modelo de autoridade interdependente (WRIGHT, 1988). Consideraes finais A trajetria da poltica habitacional, brevemente descrita neste trabalho, nos mostra que os desenhos institucionais e polticas desenvolvidas dialogam com o percurso do Estado brasileiro de forma mais ampla, uma vez que o desenho desta poltica pblica no mbito da Unio parecer ter caminhado sempre alinhada com o desenho macro-institucional do Estado, ou seja, acompanhando os movimentos de maior centralizao ou descentralizao do poder na esfera federal. Percebe-se, tambm, que os arranjos institucionais implementados no mbito nacional tm impactos profundos no desenho institucional e na poltica pblica habitacional implementada pelos estados e municpios, mesmo que de forma desarticulada e com pouca coordenao intergovernamental, como se deu em grande parte do perodo estudado. A literatura aponta que, sobretudo os estados mais dependentes de recursos federais para executar a prestao de polticas e servios sociais tm maior tendncia a se pautarem pelas orientaes das polticas federais (Arretche, 2004; Gonalves, 2009). Assim, o caso de So Paulo paradigmtico, na medida em que conseguiu instituir um fluxo de recurso permanente para o setor habitacional, podendo desenvolver uma poltica autnoma com a implementao de linhas programticas prprias e diversificadas. Ao mesmo tempo, este Estado tem maior resistncia adeso das polticas desenvolvidas pelo governo federal, como podemos verificar no caso da adeso e implementao tardia do programa mencionado e na resistncia observada em utilizar os indicadores desenvolvidos pelo governo federal, como o dficit habitacional, ignorado no PEH-SP, mesmo sendo o indicador base utilizado em todos os outros planos habitacionais do pas. Contudo, ao admitir a adeso ao SNHIS, este Estado tem buscado assumir seu papel de coordenao intergovernamental induzindo e fomentando os municpios a desenvolverem tanto aes de adeso ao Sistema, como de aes de produo habitacional, mesmo que com recursos federais e estaduais, alm de induzir algumas prticas de relaes intermunicipais. Entretanto, como destaca Gonalves (2009), ainda no est claro, dentro do desenho do SNHIS, qual exatamente o papel dos governos estaduais. A autora destaca, contudo, que aos estados no cabe exatamente um nico papel ou uma nica forma de atuao, pois nas regras previstas, por um lado, observa-se que os estados so os coordenadores do sistema no nvel estadual e que devem formular polticas, diagnsticos e planos, e criar seus conselhos e fundos. Tendo, assim, tanto um importante papel de executor direto da poltica habitacional, como um importante papel de indutor de aes e de coordenao do desenvolvimento institucional nos municpios dentro de sua jurisdio. Por outro lado, ainda segundo Gonalves (2009), o SNHIS tambm prev financiamento direto da Unio para os municpios e, nesses casos, a poltica cabe diretamente ao governo local e a relao entre municpio e governo federal independe do estado, tendo a coordenao federal na poltica que assumir um importante papel, dado que os arranjos institucionais atuais podem gerar inmeras situaes, seja de cooperao, competio, vazio ou sobreposio. A pesquisa demonstrou que, dos anos 1940 aos 1980, o modelo de autoridade hierrquica foi predominante. Dos anos 1980 aos 1990, no nvel federal, predominou a autoridade interdependente. J no plano estadual, em especial So Paulo, o modelo da dcada de 1980 refletia o nvel federal; contudo, no completamente, comportamentos que refletiam a competio e cooperao entre os entes federativos coexistiram paralelamente e permaneceram por mais duas dcadas. Em meados de 2000, no nvel federal, o modelo relacional espelhava o dos estados: da autoridade interdependente e os de competio juntamente com o de coordenao. Essas teorias contribuem para explicitar e delinear os 12

movimentos da poltica habitacional brasileira, pois corresponderam s peculiaridades existentes em cada poca; entretanto, os modelos relacionados no so suficientes para apontar a intensidade dessas caractersticas, ou seja, em que medida ou grau a centralizao ou descentralizao e a participao ou autonomia fiscal, por exemplo, se apresentaram.

13

Anexos Ano / Perodo Modelo de Relacionamento intergovernamental

Instituio

Gesto Centralizada / Fragmentada: interao do governo federal (poltica habitacional) e governo estadual (arrecadao de recurso) Centralizada (criao de rgo subnacionais - COHABs e outros para execuo da poltica definida na esfera federal) Descentralizada: maior iniciativa aos estados e municpios transio para autonomia de estados e municpios Descentralizada: ausncia de estratgia nacional / iniciativas fragmentadas

A partir de 1946

FCP Fundo da Casa Popular BNH Banco Nacional de Habitao SFH Sistema Financeiro de Habitao SEAC Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria SEPURB Secretaria de Poltica Urbana SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano Ministrio das Cidades PNH Plano Nacional de Habitao SNH Sistema Nacional de Habitao SNHMM Sistema Nacional de Habitao de Mercado SNHIS Sistema Nacional de Habitao e Interesse Social

Hierrquica

A partir de 1964

Hierrquica

1988

Interdependente

1995

Hierrquica

A partir de 2004

Descentralizada, democrtica e participativa; adeso dos entes voluntria

Hierrquica / Cooperao e Competio

Figura 1: Quadro sntese das instituies, modelos de gesto e de relaes intergovernamentais na poltica pblica habitacional federal (de 1946 at o perodo atual) Fonte: autoria prpria

Ano / Perodo A partir de 1946 (meados de 1950 e 1960)

Instituio

Gesto Centralizada: aplicao da poltica habitacional estabelecida pela Unio; arrecadao do recurso junto ao governo federal

Modelo de Relacionamento intergovernamental

Entidades criadas por governos estaduais e categorias profissionais

Hierrquica

14

A partir de 1970

COHABs e outros rgos

A partir de 1988

Criao de sistemas estaduais

Centralizada: subordinao ao governo federal (operacionalizao do SFH) Descentralizada: atuao no definida dentro do SFHI; poltica pulverizada; efeitos: desigualdades regionais; adeso voluntria ao SFHIS Descentralizada, democrtica e participativa; Estado assume uma postura de coordenao intergovernamental em relao aos municpios

Hierrquica

Interdependente / Cooperao e Competio

A partir de 2008

Adeso ao SNHIS Sistema Nacional de Habitao e Interesse Social

Hierrquica / Cooperao e Competio

Figura 2: Quadro sntese das instituies, modelos de gesto e de relaes intergovernamentais na poltica pblica habitacional do Estado de So Paulo (de 1946 at o perodo atual) Fonte: autoria prpria

Referncias Bibliogrficas ARRETCHE, Marta. Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: Problemas de Coordenao e Autonomia. So Paulo em Perspectiva, 2004. ARRETCHE, Marta. Estado Federativo e Polticas Sociais: Determinantes da Descentralizao. Rio de Janeiro: Renavan; So Paulo: FAPESP, 2000. ARRETCHE, Marta. Mitos da Descentralizao: Mais Democracia e Eficincia nas Polticas Pblicas? In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n.31, pp.44-66, 1996. ARRETCHE, Marta. Relaes Federativas nas Polticas Sociais. Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 25-48 25, 1999. AZEVEDO, Srgio. Desafios da Habitao Popular no Brasil: Polticas Recentes e Tendncias. IN CARDOSO, Adauto Lucio. Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma Avaliao das Polticas Habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre IPPUR / Observatrio das Metrpoles: 2007. BONDUKI, Nabil Georges. Habitat: as Prticas Bem-Sucedidas em Habitao, Meio Ambiente e Gesto Urbana nas Cidades Brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 1996. GONALVES, Renata da Rocha. Polticas Habitacionais na Federao Brasileira: Os Estados em Busca de um Lugar. Dissertao de Mestrado Fundao Getlio Vargas - SP, Brasil, 2009. MCIDADES. Secretaria Nacional de Habitao e Consrcio PlanHab. Plano Nacional de Habitao Produto 2. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. MCIDADES. Secretaria Nacional de Habitao e Consrcio PlanHab. Plano Nacional de Habitao: Ministrio das Cidades, 2009. MCIDADES. Secretaria Nacional de Habitao. Relatrio de Gesto, 2011. Documento interno. MELO, Marcus Andr; JUC FILHO, Antonio. Polticas Pblicas para as reas Urbanas: O Impacto da Crise Fiscal e das Transformaes Institucionais. Anais do VII Encontro de Estudos, 1990. PIERSON, Paul. Fragmented Welfare States: Federal Institutions and the Development of Social Policy. Governance: An International Journal of Policy and Administration, 8(4), 449 478, 1995. 15

ROYER, Luciana de Oliveira. Mutires Desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no Municpio de So Paulo. In: Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma Avaliao das Polticas Habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no Final do Sculo XX. Organizador Adauto Lucio Cardoso. Porto Alegre: ANTAC, 2007 (Coleo Habitare). ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: Estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo - CDHU. So Paulo: FAUUSP, 2002. SANO, Hironobu. Articulao Horizontal no Federalismo Brasileiro: Os Conselhos de Secretrios Estaduais. So Paulo: Fundao Getulio Vargas - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, 2008. SHIMBO, Lcia Zanin. Habitao Social, Habitao de Mercado: A Confluncia entre Estado, Empresas Construtoras e Capital Financeiro. So Carlos: Escola de Engenharia de So Carlos, 2010. WRIGHT, D. S. Understanding Intergovernmental Relations. 3rd ed. California: Books/ColePublishing Company, 1988.
iA

poltica habitacional no Brasil s foi verdadeiramente estruturada em 1964 com a criao do Banco Nacional de Habitao (BNH). Em 1946, antes do BNH, houve a criao da Fundao Casa Popular (FCP) que propunha uma viso de poltica nacional de habitao, mas que, devido falta de recursos e s regras de financiamento ento estabelecidas, conseguiu desenvolver apenas a produo de pequeno nmero de unidades habitacionais populares, mas sem promover uma poltica estruturada de habitao. ii A Caixa Econmica Federal (CEF) tornou-se o agente financeiro do SFH, absorvendo algumas das atribuies, pessoal e acervo do BNH. O Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que havia incorporado as funes do Ministrio do Interior em 1985, foi transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano (MHU), ao qual tambm inicialmente se vinculou a CAIXA. Em 1988, o MHU foi transformado em Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES) ficando responsvel pela poltica habitacional, mas desvinculado da poltica de saneamento que foi transferida para o Ministrio da Sade. O MBES foi extinto em 1989 e a CAIXA passou a ser vinculada ao Ministrio da Fazenda, tendo a formulao da poltica habitacional sido atribuda novamente ao Ministrio do Interior. Em 1990, foi criado o Ministrio da Ao Social (MAS), posteriormente transformado em Ministrio do Bem-Estar Social, onde passaram a funcionar as Secretarias Nacionais de Habitao e Saneamento. No Governo Fernando Henrique Cardoso, a Secretaria Nacional da Habitao foi subordinada ao Ministrio do Planejamento e Oramento e foi instituda a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada presidncia da Repblica, que se responsabilizou pelas instituies ligadas poltica habitacional at 2003, quando foi criado o Ministrio das Cidades, no qual foram alocadas a Secretaria Nacional de Habitao (Mcidades, 2007; Arretche, 2000; Cymbalista, 2005). iii A Constituio Brasileira de 1988 faz referncia habitao em cinco diferentes artigos, nos quais determina competncias comuns Unio, aos Estados e Municpios, como: instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneament o bsico e transportes urbanos e promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de sane amento bsico.

16