RENATA GOMES DA SILVA

RELAES ENTRE OS ENTES FEDERADOS NAS POLTICAS PBLICAS DE HABITAO: UMA ANLISE DO SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

Dissertao de Mestrado Orientador: Professor Titular Fernando Dias Menezes de Almeida

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo So Paulo 2014

RENATA GOMES DA SILVA

RELAES ENTRE OS ENTES FEDERADOS NAS POLTICAS PBLICAS DE HABITAO: UMA ANLISE DO SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao da Faculdade de Direito da

Universidade de So Paulo como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre junto ao Departamento de Direito do Estado.

Orientador: Professor Titular Fernando Dias Menezes de Almeida

Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo So Paulo 2014

... Do povo oprimido nas filas, nas vilas, favelas Da fora da grana que ergue e destri coisas belas... (Caetano Veloso)

A todos que lutam.

Agradecimentos

Gostaria de agradecer a todos que fizeram parte desse trabalho: pais, professores, amigos, colegas, funcionrios, desconhecidos. A todos que ajudaram com suas reflexes, crticas, apoio ou carinho. A todos que tentam tornar o mundo mais justo, menos desigual. A todos que do inspirao e suor a cada batalha diria. Gostaria de agradecer Faculdade de Direito que me propiciou tantos encontros, indignaes e pensamentos. Ao meu orientador que me ofereceu a oportunidade de estudar o tema que mais me interessava com toda a liberdade de reflexo. Aos meus amigos do Ncleo de Direito Cidade, do DJ XI de Agosto, da Casa do Estudante, das arcadas, da Secretaria de Gesto Pblica, da vida. minha famlia.

Sumrio Resumo ............................................................................................................................. 8 Captulo 1: FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS ................................................. 9 1. 2. 3. Consideraes iniciais ................................................................................................ 9 Federalismo .............................................................................................................. 13 Breve histrico do Federalismo no Brasil ................................................................. 18 3.1. Federalismo a partir de 1988 ............................................................................. 24 Municpios ................................................................................................. 26 Diviso de competncias ............................................................................ 27 Tributos...................................................................................................... 29

3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 4.

Federalismo Fiscal ................................................................................................... 30 4.1. Transferncias intergovernamentais................................................................... 32

5. 6. 7. 8.

Federalismo e descentralizao................................................................................. 33 Federalismo e polticas pblicas ............................................................................... 35 Polticas pblicas e Direito Administrativo ............................................................... 37 Sistemas de polticas pblicas ................................................................................... 38

Captulo 2: POLTICAS PBLICAS DE HABITAO NO BRASIL ........................... 41 1. 2. 3. Aspectos do direito moradia .................................................................................. 41 A questo habitacional no Brasil .............................................................................. 44 Breve histrico da poltica habitacional no Brasil ..................................................... 51 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. Institutos de Aposentadoria e Penso ................................................................. 52 Fundao Casa Popular ..................................................................................... 53 Banco Nacional da Habitao ............................................................................ 54 Ps-BNH........................................................................................................... 57 Ministrio das Cidades ...................................................................................... 60

Captulo 3: SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL ........ 62 1. 2. 3. Histrico da criao do SNHIS ................................................................................. 62 Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social ................................................... 64 Atores da poltica habitacional.................................................................................. 66 3.1. Conselhos.......................................................................................................... 66 Conselho Monetrio Nacional .................................................................... 66 Conselho Curador do FGTS ....................................................................... 70 CODEFAT ................................................................................................. 72
5

3.1.1. 3.1.2. 3.1.3.

3.1.4.

Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social............................ 72

3.1.5. Conselho Gestor do FNHIS ............................................................................ 73 3.1.6. Conselho das Cidades ..................................................................................... 73 3.1.7. Conselhos estaduais e municipais ................................................................... 75 3.2. 3.3. Conferncias das Cidades .................................................................................. 76 Unio ................................................................................................................ 76 Ministrio das Cidades ............................................................................... 77 Banco Central ............................................................................................ 78 Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Casa Civil ............................... 79

3.3.1. 3.3.2. 3.3.3.

3.3.4. Caixa Econmica Federal ............................................................................... 79 3.4. 3.5. 3.6. Estados.............................................................................................................. 81 Municpios ........................................................................................................ 83 Atores no estatais............................................................................................. 85 Empresas da construo civil...................................................................... 86 Instituies financeiras ............................................................................... 88 Movimentos populares ............................................................................... 89 Outros atores .............................................................................................. 91

3.6.1. 3.6.2. 3.6.3. 3.6.4.

Capitulo 4: ESTRUTURA FEDERATIVA DO SNHIS ................................................... 92 1. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social ................................................... 92

2. Limites do sistema ....................................................................................................... 93 2.1. Composio do CGFNHIS .................................................................................... 93 2.2. Diretrizes e destinao dos recursos ...................................................................... 94 2.3. Modalidades financiveis .................................................................................. 95

2.4. Dificuldades no acesso .......................................................................................... 97 3. Limites para o sistema .............................................................................................. 98 3.1. 3.2. 3.3. Capacidade administrativa dos Municpios ........................................................ 98 Regies metropolitanas ................................................................................... 101 Desigualdades regionais .................................................................................. 102

3.4. Polticas urbanas, habitacionais e outras polticas pblicas .................................. 104 4. Recursos na habitao ............................................................................................ 111 4.1. Destaque ao financiamento habitacional .............................................................. 114 4.2. Destaque construo habitacional ..................................................................... 118 4.3. Repartio de recursos: SNHIS ........................................................................... 122

5.

O enfraquecimento do SNHIS ................................................................................ 125 5.1. Dinheiro fora do FNHIS .................................................................................. 127

5.2. PAC .................................................................................................................... 128 5.3. Programa Minha Casa Minha Vida...................................................................... 129 6. PMCMV x SNHIS ................................................................................................. 136

Concluso ..................................................................................................................... 138 Bibliografia ................................................................................................................... 141

Resumo

O trabalho aborda como se do as relaes entre os entes federados nas polticas pblicas de habitao, realizando um histrico do federalismo no Brasil, das polticas habitacionais e descrevendo o papel de cada ator, analisando de maneira especfica o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Conclui-se que o modelo do sistema, j centralizado, foi subjugado pelo Programa Minha Casa Minha Vida e pelo Programa de Acelerao do Crescimento, impedindo precocemente o desenvolvimento de uma estrutura que declarava buscar a coordenao das polticas e o planejamento com participao popular, substituda por outra que estimula a renncia fiscal, a alterao pontual da legislao urbanstica e a doao de imveis pelos entes federados. O modelo de poltica habitacional federal atual prioriza o financiamento e a construo, desestimulando o desenvolvimento de polticas urbanas e polticas habitacionais alternativas locais, prejudicando o acesso universal moradia e cidade. Palavras-chave: moradia, polticas pblicas, federalismo.

Captulo 1: FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS

1.

Consideraes iniciais

Por vezes, as definies de federalismo escondem uma multiplicidade de situaes que apenas com muito esforo ou elasticidade conceitual podem ser inseridas na mesma categoria. De maneira mais estrita, apesar de caractersticas comuns, possvel afirmar que existem tantos federalismos quantas federaes, j que, apesar de alguma coincidncia na estrutura geral, em cada pas o federalismo tem origens, se desenvolve e se concretiza cotidianamente de maneiras diversas. Debates j se travaram sobre categorias de federaes, agrupando-as de acordo com a origem, o funcionamento, entre outros, mas, na verdade, as especificidades tornam essas classificaes generalizantes em demasia. De modo geral, o funcionamento de uma federao ultrapassa as regras formais impostas constitucional e legalmente, sendo influenciado por uma srie de outros fatores, conforme observa Paul Pierson (1995, p. 473): As instituies federais operam em conjunto com outras importantes variveis: a estrutura do sistema partidrio, a natureza de uma poltica econmica particular, a distribuio geogrfica de grupos minoritrios. 1 Desse modo, um estudo que se limite a observar as regras formais e declaradas pode trazer um vis limitado da realidade de uma federao. William Riker (1969, p. 146), em uma resenha sobre trabalhos acerca do federalismo, atenua a importncia do seu estudo de maneira exclusivamente terica: No estudo de governos federais, portanto, sempre apropriado ir alm da fico para estudar as foras reais em um sistema poltico. 2 A importncia do conhecimento terico acerca do federalismo brasileiro no exclui a necessidade de entendimento das relaes mais prosaicas do relacionamento entre os entes federados. A interferncia da poltica partidria, as relaes da Unio diretamente com os Municpios, o papel dos Estados, a busca por votos, a dinmica das transferncias

Traduo livre de: Federal institutions operate in conjunction with other important variables: the structure of party systems, the nature of a particular political economy, the geographical distribution of minority groups.
2

Traduo livre de: In the study of federal governments, therefore, it is always appropriate to go behind the fiction to study the real forces in a political system.

oramentrias, as coalizes construdas, entre outros fatores, influenciam no desempenho das instituies, das relaes e dos produtos e impactos de uma poltica pblica. Marta Arretche (2009, p. 407) considera que o desenho institucional da federao brasileira, apesar de virtualmente oferecer oportunidades de veto aos governos subnacionais sobrerrepresentados como Roraima, no apresentou esse resultado na prtica das votaes de emendas constitucionais que afetariam os interesses dos entes federados, j que estas foram, em sua maioria, aprovadas:
Em outros termos, o fato de que tenham sido aprovadas 21 emendas constitucionais que afetaram o status quo federativo das 23 PECs com esse contedo votadas na Cmara dos Deputados revela que no h obstculos institucionais de grande monta para aprovar emendas constitucionais no Brasil, mesmo quando seu contedo expropria direitos das unidades constituintes.

A pesquisa analisa dados de votaes de emendas constituio e leis, que de alguma maneira foram consideradas pela autora como prejudiciais autonomia dos Estados e Municpios3, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, e observa que a aprovao dessas matrias pode ser explicada pela fidelidade dos parlamentares s lideranas partidrias. Alm disso, Arretche (2009, p. 410) observa que no previsto nenhum instrumento institucional de votao diferenciada para matrias que envolvam interesse federativo, como, por exemplo, a aprovao das assemblias estaduais, e mesmo para as alteraes constitucionais so exigidos os votos de somente 60% dos membros de cada Casa do Congresso Nacional, 3/5 em duas votaes:
Em suma, a combinao dos poderes jurisdicionais com as regras que regem o processo decisrio em matrias de interesse federativo fornece amplas oportunidades de iniciativa e aprovao parlamentar s matrias iniciadas pelas elites do governo central. Na verdade, so as elites dos governos subnacionais que tm suas oportunidades de veto restringidas a reunir maiorias oposicionistas na Cmara dos Deputados, casa em que se inicia a maior parte das iniciativas

Nesta pesquisa, alm das propostas de emenda Constituio, a autora levantou todas as iniciativas legislativas de interesse federativo envolvendo matrias relativas distribuio de autoridade em questes de tributao, gastos e encargos , submetidas votao na Cmara dos Deputados, do governo Sarney (posteriormente aprovao da CF 88) ao primeiro governo Luiz Incio Lula da Silva: no total, 59 iniciativas legislativas que tramitaram pelo Congresso entre 1989 e 2006. [...] Essa anlise permitiu classificar as 59 iniciativas de acordo com o tipo de interesse dos governos subnacionais afetado por seu contedo, a saber: (a) matrias que afetaram as receitas de Estados e Municpios; (b) matrias em que a legislao federal afeta a autonomia decisria dos governos subnacionais na arrecadao de seus prprios impostos; (c) matrias em que a legislao federal afeta a autonomia decisria dos governos subnacionais no exerccio de suas prprias competncias; (d) matrias em que a legislao federal afeta a autonomia decisria dos governos subnacionais para decidir sobre a alocao de suas prprias receitas. ARRETCHE, Marta. Continuidades e Descontinuidades da Federao Brasileira: De como 1988 facilitou 1995 In DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 52, n. 2, 2009, pp. 377-423, p. 384.

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legislativas. [...] O jogo tem grandes chances de terminar se o presidente conseguir reunir uma coalizo majoritria baseada nos partidos que lhe do sustentao no Congresso.

Como a Constituio Federal (CF) que garante a diviso de competncias, o que essencial para o federalismo, a falta de um procedimento diverso do comum para a aprovao de emendas constitucionais, pode gerar um desequilbrio, como critica Augusto Zimmermann (2005, p. 79-80):
bastante discutvel, no nosso caso, a existncia de um verdadeiro federalismo. No apenas em virtude do excesso de competncias da Unio, mas tambm pela forma com que este poder central pode alterar, a seu bel-prazer, a Constituio Brasileira. Na realidade, os Estados-membros deste Pas sequer participam do processo de emenda constitucional, haja visto que o Senado jamais correspondeu verdadeiramente sua funo terica de representar os interesses das unidades estaduais.

Dessa maneira, matrias como a Desvinculao das Receitas da Unio DRU4 foram aprovadas, apesar de limitarem os recursos oramentrios das unidades subnacionais. A oportunidade de veto existente no foi suficiente para impedir a votao das matrias, mas um observador mais distante e preocupado com a comparabilidade do estudo em mbito internacional pode no se preocupar com os resultados do desenho que se mostrem diferentes do que seria esperado teoricamente. Mesmo aps a aprovao de leis que instituem uma poltica pblica, relacionando o papel dos entes federados, as disputas continuam se dando e influenciando no como essa lei ser aplicada, ou no aplicada (ARRETCHE, 2001, p. 29-30):
Posteriormente a aprovao legislativa, as burocracias governamentais tm autoridade para traduzir leis em polticas efetivas, simplesmente pela definio das regras de implementao das polticas. Isso significa que um conjunto mais amplo de instituies polticas nas quais se opera a barganha federativa, o conflito de interesses entre executivo federal e executivos subnacionais. Adicionalmente, envolveriam, pelo menos, as relaes com o Judicirio e as relaes diretas entre os executivos dos distintos nveis de governo. Reduzir a

Antes da DRU foram criados o Fundo Social de Emergncia FSE e o Fundo de Estabilizao Fiscal FEF, que desvincularam recursos da Unio com o objetivo de ampliarem a flexibilidade oramentria, mas tambm possibilitaram gastos inferiores aos constitucional e legalmente estabelecidos para polticas pblicas como educao e sade: O procedimento adotado atravs destas Emendas Constitucionais acarretou a utilizao de verbas vinculadas (afetadas) a uma destinao para outros fins que no aqueles constitucionalmente previstos, e que, in casu, afetaram vastamente a concretizao dos direitos humanos (ou, como deseja parte da doutrina, dos direitos fundamentais sociais) por falta de recursos para sua implementao, destinados a outras finalidades. SCAFF, Fernando Facury. Direitos Humanos e a Desvinculao das Receitas da Unio DRU In Revista de Direito Administrativo, abr-jun/2004, n. 234 pp33-50, p. 48.

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anlise do funcionamento das instituies federativas arena legislativa federal implica necessariamente uma viso parcial e limitada dos recursos de poder de que dispem os distintos nveis de governo para fazer representar seus interesses.

Outra questo relevante levantada em uma das pesquisas que ajudam a compreender as relaes federativas no pas, mais especificamente as transferncias de recursos entre Unio e Estados, a constatao de que os recursos da Unio tendem a ser direcionados a Estados que tem mais parlamentares na coalizo de governo, independente da posio do governador, segundo Marta Arretche e Jonathan Rodden (2004, p. 570):
Os presidentes brasileiros contam com considervel poder sobre a execuo de recursos de transferncias e usam estes recursos para superar o desafio de preservar sua coalizo de sustentao parlamentar. Para tanto, canalizam os recursos de que dispem para os estados que contam com maior nmero de parlamentares na coalizo. Os parlamentares, por sua vez, tm fortes incentivos para integrar a coalizo de governo, pois da deriva a credibilidade de que seus estados e municpios de origem recebero recursos adicionais.

Essas pesquisas empricas destroem alguns argumentos baseados no senso comum, contribuindo para uma reflexo mais correta acerca das reais relaes dentro do Estado federal brasileiro. Superar a mera leitura do texto legal necessrio, at para que este seja melhor esclarecido. Desse modo, o presente estudo das relaes federativas nas polticas pblicas de habitao sob o vis do Direito Administrativo se dar com a observao dos diplomas legais, mas tambm contar com a anlise de dados oramentrios, relatrios de gesto e de auditoria, desenvolvimento de programas habitacionais e por meio do estudo do funcionamento do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). O trabalho se divide em quatro partes: este primeiro captulo abordar o federalismo, relacionando-o unidade na diversidade e democracia, mencionando a variedade de suas expresses nas federaes existentes. Ser realizado um breve histrico do federalismo no Brasil, dando destaque s Constituies federais. Aps 1988, um breve comentrio sobre o papel dos Municpios, a diviso de competncias entre os entes federados e a distribuio de tributos, abordando o federalismo fiscal, a necessidade das transferncias de recursos e a limitao que elas podem trazer autonomia. Ainda cabe destacar as questes acerca dos direitos sociais em uma federao, especialmente a relao entre uniformidade e autonomia, bem como as polticas pblicas no Direito Administrativo. A partir da se inicia uma discusso sobre os sistemas de polticas

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pblicas, recentemente criados para coordenar a ao dos entes federados em diversas polticas setoriais. O segundo captulo tratar da dificuldade de mensurao do problema habitacional, considerando um conceito amplo de direito moradia e de direito cidade, que inclua o acesso a servios pblicos e empregos aliado participao popular nas decises acerca das polticas pblicas. A multiplicidade de indicadores e a falsidade de um dficit de habitaes sero mencionados. Ser feito um breve histrico das polticas pblicas de habitao desenvolvidas pelo governo federal desde a Repblica Velha, destacando-se as relaes entre os entes federados e as continuidades nas polticas atuais. O terceiro captulo trar o histrico da criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, desde sua origem numa proposta popular, passando pelas alteraes que foram se dando no seu desenho durante a tramitao, culminando na descrio simplificada do seu funcionamento atual. Nesse captulo so destacados os principais atores da poltica habitacional, incluindo atores externos ao SNHIS e ao Estado, destacando-se os papis de cada um na formulao da agenda, no desenho, na implementao e na avaliao das polticas desenvolvidas. Por fim, o ltimo captulo tratar do funcionamento da estrutura federativa do SNHIS, considerando os limites apresentados pelo seu desenho e os limites impostos pela realidade da federao brasileira. Sero abordados problemas da induo que o governo federal tem realizado e as prioridades da poltica habitacional atual: financiamento e construo de novas unidades. Sero mencionados os programas Minha Casa Minha Vida e de Acelerao do Crescimento, e o enfraquecimento do projeto de estruturao de um sistema coordenado com participao popular e planejamento para as polticas pblicas de habitao. Alm disso, sero apresentadas as concluses do trabalho.

2.

Federalismo

Esse trabalho no objetiva rediscutir o conceito de federalismo, mas utilizar a relao dos entes federados como uma perspectiva de observao para o estudo das polticas habitacionais no Brasil. No entanto, cabe observar diferentes definies e perspectivas trazidas por alguns autores. Como afirma Daniel Elazar (1991, p. 15-16), o federalismo evoca muitas nuances, podendo ser interpretado de diversas maneiras diferentes:

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A este respeito, federalismo como democracia ou republicanismo, termos clssicos que evocam vrias nuances e provocam muitas brigas entre alunos da graduao porque eles so difceis de definir, mas seu ncleo de significado pode ser bem estabelecido dentro de contextos apropriados apesar das muitas variaes, barrando o uso incorreto. [] Como um conceito de valor, ele no tem uma-e-para-todo-o-sempre definio no sentido cientifico usual, embora ele possa ser, e definido operacionalmente em modos bem-aceitos. 5

Ainda sobre a questo, Elazar (1991, p. 38) aponta a flexibilidade do federalismo, que dificulta uma abordagem terica:
A grande fora do federalismo (incluindo a ideia federal e as estruturas e processos que a seguem) reside na sua flexibilidade (ou adaptabilidade), mas esta fora torna difcil discutir satisfatoriamente o federalismo num nvel terico. Mesmo o argumento de que o federalismo particularmente flexvel vai contra muito da discusso convencional da matria, que, na medida em que se concentra no entendimento jurdico de federalismo, freqentemente enfatiza divises rgidas de poder. Embora determinados sistemas federais possam ser inflexveis, o princpio federal tem sido aplicado com sucesso em uma grande variedade de maneiras, sob uma enorme variedade de circunstncias. 6

Uma relevante observao que Brian Taylor (2007, p. 422-423) traz que muitas definies incluem a necessidade da democracia7 na definio do federalismo, porque somente ela garantiria a autonomia poltica necessria para as unidades locais, com demarcaes claras sobre os campos de atuao:
A federao uma forma de Estado em que o poder de tomar decises dividido entre governos regionais e central. Muitas definies incluem a noo que esta diviso de poder constitucionalmente garantida e ento concluem que somente democracias podem ser verdadeiramente federais, porque somente em sistemas polticos democrticos possvel que essas garantias sejam significativas. Independentemente dessa disputa, a questo-chave que as federaes no

Traduo livre de: In that respect, federalism is like democracy or republicanism, classic terms that evoke many nuances and provoke many arguments among undergraduates because they are difficult to define but whose core meaning can be fairly well established within appropriate contexts despite many variations, barring simply incorrect usage. () As a value concept, it does not have a once-and-for-all-time precise definition in the usual scientific sense, although it can be and is defined operationally in well-accepted ways.
6

Traduo livre de: The great strength of federalism (including the federal Idea and the structures and processes that flow from it) lies in its flexibility (or adaptability), but that very strenght makes federalism difficult to discuss satisfactorily on a theoretical level. Even the argument that federalism is particularly flexible goes against much of the conventional discussion of the subject, which, to the extent that it focuses on a juridical understanding of federalism, often emphasizes rigid divisions of power. Although particular federal systems may be inflexible, the federal principle has been successfully applied in a great many different ways, under a wide variety of circumstances.
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Nesse sentido, Dallari (1990, p. 66) afirma: Federalismo e ditadura so incompatveis.

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apenas descentralizam responsabilidades administrativas, mas tambm dividem o poder de tomar decises polticas autorizadas. 8

Gilberto Bercovici (2004, p. 11-12) destaca a questo da diversidade na unidade, caracterizando o federalismo:
Em nenhuma concepo doutrinria o federalismo entendido como oposto unidade do Estado. Pelo contrrio, o objetivo do federalismo a unidade, respeitando e assimilando a pluralidade. [...] Para garantir a unidade (fim), o Estado possui determinada forma de organizao (meio), mais ou menos centralizada. Todo Estado, inclusive o federal, neste sentido unitrio, pois tem como um de seus objetivos a busca da unidade.

Mesmo ponto abordado por Daniel Elazar (1991, p. 64):

Uma das caractersticas do federalismo que ele aspira e objetiva simultaneamente gerar e manter ambos: unidade e diversidade. [] Federalizar envolve tanto a criao e manuteno da unidade quanto a difuso do poder em nome da diversidade. De fato, isto a razo do por que o federalismo no pode ser localizado num contnuo centralizao-descentralizao, mas num contnuo completamente diferente, que se baseia na no-centralizao, ou na efetiva combinao de unidade e diversidade. Quando se discute o federalismo, um erro apresentar unidade e diversidade como opostos. Unidade deveria ser contrastada com desunio e diversidade com homogeneidade, enfatizando a dimenso poltica e implicaes de cada uma. 9

Na obra O princpio federativo, Proudhon (2001, p. 98) esclarece a origem latina da palavra federao, que significa contrato, e acrescenta: O contrato de federao, cuja essncia consiste em reservar sempre mais para os cidados que para o Estado, para as autoridades municipais e provinciais que para a autoridade central, poderia sozinho pr-nos no caminho da verdade. Jan Erk (2006, p. 104) destaca a diversidade das federaes, buscando uma definio mnima para envolver toda essa multiplicidade:

Traduo livre de: A federation is a polity in which decision-making power is divided between central and regional governments. Many definitions include the notion that this division of power is constitutionally guaranteed and therefore conclude that only democracies can be truly federal because only in democratic political systems is it possible for these guarantees to be meaningful. Regardless of this dispute, the key issue is that federations do not merely decentralize administrative responsibilities, but also share the power to make authoritative political decisions.
9

Traduo livre de: One of the characteristics of federalism is its aspiration and purpose simultaneously to generate and maintain both unity and diversity. (...) Federalizing involves both the creation and maintenance of unity and the diffusion of power in the name of diversity. Indeed, that is why federalism is not to be located on the centralization-decentralization continuum but on a different continuum altogether, one that is predicated on non-centralization, or the effective combination of unity and diversity. When discussing federalism, it is a mistake to present unity and diversity as opposites. Unity should be contrasted with disunity and diversity with homogeneity, emphasizing the political dimensions and implications of each.

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Em termos procedimentais formais, federalismo existe como uma caracterstica definidora de constituies em um nmero de pases variando dos Estados Unidos a ndia. Esses sistemas federais dividem um mnimo denominador comum descritivo de uma estrutura poltica em que a autoridade poltica dividida, compartilhada, ou dispersada entre dois ou mais nveis de governo. 10

O carter dinmico das relaes federativas mencionado por Jonathan Rodden (2004, p. 489): Federalismo no uma distribuio particular de autoridade entre governos, mas, ao contrrio, um processo, estruturado por um conjunto de instituies, atravs das quais a autoridade distribuda e redistribuda. 11 No livro Federalism and Welfare State, em que se estudam polticas pblicas em federaes, Herbert Obinger, Stephan Leibfried e Francis G. Castles (2005, p. 8-9) enumeram caractersticas que seriam comuns a pases federais, reconhecendo a dificuldade de alcanar a mirade de arranjos institucionais existentes:
[...] todas as federaes existentes exibem diversas caractersticas institucionais comuns, que nos permitem classific-las mais facilmente. Tendo uma viso mais ampla, ns podemos descrever o federalismo como 1. um conjunto de arranjos institucionais e regras de deciso ao nvel do governo central para a incorporao dos interesses de base territorial; esses arranjos variam no grau em que eles oferecem poderes de veto para rgos subordinados de governo; 2. um conjunto de atores baseado territorialmente com ideias e interesses que variam muito em nmero e heterogeneidade; 3. um conjunto de arranjos jurisdicionais para alocao de responsabilidades sobre polticas pblicas entre os diferentes nveis de governo; isto se refere tanto formulao, quanto implementao da poltica pblica; 4. um conjunto de arranjos de transferncias fiscais

intergovernamentais; e 5. um conjunto de arranjos informais tanto vertical, quanto horizontal entre governos. 12

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Traduo livre de: In formal procedural terms, federalism exists as a defining characteristic of constitutions in a number countries ranging from the United States to India. These federal systems share a descriptive lowest common denominator of a political structure in which political authority is divided, shared, or dispersed among two or more levels of government.
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Traduo livre de: Federalism is not a particular distribution of authority between governments, but rather a process - structured by a set of institutions - through which authority is distributed and redistributed.
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Traduo livre de: all existing federations exhibit several common institutional characteristics, which allow us to classify them more readily. Taking a broader view we may describe federalism as 1. a set of institutional arrangements and decision rules at the central government level for incorporating territoriallybased interests; these arrangements vary in the degree to which they provide veto powers to subordinate branches of government; 2. a set of territorially-based actors with ideas and interests who vary greatly in number and heterogeneity; 3. a set of jurisdictional arrangements for allocating policy responsibilities between different levels of government; this refers to both policy-making and policy-implementation; 4. a set of intergovernmental fiscal transfer arrangements; and 5. a set of informal arrangementsboth vertical and horizontalbetween governments.

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Desse modo, os autores (OBINGER; LEIBFRIED; CASTLES, 2005, p. 29), apesar de identificarem algumas caractersticas das federaes, reconhecem a multiplicidade de desenhos que o federalismo pode apresentar e, consequentemente, a influncia diferente que esse desenho pode representar em cada poltica pblica:
[...] a diversidade de instituies federais entre os pases, diferentes interfaces e ligaes com instituies governamentais gerais, diferentes sistemas partidrios e sistemas de mediao de interesses, bem como diferentes constelaes de atores com preferncias, estratgias e interesses heterogneos, constituem uma ampla gama de configuraes institucionais, tornando extremamente improvvel que o federalismo possa ser associado com padres uniformes de poltica social e trajetrias de desenvolvimento em todos os pases. 13

Diversidade de modelos tambm abordada por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1948, p. 124):
Em concluso, definimos o Estado federal: - Estado descentralizado por via de constituio rgida, em que os Estados federados so coletividades administrativa e constitucionalmente autnomas, e participam sempre, com maior ou menor extenso, nas deliberaes da Unio. Naturalmente, entre os pases classificados como Estado federal existe grandes diferenas de organizao, mas pelo fato de possurem aqueles caractersticos comuns fica o jurista autorizado a separ-los como formando um regime especial e diverso do de outros pases, que se enquadram dentro do chamado Estado unitrio.

A definio sinttica de Celina Souza (2005, p. 105) abrange os elementos que ela considera principais: Apesar das controvrsias sobre as principais caractersticas dos sistemas federativos, existe um consenso de que essa instituio tem duas dimenses principais: desenho constitucional e diviso territorial do poder governamental. Jos Roberto Anselmo (2006, p. 88) destaca as caractersticas que compe a autonomia dos entes federados:
Desfrutam os Estados-membros de autonomia, ou seja, capacidade de autodeterminao dentro do crculo de competncias traado pelo poder soberano, que lhes garante auto-organizao, autogoverno, autolegislao e autoadministrao, exercitveis sem qualquer subordinao hierrquica dos Poderes estaduais aos Poderes da Unio.

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Traduo livre de: The cross-country diversity of federal institutions, different interfaces and linkages with general governmental institutions, different party systems and systems of interest mediation, as well as different actor constellations with heterogeneous preferences, strategies and interests, constitute a broad range of institutional configurations, making it extremely unlikely that federalism will be associated with uniform patterns of social policy and similar developmental trajectories in all countries.

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Para Jos Afonso da Silva (2005, p. 100), a autonomia federativa garantida por dois elementos basilares: (a) na existncia de rgos governamentais prprios, isto , que no dependam dos rgos federais quanto forma de seleo e investidura; (b) na posse de competncias exclusivas, um mnimo, ao menos, que no seja ridiculamente reduzido. Diante dessas mltiplas vises acerca do federalismo, nesse trabalho, ele ser definido como uma organizao do Estado com a diviso de competncias entre unidades locais e o governo central, definida constitucionalmente. A partir dessa definio jurdicoconstitucional, trataremos especificidades do federalismo brasileiro e, posteriormente, as relaes federativas nas polticas pblicas de habitao.

3.

Breve histrico do Federalismo no Brasil Por meio do decreto n 1, de 15 de novembro de 1889 foi proclamada

provisoriamente e decretada a Repblica Federativa, tendo sido o federalismo incorporado ao texto constitucional de 1891. No entanto, durante o Imprio, a questo da autonomia das Provncias e dos Municpios j havia gerado debates, como os escritos do Visconde do Uruguai e de Tavares Bastos, e revoltas, como a Confederao do Equador, conforme aponta Jos Murilo de Carvalho (1998, p. 164):
Transparece dos documentos da revolta uma reao medida absolutista da dissoluo da constituinte e nova constituio, mas tambm uma resistncia ao governo centralizado no Rio de Janeiro que estaria conspirando contra a liberdade das provncias, sobretudo a de Pernambuco.

Na Constituio de 1824, o territrio foi dividido em provncias e cada provncia tinha o nmero de senadores igual metade do nmero de deputados, escolhidos pelo imperador, depois da eleio de uma lista trplice. Cada provncia contava com um presidente nomeado pelo imperador e um conselho geral com membros eleitos, alm de existirem cmaras nas cidades e vilas. O Ato Adicional de 1834 teve uma tendncia descentralizadora e foi seguido de revoltas pelo pas, sucedidas por novas reformas, desta vez recentralizadoras (CARVALHO, 1993, p. 62):
Como soluo de compromisso chegou-se Reforma Constitucional de 1834, que adotou alguns elementos federais como as assemblias provinciais, a diviso dos ingressos fiscais e a eliminao do Conselho de Estado. [...] Houve cinco grandes revoltas depois da introduo da Reforma Constitucional. Comearam todas como conflitos entre elites locais na disputa pelo poder provincial. [...] A

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nova Cmara reformou as leis descentralizadoras, reduzindo o poder das assemblias provinciais e dos juzes de paz, criou uma justia e uma polcia controladas pelo governo central. Com a inteno de deter as reformas, os liberais proclamaram a prematura maioridade do imperador em 1840. Os conservadores estavam de volta em 1841 e completaram o que se chamou o regresso com o restabelecimento do Conselho de Estado. Havia terminado a experincia republicana semifederal. 14

O Manifesto Republicano de 1870 defendia a descentralizao como forma de manuteno da unidade. Nesse mesmo sentido, o movimento republicano tinha no federalismo seu maior apelo, conforme a abordagem de Carvalho (1993, p. 73): A grande fora por trs do movimento republicano, especialmente em So Paulo e no Rio Grande do Sul, era o federalismo e no a liberdade, ainda que os dois fossem apresentados como sinnimos. 15 Na Constituio de 1891 foi adotada a repblica federativa sob o nome de Estados Unidos do Brasil: os senadores passaram a ser trs por Estado, aos Estados foi possibilitada a promulgao de constituies estaduais de acordo com os princpios constitucionais e houve a previso da autonomia municipal (CARVALHO, 1998, p. 181):
Federalizar era necessariamente reforar as estruturas sociais de poder preexistentes, era reforar a desigualdade, a hierarquia, o privatismo. No surpreende que o federalismo fosse bem-vindo aos poderes locais. A experincia do federalismo na Primeira Repblica (1889-1930) foi exemplar. Existe quase consenso na literatura quanto ao fato de ter sido este o ponto alto do poder das oligarquias rurais na histria independente do Brasil.

Segundo Celina Souza (2005, p. 107-8), durante o governo Vargas foi aprovada uma reforma eleitoral:
Concebida como forma de contrabalanar o poder de alguns poucos estados, no que ficou conhecida como a poltica dos governadores, a sobre-representao dos estados menos populosos permanece como um dos mecanismos voltados para o amortecimento das heterogeneidades regionais e como forma de acomodar as

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Traduo livre de: Como solucin de compromiso se lleg al la Reforma Constitucional de 1834 que adopt algunos elementos federales como las asambleas provinciales, la divisin de los ingresos fiscales y la eliminacin del Consejo de Estado. [...] Hubo cinco grandes revueltas despus de la introduccin de la Reforma Constitucional. Comenzaron todas como conflictos entre elites locales en disputa por el poder provincial. [...] La nueva Cmara reform las leyes descentralizadoras, redujo el poder de las asambleas provinciales y de jueces de paz, cre una justicia y una policia controladas por el gobierno central. Con la intencin de detener las reformas, los liberales proclamaron la prematura mayoria de edad del emperador en 1840. Pelo los conservadores estaban de regreso en 1841 y completaron lo que se llam el regreso com el restablecimiento del Consejo de Estado. Haba terminado la experincia republicana semifederal.
15

Traduo livre de: La gran fuerza detrs del movimiento republicano, especialmente en So Paulo y en Rio Grande do Sul, era el federalismo y no la libertad, aunque los dos fueron presentados como sinnimos.

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assimetrias de poder entre unidades territoriais que registram grandes diferenas econmicas.

A Constituio de 1934 reafirmou a repblica federativa e a autonomia municipal, mas um amplo rol de competncias privativas foi destinado Unio e reduzido para dois por Estado o nmero de senadores (SOUZA, 2000, p. 6):
Os governos subnacionais perdem parte do seu poder financeiro pela extino de vrios impostos e pela expanso das bases dos impostos federais. No entanto, a medida mais importante adotada pela constituio de 1934 foi delegar ao governo federal a competncia para regular as relaes fiscais externas e entre os estados. Ao negar s oligarquias regionais o direito de decidir sobre um dos mais importantes aspectos da sua vida econmica, ou seja, a definio das regras de trocas de mercadorias, Getlio pavimentou o caminho para a industrializao, atravs da uniformizao das regras fiscais.

Essa Constituio ainda previu a possibilidade de transferncias para a Unio e para os Municpios dos recursos arrecadados, com a criao de novos impostos pela Unio ou pelos Estados. J a Constituio de 1937, apesar de ter assegurado em seu texto que o Brasil era uma repblica federal, proibiu quaisquer bandeiras, hinos, escudos e armas que no fossem os nacionais, possibilitou a transformao de Estados no solventes por trs anos em territrios, declarou a autonomia municipal, mas estabeleceu que a escolha do prefeito seria feita pelo governador do Estado. Ainda criou a figura dos decretos-lei que possibilitaram ao Presidente da Repblica legislar sobre diversas matrias. A convivncia do modelo das oligarquias regionais da Repblica Velha com a nova centralizao buscada por Vargas abordada por Fernando Abrucio (2002, p. 34):
O modelo varguista no resolveu, em suma, dois dilemas bsicos que marcaram as relaes intergovernamentais: a dificuldade em estabelecer caminhos institucionais capazes de compatibilizar as demandas das elites regionais com uma viso nacional dos problemas do pas e o descompasso entre a modernizao (ainda que incompleta) das estruturas estatais do Governo Federal e a permanncia de padres patrimonialistas em quase todos os estados e municpios. Percebe-se, aqui, a fora de alguns elementos presentes na fundao do federalismo, evidenciando que o varguismo foi um corte sim na estrutura federativa da Primeira Repblica sobretudo com o crescimento do poder da Unio , mas no teve capacidade de destruir por completo o antigo modelo, convivendo com ele ou o modificando em parte, conforme o seu sucesso na negociao com as elites regionais.

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A Constituio de 1946 manteve a federao, foram readmitidos os smbolos municipais e estaduais e trs senadores por Estado, e grande parte dos prefeitos pde passar a ser eleito. A maior novidade sob o ponto de vista da federao foi o estabelecimento constitucional das transferncias de recursos entre os entes federados (SOUZA, 2000, p. 6-7):
Essa constituio foi, ao mesmo tempo, centralizadora a favor do governo federal e localista porque transferiu vrios impostos estaduais para os municpios e por fazer com que os estados passassem a transferir parte de seus impostos para os municpios. O mecanismo de partilha de impostos das unidades maiores da Federao para as menores foi a primeira tentativa de enfrentar a questo do desequilbrio fiscal entre nveis de governo. J o equilbrio horizontal, isto , entre entes da mesma esfera, foi timidamente introduzido atravs da vinculao de certos recursos federais que deveriam ser aplicados no Norte e no Nordeste.

A Constituio de 1967, assim como havia acontecido com a de 1937, declarou a federao como forma de organizao do Estado, mas centralizou o poder no Executivo federal. Por meio do Ato Complementar n 40/1968, foram criados os fundos de participao dos Municpios, dos Estados e do Distrito Federal, e por meio do Ato Institucional n 3/1966, as eleies para governadores e para diversas prefeituras passaram a ser indiretas, como aponta Abrucio (2002, p. 178):
Na verdade, os militares localizavam na Federao a maior fonte de provvel oposio ao regime. No por acaso a alterao da estrutura federativa era um objetivo explcito e fundamental da cpula governante. Buscava-se aumentar a capacidade decisria do Executivo Federal e evitar a articulao oposicionista da elite civil nos estados, especialmente a que pertencesse aos quadros dos partidos do perodo anterior ao golpe de 64.

Ainda assim, a criao dos fundos de participao foi uma modificao relevante do perodo (SOUZA, 2005, p. 109):
No entanto, apesar da centralizao dos recursos financeiros, foi a reforma tributria dos militares que promoveu o primeiro sistema de transferncia intergovernamental de recursos da esfera federal para as subnacionais, por meio dos fundos de participao (Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municipios (FPM)). O critrio de distribuio abandonou a repartio uniforme entre os entes constitutivos, passando a incorporar o objetivo de maior equalizao fiscal pela adoo do critrio de populao e inverso da renda per capita. No regime militar, as esferas subnacionais tambm recebiam as chamadas transferncias negociadas, que cresceram significativamente no perodo.

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Atualmente, o Fundo de Participao dos Municpios tem uma grande importncia nas finanas dos Municpios brasileiros, especialmente os menores (IBGE, 2004, p. 39):
No caso dos municpios com at 5.000 habitantes, o FPM foi responsvel por 57,3% das transferncias correntes, reduzindo-se conforme aumentava o tamanho populacional dos municpios. Este comportamento mostra que o FPM foi um forte mecanismo de redistribuio de recursos para os pequenos municpios, alm de estar concentrado mais fortemente fora da regio mais dinmica do Pas.

Na poca, um aspecto bastante importante da relao do governo central com Estados e Municpios foram os convnios, instrumentos de suposta coordenao e que acabaram servindo para impor polticas centrais aos governos locais (ABRUCIO, 2002, p. 179):
O modelo de relaes intergovernamentais no regime militar ficou marcado, portanto, por uma concepo autoritria e vertical. Nele, havia espao para uma "cooperao" de mo nica: os governos subnacionais tinham de obedecer e colaborar com os planos da Unio. Para tanto, foram utilizados os convnios, que repassavam recursos e assistncia tcnica, e uma srie de aes conjuntas entre as estatais federais e estaduais, pois com o Decreto-Lei 200 (1967) descentralizou-se administrao indireta a realizao da maioria dos programas de desenvolvimento e de interveno no setor de infra-estrutura. Obviamente, caso estados e municpios se recusassem a participar deste jogo, ficariam sem o bnus das verbas e do apoio burocrtico, e estariam alijados do processo de state building realizado pelo varguismo em seu perodo militar.

Nesse perodo, o repasse de recursos da Unio para os Estados em algumas polticas pblicas como na de saneamento, estruturada no Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e no Banco Nacional de Habitao (BNH), acabou priorizando regies mais ricas, que contavam com maior capacidade de pagamento, j que era importante remunerar os recursos, como aponta Wilson Jorge (1988, p. 224):
Dessa forma, a lgica da concentrao decorreu tambm da lgica financeira da instituio com o controle sobre os fundos do Plano. O Estado de So Paulo, mesmo pagando os juros mais caros do SFS (10,5% ao ano) absorveu 42,6% do total de investimentos realizados pelo PLANASA, no Brasil, de 1968 a 1984, seguido por Minas Gerais com 10,0% do total dos investimentos.

Com a utilizao dos recursos disponveis no governo central, a Unio pressionou os Municpios a aderirem ao Planasa e s companhias estaduais em troca de dinheiro, fazendo com que os entes locais abrissem mo de decidir sobre sua poltica de saneamento, entre outras polticas, conforme aponta Geraldo Serra (1991, pp.62-63):

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Tendo em vista que, graas aos mesmos mecanismos financeiros de coao, os municpios perderam controle sobre os seus servios autnomos de gua e esgoto, verifica-se que boa parte da cidade passava agora a ser planejada, projetada, financiada e construda por entidades totalmente fora do controle da Prefeitura.

Desse modo, o pas continuava sob o nome de Estado Federal, mas, na prtica, pouca autonomia restava aos entes federados, tendo havido inclusive limitao das eleies para governador e prefeito de Municpios maiores, temas tratados por Braslio Sallum Jr. (1996, p. 33): A nova federao, por um lado, reduziu drasticamente o poder dos estados federados e, portanto, dos grupos dirigentes regionais, e, por outro, fez dos governantes estaduais executores de polticas pblicas definidas no mbito nacional. A importncia do repasse de recursos do governo central foi tamanha que influenciou at a organizao administrativa dos governos (SALLUM JR., 1996, p. 43):
As administraes estaduais tentaram reproduzir a estrutura da administrao federal, criando secretarias correspondentes aos ministrios, estabelecendo sistemas de coordenao similares (cada estado tinha a sua secretaria do planejamento, como a vinculada Presidncia da Repblica), e agncias descentralizadas de funo semelhante. Por exemplo: ao Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) correspondiam, nas administraes estaduais, os Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem (DERs). Um especialista chama a ateno para o fato de que no se tratava apenas de repetir um esquema que era considerado tecnicamente superior, mas de facilitar, pela similaridade dos rgos estaduais e federais, a transferncia de recursos da Unio para os estados.

Desse modo, alm da reduo da autonomia no mbito constitucional e legal, o regime militar limitou as polticas pblicas desenvolvidas pelos Estados por meio do controle dos recursos financeiros e dos convnios de repasse (SALLUM JR., 1996, p. 43):
O governo central moldava, assim, grande parte das atividades dos governos estaduais com base na falta de autonomia poltico-partidria, militar e econmico-financeira dos governos estaduais e na relativa abundncia de recursos, prprios ou de terceiros, controlados pela Unio, na possibilidade desta ltima condicionar a transferncia de recursos para estados e municpios.

Essa conformao de autonomia extremamente limitada dos Estados justificada por Alfredo Buzaid (1971, p. 40) pela busca do desenvolvimento e, especialmente, pela defesa da segurana nacional:
O propsito do constituinte no foi o de destruir as unidades federadas, cuja autonomia respeita, mas o de construir o nvo Brasil, cuja grandeza depende do desenvolvimento integrado de tdas as regies. Estas no se confinam dentro dos

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limites territoriais de um Estado; abrangem amplas reas que incluem vrios Estados. A sse novo tipo, que promove o desenvolvimento econmico com o mximo de segurana coletiva, ousamos denominar federalismo de integrao.

Esse cenrio de federalismo somente nominal vai se modificado com o enfraquecimento do regime, sendo que a recuperao das bases federais tambm colabora com o aprofundamento desse debilitamento (ABRUCIO, 2002, p. 181):
Foram elevadas tambm as transferncias federais obrigatrias e voluntrias para estados e municpios, alm de o Governo Federal ter afrouxado os limites de endividamento e ampliado as linhas de crdito. Mais do que isso, houve um paulatino restabelecimento da autonomia financeira que os governos

subnacionais praticamente haviam perdido. neste ponto que o movimento deixa de ser uma mera barganha e transforma-se em recuo ou mesmo perda de controle dos governos militares sobre o processo. Em 1978, os governos estaduais recuperaram a capacidade de definir as alquotas do ento ICM, antes decididas pelo Senado. Dali para diante, o avano descentralizador continuou em linha ascendente at sua consolidao na Constituio de 1988.

3.1. Federalismo a partir de 1988

A Constituio de 1988 (CF88) afirma o Brasil como uma Repblica Federativa (art. 1 e art. 18) e a forma federativa como clusula ptrea (art. 60), no sendo possvel sua extino por emenda constitucional. Na anlise de Celina Souza (1999, p. 12):
O federalismo brasileiro incorpora hoje mltiplos centros de poder e pode ser caracterizado como um sistema complexo de dependncia poltica e financeira entre esferas de governo, por caminhos e capacidades diferenciadas na proviso de servios pblicos e por grandes disparidades entre as regies e no interior de uma mesma regio.

Na nova Constituio, os Municpios foram alados a entes federados, juntamente com a Unio, os Estados e o Distrito Federal, as competncias foram redefinidas, assim como os tributos destinados a cada ente. No entanto, conforme j referido, no apenas em mbito constitucional que o federalismo se molda. Na dcada de 90, autores como Marta Arretche (2009) apontam a criao de leis federais com forte tendncia centralizadora como a Lei Kandir e a Lei de Licitaes. Alguns modos de integrao de polticas e servios pblicos so bastante frequentes nos Municpios brasileiros atualmente, como os consrcios (IBGE, 2011a, p. 41): Entre as formas de articulaes pesquisadas nos 4.497 municpios que declararam formalizar algum tipo de associao, em 73,3% deles estava presente o consrcio pblico. Em seguida,

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46,6% e 42,2%, respectivamente, dos municpios, participavam de consrcios administrativos e de convnios de parceria com o setor privado. A proporo de consrcios varia de acordo com o parceiro escolhido, segundo dados da Munic (IBGE, 2011a): 10,5% dos Municpios tm consrcio administrativo intermunicipal para a habitao, 46,8% contam com consrcio estadual e 51,4% consrcio federal. Os consrcios pblicos intermunicipais na rea de habitao somam 8,3%, 43,3%, so estaduais e 52,3%, federais. Tambm visando a articulao das relaes entre as esferas municipal e federal, criou-se, no mbito da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, o Comit de Articulao Federativa (decreto n 6.181/2007), formado por igual nmero de representantes do governo federal e de representantes de associaes de Municpios. Tambm foram estabelecidas formas mais provisrias de integrao entre os entes, como os Grupos de Gesto Integrada no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Cabe mencionar tambm a estruturao de microrregies, aglomeraes urbanas e regies metropolitanas, que apesar de serem impostas pelos Estados e contarem com uma atuao bastante limitada at o momento, podem auxiliar na coordenao de servios pblicos e obras. Os comits de bacia hidrogrfica, previstos na lei n 9.433/1997, tambm podem ter importante papel na coordenao de aes dos entes federados, contando com a vantagem de forneceram uma base territorial adequada a um planejamento ambiental ligado a um planejamento urbano e regional. Outros momentos de articulao entre os entes podem ser observados em conselhos e fruns de secretrios estaduais e municipais de polticas setoriais. Os secretrios estaduais de habitao, cidades ou desenvolvimento urbano, por exemplo, se renem no Frum Nacional de Secretrios de Habitao e Desenvolvimento Urbano. Surgem tambm sistemas de polticas pblicas a fim de coordenar a atuao dos entes federados setorialmente, como aborda Gabriel Lotta e Jos Carlos Vaz. (2012, p. 12):
Embora a literatura d nomes e argumentos distintos a esse movimento (recentralizao ou coordenao), a tendncia apontada de um fortalecimento do governo federal que passa a atuar como coordenador de polticas e diretrizes nacionais a serem implementadas pelos municpios e estados, numa lgica de padres mnimos de atuao vinculados a repasse de recursos com incentivos e indues.

Nesse sentido, o governo federal buscou municipalizar a execuo, mas no as decises estratgicas das polticas pblicas (SOUZA, 2004, p. 34):

25

Assim, embora a descentralizao tenha sido um dos objetivos dos constituintes de 1988, desenvolvimentos recentes apontam para a consolidao de polticas voltadas para a implementao de polticas sociais e no para o aumento da capacidade de decidir sobre onde e como investir os recursos.

3.1.1. Municpios

Os Municpios foram declarados como integrantes da Federao, sendo relevante mencionar que os entes locais gozaram de relativa autonomia j no perodo da colnia. No entanto, a mesma Constituio que os declara membros, os trata de maneira desigual em relao aos Estados. Em artigo sobre essa temtica, Fernando Dias Menezes de Almeida (2009) comenta essas desigualdades: a previso de lei orgnica municipal e constituio estadual, bem como a subordinao daquela a essa, a impossibilidade de controle de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituio Federal por meio de Ao Direta de Inconstitucionalidade, a vedao da criao de tribunais de contas municipais, a inexistncia de Poder Judicirio municipal, a possibilidade de interveno do Estado no Municpio e a dependncia do Estado para a criao de Municpios. Alm disso, no existem defensorias pblicas, ministrios pblicos ou senadores que representem o interesse dos Municpios nas decises acerca da legislao nacional ou estadual. Nesse artigo, Almeida (2009, p. 83) critica essa tentativa de equiparao de entes que tm papis diferentes dentro da Federao: Com efeito, contrariando a natureza dos Municpios, sua pretensa equiparao aos Estados no contexto federativo induz a tendncia, ou mesmo impe aos Municpios a repetio do modelo de estruturao estatal federal e estadual, notadamente no aspecto de governo. E conclui que a valorizao dos Municpios no se dar com a aproximao do modelo de organizao dos Estados, mas com a possibilidade de autonomia para uma organizao adequada realidade local (ALMEIDA, 2009, p. 85):
Se a Constituio Federal quer mesmo valorizar politicamente os Municpios e garantir-lhes autonomia real e no apenas nominal , deveria antes, portanto, seja diretamente, seja por impor parmetros a serem desenvolvidos no mbito do direito constitucional estadual melhor esta segunda hiptese, pelo seu sentido de descentralizao , estabelecer meios para que os Municpios possam estruturar-se segundo modelos mais variados e adaptados realidade nacional, garantidas suas competncias legislativas e materiais. A verdadeira autonomia municipal, em suma, pressupe adequao realidade de fato, o que no pode

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ser antecipado, de modo geral e abstrato, segundo um modelo nico aplicvel nacionalmente.

Ainda sobre os Municpios, importante destacar a criao deles, que no texto original da Constituio Federal de 1988 estava vinculada legislao estadual, e passou, a partir da Emenda Constitucional n 15/199616, a depender tambm de lei complementar federal ainda no promulgada.17 No perodo de 1991 a 2000 haviam sido criados 1.016 Municpios, um acrscimo de 18% do total nacional (SILVA, Jorge Kleber Teixeira; LIMA, Maria Helena Palmer), como critica Almeida (2003, p. 317-318):
O argumento, vlido sob certo aspecto, de tanto mais de valorizar a democracia quanto mais se aproximem representantes e representados e quanto mais se torne acessvel comunidade a discusso dos assuntos de interesse comum (o que certamente ocorre em comunidades menores), no se aplica exatamente situao. Em primeiro lugar, este argumento, levado ao extremo, reconheceria apenas a democracia direta. Em segundo lugar, poderiam ser criados instrumentos de participao democrtica inframunicipais, sem com isso multiplicarem-se os Municpios.

Posteriormente, a criao de Municpios se desacelerou, estando teoricamente inviabilizada18, contando o pas com 5.570 Municpios, com populao variando de 805 a 11.253.503 habitantes. 19 3.1.2. Diviso de competncias

As competncias so definidas por Jos Afonso da Silva (2005, p. 479) como as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes.

16

A emenda Constitucional n 57/2008 convalidou a criao de Municpios que tivesse sido efetuada at 31.12.2006.
17

H uma Ao Direta de Inconstitucionalidade por omisso julgada procedente no Supremo Tribunal Federal em 2007. (STF, Tribunal Pleno, ADI 3682/MT. Julgamento: 09.05.2007). O projeto de lei complementar n 416/2008 estabelecia populao mnima para a criao de Municpios: 5.000 para regies norte e centro-oeste, 7.000 para a regio nordeste e 10.000 para as regies sul e sudeste, alm de outros requisitos como a existncia de ncleo urbano constitudo, um patamar mnimo de imveis e de arrecadao. Depois de votado, o projeto foi vetado totalmente pela presidenta.
18

Ainda que haja essa inviabilidade, aps o Censo de 2010, foram criados cinco novos Municpios.

19

Bor/SP e So Paulo/SP, respectivamente. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Sinopse do Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro: 2011.

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O desenho constitucional da federao brasileira em 1988, apesar de contar com um rol extenso de competncias comuns entre os entes federados, entrega diversas matrias Unio, restando bastante limitadas as competncias subsidirias dos Estados, conforme aborda Fernanda Dias Menezes de Almeida (1991, p. 174):
A anlise das competncias privativas de cada esfera de poder revela uma clara preponderncia do poder federal, um certo fortalecimento do poder municipal e a permanncia da situao desconfortvel do poder estadual, cujos poderes remanescentes continuaram esvaziados de contedo e significado prtico.

Alm disso, a prpria diviso de competncias se mostra ambgua na prtica das federaes, o que pode resultar em centralizao (Paulo de Bessa ANTUNES, 2007, p. 301): Ocorre que, em no raras oportunidades, as Constituies se utilizam de frmulas gerais e ambguas que, por meio de interpretaes jurisprudenciais, em muitas oportunidades, conduzem a um modelo-centrpeto. Conforme menciona Fernando D. M. de Almeida (2008, p. 219), a distribuio de competncias legislativas tambm estabelece uma preponderncia da Unio:
E, de sua parte, a Unio segue inercialmente uma tendncia de concentrao de rendas e poderes poderes no apenas politicos, mas politico-jurdicos. Sim, pois a repartio de competncias legislatives vigente denuncia tambm uma desproporcional concentrao de temas relevantes na esfera da Unio.

A CF de 1988, em sua redao original, previu a fixao de normas para a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios nas competncias comuns por meio de uma lei complementar. A emenda constitucional n 53/2006 modificou a redao, abrindo a possibilidade de diversas leis complementares fixarem essas regras. A primeira delas a ser publicada foi a lei complementar n 140/2011, que fixa normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum, relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora. Essa lei, alm de explicitar melhor o papel de cada ente dentro da poltica ambiental, cria instrumentos como as Comisses Tripartites Nacionais e Estaduais para fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federados. Fernanda Dias Menezes de Almeida (1991, p. 144), em trabalho de anlise da Constituio, logo aps sua promulgao, colocava suas esperanas de estabelecimento de regras de funcionamento das relaes entre os entes federados nessas leis, que, com a mencionada exceo, ainda no foram promulgadas:

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Pelas razes que acabamos de expor, pensamos que lei complementar prevista no artigo 23, pargrafo nico, caber fixar as bases polticas e as normas operacionais disciplinadoras da forma de execuo dos servios e atividades cometidos concorrentemente a todas as pessoas polticas.

As competncias comuns, como as polticas pblicas de sade e educao, tm diferentes graus de coordenao estabelecidos pela Constituio. Na educao, por exemplo, a diviso foi melhor delineada com o estabelecimento da responsabilidade dos entes: a Unio exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (art. 211 da CF), os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil (art. 211, 2 da CF) e os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio (art. 211, 3 da CF). No entanto, em algumas polticas pblicas de competncia comum, como a promoo de programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais (art. 23, IX da CF), os entes federados no tem claro como se dar essa coordenao, cabendo legislao infraconstitucional e Administrao Pblica delimitar suas reas de atuao. 3.1.3. Tributos

Ao contrrio das demais matrias, nas questes tributrias, a competncia residual da Unio (art. 154) e no dos Estados. J o imposto que representa a maior arrecadao20, sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), coube aos Estados, bem como o imposto sobre transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos (ITCMD), e o imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA). Os impostos dos Municpios ficaram limitados ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU); ao imposto sobre transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis (ITBI); e ao imposto sobre servios de qualquer natureza no compreendidos no ICMS (ISS).

20

A arrecadao do ICMS no ano de 2002 foi de R$ 102,952 milhes, seguido pelo Imposto de Renda que arrecadou R$75,551 milhes (Marcos Mendes, 2005, p. 442).

29

Os impostos que foram destinados aos Municpios tm maior base de arrecadao em Municpios com maiores ndices de urbanizao e maior rede de servios, alm de apresentarem algumas outras limitaes (SOUZA, 2004, p. 33):
Primeiro, o sistema tributrio nacional concentrado em impostos que incidem sobre a produo, vendas e consumo, os quais no esto sob a jurisdio municipal. Segundo, os impostos locais, principalmente o ISS e o IPTU, requerem a existncia de bancos de dados, cadastros e atualizaes dispendiosos e complexos, alm de incidirem sobre um grande universo de contribuintes, em particular de pequenos negcios, como o caso do ISS. Terceiro, os impostos locais apresentam limitaes em pases como o Brasil, onde os nveis de pobreza so altos e os servios passveis de cobrana de ISS ou no existem em pequenas localidades ou so de pequeno porte e instveis.

Em estudo recente do Ministrio das Cidades (Marta ARRETCHE et al., 2007, p. 136), constatou-se a grande quantidade de Municpios com baixa arrecadao prpria:
Nada menos que 85% dos municpios do Norte e 93% do Nordeste so fortemente dependentes das transferncias constitucionais, pois arrecadam menos de 10% de suas receitas. Sul, Sudeste e Centro-Oeste apresentam percentual ainda importante de seus municpios com essa caracterstica: 67,6%, 63,8% e 66,2%, respectivamente.

O mesmo estudo (ARRETCHE et al., 2007, p. 146.) demonstra que muitos Municpios no so vtima de preguia tributria, mas sofrem limitaes por suas caractersticas e pela natureza dos tributos de sua competncia:
Nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, maior esforo tributrio, particularmente dos municpios de mdio porte, poderia ter impacto tributrio relevante, dado seu alto potencial de arrecadao. Nas regies Norte e Nordeste, incentivos elevao da arrecadao tributria municipal no teriam significativo impacto nos nveis de arrecadao, dada sua base de tributao comparativamente menos dinmica.

Alm dos impostos, taxas e contribuies de melhoria, os Municpios e Estados contam com transferncias de recursos.

4.

Federalismo Fiscal

As teorias do federalismo fiscal estudam e buscam determinar as relaes mais eficientes entre arrecadao e gastos entre os entes federados, conforme sntese de Marcos Mendes (2005, p. 423): Assim, pode-se dizer que o federalismo fiscal procura estabelecer

30

parmetros de racionalidade e eficincia econmica que orientem os ajustes na organizao das federaes, medida que o processo poltico permita tais alteraes. Como no dizem respeito ao aspecto poltico, dando destaque ao economicamente razovel, as teorias do federalismo fiscal podem ser utilizadas em pases unitrios, na busca de melhores arranjos entre quem gasta e quem arrecada; assim como a descentralizao, essas teorias no se limitam ao estudo das federaes. A preocupao central superar a limitao dos Estados em conhecerem as preferncias dos seus cidados, j que as relaes so diferentes de um mercado e de sua regulao com o sistema de preos. As teorias esclarecem a relao entre a heterogeneidade da federao e a autonomia dos entes federados, o que um fator importante a se considerar no caso brasileiro, como esclarecem Waldemir Quadros e Carlos Cavalcanti (2003, p. 20.): Quanto maior a homogeneidade socioeconmica do espao nacional, portanto, maior escopo para ampliar as autonomias oramentrias subnacionais. Ao contrrio, federaes marcadas por desigualdades elevadas requerem sistemas fiscais mais centralizados. Uma das crticas a essas teorias justamente o excessivo destaque a questes econmicas, desconsiderando outras relaes nos Estados federais, segundo Rui de Britto Alvares Affonso (2004, p. 194):
Nessa teoria, assim como o Estado tomado como um dado exgeno, o Estado federal e as razes histrico-concretas ou terico-abstratas de sua adoo no so objeto de anlise. Opera-se, assim, uma separao conceitual entre os determinantes da adoo de uma estrutura federativa e os determinantes do seu funcionamento. Como determinante central (e exclusivo nessa teoria) do funcionamento de um Estado federal, teramos a procura por um Estado federal eficiente, isto , dado que a estrutura estatal em pauta federativa, indaga-se como deveriam organizar-se os diferentes nveis de governo (basicamente quanto sua diviso de competncias), de modo a cumprir as funes de qualquer Estado: a alocativa, a distributiva e a de estabilizao, da forma mais eficiente.

Outras crticas feitas a esses modelos tericos podem ser relacionadas, como a assuno de que a principal diferena entre as jurisdies locais est baseada em gostos ou preferncias, e no na renda, sendo que, conforme aponta Remy PrudHomme (1995, p. 208): na maioria dos pases em desenvolvimento, o problema no revelar as diferenas delicadas nas preferncias entre jurisdies, mas satisfazer necessidades bsicas, que so

31

pelo menos, a princpio muito bem conhecidas. 21 Cabe ainda observar suas crticas sobre as limitaes do modelo de redistribuio entre jurisdies (PRUDHOMME, 1995, p. 202): No h garantia, entretanto, que as transferncias para reas de baixa renda efetivamente beneficiaro os residentes mais pobres. 22 Alguns tericos apontam como modelo ideal uma arrecadao centralizada com a execuo das polticas pblicas mais prxima do nvel local23, o que geraria um problema de alocao de recursos entre os nveis de governo. A resposta dada a esse descompasso seria as transferncias de recursos entre os entes federados (MENDES, 2005, p. 434-5):
Quando se comparam as prescries para a alocao eficiente de tributos e de gastos entre nveis de governo, o que se observa que so passveis de descentralizao diversas aes pblicas ao mesmo tempo em que muito restrito o conjunto de tributos que pode ser arrecadado de forma eficiente pelos governos municipais e estaduais. O resultado um desequilbrio entre receitas e despesas desses governos, que ficou conhecido, na literatura, pela expresso desequilbrio vertical. Esse um dos motivos para a implementao de transferncias financeiras intergovernamentais, que em geral vo do governo central para estados e municpios e dos estados para os municpios.

4.1. Transferncias intergovernamentais

As transferncias podem ser estabelecidas constitucional e legalmente, ou serem discricionrias, alm de poderem ser vinculadas a contrapartidas ou no. Elas auxiliam, entre outras coisas, nesse balano entre arrecadao tributria e implementao de polticas pblicas. As transferncias discricionrias so bastante dependentes de negociaes polticas, mas tambm permitem maior dinamismo, podendo haver alteraes decorrentes de algum

21

Traduo livre de: in most developing countries, the problem is not to reveal the fine differences in preferences between jurisdictions but to satisfy basic needs, which areat least in principlequite well known.
22

Traduo livre de: There is no guarantee, however, that transfers to low-income areas will effectively benefit poorer residents.
23

O princpio mais claro e mais importante (freqentemente referido como subsidiariedade) que os bens e servios pblicos deveriam ser prestados pelo mais baixo nvel de governo que pode capturar totalmente os custos e os benefcios. Traduo livre de: The clearest and most important principle (often referred to as subsidiarity) is that public goods and services should be provided by the lowest level of government that can fully capture the costs and benefits. WORLD BANK. World Development Report 1997 - the state in a changing world, New York: Oxford University, volume 1, p. 121.

32

evento excepcional ou mudanas nas necessidades dos entes subnacionais ocorridas ao longo do tempo. Sob o ponto de vista do rgo receptor, as transferncias vinculadas a um fim limitam o grau de autonomia na aplicao dos recursos. No entanto, conforme Quadros e Cavalcanti, elas (2003, p. 25.) [...] tendem a propiciar maior uniformidade nos padres de dispndio per capita entre jurisdies caracterizadas por elevada heterogeneidade econmica e social. Em estudo acerca dos gastos federais no perodo de 2001 a 2011, o Instituto de Pesquisa Econmica Avanada (IPEA, 2011a, p. 17) concluiu que a tendncia dos ltimos anos o repasse de recursos para os entes subnacionais:
O macrodiagnstico indica, portanto, que o governo federal est consolidando um padro de interveno que se revela mais canalizador ou redistribuidor de recursos, cujos efeitos sobre a economia so indiretos no que diz respeito oferta e demanda de bens e servios, tornando-se financiador indireto de parcela considervel do consumo das famlias e das despeses de consumo e investimento dos governos subnacionais. Esse quadro muito distinto do senso comum que tem se cristalizado no Brasil em torno da percepo de que o governo central gastador e concentrador de recursos. Esse padro de interveno governamental via transferncias apresenta impactos redistributivos sobre a renda nacional, tanto no mbito da distribuio social quanto federativa.

No entanto, esses repasses podem vir carregados de decises, polticas, diretrizes e controle, o que influencia no grau de independncia daqueles que recebem os recursos.

5.

Federalismo e descentralizao

Conforme j mencionado para o federalismo fiscal, a descentralizao tambm no exclusiva de pases federados, j que os arranjos institucionais e a delegao de competncias de execuo de polticas pblicas aos entes locais existem mesmo em pases unitrios descentralizados. Daniel Elazar (1991, p. 34-5) defende que haveria uma diferena entre os conceitos de descentralizao e no-centralizao:
No-centralizao no o mesmo que descentralizao, embora esse ltimo termo seja frequentemente e erroneamente usado em seu lugar para descrever sistemas federais. Descentralizao implica a existncia da autoridade central, um governo central que pode descentralizar ou recentralizar conforme deseja. Em sistemas descentralizados, a difuso do poder realmente uma questo de Graa, no direito; e por fim, normalmente tratada como tal. Em um sistema

33

poltico no-centralizado, o poder to difundido que no pode ser legitimamente centralizado ou concentrado sem destruir a estrutura e o esprito da constituio. 24

Nesse sentido, tambm h a distino entre descentralizao poltica e administrativa de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, pp. 409-410), que afirma que:
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estadosmembros da federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela subordina, mas encontra seu fundamento na prpria Constituio Federal. As atividades jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central, pois delas so titulares de maneira originria.

J a descentralizao administrativa seria mais prxima ao sistema descentralizado de Elazar (DI PIETRO 2009, p. 410): A descentralizao administrativa ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm o valor jurdico que lhes empresta o ente central; suas atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio, mas do poder central. A descentralizao de polticas pblicas no Brasil no esteve ligada apenas a um fator de racionalidade administrativa, mas se relacionou com diversos movimentos internos e externos, tendo sido desigual ao depender da poltica a ser descentralizada, seu histrico, seus atores, suas caractersticas. Como bem observa Celina Souza (1999, p. 3):
O federalismo uma das instituies que foram reconstrudas aps a redemocratizao e a descentralizao. No entanto, as mudanas ocorridas no devem ser vistas como um movimento radical da centralizao para a descentralizao. Isto porque o federalismo brasileiro no se formou pela dicotomia entre centralizao versus descentralizao, mas sim por um continuum entre esses processos, o qual sempre guiou as relaes de poder entre as esferas central, regionais e locais.

Numa conjuntura internacional, a reforma gerencialista da Administrao Pblica em diversos pases, recomendada por organismos internacionais como Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) indicava a descentralizao para os pases, especialmente para aqueles em desenvolvimento, bem como outras polticas como a

24

Traduo livre de: Noncentralization is not the same as decentralization, though the latter term is frequently and erroneously used in its place to describe federal systems. Decentralization implies the existence of a central authority, a central government that can decentralize or recentralize as it desires. In decentralized systems, the diffusion of power is actually a matter of Grace not right; in the long run, it is usually treated as such. In a noncentralized political system, power is so diffused that it cannot be legitimately centralized or concentrated without breaking the structure and spirit of the constitution.

34

privatizao. Celina Souza e Inai Mello (1999) abordam algumas das crticas a essas recomendaes dos organismos internacionais, como a despolitizao da Administrao Pblica com a defesa de uma tecnicidade eficiente, a complexidade dos problemas sendo tratados de maneira igual em pases extremamente desiguais entre si, as contradies das teorias apresentadas e a importncia da retrica na defesa de um modelo de reforma administrativa que dificilmente pode ser considerado, de maneira objetiva, o melhor. O Banco Mundial (1997, p. 125) culpa o modo como se deu a descentralizao pelo seu fracasso em alguns pases, afastando uma crtica especfica ao modelo e, inclusive, utiliza o Brasil como mau exemplo na execuo da descentralizao, com crticas direcionadas especialmente falta de definio de responsabilidades e de capacidade administrativa dos governos locais, o que teria prejudicado seus resultados:
A experincia do Brasil mostra que a descentralizao poltica e fiscal no garante a eficincia do setor pblico, e pode ameaar a estabilidade macroeconmica. Para atingir seus objetivos, a descentralizao fiscal deve ser acompanhada de uma descentralizao correspondente s responsabilidades de gasto; as capacidades institucionais dos governos estaduais e municipais deveriam ser melhoradas, e o governo federal deveria impor oramentos rgidos em suas relaes fiscais e financeiras com os governos subnacionais.
25

6.

Federalismo e polticas pblicas

Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 39) define a poltica pblica como:
[...] o programa de ao governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo de planejamento, processos de governo, processo oramentrio, processo

legislativo, processo administrativo, processo judicial visando coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

A mesma autora (BUCCI, 2006, p. 44) destaca a necessidade de coordenao no desenvolvimento das polticas pblicas, j que essa sucesso de processos a exige para a consecuo dos fins:

25

Traduo livre de: Brazil's experience shows that political and fiscal decentralization does not guarantee improved public sector efficiency, and may threaten macroeconomic stability. To achieve its objectives, fiscal decentralization must be accompanied by a corresponding decentralization of expenditure responsibilities; state and municipal governments' institutional capacities should be improved; and the federal government should impose hard budgets in its fiscal and financial relation-ships with subnational governments.

35

Pensar em poltica pblica buscar a coordenao, seja na atuao dos Poderes Pblicos, Executivo, Legislativo e Judicirio, seja entre os nveis federativos, seja no interior do Governo, entre as vrias pastas, e seja ainda considerando a interao entre organismos da sociedade civil e o Estado.

Alguns estudos relacionam a influncia do modelo de Estado federal sobre as polticas pblicas, como Paul Pierson (1995, p. 451), que afirma que a questo que o federalismo acrescenta Quem?: Para os policymakers 26, sistemas federais sobrepem a questo de quem deveria fazer isto? sobre a questo tradicional o que deve ser feito?
27

As federaes tm que lidar com as demandas que existem em todos os pases, alm das disputas territoriais que as tornam mais complexas (PIERSON, 1995, p. 463):
[...] o processo de desenvolvimento da poltica social em sistemas federais no inteiramente diferente daquele do desenvolvimento de poltica social em sistemas polticos mais centralizados; os conflitos de classe sobre o grau e a caracterstica da interveno governamental, por exemplo, so suscetveis de serem encontrados em ambos. No entanto, o federalismo altera tanto o terreno para esses conflitos tradicionais como introduz atores e questes inteiramente novos. 28

A relao do federalismo com os direitos sociais envolve a busca de um equilbrio entre a necessidade de um nvel bsico de direitos sociais garantido a todos de maneira uniforme, com a dinmica de uma federao que tem entes com autonomia para decidir sobre os direitos que vo ser priorizados (OBINGER, LEIBFRIED; CASTLES, 2005, p. 3):
Central para a idia de proteo social a proviso de direitos sociais uniformes em toda a nao que complementem os direitos civis e polticos bsicos. Da pode-se assumir que poltica social em estados federais gera mltiplas tenses e propensa a conflitos sobre quem deve conseguir o que, a que nvel de governo deve ser confiada a criao de programas sociais e provavelmente o mais

26

A expresso policymaker no tem traduo adequada ao portugus, mas diz respeito s pessoas que fazem polticas pblicas.
27

Traduo livre de: For policymakers, federal systems superimpose the question of who should do it? over the traditional question of what is to be done?
28

Traduo livre de: the process of social policy development in federal systems is not entirely dissimilar to that of social policy development in more centralized polities; class-based conflicts over the degree and character of government intervention, for example, are likely to be evident in each. Yet federalism both alters the terrain for these traditional conflicts and introduces entirely new actors and issues.

36

importante que nvel de governo deve arcar com os custos dos gastos envolvidos. 29

Desse modo, um dos conflitos presentes em pases federativos a garantia desses direitos bsicos uniformes e a autonomia de cada ente. No caso brasileiro, a falta de capacidade administrativa e financeira de alguns Estados e Municpios torna essa dinmica ainda mais complexa.

7.

Polticas pblicas e Direito Administrativo

O estudo de polticas pblicas tem sido mais desenvolvido pela Cincia Poltica e pela Cincia da Administrao Pblica. Recentemente, os juristas tem se voltado ao estudo do tema, especialmente sob um vis processualista, motivados pelas decises judiciais que alteraram e at mesmo criaram30 polticas pblicas. No campo do Direito Administrativo, poucos estudos tratam as polticas pblicas como objeto, ainda mais sob um vis de coordenao dentro de uma federao, ou seja, da organizao da Administrao Pblica, de cada um dos seus diferentes entes, no fornecimento de bens, polticas e servios pblicos aos administrados, segundo determinaes constitucionais e legais. A importncia do Direito Administrativo se debruar sobre a questo das polticas pblicas se relaciona importncia da Administrao Pblica concretizar direitos, especialmente os sociais, populao, segundo Bercovici (2005, p. 60): A Constituio tambm depende da Administrao Pblica para ser concretizada. [...] A necessidade de construo de um Direito Administrativo dinmico, a servio da concretizao dos direitos fundamentais e da Constituio cada vez mais necessria. As polticas pblicas podem ter diferentes suportes legais, ou mesmo, no serem previstas em leis (BUCCI, 2006, p. 11): Podem ser expressas em disposies constitucionais, ou em leis, ou ainda em normas infralegais, como decretos e portarias e at

29

Traduo livre de: Central to the idea of social protection is the provision of nation-wide uniform social rights that supplement basic civil and political rights. Hence one may assume that social policy in federal states generates multiple tensions and is prone to conflicts over who should get what, which tier of government should be entrusted to set up social programmes andprobably most importantwhich level of government should bear the costs of the spending involved.
30

Em So Paulo, a falta de uma poltica de atendimento aos autistas levou o Judicirio a criar uma poltica pblica. Ao contrrio de outras decises que apenas encaram uma questo de distribuio de uma poltica j existente, neste caso, a poltica foi desenhada pelo Poder Judicirio: TJSP, Ap 278801-5/8-00, 3. Cm. de Direito Pblico, julgamento: 26.04.2005.

37

mesmo em instrumentos jurdicos de outra natureza, como contratos de concesso de servio pblico, por exemplo. Conforme afirma Maria Paula Bucci (2006, p. 31):
As polticas pblicas no so, portanto, categoria definida e instituda pelo direito, mas arranjos complexos, tpicos da atividade poltico-administrativa, que a cincia do direito deve estar apta a descrever, compreender e analisar, de modo a integrar atividade poltica os valores e mtodos prprios do universo jurdico.

Relevante observao da mesma autora (BUCCI, 2006, p. 43) diz respeito ao aspecto jurdico do estudo de uma poltica pblica: O ideal de uma poltica pblica, vista pelo direito, no se esgota na validade, isto , na conformidade do seu texto com o regramento jurdico que lhe d base, nem na eficcia jurdica, que se traduz no cumprimento das normas do programa. Uma viso restrita a uma observao sobre a validade ou eficcia jurdica seria pouco til observao da realidade e do impacto de uma poltica pblica, sendo mais relevante o estudo da eficcia social ou efetividade. Nesse sentido, Lus Roberto Barroso (2009, pp.82-83) comenta:
A efetividade significa, portanto, a realizao do Direito, o desempenho concreto de sua funo social. Ela representa a materializao, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximao, to ntima quanto possvel, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social.

8.

Sistemas de polticas pblicas

Tm sido criados sistemas de polticas pblicas no Brasil visando a integrao da ao dos entes federados em determinados setores. A poltica que vista como modelo a da sade, onde comisses tripartites e bipartites auxiliam na construo das normativas com a participao de todos os entes, conforme descrio de Abrucio (2011, p. 127):
Desde a promulgao da Constituio e da Lei Orgnica (1990), passando pelas Normas Operacionais Bsicas (NOBs) 1993 e 1996, trs instrumentos principais de coordenao instalaram-se: a criao de fruns e arenas interfederativas de discusso, negociao e deliberao; o estabelecimento de um piso de ateno bsica para todos os municpios o PAB , como maneira de enfrentar a desigualdade; e a Unio comeou a repassar recursos extras aos governos que adotassem polticas consideradas importantes nacionalmente como o Programa Sade da Famlia (PSF) , induzindo os entes federativos a adotar tais programas.

38

Enquanto o Sistema nico de Sade (SUS)31 tomado como exemplo, autores como Alcides Silva de Miranda (2003, p. 223) apontam um funcionamento centralizado:
A persistncia de uma distribuio ainda muito desproporcional de poder econmico, poltico e administrativo entre as esferas de governo, em dissonncia com as premissas normativas estabelecidas constitucionalmente para o pacto federativo; O fluxo unidirecional de decises e uso constante de normas ad hoc, principalmente por parte do Ministrio da Sade, sem a necessria negociao intergovernamental sobre a sua pertinncia e oportunidade; A preponderncia das demandas do nvel federal de governo na definio da agenda decisria; A pouca transparncia na discusso sobre a utilizao dos recursos e gastos financeiros estaduais em sade; A ausncia de uma legislao que defina de modo mais preciso as funes e prerrogativas das Comisses Intergestores de Sade.

H autores como Gilson Carvalho (2001) que criticam a gesto da sade por meio de NOBs/NOAS, por sua tendncia centralizadora e desrespeito ao desenho estabelecido constitucional e legalmente; por outro lado, no mbito do SUS que se tem propiciado novos arranjos regionalizados, incentivos consorciao e pactos pela sade com adeso voluntria pelos entes, para contornar algumas deficincias na sua operao. O modelo do SUS conta ainda com o Piso de Ateno Bsica (PAB) composto de uma parte fixa definida por tamanho do Municpio e pontuao e uma parte varivel dependente da adeso a programas definidos pelo governo federal com transferncias fundo a fundo e com a necessidade de planos. No entanto, ainda h limitaes, especialmente quanto ao papel dos Estados, conforme observao de Fernando Abrucio, Cibele Franzese e Hironobu Sano (2010, p. 33-4):
Embora esta rea seja a que mais tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil, a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes municipais. Isto se torna mais grave nas Regies Metropolitanas, onde o fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do governo estadual, tanto o de executor, como principalmente o de coordenador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos estados no arranjo federativo da Sade tem implicaes inclusive financeiras, pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Constitucional 29, aprovada em 2002.

31

Previsto na Constituio de 1988 e regulamentado pela lei n 8.080/1990 e pela lei n 8.142/1990. O SUS foi se estruturando especialmente a partir de Normas Operacionais Bsicas (NOBs) e Normas Operacionais da Assistncia Sade (NOAS).

39

Outros sistemas32 foram criados, como o Sistema nico da Assistncia Social, Sistema Nacional da Cultura, Sistema Nacional do Meio Ambiente33, Sistema nico de Segurana Pblica e Sistema Nacional de Educao, como observa Nelson Saule Jr. (2007, p. 116):
O modelo de sistemas nacionais sobre campos de atuao dos entes federativos na promoo de polticas pblicas tem como finalidade viabilizar um sistema institucional e administrativo dirigido ao estabelecimento de relaes de cooperao, coordenao, articulao e integrao entre as unidades da Federao com controle social.

Em outras reas, a integrao resulta de outros arranjos, sendo importante ressaltar que a coordenao federativa no se d apenas no mbito dos proclamados sistemas de polticas pblicas. Por vezes, polticas mais coordenadas so estabelecidas sem a criao de estruturas ou legislaes autodenominadas sistemas. Em uma anlise que englobou nove diferentes reas de polticas pblicas, Gonalves, Lotta e Bitelman (2008, p. 15) concluem que h semelhanas nos modelos adotados:
[...] verificou-se que se caminha, no atual contexto federativo brasileiro, para um claro movimento geral de coordenao federal, que se expressa na criao de sistemas, planos ou programas nacionais com incentivos adeso dos entes subnacionais, combinada exigncia de contrapartidas a serem cumpridas por parte desses entes, como a institucionalizao de conselhos e fundos, por exemplo, e o atendimento a padres de execuo das polticas. As polticas atualmente apresentam em comum a lgica da transferncia de recursos, muitas vezes fundo a fundo, da regulamentao federal de padres e definio de competncias, da adeso voluntria, e da previso de sistemas de informao e de monitoramento e avaliao que permitem coordenao federal.

Nesse contexto de criao de sistemas de polticas pblicas, surge o da habitao de interesse social o SNHIS, por meio da lei n 11.124/2005.

32

A palavra sistema empregada com diferentes significados. Mesmo no mbito da Constituio Federal no h padronizao no uso da palavra. Desse modo, vo ser apresentados apenas alguns sistemas criados em alguns setores de polticas pblicas, no esgotando todos os sistemas existentes na legislao brasileira.
33

Esse sistema foi criado pela lei n 6.938/1981, sendo anterior aos demais e at a Constituio Federal atual.

40

Captulo 2: POLTICAS PBLICAS DE HABITAO NO BRASIL

1.

Aspectos do direito moradia

O direito moradia, includo na Constituio de 1988 pela Emenda Constitucional n 26/2000, no se restringe competncia comum da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal para construo e melhoria das condies habitacionais estabelecida pelo art. 23 da Constituio Federal. Tal direito se relaciona, diretamente, com a competncia concorrente de Estados, Distrito Federal e Unio para legislar sobre direito urbanstico (art. 24), com a competncia comum de combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (art. 23, X), com a competncia da Unio para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX) e para legislar privativamente sobre direito civil e agrrio (art. 22, I), com a competncia dos Estados para a criao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies por agrupamento de Municpios limtrofes para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3) e, especialmente, a competncia dos Municpios para a promoo do adequado ordenamento territorial com planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII) e para a elaborao do plano diretor (art. 182, 1), instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbanos, que tambm define o cumprimento da funo social da propriedade urbana (art. 182, 2). Alm disso, algumas leis e regulamentos organizam as tarefas dos entes federados na questo habitacional, como a lei n 12.608/2012, que dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil. O artigo 182 da Constituio Federal trata de uma perspectiva mais ampla de garantia da funo social da cidade como objetivo da poltica de desenvolvimento urbano; o Estatuto da Cidade (lei n 10.257/2001) aborda o direito a cidades sustentveis. Na Carta Mundial pelo Direito Cidade, o direito cidade definido como o usufruto equitativo das cidades dentro dos princpios de sustentabilidade, democracia e justia social [...] O Direito Cidade interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente

41

reconhecidos, concebidos integralmente e inclui os direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais. De acordo com a Declarao de Istambul para Assentamentos Humanos, produto da Conferncia de 1996 que teve a participao de 171 pases, inclusive o Brasil, a definio de moradia adequada integra diversos outros direitos (UN-HABITAT, 1996):
Moradia adequada significa mais que um teto sobre a cabea. Tambm significa privacidade adequada; espao adequado, acessibilidade fsica; segurana adequada; segurana da posse; estabilidade estrutural e durabilidade; iluminao adequada, aquecimento e ventilao; infra-estrutura bsica adequada, tais como fornecimento de gua, saneamento bsico e de gesto de resduos; qualidade ambiental adequada e de fatores relacionados sade; e localizao adequada com acesso ao trabalho e as instalaes bsicas: todos os quais devem estar disponveis a um custo acessvel. Adequao deve ser determinada com as pessoas interessadas, considerando-se a perspectiva de um desenvolvimento gradual. Adequao frequentemente varia de pas para pas, j que depende de fatores culturais, sociais, ambientais e econmicos especficos. Fatores especficos de gnero e idade, tais como a exposio de crianas e mulheres a substncias txicas, devem ser consideradas no contexto. 34

Segundo o comentrio geral n 04 do Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (UN, 1991), a habitao adequada inclui: a segurana jurdica da posse; a disponibilidade de servios, materiais, instalaes e infraestrutura; a adequao cultural; o custo acessvel - no comprometimento de outras necessidades por causa dos gastos com moradia; a habitabilidade espao adequado para proteo contra frio, calor, vetores de doenas, entre outros; a acessibilidade fsica, localizao que permita acessar opes de emprego, servios de sade, escolhas e outros servios; e distncia de fontes de poluio. O mesmo documento aborda a relao do direito moradia com outros direitos humanos (UN, 1991):
Como mencionado acima, o direito moradia adequada no pode ser visto isoladamente de outros direitos humanos contidos nos dois Pactos Internacionais e outros instrumentos internacionais aplicveis. [...] Alm disso, o pleno

34

Traduo livre de: Adequate shelter means more than a roof over one's head. It also means adequate privacy; adequate space; physical accessibility; adequate security; security of tenure; structural stability and durability; adequate lighting, heating and ventilation; adequate basic infrastructure, such as water-supply, sanitation and waste-management facilities; suitable environmental quality and health-related factors; and adequate and accessible location with regard to work and basic facilities: all of which should be available at an affordable cost. Adequacy should be determined together with the people concerned, bearing in mind the prospect for gradual development. Adequacy often varies from country to country, since it depends on specific cultural, social, environmental and economic factors. Gender-specific and age-specific factors, such as the exposure of children and women to toxic substances, should be considered in this context.

42

exerccio de outros direitos - como o direito liberdade de expresso, o direito liberdade de associao (tal como para os inquilinos e outros grupos de base comunitria), o direito liberdade de residncia e o direito de participar na tomada de deciso pblica - indispensvel se o direito moradia adequada for realizado e mantido por todos os grupos sociais. Da mesma forma, o direito de no ser submetido a interferncias arbitrrias ou ilegais na sua vida privada, famlia, domiclio ou correspondncia constitui uma dimenso muito importante na definio do direito moradia adequada. 35

Esse conceito amplo de moradia digna inclui a relao da poltica habitacional com diversos outros setores, como as polticas pblicas de sade, ambientais, de saneamento, de transporte, de emprego e renda, econmicas, bem como sua relao com o ambiente construdo da cidade, conforme observa Srgio Azevedo (2007, p. 14):
Em funo da interdependncia da questo da moradia com outras esferas recorrentes e complementares, nem sempre um simples incremento dos programas de habitao se apresenta como a soluo mais indicada para melhorar as condies habitacionais da populao mais pobre. Em primeiro lugar, porque esses programas podem ser inviabilizados caso outras polticas urbanas, como as de transporte, de energia eltrica, de esgotamento sanitrio e de abastecimento de gua, no estejam integradas. Em segundo lugar, porque em certas ocasies, em funo do trade-off entre diversas polticas pblicas, mudanas em outros setores como maior investimento em saneamento bsico (esgoto e gua), incremento no nvel de emprego, aumento do salrio mnimo, regularizao fundiria, entre outras podem ter um impacto muito maior nas condies habitacionais das famlias de baixa renda do que um simples reforo dos investimentos no setor.

poltica

habitacional

extremamente

ligada

poltica

urbana,

constitucionalmente de competncia municipal. A construo de conjuntos habitacionais desvinculados da malha urbana e sem acesso a saneamento ou transporte uma das consequncias da falta de coordenao entre o planejamento do territrio e o planejamento das polticas pblicas. claro que essa descoordenao no apenas fruto do arranjo

35

Traduo livre de: As noted above, the right to adequate housing cannot be viewed in isolation from other human rights contained in the two International Covenants and other applicable international instruments. []. In addition, the full enjoyment of other rights - such as the right to freedom of expression, the right to freedom of association (such as for tenants and other community-based groups), the right to freedom of residence and the right to participate in public decision-making - is indispensable if the right to adequate housing is to be realized and maintained by all groups in society. Similarly, the right not to be subjected to arbitrary or unlawful interference with one's privacy, family, home or correspondence constitutes a very important dimension in defining the right to adequate housing.

43

federativo, mas a autonomia dos entes torna as polticas ainda mais complexas, especialmente as de competncia comum. Alm das competncias j mencionadas, a ligao da poltica habitacional atual com o financiamento d relevncia s polticas econmicas, que so concentradas no governo central, como a fiscalizao de operaes de crdito e a competncia privativa legislativa sobre poltica de crdito e sistemas de poupana. Conforme Adauto Cardoso et al. (2013, p. 46):
Nesse sentido, se consideramos, com Ribeiro (1997) que a questo da moradia passa pelo enfrentamento do problema do financiamento e do problema da terra, o modelo institucional ps-Constituio deixa uma destas dimenses (a terra) na esfera municipal e outra (o financiamento) na esfera federal.

Outro aspecto dessa interdependncia entre diversos direitos e polticas se mostra na situao de excluso territorial realimentando a excluso social, como salienta Raquel Rolnik (2006, p. 200):
A presena desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de excluso territorial que bloqueia o acesso dos mais pobres s oportunidades econmicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso das desigualdades sociais e de renda: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura e lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam no meio daqueles que vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena.

Trata-se, portanto, de um conjunto complexo de competncias legislativas e administrativas que se relacionam, cabendo diversos papis a cada ente federado. Por essa composio complexa, a coordenao institucional na formulao e implementao das polticas pblicas de moradia essencial para sua efetividade.

2.

A questo habitacional no Brasil

A moradia adequada pode ter diversas acepes, dependendo de quem avalia, qual a situao econmica do pas que avalia, quais interesses se encontram por trs dessa

44

avaliao, qual mtodo foi utilizado. Por isso, extremamente difcil encontrar um indicador seguro que consiga representar sinteticamente o problema habitacional do pas. O primeiro indicador que podemos mencionar o da Fundao Joo Pinheiro (FJP), um dos mais utilizados e conhecidos no campo habitacional. A FJP calcula os ndices de dficit e inadequao habitacional: o dficit habitacional inclui domiclios rsticos36, nus excessivo com aluguel37, domiclios improvisados38, coabitao familiar involuntria e adensamento excessivo de apartamentos e casas alugadas (MCIDADES, 2009a, p. 17); os domiclios inadequados (MCIDADES, 2009a, p. 19) so aqueles com carncia de infraestrutura39, com adensamento excessivo de moradores40, com problemas de natureza fundiria41, com cobertura inadequada42, sem unidade sanitria domiciliar exclusiva ou em alto grau de depreciao. 43 Segundo esse estudo (MCIDADES, 2009a, p. 24.):
O dficit habitacional estimado em 2007 de 6,273 milhes de domiclios, dos quais 5,180 milhes, ou 82,6%, esto localizados nas reas urbanas. Relativamente, corresponde a 11,1% do estoque de domiclios particulares permanentes do pas, sendo 10,8% nas reas urbanas e 12,9% nas rurais.

36

Domiclios rsticos so aqueles sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada.

37

nus excessivo com aluguel corresponde s famlias com renda familiar de at trs salrios mnimos que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel.
38

Locais construdos sem fins residenciais que servem como moradia, tais como barracas, viadutos, prdios em construo, carros, etc.
39

So considerados domiclios carentes de infraestrutura todos os que no dispem de ao menos um dos seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo.
40

Adensamento excessivo de domiclios: mais de trs moradores por dormitrio. Apenas domiclios prprios, os alugados esto no dficit.
41

A inadequao fundiria refere-se aos casos em que pelo menos um dos moradores do domiclio tem a propriedade da moradia, mas no, total ou parcialmente, do terreno ou da frao ideal de terreno (no caso de apartamento) em que ela se localiza. Cabe observar a crtica ao subdimensionamento desse indicador, decorrente da declarao do prprio morador: Os dados sobre irregularidade fundiria das moradias so coletados por meio de declaraes dos prprios moradores. Porm, no h, por parte desses moradores, compreenso precisa e clara sobre as condies adequadas de titulao e registro da propriedade do terreno onde moram. E, no presente momento, o IBGE no tem como buscar esse dado junto a fontes institucionais. BRASIL. Via Pblica; Lab hab-Fupam; Logos Engenharia. Plano Nacional de Habitao: Contextualizao do Plano Nacional de Habitao. Produto 2, vol. I, 2007, p. 114.
42

Sob cobertura inadequada esto includos todos os domiclios que, embora possuam paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, tenham telhado de madeira aproveitada, zinco, lata ou palha.
43

As inadequaes podem ser sobrepostas e por isso no podem ser somadas.

45

A coabitao familiar o fator com maior peso no dficit, a no ser na regio sudeste onde o nus excessivo com aluguel representa 51,1% do total (MCIDADES, 2009a, p. 38.): No Brasil, a coabitao familiar representa 39,3% do dficit, o nus excessivo com aluguel, 32,2%, as habitaes precrias, 23%, e o adensamento excessivo dos domiclios alugados, 5,5%. O estudo dividiu a populao em faixas de renda por salrios mnimos: zero a trs, mais de trs a cinco, mais de cinco a dez e mais de dez, constatando a concentrao na populao mais pobre (MCIDADES, 2009a, p. 28) confirmada a concentrao do dficit na faixa at trs salrios mnimos: 89,4%. Ao se considerar a faixa de renda imediatamente superior so mais 6,5% das famlias, totalizando 95,9% das carncias urbanas. A Caixa Econmica Federal (CEF, 2011) divulgou estudo em que calcula as demandas habitacionais de maneira distinta, criando dois indicadores: Demanda Habitacional Domiciliar (DHDO) inclui domiclios improvisados, cmodos e domiclios que no tem banheiro ou vaso sanitrio e Demanda Habitacional Demogrfica (DHDE) que Capta, pela estrutura demogrfica, as possibilidades de surgimento de novos chefes de famlia, pois calcula o nmero de pessoas adultas no domiclio (alm do responsvel e cnjuge), ponderadas pela taxa de chefia do respectivo grupo etrio. (CEF, 2011, p. 28). Segundo esse mtodo (CEF, 2011, p. 29): [...] em valores absolutos a Demanda Habitacional Total (DHDE+DHDO) no Brasil, em 2009, estimada em 9.297.214 de domiclios. Entretanto, observada em relao aos 58.646.432 de domiclios existentes no mesmo perodo, a proporo equivale a Demanda Relativa de 15,85%. Ou seja, por causa da metodologia diferente, o clculo do dficit pela FJP somou 6,273 milhes de unidades em 2007 e a demanda habitacional da Caixa em 2009 foi de 9,297 milhes de unidades. O Sinduscon-SP (2010), que representa as Empresas da Construo Civil do Estado, e a FGV tm lanado periodicamente um estudo do dficit com outro mtodo, tendo, em 2009, atingido o nmero de 5,8 milhes de famlias ou 9,3% do total. A maior crtica ao mtodo a incluso de moradias em favelas no dficit e no na inadequao domiciliar, conforme abordam Sergio de Azevedo e Maria Bernadette Araujo (2007, p. 248):
Na nossa avaliao, a limitao da metodologia FGV/Sinduscon, comparada com a da FJP, no se deve a questes de ordem tcnica ou estreiteza acadmica. Trata-se de um vis profissional voltado para maximizar os interesses do

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Sinduscon. Mais do que priorizar, ele reduz a questo da habitao popular exclusivamente necessidade de construo de novas residncias.

O Estado de So Paulo (2010) tambm empregou um mtodo diferente para o clculo de necessidades habitacionais, utilizando a Pesquisa de Condies de Vida, realizada em 2006 pela Fundao Seade, como base de dados para o clculo. Na definio paulista, o dficit inclui barraco isolado ou em favela, moradia localizada em rea de risco de desmoronamento e moradia invadida localizada em rea de risco de enchente, sem pavimentao, guias e sarjetas; j a inadequao composta de: moradia de alvenaria localizada em favela, moradia localizada em cortio, moradia com espao interno insuficiente44, moradia com congestionamento domiciliar45, moradia com infraestrutura interna insuficiente46, moradia prpria sem documentao de posse47 e moradia alugada com renda domiciliar inferior a trs salrios mnimos. Segundo essa metodologia, para o Estado de So Paulo (2010, p. 16) [...] as necessidade habitacionais no Estado de So Paulo totalizam 3.901 mil domiclios, que equivalem a 32,6% do estoque existente em 2006. A maior parcela de domiclios inadequados (3.236mil) e o dficit de 665mil domiclios. J segundo a FJP (MCIDADES, 2009a, p. 25), em 2007, o dficit em So Paulo seria de 1.234.306 domiclios. O IBGE (2010b, p. 38) investigou, durante o censo, os aglomerados subnormais48: Em 2010, 6% da populao do Pas (11.425.644 pessoas) morava em aglomerados subnormais, distribuda em 3.224.529 domiclios particulares ocupados (5,6% do Brasil). Nesse caso, o mtodo tambm relevante, j que o IBGE considera somente os aglomerados acima de 50 unidades habitacionais, o que pode subdimensionar a quantidade.

44

Habitao que no dispe de cmodos que atendam s funes bsicas de repouso, lazer, preparo de alimentos e higiene.
45

Mais de uma pessoa por cmodo, ou mais de duas pessoas por dormitrio, ou onde a sala ou a cozinha utilizada como dormitrio.
46

No dispe do acesso simultneo s redes de abastecimento de gua, energia eltrica, esgotamento sanitrio e coleta de lixo.
47

Habitao em que o morador declarou no dispor de documento de posse do imvel.

48

Segundo o IBGE, Aglomerado subnormal: um conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de servios pblicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Censo Demogrfico 2010: Aglomerados subnormais Primeiros resultados. Rio de Janeiro, 2010, p. 19.

47

Segundo esse estudo (IBGE, 2010b, p. 40), a presena de aglomerados subnormais concentrada em regies populosas, como as Regies Metropolitanas com mais de 1.000.000 de habitantes: 88,2% dos domiclios em aglomerados subnormais estavam em Regies Metropolitanas com mais de 1 milho de habitantes e apenas 11,8% destes domiclios estavam em Municpios isolados ou Regies Metropolitanas com menos de 1 milho de habitantes. Segundo dados do Censo (2010b, p. 39), no Brasil: [...] foram identificados 6.329 aglomerados subnormais em 323 municpios, a Regio Sudeste agrupava quase a metade dos municpios do Pas com aglomerados (145 municpios), sendo um pouco mais da metade nas Regies Metropolitanas (75 municpios) e o restante em municpios do interior dos estados. Outra dificuldade de mensurao do problema se relaciona falta de informaes acerca das pessoas em situao de rua. Algumas iniciativas tm sido tomadas em algumas localidades49 e houve uma pesquisa de mbito nacional50, ainda que por amostragem. Mas, de maneira geral, essas pessoas no so contabilizadas pelas pesquisas peridicas. Alm dessa complexidade na mensurao do problema, a questo habitacional apresenta uma distribuio desigual em relao a outros indicadores sociais. Apesar de a regio Sudeste apresentar o segundo menor valor relativo dficit em relao ao estoque de domiclios particulares permanentes 9,3%, por sua grande populao, h concentrao do dficit em nmeros absolutos. Desse modo, os quatro Estados da regio contabilizam um dficit de 2.335.415 moradias, 37,2% do total do pas, sendo que faltam 628.624 unidades apenas na regio metropolitana de So Paulo. Outra regio com enorme concentrao do dficit o nordeste: correspondente a 15% dos domiclios, o equivalente a 2.144.384 de unidades. Desse modo, as duas regies Sudeste e Nordeste concentram 71,4% do dficit do pas. Cabe observar que acabar com o dficit habitacional envolve estratgias distintas, de acordo com especificidades locais, j que mesmo as regies que concentram o PIB, a renda e os melhores indicadores sociais do pas, como o Sudeste, podem ter enormes problemas em prover moradia digna populao, especialmente de baixa renda. A

49

Em So Paulo, por exemplo, foram realizadas duas pesquisas sobre a populao em situao de rua: em 2008/2009 e em 2011/2012. Disponvel em: < http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social/observatorio_social/pesquisas/index.php ?p=18626>. Acesso em 25.08.2013.
50

Primeiro censo e pesquisa nacional sobre a populao em situao de rua. Resultados disponveis em: < http://www.mds.gov.br/backup/arquivos/sumario_executivo_pop_rua.pdf >. Acesso em 25.08.2013.

48

relao entre o IFDM51 (indicador sinttico que considera indicadores de emprego, renda, educao e sade) e o dficit absoluto e relativo pode ser observada na tabela a seguir:
IFDM 2007 (crescente) 0,5529 0,5740 0,5900 0,5961 0,5974 0,6010 0,6087 0,6093 0,6117 0,6169 0,6265 0,6289 0,6445 0,6467 0,6511 0,6547 0,6787 0,6988 0,7141 0,7368 0,7499 0,7586 0,7846 0,7938 0,7985 0,8244 0,8697 Dficit Absoluto 2007 123.245 30.449 461.396 139.318 317.089 122.166 21.063 510.677 52.472 146.268 16.379 73.499 68.964 281.486 314.949 117.647 86.679 76.027 167.042 107.248 101.124 285.261 521.085 145.363 478.901 272.542 1.234.306 Dficit Relativo 2007 14,8% 20,2% 29,5% 16,9% 17,1% 12,2% 12,6% 12,9% 11,6% 18,6% 14,7% 13,0% 18,2% 11,7% 13,9% 14,0% 9,8% 10,5% 9,2% 14,6% 9,4% 7,8% 8,8% 7,6% 9,1% 8,3% 9,6%

AL AP MA PI PA PB AC BA RO AM RR SE TO PE CE RN MT MS GO DF ES RS MG SC RJ PR SP

Fonte: Ipeadata/Firjan; FJP/MCIDADES, 2009a.

possvel observar que os Estados com menor IFDM possuem maiores ndices de dficit relativo em 2007, ou seja, maior a porcentagem de domiclios a serem construdos em relao ao total j existente. No entanto, a participao dos cinco Estados com os

51

O ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal calculado com base em estatsticas oficiais. Quanto mais prximo de 1, maior o desenvolvimento. Disponvel em: <http://www.firjan.org.br/ifdm/> e http://www.ipeadata.gov.br/. Acesso em 20.07.2012.

49

melhores indicadores sociais em nmeros absolutos, representa 42,3% do total para o pas, ainda que tenham menor participao no total de domiclios respectivos. A questo habitacional deve tambm ser observada em regies com bons indicadores sociais e econmicos, j que a populao pobre destas regies tem um peso bastante significativo na falta de moradia no pas. Outra questo sobre a mensurao do problema habitacional a dificuldade em separar a melhoria das condies habitacionais decorrente das polticas habitacionais, de outros fatores como a melhoria da renda das famlias, observao feita pela Controladoria Geral da Unio (CGU) no relatrio apresentado pelo Ministrio das Cidades (CGU. SNH, 2010, p. 23):
A utilizao de indicadores habitacionais macros no totalmente adequada para se mensurar o impacto do programa visto que outros fatores influenciam a precariedade habitacional, tais como disponibilidade de crdito e produo habitacional, associadas a outros programas - e, at conjuntura econmica. Ou seja, no h como isolar 1 nico fator - investimento em urbanizao e informar que essa a causa do decrscimo do dficit; h de se olhar a Poltica Nacional de habitao de forma integral.

Uma caracterstica que dificulta a formulao e a implementao de polticas habitacionais a dificuldade em entender a habitao como um servio pblico. Enquanto algumas polticas como a educao e a sade foram sendo universalizadas de forma gratuita populao, a mesma estratgia no utilizada para as polticas de habitao: em sua maioria, os programas habitacionais so baseados em financiamento habitacional, subsdios e construo terceirizada dos imveis. Isso pode ser relacionado com a ideologia da casa prpria e aos maiores benefcios e segurana que a legislao e a sociedade concedem ao proprietrio diante de outros posseiros, como os locatrios ou moradores de reas concedidas pelo poder pblico. Atualmente, h um projeto de lei que visa criao de um Servio de Moradia Social no mbito do SNHIS, nos moldes dos demais servios pblicos (art. 2 do projeto de lei n 6.342/2009): Servio de Moradia Social o servio pblico gratuito que visa garantir moradia digna para a populao de baixa renda, por meio de um conjunto de aes e iniciativas integradas com as demais polticas de desenvolvimento urbano e promoo social, de forma participativa, continuada e articulada entre os entes federativos e organizaes da sociedade civil. O modelo uma espcie de aluguel fornecido pelo Poder Pblico em seus bens ou em bens privados utilizados para essa finalidade; o pagamento seria feito pelo Estado em reas providas de infraestrutura, constituindo em uma via

50

alternativa de poltica habitacional com a utilizao prioritria de imveis pblicos subutilizados. 52 Por ltimo, cabe a reflexo de Friedrich Engels (1982) acerca da questo da falsidade de um dficit de habitaes: , porm, certo que j hoje existem nas grandes cidades edifcios suficientes para, com uma utilizao racional dos mesmos, se remediar de imediato toda a falta de habitao real.

3.

Breve histrico da poltica habitacional no Brasil

A relevncia de se realizar um pequeno histrico da poltica habitacional no pas se relaciona com a permanncia de certas prticas, estruturas organizacionais e modelos de interveno estatal, o que auxilia na explicao sobre o funcionamento das polticas pblicas atuais. Ser dado destaque estrutura dos rgos pblicos na poltica habitacional ao longo do tempo e as relaes entre os entes federados, bem como s polticas de mbito nacional. A questo da moradia passou muito tempo sem ser reconhecida como um problema, conforme observa Flvio Villaa (s.d., p. 4):
Nem o Reino de Portugal nem o Imprio do Brasil em seus primrdios, jamais reconheceram e muito menos assumiram esse problema. Tambm a sociedade civil no o colocou ao Estado, nem tampouco a classe dirigente reconheceu-o como seu. Tudo isso simplesmente porque o problema no existia.

No sculo XIX, a questo habitacional e a interveno urbana, segundo Alberto Najar e Eduardo Marques (2003), teve alguma importncia por influncia de questes de sade pblica. A falta de higiene, o compartilhamento de espaos por diversas famlias e a inadequao das habitaes o primeiro aspecto da habitao tratado pelo Estado, sempre de um ponto de vista repressivo em favor da ordem sanitria, como aborda Nabil Bonduki (2002). Houve incentivos iniciativa privada na construo de moradias, especialmente vilas operrias, agindo o Estado de maneira bastante esparsa e limitada. Cabe observar que no Rio de Janeiro, ainda na Primeira Repblica, o Presidente Hermes da Fonseca construiu vilas no [...] que pode ser reconhecido como a primeira interveno federal na questo da habitao no Brasil. (Nelson da N. Fernandes e Alfredo C. T. de Oliveira, 2010). O presidente criou tambm, em 1910, a Comisso de Construo

52

O projeto segue em tramitao no Congresso Nacional.

51

das Vilas Proletrias, tendo projetado outros dois conjuntos de residncias inconclusos total e parcialmente. No perodo varguista, a questo habitacional foi colocada como problema tambm para o Estado, conforme aponta Bonduki (2002, p. 73):
[...] num quadro em que todas as questes econmicas tornaram-se preocupao do poder pblico e das entidades empresariais envolvidas na estratgia de desenvolvimento nacional, o problema da moradia emergiu como aspecto crucial das condies de vida do operariado, pois absorvia porcentagem significativa dos salrios e influa no modo de vida e na formao ideolgica dos trabalhadores.

O incentivo foi direcionado para a casa unifamiliar de periferia, escolhida em detrimento dos cortios multifamiliares do centro, porque permitia segregar as classes, difundir a propriedade privada e evitar a contaminao dos trabalhadores com discursos socialistas; escolha tambm defendida pela igreja, preocupada com a promiscuidade nas habitaes coletivas. A poca contou tambm com um congelamento dos aluguis, que acabou diminuindo a oferta de imveis para locao por reduzir a atratividade desse investimento. 3.1. Institutos de Aposentadoria e Penso

A poltica habitacional a partir da dcada de 1930 foi executada pelos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), que sempre tiveram uma atuao ambgua na questo habitacional: sendo instituies previdencirias, a capitalizao emergia como objetivo mais importante do que a proviso de moradias para os trabalhadores de baixa renda. Os institutos eram formados por categoria profissional, organizados por legislaes diferentes, discriminando trabalhadores informais e at trabalhadores formais ligados a institutos com menos recursos (Marcus Andr B. C. de MELO, 1990, p. 4):
A opo pela aplicao dos recursos dos IAPs em habitao, apesar de prevista em 1932, s adquire expresso em 1937, na gesto de Agamenon Magalhes frente do Ministrio do Trabalho, que conferiu forte prioridade questo da habitao. Durante o Estado Novo se deu incio construo de grandes conjuntos residenciais, ao mesmo tempo em que se avolumavam vertiginosamente as reservas dos IAPs, que passam a ser canalizadas para o crdito imobilirio, como j foi mencionado anteriormente. Nos ltimos anos do Estado Novo, a crise de habitao se agudizou, contrastando fortemente com o surto imobilirio impulsionado, em parte, pelos recursos dos IAPs. Apesar da censura e controle da opinio pblica, a questo se politiza, instalando um

52

conflito dentro do aparelho de Estado, solapando a legitimidade que a poltica social desfrutava junto aos setores populares.

Tendo em vista a baixa rentabilidade da aplicao de recursos em habitao de interesse social para a preservao de seu patrimnio e das futuras aposentadorias, passouse a investir mais em moradias para a classe mdia. Apesar dessas limitaes, as construes dos planos A e B para a populao mais pobre somaram 124.025 unidades (BONDUKI, 1994). 3.2. Fundao Casa Popular

A Fundao da Casa Popular (FCP) foi criada pelo decreto-lei n 9.218/1946, conforme aborda Melo (1990, p. 39):
[...] a criao da Fundao da Casa Popular (FCP) se constituiu um desdobramento histrico e uma resposta do Estado forte crise nacional de habitao, que atingiu sobretudo o antigo Distrito Federal (Rio de Janeiro), descoberta e politizao da questo urbana expressa num discurso novo sobre as favelas e mocambos e ao processo institucional interno ao Ministrio do Trabalho, que culminaria na unificao dos diversos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) e, conseqentemente, das suas carteiras prediais, abrindo ento a possibilidade de uma poltica nacional de habitao.

Apesar de prevista no anteprojeto da FCP, a unificao das carteiras dos IAPs s ocorreria com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH). No decreto-lei n 9.777/1946, h a previso de cooperao tcnica para pequenos Municpios sem recursos humanos qualificados e o financiamento de construes sob a responsabilidade das prefeituras. A articulao da fundao com os governos locais representou uma das fragilidades de sua atuao, conforme observa Melo (1990, p. 52):
No que se refere ao seu padro de atuao, a FCP foi levada a se envolver no labirinto da poltica local, em vrias regies do pas. Os projetos dos conjuntos eram realizados na sede da FCP, na ignorncia confessada das especificidades locais, e os mnimos detalhes tcnicos, concorrncias locais, etc. mereciam pareceres do conselho tcnico do rgo. Paulatinamente, como j foi referido, a FCP se restringe a referenciar os pedidos das prefeituras a partir de uma perspectiva clientelstica. A disponibilidade de terrenos e o comprometimento da prefeitura em arcar com as obras de urbanizao converteram-se em fatores importantes na escolha das cidades a serem contempladas.

A fundao lidou com diversas limitaes, especialmente no seu financiamento, ligado a um imposto de transaes imobilirias que nunca foi cobrado devidamente, sofreu

53

boicote por alguns Estados (inclusive com a absteno deles em cobrar o imposto), alm da presso do setor da construo civil, preocupado com a escassez de materiais e de crdito. Grupos internos e externos burocracia estatal que no desejavam o enfraquecimento dos institutos e a descentralizao das decises sobre financiamentos, realizadas pelo Conselho Nacional do Trabalho e pelo Departamento Nacional da Previdncia Social, contriburam como um dos fatores de sua atuao limitada (VILLAA, p. 25): A Fundao foi extinta em 1964 e em toda sua existncia no produziu mais que 16.100 unidades. De todo modo, a FCP foi o primeiro rgo de mbito nacional destinado temtica da habitao. Nesse perodo, j havia problemas de coordenao e operacionalizao que se seguiriam no setor pelas dcadas seguintes. 3.3. Banco Nacional da Habitao

Na ditadura militar, por meio da lei n 4.380/1964, foi criado o Banco Nacional da Habitao (BNH), que foi uma poltica do governo central, executada com algum grau de autonomia pelos entes subnacionais, por meio da contratao de empresas privadas (ARRETCHE, 2000, p. 80):
O modelo de interveno pblica inaugurado pelo BNH estava assentado sobre a existncia de uma agncia federal da qual emanavam os recursos e as polticas a serem implementadas no territrio nacional. Para implementar os programas habitacionais de interesse social, este designava agentes promotores, de mbito municipal, intermunicipal ou estadual. Tais agncias desempenhavam as funes de promoo imobiliria, ocupando um espao de gerenciamento do processo produtivo (financiamento, promoo e comercializao), restando o processo de edificao propriamente dito para empreiteiras privadas, contratadas para esta finalidade mediante licitaes.

A poltica era baseada na proviso de casa prpria para o trabalhador, modelo j criticado por David Harvey (1982, pp. 8-9): A promoo da casa prpria para os trabalhadores estabelece a submisso destes ao princpio da propriedade privada. O mesmo padro se mostrou bastante frequente em diversos pases (NACIONES UNIDAS, 2012, p. 4): Apesar da relativa diversidade de experincias sobre as polticas de habitao, a maioria dos pases optou por promover os mercados imobilirios e a propriedade

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individual, privatizar os programas de moradia social e desregular os mercados de financiamento da habitao. 53 O modelo se estendeu por dcadas na poltica de habitao (ARRETCHE, 1998, p. 107): At meados dos anos 80, a oferta pblica de habitaes no Brasil se deu sob o sistema estruturado nos anos 60, vale dizer, sob o conjunto de mecanismos institucionais, administrativos e financeiros articulados pelo BNH. A estratgia utilizada pelo Banco beneficiou o setor da construo civil, que pde contar com uma fonte de financiamento estvel, mas no contribuiu significativamente para a melhoria das condies habitacionais da populao de baixa renda no pas. a concluso de Gabriel Bolaffi (1979, p. 47), j na dcada de 70:
Tudo indica, portanto, que o problema da habitao popular, formulado h mais dez anos e at agora no resolvido e, como veremos mais adiante, consideravelmente agravado -, apesar dos fartos recursos que supostamente foram destinados para a soluo, no passou de um artifcio poltico formulado para enfrentar um problema econmico conjuntural.

Segundo pondera Nabil Bonduki (2008, p. 73): Malgrado as crticas ao BNH e ao sistema por ele preconizado, sua importncia indiscutvel, pois este perodo (1964-86) foi o nico em que o pas teve, de fato, uma Poltica Nacional de Habitao. Uma das fraquezas da poltica apontada pelo autor foi o banco no ter dado relevncia para as especificidades locais (BONDUKI, 2008, p. 74): Indiferente diversidade existente num pas de dimenses continentais, o BNH desconsiderou as peculiaridades de cada regio, no levando em conta aspectos culturais, ambientais e de contexto urbano, reproduzindo exausto modelos padronizados. A lei do BNH tambm transformou a FCP em Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), que deveria ser o agente de articulao e planejamento urbano, mas acabou submisso ao banco. Entre outras limitaes, essa submisso se dava nas decises de financiamento dos planos de desenvolvimento local integrado, submetidas diretoria do banco, nas normas de planejamento, nos seus projetos e na sua organizao administrativa subordinados ao Conselho de Administrao do BNH. Conforme menciona Geraldo Serra (1991, p. 61):

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Traduo livre de: Pese a la relativa diversidad de experiencias en cuanto a las polticas de vivienda, la mayora de los pases optaron por promover los mercados inmobiliarios y la propiedad individual, privatizar los programas de vivienda sociales y desregular los mercados de financiacin de la vivienda.

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Note-se que a preocupao central era com a questo da habitao, aparecendo o urbanismo apenas no nome do rgo tcnico que supostamente deveria desenvolver estudos e pesquisas para o planejamento das aes do banco e do crescimento das cidades. [...] A diferena principal no enfoque dado pelo governo e na posio dos engenheiros e arquitetos, nas diversas reunies e debates, era que o governo insistia em que a questo era fundamentalmente financeira, exigindo como remdio um instrumento adequado, isto , um Banco, enquanto que os profissionais da rea acreditavam que os aspectos tcnicos deveriam tambm ser considerados. A impresso, quando da publicao do contexto final da lei, foi de que a criao do SERFHAU era uma cesso no sentido de atender s exigncias tcnicas.

Alm disso, a transferncia de recursos controlados pelo governo federal permitia a imposio de suas preferncias (SERRA, 1991, p. 108):
O governo federal, para conceder um emprstimo e no um recurso a fundo perdido -, com o dinheiro que no era seu mas do trabalhador, que teria de ser devolvido com juros e correo monetria e que estava garantido pela intermediao de um agente financeiro (intermediao pela qual tambm se devia pagar), impunha normas de racionalidade. O que subjaz o pressuposto j anteriormente apontado de ser o dono da racionalidade o proprietrio de um saber especfico sobre como se deve e como no se deve promover o desenvolvimento urbano e, a partir da, usando dinheiro que no era seu, impor condies de controle poltico ao prefeito.

A extino do BNH aconteceu em 1986, quando o presidente Sarney passou a gesto do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para a Caixa Econmica Federal (CEF), que no estava preparada para semelhante funo (ARRETCHE, 1998, p. 111):
Ora, a extino do BNH e a desarticulao de sua burocracia, a via-crcis ministerial, o fiasco dos esforos de reforma e a crise do FGTS levaram progressiva ausncia do governo federal no setor, no que se refere sua capacidade tanto de manter os nveis de financiamento promoo pblica de habitaes, quanto de formular e implementar uma poltica habitacional capaz de reorganizar a produo residencial pblica no pas.

relevante destacar que, apesar de o BNH constituir um banco nacional e ter na sua lei de criao o objetivo de estimular a coordenao entre os rgos pblicos federais, estaduais, municipais e as iniciativas privadas (art. 3, 1 da lei n 4.380/64), no havia grande articulao entre os entes ou entre as polticas desenvolvidas. Com sua extino, houve um vazio institucional no governo central, que foi ocupado pelos entes subnacionais de maneira bastante heterognea.

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3.4. Ps-BNH

A extino do BNH se deu por meio do decreto-lei n 2.291/1986, que fez da CEF sua sucessora, inclusive quanto gesto do FGTS, e destinou ao Conselho Monetrio Nacional (CMN) as atribuies do BNH como rgo central do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). O FGTS sofreu uma crise, resultado da diminuio da arrecadao, do aumento de saques, da m-gesto dos recursos e da corrupo, como aborda Arretche (1996, p. 112): com uma arrecadao bruta diretamente dependente da massa salarial e tendo parte de seus recursos vinculados a compensar situaes de risco no mbito do mercado do trabalho, o FGTS foi inevitavelmente prejudicado pela recesso. A questo habitacional foi atribuda a sucessivos ministrios, no sendo possvel verificar uma poltica que tentasse trazer coerncia aos programas habitacionais sendo desenvolvidos no pas. Para Maria Hermnia Tavares de Almeida (1996, pp. 126-7) a habitao
[...] foi um caso exemplar de descentralizao espontnea, ou por ausncia: medida que o Governo federal foi perdendo capacidade de ao, estados e municpios comearam a desenvolver polticas prprias assumindo de forma autnoma a responsabilidade por decises sobre programas e por seu financiamento.

o que Adauto Cardoso (2009, p. 4) denomina descentralizao perversa por aprofundar desigualdades:
O vazio institucional na esfera federal e a incapacidade financeira dos governos estaduais gerou um processo de descentralizao perversa. Se, por um lado, observa-se que as administraes locais assumem, com maior vigor, a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma poltica habitacional municipal, por outro lado, observa-se que as enormes desigualdades regional e intermunicipal manifestam-se atravs de um diferencial significativo na performance dos governos municipais, aprofundando portanto as desigualdades j existentes. Estes elementos mostram-se tanto na comparao entre municpios do Sudeste e do Norte-Nordeste, ou entre capital e interior, quanto entre municpios centrais e perifricos das Regies Metropolitanas. Alm das conseqncias sobre as desigualdades sociais e interurbanas, este processo acirra a competio e o conflito federativo, contribuindo para um processo de fragmentao nacional e para a dificuldade, cada vez maior, de construo de um projeto nacional.

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O setor ficou com sua maior fonte de recursos ainda mais comprometida devido ao Governo Collor, como analisa Srgio Azevedo (2007, p. 4):
A utilizao predatria dos recursos do FGTS, que caracterizou os ltimos 2 anos em que Collor esteve no poder, teve conseqncias graves sobre as possibilidades de expanso do financiamento habitacional, levando suspenso por dois anos de qualquer financiamento, no perodo subseqente.

A capacidade de produo das companhias habitacionais foi comprometida com as novas regras de emprstimos para os entes federados e suas empresas (AZEVEDO, 2007, p. 17):
[...] no primeiro ano aps a extino do BNH 1987 as Companhias Habitacionais (Cohab) financiaram 113.389 casas populares. Durante o primeiro semestre de 1988, esse nmero caiu drasticamente para 30.646 unidades devido s mudanas da poltica habitacional a partir da Resoluo 1464, de 26/02/88, do Conselho Monetrio Nacional, e normas posteriores.

O endurecimento das regras para a utilizao dos recursos, liberados para os entes com capacidade de endividamento, levou a uma limitao no financiamento das polticas nos Municpios mais pobres (CARDOSO, 2008, p. 5):
O resultado desse processo foi que, at 1998, quando mudaram radicalmente as regras de utilizao, a distribuio dos recursos do FGTS revelou forte regressividade, j que somente os municpios mais ricos tiveram condies de acesso. Considerando-se que a crise financeira enfrentada pelos governos estaduais a partir do Plano Real limitou fortemente a sua capacidade de interveno em programas sociais, os municpios mais pobres no puderam contar com recursos externos para investimento habitacional neste perodo.

Durante o mandato de Itamar Franco foram criados dois programas que buscavam a integrao da ao do governo federal com Estados e Municpios: Programa Habitar Brasil e Programa Morar Municpio (Camila Pablo de LANNOY, 2006, p. 91): Os programas na rea da habitao popular foram redesenhados e passaram a exigir a participao de conselhos com participao comunitria dos governos locais e uma contrapartida financeira desses ltimos investimentos da Unio. Os projetos sofreram limitaes ao desconsiderar as heterogeneidades das localidades, e diante da ausncia de um fundo e conselho federais com recursos abundantes e regulares (AZEVEDO, 2007). A idia de condicionamento do financiamento do governo federal aos entes se destaca na estruturao dos programas (Marcio M. VALENA e Mariana F. BONATES, 2009, p. 4):
Esses programas introduziram muito do que seria 10 anos mais tarde um aspecto do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, isto , para acessarem os

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fundos no programa, as autoridades locais tinham que criar um conselho e um fundo (estadual ou municipal), bem como contribuir com uma parte do investimento (de 10 a 20%, dependendo da regio). Essas medidas, especialmente a primeira, garantiram participao e transparncia no processo de gesto de ambos os programas. Os dois programas tiveram caractersticas similares, a diferena foi que o Habitar Brasil foi direcionado para cidades com mais de 50.000 habitantes e os fundos, neste caso, foram originados de um contrato de emprstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 54

No governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), o setor passou por uma reestruturao (CARDOSO, 2008, p. 4-5):
Aps a reorganizao do setor, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, da capacidade de pagamento dos governos sub-nacionais. No entanto, os recursos a fundo perdido, oriundos do Oramento Geral da Unio tiveram uma utilizao mais frouxa, sendo distribudos, em grande parte, a partir de emendas de parlamentares ao Oramento da Unio.

Nesse governo foi criada a Secretaria de Poltica Urbana, mas ela se apresentou fraca institucional e politicamente, contando ainda com a fragmentao da atuao nessa poltica entre diversos ministrios (ABRUCIO, 2005). Alm disso, a preocupao com a estabilizao econmica e com o fim da hiperinflao, bem como a estruturao do Programa de Estmulo Recuperao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), como aponta Luciana Royer (2009), comprometeram os investimentos no setor (DIAS, 2012, p. 37): Em resumo, a habitao como um todo foi sacrificada na renegociao redistributiva do Plano Real. Relevante a modificao da organizao dos atores e do rumo da poltica de habitao (ARRETCHE, 2002, p. 31):
[...] foi significativamente alterada a distribuio de competncias entre municpios, estados e governo federal para a proviso de servios sociais. Das 44 companhias municipais criadas pelo BNH, 12 fecharam e mais de 20

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Traduo livre de: These programs introduced much of what was 10 years later a feature of the Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (Social Housing National System), that is, in order to access funds in the program, local authorities had to set up a (state or municipal) council and a fund as well as to contribute with part of the investment (from 10 to 20%, depending on region). These measures, especially the former, granted participation and transparency in the management process of both programs. Both programs had similar characteristics, the difference being that the Habitar Brazil was targeted to cities above 50,000 people and funds, in this case, originated from a loan contract with the Inter-American Development Bank (IDB).

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redirecionaram suas atividades para a rea de desenvolvimento urbano. A poltica social de habitao deixou de ser dominantemente produzida por intermdio de companhias municipais de habitao e passou a operar segundo linhas de crdito ao muturio final.

Alguns programas foram desenvolvidos em mbito nacional, como as Cartas de Crdito mais importante destino dos recursos do FGTS e que passaram a possibilitar a aquisio de imveis usados e o Pr-moradia, modificando a configurao da poltica e comprometendo as companhias dos entes federados (ARRETCHE, 2002, p. 440):
Entre 1995 e 1998, a rede de empresas pblicas de habitao recebeu 11,5% dos recursos do FGTS, via Programa Pr-Moradia, e 28% dos recursos destinados ao Programa Carta de Crdito Associativo. O Programa de Carta de Crdito Individual, por sua vez, recebeu 76% desses recursos, utilizados majoritariamente para a aquisio de imveis usados. Portanto, via gesto seletiva das linhas de crdito, ocorreu uma inflexo significativa na poltica habitacional: de um modelo centrado no financiamento produo de habitaes novas, e assentado em uma rede de prestadoras pblicas, para um modelo centrado no financiamento ao muturio final e, particularmente, destinado aquisio de imveis usados.

A criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) pela lei n 9.514/1997 demonstrou uma aposta no desenvolvimento do mercado para o incremento da produo habitacional. No entanto, esse sistema no voltado produo de interesse social e tem sido utilizado, predominantemente, para imveis comerciais, possibilitando um relacionamento entre o mercado imobilirio e o mercado de capitais, incluindo, dessa maneira, novos atores. Antes de FHC assumir o segundo mandato, foi anunciada a recriao em mbito federal de um Ministrio para tratar da questo urbana e da habitao, mas isso no se concretizou (ABRUCIO, 2005). Somente no governo Lula tal ministrio foi criado. 3.5. Ministrio das Cidades

Em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, h a institucionalizao de uma poltica de habitao pelo governo central, mas com diversas questes limitadoras, como a fraqueza poltica do ministrio, a preocupao prioritria com o supervit primrio e as restries oramentrias, como aponta Ermnia Maricato (2011, p. 52), que participou do governo na poca:
As restries oramentrias eram to rgidas que em 2004 o MCidades permaneceu de janeiro a abril sem abertura de oramento do ano e at o ms de

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dezembro com o contingenciamento de 60% dos investimentos previstos na LOA (Lei Oramentrias Anual), aprovada no Congresso Nacional.

Uma das questes relevantes a ser destacada nas limitaes do Ministrio que o problema habitacional tem uma conexo bastante importante com a poltica econmica, fazendo com que, muitas vezes, as decises cruciais da poltica fiquem fora de sua governabilidade (MARICATO, 2011, p. 118):
a moradia uma mercadoria especial. Ela demanda terra, ou melhor, terra urbanizada, financiamento produo e financiamento para a venda. Neste sentido, ela tem uma vinculao com a macro-economia j que o mercado depende de regulao pblica e subsdios ao financiamento. Ao disputar investimentos com outros ativos financeiros, ela exigiria mover o corao da poltica econmica.

Atualmente, o ministrio um dos atores do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), financiando a estrutura administrativa do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), organizando as Conferncias das Cidades, apoiando o Conselho das Cidades (ConCidades) e decidindo sobre a aceitao de propostas e a alocao de recursos do fundo.

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Captulo 3: SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL

1. Histrico da criao do SNHIS

A lei que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) - n 11.124/2005 teve origem no projeto de lei (PL) n 2.710/1992. Sob o patrocnio dos movimentos de moradia, o projeto foi o primeiro de iniciativa popular apresentado depois da CF88, tendo sido levado Cmara dos Deputados em novembro de 1991, reunindo mais de 800.000 assinaturas de 18 Estados da federao. Na poca, props-se que o Fundo Nacional de Moradia Popular fosse regido segundo as diretrizes de um Conselho, mas com uma composio diferente da atual: Art. 7 O Conselho Nacional de Moradia Popular ser constitudo por 10 (dez) representantes de entidades do movimento popular de moradia juridicamente constitudas, 4 (quatro) representantes das centrais sindicais, 1 (um) representante do Ministrio da Ao Social, 1 (um) representante da Caixa Econmica Federal, 1 (um) representante do Ministrio Pblico Federal, 1 (um) representante do Congresso Nacional e 1 (um) representante do Banco Central. Durante a tramitao do PL, incluiu-se a participao de empresrios do setor e foi reduzida a participao dos movimentos populares. De todo modo, nem a composio original, nem a atual definiram vagas no conselho para os governos estaduais e municipais. Alm da composio, o projeto de lei definia qual populao seria atendida, considerando de baixa renda a populao moradora em precrias condies de habitabilidade, favelas, palafitas, habitaes coletivas de aluguel, cortios, reas de risco ou populao que tenha renda igual ou inferior a 10 (dez) salrios mnimos vigentes no pas. Havia uma determinao de que 70% dos candidatos a financiamento deveriam ser da faixa de zero a cinco salrios mnimos e 30% para a faixa de cinco a dez salrios mnimos. Atualmente, a lei do SNHIS no define os critrios da populao de menor renda que busca atender, muito menos a quantidade de financiamentos que so destinados a cada faixa de renda. Essa definio de priorizao da populao de menor renda com a especificao de quem ela seria muito salutar para a poltica habitacional no se voltar prioritariamente classe mdia, j que o dficit habitacional est concentrado na faixa de renda mais baixa: famlias que ganham mensalmente de zero a cinco salrios mnimos

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representam 95,9% do dficit habitacional urbano no Brasil, segundo o Ministrio das Cidades (2009a). O projeto de lei previa tambm uma grande diversidade de programas habitacionais como a construo de moradias e a locao de interesse social; algumas dessas aes prosseguiram na lei, e tornou-se possvel acrescentar novos programas, se forem aprovados pelo Conselho Gestor do Fundo. Numa publicao do Ministrio das Cidades (2004) so previstas adeses provisrias e adeses integrais, mas que no so utilizadas no modelo final. Segundo Nabil Bonduki (2013, p. 34), o sistema incluiria numa proposta inicial, a definio de entes com adeso integral ou parcial:
[...] no caso da adeso parcial, os recursos do FNHIS estariam acessveis mediante a apresentao e aprovao de projetos a serem apoiados, enquanto os entes que obtivessem a adeso integral receberiam recursos para implementar sua poltica de forma autnoma, por transferncia automtica ao respectivo fundo, de acordo com os critrios estabelecidos pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional.

O PlanHab (MCIDADES, 2009b), em seu eixo institucional, propunha a criao do ndice de Capacidade Institucional Habitacional e de Gesto Urbana para premiar com maior acesso aos recursos federais os entes que se qualificassem para gerir o setor habitacional com desenvolvimento institucional e utilizao de instrumentos da poltica habitacional, urbana e fundiria, classificando-os em gesto plena, semiplena e bsica. A classificao seria fruto da composio de alguns indicadores com informaes sobre a existncia de rgos, pessoal e aes voltadas habitao de interesse social, a atuao dos conselhos locais, a execuo de contratos com o Ministrio das Cidades, a captao de recursos locais e execuo das despesas em habitao, entre outras informaes. Desse modo, o governo federal premiaria os Municpios que se esforassem mais para estruturar uma poltica de habitao de interesse social. No entanto, o desenho final do sistema subordinou todos os aderentes apresentao de projetos para aprovao, independentemente do seu desenvolvimento institucional, e ainda no se efetivaram reformas no modelo. 55

55

O projeto de lei n 3.057/2000, que altera a lei de parcelamento do solo, apresenta uma diferenciao de Municpios com gesto plena com plano diretor, rgos colegiados de controle social e rgos executivos especficos de politica urbana ou ambiental. Tais Municpios teriam maior autonomia e flexibilidade nos critrios urbansticos estabelecidos nacionalmente.

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No 1 e no 2 substitutivo ao PL apresentados em 1997 foi proposta uma composio do conselho diversa, contando com representantes do governo estadual e municipal, alm de vincular 70% dos recursos do FGTS e do SBPE para a constituio do fundo, mais heranas jacentes e produtos apreendidos pela Receita Federal; essas fontes de recursos e essa composio do conselho que inclua os entes federados foram retiradas no texto final. Apesar de diversas alteraes na redao, a vinculao do repasse criao de conselhos e fundos pelos entes federados e a operao do fundo sendo executada pela CEF permaneceram. Aps 13 anos de tramitao, o projeto foi aprovado, tendo sido apostos vetos que foram mantidos pelo Congresso Nacional. Entre os vetos, encontra-se o do pargrafo nico do artigo 7: As dotaes relativas aos programas referidos no caput deste artigo sero centralizadas no FNHIS a partir da publicao desta Lei. Tal veto foi justificado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto pela dificuldade em centralizar todos os recursos para habitao no fundo sem prejudicar as aes em andamento: "O pargrafo nico do art. 7 o quando combinado com o disposto no inciso III do art. 8o do projeto de lei, torna-se impraticvel, sendo obrigatria a abertura de crdito especial para remanejamento de todas as dotaes atualmente classificadas com a funo habitao, independentemente do rgo oramentrio a que estejam vinculadas, de forma que sejam agrupadas na unidade oramentria a ser criada para o FNHIS. [...] Convm ressaltar que o veto no trar prejuzo centralizao das programaes que constituem o FNHIS em exerccios futuros, uma vez que se aplica ao exerccio de 2005. Atualmente, sem a obrigatoriedade legal possvel verificar que os valores da funo habitao so correspondentes aos valores do FNHIS, mas isso no garante que os recursos das polticas habitacionais estejam vinculados ao fundo.

2.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

Integram o SNHIS: Ministrio das Cidades, Conselho Gestor do FNHIS, Caixa Econmica Federal, Conselho das Cidades, conselhos estaduais e municipais com atribuies relacionadas a questes urbanas e habitacionais, rgos estaduais, municipais e metropolitanos relacionados habitao, fundaes, sociedades, sindicatos, associaes comunitrias, cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na rea habitacional, afins ou complementares e agentes

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financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional a atuar no Sistema Financeiro da Habitao (SFH). Os recursos do SNHIS tm origem no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), no Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), e de outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados ao SNHIS. J o FNHIS constitudo por recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados, dotaes do Oramento Geral da Unio classificados na funo habitao, recursos provenientes de emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais e internacionais, receitas operacionais e patrimoniais de operaes realizadas com recursos do FNHIS, receitas decorrentes da alienao dos imveis da Unio que lhe vierem a ser destinadas, e outros recursos que lhe vierem a ser destinados. A configurao do fundo como oramentrio, contando apenas com repasses de recursos do oramento e sob suas regras trouxe crticas (Evaniza L. RODRIGUES, 2013, p. 53): Com isso, as principais fontes de recursos utilizados na habitao, especialmente o FGTS, integraram o SNHIS, mas no o FNHIS, como propunham os movimentos sociais desde a proposio do FNMP, em 1991. As diretrizes do SNHIS, apesar de no serem garantidas com metas objetivas incluem algumas reivindicaes dos movimentos populares, como a utilizao de terrenos de propriedade do poder pblico, a prioridade para a populao de menor renda e o aproveitamento prioritrio de reas dotadas de infraestrutura e subutilizadas. A descentralizao dos recursos por meio do FNHIS se materializa com transferncias voluntrias da Unio aos Estados, Municpios e Distrito Federal. A lei n 11.578/2007 modificou a lei n 11.124/2005, possibilitando que os recursos do FNHIS possam ser utilizados por entidades privadas sem fins lucrativos que tenham objeto social compatvel com o projeto a ser implementado com os recursos repassados e que sejam constitudas h pelo menos trs anos, selecionadas por meio de chamadas pblicas. A adeso dos entes federados foi bastante significativa (ARRETCHE et al., 2012, p. 103): at o incio de 2012, a grande maioria dos municpios brasileiros (96,9%) firmou o termo de adeso junto ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Ou seja, dos 5.565 municpios existentes no Pas, 5.392 aderiram. Todos os Estados tambm j haviam aderido.

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3.

Atores da poltica habitacional

A poltica habitacional inclui uma srie de atores em uma complexa organizao institucional, no sendo possvel nesse trabalho esgotar o rol de todos aqueles que influenciam, decidem e constroem a poltica habitacional no pas. A seguir, sero destacados alguns atores que tem papel relevante na poltica habitacional e algum poder de deciso, ainda que no faam parte do SNHIS, j que sua atuao tem consequncias para o sistema, e os limites entre os sistemas de interesse social e de mercado no so completamente claros. A descrio bastante sinttica, desconsiderando todas as heterogeneidades existentes no interior dos atores. 3.1. Conselhos

A palavra conselho amplamente utilizada na legislao sem muita preciso, indicando diversos colegiados de diferentes formaes; desse modo, em diversos diplomas legais so considerados conselhos tanto aqueles que renem a sociedade civil e o Estado em negociaes sobre polticas pblicas, quanto reunies de secretrios ou ministros como o Conselho Monetrio Nacional. Desde a Constituio de 1988, os conselhos com participao da sociedade civil para decises de questes setoriais ganharam importncia (Luciana TATAGIBA, 2002, p. 54): Os conselhos gestores de polticas pblicas so, portanto, espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo das polticas pblicas setoriais. Nesse tpico sero abordados todos os grupos que se autodenominam conselhos, ainda que se considere que os conselhos, em sentido estrito, sejam apenas os que incorporem a participao popular. 3.1.1. Conselho Monetrio Nacional

O Conselho Monetrio Nacional (CMN) foi criado pela lei n 4.595/1964 e o responsvel por autorizar as instituies financeiras a atuar no Sistema Financeiro de Habitao e, portanto, no SNHIS tambm. O conselho determina aspectos financeiros da poltica como subsdios e taxas de juros, sendo o sucessor do BNH em algumas

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atribuies. composto pelo Ministro da Fazenda, pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, e pelo Presidente do Banco Central do Brasil (BC). As resolues do CMN modificam a poltica habitacional, especialmente porque ela se apresenta no Brasil extremamente ligada ao financiamento de unidades habitacionais, como aponta Royer (2009, p. 123): quem normatiza as condies da operacionalizao do SFH, determinando o que est includo ou no no sistema, o que pode ser considerado uma operao de financiamento habitacional do SFH, o Conselho Monetrio Nacional. O CMN foi responsvel pelo aumento da disponibilidade de crdito devido a mudanas vindas de suas resolues, conforme aponta Bonduki (2008, p. 100):
Em 2005, o Conselho Monetrio Nacional emitiu Resoluo obrigando os bancos a investirem em financiamento habitacional uma porcentagem de recursos captados atravs da poupana (SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo). Embora por lei os bancos j estivessem obrigados a fazer este investimento, resolues anteriores, desde a crise dos anos 80, liberaram as instituies financeiras para investirem em habitao, abrindo a possibilidade de aplicarem estes recursos no Banco Central, em ttulo da dvida pblica, onde rendiam muito mais. Com as alteraes, o crescimento das aplicaes de mercado foi muito expressivo e em trs anos a produo com recursos do SBPE triplicou.

O financiamento no mbito do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que no voltado populao de mais baixa renda e no faz parte do SNHIS, cresceu: de R$4.564.000.000,00 e 59.873 unidades financiadas em 2005 para R$76.530.000.000,00 em 423.019 unidades financiadas em 2012 (BC, 2005-2012). A distribuio dos financiamentos foi bastante desigual pelo territrio brasileiro, em dezembro de 2011, por exemplo, 63,89% do valor dos financiamentos estavam concentrados no Sudeste, 13,22% no Sul, 10,39% no Nordeste, 7,68% no Centro-Oeste e 4,82% no Norte. possvel constatar que o volume de recursos e o nmero de unidades financiadas aumentou, assim como o valor mdio do financiamento mais do que dobrou: de R$73.042,38 em 2005, para R$ 162.318,99 em 2012. No mesmo perodo, se observa aumentos: na renda da populao, na captao da poupana e no preo dos imveis acima da inflao em grande parte dos Municpios.
56

Esse aumento de preo pode no ser

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O acumulado do ndice Fipe/ZAP de preo de imveis anunciados para So Paulo de jan/2008 a dez/2011 foi de 123,8%, enquanto o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) do mesmo perodo foi de 23,9%. O ndice composto para Recife, Fortaleza, Salvador, Distrito Federal, Belo Horizonte, Rio de

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decorrncia exclusiva do crescimento do crdito habitacional, mas possvel perceber relaes entre os fenmenos; desse modo, o financiamento SBPE, que no est dentro do SNHIS, influencia diretamente os resultados da poltica para populao de baixa renda, j que impacta as solues habitacionais de interesse social, especialmente com o aumento do preo da terra. Entre os motivos apontados no PlanHab (2008, p.77-8) para o crescimento dos financiamentos est o ambiente macroeconmico favorvel, maior segurana jurdica devido ao avano na regulao e reduo da tributao. claro que esse modelo tem seus limites: nvel de endividamento da populao, concentrao de renda, longo prazo dos financiamentos, entre outros. As definies desse conselho modificam o volume de recursos destinado ao financiamento habitacional, como na resoluo n 3.932/2010 precedida de outras, em que o CMN definiu que 65% dos recursos captados em depsito de poupana deviam ser aplicados em operaes de financiamento habitacional, sendo que 80% desses em operaes do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e os outros 20% a taxas de mercado (TM). Nessa resoluo h as conceituaes do que pode ser includo nessa definio, como financiamentos para produo e aquisio de material para construo e cdulas hipotecrias, letras de crdito imobilirio, certificados de recebveis imobilirios.

Janeiro e So Paulo variou de ago/2010 a dez/2011: 37,6% e o IPCA do perodo foi de 9,4%. A variao do ndice para aluguel em So Paulo de jan/2008 a dez/2011 foi de 65%. Disponvel em: <http://www.zap.com.br/imoveis/fipe-zap/>. Acesso em 15.07.2013. Os dados so baseados em anncios de imveis no site <http://www.zap.com.br/imoveis> e esto disponveis a partir de jan/2008 para alguns Municipios brasileiros. De 2005 a 2011, o INCC (ndice Nacional de Custo da Construo) variou 48,21%. Outro indicador disponvel para ilustrar o aumento do preo dos imveis o ndice de Valores de Garantia de Imveis Residenciais Financiados (IVG-R), publicado pelo Banco Central ele mensura a tendncia de longo prazo dos valores de imveis residenciais no Brasil utilizando informaes do Sistema de Informaes de Crdito (SCR): o acumulado de jan/2005 a dez/2011 foi de 326,39%. Utiliza-se para clculo do ndice os valores de avaliao dos imveis vinculados a financiamentos imobilirios a pessoas fsicas com garantia de hipoteca residencial ou alienao fiduciria de imvel nas 11 regies metropolitanas utilizadas para o clculo do IPCA pelo IBGE (Belm, Belo Horizonte, Braslia, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo). Disponvel em: <https://www3.bcb.gov.br/sgspub/consultarvalores/consultarValoresSeries.do?method=consultarValores> Acesso em 15.07.2013.

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SBPE: Financiamento Imobilirio

R$ 80,00 R$ 70,00 R$ 60,00 R$ 50,00 R$ 40,00 R$ 30,00 R$ 20,00 R$ 10,00 R$ 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 SFH (R$bi) Fonte: BC, 2005-2012.57 TM (R$bi) SFH unidades 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

A relevncia do conselho pode ser demonstrada tambm pela utilizao das resolues para incentivar e estruturar o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), como observa Luciana Royer (2009, p. 124), as resolues desse conselho e do Conselho Curador do FGTS direcionaram parte do dinheiro do FGTS para o financiamento do SFI, ou seja, resolues desses conselhos possibilitaram a diminuio dos recursos destinados populao de baixa renda:
Essa srie de resolues do CMN e do CGFGTS, editadas praticamente ano a ano desde 1998, mostram que os CRI e outros ttulos da mesma natureza foram ganhando espao no mercado de capitais, ampliando sua participao na captao de recursos que seriam destinados inicialmente para o atendimento a baixa renda, como o FGTS.

Como no BNH, mas dessa vez com a utilizao de um sistema mais complexo com a emisso de ttulos negociveis no mercado financeiro, o SFI se apropria de recursos do SBPE e do FGTS utilizando-se do pretexto de combate ao dficit habitacional (ROYER, 2009, p. 133):
A propalada superioridade do SFI em relao operacionalizao e capacidade de captao de recursos e a confuso entre os objetos de financiamento do SFI e do SFH vo, aos poucos, rompendo a barreira distintiva entre um modelo estruturado pela livre captao de recursos no mercado financeiro. E, assim como j ocorrera com o SFH nos tempos do BNH, tal confuso permite que os

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Os valores desse e de todos os grficos do trabalho no foram deflacionados.

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recursos do SBPE e do FGTS sejam canalizados para o financiamento de unidades de maior valor, por famlias de maior poder aquisitivo, em um processo concentrador de renda e de riqueza.

3.1.2. Conselho Curador do FGTS

O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) foi criado pela lei n 5.107/1966. Ele fornece recursos para a habitao popular e pode ser utilizado pelo trabalhador com vnculo formal de emprego, para a aquisio de moradia prpria. O fundo era gerenciado pelo BNH, a lei n 8.036/199058 estabeleceu que 60% das aplicaes seriam destinadas habitao popular. Atualmente, a gesto do Fundo deve seguir o planejamento e as normas gerais do Conselho Curador do FGTS (CCFGTS). Esse Conselho sempre foi formado por representantes da sociedade civil e do governo federal. Em uma das suas regulamentaes o decreto-lei 2.408/1988, que j foi revogado, previu-se a participao de representantes dos governos estadual e municipal, ainda que indicados pelo Ministro da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente. Apenas a partir de 1989, o Conselho Curador passou a funcionar efetivamente, anteriormente ele era [..] presidido pelo BNH, que na prtica administrava sozinho o Fundo, sob orientao do governo. (CAIXA, 2010, p. 14). Tendo em vista o papel de destaque do FGTS na proviso de recursos para a poltica habitacional no Brasil, o Conselho Curador tem grande relevncia, j que a aplicao dos recursos do fundo condicionada s suas regras. No entanto, no h representantes dos entes federados em sua composio, sendo ele formado por dez representantes do governo federal, um da CEF, um do Banco Central, seis representantes dos trabalhadores e seis representantes dos empregadores. Na resoluo do CCFGTS n 181/1995 foi aprovado o programa Pr-moradia, de atendimento habitacional por meio do Poder Pblico e na resoluo n 460/2004 foram estabelecidos os percentuais destinados a habitao popular em cada ente federado, conforme destaca Bonduki (2008, p. 100):
[...] no que se refere ao Subsistema de Interesse Social, o grande salto ocorreu com a Resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS, que tornou possvel uma massiva aplicao de recursos deste, que o principal fundo para investimento

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J havia tal previso na lei n 7.839/1989.

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habitacional, em subsdios habitacionais, cujo montante atingiu, em 2006 e 2007, 1,8 bilhes de reais anuais.

A destinao dos recursos, o teto do valor dos imveis a serem financiados e a conceituao do que habitao popular59 devem ser estabelecidos pelas resolues desse conselho, restando evidente que suas decises so determinantes na configurao da poltica pblica, no destino dos recursos, na formatao das modalidades de atendimento. Assim como o financiamento no mbito do SBPE, o FGTS, que atinge uma populao com renda menor, tambm ampliou seu crdito, mas no na mesma proporo: passou de R$4,204 bilhes de reais e 292.891 unidades em 2005 a R$35,096 bilhes e 510.304 unidades em 2012, conforme FGTS (2006-2013):

FGTS: Financiamento Habitao Popular

R$ 40,00 R$ 35,00
Recursos (R$bi)

R$ 30,00 R$ 25,00 R$ 20,00 R$ 15,00 R$ 10,00 R$ 5,00 R$ 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Demonstraes Contbeis do FGTS 2005-2012.

A resoluo n 375/2001 do CCFGTS possibilitou a utilizao de recursos do fundo para a aquisio de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRIs) com limitaes no valor do financiamento e no valor das unidades habitacionais. A resoluo n 390/2002, retirou essas limitaes: considerando que a redao dada ao item 2 da Resoluo n 375/2001 no contempla os objetivos de incremento da produo e contribuio do CRI para a ampliao do nmero de novos lanamentos no setor imobilirio, com reflexos positivos na contratao de mo-de-obra e na dinamizao desse importante setor da economia nacional, conforme ficou consensado na aprovao da referida Resoluo por parte deste Conselho. Alm disso, a resoluo n 578/2008, alterada pela n 637/2010, permitiu a

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Conforme a resoluo do CCFGTS n 702/2012: as operaes de financiamento de habitao popular so destinados s pessoas fsicas: definidas como famlias com renda familiar mensal limitada a R$ 4.300,00, admitida sua elevao at R$ 5.400,00 nos casos de financiamentos vinculados a imveis situados em Municpios integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, Municpios-sede de capitais estaduais, ou Municpios com populao igual ou superior a 250.000 habitantes.

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aquisio de cotas de Fundos de Investimento Imobilirio e de Fundos de Investimento em Direitos Creditrios e debntures. relevante notar como a habitao usada como justificativa para a alocao de recursos do FGTS em Fundos de Investimentos, como na resoluo n 602/2009: Considerando que o setor imobilirio fundamental no processo de crescimento da economia brasileira e que a habitao o objetivo principal da aplicao dos recursos do FGTS. Desse modo, as resolues possibilitaram a utilizao de um recurso, que deveria ser prioritariamente usado para a populao de baixa renda, para a compra de CRIs e outros ttulos para favorecer o SFI, que tem como foco o retorno ao investidor e no o fim do dficit habitacional. Tal aspecto apontado no produto 3 do PlanHab (2008, p. 67):
Alm disso, entendemos que pelas caractersticas e objetivos do FGTS, suas dotaes oramentrias devam se voltar exclusivamente para os financiamentos. Os recursos para aquisio de CRIs e estmulo ao desenvolvimento do mercado secundrio deveriam, assim, ser buscados em outras fontes.

3.1.3. CODEFAT

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela lei n 7.998/1990, tambm uma das fontes de recursos do sistema. As decises sobre a destinao dos recursos passam pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) constitudo por seis representantes do governo federal, seis dos empregados e seis dos empregadores - e devem ser voltadas ao pagamento do abono salarial, do segurodesemprego, ao financiamento de programas de educao profissional e tecnolgica e de desenvolvimento econmico. 60 3.1.4. Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social

O Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS) formado por seis membros do governo federal, trs representantes dos empregados e trs representantes dos empregadores. A presidncia do Conselho, a partir da lei n 10.683/2003, passou a ser do Ministro das Cidades.

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Em resposta ao pedido de informao formulado pela autora, o Ministrio do Trabalho e Emprego comunicou que no h recursos do FAT sendo utilizados em projetos habitacionais.

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Por meio de uma resoluo ad referendum do CCFDS, resoluo n 141/2009, o Ministro das Cidades criou o Programa Minha Casa, Minha Vida Entidades (PMCMV-E), que voltado produo de habitao por pessoas organizadas em cooperativas habitacionais ou mistas, associaes e demais entidades privadas sem fins lucrativos. O fundo foi fonte de recursos do Programa Crdito Solidrio, tambm voltada a entidades. 3.1.5. Conselho Gestor do FNHIS

O Conselho Gestor do FNHIS um rgo de carter deliberativo, que determina as diretrizes e critrios para a alocao dos recursos do fundo. A lei que o criou determinou que sua composio, a ser definida por regulamento do poder executivo, seria formada de forma paritria por rgos e entidades do Poder Executivo, e representantes da sociedade civil. No entanto, o decreto n 5.796/2006 determinou que apenas representantes do executivo do governo federal seriam membros do conselho. As decises so tomadas por maioria simples, com a presena de no mnimo metade de seus membros, com a presidncia do conselho exercida por um representante do Ministrio das Cidades segundo o decreto, o prprio Ministro com o voto de qualidade. O conselho formado por doze representantes do governo federal, quatro representantes de entidades da rea dos movimentos populares, trs representantes de entidades da rea empresarial, trs representantes de entidades da rea de trabalhadores, um representante de entidade da rea profissional, acadmica ou de pesquisa e um representante de organizao nogovernamental. O CGFNHIS publica resolues com as diretrizes gerais do Fundo, os programas existentes e outras determinaes da poltica, teoricamente, observando a lei do FNHIS, a Poltica e o Plano Nacional de Habitao estabelecidos pelo Ministrio das Cidades e as diretrizes do Conselho das Cidades. Alm disso, aprova oramentos e planos anuais e plurianuais, delibera sobre as contas e dirime dvidas sobre as normas aplicveis ao FNHIS. 3.1.6. Conselho das Cidades

O Conselho das Cidades (ConCidades) surgiu legalmente como Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano na medida provisria n 2.220/2001, tendo ganhado sua

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denominao atual pela lei n 10.683/2003. Sua regulamentao e instalao se deu a partir do decreto n 5.031/2004, modificado pelo decreto n 5.790/2006. O conselho composto de 86 membros: 16 representantes do Poder Pblico Federal (trs representantes so do Ministrio das Cidades, sendo o Ministro o presidente do conselho, um da Casa Civil, um do Ministrio da Cultura, um do Ministrio da Fazenda, um do Ministrio da Integrao Nacional, um do Ministrio da Sade, um do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, um do Ministrio do Meio Ambiente, um do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, um do Ministrio do Trabalho e Emprego, um do Ministrio do Turismo, um do Ministrio da Cincia e da Tecnologia, um da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica e um da Caixa Econmica Federal), nove representantes do Poder Pblico Estadual, do Distrito Federal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Estadual e do Distrito Federal, observado o critrio de rodzio entre os Estados, o Distrito Federal e as entidades civis, 12 representantes do Poder Pblico Municipal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Municipal, 23 representantes de entidades dos movimentos populares, oito representantes de entidades empresariais, oito representantes de entidades de trabalhadores, seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa, e quatro representantes de organizaes no governamentais. Esse conselho, alm de contar com a participao de representantes dos entes federados, conta com uma porcentagem de membros de movimentos populares superior ao exigido pelo SNHIS: 26,74%. No entanto, sua participao mais limitada, pois apenas fornece subsdios para as decises e planos, tendo ainda seu formato definido unicamente pelo Executivo do governo federal, assim como o CGFNHIS (SANTOS JR et al., 2006, p. 19):
Alm disso, sob o ponto de vista do Frum Nacional de Reforma Urbana, h um limite relacionado ao fato do decreto presidencial definir o Conselho das Cidades como uma esfera consultiva e deliberativa, mas s definir atribuies consultivas. Atualmente a capacidade deliberativa do Conselho muito mais resultante da sua fora social o fato dele ser composto por segmentos representativos dos setores sociais ligados poltica urbana do que uma definio legal. E nesse aspecto existem riscos de retrocessos, j que no h nenhuma garantia que os prximos governos mantenham o compromisso em adotar as deliberaes tomadas no seu interior.

A participao do ConCidades no SNHIS tem sido limitada s resolues recomendadas em que o conselho apenas sugere mudanas que no so de sua competncia. Nas resolues recomendadas n 3/2005, n 14/2006, n 16/2006, n 27/2006

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e n 35/2007: so sugeridas aes e o envio de recursos para o fundo. J nas resolues n 70/2009, n 93/2010 e n 114/2011, a preocupao maior integrar o sistema com o PMCMV e o PAC, especialmente por conta do esvaziamento do fundo decorrente da priorizao desses programas. 3.1.7. Conselhos estaduais e municipais

Os recursos s podem ser aplicados nos entes federados que apresentarem planos de habitao de interesse social, constiturem fundos de habitao de interesse social e conselhos com no mnimo das vagas destinadas a representantes dos movimentos populares. No entanto, diversos conselhos no cumpriram essas exigncias e o controle realizado sobre eles parece ser apenas formal, sobre sua constituio, no se ligando ao cumprimento dos requisitos. No Estado de So Paulo, por exemplo, por meio da lei n 12.801/2008, o Poder Executivo foi autorizado a regulamentar a composio do Conselho Gestor do Fundo Paulista de Habitao de Interesse Social, o que foi realizado por meio do decreto n 53.823/2008. Tal decreto estipulou que a composio seria de: quatro representantes do Poder Executivo estadual, quatro representantes da sociedade civil (um de organizaes populares de representao estadual, um de organizaes de agentes financeiros e dois representantes das organizaes de agentes promotores privados empresariais). Desse modo, a participao dos movimentos populares ficou reduzida a 12,5% dos membros, a metade do necessrio no sistema. Essa divergncia com o sistema nacional gerou uma proposta de decreto legislativo na Assembleia Legislativa de So Paulo: n 50/2009 para a revogao do decreto por essa desconformidade, mas ela foi arquivada. O Conselho Gestor do Fundo Garantidor, institudo pelo decreto estadual n 53.823/2008, no tem nenhum membro de movimentos populares, contando com a participao de representantes do governo estadual, de empresrios e de agentes financeiros. Todos os Estados, atualmente, tm a presena de conselhos de habitao (IBGE, 2012), nos Municpios essa presena tem aumentado, mas em 2009 apenas 9% os tinham (IBGE, 2009). Se o simples acompanhamento da Constituio j se mostra deficiente, o efetivo funcionamento dos conselhos mais duvidoso ainda; por se tratar de uma obrigao para

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obter o financiamento federal no sistema, os entes federados podem constituir conselhos legalmente, ainda que no os instalem de fato. A resoluo n 2/2006 do CGFNHIS, em seu artigo 2, 6, estabeleceu a competncia dos conselhos estaduais e locais para fixar critrios para a priorizao de linhas de ao, alocao de recursos e atendimento dos beneficirios dos programas habitacionais, para promover ampla publicidade dos critrios e modalidades de acesso e para debater e avaliar esses critrios. No entanto, tal previso limitada pelos padres estabelecidos nacionalmente, j que o acesso aos programas restrito s modalidades escolhidas em mbito federal.

3.2. Conferncias das Cidades

As Conferncias das Cidades no so atores, mas apresentam recomendaes para as polticas pblicas por meio de representantes do Estado e da sociedade civil nos trs nveis de governo. Elas se inserem no contexto da gesto democrtica das cidades, estabelecidas pelo Estatuto da Cidade: lei n 10.257/2001 e definidas pelo decreto n 5.790/2006, tendo como seus objetivos promover a interlocuo entre autoridades e gestores pblicos dos trs entes federados com os diversos segmentos da sociedade acerca de assuntos relacionados Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e propiciar a participao popular. As conferncias nacionais foram realizadas em 2003, 2005, 2007, 2010 e 2013, com as etapas preparatrias em mbito estadual e municipal. Por diversas vezes, veio a debate a questo federativa no desenvolvimento das cidades e a integrao das polticas pblicas. 3.3. Unio

A Unio vem ocupando h muito tempo papel essencial na poltica habitacional. Apesar de existirem experincias de governos estaduais e municipais, desde a Repblica Velha, a Unio desenvolveu relevantes polticas habitacionais, com destaque para o BNH, que influencia at hoje a estruturao da poltica no pas. Um dos pontos mais relevantes para essa proeminncia na atuao do governo federal so os recursos do FGTS e o papel de financiador desempenhado pela CEF, alm

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da regulao da poltica de crdito. Apesar de existirem diversos modelos de poltica habitacional, a predominncia do modelo baseado no financiamento bastante presente na histria dessa poltica pblica no Brasil.
3.3.1. Ministrio das Cidades

Alm do papel de coordenao que a lei do SNHIS garante ao Ministrio das Cidades, o decreto n 5.796/2006 lhe possibilitou uma competncia relevante no sistema: a de selecionar e definir critrios para seleo de propostas formuladas por Estados, Municpios e Distrito Federal. Isso significa que, ainda que as diretrizes sejam definidas pelo CGFNHIS, ainda que houvesse ampla participao da populao num ambiente democrtico, a deciso final interna burocracia do Ministrio. As informaes sobre os pedidos realizados e os pedidos atendidos com recursos, bem como a justificativa da deciso no so disponibilizadas eletronicamente, o que prejudica a transparncia da seleo. O Ministrio das Cidades o rgo gestor da aplicao do FGTS, tendo como uma de suas competncias expedir atos normativos relativos alocao dos recursos para implementao dos programas aprovados pelo CCFGTS, alm de acompanhar a execuo dos programas e definir metas. Nesse sentido, por meio de Instrues Normativas, como a n 1/2011, determina remanejamentos nos valores disponibilizados a cada ente federado e programa dos recursos do FGTS destinados habitao popular ou, como a de n 68/2009, que estabelece metas fsicas e planos de contrataes dos recursos do FGTS para o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). As portarias tambm so utilizadas na determinao de programas, como a de n 547/2011, que dispe sobre as diretrizes do PMCMV para Municpios com at 50.000 habitantes e a de n 465/2011 que autoriza a Secretaria Nacional de Habitao a remanejar as metas entre as unidades da federao para a alocao de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). O funcionamento do Ministrio foi descrito no relatrio do TCU (2010, p. 283):
Do ponto de vista oramentrio, o rgo possui quatro linhas principais de atuao: (i) melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios; (ii) construo de habitaes de interesse social; (iii) subsdio habitao de interesse social; e (iv) apoio elaborao dos planos habitacionais de interesse social. No que concerne s aes no oramentrias, as intervenes envolvem financiamentos junto aos setores pblicos estadual, distrital e municipal, bem como ao setor privado (pessoas fsicas e jurdicas). Nestes

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ltimos, as aes esto estruturadas em quatro linhas de atuao: (i) financiamento pessoa fsica para construo, reforma ou aquisio de imvel novo ou usado (Carta de Crdito FGTS); (ii) financiamento pessoa jurdica para construo habitacional (Apoio Produo FGTS); (iii) financiamento imobilirio (Caderneta de Poupana/SBPE); e (iv) financiamento para aquisio de material de construo (Construcar/CEF).

O Ministrio sofre com diversas limitaes na sua operao, especialmente financeiras, sendo relevante destacar tambm a mudana de Ministro (sada de Olvio Dutra para a entrada de Mrcio Fortes) e de partido (sada do Partido dos Trabalhadores para a entrada do Partido Progressista) em 2005, que foi apontada por muitos pesquisadores como um retrocesso na poltica habitacional (BONDUKI, 2009, p. 14):
Se mais no foi feito nessa rea, foroso lembrar que o enfraquecimento e a desarticulao do Ministrio das Cidades, particularmente da Secretaria Nacional de Programas Urbanos a partir de 2007, qual cabe implementar polticas fundirias e urbanas, tm um custo, a ser creditado na poltica de governabilidade.

Podem ser observadas tambm dificuldades na execuo dos contratos: no relatrio da Controladoria Geral da Unio (CGU. SNH, 2008, p. 5) relativo ao ano de 2007, a Secretaria Nacional da Habitao estava com 85,00% dos contratos de repasse com problemas de execuo: obras/servios no iniciadas, atrasadas e paralisadas. 3.3.2. Banco Central

O Banco Central (BC) uma autarquia federal cujo presidente membro do CMN, entre suas competncias esto o controle do crdito e a fiscalizao e regulao das instituies financeiras no pas. Diversas resolues do Banco Central que publicizam decises do CMN tratam da disponibilizao de recursos captados em depsitos de poupana pelos agentes financeiros para a poltica habitacional como as de n 3.005, n 3.177 e n 3.259 (FIX, 2011, p. 134):
[...] a Resoluo do Banco Central n. 3.259 obrigou os bancos a aplicarem porcentagem do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) em emprstimos imobilirios. At ento, parte dessa obrigatoriedade poderia ser atestada com a apresentao de crditos de antigos financiamentos imobilirios no mbito do FCVS. Algumas normativas do Banco Central introduziram mudanas a partir de 2002, visando minimizar a utilizao do FCVS virtual no cmputo da exigibilidade de direcionamento dos recursos do SBPE.

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3.3.3. Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Casa Civil

Os trs ministrios juntamente com o das Cidades compe o Comit de Acompanhamento do Programa Minha Casa, Minha Vida (CAPMCMV), institudo pelo decreto n 6.962/2009. Alm disso, os Ministrios da Fazenda, do Planejamento e das Cidades regulamentam o funcionamento do programa, determinando faixas de renda, valores das prestaes, entre outras questes, por meio de portarias interministeriais. 3.3.4. Caixa Econmica Federal

A Caixa Econmica Federal (CEF), em sua configurao atual, foi criada pelo decreto-lei n 759/1969. uma empresa pblica, ou seja, faz parte da Administrao Indireta, sendo vinculada ao Ministrio da Fazenda, e, segundo o site da instituio 61, a rede Caixa, incluindo correspondentes entre outros, est presente em todos os Municpios brasileiros62. Uma de suas finalidades operar no setor habitacional, como sociedade de crdito imobilirio e principal agente do Banco Nacional de Habitao, com o objetivo de facilitar e promover a aquisio de sua casa prpria, especialmente pelas classes de menor renda da populao (art. 2, alnea c do decreto-lei n 759/1969). Uma importante questo na organizao institucional da poltica habitacional brasileira o relevante papel ocupado pela Caixa Econmica Federal, que no faz parte da estrutura do Ministrio das Cidades, como aborda Bonduki (2008, p. 97):
Apesar do avano que representou a criao do Ministrio, necessrio ressaltar que uma das suas debilidades sua fraqueza institucional, uma vez que a Caixa Econmica Federal, agente operador e principal agente financeiro dos recursos do FGTS, subordinada ao Ministrio da Fazenda. Em tese, o Ministrio das Cidades o responsvel pela gesto da poltica habitacional, mas, na prtica, a enorme capilaridade e poder da Caixa, presente em todos os municpios do pas, acaba fazendo que a deciso sobre a aprovao dos pedidos de financiamentos e acompanhamento dos empreendimentos seja sua responsabilidade.

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A Rede CAIXA est presente em todos os municpios brasileiros. Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/atendimento/canais_atendimento/agencia.asp?TipoParametro=agencia_sem_penh or>. Acesso em 20.07.2013.
62

So realizadas aproximaes entre a Caixa e os Municpios. Em 2008, por exemplo, foram realizadas 4.200 visitas a Municpios (CEF, 2008).

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A CEF o agente operador do FGTS, definindo os procedimentos para a execuo dos programas de habitao popular e elaborando a anlise jurdica e econmico-financeira dos projetos. A empresa tambm responsvel pela operacionalizao da gesto do Fundo de Arrendamento Residencial, destinado ao PMCMV voltado populao de renda mais baixa, e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) destinado ao Programa Crdito Solidrio e ao PMCMV-Entidades, alm de administrar o Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab). Em alguns casos, a escolha dos beneficiados feita diretamente pela Caixa (IPEA, 2011b, p. 24):
No mbito das Resolues n 460 e n 518, do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), que modificou a primeira, no h processo de seleo de propostas conduzido pelo MCidades. Assim, as superintendncias regionais da CAIXA so responsveis pela alocao dos subsdios, a partir de dotao recebida periodicamente.

Esse protagonismo tambm se deve capilaridade e capacidade da Caixa na poltica habitacional (CGU. CEF, 2008, p. 5): Tendo em vista as limitaes operacionais do Ministrio das Cidades, a necessidade de utilizao dos servios da CAIXA se torna fundamental para a execuo dos empreendimentos. A poltica habitacional no Brasil ainda muito ligada a uma ideia de fornecimento de financiamento habitacional e, atualmente, a Caixa Econmica Federal o principal ator desse segmento no pas. Nesse caso, a preponderncia da Unio no ligada apenas a uma competncia constitucional determinada, mas ao modelo da poltica pblica e ao ator que a realiza no pas atualmente. No SNHIS, a Caixa desempenha o papel de agente operador, a instituio depositria dos recursos do fundo, sendo responsvel por analisar a viabilidade das propostas selecionadas pelo Ministrio das Cidades (art. 7, inc. VI do decreto n 5.796/2006). Desse modo, mais uma vez um rgo integrante do governo federal tem a possibilidade de rejeitar propostas de atendimento habitacional segundo critrios prprios. No PMCMV, a Caixa seleciona os projetos dentro da modalidade FAR, realiza anlise de risco, jurdica e de engenharia, aprova por meio do comit regional e contrata por meio da agncia, segundo Cardoso et al. (2013). No Programa MCMV-Entidades a Caixa envia os projetos analisados para o MCidades e depois os contrata. Nos financiamentos com recursos do FGTS dentro do programa, a Caixa avalia os lanamentos,

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sendo que o comit regional ou a matriz decide e contrata. Por fim, na modalidade de oferta pblica de recursos, a Caixa seleciona os agentes financeiros privados. 3.4. Estados

O fim do Banco Nacional de Habitao deixou um vazio institucional, tendo a poltica habitacional sido realizada por alguns Estados e por outros no. O Estado de So Paulo, por exemplo, estabeleceu a vinculao de uma porcentagem do ICMS habitao, o que contribuiu para a institucionalizao de uma poltica estadual (ARRETCHE, 2000). claro que o desenvolvimento de uma poltica estadual de habitao no dependeu apenas desse fator, j que a existncia de uma burocracia especializada e da priorizao da questo nos governos da poca ainda que por interesses empresariais tambm contriburam para a criao de um sistema independente do governo federal. Em So Paulo, a assuno do papel de provedor de polticas pblicas de habitao j havia sido feita antes mesmo da criao do BNH, segundo Arretche (2000, p. 108):
Em 1949, foi criada a CECAP (Caixa Estadual de Casas para o Povo), ento uma autarquia ligada Secretaria do Trabalho. Na prtica, contudo, esta agncia somente comeou a ter uma atuao efetiva no campo da produo habitacional a partir de 1967. A CECAP a ele se integrou como agente promotor, seja operando com recursos no mbito do SBPE, seja operando com recursos do FGTS, emprestados ao BNH. Em 1975, a CECAP transformou-se em empresa de economia mista, passando a chamar-se CODESPAULO; finalmente, em 1982 foi criada a CDH, que, em 1989, passou a chamar-se CDHU.

O modelo predominante da CDHU envolvia a participao dos Municpios (FIX, 2011, p. 115):
A maior quantidade de unidades habitacionais foi produzida no programa SH3. As prefeituras deveriam solicitar a construo dos conjuntos. Se aprovada, deveriam doar a terra, selecionar as famlias, prover a infraestrutura e os equipamentos sociais, habilitar as famlias junto ao programa e entregar as chaves. O projeto, a produo do conjunto e a comercializao ficavam a cargo da CDHU. Para as construes, a Companhia promovia licitaes dentro da modalidade chamada Empreitada Global.

Mesmo a CDHU, fruto de uma descentralizao, passou por um processo de descentralizao com a criao de escritrios regionais; para aumentar a produo de unidades, tornou-se, predominantemente, uma gerenciadora de construtoras (ROYER, 2002). interessante notar que, apesar da autonomia da poltica habitacional do Estado de

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So Paulo, ela carrega os mesmos problemas e limitaes do modelo centralizado do BNH (ROYER, 2002, p. 180):
Todas as crticas apresentadas ao modelo do regime autoritrio podem ser opostas poltica habitacional estruturada pelo Estado: produo em massa, fazendo do nmero de unidades o critrio de mensurao da eficincia da poltica; tratamento mercantil da questo habitacional, oferecendo poucas alternativas para os setores de menor renda; apropriao privada do fundo pblico pelas empreiteiras, que passam a viver do oramento estatal; separao da questo habitacional da questo urbana, destacando a moradia dos outros problemas da cidade; apropriao simblica do discurso, fazendo da nunca realizada universalizao do direito um meio de legitimao do governo e cooptao poltica de movimentos organizados e prefeituras do interior. A reiterao dos equvocos do modelo anterior do a clareza da filiao da poltica da CDHU, de modo que, mesmo com a desarticulao do sistema e com o novo pacto federativo, esta continuou operando como um agente do BNH, produtor de unidades habitacionais.

Esse processo de assuno da poltica pelos Estados foi bastante heterogneo63, sendo muito limitado em diversos deles, em grande parte devido falta de uma poltica de descentralizao do governo central, que tinha interesse em continuar condicionando a obteno de recursos a negociaes polticas (ARRETCHE, 2000, p. 124): a orientao do Executivo federal foi de manter um sistema centralizado, gerido por uma burocracia fragilmente insulada. O FNHIS, criado em 2005, conta com transferncias de recursos aos Estados: voluntrias, vinculadas a um fim, impondo condies e tendo como objetivo dar coerncia a uma poltica nacional de habitao. Os recursos so repassados por meio dos fundos dos entes subnacionais, eles tm liberdade para determinar da composio do seu conselho gestor e elaborar seu plano de habitao de interesse social, desde que este esteja de acordo com o plano e a poltica nacional e com o plano diretor do Municpio onde os recursos sero aplicados. As diretrizes mais gerais so dadas pelos editais de seleo de propostas, mas o escopo do projeto, desde que adequado a essas diretrizes e s determinaes legais, definido pelos Estados. A lei que criou o SNHIS buscou destacar o papel articulador que os Estados devem ter no mbito de seu territrio, com a integrao dos planos locais com os planos de

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A heterogeneidade da atuao dos Estados continua: vide GONALVES, Renata da Rocha. Polticas Habitacionais na Federao Brasileira: os estados em busca de seu lugar. Dissertao de Mestrado. Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. Fundao Getlio Vargas. So Paulo, 2009.

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desenvolvimento regional, a coordenao de intervenes intermunicipais e a oferta de apoio dos Estados aos Municpios para que eles desenvolvam seus programas habitacionais, alm da possibilidade da criao de fundos e conselhos regionais, que ainda no existem. 64 No entanto, os recursos podem ser acessados por Municpios e entidades no governamentais diretamente do fundo nacional, o que pode limitar o papel coordenador dos Estados e reforar a predominncia j existente de acordos dos Municpios com a Unio, conforme anlise feita nos Municpios que realizaram programas de construo de unidades habitacionais em 2010-2011 (IBGE, 2011a): 76,14% deles o fizeram em parceria com a Unio, enquanto 64,52% com os Estados e 19,78% por iniciativa exclusiva dos Municpios. A participao da Unio e dos Estados nos programas de construo subiu: em 2007/2008 era de 67,78%, dos Estados era de 51,11% e de iniciativa exclusiva da prefeitura 21,91% (IBGE, 2008). Apenas quatro Estados apresentaram mais participao que a Unio nos programas de construo: Acre, Esprito Santo, Mato Grosso do Sul e So Paulo (IBGE, 2011a). Em 2008 eram Paran, So Paulo, Mato Grosso e Gois (IBGE, 2008). As parcerias dos Municpios com as esferas estadual e federal variam de acordo com os programas: no caso de programas de melhorias de unidades habitacionais, as iniciativas exclusivas das prefeituras superam as parcerias federativas: 63,17%, sendo 19,04% com os Estados e 31,54% com a Unio (IBGE, 2011a). Mesma situao da oferta de material de construo: 89,6% exclusivo das prefeituras, e cerca de 7% com Estados e Unio (IBGE, 2011a). Infelizmente, no mbito deste trabalho no possvel destacar toda a produo independente dos entes federados: Estados e Municpios desempenham polticas pblicas de iniciativa exclusiva ou em parceria, sem a participao da Unio. Dentro de programas como Minha Casa, Minha Vida, o papel dos entes federados bastante limitado: no mbito do FAR, por exemplo, cabe a eles selecionarem candidatos, realizarem trabalho social aps a interveno e oferecerem contrapartidas. 3.5. Municpios

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Apesar da previso legal para sua criao, os fundos e conselhos regionais no foram institudos at o momento, segundo a CEF em resposta a pedido de informao da autora.

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Nos ltimos anos, tem aumentado o valor total das transferncias de recursos financeiros para os Municpios, bem como tm sido descentralizadas algumas polticas como a educao fundamental (AFONSO, 2006, p. 8):
Numa perspectiva de mais longo prazo, comparando as ltimas quatro dcadas e meia, verificado que no apenas o governo central perdeu importncia relativa, como tambm a esfera estadual (que tinha um peso relativo em 2004 inferiores aos de 1988, antes de implantado o atual sistema). Quem apresenta uma tendncia clara e consistente de ampliao de importncia relativa na federao brasileira so os governos municipais.

No entanto, o papel dos Municpios nas polticas pblicas ainda bastante indeterminado e heterogneo, o que tambm resultado do desenho de 1988, no qual houve pouca determinao na diviso dos encargos. Cabe a outros arranjos legais e infralegais possibilitar o equilbrio entre receitas e encargos, essencial para polticas estruturadas: estabelecer quem financia, quem executa, quem controla. Os Municpios desempenham, ou deveriam desempenhar, um papel bastante importante nas polticas habitacionais, especialmente porque elas dependem diretamente do ordenamento do territrio e de outras polticas pblicas de infraestrutura urbana de sua competncia como saneamento, iluminao pblica, transporte pblico e asfaltamento (SAULE JR., 1997, p. 72):
O municpio, com base no artigo 182 e no princpio da predominncia do interesse, o principal ente federativo responsvel por promover a poltica urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e instrumentos estabelecidos no plano diretor, definido constitucionalmente como instrumento bsico da poltica urbana.

As polticas habitacionais e as polticas pblicas de competncia municipal devem ser articuladas como modo de evitar: tanto a subutilizao de infraestrutura j existente, quanto a construo de unidades habitacionais desvinculadas da infraestrutura urbana e dos servios pblicos, que so inadequadas e podem elevar os custos de manuteno e expanso destes, uma das crticas feitas ao Programa Minha Casa Minha Vida como aponta Maricato (2011, p. 67): [...] o PMCMV retoma a poltica habitacional com interesse apenas na quantidade de moradias, e no na sua fundamental condio urbana. Nos Municpios, a falta de autonomia da questo habitacional pode ser verificada na organizao administrativa: segundo dados da pesquisa Munic (IBGE, 2011a), 62,5% das reas de habitao nos Municpios so subordinadas a outros rgos, em 19,4% a

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secretaria em conjunto com outras polticas, em 6,1% a secretaria exclusiva, em 11% um setor subordinado chefia do Executivo e em 1% rgo da administrao indireta. Apenas em Municpios com mais de 500.000 habitantes a presena de secretarias exclusivas (48,6%) superior a de setores subordinados (8,1%). importante destacar tambm que o gasto em habitao e urbanismo pelos Municpios brasileiros bastante desigual. Comparando polticas reguladas65 e polticas no reguladas (como habitao e transporte pblico) numa srie histrica de 1996 a 2006, Marta Arretche (2012, p. 197) conclui que nas polticas no reguladas a desigualdade nos gastos entre Municpios muito maior:
O Coeficiente de Gini na funo habitao e urbanismo j era alto (0,474) e se mantm bastante estvel ao longo da srie. Em 2006, o Coeficiente de Gini dessa funo era de 0,432. [...] Em suma, h um claro padro de desigualdade de gasto entre as polticas implementadas pelos municpios brasileiros.
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Mesmo com limitaes, 84,6% dos Municpios declararam desenvolver alguma poltica habitacional, sendo que a porcentagem cresce de acordo com o tamanho da populao, atingindo 97,4% do total de Municpios acima de 500.000 habitantes (IBGE, 2011a). A associao dos Municpios com os governos estaduais e federais varia de acordo com a modalidade de poltica habitacional oferecida. No caso de programas de regularizao fundiria, 20,9% dos Municpios realizam-nos em conjunto com o governo federal, 37,9% com o governo estadual e 54,4% por iniciativa exclusiva. J na oferta de unidades habitacionais a participao do governo federal cresce para 76,1% e as polticas de iniciativa exclusiva passam a representar 19,8% do total (IBGE, 2011a).

3.6. Atores no estatais

A construo do espao no realizada apenas por atores estatais, mas fruto da sociedade como um todo (SOUZA, 2005, p. 99): O espao social ao mesmo tempo um produto das relaes sociais e um condicionador dessas mesmas relaes.

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Com limitaes autonomia dos Municpios e um mnimo de gasto institudo legalmente: sade e educao.
66

A desigualdade foi calculada com o Coeficiente de Gini para os gastos municipais em cada funo. O Coeficiente de Gini mede a distribuio da desigualdade variando de 0 (igualdade total) a 1 (desigualdade total).

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Diversos atores constroem o espao e as polticas habitacionais influenciam e so influenciadas por esse processo. Mais recentemente, o espao tem sido cada vez mais inserido no circuito de circulao do capital financeiro (BOTELHO, 2007), incorporando novos atores e dinmicas s polticas. Os atores privados participam das polticas pblicas todo o tempo: na formao das agendas, na formulao, na implementao, na avaliao e no monitoramento. Esses atores so diversos: de movimentos populares de luta por moradia a grupos empresariais com grande poder econmico. Apesar de a dissertao tratar dos arranjos dentro da federao, ignorar a participao dos atores privados seria reduzir muito a anlise, ento, mesmo que superficialmente, eles sero mencionados. 3.6.1. Empresas da construo civil

Mesmos as empresas que no participam da poltica habitacional voltada populao de baixa renda, influenciam essa poltica (AGUIAR, 2008, p. 31):
A organizao interna das cidades comandada em grande parte pelas aes de agentes particulares que realizam empreendimentos, determinam a seleo de reas, definem a produo de novos padres de moradia para os setores de renda mais elevada, alm de induzirem investimentos pblicos, que por sua vez reforam e reiteram o processo de diferenciao espacial.

A relevncia dessas empresas pode ser observada de forma clara na construo do Programa Minha Casa, Minha Vida, no contexto da crise do setor (DIAS, 2012, p. 133):
A proposta por construo de moradias via FNHIS perde fora, em razo do carter emergencial da crise e tambm de todos os problemas operacionais relacionados operao desse fundo. O Planalto passa a articular um plano diretamente com as principais construtoras do pas e a CBIC 67, que representa as mdias e pequenas construtoras em nvel nacional. Nesse sentido, a Presidncia da Repblica toma para si a liderana da proposta de construo de moradias e ultrapassa a Campanha Nacional pela Moradia Digna, esvaziando-a na perspectiva imediata de alocao de recursos.

A participao de empresrios na formulao do programa no ficou oculta, mas declarada publicamente, como, por exemplo, no site do Sinduscon de So Paulo (Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de So Paulo) (2012):

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A CBIC a Cmara Brasileira da Indstria da Construo e rene 68 sindicatos e associaes do setor em todos os Estados. Disponvel em: <http://www.cbic.org.br/institucional>. Acesso em 20.07.2013.

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O sindicato mobilizou-se e, junto com outras entidades do setor, obteve do governo um programa anticclico, iniciado com linhas de crdito especficas e que culminou no lanamento do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida, em maro de 2009. A partir de ento, a construo recuperou-se e voltou a crescer.

As empresas do setor da construo civil podem desempenhar o papel de construtoras, de incorporadoras ou os dois papis alternativa ou cumulativamente, em funo do empreendimento. O desenho do PMCMV deixa clara a priorizao do setor empresarial (BUONFIGLIO, DANTAS, 2011, p. 8):
O poder do mercado imobilirio na definio de polticas habitacionais extrapola o controle pblico do Estado e dos Conselhos Setoriais. No MCMV, observa-se o papel determinante desempenhado pelas construtoras e incorporadoras alavancadas pela financeirizao imobiliria. Estes agentes esto definindo no apenas a localizao e o pblico alvo, mas os projetos, tipologias e qualidade das edificaes.

relevante destacar tambm que empresas do setor esto ligadas a doaes para campanhas eleitorais e influenciam os governos em diversas esferas. Por exemplo, nas eleies de 2012 no Municpio de Dracena (Municpio do Oeste Paulista que, segundo o Censo 2010, contava com 43.258 habitantes), na campanha para a reeleio do prefeito Clio Rejani (PV) constatou-se que de um total de doaes de R$209.430,00, havia doaes de: R$500,00 de uma empresa de corretagem de imveis, R$2.200,00 de duas empresas de construo de edifcios e R$ 22.400,00 de trs empresas de incorporao de empreendimentos imobilirios.
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Para o candidato vitorioso Jos Antnio Pedretti (PR),

com uma campanha mais modesta de R$ 72.659,54, consta a doao de R$3.000,00 de uma empresa de incorporao de empreendimentos imobilirios.69 No Municpio de So Paulo, a questo veio tona depois de decises judiciais que cassavam o mandato do prefeito e de vereadores (FOLHA DE SO PAULO, 2010) por conta de doaes ilegais recebidas por meio da Associao Imobiliria Brasileira, que foi
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Tambm foram doados R$3.000,00 de uma empresa que, apesar de no ter como objeto a incorporao imobiliria do mesmo grupo de outra empresa que realiza tal atividade: Coimma. A pesquisa foi realizada por meio de consultas ao objeto social das doadoras de campanha que constam na prestao de contas do Tribunal Superior Eleitoral: <http://inter01.tse.jus.br/spceweb.consulta.receitasdespesas2012/abrirTelaReceitaComite.action>. Consulta ao objeto social: <https://www.jucesponline.sp.gov.br/pesquisa.aspx>. Acesso em 20.06.2013.
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Nesse caso a empresa Coimma tambm realizou uma doao no valor de R$2.000,00. Consta tambm uma doao de R$1.762,00 do diretrio estadual, que composto por, entre outras doaes, valores direcionados por empresas ligadas ao ramo da engenharia como a Provence Construtora Ltda.

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utilizada para esconder as doaes do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais (Secovi) de So Paulo, j que doaes de sindicatos so proibidas. No se quer aqui comparar a relevncia econmica e o impacto das doaes nos dois Municpios, mas apenas ilustrar que a presena de empresrios do setor se faz presente em diversos nveis de governo e de diversas maneiras, influenciando as polticas pblicas. No caso do PMCMV, as empresas tm grande relevncia por serem as responsveis por apresentar projetos e execut-los no mbito do Fundo de Arrendamento Residencial, conforme a portaria n 168/2013 do Ministrio das Cidades: a) apresentar s instituies financeiras oficiais federais projetos de produo de empreendimentos para alienao dos imveis; b) executar os projetos contratados pela instituio financeira oficial federal; e c) realizar a guarda dos imveis pelo prazo de sessenta dias aps a concluso e legalizao das unidades habitacionais. A escolha do terreno, o projeto e a construo so realizados pelos agentes privados, deixando o papel dos agentes pblicos em segundo plano: tanto pela inexistncia de produo pblica no programa, quanto pelo desprezo ao planejamento e regulao dos entes federados em seus territrios. O setor da construo civil beneficirio de diversas renncias fiscais (Cardoso, 2013). Recentemente, sofreu mudanas em virtude da abertura de capital na bolsa de valores de algumas das mais importantes empresas, o que, juntamente com o aumento do crdito e com a expanso das faixas de renda em que elas atuam, contribuiu para o aumento de unidades construdas aps 2006, como aponta Lcia Shimbo (2010, p. 135):
Seja pela entrada de recursos proveninentes de financiamento habitacional, pela institucionalizao de novos marcos regulatrios que favoreceram a incorporao privada, pela injeo de recursos de investidores estrangeiros, pela tendncia de crescimento e de concentrao de capital no setor imobilirio, a atuao das empresas construtoras e incorporadores de capital aberto foi potencializada vertigionosamente, a partir de 2006.

A autora tambm aborda a confuso intencional entre habitao social e de mercado como forma de ampliar o acesso e o desvio dos recursos pblicos e semipblicos destinados populao de renda mais baixa, o que prejudica o controle sobre os recursos que mudaro as cidades (SHIMBO, 2010). 3.6.2. Instituies financeiras

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A construo do espao um processo dinmico, produto da ao de diversos atores, impactando nas polticas habitacionais. Nesse sentido, tambm relevante destacar o papel das instituies de crdito que, individualmente ou organizadas em associaes como a Associao Brasileira das Entidades de Credito Imobilirio e Poupana (Abecip), influenciam na formulao e execuo de polticas. Tambm merecem breve meno os organismos internacionais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que realizam emprstimos aos governos locais sob condicionantes que influenciam a definio das polticas urbanas e habitacionais, restringindo e moldando o desenho das polticas pblicas, conforme aborda Arantes (2006): parcerias pblico-privadas, polticas habitacionais e urbanas baseadas na recuperao plena de custos e no na necessidade da populao, investimento em reas de interesse do mercado, terceirizao da gesto estatal, ocultao dos conflitos em torno das escolhas de polticas entre outras consequncias. Na modalidade Oferta Pblica de Recursos (OPR) do PMCMV para Municpios at 50.000 habitantes (portaria interministerial n 484/2009, Ministrios da Fazenda e das Cidades), as instituies e agentes financeiros analisam as condies de elegibilidade e viabilidade tcnica, jurdica e documental das demandas indicadas pelos entes federados, depois da seleo realizada pelo MCidades, e acompanham a execuo dos empreendimentos. 3.6.3. Movimentos populares

Diversos movimentos que lutam pelo direito moradia e cidade tm presena constante nos debates, conferncias, conselhos e manifestaes que visam influenciar as polticas habitacionais. Especialmente durante as dcadas de 1980 e 1990 surgem diversos movimentos como cita Rodrigues (2013, p. 24): nascem a Confederao Nacional de Associao de Moradores (Conam), em 1984; Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM), formado em 1990; Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP), em 1993; e a Central de Movimentos Populares, em 1997. Alguns deles esto organizados no Frum Nacional de Reforma Urbana juntamente com outros atores (MARICATO, SANTOS JR., 2006, p. 4):
O Frum uma coalizo de organizaes que rene movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe, e instituies

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acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gesto democrtica e da promoo do direito cidade.

Alguns movimentos se organizam para desempenhar o papel de promotores de empreendimentos habitacionais por meio de linhas de financiamento especficas. A partir da lei n 11.578/2007, as entidades sem fins lucrativos passaram a poder disputar recursos no SNHIS. Segundo a resoluo n 18 do CGFNHIS, atribuio das entidades selecionar os beneficirios finais, observados os critrios normativos, apresentar a proposta e gerenciar a obra. Portarias do Ministrio das Cidades, como as de n 105/2012, n 107/2013, n 169/2013 e n 251/2013, definem os critrios formais que as entidades precisam apresentar para poder participar de programas de habitao de interesse social geridos pelo ministrio, a abrangncia que podem alcanar e estabelece uma pontuao que determina o nmero de unidades que elas podem executar simultaneamente de acordo com participao em conferncias e conselhos, experincias anteriores na produo de unidades habitacionais, capacitao dos membros, desenvolvimento de atividades de participao. Desse modo, o governo centraliza o cadastro das entidades em todo o territrio nacional e induz a estrutura e os requisitos que considera necessrios s entidades que desejem executar unidades habitacionais com recursos federais. Entre as entidades que apresentaram documentao no perodo de 10 a 12 de junho de 2013, 10 foram habilitadas e 68 no. A deficincia mais frequente foi a ausncia de cpia do estatuto social atualizado e registrado, problema de 54 entidades.70 Em 2013, 1.039 entidades estavam cadastradas. Uma linha de financiamento disponvel a essas entidades o Programa Minha Casa, Minha Vida-Entidades (PMCMV-E), que foi criado pela resoluo n 183/2011 ad referendum do CCFDS. O programa sofre crticas porque seu formato voltado para construtoras e mal adaptado para as entidades, com disputas por terras com agentes do mercado e financiamentos individualizados (Evaniza L. Rodrigues, 2013). Dentro do PMCMV, o Programa Nacional de Habitao Rural pode ser efetivado por entidades sem fins lucrativos ou pelos entes federados. Tambm possvel a utilizao da Carta de Crdito Associativo com recursos do FGTS, que tem tido seus recursos diminudos em favor da ao de Apoio Produo, priorizada aps a criao do PMCMV (FGTS, 2012).
70

Consulta ao site do Ministrio das Cidades: Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/Resultado_da_anlise_d a_habilitao_-_entidades_que_pleitearam_entre_10.06_e_12.06.13.pdf>. Acesso em 25.08.2013.

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3.6.4. Outros atores

No possvel enumerar todos os atores que influenciam a poltica habitacional e constroem o espao. Cabe mencionar a atuao do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Residenciais e Comerciais (Secovi), da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), das universidades, das companhias de habitao, das cooperativas, dos sindicatos e entidades como o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB), das assessorias tcnicas de projetos autogestionados entre outros. relevante tambm a presso dos proprietrios de terras, ainda que no estejam organizados de forma permanente, conforme aponta Jos Roberto Bassul (2005, p. 141):
A produo habitacional no Brasil, em grande parte, no se destina a atender demanda efetiva de moradias, mas a produzir um ativo financeiro. E o mercado interessado na valorizao desse ativo no obviamente formado apenas pelos seus produtores, mas igualmente pelos compradores/investidores. Em outros termos, resistncias dessa natureza associam proprietrios, grandes e pequenos, e empreendedores contra a efetiva implementao de dispositivos que, por levarem a uma maior oferta, possam constituir ameaa s altas taxas mdias de rentabilidade desse tipo de investimento.

Outros atores empresariais tambm tm algum relevncia no desenho das polticas como as empresas de consultoria. So empresas que prestam servios aos governos, normalmente com estudos e elaborao de planos para a formulao de polticas pblicas. Pesquisa realizada pelo Ministrio das Cidades (2006) a respeito do plano diretor em alguns Municpios de regies metropolitanas constatou que dos 274 dos Municpios que responderam ao questionrio: 204 terceirizaram a confeco dos seus planos.

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Capitulo 4: ESTRUTURA FEDERATIVA DO SNHIS

1.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

A lei que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, n 11.124/2005, e o decreto que a regulamentou, n 5.796/2006, tiveram como finalidade coordenar todos os entes federados e outros atores envolvidos na poltica pblica de habitao para populao de baixa renda, tendo como um de seus objetivos articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao e como um de seus princpios compatibilidade e integrao das polticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como das demais polticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de incluso social. Segundo o art. 12 da lei n 11.124/05, os recursos do FNHIS devem ser aplicados de forma descentralizada por intermdio dos Estados, Distrito Federal e Municpios que precisam: constituir fundo com dotao oramentria prpria, constituir conselho com pelo menos das vagas destinadas aos representantes dos movimentos populares, apresentar Plano Habitacional de Interesse Social, aderir ao sistema, elaborar relatrios de gesto, observar os parmetros e diretrizes para a concesso dos subsdios e oferecer contrapartidas, que podem ser em recursos financeiros, bens imveis urbanos ou servios. Depois da adeso e do cumprimento das condicionantes mencionadas, os entes devem apresentar projetos que estejam de acordo com os programas existentes, ou seja, a aplicao do dinheiro do FNHIS vinculada aos fins determinados de maneira centralizada. A adeso dos Estados e Municpios voluntria e segundo os dados do comunicado do IPEA n 118 (2011) elaborados a partir dos dados da CAIXA e do MCidades/SNH/Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica (DICT) atualizados at 28.jun.2011, aderiram todos os Estados e 5.377 Municpios, ou seja, 96,7% do total. A seleo das propostas depende da disponibilidade oramentria do fundo: em 2009, por exemplo, foram aprovadas 580 propostas das 6.827 apresentadas nas aes Planos Habitacionais, Urbanizao e Produo Social da Moradia (MCIDADES, 2010, p. 26), ou seja, cerca de 8,5% de aprovao.

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2. Limites do sistema

O desenho institucional do sistema, seu funcionamento, bem como as contrapartidas exigidas dos entes federados representam limites na coordenao das polticas pblicas habitacionais. 2.1. Composio do CGFNHIS

A composio do Conselho Gestor do FNHIS, integrado de forma paritria por rgos do Poder Executivo Federal e representantes da sociedade civil, no foi definida por lei, mas pelo decreto n 5.796/2006, o que lhe traz fragilidade institucional, dependendo apenas da vontade do Executivo federal para sua modificao a qualquer tempo. No decreto foi limitada a participao dos Executivos de outros entes federados, possibilidade que estava aberta no texto da lei. 71 Antes da publicao do decreto que instituiu a composio dos membros do CGFNHIS, o Conselho das Cidades, preocupado com a construo plena do SNHIS e com o pacto federativo, j havia recomendado a presena de representantes do Poder Executivo estadual e municipal por meio da resoluo recomendada n 5/2006, o que no foi considerado no formato final: dez representantes do Poder Executivo federal, um representante do Poder Executivo estadual, um representante do Poder Executivo municipal, quatro representantes dos movimentos sociais, trs representantes das entidades empresariais, trs representantes das entidades de trabalhadores, um representante de organizaes no governamentais e um representante de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa. A composio do Conselho ficou assim estabelecida pelo decreto: Ministro de Estado das Cidades, Secretrio Nacional de Habitao, um representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia, um representante do Ministrio da Cultura, um representante do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, um representante do Ministrio da Fazenda, um representante do Ministrio da Integrao Nacional, um representante do Ministrio do Meio Ambiente, um representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, um representante do Ministrio da Sade, um representante do Ministrio do Trabalho e Emprego, um representante da Caixa Econmica Federal, quatro

71

A lei no possibilitou a incluso de representantes dos outros Poderes.

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representantes de entidades da rea dos movimentos populares, trs representantes de entidades da rea empresarial, trs representantes de entidades da rea de trabalhadores, um representante de entidade da rea profissional, acadmica ou de pesquisa e um representante de organizao no governamental. Apesar de a legislao impor aos entes federados que 25% dos membros de seus conselhos sejam de movimentos populares, a porcentagem no CGFNHIS de 16,6% de seus membros, ou seja, o modelo a ser seguido no utilizado no conselho do fundo nacional. O decreto determina que o presidente do Conselho Gestor do FNHIS possa convidar para participar das reunies do Conselho at dois representantes do Poder Pblico Estadual, do Distrito Federal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Estadual e do Distrito Federal e do Poder Pblico Municipal ou de entidades civis de representao do Poder Pblico Municipal, mas eles no tm direito a voto. Importante destacar que o Ministro das Cidades o presidente do conselho, detendo o voto de qualidade, sendo possvel ainda tomar decises ad referendum do conselho. 2.2. Diretrizes e destinao dos recursos

De modo geral, todas as diretrizes para os investimentos, bem como a destinao dos recursos do fundo so determinados em nvel federal. Os Municpios e Estados que contarem com alguma capacidade tcnica desenvolvero projetos com um grau de autonomia bastante limitado pelas escolhas do governo federal, por meio do Ministrio das Cidades, da CEF e do CGFNHIS. Os projetos so selecionados pelo governo central, que conta a com mais uma oportunidade para direcionar os programas habitacionais aos seus objetivos. Alm de obrigar os Estados e Municpios a desenvolverem uma estrutura institucional padronizada na rea habitacional, o desenho do SNHIS condiciona as polticas pblicas estaduais e municipais s escolhas do governo federal. Segundo o decreto n 5.796/2006, cabe ao Ministrio das Cidades selecionar e definir critrios para seleo de propostas formuladas por Estados, Municpios e Distrito Federal. O que, na prtica, significa que a deciso, em ltima instncia, do Ministro das Cidades. O modelo desenvolvido prioriza esse ator, j que alm de deter o voto de qualidade na instncia que define as diretrizes (CGFNHIS), tambm cabe a ele decidir quais projetos sero beneficiados com recursos do fundo. Aps essa seleo feita pelo

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ministrio, ainda h uma anlise de viabilidade feita pela CEF (art. 7, VI do decreto n 5.796/2006), destacando mais uma vez o papel do governo central. Desde sua criao at maro de 2013, o CGFNHIS havia publicado 53 resolues, sendo que destas nove so decises do ministro e nove so referendos do conselho a essas decises. O ministro se utilizou bastante da possibilidade trazida pelo inciso XI do art. 8 da resoluo n 1 regimento interno para deliberar sobre matrias consideradas relevantes e urgentes. Apesar da destinao dos recursos estar dividida entre modalidades de aes e distribuio territorial, o Ministrio das Cidades realiza a seleo e pode distribuir de maneira diversa da determinada pelo CGFNHIS: segundo o 2 do art. 3 da resoluo n 27/2009 facultado ao Ministrio das Cidades promover remanejamento de recursos entre as propostas integrantes da ao de Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios e entre as aes de Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social e Desenvolvimento e Qualificao da Poltica Habitacional e Prestao de Servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social, objetivando ajustar a distribuio original de recursos ao conjunto das propostas efetivamente apresentadas e que indiquem viabilidade de contratao. Por meio das resolues do conselho, possvel tambm ao governo federal impor suas prioridades em detrimento das necessidades locais: na resoluo n 27/2009, 40% dos recursos da Ao Oramentria de Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios foram direcionados a propostas complementares a projetos inseridos no PAC e apenas 7% poderiam ser distribudos a propostas priorizadas e aprovadas por Conselhos Locais de Habitao de Interesse Social. Nessa mesma resoluo e ao o conselho decidiu que ser uma obra complementar ao PAC seria um dos critrios para a seleo de propostas dos entes. 2.3. Modalidades financiveis

Os Estados e Municpios no escolhem quais tipos de programa querem executar. Se os recursos vm do fundo nacional, eles vm com destinaes limitadas como: proviso de moradias ou urbanizao de assentamentos precrios. As decises de alocao so concentradas no mbito do CGFNHIS: em diversas resolues, como na de n 4/2006, so estabelecidas quais aes podero ser desenvolvidas com recursos do fundo.

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Dessa maneira, os entes, para obterem recursos federais, no podem inovar no desenho da poltica (PIERSON, 1995, p. 456):
Inovao bem sucedida pode facilitar um processo de difuso em todo o sistema, ou prover as autoridades centrais de uma justificativa para universalizar a mudana da poltica pblica. A perspectiva de variao da poltica pblica e experimentao frequentemente vista como a maior vantagem de sistemas federais. 72

A limitao das modalidades financiveis oferece um custo maior aos entes que queiram inovar na poltica habitacional, j que restringe o acesso aos recursos federais. claro que apenas a descentralizao das decises no garantiria inovao, criatividade ou adequao da poltica s especificidades de cada ente, mas o modelo escolhido no incentiva o desenvolvimento de alternativas locais. Nesse sentido, a observao de Almeida (2008, pp. 218-219) acerca da subordinao voluntria dos entes federados:
Arrisco ainda dizer sem maior rigor de anlise histrica e poltica que, diversamente do que se passa nos Estados Unidos da Amrica, o presidencialismo forte em um pas de abissais desigualdades regionais, como o Brasil, ressalta ainda mais a preponderncia da Unio. Isso porque no apenas a populao, mas os prprios entes federados autnomos de Direito, porm desprovidos, em sua maioria de qualquer condio real de auto-sustentao passam a esperar que a Unio tudo proveja e, assim legitimada, tudo decida.

Conforme aborda Dalmo Dallari (1990, pp.62-63) sobre a autonomia dos Municpios: [...] na atribuio das competncias e na distribuio das rendas pblicas, os Municpios sempre recebem muito pouco e, por isso, vivem em situao de constante dependncia, ficando assim anulada a autonomia poltica formal. Essas condies no promovem o desenvolvimento dos entes, prorrogando relaes de subordinao (ALMEIDA, 2008, p. 233): Essa grande preponderncia jurdica e poltica da Unio ao mesmo tempo freia a possibilidade de desenvolvimento das unidades que renem reais condies de exerccio da autonomia e perpetua a situao de dependncia das demais. A lei que criou o sistema e o fundo previu diversas aes no campo habitacional: aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de

72

Traduo livre de: Successful innovation can facilitate a process of diffusion throughout the system, or provide a rationale for central authorities to universalize the policy change. The prospect of policy variation and experimentation is often viewed as a major advantage of federal systems.

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unidades habitacionais em reas urbanas e rurais; produo de lotes urbanizados para fins habitacionais; urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas de interesse social; implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos complementares aos programas habitacionais de interesse social; aquisio de materiais para construo, ampliao e reforma de moradias; recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas, centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social; outros programas e intervenes na forma aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS. A utilizao das aes ficou limitada no fundo, durante o PPA 2008-2011 a trs programas: Programa de Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios, com a ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios; Programa de Desenvolvimento do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, com as aes: Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social, Apoio ao Desenvolvimento e Qualificao da Poltica Habitacional e Prestao de Servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social; e Programa de Habitao de Interesse Social, com as aes Apoio Proviso Habitacional de Interesse Social e a Ao de Apoio Produo Social da Moradia. Para o PPA 20122015, foram alteradas e acrescentadas as aes de Apoio ao Fortalecimento da Poltica Nacional de Habitao, Apoio ao Desenvolvimento Institucional dos Agentes Integrantes do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e Apoio Sustentabilidade dos Empreendimentos de Habitao de Interesse Social. possvel constatar algumas inovaes em relao lei, como as aes referentes aos planos e assistncia tcnica, ainda que o rol original no tenha sido amplamente explorado como em relao poltica de locao social. 2.4. Dificuldades no acesso

O SNHIS foi organizado para exigir contrapartidas dos entes federados, estruturando um sistema coordenado de ao e desenvolvendo os rgos voltados questo habitacional. No entanto, considerando a realidade de diversos entes, essas exigncias se mostraram obstculos intransponveis, levando baixa regularidade deles no sistema. Segundo informaes do Ministrio das Cidades (2013), dos 26 Estados e do Distrito Federal apenas nove estavam regulares, ou seja, 18 Estados estavam impedidos de receber

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desembolsos de contratos j firmados e pleitear novos recursos. De um total de 5.564 Municpios no rol apenas 883 estavam regulares e 4.681 pendentes, ou seja, 15,87% de conformidade. Estados como Sergipe, Alagoas e Amap no contavam com nenhum Municpio regular em julho de 2013. Alm da dificuldade de adequao aos parmetros do sistema, o baixo volume de recursos e a priorizao de outros programas fizeram com que no haja incentivos na busca pelo fundo, j que existem outras fontes com acesso mais facilitado e com recursos mais abundantes.

3.

Limites para o sistema

Alm dos problemas encontrados no desenho do sistema, limitaes fticas da federao brasileira, da organizao dos entes federados e da integrao entre eles se colocam como limites ao desenvolvimento de um sistema coordenado de polticas pblicas. 3.1. Capacidade administrativa dos Municpios

A baixa capacidade administrativa dos Municpios se coloca como um limite poltica habitacional e, especialmente, a um sistema que busca a coordenao e a autonomia dos entes federados. A deficincia na capacidade administrativa ajuda a explicar parte dos atrasos dos entes federados na adeso ao sistema: a primeira resoluo do CGFNHIS a tratar dos prazos para cumprimento dos compromissos constantes do Termo de Adeso n 2 de 2006 estabelecia como prazos: at 31.12.2007 para Estados, Distrito Federal e Municpios com mais de 20.000 habitantes e para a constituio dos conselhos e fundos para Municpios menores que 20.000 habitantes e no integrantes de regies metropolitanas e 31.12.2009 para os planos dos Municpios menores. Esses prazos foram alterados pelas resolues do CGFNHIS: n 7/2007, n 12/2007, n 15/2008, n 24/2009, n 30/2009, n 36/2010, n 40/2011, n 44/2011, n 48/2011 e n 51/2012 e instrues normativas: n 4/2010 e n 85/2010. A lei do SNHIS e a instruo normativa n 15/2011 do CGFNHIS permitiram que Municpios menores com menos de 20.000 habitantes e no integrantes de regies metropolitanas elaborem planos simplificados.

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No entanto, no so apenas o tamanho ou os recursos do Municpio que explicam os atrasos: uma pesquisa sobre os Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS) na Regio Metropolitana de So Paulo indicou que, em novembro de 2012, 10 Municpios no haviam iniciado seus planos: Municpios com populao variando de 16mil a 240mil habitantes, e com o melhor e o segundo pior ndice de desenvolvimento humano da regio (Denaldi et all, 2013). Alguns dos fatores dos atrasos indicados pelos entrevistados na pesquisa foram: falta de pessoal qualificado, falta de articulao entre os rgos municipais, pouca valorizao do plano, possibilidade de acesso aos recursos independentemente da confeco dos planos. Por outro lado, a adeso ao SNHIS a causa provvel do aumento na instalao de fundos, conselhos e planos (ARRETCHE et al., 2012, p. 40): A incidncia de conselhos nos municpios passa de 14,0% em 2004 para 42,6% em 2009. A presena de fundos municipais de habitao passa de 15,3% em 2005 para 42,8% em 2009. O Ministrio das Cidades condicionou a autonomia dos entes federados que acessaram o fundo para obteno de recursos para seus planos. Os Municpios que no tiveram aporte financeiro do ministrio para elaborao dos planos s devem cumprir o art. 2, 2 da resoluo n 2 do CGFNHIS, ou seja, fazer planos que sejam um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores, que caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal e municpios para a rea de habitao de interesse social. J Municpios que tiveram aporte de recursos do FNHIS para essa finalidade, devem ter planos que cumpram todas as resolues do CGFNHIS e a regulamentao do ministrio, ou seja, j que os entes so autnomos, a maneira encontrada para haver obedincia s normas do ministrio foi o condicionamento dos recursos ao cumprimento de padres estabelecidos pelo governo central. A adeso se deu de maneira parcial pelos Municpios (ARRETCHE et al., 2007, p. 117):
23,8% (1.326 municpios) apenas formalizaram a adeso ao SNHIS, sem avanar nas demais etapas de insero no sistema; 56,9% (3.166 municpios) formalizaram a adeso ao SNHIS e constituram o Fundo Local e o Conselho Municipal de Habitao de Interesse Social; 10,3% (apenas 571 municpios) formalizaram a adeso ao SNHIS, constituram o Fundo Local e o Conselho Municipal de Habitao de Interesse Social e tambm elaboraram o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS).

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Essa diferena pode ser relacionada complexidade de cada requisito, conforme pesquisa de Arretche et al. (2012, p. 113):
[...] o ano de 2007 representa o pico de publicao do Termo de Adeso no Dirio Oficial da Unio (DOU), procedimento efetivado por mais de 4.500 municpios naquele ano. Em outras palavras, esta resposta foi bastante rpida, dado que essa declarao de intenes apresenta muito baixo custo para os municpios, fato este j evidenciado pelo fato de que 97,9% deles publicaram Termo de Adeso no DOU.

Os Estados tiveram comportamento bastante varivel nessa composio: Municpios de Estados como o Amap, Maranho e Sergipe no apresentaram nenhum plano, enquanto Estados como o Acre tiveram mais de 70% dos Municpios apresentando planos e Santa Catarina mais de 30% (ARRETCHE et al., 2007). A regio Sudeste apresentou menos de 20% em todos os Estados. Estados como Cear, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina contaram com mais de 90% dos seus Municpios com conselhos e fundos. Em estudo patrocinado pelo Ministrio das Cidades (2007, p. 158), concluiu-se que quanto mais capacidades administrativas os Municpios apresentaram, maiores foram as possibilidades de desenvolver variados programas habitacionais, ainda que possa haver outros fatores com influncia nesse resultado:
[...] quanto mais instrumentos de poltica habitacional, maior a possibilidade de que o governo local oferea servios habitacionais. Por outro lado, h possibilidade de que uma administrao municipal no disponibilize nenhum programa se reduz medida que se ampliam e diversificam os recursos administrativos de um governo municipal. Finalmente, quanto mais complexa a capacidade administrativa de um municpio que conte com um rgo especfico, instrumentos de aferio de demanda, conselho e fundo de habitao , mais complexa e diversificada tende a ser sua atuao na oferta de unidades e na interveno urbana.

Segundo outro estudo do Ministrio das Cidades (2012), os Municpios que possuem algum setor responsvel por habitao tiveram melhor desempenho na aprovao de propostas no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Os Municpios com rgo exclusivo para habitao foram os que tiveram maior percentual de municpios com pelo menos uma proposta selecionada no PAC-Habitao: 68,5%, municpios com pelo menos um contrato: 71,7% e municpios com pelo menos um contrato com valor desbloqueado: 55,9%. O relatrio para a Controladoria Geral da Unio (CGU. FNHIS, 2009, p. 3) destaca a dificuldade das prefeituras em desenvolver os projetos:

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[...] tanto as aes de "Provimento Habitacional de Interesse Social" quanto as de "Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamento Precrios" estabelecem, como critrio de seleo das propostas, a existncia de projeto bsico e projeto executivo no momento da apresentao da proposta. Por si s, tal critrio fundamental para o correto dimensionamento e previsibilidade dos recursos que devero ser aplicados, mas por outro, municpios menores, que no possuem quadros tcnicos adequados e que normalmente se enquadram em uma situao de precariedade maior, ficam prejudicados ao no serem contemplados com a alocao de recursos do FNHIS.

No relatrio da CGU (CGU. SNH. 2010, p. 19) constataram-se problemas na execuo dos contratos, causados pelas limitaes dos entes federados:
As principais causas estruturantes que mais tm impactado no alcance dos objetivos dos Programas da SNH so as dificuldades em atuar na soluo dos problemas que ocorrem na execuo dos objetos pactuados, problemas esses causados em maioria pela falta de estrutura adequada da grande parte dos municpios brasileiros, o que reflete na falta de capacidade de elaborar e apresentar bons projetos, pela inexistncia de cronogramas mais rgidos para cumprimento por parte dos proponentes das etapas estipuladas para contratao e execuo dos contratos de repasse.

A posio da Secretaria Nacional de Habitao (CGU. SNH. 2009, p. 13) no sentido da limitao da sua atuao tendo em vista a autonomia dos entes:
So alocados recursos financeiros, esclarecidas todas as questes referentes a projetos, regularizao fundiria e licenciamento ambiental disponibilizando tcnicos aptos a prestar assessoria a todas as regies do Pas. No pode, no entanto, efetuar licitaes e executar obras em nome do ente federado, quer pela impossibilidade fsica, quer pela independncia e autonomia entre as esferas de poder, sendo ainda injusta a imposio de restries s populaes carentes em decorrncia das limitaes operacionais de suas administraes.

3.2. Regies metropolitanas

Conforme j mencionado, boa parte do dficit habitacional se encontra em reas metropolitanas. A contiguidade dos Municpios torna o dficit e as solues de poltica habitacional muito relacionadas, conforme analisa Luciana Royer (2013, p. 13):
A poltica habitacional responsvel pela gerao de externalidades que extrapolam os limites dos municpios. Da questo ambiental mobilidade urbana, muitos so os efeitos - positivos e negativos - associados produo de unidades habitacionais. Assim, apesar da disciplina do uso e ocupao do solo

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ser da competncia dos municpios, inegvel que a gesto da poltica habitacional exige um outro olhar sobre a gesto do espao, que no coincide com os limites polticos das fronteiras federativas. A questo fundiria, por exemplo, no pode ser regulada nos estritos limites dos territrios municipais. Do mesmo modo que o mercado imobilirio no respeita os limites entre os municpios na formao do preo das unidades habitacionais, a gesto poltica do espao demanda uma interveno a partir de outras estruturas de governana.

Nessa mesma perspectiva, Nabil Bonduki (2013, p. 40-41) trata dos impactos que as polticas pblicas e o mercado geram alm dos limites do territrio municipal:
Decises tomadas por cada municpio, sejam de natureza econmica, como incentivos fiscais, sejam de natureza urbana, como mudanas nas normas de uso e ocupao do solo, ou de natureza habitacional, como a remoo de favelas para implantao de obras pblicas, acabam por gerar impactos significativos em outros municpios, sem que eles possam, de alguma forma, interferir nessas decises. Mecanismos do mercado imobilirio atuante em determinado municpios acabam por afetar o valor da terra, gerando excluso da populao e migraes intrametropolitanas que, por sua vez, alteram as necessidades habitacionais de outros municpios para os quais se deslocam.

A questo habitacional, assim como outras polticas sociais, no pode ser tratada apenas localmente, sob pena de gerar efeitos contraproducentes, sobreposies de aes e at competio ineficiente entre os entes, j que algumas competncias no so bem delimitadas. No entanto, o desenho do SNHIS no garantiu a coordenao das aes: foi prevista a possibilidade da constituio de fundos e conselhos de carter regional (art. 12, 5 da lei 11.124/2005), mas, segundo informaes da CEF de setembro de 2013, fornecidas em resposta ao pedido de informaes da autora, isso ainda no havia acontecido. Diante desse cenrio, os entes federados tm agido autonomamente sem considerar os impactos das aes em outros entes. No sistema no h incentivo para a coordenao de polticas habitacionais, o papel dos Estados limitado e no h articulao regional das intervenes, cenrio que faz parte de um problema mais amplo de governana metropolitana que se apresenta em diversas outras polticas pblicas. Apesar da autonomia de cada Municpio que compe a regio metropolitana, seria possvel dentro do SNHIS uma induo coordenao de aes em territrios contguos. 3.3. Desigualdades regionais

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As desigualdades regionais representam dificuldades no desenho de polticas para todo o territrio brasileiro. A resoluo n 4/2006 do CGFNHIS limita a atuao em todo o territrio nacional a reas com 60% de ocupantes com renda at R$1.050,00. 73 No entanto, esse teto uniforme pode se mostrar inadequado, tendo em vista a concentrao de pobres em certas regies e o maior custo de vida em outras, que acaba relativizando a superioridade da renda. O Censo de 2010 (IBGE, 2010) indica que as regies Norte e Nordeste tem proporo de pessoas com renda de zero a dois salrios mnimos (equivalente a R$1.020,00) superior mdia nacional (82,48%), representando respectivamente 89,7% e 91,71% do total da populao, enquanto nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul as propores so, respectivamente, 79,64%, 77,99% e 77,90%. Ou seja, uma anlise superficial dos dados relativos renda indica que as regies Norte e Nordeste tm uma proporo de populao de baixa renda muito superior s outras regies brasileiras, o que dificulta o estabelecimento de uma meta com valores uniformes para todo o pas. Outro fator ainda mais relevante nessas desigualdades o custo de vida, porque em determinadas regies possvel ganhar maiores salrios e ter maiores gastos, o que tornaria uma meta nacional falaciosa: ganhar mais de R$1.050,00 em So Paulo pode garantir menos qualidade de vida que ganhar menos R$1.050,00 em Belm. Um indicador que se relaciona com o custo de vida o custo do aluguel; pesquisa realizada com dados referentes aos anos de 2002-2003 demonstra que DF e So Paulo so os Estados mais caros para a populao de baixa renda (Tatiane MENEZES; Carlos R. AZZONI; Guilherme R.C. MOREIRA, 2007, p. 341): No grupo das famlias pobres, o Estado de So Paulo o segundo mais caro (24% mais barato do que o aluguel do pobre em Braslia). Para essa faixa de renda os aluguis mais baratos so de Tocantins e Cear, ambos em torno de 47% abaixo de Braslia. Para o ano de 2002, outra pesquisa indicou as diferenas no custo de vida nas regies metropolitanas (Carlos R. AZZONI; Heron E. do CARMO; Tatiane MENEZES, 2003, p. 116):
Na ordem, Braslia, So Paulo e Rio de Janeiro so as mais caras, com ndices de custo de vida 13,6%, 13% e 7,4%, respectivamente, acima da mdia. Em posio prxima da mdia encontram-se Goinia (+3%), Curitiba (+2%), Porto Alegre (+1,5%) e Belo Horizonte, esta j abaixo da mdia (3,2%). No ano em anlise, a RM mais barata foi Recife, com um nvel de custo de vida 11,2% abaixo da

73

Em 2009, esse valor foi alterado para R$1.395,00, por meio da resoluo n 38/2009.

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mdia, seguida de perto por Fortaleza, com 11,1%. Salvador e Belm vm em seguida, com 7,8% e 7,2%, respectivamente. Fazendo uma comparao com o nvel de renda das respectivas RMs, percebe-se que as mais baratas tambm so as regies mais pobres: Norte e Nordeste. Como esperado, a RM mais rica, So Paulo, tambm das mais caras.

Pesquisa sobre o dficit habitacional (MCIDADES, 2009a, p. 32) verificou que mesmo com as diferenas de renda entre os Estados, a participao dos 10% mais pobres no dficit habitacional bastante parecida, o que demonstra a dificuldade em se estabelecer um limite de renda nacionalmente uniforme e que no seja excludente:
Quanto participao do dficit de habitaes dessa fatia de populao no total das carncias das unidades da Federao, as diferenas no so to acentuadas. Na realidade, a maioria dos percentuais fica entre 30% e 40%. Ou seja, a populao mais pobre, que constitui a base da estrutura social e corresponde a cerca de 10% da populao total, responsvel por grande parcela do dficit independente da regio considerada. As diferenas so marcantes, portanto, apenas em relao aos valores que essas populaes recebem. Assim, em Santa Catarina as famlias de mais baixa renda recebem, em mdia, renda mensal de at 600 reais e so responsveis por 41,9% do dficit estadual. Na Paraba, elas recebem at 240 reais e concentram 42,4% da carncia de moradias.

No PMCMV foram estabelecidos alguns limites regionais para o valor dos financiamentos, que tambm variam de acordo com o tamanho da populao dos Municpios, considerando diferenas locais e o pertencimento a regies metropolitanas. No entanto, outros problemas podem ser verificados como o limite das regies metropolitanas ser igual para todos os Municpios integrantes, o que pode levar concentrao da produo habitacional em Municpios com o preo da terra mais baixo, mais perifricos. As condicionantes nacionais impostas aos projetos podem restringir a atuao dos entes federados, inclusive limitando os efeitos benficos da descentralizao, relacionados a uma atuao mais compatvel com a realidade local. Por outro lado, ampliar em demasia os tetos de financiamento acaba excluindo a populao mais pobre. 3.4. Polticas urbanas, habitacionais e outras polticas pblicas

Dentro do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, uma questo de extrema relevncia a conciliao da poltica habitacional com as polticas urbanas, definidas por Anglica A. T. B. A. Volia, Regina C. Kato, Luiz Guilherme R. de Castro e Silvana Maria Zioni (2006, p. 7), como:

104

aquelas particularmente voltadas para os processos de produo, reproduo, transformao e apropriao do ambiente construdo, incluindo as infraestruturas e estruturas fsicas, os servios e equipamentos urbanos, sua localizao relativa no territrio e as prticas sociais aos quais se articulam e dos quais no podem ser separadas.

Essa questo da importncia do aspecto urbano da poltica habitacional esteve presente na construo do BNH, mas sua prtica ignorou a relevncia do SERFHAU, subordinando-o aos dirigentes do banco. A realizao de polticas habitacionais sem preocupao com a infraestrutura urbana no resolve o problema, podendo apenas, no limite, desloc-lo do indicador de dficit habitacional para o de inadequao domiciliar por possibilitar um acesso ruim aos servios pblicos como saneamento bsico, transporte pblico e iluminao eltrica. A lei de criao do SNHIS indica que a aplicao dos recursos do fundo deve estar ligada ao plano diretor74 ou legislao equivalente, mas no h instrumentos ou condicionantes de financiamento que garantam essa relao. Existe uma proposta de criao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU), mas ainda no foi transformada em um diploma legal. A resoluo do CGFNHIS n 2/2006 indica que a aplicao deve ser compatvel tambm com os Planos Plurianuais, instrumentos de planejamento quadrienal do Poder Pblico. Outra questo relevante a dificuldade em coordenar o planejamento entre os entes federados e no mbito de cada um deles. Planos setoriais, planos diretores, planos plurianuais: h uma dificuldade de cooperao, como observa Leda V. Buonfiglio e Rodrigo D. Bastos (2011, p. 8):
Mas como possvel haver a consolidao de uma poltica urbana territorial no municpio quando os prprios mecanismos e ferramentas de planejamento se traduzem em planos municipais setoriais de saneamento; de desenvolvimento; de habitao; de mobilidade; de desenvolvimento econmico que no dialogam entre si e esto desarticulados de uma poltica urbana territorial? Como dar conta de um planejamento urbano integrado quando para cada poltica social institudo um Conselho Municipal?

Outro tema que a descoordenao das aes afeta a concluso de empreendimentos habitacionais: como aborda Evaniza Rodrigues (2013), no PMCMV h desconexo entre os cronogramas dos empreendimentos e das concessionrias de servios

74

Constitucionalmente, apenas Municpios com mais de 20.000 habitantes precisam ter plano diretor, o que, em 2010, equivalia a 26,74% do total dos Municpios brasileiros.

105

pblicos dos entes federados, que muitas vezes atrasam a entrega das unidades habitacionais. A mesma autora aponta problemas de descoordenao entre as exigncias da Caixa e de rgo municipais e estaduais responsveis pelos licenciamentos e autorizaes. O SNHIS no previu um incentivo estruturado utilizao dos instrumentos urbansticos, especialmente aqueles previstos no Estatuto da Cidade. Dessa forma, Municpios que fazem sua lio de casa no tm mais recursos direcionados aos seus territrios que outros, j que as formalidades exigidas no sistema so apenas indicadores de processo, demonstrando o cumprimento de procedimentos formais. Os Municpios que conseguem melhorar a distribuio dos vazios urbanos, fazer regularizao fundiria, demarcar ZEIS etc. no tm prioridade no investimento dos recursos da habitao. Esta foi uma das preocupaes do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), que acabou sendo preterido no desenvolvimento do PMCMV, conforme aborda Bonduki (2009, p. 13-4):
O PlanHab props incentivar, com prioridade no acesso aos recursos, os municpios que adotassem polticas fundirias e urbanas corretas, como a instituio do imposto progressivo para combater os imveis ociosos e subutilizados, lembrando que quase 2 mil municpios formularam planos diretores e, na sua grande maioria, no puseram em prtica instrumentos para combater a especulao imobiliria.

Em anlise sobre os Municpios beneficiados com verbas do governo federal no PMCMV e no Apoio Proviso Habitacional de Interesse Social do SNHIS, o IPEA (2012, p. 11) observou que os Municpios que no utilizavam instrumentos urbansticos tiveram mais acesso s verbas do primeiro programa, quando o oposto seria o desejvel, tanto para incentivar os Municpios, quanto para que os recursos fossem bem mais empregados:
A anlise feita acima mostra que os municpios de at 50 mil habitantes que foram selecionados para integrar o programa MCMV so aqueles com as menores presenas de instrumentos de planejamento urbano e de planejamento setorial de habitao (especialmente os previstos no SNHIS, que dispem sobre planejamento e gesto participativos), frente aos municpios que executaram Aphis.

Analisando-se a distribuio de recursos nos programas do SNHIS e no MCMV observou-se que o segundo no prioriza Municpios que tenham melhor estrutura institucional (2012, p. 9):
Com efeito, o grupo dos municpios que executaram Aphis mostra maior presena de conselho e de fundo quando comparado ao grupo daqueles

106

municpios que no executaram. Novamente, essa tendncia mais forte entre os municpios com populao menor que 20 mil habitantes, uma vez que h 46% conselhos e fundos a mais. Entre os municpios de 20 mil a 50 mil habitantes que executaram Aphis, as presenas do conselho e do fundo so 39% e 37%, respectivamente, mais frequentes. Mesmo que os Plhis sejam sempre menos frequentes que conselhos e fundos, constata-se uma frequncia maior em termos de presena do plano entre os municpios de at 20 mil habitantes que executaram Aphis 24% mais frequente. Naquilo que se refere aos municpios selecionados para o MCMV, tambm entre os instrumentos da poltica setorial de habitao se repete a tendncia contrria observada para conselhos de poltica urbana e planos diretores. Assim, conselhos e fundos de habitao so de 7% a 10% menos presentes nos grupos de municpios que tiveram selees para o MCMV em 2009/2010. Em 2011/2012, os contrastes so aprofundados, havendo diferenas da ordem de 16% a 25% conselhos e fundos a menos nos grupos de municpios de ambas as faixas populacionais selecionados.

Os instrumentos disponveis tm sido utilizados muito timidamente pelos Municpios: ainda que o Estatuto da Cidade seja de 2001, em pesquisa sobre os planos diretores do Ministrio das Cidades (2006) realizada em 1.552 Municpios em 2006, apenas 14,9% deles tinham ao para vazios urbanos e 13,7% apresentavam oferta de terras para novas moradias. Os Municpios, com sua competncia de regulao do territrio, deveriam garantir a localizao adequada dos empreendimentos habitacionais financiados por eles ou pelos outros entes federados, mas o interesse nos recursos e nas obras acaba se sobrepondo, conforme analisa Luciana Corra Lago (2011, p. 8):
O poder e o dever dos municpios de controlar a localizao e a qualidade dos novos empreendimentos no esto sendo exercidos. As prefeituras no tm condies tcnicas e/ou vontade poltica para impor aes regulatrias, direcionando os empreendimentos para reas com infra-estrutura. No entanto, muitos gestores municipais invertem o problema, argumentando a falta de recursos para garantir a infraestrutura no ritmo do Programa MCMV. A aplicao dos instrumentos de planejamento territorial, como a ZEIS em reas vazias, previstos nos Planos Diretores e a criao de um banco de terras para habitao popular no parecem estar na ordem de prioridades das prefeituras.

Uma das consequncias que a no utilizao de instrumentos que permitam melhor uso de reas subaproveitadas acaba gerando procura por mais terra pelos empreendedores, o que, somado ao aumento do crdito habitacional e outros fatores, implica no aumento do preo da terra, como aborda Mariana Fix (2011, p. 146):

107

No MCMV, subsdios pblicos maiores na camada de 0 a 3 salrios mnimos garantem uma parcela da produo destinada de fato baixa renda. Os incorporadores voltados para a faixa de 3 a 10, contudo, conseguiram j elevar os limites de financiamento de modo a atingir uma populao com rendimentos maiores. O preo da terra torna cada vez mais difcil a produo para renda mais baixa.

Sobre os PLHIS, estudo do IPEA (2011, p. 34) indica a desvinculao dos planos liberao de recursos, o que desestimula a utilizao desses instrumentos:
Uma fragilidade dos PLHIS, como se sabe, a no obrigatoriedade de sua previso legal, estando, assim, sob a discricionariedade dos governos municipais e estaduais a sua implementao, que tambm depender fundamentalmente da presena e da presso da sociedade. Por outro lado, cabe ao governo federal efetivar o SNHIS como centralizador de programas e projetos e minimizar a alocao de recursos fora desse marco.

Outro aspecto importante acerca da coordenao dos entes federados a necessidade de incluso dos bens pblicos na regulao do territrio (DI PIETRO, 2004, p. 808):
Assim, embora a competncia para adoo das medidas de poltica urbana seja do Municpio, ela pode alcanar inclusive bens pblicos estaduais e federais, desde que inseridos na rea definida pelo plano diretor. [...] pelo exposto se conclui que a ideia de funo social, envolvendo o dever de utilizao, no incompatvel com a propriedade pblica. Esta j tem uma finalidade pblica que lhe inerente e que pode e deve ser ampliada para melhor atender ao interesse pblico, em especial aos objetivos constitucionais voltados para o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantia do bem-estar de seus habitantes.

Nesse caso, a utilizao dos instrumentos urbansticos, como o parcelamento compulsrio e o IPTU progressivo, pode facilitar o melhor aproveitamento de reas com infraestrutura em que se encontrem propriedades pblicas75, apesar de existirem posicionamentos discordantes. 76 Outra questo relevante a regulamentao local do Estatuto da Cidade e de outras legislaes ligadas habitao e planejamento do territrio. Elas podem, no apenas

75

Alexandre Levin (2010) defende a aplicao da desapropriao-sano do estatuto da cidade para imveis de entidades autrquicas e fundacionais federais e estaduais que no estejam afetados a suas atividades essenciais. Letcia Queiroz de Andrade (2006) defende a possibilidade de desapropriao de bens pblicos por outros entes da federao com respeito ao maior benefcio coletivo possvel.
76

Fernando Dias Menezes de Almeida (2002) contrrio aplicao em propriedades pblicas, tendo em vista a imunidade tributria constituicional e a limitao do decreto-lei n 3.365/1941.

108

neutralizar, como tambm subverter os efeitos buscados na legislao federal. Como observa Jos R. de Faria (2013, p. 18) em estudo acerca da utilizao do IPTU progressivo em trs Municpios:
1. A funo social da propriedade urbana no est necessariamente vinculada democratizao do acesso terra urbanizada; 2. Os instrumentos urbansticos correlatos no so necessariamente utilizados com vistas ao combate especulao ou valorizao imobiliria e, ao contrrio, podem ser funcionais para desobstruir processos de valorizao.

Especificamente, a utilizao do instrumento do estatuto em Curitiba levou ao efeito contrrio ao que se propunha (FARIA, 2013, p. 13):
Ao contrrio de consolidar e regularizar a moradia de segmentos populares em reas centrais e infraestruturadas, a aplicao desse instrumento urbanstico em Curitiba penaliza os proprietrios que no conferem algum uso ao imvel que impea a sua ocupao irregular para fins de moradia.

No caso do PMCMV, os Municpios mudam sua regulao urbanstica para se adaptarem ao programa: na portaria n 465/2011 do Ministrio das Cidades cabe aos Estados, Municpios e Distrito Federal apresentarem propostas legislativas para o reconhecimento dos empreendimentos como ZEIS77. necessrio verificar at que ponto essas mudanas pontuais fortalecem ou enfraquecem os instrumentos, talvez seja importante um passo adiante na avaliao da implementao deles: alm de sua existncia e territorializao nos planos diretores, seria essencial verificar sua efetividade de acordo com os objetivos da reforma urbana. A lei n 5.990/2012 do Municpio de Cascavel/PR definiu como ZEIS: os imveis de propriedade do Municpio ou que venham ser adquiridos pelo Poder Pblico Municipal e COHAVEL e que sejam destinados construo de novos empreendimentos habitacionais de Interesse Social. claro que as cidades passam por processos dinmicos e revises do planejamento so esperadas, mas, neste caso, h um zoneamento extremamente pontual, permitindo critrios diferenciados de construo em qualquer imvel destinado ao programa, independente do entorno, do plano diretor ou do zoneamento previamente determinado.

77

Sobre as ZEIS, DI SARNO (2012, p. 153) comenta: Visa, referido instrumento, flexibilizar os ndices urbansticos em dada rea urbana, permitindo dimenses de construes, estmulos tributrios, entre outros instrumentos, para realizar o direito cidade da coletividade afetada (ordenar a ocupao), flexibilizao essa no permitida para outros casos, Cria uma igualdade de oportunidades no estabelecimento de moradia com critrios mnimos de dignidade.

109

Adauto Cardoso et al. (2011, p. 12) tratam das alteraes legais trazidas pelo PMCMV no Municpio do Rio de Janeiro:
A flexibilizao da legislao urbana foi promovida atravs da Lei Complementar n. 97 de 10 de julho de 2009, a qual permite: a construo de UHs com rea reduzida em relao legislao geral vigente; a ampliao do nmero de pavimentos sem elevador; uma menor taxa de impermeabilizao nos lotes e a dispensa de algumas exigncias nas intervenes, a exemplo do nmero de vagas de garagem, dimensionamento das reas de recreao, dimenso mxima de projeo horizontal, etc. Por outro lado, exige-se que os terrenos apresentem testada para logradouros que disponham de capacidade tcnica para abastecimento de gua, as quais sejam capazes de atender demanda prevista; energia eltrica e iluminao pblica; condies para uma soluo adequada de tratamento e esgotamento sanitrio; drenagem pluvial; possibilidade de atendimento por transporte pblico e proximidade de equipamentos pblicos de sade e educao. Destaca-se que a legislao pede apenas que o logradouro possua capacidade tcnica para implantao destes servios, no

necessariamente que estes j estejam disponveis para o empreendimento no momento do recebimento das chaves pelas famlias.

Alm da legislao urbanstica, diversos Municpios tm doado terrenos e concedido benefcios fiscais para a realizao dos empreendimentos, inclusive Municpios bastante populosos e ricos como So Paulo (lei n 15.360/2011) e Campinas (lei n 13.580/2009), que isentou de taxas e emolumentos sobre a expedio de diretrizes urbansticas, de anlises, aprovaes e certificados de concluso, do Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis (ITBI) sobre a primeira transmisso do imvel produzido e do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). O Municpio de Ananindeua/PA por meio do decreto n 14.583/2011 concedeu benefcios fiscais, no caso iseno do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), Construtora Effece Ltda e Enaco Empresa Nacional de Construes, com a justificativa de criao de novos empregos e pela reduo do dficit habitacional. O que essas alteraes na legislao demonstram que se o esforo do governo federal fosse no sentido de fortalecer os instrumentos e a regulao urbanstica, elevando a qualidade e a efetividade dos planos diretores e planos locais de habitao de interesse social, as obras poderiam incentivar aes dos entes federados nesse sentido, j que os recursos so indutores de polticas. No entanto, a priorizao dada aos Municpios que mais apresentam benefcios para a instalao de unidades habitacionais em seus territrios como, por exemplo, a doao de imveis no mbito do PMCMV.

110

Apesar do preo da terra estar sendo um empecilho construo de unidades bem localizadas para a faixa de menor renda, no se tem pensado na intensificao do combate especulao imobiliria e ao mau uso do territrio urbano (Renato PEQUENO; Clarissa FREITAS, 2013, p. 135):
sintomtico perceber que no debate acerca da execuo do programa em Fortaleza, todos os atores entendam que o alto preo dos terrenos corresponda a um entrave ao andamento do programa, sem que nenhum deles mencione os instrumentos de combate especulao imobiliria como uma possvel soluo.

4.

Recursos na habitao

Historicamente, o gasto oramentrio com habitao baixo, so utilizados muitos recursos de fora do oramento, especialmente para o financiamento habitacional. No entanto, esses valores so onerosos, ou seja, exigem seu retorno, como o FGTS e o SBPE; nesse caso, o papel do Estado de regulao, direcionando a aplicao de recursos que no so prprios (BRASIL. Via Pblica; Lab hab-Fupam; Logos Engenharia. 2008, p. 24-25):
A afirmao vale para todos os entes da federao Unio, estados e municpios, que entre 1964 e 1986 sequer incluam a rubrica habitao nos seus oramentos, sendo que os agentes promotores do SFH no mbito dos estados e municpios, as Cohabs, embora fossem empresas estatais, atuavam de maneira quase autnoma, respondendo mais ao BNH do que aos governos estaduais e municipais.

As despesas na funo habitao apresentam baixos valores pagos em relao aos valores empenhados e liquidados. Em 2007, por exemplo, de uma dotao inicial de R$494.453.857,00, empenho de R$303.532.041,00, foram pagos R$ 252.849,00 78, ou seja, 0,083% do liquidado. Em relao ao FNHIS, desde o incio de seu funcionamento em 2006, todos os recursos da funo habitao corresponderam aos valores do fundo79. Grande parte dos recursos oramentrios tornaram-se restos a pagar, em 2008, por exemplo (TCU, 2008, p. 303): De R$ 4,5 bilhes empenhados em 2007 pelo FNHIS, 97% foram inscritos em restos a pagar no-processados.

78

Dados retirados do SIGABRASIL.

79

Com exceo do ano 2008, em que R$48.067.902,00 da funo habitao no corresponderam a valores do fundo.

111

Execuo Oramentria FNHIS

1.400.000.000,00 1.200.000.000,00 1.000.000.000,00
Recursos em R$

Dotao Inicial Autorizado Empenhado Liquidado

800.000.000,00 600.000.000,00 400.000.000,00 200.000.000,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Pago

Fonte: SIGABRASIL.

Mesmo no PMCMV, mais prioritrio que o sistema, em 2010, a dotao foi de 7.307mi, o empenho de 6.855mi, a liquidao de 164mi e o pagamento de 164mi, ou 2% da dotao atualizada. O que resultou em 88% dos recursos inscritos ao fim do ano como restos a pagar no processados (TCU, 2010, p. 286). Mesma observao da CGU (CGU. SNH, 2010, p. 6) em seu relatrio de 2010:
O quadro acima mostra que a SNH continua com elevado percentual de obras paralisadas e no-iniciadas. No caso das obras no-iniciadas, observa-se que 3/4 das mesmas foram contratadas at 2009, sendo que mais da metade foram contratadas at 2008. Este fato implica na inexecuo das aes de governo e nas sucessivas prorrogaes de Restos a Pagar.

No relatrio do TCU de 2011 (TCU, 2011), possvel observar a prioridade da Habitao de Mercado80 dentro do Programa de Acelerao do Crescimento: a execuo acumulada at 2010 foi de 216,9bi (ou 242,6% da previso de 2007) e para a Habitao de Interesse Social foram 0,4bi (ou 2,3% da previso de 2007). Ou seja, o financiamento para a camada mais pobre da populao teve execuo bastante inferior ao financiamento para a camada superior de renda. A prioridade Habitao de Mercado fez com que ela significasse 49% da execuo total do PAC. No oramento do governo federal, a despesa empenhada na funo habitao atingiu em 2011 o valor de R$508.059.854,00, sendo o total das despesas empenhadas:

80

A maior parte corresponde a financiamento SBPE.

112

R$1.676.831.326.896,00, ou seja, a funo habitao representa apenas 0,03% do total. Desses recursos, R$393.365.732,93 foram transferidos a Municpios e R$65.334.266,59 para Estados ou Distrito Federal. A soma das despesas empenhadas na funo habitao no ano de 2011 nos Estados da federao foi de R$3.113.258.534,02. Rondnia no declarou despesa empenhada na funo habitao nesse ano. Em relao aos Estados, a mdia dos gastos na funo habitao de 0,57% do total empenhado. possvel observar, por exemplo, que apesar do gasto do Estado de So Paulo ser o maior, proporcionalmente ao total de despesas empenhadas inferior ao de Estados como Acre, Alagoas ou Amazonas.

Despesas empenhadas na funo habitao 2011: Estados

1.600,00 1.400,00 1.200,00 1.000,00 800,00 600,00 400,00 200,00
AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS MG PA PB PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO

2,00% 1,80% 1,60% 1,40% 1,20% 1,00% 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00%

R$milhes

Habitao/total

Fonte: STN.

O total de despesas empenhadas na funo habitao nos Municpios em 2011 foi de R$ 3.798.058.467,76. Os dados so fornecidos pelos entes federados, estando sujeitos a incorrees. Nem todos os Municpios apresentaram suas informaes: em 2011, foram 5.194.

113

Despesas empenhados na funo habitao 2011: Municpios

3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 R$ 0,00 At R$25.000,00 At R$100.000,00 At R$500.000,00 Mais de R$500.000,00
N de Municpios

Fonte: STN.

A relao entre a mdia das despesas empenhadas na funo habitao e a mdia do total das despesas empenhadas nos Municpios de 1,07%.

Despesas empenhadas na funo habitao/total em 2011: Municpios

3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 0,00% At 0,10% At 0,50% At 2% Mais de 2%
N de Municpios

Fonte: STN.

Os valores dos recursos onerosos, no entanto, so muito superiores ao total das despesas oramentrias em habitao em todos os nveis de governo, o que indica que a priorizao para o financiamento que precisa ser devolvido/pago, dificultando o acesso para a maior parte da populao que faz parte do dficit com renda familiar de at trs salrios mnimos. 4.1. Destaque ao financiamento habitacional

O modelo de poltica pblica habitacional predominante tem sido o financiamento propriedade privada individual: a utilizao de recursos do SBPE direcionada ao

114

financiamento da aquisio de imveis novos, usados e da construo e a utilizao dos recursos do FGTS tem sido feita privilegiando o financiamento individual e o apoio produo. Os recursos do FNHIS tm sido bastante inferiores a essas duas outras fontes, conforme aponta estudo sobre a Poltica Nacional de Habitao de 2005 a 2011 realizado por Glria C. Figueiredo, Nelson Baltrusis e Elizabeth Oliveira (2013):
Considerando os recursos aportados pelas trs fontes indicadas, tem-se que os recursos destinados no mbito da PNH totalizaram R$ 342.182.638.954,00, sendo R$ 232.524.813.910,00 de contratos realizados com recursos do SBPE, R$ 99.675.710.000,00 relativos a contratos de habitao popular com recursos do FGTS e R$ 9.982.115.044,00 de valores realizados do OGU, relativos a Programas executados pelo MCidades, incluindo as subvenes do PMCMV. Pode-se constatar o domnio dos recursos do SBPE, com a produo habitacional de mercado se constituindo na ao dominante da atual Poltica Nacional de Habitao.

No FGTS, o programa Carta de Crdito Individual destina recursos para financiamentos a pessoas fsicas individualmente para aquisio de imveis novos ou usados, construo de unidades habitacionais, aquisio ou execuo de lotes urbanizados ou concluso, reforma, ampliao ou melhoria de unidade habitacional, beneficiando pessoas com renda familiar mensal de at R$4.300,00, admitindo-se a elevao da renda familiar mensal bruta, at R$5.400,00, nos casos de financiamentos vinculados a imveis situados em Municpios maiores, capitais ou integrantes de regies metropolitanas. O programa Carta de Crdito Associativo financia imveis na planta (FGTS, 2010, p. 67):
[...] que requerem maior tempo de maturao, anlise e execuo em relao aos projetos apresentados. No ano de 2010, os recursos do Programa Carta de Crdito Associativo foram reduzidos em, aproximadamente, 85%, em relao ao oramento inicial (de R$ 3,50 bilhes para R$ 276,00 milhes), sendo remanejados para o programa de Apoio Produo de Habitaes, favorecido pelo forte incentivo decorrente da continuidade do PMCMV.

A no ser no ano de 201281, em todos os anos estudados, os recursos para as entidades foi superior aos recursos destinados a COHABs no Programa Carta de Crdito Associativo. O Programa Pr-moradia voltado a rgos pblicos para a produo de solues habitacionais, incluindo urbanizao de favelas e desenvolvimento institucional, voltado

81

Para o ano de 2008 no h essa informao no relatrio.

115

populao com rendimentos de at trs salrios mnimos ou Municpios que sofreram desastres naturais, tendo participao bastante reduzida no total de recursos do FGTS. Cabe ressaltar que, a partir do lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida, em maro de 2009, o Pr-Moradia focou seus processos seletivos na modalidade destinada urbanizao e regularizao de assentamentos precrios (FGTS, 2011). O Programa Apoio Produo de Habitaes previsto na resoluo do CCFGTS n 485/2005 tem como objetivo: destinar recursos financeiros para empreendimentos de produo habitacional ou reabilitao urbana, voltados populao-alvo do FGTS, por intermdio de financiamentos concedidos a pessoas jurdicas do ramo da construo civil. Com o surgimento do PMCMV, a utilizao do financiamento para imveis novos se destacou ainda mais (FGTS, 2010, p. 66 ):
Em 2010, foram realizadas 90.834 operaes destinadas aquisio de imveis novos e 62.650 operaes destinadas construo, representando um aumento de 112% e 67%, respectivamente, em relao ao ano de 2009, o que somadas, equivalem a mais de 57% do total de financiamentos no perodo. Esse aumento se deu em grande parte pelo desempenho do PMCMV.

Houve um aumento significativo no volume de recursos destinados ao Programa Carta de Crdito Individual e ao Programa de Apoio Produo:

Recursos FGTS: habitao popular por modalidade

20,00 18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00

Recursos (R$bi)

Apoio Produo Carta de Crdito Individual

Carta de Crdito Associativo

Pr-moradia

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Relatrios Financeiros do FGTS.

O percentual da Carta de Crdito Individual diminuiu bastante devido ao crescimento do Apoio Produo, mas o volume de recursos dessa modalidade e do total cresceu muito no perodo. A partir de 2012, o Programa Apoio Produo torna-se o mais importante percentualmente no fundo:

116

Distribuio dos recursos de habitao popular do FGTS

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Carta de Crdito Associativo Pr-moradia Carta de Crdito Individual

Apoio Produo

Fonte: Relatrios Financeiros do FGTS.

Habitao popular - FGTS: unidades*

350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 carta de credito individual Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS. * No h dados sobre unidades produzidas em 2011 no Programa Pr-moradia. carta de credito associativo apoio a produo

Percebe-se que a poltica habitacional fundada principalmente no crdito, mesmo quando o pblico-alvo da poltica pblica a populao de menor renda, conforme considera Royer (2009, p. 21): De fato, curioso observar que os instrumentos de crdito se transformaram no objetivo principal da poltica habitacional, independentemente de sua adequao para atacar o problema. Esse deslocamento da questo social para o financiamento do indivduo desloca o entendimento da habitao como um direito social, ficando ela reduzida ao acesso a crdito, segundo Royer (2009, p. 164):
[...] o cidado beneficirio de direito passa a ser encarado como um consumidor e a questo habitacional, como uma questo individual de quem pode ou no

117

pode tomar crdito, de quem pode ou no oferecer garantia contra os riscos temidos pelos agentes financeiros. O Estado, a quem deveria competir organizar o desenvolvimento social, garantindo o acesso universal moradia, limita-se a corrigir as decantadas falhas de mercado, sustentando a suposta excelncia da racionalidade econmica. Uma consequncia grave da recepo hegemnica do pensamento neoclssico a simplificao do problema habitacional questo individual, ignorando a perspectiva do conflito e o fato da apropriao do excedente refletir um sistema social estratificado e hierarquizado.

4.2. Destaque construo habitacional

Sob uma perspectiva mais geral, a construo de unidades habitacionais foi observada como a poltica mais utilizada pelos Municpios, dentro da relao de opes oferecidas na Munic82, conforme Arretche (2012, p. 125): A construo de unidades habitacionais o tipo de programa mais frequente, ou seja, ocorreu em 66,5% dos municpios em 2001-2004 (3.696 menes); em 48,5% dos municpios em 2005 (2.697 menes); e em 60,7% em 2007-2008 (3.377 menes). O direcionamento dos recursos dentro do FGTS aps o PMCMV ampliou os valores para a construo em diversos programas. O programa Carta de Crdito Individual do FGTS se alterou no perodo estudado: a modalidade que representava mais da metade do destino dos recursos - Material de Construo - perdeu importncia para a aquisio de imveis:

Carta de Crdito Individual - FGTS

Porcentagem dos recursos (%)

70 60 50 40 30 20 10 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Construo Aquisio Usado Material de Construo Aquisio Novo

Demais

2011

2012

Fonte: Relatrios financeiros do FGTS e Relatrios de Gesto FGTS.

82

O rol de polticas era composto de: construo de unidades habitacionais, melhoria de unidades habitacionais, oferta de material de construo, oferta de lotes, regularizao fundiria, aquisio de unidades habitacionais e urbanizao de assentamentos. A pesquisa baseada na declarao dos Municpios.

118

O Apoio Produo previa duas modalidades de interveno: produo habitacional e reabilitao urbana, essa definida como a aquisio de imveis, conjugada com a execuo de obras e servios voltados recuperao e ocupao para fins habitacionais, admitidas ainda obras e servios necessrios modificao de uso. No entanto, os dados disponveis nos relatrios de gesto (a partir de 2009) permitem concluir que a modalidade reabilitao urbana no foi realizada. Na modalidade produo foram disponibilizados recursos para 841.339 unidades at 2012, totalizando R$

47.551.672.587,00. Ou seja, h uma clara escolha pelo gasto na produo e no na utilizao de imveis j existentes. Os descontos do FGTS, que so os recursos que auxiliam no pagamento das prestaes, da taxa de administrao e dos juros para a populao de baixa renda, criados a partir da resoluo do CCFGTS n 460/2004, tiveram uma mudana de perfil depois do PMCMV. Os descontos para construo subiram e os de aquisio de cesta de material de construo caram, porque o PMCMV foca na aquisio de imveis novos, ou seja, unidades habitacionais com at 180 dias de habite-se ou que no tenham sido habitadas ou alienadas.

Distribuio dos descontos do FGTS por modalidade

4.000,00 3.500,00 3.000,00
R$ (milhes)
Construo

2.500,00 2.000,00 1.500,00 1.000,00 500,00 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Material de construo Terreno e construo

Aquisio novo

Aquisio usado

Outros

2011

2012

Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS.

Os descontos dentro do PMCMV superaram, j no segundo ano do programa, os descontos fora dele:

119

Descontos do FGTS
6.000 5.000
R$ (milhes)

4.000 3.000 2.000 1.000 0 2005 2006 2007 Descontos Fonte: Relatrios de Gesto do FGTS. 2008 2009 2010 2011 2012 Descontos PMCMV

possvel observar que o PMCMV priorizou o modelo de construo de unidades habitacionais e financiamentos com subsdios, o que, somado ao enfraquecimento do SNHIS e do PlanHab, criou um cenrio de desestmulo diversidade nas polticas habitacionais, focando na propriedade privada individual com todas as suas limitaes (Mariana F. BONATES, 2007, p. 45):
[...] a difuso da propriedade privada gera menos vantagens aos trabalhadores do que classe capitalista (produtores imobilirios e agncias financeiras), uma vez que os ltimos se apropriam no apenas dos aspectos econmicos, mas tambm dos aspectos polticos (manuteno do status quo, principalmente). J para os trabalhadores-proprietrios, a poltica da casa prpria proporciona, como aspecto positivo, o atendimento de uma das reivindicaes da fora de trabalho (a moradia), a segurana de ter sua prpria moradia e a possibilidade de vend-la ou alug-la, obtendo uma renda.

Ainda nesse sentido, Frederico L. Burnett (2009, p. 108) discute a submisso das lutas populares a essa lgica de mercado por conta das necessidades urgentes da populao mais pobre:
A produo imobiliria, seja ela de alta ou baixa renda, mantm-se assim dentro das regras do jogo que sempre dominou a constituio do espao urbano brasileiro, mas agora toda e qualquer oposio poltica a ela parece estar subjugada por aquele objetivo maior, isto , o atendimento das urgentes demandas de moradia, unindo toda a sociedade sob os interesses do mercado imobilirio, pretensamente capaz de ampliar as ofertas de postos de trabalho e o estoque de moradias populares.

As modalidades de interveno pblica no campo habitacional so mltiplas. Elas podem passar, entre outras: pela produo pblica de moradias; pelo financiamento produo e ao consumo; pela regulao da indstria da construo e do mercado

120

imobilirio (compra/venda e locao); pela atividade de urbanizao de novas reas ou de reas j ocupadas; pela interveno no mercado fundirio; pelo controle do mercado de insumos da construo; pela tributao imobiliria; pela normatizao do parcelamento, uso e ocupao do solo e da edificao. A forma de utilizao desses mecanismos de interveno depende dos objetivos do Estado, da sociedade e de quais interesses devem ser atendidos prioritariamente. Paulo Cesar Xavier Pereira (1988, p. 3-4) aborda trs pontos relevantes na estruturao da indstria da construo civil:
1) A constituio da valorizao imobiliria do capital, que tende a dominar a esfera da produo e gerar desinteresse em economizar trabalho atravs do progresso industrial na construo. 2) A moradia, como um fenmeno cultural que expressa no uso a transformao do espao uma segregao advinda das diferenas sociais. 3) A orientao da poltica pblica que, desde o primeiro momento, ao privilegiar de um lado a realizao de obras pblicas de embelezamento e saneamento da cidade e, de outro, as facilidades do emprstimo hipotecrio, ao aumentar a liquidez dos imveis e ao inflacionar o mercado imobilirio, eleva os preos de acesso habitao, desestimula o aperfeioamento tcnico da indstria da construo e contribui para o agravamento da chamada questo urbana.

O destaque dado construo civil j estava presente na exposio de motivos da medida provisria n 459/2009, que estabeleceu o PMCMV, justificando sua criao como uma medida anticclica, ou seja, uma medida de estmulo economia, que toma forma de poltica social, mas que no tem como fim prioritrio a reduo do dficit habitacional:
De fato, diante do cenrio de crise financeira mundial com o recrudescimento de seus impactos negativos sobre a atividade econmica, renda e nvel de emprego do Pas premente a necessidade de adoo de medidas de natureza anticclicas no curto prazo, principalmente aquelas que possam garantir a melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda e a manuteno do nvel de atividade econmica.

Essa priorizao da construo prejudica o aproveitamento do espao urbano com infraestrutura que se encontra desocupado, j que o objetivo da poltica o aquecimento do setor da construo civil por meio da edificao de novas unidades habitacionais. Sob essa perspectiva, cabe lembrar a relevncia dos vazios urbanos: utilizando dados do Censo de 2000, um estudo de Vanessa G. Nadalin e Renato Balbim (2011, p. 13) identificou que nas regies metropolitanas (RMs) mais ao Norte, exceo de Salvador/BA, h mais dficit habitacional que domiclios vagos (Recife/PE, Distrito

121

Federal, Fortaleza/CE e Belm/PA); no entanto, as RMs mais ao sul tm relao inversa com predominncia de domiclios vagos sobre o dficit habitacional (Rio de Janeiro/RJ, Curitiba/PR, Porto Alegre/RS, Belo Horizonte/MG e Salvador/BA), sendo que no Rio de Janeiro a proporo chega a 152,59%. Relacionando dados espaciais, os pesquisadores concluram que na RM de So Paulo (NADALIN; BALBIM, 2011, p. 13): [...] verifica-se que nas reas mais centrais, onde predomina o crescimento negativo da densidade demogrfica, foi encontrada uma aglomerao de taxas de vacncia altas. O movimento inverso ocorre nas reas mais perifricas. Segundo o censo de 2010, havia pelo menos 6.097.778 domiclios particulares vagos83, ou seja, imveis que tm potencial para auxiliar no combate ao dficit habitacional no pas e que no so priorizados pela poltica eleita pelo governo central como a concentradora de recursos. 4.3. Repartio de recursos: SNHIS

Uma das ressalvas s contas do governo em 2006 feitas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2006, p. 316) foi: [...] no alocao em 2006, no Siafi, dos crditos oramentrios do fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, no rgo e na unidade gestora prprios do Fundo, o que inviabilizou a execuo dos recursos no exerccio. Posteriormente foram criadas por meio da lei n 11.306/2006 as unidades oramentrias Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e Recursos sob Superviso do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Em 2007, segundo o TCU (2007, p. 384):
[...] as dotaes foram integralmente alocadas no rgo do Fundo no montante de R$ 1 bilho, concentrando a quase totalidade das dotaes oramentrias classicadas na funo Habitao (outros R$ 1,6 milhes foram consignados no prprio Ministrio das Cidades, que nada executou). O montante da despesa executada pelo FNHIS foi de R$ 600 milhes, dos quais pouco mais da metade, R$ 301 milhes, referem-se a transferncias voluntrias a estados e municpios.

De acordo com Cardoso (2013), havia um compromisso do presidente em alocar 1bilho de reais por ano no fundo.

83

Esse nmero no inclui domiclios ocupados em que no foi realizada a entrevista e domiclios no ocupados de uso eventual. Disponvel em: < http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopse/index.php?dados=16&uf=00>. Acesso em 21.04.2013.

122

A distribuio dos recursos do fundo foi desigual no territrio, no estudo do IPEA (2011, p. 17) se discute os resultados:
Sete estados tm mais de 50%, enquanto quatro tm menos de 25% de seus municpios contemplados. Entre as capitais estaduais, no foram selecionadas somente cinco. Apenas 28 municpios com 100 mil ou mais habitantes, incluindo capitais, no foram selecionados aproximadamente 11% dos municpios brasileiros nessa faixa de populao. Por outro lado, 3.058 municpios com populao inferior a 20 mil habitantes e fora de regies metropolitanas aderiram ao SNHIS, mas no receberam seleo do FNHIS para elaborao do plano habitacional.

Um dos problemas deste trabalho a falta de informaes sobre os pedidos indeferidos e a justificativa, deciso interna ao ministrio em que falta transparncia, considerando ainda que, apesar de haver critrios para as escolhas, os remanejamentos so permitidos. Segundo os dados atualizados at abril de 2013 fornecidos pelo Ministrio das Cidades em resposta s informaes solicitadas pela autora, os dados do FNHIS foram classificados em PAC e no-PAC. Os recursos no PAC, que somaram

R$1.319.202.574,05 em repasses, foram aplicados em 1.093 operaes, em 822 Municpios, em todos os Estados da federao de 2006 a 2012, com as contrapartidas o investimento foi de R$1.740.775.166,06, com variaes de R$9.750,00 a R$54.039.400,02 no valor dos repasses e sem especificao sobre o ente que solicitou os recursos do fundo. O Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios representou 73% do total dos repasses, sendo que o restante se relacionou com o Programa de Habitao de Interesse Social. O volume de recursos foi maior no Programa dos Assentamentos Precrios porque o valor mdio de repasse nele maior: R$ 3.095.039,44 com 312 operaes, em vista de: R$452.689,21 para Habitao de Interesse Social com 781 operaes. Infelizmente, os dados no revelam o nmero de unidades habitacionais ou de beneficiados. Diversos contratos foram distratados ou cancelados, no entanto, a anlise os engloba porque a seleo, que anterior ao problema, indica aspectos do perfil dos Municpios que receberam, ou deveriam receber recursos do governo central. Dos 1.093 contratos: 358 foram cancelados, 16 foram cancelados por erro de cadastramento, cinco foram cadastrados com clusula suspensiva, 45 foram distratados, seis tiveram restrio cadastral em funo de liminar judicial, 21 constavam como tomadas de contas especiais do TCE e 642 estavam em situao normal.

123

Nos anos de 2011 e 2012 no foram selecionados repasses para o programa de assentamentos precrios e foi bastante reduzida a quantia fora do PAC:

Recursos no PAC no FNHIS

R$ 900,00 R$ 800,00 R$ 700,00
R$ (milhes)

R$ 600,00 R$ 500,00 R$ 400,00 R$ 300,00 R$ 200,00 R$ 100,00 R$ 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Habitao de Interesse Social Assentamentos Precrios

Fonte: resposta ao pedido de informaes formulado pela autora.

O repasse do FNHIS PAC foi de R$4.001.460.315,13, valor aplicado em 4.554 operaes, distribudas por 2.028 Municpios em todos os Estados de 2007 a 2010, sendo que 30% foi destinado Habitao de Interesse Social (assistncia tcnica, lotes urbanizados, planos locais, proviso habitacional, requalificao de imveis e estudos e (R$960.450.705,20) e Urbanizao de Assentamentos Precrios R$2.803.224.789,81:

Recursos PAC no FNHIS

1.200 1.000 800 600 400 200 0 2007 2008 2009 2010 Assistncia Tcnica Lotes Urbanizados Planos Locais de Habitao de Interesse Social Proviso Habitacional Requalificao de Imveis Urbanizao - Estudos e projetos Urbanizao

Fonte: resposta ao pedido de informaes formulado pela autora.

R$ (milhes)

124

O programa que teve a maior capilaridade foi o de Planos Locais de Habitao de Interesse Social, que atingiu 1.878 repasses, seguido do programa de Proviso Habitacional (1.118), do programa de Assistncia Tcnica (898) e do programa de Urbanizao (539). Os pedidos foram realizados por Municpios, Estados e entidades sociais: 3.792, 531 e 231 repasses, respectivamente. Enquanto 1.558 dos contratos estavam concludos e 1.610 normais, 1.364 foram distratados, 17 constavam como tomada de contas especial TCE e cinco foram contratados com clusula suspensiva. Os Estados que mais receberam recursos nessa ordem foram: do Sudeste (SP, RJ e MG), Nordeste (BA) e Sul (RS). Os dados fornecidos tambm permitem observar uma diminuio nos recursos selecionados nos ltimos anos84, o que indica uma tendncia de enfraquecimento do fundo, reduzindo seu poder de influenciar decises dos entes federados e confirmando o abandono do sistema como concentrador dos recursos para habitao.

5.

O enfraquecimento do SNHIS

O SNHIS no conseguiu se consolidar, sua trajetria foi abortada precocemente e o surgimento do PAC e do PMCMV auxiliou nesse processo de enfraquecimento. A resoluo n 9/2007 do CGFNHIS pela primeira vez menciona, na Ao de Apoio ao Desenvolvimento e Qualificao da Poltica Habitacional, o apoio aos entes para a implementao do PAC. Na resoluo n 18/2008, a Ao Apoio Produo Social da Moradia tem como diretriz geral a integrao com programas da Unio. J a resoluo n 27/2009 explicitamente subordina o FNHIS ao PAC e ao PMCMV: Considerando a necessidade de ajustar os critrios de execuo dos programas do FNHIS s diretrizes do Programa Minha Casa, Minha Vida, de que trata a medida provisria n 459, de 25 de maro de 2009, e considerando a necessidade de viabilizar a complementao de projetos inseridos no Programa de Acelerao do Crescimento PAC. A definio das porcentagens de recursos divididos por programas varia nas resolues: na de n 10/2007 os assentamentos precrios teriam 40% dos recursos nos perodos de 2008/09 e 2010/11, 45% seriam destinados ao de Apoio Proviso

84

No existem recursos selecionados aps 2010 nos dados enviados a pedido da autora atualizados at abril de 2013.

125

Habitacional e o restante para assistncia tcnica, formulao de planos e para o desenvolvimento e qualificao da poltica habitacional. Na resoluo n 18/2008 surge uma nova ao: produo social da moradia, que passa a contar com 10% dos recursos, a proviso habitacional permanece com 45%, os assentamentos precrios com 40% e os 5% restantes para planos, qualificao e assistncia tcnica. Mais relevante a mudana trazida pela resoluo n 27/2009: a ao de Apoio Proviso Habitacional, que era a que tinha mais recursos na res. n 10/2007, desaparece da distribuio percentual de recursos. Ela no eliminada declaradamente, mas esvaziada, restando concentrado o oramento na Ao Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios com 87% do total. A resoluo seguinte n 28/2009 subordina a ao apoio produo social da moradia s regras do MCMV. A resoluo n 29/2009 modifica, mais uma vez, a distribuio de recursos passando a ao de melhoria das condies de habitabilidade a utilizar 90,23% do total, cabendo 3,76% produo social, 1,5% aos planos e 4,5% assistncia tcnica. A resoluo n 33/2010 possibilitou a apresentao de propostas apenas para a ao de melhoria dos assentamentos precrios e para a assistncia tcnica para o ano de 2010, eliminando as outras possibilidades de acesso aos recursos. Por fim, a resoluo n 42/2011 cria novos programas para o PPA do fundo para o perodo de 2012-2015, mas ainda estabelece a previso da ao de proviso habitacional, que havia deixado de ser autorizada no fundo. O grfico a seguir mostra a variao na definio da porcentagem de recursos para as aes do FNHIS. Apesar de no pertencerem exatamente ao mesmo perodo, todas as resolues dizem respeito ao perodo do PPA 2008-2011.

100 80 60 40 20 0

Alterao na distribuio percentual dos recursos

res. 10/07

res. 13/07

res. 18/08

res. 22/08

res. 27/09

res. 29/09

Assentamentos Precrios

PLHIS e Qualificao

Assistncia Tcnica

Fonte: elaborao prpria de acordo com as resolues do CGFNHIS.

126

 possvel observar, portanto, que o CGFNHIS, por meio de suas resolues, possibilitou o esvaziamento do FNHIS para a proviso habitacional, ao mesmo tempo que ampliou o percentual de gastos em assentamentos precrios sob a lgica do PAC. Resolues, portarias e instrues normativas foram delineando os programas habitacionais e, juntamente com as decises sobre os recursos, modificaram a lgica da poltica pblica que estava estruturada legalmente. Desde o lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida, observa-se que as diretrizes de longo prazo foram abandonadas em prol de uma poltica anticclica com vis de poltica econmica e no poltica social (CARDOSO et al., 2011, p. 4-5):
Considerando o desenho adotado para o programa, fortemente ancorado na participao do setor privado, o PMCMV entrou em choque com os princpios do SNHIS: pautado no papel estratgico do setor pblico, ignorou em larga medida premissas e debates acumulados em torno do Plano Nacional de Habitao de Interesse Social PlanHab, ento amplamente discutido desde 2007. Um dos impactos mais imediatos sobre os programas desenvolvidos no mbito do FNHIS diz respeito eliminao dos repasses de recursos para as aes de proviso habitacional. Desde o lanamento do PMCMV, o FNHIS passou a concentrar os seus recursos nas aes de urbanizao de assentamentos precrios e de desenvolvimento institucional, por orientao do MCid acatada pelo Conselho Gestor.

5.1. Dinheiro fora do FNHIS

Segundo a lei n 4.320/1964, a lei do oramento dever ser integrada pelo sumrio geral da despesa por funes85 do Governo (art. 2, 1, I), classificao que se relaciona com a misso institucional do rgo. Segundo a portaria n 42, de 14 de abril de 1999 do Ministrio do Oramento e Gesto, a funo habitao (cdigo: 16) est dividida entre Habitao Rural (cdigo 481) e Habitao Urbana (cdigo 482). O FNHIS tem centralizado os recursos da funo habitao do oramento do governo federal: com exceo de 2008, em todos os anos, de 2006 a 2011, os valores pagos so coincidentes.

85

A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (portaria SOF 42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De acordo com o Manual Tcnico de Oramento (MTO), a funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo: cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas.

127

No entanto, o Programa Minha Casa, Minha Vida se utilizou da funo Encargos Especiais86, no se relacionando com o FNHIS ou com a funo habitao (TCU, 2010, p. 285):
Quanto ao PMCMV, no h correlao direta com um programa oramentrio. Sua execuo se deu, nos primeiros dois anos, dentro do programa oramentrio Operaes Especiais - Outros Encargos Especiais, por meio de cinco aes que atendem s diferentes modalidades do PMCMV: (i) Transferncia ao Fundo de Arrendamento Residencial - FAR; (ii) Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas urbanas; (iii) Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas rurais; (iv) Subveno econmica destinada Habitao de Interesse Social em cidades com menos de 50.000 habitantes; e (v) Transferncia ao Fundo de Desenvolvimento Social - FDS. Conforme consignado na primeira tabela, em 2010 foram liquidados, na soma das aes, R$ 1 bilho, cerca de metade dos valores liquidados em 2009.

Desse modo, alm dos recursos extraoramentrios nas polticas habitacionais, cujos destinos so direcionados pelos respectivos conselhos (CMN e CCFGTS), o maior programa habitacional tambm no se relacionou com a funo oramentria habitao, que deveria ser concentrada no FNHIS.

5.2. PAC

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), assim como o PMCMV, recebeu tratamento prioritrio em relao ao SNHIS, que teve parte dos seus recursos direcionados aos programas do governo federal, conforme Cardoso et al. (2011, p. 5):
De acordo com o volume de recursos alocados e com a dinmica de execuo adotada, aponta-se que o PAC Habitao causar um primeiro deslocamento na centralidade do FNHIS na poltica habitacional. Inclusive do ponto de vista simblico, visto que o PAC passa a ser uma label que submete sua ordem todos os programas governamentais com impacto no crescimento econmico, entre eles o FNHIS. Para gestores da Secretaria de Habitao, esta subordinao representava ganhos expressivos, pois recursos alocados na rubrica do PAC no estariam sujeitos a contingenciamentos. Diferentemente dos recursos do FNHIS,

86

Portaria n 42/1999: Art. 1, 2 A funo "Encargos Especiais" engloba as despesas em relao s quais no se possa associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra.

128

no entanto, os do PAC no estavam atrelados a quaisquer mecanismos de controle social ou a critrios institucionais de redistribuio, sendo a sua alocao prerrogativa exclusiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica.

O relatrio do TCU (2008, p. 190) sobre as contas do governo aponta que os gastos na subfuno Habitao Urbana tiveram forte crescimento em 2008, cerca de 180%, motivado pelos programas que a compem e que esto entre as atribuies do PAC. O Conselho das Cidades nas resolues n 93/2010 e n 114/2011 trata do relacionamento entre PAC, PMCMV e SNHIS. A resoluo n 93/2010, considerando que por meio de programas habitacionais federais como o PAC e o PMCMV so repassados vultuosos recursos aos entes federados, recomenda que somente haja esse repasse de recursos se houver a adeso ao sistema com a aprovao do plano e instituio do conselho no ente beneficiado. A resoluo n 114/2011 recomenda a transferncia dos recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) do PAC Habitao para o FNHIS para a garantia do controle social. A segunda fase do PMCMV foi inserida no PAC (IPEA, 2013, p.8):
[...] a partir de 2011, em sua segunda fase, o MCMV foi includo no PAC, sugerindo que a poltica habitacional tenha passado a responder mais fortemente s estratgias de alavancagem do desenvolvimento do pas acelerao do crescimento , sendo a habitao o produto entregue desta poltica de desenvolvimento, e no necessariamente o contrrio, como se poderia esperar.

5.3. Programa Minha Casa Minha Vida

O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi institudo pela medida provisria (MP) n 459/2009, convertida na lei n 11.977/2009, que, por sua vez, foi alterada pela MP n 514/2010, convertida na lei n 12.424/2011. Num contexto de crise econmica internacional, o programa acabou sendo priorizado em detrimento da consolidao de um setor habitacional para a populao de baixa renda, subordinando a estrutura que vinha sendo desenvolvida com alguma participao da sociedade civil e algum planejamento, como aborda Fix (2011, p. 140):
Entre seminrios, oficinas e reunies tcnicas realizaram-se mais de 60 atividades participativas, que reuniram governos estaduais e municipais, movimentos populares e profissionais, para a elaborao do Planhab. O MCMV, entretanto, foi elaborado sob liderana da Casa Civil e do Ministrio da Fazenda, em dilogo direto com representantes da construo, e sem participao popular. A estrutura operacional do Ministrio das Cidades, que articula as polticas de habitao, saneamento, transportes e desenvolvimento urbano, no foi

129

mobilizada na concepo do pacote. O Conselho das Cidades, rgo deliberativo do Mistrio, no foi consultado. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, que deveria concentrar todos os recursos da poltica habitacional de modo a uniformizar os critrios de acesso, ficou tambm fora do MCMV, exceto na modalidade Entidades, restrita a 1,5% do subsdio pblico. Diferentemente, o pacote direciona os recursos para um fundo pblico secundrio e sem conselho, o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), mais malevel e desregulado, utilizado para a faixa de 0 a 3 salrios mnimos.

O modelo do PMCMV priorizou a atuao dos empresrios, conforme observa Dias (2012, p. 87):
Com o lanamento do PMCMV, em 2009, a linha de frente da poltica habitacional passa a ser a construo de moradia social a partir de projetos propostos, viabilizados e executados por construtoras, com subsdios diretos na prestao decrescentes de acordo com as faixas de renda.

Desse modo, a habitao usada mais como discurso legitimador do que como objetivo da poltica pblica, segundo Fix (2011, p. 141):
O Minha Casa Minha Vida alou a habitao a problema nacional de primeira ordem, mas o definiu segundo critrios do capital, ou da frao do capital representada pelo circuito imobilirio, e do poder, mais especificamente, da poltica eleitoral. O programa articula um problema social real e importante, a falta de moradias dignas, mobilizao conformista do imaginrio popular e aos interesses capitalistas. Responde, a um s tempo, a problemas de acumulao, por meio da injeo de recursos no circuito imobilirio (construo de edificaes e construo pesada, indstria de materiais e componentes, mercado de terras) e legitimao, ao responder presso das lutas sociais do ponto de vista da demanda por habitao e por emprego. Guardadas as diferenas sem dvida significativas e importantes so claros os paralelos com a histria do BNH.

Nesse sentido tambm a concluso do IPEA (2013, p. 46) de que no se trata exclusivamente de uma poltica habitacional: [...] conseguimos revelar com forte segurana que o MCMV tem fraca aderncia s estratgias de enfrentamento do dficit habitacional, o que o distancia num primeiro momento de uma poltica habitacional stricto sensu, especialmente de habitao de interesse social. O descolamento entre o discurso e a prtica da poltica habitacional fica clara com a distribuio das unidades a serem produzidas, a faixa que concentra o dficit tem somente 40% dos recursos destinados a ela na primeira fase do programa:

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Faixa Faixa 1 Faixa2 Faixa 3 Acima de 10 Total

Dficit Urbano 4.148.329 379.646 74.077 27.779 4.629.831

MCMV 1 400.000 400.000 200.000 0 1.000.000

MCMV 2 1.600.000 600.000 200.000 0 2.400.000

Fonte: Rodrigues, 2013.

Se o Programa Minha Casa, Minha Vida prioridade do governo federal, ele est dividido por prioridades tambm: a parcela do programa voltado construo por entidades sem fins lucrativos recebe muito menos dinheiro que a frao voltada ao setor empresarial (LAGO, 2011, p. 8):
De 2009 a maro de 2011, o Programa MCMV Entidades realizou a contratao de 9.001 unidades, no valor total de R$440 milhes. [...] Para a produo empresarial, vimos anteriormente que o Programa nanciou, em menos de dois anos, 449 mil unidades, segundo dados da Caixa.

O PMCMV dividido por faixas de renda, sendo que a mais baixa 87 (at R$1.395,0088) tem acesso a recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (previso de R$500mi na lei n 11.977/2009) e, especialmente, do Fundo de Arrendamento Residencial (previso de R$16bi na lei n 11.977/2009): At 31.12.2012, o FAR contratou, para o PMCMV, 2.308 empreendimentos totalizando 793.988 unidades habitacionais, no valor total de R$39.331.814.395,75. (CAIXA. FAR, 2013, p. 46). At 31.12.2012, foram concludos 940 empreendimentos com 273.167 unidades habitacionais e contratada a alienao de 248.623 unidades. (CAIXA. FAR, 2013, p. 51). Por conta do PMCMV, o FAR, que era ligado ao Programa de Arrendamento Residencial (PAR) criado pela lei n 10.188/2001, foi usado como fonte de recursos do novo programa. O PMCMV modificou o Programa de Arrendamento Residencial: em 2012 foi entregue apenas um empreendimento e no foram mais adquiridos imveis para arrendamento, direcionando os recursos do FAR para o novo programa. A lei do FAR j tinha sido alterada para permitir a alienao sem o arrendamento prvio: A Medida Provisria n. 350/2007, convertida na Lei n. 11.474/2007, editada no mbito do Plano de Acelerao do Crescimento PAC autorizou a alienao dos imveis

87

Mesmo no caso de programas destinados a populao de baixa renda, abriu-se oportunidades de elevao desse limite de renda em casos de calamidade pblica ou obras relacionadas ao PAC com remanejamento ou substituio de habitaes (decreto n 7.795/2012).
88

No Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR) a renda calculada por ano.

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sem prvio arrendamento e a desmobilizao patrimonial do FAR. (BRASIL. MCIDADES. CEF, 2010, p. 43). De fato, o PMCMV se tornou predominante, superando o nmero de unidades de toda a histria do PAR: Em aproximadamente 4 anos o nmero de unidades habitacionais destinadas venda direta aos beneficirios do PMCMV superou em 190,68% o total de unidades adquiridas ao longo de 10 anos para fins de arrendamento no mbito do PAR. (CAIXA. FAR, 2013, p. 78). O PMCMV tambm modificou a utilizao do Programa Crdito Solidrio, j que a verso Entidades concorre com esse programa no FDS (FDS, 2010, p.17-20):
J no PCS foram utilizados R$ 1,2 milhes, 1,5% do total de R$ 80 milhes disponveis. Percentual inferior ao utilizado em 2009, que foi de 39,18% do total de R$ 100 milhes disponveis. Esse resultado explicado pelo direcionamento dos projetos para o PHP-E-MCMV cujas condies so melhores para os beneficirios. [...] No exerccio de 2010 no houve seleo de proposta no PCS, uma vez que as entidades interessadas na contratao de financiamentos, com recursos do FDS, optaram pelo PHP-E-MCMV onde as condies de financiamento so mais benficas para o beneficirio final. Foi contratada somente uma proposta selecionada no exerccio anterior.

Mesmo a populao que conta com as menores rendas do programa deve pagar prestaes mensais (mnimo de R$ 25,00 segundo o decreto n 7.795/2012), exceto se a necessidade habitacional decorreu de obras com recursos federais como as do PAC ou de situaes de emergncia. importante destacar que o programa no se resume a construo de unidades habitacionais, mas h financiamentos isolados de unidades j prontas ou a serem construdas isoladamente. As prestaes, os limites de renda e outras determinaes so decididas pelo Ministrio das Cidades, Ministrio da Fazenda e Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto. J o monitoramento do programa realizado pelo Comit de Acompanhamento do Programa Minha Casa, Minha Vida CAPMCMV formado pela Casa Civil, alm dos ministrios j mencionados. Os critrios nacionais para seleo dos candidatos so trs: famlias desabrigadas ou em reas de risco, com pessoas com deficincia ou nas famlias em que a mulher responsvel pela entidade familiar. Os entes federados e as entidades podem estabelecer mais critrios, que devem ser aprovados pelos conselhos, desde que respeitem os critrios federais. O papel dos entes fica limitado seleo dos beneficirios em algumas

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modalidades do programa e aos trabalhos ps ocupao, alm das mudanas pontuais na legislao tributria e urbanstica. O PMCMV impe em seu termo de adeso que todos os atos de publicidade devam divulgar exclusivamente o programa, mesmo que a publicidade seja custeada pelo ente. Deve ser utilizado o Manual de Criao e Uso da Logomarca do PMCMV, segundo a portaria n 24/2013 do Ministrio das Cidades, sob pena de rescindir os termos de adeso firmados e impedir novos contratos. O programa estabelecia anteriormente que o limite de renda para os beneficirios era de at 10 salrios mnimos, mas, a partir da lei n 12.424/2011, passou a ser um valor: R$ 4.650,00 para todo o pas. Nas reas urbanas, os critrios de priorizao estabelecidos pela lei so: doao de terrenos pelos entes federados, desonerao tributria para as construes destinadas habitao de interesse social e a implementao de instrumentos de combate a ociosidade de reas urbanas. Com a priorizao de terrenos doados, que permitem a produo para a populao de mais baixa renda, e tendo o modelo do programa se baseado no interesse de agentes privados, possvel haver a concentrao de empreendimentos em determinados Municpios e regies, mesmo que descolados da necessidade habitacional da localidade, conforme observa pesquisa do IPEA (2013, p. 29):
Assim, o MCMV-HIS, ao privilegiar a execuo em determinadas reas que guardam maior interesse ou facilidade para produo de UHs, parece responder mais fortemente necessidade de dinamizao econmica por meio da execuo exclusiva de metas fsicas, no necessariamente providas dos demais critrios relacionados s necessidades habitacionais, ou mesmo critrios urbansticos, arquitetnicos, sociais, culturais e demogrficos citados e utilizados pelo PlanHab. Neste sentido o MCMV pode estar agudizando problemas migratrios e urbansticos, em especial de mobilidade, de acesso a equipamentos e servios e, em ltima anlise, de expanso do permetro urbano baseada exclusivamente na produo habitacional, e no num projeto de cidade.

Por outro lado, o preo e a disponibilidade da terra em alguns Municpios limitou a oferta de terrenos para o programa para a populao de renda mais baixa, conforme analisa Ipea (2013, p. 47):
O exame comparado da distribuio da produo de empreendimentos do MCMV com distintas fontes de recursos e faixas de renda denota a agudizao de problemas de ordem fundiria nas maiores cidades do pas, uma vez que so vrios os casos em que pequena a produo de UHs de menor custo pelo FAR em municpios-ncleo de metrpoles, dispondo-se nesses municpios as unidades

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de maior valor financiadas pelo FGTS e fazendo com que as demais tendam a ser deslocadas para municpios perifricos.

Conforme observao de Evaniza Rodrigues (2013, p. 141-2) acerca das limitaes do programa:
O MCMV tem sido apontado como indutor de um boom no aumento preo dos terrenos para habitao. Por isso, houve presso do setor da construo civil e o programa, na Faixa 1, j registra trs reajustes no valor do teto de financiamento, desde o seu lanamento, em 2009. Essa frmula tem caraterstica autofgica, j que a cada aumento do teto do programa, na ausncia de qualquer poltica fundiria, novamente aumenta o preo dos terrenos.

O problema pode estar no mau direcionamento da poltica, que perpetua a necessidade habitacional ao invs de combat-la. Conforme estudo do IPEA (2013, p. 35), se o direcionamento fosse ao dficit ele estaria resolvido na faixa superior da renda: o nmero de UHs contratadas pelo MCMV/FGTS em 12 de junho de 2012 j era de aproximadamente 488 mil, em comparao com cerca de 454mil famlias com renda entre trs e dez SMs em situao de dficit habitacional urbano, conforme estimativa mais recente (2008). Em publicao sobre o assunto (CARDOSO et al., 2013), diversos autores fazem uma anlise crtica do programa em localidades pelo pas. Constatou-se que em alguns casos: a construtora obteve financiamento para uma faixa de renda e comercializou para uma faixa de renda superior, foi utilizado um modelo com servios condominiais que juntamente com a formalizao dos servios pblicos - veio acompanhado de um aumento de despesas para os moradores, construes foram feitas com materiais de baixa qualidade, a alocao foi feita desconsiderando os laos com as comunidades de origem e sem acesso a servios pblicos e edifcios foram utilizados para a realocao de despejados pelo governo e pela chuva. Observou-se ainda que reas rurais foram utilizadas para os empreendimentos, a produo foi concentrada em poucos Municpios no Estado do Par, em Belm no foi possvel a construo para a faixa de zero a trs salrios mnimos, por vezes se utilizou de mo-de-obra irregular, foi utilizado o modelo de condomnios fechados, alguns imveis foram ocupadas por famlias que no fazem parte do programa, e, em geral, h uma concentrao de empreendimentos para a populao de menor renda nas periferias. Constataram-se algumas ampliaes ilegais e vendas de apartamentos, o que pode indicar que: o modelo das unidades pode no estar adequado s necessidades dos

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moradores e as polticas habitacionais despreendidas de polticas de emprego e renda podem ser limitadas para resolver a situao da populao mais pobre. A distribuio dos recursos do PMCMV obedeceu estimativa do dficit habitacional estimado pela Fundao Joo Pinheiro, conforme Cardoso et al. (2013, p. 38):
Essa distribuio estabeleceu, na verdade, cotas mximas de acesso a recursos, j que o acesso dependeria da demanda a ser apresentada Caixa Econmica pelas empresas. Por essa razo, no final de 2010, alguns estados reclamavam junto ao governo por terem j estourado a sua meta e no disporem de mais recursos enquanto outros permaneciam aqum da meta original.

Desse modo, segundo estudo de Cardoso et al. (2013), enquanto Alagoas (138,83%), Gois (127,14%), Paran (104,99%), Rio Grande do Sul (116,43%) e Santa Catarina (112,08%) ultrapassaram as metas de unidades contratadas, outros Estados no atingiram metade dela: Amap (14,30%), Cear (22,94%), Distrito Federal (27,77%), Tocantins (31,75%), Rondnia (43,33%), Paraba (47,06%), Amazonas (48,75%) e Roraima (49,02%). Alm disso, possvel destacar a distribuio desigual do programa pelos Municpios desses Estados, concentrada em poucos deles. Ainda sobre a distribuio dos recursos, a Controladoria Geral da Unio (2010) constatou que as contrataes se distanciaram do dficit dos Estados para a populao com renda at trs salrios mnimos. Enquanto Estados como o Maranho (13,44%), Acre (12,44%) e Mato Grosso (12,72%) atingiram uma parcela considervel do dficit mensurado, Amap (0), Amazonas (0,40%) e Distrito Federal (0,10%) no atingiram 1%. A centralizao das decises sobre poltica habitacional pode limitar o surgimento de solues inovadoras, o que seria um dos benefcios de realizar polticas pblicas dentro de uma federao e pode trazer problemas de inadequao das solues padronizadas realidade local, como observam pesquisas sobre o programa Minha Casa, Minha Vida (CARDOSO et al., 2011, p. 18): Ao adotar procedimentos padro em todo territrio nacional, a CEF onera solues inovadoras que poderiam estar sendo administradas pelas prefeituras. Nas diferentes modalidades do PMCMV so estabelecidas especificaes mnimas com medidas e materiais. No entanto, essa padronizao pode ser decorrncia tambm da nova estruturao da construo civil com agrupamento de funes na mesma empresa incorporadora, financiadora, construtora e proprietria -, fuses de corporaes do setor com pequenas e mdias construtoras locais, abertura de capital na bolsa de valores, alteraes no formato e

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na direo das empresas e construo de tipologias habitacionais mais ou menos padronizadas, conforme aponta Shimbo (2010, p. 54):
Nesse sentido, as decises quanto localizao dos terrenos e s caractersticas dos futuros empreendimentos (que impactam sobremaneira no espao urbano), bem como quanto s estratgias de contratao de mo-de-obra e composio final do preo de venda das unidades residenciais so pautadas por um conjunto de diretores e executivos de uma mesma organizao, cujo objetivo ltimo a extrao do maior lucro possvel.

A padronizao tem atingido at mesmo as aes e a organizao das entidades que participam do programa (RODRIGUES, 2013, p. 82), sendo incentivada em alguns casos para favorecer a agilidade na aprovao dos projetos:
em 2012 v-se que os programas e suas normativas se tornam cada vez mais regulados e buscam uma padronizao na forma de organizar os movimentos e suas aes. Para acessar os recursos, as entidades precisam seguir um roteiro formal, que muitas vezes no traduz o processo poltico de organizao interna, exigindo, inclusive, mudanas de estatutos sociais, valorizando o formal em detrimento da participao coletiva.

6.

PMCMV x SNHIS

O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social ainda no havia se estabilizado, quando o Programa Minha Casa, Minha Vida foi criado e priorizado pelo governo federal. As mudanas que deveriam incentivar o planejamento, a participao social e a integrao dos entes foram abandonadas antes mesmo de se consolidarem e resultarem em polticas mais efetivas ou coordenadas. No SNHIS, havia a necessidade da constituio de um plano, um conselho e um fundo e depois o pedido de recursos. No PMCMV, a priorizao destinada a entes que modificam o zoneamento, doam terrenos e desoneram a tributao das obras, sem considerao pelo aspecto urbano do empreendimento, ainda que haja previso legal sobre reas consolidadas. A lgica do PMCMV incentiva uma atuao pontual, diante do planejamento estruturado que o sistema declarava buscar. Na anlise de Cludia M. de M. Eloy, Fernanda de C. Costa e Rossella Rossetto (2013, p. 16):
Pde-se verificar que os grupos de municpios menos populosos e mais pobres, que mais deveriam empregar solues habitacionais de menor custo, baseadas em insumos e assistncia tcnica, como inclusive prev o PlanHab, so

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justamente os municpios onde o MCMV est mais presente. A hiptese sugerida neste momento, em funo das demais anlises feitas, que revelam a terra como um dos principais insumos do Programa, que nessas cidades, onde h menor dinmica do mercado imobilirio e maior oferta de terras, a execuo do Programa seja mais eficiente, logo, com maior capacidade de resposta ao desenvolvimento da economia.

Cabe destacar que a mudana na direo da poltica pblica no foi exclusivamente jurdica. As duas leis, a que criou o sistema e a que criou o PMCMV, so perfeitamente vlidas, vigentes, eficazes. No entanto, o direcionamento dos recursos, o foco das aes, a produo de normas infralegais passaram a ser voltados ao segundo programa. Desse modo, apesar de no destruir o arcabouo legal constitudo, h uma clara mudana de rumos na poltica habitacional com o esvaziamento paulatino do sistema. Essa mudana do governo federal levou a mudanas dos demais governos, j que passou a incentivar outro tipo de ao e criao legislativa por parte dos entes subnacionais. relevante notar que enquanto o PMCMV esvazia o sistema ao qual devia estar vinculado, o Programa Bolsa Famlia traz algum incentivo estruturao do seu respectivo sistema (BICHIR, 2011, p. 239):
Alm da qualidade do cadastro, o controle das condicionalidades de sade e educao e, mais recentemente, a prpria adeso municipal ao SUAS, fazem parte do IGD 89, o ndice que controla os repasses federais de recursos municipais. Pode-se afirmar que este mecanismo de repasse de recursos um importantssimo indutor de convergncia das aes municipais voltadas para o PBF, uma vez que o descumprimento das regras pactuadas com o governo federal implica, no limite, o no repasse de recursos adicionais para operao do programa.

No caso do SNHIS, esse tipo de estratgia no foi assumida, esvaziando o sistema de recursos e sentido estruturador, ao mesmo tempo em que no o extinge, prosseguindo com a adeso dos entes e com a criao de conselhos e fundos de forma paralela, conforme abordagem de Danielle C. KLINTOWITZ (2013, p. 13-14):
Uma regresso linear realizada com os dados de contratao da primeira fase do PMCMV indicou que no existe nenhuma correlao entre a adeso dos

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O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um indicador que mostra a qualidade da gesto descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF), alm de refletir os compromissos assumidos pelos estados e municpios na sua adeso ao Programa, como a gesto do Cadastro nico e das condicionalidades. O ndice varia entre zero e 1. Quanto mais prximo de 1, melhor a avaliao da gesto desses processos. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos a estados e municpios para a realizao da gesto do Bolsa Famlia. Quanto maior o valor do IGD, maior ser tambm o valor dos recursos a serem repassados. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/indice-de-gestaodescentralizada-igd>. Acesso em 20.10.2013.

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municpios ao SNHIS, sua regularidade e implementao dos itens exigidos com o nmero de contrataes nos mesmo municpios. [] Neste cenrio, por um lado o Governo Federal retira a capacidade financeira, e consequentemente, decisria e de atuao do SNHIS, em consequncia os municpios tambm se desmobilizam no atendimento s regras do Sistema e direcionam suas energias para a obteno do maior nmero possvel de unidades habitacionais por meio do PMCMV que reproduz o modus operandis das polticas habitacionais combatidas pelo Movimento de Reforma Urbana. Desta forma decoupling torna-se mais eficiente, pois as novas sistemticas esvaziam as anteriores sem, contudo, se precisar ter o nus poltico de desmontar o Sistema institudo a partir da luta de um importante movimento social. Assim, sem que se desmonte os mitos geradores constitudos pelas novas institucionalidades conquistadas pelos ativistas da reforma urbana, volta-se a praticar polticas urbanas semelhantes s realizadas anteriormente. Este contexto de decoupling fortalece a realizao de novas polticas contrrias s institudas pelo ncleo original do MCidades, pois a permanncia das regras originais - como o SNHIS conserva no imaginrio dos ativistas da reforma urbana uma possibilidade de retorno ao caminho gestado originalmente dentro deste ministrio.

Concluso

O modelo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social j demonstrava a concentrao de poder no governo federal com os atores-chave e o domnio das decises centralizados. Sua utilizao no necessariamente garantiria melhores resultados para a poltica, mas seu abandono prematuro, antes mesmo de seu funcionamento efetivo, impediu a estruturao de um sistema coordenado de polticas pblicas de habitao. A criao de programas federais PAC e PMCMV , ao desconsiderar ou subordinar a estrutura que vinha sendo desenhada para a habitao de interesse social, demonstra o descasamento entre a poltica econmica e de desenvolvimento e a poltica de habitao para a populao de baixa renda. Tal distanciamento foi possvel em razo da concentrao de recursos econmicos, administrativos e polticos no governo federal, bem como da subordinao dos entes federados, que buscam atrair investimentos para a execuo de polticas pblicas em seus territrios, o que pode gerar efeitos positivos para a trajetria poltica de seus governantes.

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Por concentrar recursos e decises, a Unio capaz de induzir comportamentos dos entes federados. Suas escolhas, porm, tm favorecido aes que normalmente no contam com participao popular, zoneamentos pontuais, doaes de terrenos e renncia fiscal, fazendo com que os entes federados abram mo de suas receitas e de seu patrimnio, em vez de incentivar o planejamento participativo e continuado das aes, promovendo a qualidade e a efetividade dos planos diretores e dos planos locais de habitao de interesse social, e a aplicao dos instrumentos urbansticos, especialmente os de combate aos imveis vazios urbanos e especulao imobiliria. H pouca diversidade de polticas pblicas sendo produzidas com recursos federais: a concentrao de recursos pblicos e regulados pela Unio direcionados produo e ao financiamento de unidades individuais no incentiva o desenvolvimento da poltica urbana e de alternativas locais de polticas habitacionais. A escolha por um modelo de poltica pblica prioriza atores e gera consequncias diversas em sua efetividade e na construo do espao: no caso do financiamento para a construo de novos imveis, priorizou-se a atuao das construtoras e da CEF, independentemente das competncias constitucionais estabelecidas para a habitao e dos resultados que podem ser gerados no espao urbano e na qualidade de vida. possvel, a partir disso, fazer duas consideraes diferentes. Aceitando as condies atuais em que a poltica se d, ou seja, os pontos de deciso pertencendo Unio e grande parte dos entes federados apresentando fragilidades, razovel propor que a induo promovida pela Unio seja mais adequada, perene, planejada e com participao popular. Poderia ser reativada a estrutura j criada do sistema, com a ampliao dos recursos aportados e com o aperfeioamento dos instrumentos j institudos. A destinao de recursos para o desenvolvimento institucional era uma tentativa importante de incentivo auto-organizao e melhoria da capacidade administrativa, especialmente nos Municpios, a qual poderia ser retomada e aprimorada. Dentro do sistema, possvel ainda incentivar iniciativas locais com a destinao de recursos federais para esse fim, com liberdade de financiamento de modalidades eleitas localmente, induzindo os entes federados a desenhar medidas mais adequadas a suas realidades, vantagem importante das polticas sociais em sistemas federativos. Na reforma do sistema poderia se pensar tambm em um tratamento mais desigual dos entes federados e no incentivo queles que conseguirem progressiva melhora na capacidade administrativa, no planejamento urbano e

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bons resultados nas polticas de habitao, alm de priorizar reas com maiores dficits e com mais pessoas em situao de risco. A outra perspectiva a ser considerada a de modificao das estruturas da federao brasileira, criando-se a possibilidade de acesso aos recursos de maneira autnoma pelos entes federados, o que poderia se dar com uma reforma total das instituies federativas, incluindo a redistribuio dos tributos, das responsabilidades e dos recursos, ou com transferncias menos condicionadas, que possibilitem maior liberdade nas escolhas de polticas pblicas. Repensar o papel das regies metropolitanas e ampliar o apoio aos Municpios, especialmente por parte dos governos estaduais, tambm deve estar na agenda da reforma federativa. A predominncia do uso dos recursos onerosos do SBPE e FGTS frente ao baixo gasto oramentrio indica o no enfrentamento do problema de proviso habitacional para a populao de mais baixa renda, que concentra o dficit habitacional no pas. necessrio refletir sobre o modelo dominante de financiamentos individuais para obteno da propriedade privada de novas unidades, que no se mostraram efetivos ou suficientes, perpetuando desigualdades e no resolvendo a questo habitacional no pas, por vezes agravando-a com o aumento de preos e diminuio do acesso. Deveria ser priorizado o desenvolvimento de maior diversidade de polticas como, por exemplo, a locao social, a utilizao de imveis pblicos, o uso da legislao sobre abandono e o emprego mais racional do espao urbano com o combate ociosidade especulativa dos imveis. A garantia constitucional do direito moradia e cidade no assegura sua efetividade e sua progressiva implementao pode se dar de diversos modos. Dessa maneira, o avano mais recente foi a priorizao da questo habitacional; no entanto, a entrada do problema na agenda, com o aumento de recursos destinados a essa finalidade se deu sob uma poltica bastante limitada e que no se relaciona com o Plano Nacional de Habitao ou com o SNHIS. A moradia, em sua definio mais ampla, deve incluir o acesso a diversos outros direitos, bem como a poltica habitacional efetiva deve se relacionar com diversas outras polticas, competncias, capacidades, mas essa cooperao ainda se mostra bastante deficiente. A descoordenao da atuao dos entes se verifica em diversos momentos: na poltica econmica de financiamento do governo federal, que no incentiva o desenvolvimento da poltica urbana municipal; na falta de articulao dos servios

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pblicos com as entregas de unidades habitacionais; no plano diretor que no se relaciona com os planejamentos setoriais das trs esferas de governo. Em um pas to desigual, pensar em solues habitacionais homogneas contraproducente. claro que a descoordenao, os problemas e atrasos no so fruto apenas de erros no desenho das polticas, mas so resultados de processos muito mais amplos de apropriao do pblico pelo privado que precisariam de reformas muito mais radicais para serem amenizados. A ideologia da casa prpria, que afeta no apenas os beneficirios das polticas, mas aqueles que as desenham, tambm fruto de uma sociedade e de um sistema jurdico que valoriza a propriedade individual, desconsiderando outras formas de obteno da moradia como a concesso de imveis pblicos, a posse e a locao. O cenrio parece ser de poucos avanos: depois de dcadas de crticas ao BNH, seu modelo continua influenciando as polticas pblicas de habitao; depois de os Municpios serem declarados entes, continuam tendo que se subordinar s polticas federais em busca de recursos. Cabe aos movimentos populares, s organizaes no governamentais, burocracia governamental em todas as suas esferas, aos polticos comprometidos com as causas populares, universidade e sociedade em geral, que sofre com a baixa qualidade de vida nas cidades, propor e pressionar por polticas habitacionais diversificadas e mais efetivas, que no sejam apenas fonte de lucro e votos para empreendedores privados e governantes, mas que possam produzir moradia digna bem localizada, com a garantia do direito cidade a todos.

Bibliografia

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