Derecho Administrativo

Tema 10

TEMA 10 EL ACTO ADMINISTRATIVO

1. El acto administrativo ...........................................................................................1 1.1. Concepto......................................................................................................1 1.2. Origen y sentido ............................................................................................1 2. Caracteres del acto administrativo ..........................................................................2 2.1. Declaracin ...................................................................................................2 2.2. Unilateralidad ................................................................................................2 2.3. No normatividad ............................................................................................2 2.4. Origen administrativo......................................................................................2 2.5. Sometimiento al derecho administrativo .............................................................3 3. Clases de actos administrativos..............................................................................3 3.1. En cuanto a sus efectos para los particulares ......................................................3 3.2. En cuanto a los sujetos ...................................................................................5 3.3. En cuanto a la revisin judicial..........................................................................6 3.4. Actos reglados y actos discrecionales .................................................................7

1. El acto administrativo
1.1. Concepto
Se puede definir el acto administrativo como aquellas declaraciones unilaterales, no normativas, de la Administracin, sometidas al Derecho Administrativo. El acto administrativo presupone la existencia de una actuar por parte de la Administracin. A partir de la aparicin de un acto, la accin administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente. Por lo tanto, slo tiene lugar y sentido el acto administrativo en una Administracin subordinada a la Ley y controlada con base a ella. El acto refleja un obrar intencional de la administracin con posible trascendencia exterior, frente a los administrados. Los actos administrativos son jurdic os y suponen actuaciones concretas, en oposicin a las normas que tienen trascendencia para conductas y relaciones generales. Un acto material slo materializa un acto administrativo preexistente. Por ejemplo, una orden de derribo es un acto administrativo; en cambio, la ejecucin del derribo no es ms que un acto material conectado con el acto administrativo.

1.2. Origen y sentido

El surgimiento del acto en el sentido del Derecho administrativo podemos localizarlo a partir de la Revolucin Francesa. Jos A. Guilabert (07/10/2002 12:46) 1/9

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2. Caracteres del acto administrativo

2.1. Declaracin
Los actos administrativos son declaraciones en cuanto que son manifestaciones con trascendencia externa. Estas declaraciones pueden ser: De voluntad: Equivalen a negocios jurdicos, que crean o modifican situaciones jurdicas. Por ejemplo, una multa o una licencia. De deseo: La Administracin puede manifestar su aspiracin de transformar o crear determinadas situaciones jurdicas. Por ejemplo, una convocatoria de oposiciones. De juicio: La Administracin puede emitir su opinin acerca de un determinado asunto. Por ejemplo, una calificacin. De conocimiento: Cuando la Administracin puntualiza y acredita ciertos hechos. Por ejemplo, una certificacin.

Los actos administrativos ms importantes son los primeros, o sea, aquellos que contienen declaraciones unilaterales de voluntad creando derechos y obligaciones.

2.2. Unilateralidad
Son de carcter unilateral, a diferencia de los contratos, ya que en estos ltimos hacen falta al menos dos voluntades en cuanto que el contrato implic a su unificacin convinindose la realizacin de una conducta libremente acordada por cada una de las partes. En el acto, la Administracin puede imponer determinadas conductas a los particulares de acuerdo con la Ley.

2.3. No normatividad
Los actos administrativos tienen naturaleza no normativa. Con ello se pretende distinguir entre los actos y las normas jurdicas procedentes de la Administracin. No siempre se admite una separacin estricta entre actos y normas administrativas.

2.4. Origen administrativo

Los actos administrativos emanan de rganos de la Administracin. En la prctica, no es siempre fcil saber cuando estamos ante un rgano de la Administracin y cuando se acta con base al Derecho administrativo. Hay actos de rganos distintos a los estrictamente administrativos (judiciales,

parlamentarios,) que tienen la consideracin de actos administrativos. Esta equiparacin tiene como objetivo asimilar su rgimen jurdico de revisin por parte de la jurisdiccin contencioso-administrativa, evitando que queden exentos de control jurisdiccional. Otros actos

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de esos rganos quedan al margen de la competencia judicial ordinaria. Por ejemplo, el Reglamento de las Cmaras. 2.4.1 Los actos polticos. Estos actos emanan de rganos que lo son tambin de la Administracin, pero no son considerados actos administrativos, pues se trata de rganos superiores que se encuadran en el Poder ejecutivo y particin de la sustancia poltica que es propia de los rganos soberanos. Tradicionalmente, los actos polticos se venan equiparando a los actos discrecionales y los reglamentos. Esta concepcin permita a las autoridades administrativas, incluso de orden inferior, dictar actos que caan fuera del control jurisdiccional. La LJCA acot el terreno de los actos polticos excluyendo del control jurisdiccional las cuestiones que se susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los que afectan a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior y mando y organizacin militar (art. 2b LJCA i ). El art. 2 LJCA, viene a eliminar definitivamente cualquier esfera de inmunidad al control judicial, aunque en relacin con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno autonmicos dicho control quedar limitado a la proteccin de los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto, y la determinacin de las indemnizaciones procedentes.

2.5. Sometimiento al derecho administrativo

Los actos administrativos estn sometidos al Derecho administrativo. Es importante distinguir entre acto administrativo y acto de la Administracin. Hay determinados actos de la Administracin no sometidos al Derecho administrativo sino al Derecho privado (civil, laboral, mercantil,). En estas actuaciones de la Administracin sometidas a otros ordenamientos hay una fase que s debe ser calificada de administrativa y constituye lo que suelen llamarse actos separables. Por ejemplo, si la Universidad contrata un jardinero, este acto tiene naturaleza laboral, pero antes de la contratacin concreta ha podido tener lugar una serie de actos como el acuerdo de la Junta de Gobierno, del Rector, que s tienen naturaleza administrativa.

3. Clases de actos administrativos

3.1. En cuanto a sus efectos para los particulares
Los efectos de los actos jurdicos pueden ser: Favorables: Cuando amplan las posibilidades jurdicas de los administrados. De gravamen: Cuando restringen la esfera de actuacin de los administrados.

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3.1.1 Actos favorables a) Admisiones: Suponen la atribucin a los administrados de un status jurdico. Por ejemplo, la admisin a la Universidad por medio de la matrcula. b) Concesiones: Segn la doctrina tradicional, las concesiones implican la adjudicacin de determinadas potestades, originariamente administrativas, a un sujeto. Lleva aparejados ciertos controles por parte de la Administracin. Por ejemplo, la respuesta a la solicitud de la instalacin de una central hidrulica. Sin embargo, la concesin se caracteriza mejor por el otorgamiento de una situacin de privilegio en comparacin con el resto de los ciudadanos. Por ejemplo, el titular de una concesin de transporte puede realizar algo que no pueden hacer otros sujetos. c) Autorizaciones: Segn la doctrina tradicional, las autorizaciones se distinguen de las concesiones en que no originan nuevos derechos para los particulares y slo remueven los lmites que la Administracin haba impuesto para el ejercicio del derecho preexistente. Parece que la autorizacin crea derechos como la concesin pero sin privilegios como aqulla. Todos tienen derecho a obtener una licencia o autorizacin de caza. Sera ms exacto definir a la autorizacin como el acto ampliatorio en virtud del cual se constata que existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un derecho general. La autorizacin, a diferencia de la aprobacin, es un requisito para la validez de las conductas que la requieren. d) Aprobaciones: Constituyen un requisito posterior a determinados hechos, que son vlidos pero ineficaces mientras no intervenga la Administracin. e) Dispensas: Son aquellos actos favorables que excepcionan sobre una prohibicin general anterior. Debe estar previsto en la Ley porque de no ser as se podra producir una derogacin singular de un reglamento, que es ilegal segn el art. 52.2 LRJ-PACii (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos) 3.1.2 Actos de gravamen Son aquellos que restringen la esfera jurdica de los particulares. Se pueden clasificar de la siguiente forma: a) Sanciones: Suponen la retribucin negativa de una conducta ilegtima. El prototipo de sancin es la multa, aunque tambin lo son las medidas disciplinarias como, por ejemplo, la suspensin de un funcionario.

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b) Expropiaciones: No implican una conducta ilegtima, sino que realizan una transformacin coactiva de derechos de la esfera privada a la pblica en aras del inters comn. Son traspasos patrimoniales realizados en pro del bien general que llevan aparejadas indemnizaciones. Cuando no hay indemnizacin, se denominan confiscaciones. c) rdenes preceptivas: Son aquellas que imponen determinadas conductas a los particulares, que antes no estaban obligados a seguir. Por ejemplo, el horario comercial para las fiestas navideas. El horario de los comercios es tericamente indefinido, a menos que medie una decisin general, o especial, de la Administracin. La Administracin decide modificar

transitoriamente el horario y adopta un acto que obliga al sector mercantil afectado. d) Prohibiciones: Son actos que vetan determinadas conductas que antes eran posibles. Impiden a los particulares realizar algo que, antes de la prohibicin, poda hacer libremente. Por ejemplo, la circulacin de vehculos por una va.

3.2. En cuanto a los sujetos

Otra clasificacin puede partir de los sujetos administrativos de los que proceden los actos o de los sujetos destinatarios de los mismos. Atendiendo al sujeto pblico de procedencia podemos separar tantos grupos de actos como sectores de Administracin: actos de la Administracin General del Estado, autonmica, local, institucional, En cuanto a los receptores o destinatarios de los actos, los administrados, podemos distinguir: Actos dirigidos a los ciudadanos que no estn sometidos a una especial relacin con la Administracin. Por ejemplo, el ciudadano simple puede ser objeto de la actuacin policial de la Administracin que vela por el orden y la seguridad pblica. Actos dirigidos a los ciudadanos sometidos a una especial relacin con la Administracin. Por ejemplo, los visitantes de un museo.

Desde otra perspectiva, por el nmero de sujetos destinatarios, cabe contraponer los actos individuales a los actos generales. Los actos individuales son los dirigidos a un solo sujeto, por ejemplo, una beca. Los actos generales son los que tienen como destinatario una pluralidad de sujetos, por ejemplo, una convocatoria de oposiciones.

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3.3. En cuanto a la revisin judicial

Es una clasificacin importante que se basa en la impugnabilidad de los actos administrativos ante los Tribunales contenciosos. Para ello, tambin debe tenerse en cuenta el momento en que se producen los actos dentro del procedimiento. Atendiendo a las posibilidades de ataque de los actos ante los Tribunales, se puede hacer dos grandes grupos: Actos no excluidos: o Actos de trmite: Son preparatorios de los actos definitivos y carecen de sustantividad propia al tener su sentido en relacin con la totalidad del procedimiento. Por lo tanto, estn excluidos de la va revisora, a no ser que: decidan directa o indirectamente el asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan legtimos. Por ejemplo, en unas oposiciones lo realmente impugnable es la decisin final del tribunal. Si a un opositor se le separa de las pruebas porque no tiene el ttulo necesario, puede recurrirlo porque, aunque es un acto de trmite, para l es un acto definitivo puesto que decide sobre el fondo del asunto. El opositor puede impugnarlo ante los tribunales despus de los recursos que procedan en la va administrativa. o Actos definitivos: Son aquellos que ponen fin al procedimiento, cristalizan y recogen la voluntad de la Administracin. Hay actos definitivos que no son atacables ante la jurisdiccin contenciosa porque no ponen fin a la va administrativa, es decir, aunque pongan fin al procedimiento en la instancia o nivel en que se producen, son susceptibles de modificacin por la autoridad superior a travs del recurso de alzada. Los actos agotan la va administrativa por una de estas razones: 1) No son susceptibles de otro recurso en va administrativa al no existir un superior jerrquico. Por ejemplo, los actos de los Ministros. 2) Los actos en los que se ha utilizado el recurso procedente o el procedimiento de impugnacin o reclamacin sustitutivo que habiliten las leyes (art. 109 LRJPACiii ). Estos actos pueden ser: indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses

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Firmes: No revisables por los tribunales. Si un particular deja pasar los plazos para acudir a los tribunales o para efectuar los trmites administrativos previos que procedan, los actos se convierten en consentidos.

No firmes: Son los actos que, realmente, se pueden impugnar.

Actos excluidos de la Jurisdiccin Contenciosa: Son la excepcin y los contempla el art. 3 LJCA iv . Son actos que, aun procedentes de la Administracin, por su naturaleza incumbe conocer a otros rdenes jurisdiccionales (civil, penal, social o militar).

Excluidos

Actos de Gobierno (salvo art. 2.a LJCA) Atribuidos a otras jurisdicciones Conflictos de jurisdiccin Conflictos de atribuciones entre rganos de la misma Administracin

Actos (expresos-presuntos)

Definitivos Firmes No excluidos Agotan la va administrativa No firmes Cualificados Trmite (art. 25 LJCA ) Mero trmite
v

Consentidos Confirmatorios

Inimpugnables

Son los realmente impugnables

Agotan la va administrativa

Impugnables al igual que los actos definitivos

Inimpugnables por separado

Actividad/Inactivid ad material

Inactividad Va de hecho

Reclamacin Requerimiento Impugnables

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3.4. Actos reglados y actos discrecionales

Otra clasificacin relacionada con el margen de actuacin de la Administracin distingue entre: Actos reglados: Son aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgndose por el legislador la decisin a adoptar por la Administracin. Por ejemplo, si se establece que el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser sancionado con 5.000 Ptas., la Administracin no puede hacer otra cosa que constatar que se ha infringido la Ley e imponer la multa correspondiente. Actos discrecionales: En ellos existe un mayor o menor mbito de posibilidades de matizacin y decisin autnoma por parte de la Administracin. Los actos discrecionales deben ser legtimos, legales. Por ejemplo, si se establece que el aparcamiento en un lugar prohibido debe ser sancionado con multa de 5.000 a 15.000 Ptas., la Administracin tiene cierta discrecionalidad para, en funcin de las caractersticas concretas del hecho, aplicar una multa u otra. Segn el art. 54.1.f LRJ-PAC vi , todos los actos discrecionales deben motivarse.
i

LJCA, art. 2
a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin local. Comunidades Autnomas o las Entidades Locales. d) Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las

Se entender a estos e fectos por Administraciones Pblicas:

ii

LRJ-PAC, art. 52.2. De las disposiciones y los actos administrativos. Disposiciones

administrativas. Publicidad e inderogabilidad singular.

1. Para que produzcan efectos jurdicos las disposiciones administrativas habrn de publicarse en el Diario oficial que corresponda. 2. Las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aqullas tengan igual o superior rango a stas.
iii

LRJ-PAC, art. 109. De la revisin de los actos en va administrativa. Recursos

administrativos. Principios generales. Fin de la va administrativa

Ponen fin a la va administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2. c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

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d) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca. e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento. (Artculo redactado segn Ley 4/99, de 13 de enero)
iv

LJCA, art. 3. Del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. mbito.

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin Pblica. b) El recurso contencioso-disciplinario militar. c) Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin Pblica y los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin.

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

LJCA,

art.

25.

Objeto

del

recurso

contencioso-administrativo.

Actividad

administrativa impugnable.
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin con las disposiciones de carcter general y con los actos expresos y presuntos de la Administracin Pblica que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos. 2. Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la Administracin y contra sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho, en los trminos establecidos en esta Ley.
vi

LRJ-PAC, art. 54. De las disposiciones y los actos administrativos. Requisitos de los

actos administrativos. Motivacin.

1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa. 2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolucin que se adopte. (Artculo redactado segn Ley 4/99, de 13 de enero)

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