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La elaboracin de este documento fue encargada al autor por el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral, International IDEA. El autor desea expresar su agradecimiento a la Universidad de Hong-Kong por el Premio de Investigador Distinguido, el cual facilit el estudio comparativo sobre distintas constituciones.
International IDEA 2006 Cualquier solicitud de autorizacin para reproducir total o parcialmente esta publicacin debe dirigirse a: Publications Office International IDEA SE. 103 34 Stockholm Sweden
Las publicaciones de IDEA Internacional son independientes de intereses nacionales o polticos especficos. Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente las opiniones de IDEA Internacional o de los miembros de su Junta o Consejo.
ndice
Introduccin ...4 Parte I. La importancia de la elaboracin de una constitucin .....5
Objetivos del proceso de elaboracin constitucional .......................................................................... 6 Participacin........................................................................................................................................... 7
Parte II. El proceso de elaboracin del texto constitucional 10 Parte III. La decisin de celebrar una asamblea constituyente como parte del proceso ...13
Lo ideal y lo prctico............................................................................................................................ 16
Conclusin..40
Introduccin
Con el actual incremento en los procesos de formulacin de constituciones polticas alrededor del mundo, ha aumentado tambin el inters en cuanto al papel de las asambleas constituyentes. La caracterstica distintiva de una asamblea constituyente es que esta se establece para redactar una constitucin, o al menos esa es su funcin primordial, siendo esta todava la modalidad ms comn para llevar a cabo ese proceso. A diferencia de otras pocas, una constitucin no es es aceptada ya como una imposicin de parte de un grupo victorioso o dominante sobre otros (o una concesin de un monarca o presidente), ni siquiera su promulgacin por parte de un rgimen militar, aunque ambas situaciones se han presentado durante las ltimas dos dcadas: las constituciones democrticas de Nigeria de 1979 y 1989 fueron promulgadas por gobiernos militares, aunque en alguna medida estas se basaron en el trabajo de comisiones constitucionales y asambleas constituyentes. Establecer una diferenciacin entre una asamblea constituyente y otros mecanismos de toma de decisiones podra sugerir que se trata de una "especie" distinta, con sus caractersticas generalmente aceptadas. Pero el hecho es que puede tener y de hecho las ha tenido enormes diferencias en cuanto a su composicin, funciones y modalidades de operacin. Estas diferencias tienen un impacto fundamental en la conduccin del proceso de
formulacin constitucional, as como en su orientacin y resultado final. En este documento se examinan estas diversas posibilidades, aprovechando la experiencia de muchos pases en este campo desde la convencin americana y la asamblea francesa de los aos de 1790, hasta la Conferencia Nacional Keniana celebrada 2001-04 y la Asamblea Nacional de Transicin de Irak en 2005. Una asamblea constituyente debe verse en el contexto del proceso completo de elaboracin de una nueva constitucin. En algunos pases esa instancia ha tenido a su cargo todo el proceso, mientras que en otros ha compartido esa tarea con otras instituciones, incluso hasta darle fuerza de ley al nuevo documento. Por lo tanto, cuando se toma la decisin de convocar a una asamblea constituyente, resulta importante enfocarse en su relacin con otros aspectos del proceso, incluyendo la cuestin fundamental de cmo iniciar el proceso de reforma y cmo desarrollar un consenso en torno a las instituciones y los mtodos. En este documento se aborda, por tanto, no solo la mecnica de una asamblea constituyente, sino tambin el contexto en el que esta opera y sus conexiones con el Estado, la sociedad y otros procesos.
En dcadas recientes ha habido una actividad considerable en trminos de la elaboracin y revisin de constituciones polticas1, lo cual refleja un cambio en la percepcin sobre su importancia y propsitos. Varias constituciones contemporneas han marcado el fin de una poca y el inicio de otra distinta bajo la hegemona de nuevas fuerzas sociales, entre las cuales los pases de Europa Oriental ofrecen buenos ejemplos. Algunas reflejan el compromiso o la presin hacia una mayor democratizacin, como consecuencia del desencanto motivado por un rgimen unipartidista o militar, como ocurri en Tailandia, Brasil, Argentina y Mozambique. En otros pases, siendo de particular inters Nepal, estas son el resultado de acuerdos logrados tras antiguos conflictos internos, centrados en la reconfiguracin del Estado a travs de un proceso de negociacin con frecuencia con la ayuda de mediadores externos cuando ninguna de las partes lograba imponerse militarmente o si el costo del conflicto se tornaba inaceptablemente alto, tal como el caso de Sudfrica, Irlanda del Norte, Afganistn, Irak, Bosnia-Herzegovina y Sudn. Muchos conflictos internos giran en torno a la
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estructura del Estado y la distribucin de sus atribuciones y recursos. En este sentido, al menos hasta cierto punto se trata de conflictos en torno a la constitucin poltica, cuya resolucin a menudo se logra con xito cuando surge y se llega a instituir un nuevo documento a partir de un consenso (en los Acuerdos de Pars en el caso de Camboya, por ejemplo, se estableci que las responsabilidades de las Naciones Unidas concluiran con la adopcin de la Carta Magna). Si bien la adopcin de un nuevo documento constitucional marca un hito, no sera realista asumir que con ello se resuelven todos los problemas o que este va a arraigarse automticamente, puesto que requiere nutrirse y es necesario considerar las distintas medidas a adoptar para que alcance plena vigencia. El documento constitucional debe abordar no solo la estructura del gobierno, sino tambin la forma en que las comunidades se relacionan con esa estructura y otros aspectos sociales crticos. Aunque las negociaciones en torno a la constitucin se consideran como el mtodo idneo para resolver diferencias, el hecho es que el proceso que conduce a su formulacin puede ser en s mismo profundamente divisivo, debido a que hay mucho en juego (el proceso en Kenya durante el perodo 2000-05, ilustra el aspecto de la unificacin y el de la divisin)2. Se trata de un
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Entre el ao 1990 y el 2000, 17 naciones africanas, 14 naciones latinoamericanas y casi todos los estados de la era comunista de Europa Oriental y la antigua Unin Sovitica introdujeron modificaciones drsticas o reemplazaron sus constituciones (Van Coot, 2000). En la actualidad varios pases estn en proceso de revisar sus constituciones o estas son el centro de negociaciones, entre ellos Bolivia, Kenia, Butn, Nepal, Sri Lanka, las Maldivas, las Islas Salomn, BosniaHerzegovina, Kosovo, Irak y la Repblica Democrtica del Congo.
Yash Ghai y Jill Cottrell, "Constitution making and democratization in Kenya, 2000-2005", por publicarse en el 2007 (1) Democratization.
proceso a menudo divisivo porque es profundamente poltico y es poltico no solo en el sentido de que involucra un dilogo por el poder poltico y la deliberacin en torno a los valores e instituciones sociales, sino tambin en un sentido ms crudo, ya que involucra a individuos y grupos que se disputan el poder. Se trata de tcticas y estrategias que pueden incluir el obstruccionismo y el sabotaje. Histricamente una gran cantidad de procesos no han logrado concluir con un nuevo texto constitucional, lo cual no significa necesariamente que todo el proceso haya fracasado, aunque para hacer tal evaluacin resulta importante analizar cul es el objetivo de formularla.
que los objetivos y componentes del proceso reconozcan el carcter negociado de la constitucin utilizando la palabra "componentes" para referirse a los procesos que involucra, ms que a las instituciones (tales como la asamblea constituyente) que los llevarn a cabo. Si bien la constitucin es un producto de importancia crtica dentro del proceso, este cumple con varios objetivos que tambin son importantes y pueden tener otras funciones, ya sea en forma intencionada o no intencionada (vase el recuadro 1). En una sociedad en conflicto (y la mayora de las sociedades que vayan a formular una nueva constitucin lo harn debido a algn tipo de conflicto, ya sea pasado presente) el proceso de formulacin constitucional debe cumplir la funcin de promover la reconciliacin entre los grupos enfrentados. De hecho, a menos que exista una sensibilidad en torno a este aspecto, cabe el riesgo de que el proceso de formulacin constitucional demuestre ser divisivo y por lo tanto contraproducente. El propio proceso debe estar diseado e implementarse de forma tal que fortalezca la unidad nacional y el sentido de una identidad nacional en comn., lo cual no se lograr si no se trata de un proceso inclusivo en el que todos se sientan involucrados, y no solo las partes activamente involucradas en el conflicto. Esto significa que todos los aspectos de la diversidad nacional debern reconocerse y quedar reflejados en el proceso, incluyendo las diversidades religiosas y lingsticas. El proceso, y la constitucin resultante, deben constituir un trampoln hacia el futuro, ms que una culminacin. Es posible por lo tanto, que haga ms que definir el marco de gobierno y que se trate de un proceso de elaboracin de los objetivos y valores nacionales y de ampliacin de la agenda de cambios, los cuales pueden o no quedar condensados en ltima instancia en el documento, pero el ejercicio de formulacin constitucional en s mismo puede ser un importante catalizador de este proceso ms amplio, en especial si se disea de forma tal que contemple debates y discusiones nacionales y que permita determinar los intereses de toda la
y Vivien Hart: "Constitution Making and the Transformation of Conflict", 2001, Peace and Change, vol. 26(2) pp. 153-176.