Guvernul Republicii Moldova

Ghid metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice

Instrumente i tehnici Volumul I

Cuprins
CUVNT NAINTE ..................................................................................................................................... 3 CE ESTE ANALIZA EX-ANTE? ................................................................................................................ 4 DE CE INEM CONT CND FACEM ANALIZA EX-ANTE? ................................................................ 5 N CE FORM PREZENTM ANALIZA EX-ANTE? ............................................................................. 6 CARE SUNT INSTRUMENTELE APLICATE LA FIECARE ETAP? ................................................... 7

0. 1. 2. 3. 4.

PLANIFICAREA ANALIZEI .............................................................................................................. 7 DEFINIREA PROBLEMEI ............................................................................................................... 10 STABILIREA OBIECTIVELOR .......................................................................................................... 12 IDENTIFICAREA OPIUNILOR ....................................................................................................... 15 ANALIZA OPIUNILOR ............................................................................................................... 18

Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate .................................................................................................... 18 Analiza impactului administrativ ............................................................................................................................ 24 Analiza impactului economic ................................................................................................................................. 26 Analiza impactului social i asupra srciei ........................................................................................................... 28 Analiza riscurilor i incertitudinilor ........................................................................................................................ 32 5. COMPARAREA OPIUNILOR I SELECTAREA OPIUNII RECOMANDATE .................................................. 33

CINE ESTE IMPLICAT N ANALIZA EX-ANTE? ................................................................................. 35 ANEXA. EXEMPLE DE TEHNICI CALITATIVE I CANTITATIVE DE ANALIZ EX -ANTE ....... 38

Aceast publicaie a aprut cu asistena Departamentului pentru Dezvoltare Internaional al Marii Britanii acordat Guvernului Republicii Moldova n cadrul proiectului Suport pentru implementarea Strategiei Naionale de Dezvoltare, implementat de ECORYS

[2]

CUVNT NAINTE
Acest Ghid a fost conceput n calitate de ndrumar metodologic pentru autoritile publice implicate n procesul de elaborare i analiz a impactului politicilor publice anterior lurii deciziei. Un astfel de tip de analiz mai are denumirea de ex-ante. Importana analizei ex-ante deriv din necesitatea formulrii unor politici publice de calitate, care pot fi realizate nu doar prin instrumente regulatorii, care sunt frecvent aplicate n Republica Moldova, ci i prin alte instrumente, cu un caracter mai puin intervenionist. Aceast analiz nu substituie procesul de luare a deciziilor, ci reprezint un suport pentru acest proces. Scopul acestui Ghid este ca orice politic public s rspund la trei ntrebri principale nainte de a fi adoptat: 1. Este intervenia statului justificat? 2. Exist ci mai bune de a soluiona problema i de a atinge obiectivele stabilite? 3. Cum pot fi mai bine utilizate resursele? Ghidul servete drept instrument utilizat n analiza politicilor publice pentru mai multe tipuri de beneficiari. Pentru cei care analizeaz politici publice cu implicaii financiare nalte sau implementarea crora este din mai multe motive necesar, sunt utile exemple de tehnici mai sofisticate pentru analiza impactului. Pentru cei care analizeaz politici publice mai puin complexe i mai puin costisitoare va fi suficient de urmat etapele propuse n Ghid, ncercnd s se rspund la ntrebri oferite n fiecare seciune/etap. Pentru simplitatea aplicrii Ghidului, fiecare etap descris, va fi nsoit de o serie de pai concrei, parcurgerea crora va permite de a avansa la stadiile ulterioare de analiz. n acelai timp, Ghidul nu prezint un spectru exhaustiv de tehnici i ntrebri pentru evaluarea ex-ante a impactului politicilor publice, ci o selecie a unor instrumente accesibile i aplicabile pentru funcionari publici i practicieni, implicai n analiza i elaborarea politicilor publice. Cerinele fa de analiza care nsoete procesul de elaborare a politicilor publice vor crete pe msura sporirii capacitilor analitice ale autoritilor publice. n continuare Ghidul descrie etapele analizei ex-ante, instrumentele aplicate la fiecare din acestea, oferind exemple din analize de aa gen efectuate n cinci ministere de ramur1. Ghidul conine, de asemenea, anexe cu tehnici calitative i cantitative. n volumul doi al Ghidului sunt oferite 5 exemple de analiz ex-ante elaborate de ministerele de ramur n procesul de pilotare.

La nceputul anului 2010 Cancelaria de Stat a efectuat pilotarea analizei ex-ante n cinici ministere de ramur: Ministerul Economiei, Ministerul Justiiei, Ministerul Muncii Proteciei Sociale i Familiei, Ministerul Sntii i Ministe rul Educaiei. Ca rezultat au fost elaborate cinci Propuneri de politici publice. Aceste analize po t fi accesate pe pagina www.particip.gov.md.
1

[3]

CE ESTE ANALIZA EX-ANTE?

Analiza ex-ante este prima etap a procesului decizional - elaborarea politicii publice. Aceast etap presupune identificarea problemei, obiectivului, a eventualelor opiuni de soluionare a problemei i de atingere a obiectivului i analiza efectelor sau consecinelor acestor opiuni pn la aprobarea deciziei. Cu alte cuvinte, analiza ex-ante nu este altceva dect o serie de pai logici care trebuie s fie urmai n procesul de elaborare a politicilor publice. Analiza ex-ante este constituit din cinci etape interconexe (vezi schema 1):

Definirea problemei

Stabilirea obiectivului

Identificarea opiunilor

Analiza opiunilor Impact fiscal, administrativ, economic, social, asupra srciei i mediului

Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

Analiza ex-ante presupune parcurgerea unor etape consecvente, complexitatea crora sporete pe msura avansrii analizei. Cu toate acestea analiza ex-ante nu este o tiin, ci o art. Astfel, n pofida, cerinelor aparent rigide, modalitatea n care se identific cea mai bun opiune pentru soluionarea problemei rmne la discreia fiecruia. Ceea ce este important, ns, este ca fundamentarea deciziei s fie realizat prin cele mai plauzibile argumente posibile.

[4]

DE CE INEM CONT CND FACEM ANALIZA EX-ANTE?

Ex-ante este un proces iterativ Analiza ex-ante este un proces iterativ (repetat); discuiile sau informaia colectat la o anumit etap ar putea determina revenirea la etapele anterioare i eventual modificarea analizei. De exemplu, s-ar putea ca problema s fie mai bine neleas la etapa de formulare a opiunilor, ceea ce va necesita redefinirea acesteia i ajustarea analizei efectuate. Notificarea factorilor interesai este necesar Autoritatea public iniiatoare a politicii publice trebuie s ntiineze factorii interesai cu privire la demararea analizei ex-ante. Un mod simplu de a aduce la cunotin inteniile factorilor interesai este prin a stabili n cadrul autoritilor publice a unui sistem de notificare printr-o scrisoare oficial (i opional pota electronic), care presupune c atunci cnd autoritatea public intenioneaz s iniieze analiza ex-ante, aceasta expediaz o not prin reeaua intern autoritilor publice relevante, selectate la discreia primei, dar n mod obligatoriu Cancelariei de Stat. Consultarea este indispensabil Consultarea celor care vor fi afectai i/sau vizai de politica public i a celor care o vor implementa, ncepnd cu etapele iniiale ale analizei, este esenial pentru calitatea politicii publice i sporete ansele realizrii cu succes a acesteia. Modalitile de consultare i de asigurare a transparenei politicii publice elaborate sunt diverse (vezi seciunea Cine este implicat n analiza ex-ante). Datele sunt esena analizei bazate pe eviden Datele sunt foarte importante n analiza ex-ante. Lipsa lor adesea conduce la o analiz seac, lipsit de suficiente argumente i dovezi pentru a lua o decizie. Att datele primare (generate anume pentru politica public analizat) ct i datele secundare (existente anterior iniierii analizei) sunt utile. Informaiile, datele i ideile sunt generate de documente i persoane, fiind astfel accesibile n form scris i verbal. Ambele tipuri de surse de informaii sunt utilizate n analiza impactului, dei trimiterile la studii i rapoarte sunt uneori mai credibile dect referina la discuia cu o persoan sau un grup de persoane. Datele, pot fi de asemenea, cantitative i calitative. Analiza trebuie s aib un coninut echilibrat, n care datele cantitative sunt mbinate de o manier compatibil cu datele calitative.

[5]

N CE FORM PREZENTM ANALIZA EX-ANTE?

Rezultatele analizei ex-ante vor fi transpuse n Propunerea de politici publice (PPP). Structura Propunerii de politici publice urmeaz logica analizei ex-ante i trebuie s conin informaii ncepnd cu problema determinat pn la opiunea recomandat i sinteza consultrilor publice. Propunerea de politici publice va conine i anexe. n anexe se va prezenta analiza desfurat, care poate s conin grafice, tabele, diagrame i o descriere narativ mai detaliat. Formatul Propunerii de politici publice este ilustrat n tabelul 1.
Tabelul 1. Formatul Propunerii de politici publice Denumirea politicii publice Instituia iniiatoare a politicii publice 1. BENEFICIARII POLITICII PUBLICE 2. DESCRIEREA PROBLEMEI 3. OBIECTIVELE POLITICII PUBLICE

Beneficiarul 1. Beneficiarul 2. Beneficiarul 3. Obiectivul general Obiectivul specific 1. Obiectivul specific 2. Obiectivul specific 3. Opiunea 1. Opiunea 2. Opiunea 3.

4. OPIUNILE DE SOLUIONARE A PROBLEMEI I

ANALIZA

5. OPIUNEA RECOMANDAT 6. SINTEZA PROCESULUI DE CONSULTARE Data prezentrii Semntura conductorului autoritii iniiatoare Anexe: X file

Propunerea de politici publice trebuie s fie: Expus ntr-un limbaj clar i simplu. Trebuie s fie gsit un echilibru dintre o argumentare tehnic i una pe nelesul decidenilor politici i factorilor interesai. Relativ succint. Ar fi preferabil ca Propunerea de politici publice s nu depeasc 30 de pagini, inclusiv cu anexe. Maniera concis de a expune argumentarea sporete ansele examinrii depline i a nelegerii PPP de ctre decidenii politici i factorii interesai. Explicit i argumentat. Propunerea de politici publice trebuie s conin argumente plauzibile, suficiente la numr, pentru a permite decidenilor politici de a lua decizia potrivit. Trebuie s fie evitate situaiile n care PPP este formulat de aa o manier ca s ascund anumite aspecte sau intenionat s ofere prea multe detalii pentru a promova anumite idei.

[6]

CARE SUNT INSTRUMENTELE APLICATE LA FIECARE ETAP?

0. Planificarea evalurii 1. Definirea problemei 2. Stabilirea obiectivelor 3. Identificarea opiunilor 4. Analiza opiunilor 5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

0. Planificarea analizei
n contextul analizei ex-ante, pn a trece la prima etap Definirea problemei, la etapa de planificare a analizei se opereaz cu termenul de chestiune de politic public. Determinarea chestiunilor nu este acelai lucru ca i definirea problemei. Chestiunea poate fi considerat o problem necizelat care semnaleaz imperfeciunea unui sistem sau proces, insatisfacia unor categorii de persoane etc. Chestiunile sunt sugerate de rapoartele de monitorizare i evaluare, studiile i analizele n domeniu, de societatea civil etc. Anume la aceast etap preliminar se determin dac chestiunea merit sau nu s fie supus n continuare analizei. Cel mai potrivit moment pentru a determina chestiunile care ar putea fi supuse analizei ex-ante, precum i amploarea acestei analize, este perioada de planificare a activitii pe anul urmtor, desfurat n fiecare autoritate public la finele anului n curs, inclusiv la etapa de negociere a plafoanelor de cheltuieli. Planurile de aciuni elaborate de autoriti, n care sunt indicate acele politici publice care vor fi supuse analizei ex-ante vor reiei din principalele documente de politici publice care ghideaz activitatea Guvernului. Dup ce au fost definite, acestea vor fi expediate i consultate cu Cancelaria de Stat i ulterior integrate n planul anual de aciuni al Guvernului. n acelai timp, n activitile de zi cu zi vor exista situaii n care planificarea politicilor publice nu va putea fi realizat ntr-un mod sistematizat. Astfel de situaii, i de aici, tipuri de analiz la care ar putea fi supuse politicile publice, sunt urmtoarele: 1. Din start este cunoscut instrumentul de realizare a politicii publice. Adesea politica public este vzut drept un act normativ sau document de politici publice (strategie, program, etc.), acestea fiind doar instrumente de realizare a politicii publice. Pe termen mediu i lung aceste situaii trebuie s fie evitate prin planificarea (n planul Guvernului i n planul de activitate a autoritii) a analizelor pentru anumite chestiuni pe care autoritatea ncearc s le abordeze. Acest lucru ar putea fi realizat prin formularea i coordonarea cu Cancelaria de Stat a unor activiti n planurile menionate, de tipul: Elaborarea Propunerii de politici publice pentru reducerea preului biletelor de avion pentru cele mai populare destinaii. Instrumentul de realizare va fi analizat pe parcurs. Pe termen scurt, ns, situaii n care instrumentul este predeterminat, vor exista. Atunci recomandarea principal, este de a analiza prevederile instrumentului actului normativ, la fel prin prisma parcurgerii celor cinci etape ale analizei ex-ante.

[7]

2. Politicile publice sunt foarte complexe. Unele politici sociale, cum ar fi cele care in de susinerea persoanelor cu dizabiliti care au dificulti de integrare n societate, pot fi soluionate prin interveniile combinate ale mai multor autoriti. Aceste persoane au nevoie de tratament medical i educaie special (cel puin n ceea ce privete adaptarea infrastructurii de nvmnt la necesitile copiilor i tinerilor), susinerea n integrarea n cmpul muncii, asistena social, etc. Astfel, printr-o singur analiz ex-ante, nu pot fi soluionate problemele de integrare n societate a persoanelor cu dizabiliti, fiind necesar analiza separat a fiecrui aspect al problemei, rezultnd n mai multe Propuneri de politici publice. 3. Politici publice rezultat al unor solicitri urgente. Adesea factorii de decizie mai puin se intereseaz de probleme i obiective, dorind s cunoasc opiunile (sau chiar opiunea recomandat) cu impactul acestora (n special cel fiscal). Astfel de politici publice vor exista i n continuare, n special n contextul apropierii de structurile europene i transpunerii directivelor comunitare. Este important de asigurat n cazul unor situaii de aa fel ca minimum cerinelor analizei ex-ante s fie aplicate. Aceste cerine minime se refer n principal la identificarea i analiza unor opiuni de politici publice (traversarea analizei ex-ante ncepnd cu etapa a treia), pentru ca decizia cu privire la cursul de aciune s fie n orice caz argumentat i bazat pe o analiz comparativ.

Ce facem la aceast etap? 1. Analizm dac chestiunea merit s fie abordat. 2. n caz c da, formulm un plan de aciuni pentru efectuarea analizei, indicnd etapele cheie, durata acestora i persoanele/instituiile responsabile. 3. Constituim un grup de lucru doar din reprezentanii autoritilor publice sau cu antrenarea factorilor interesai din afara Guvernului. 4. Formulm o scrisoare de notificare, anexm documentele relevante, inclusiv planul de aciuni i lista de persoane/instituii implicate i remitem la adresa Cancelariei de Stat i a celor vizai.

Important este ca acele chestiuni cu impact redus i prioritate redus s nu fie suspuse analizei ex-ante. Or, efortul analizei trebuie s fie proporional impactului pe care l va produce politica public2. Astfel, n determinarea chestiunilor care vor fi supuse analizei exante este important de a nu omite chestiuni majore care implic o schimbare ntr-un domeniu anume i de a nu include alte chestiuni, de importan minor - de ordin administrativ (achiziionarea echipamentului, schimbarea oficiilor, etc.), cele care in de numiri/revocri n/din funcie sau politicile publice, costul analizei crora este mult mai mare dect valoarea adugat pentru luarea unei decizii informate.

Principiile Comisiei Europene de Proporionalitate i Semnificaie, Comisia European (2009). http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf

[8]

Totodat, politicile publice care cu siguran implic necesitatea efecturii analizei ex-ante a impactului fac parte, de regul, din urmtoarele categorii: 1. Politici publice care in transferuri ctre populaie. Un exemplu ar fi politicile publice de susinere a unor categorii de persoane, cum ar fi sracii, omerii, invalizii, etc., care implic costuri bugetare majore. 2. Intervenii ale Guvernului n mediul de afaceri. Aici pot fi incluse politicile publice fiscale de reducere sau majorare a cotei impozitelor, politicile publice de subvenionare, etc. 3. Proiecte de investiii pe termen lung. Reabilitarea i construcia drumurilor, crearea staiilor de producere a energiei regenerabile, etc. sunt proiecte specifice acestei categorii. 4. Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului. Decizia de a supune anumite bunuri privatizrii trebuie s fie analizat cu precauie, innd cont de natura irevocabil a acestei decizii. Aceasta n special se refer la privatizarea unor companii care sunt monopoluri naturale sau care aduc profit.

[9]

0. Planificarea evalurii 1. Definirea problemei 2. Stabilirea obiectivelor 3. Identificarea opiunilor 4. Analiza opiunilor 5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

1. Definirea problemei
n analiza problemei este important de a nelege cauzele, efectele, amploarea, categoriile afectate i evoluia problemei n timp. Formarea unei nelegeri clare asupra problemei poate fi o adevrat provocare, deoarece deseori problema este confundat cu cauzele care o determin sau cu efectele pe care aceasta le provoac. Confundarea acestor elemente rezult n alegerea unui curs greit de aciune i n stabilirea unor aciuni incorecte, implementarea crora poate conduce la nrutirea situaiei. n anex este oferit un exemplu de tehnic frecvent utilizat pentru definirea problemei, care este denumit Arborele problemei. Aceast etap a analizei ex-ante asigur stabilirea contextului politicii publice sau a cazului de baz i permite aprecierea politicilor publice curente i a modului de implementare a acestora. Fiecare problem are o istorie proprie i un mod n care este gestionat n prezent (sau posibil s nu fi fost abordat n general, n cazul unei probleme recente sau neevidente anterior). Pentru a nelege contextul politicii publice, n procesul de analiz a impactului trebuie s fie examinat modul actual de tratare a problemei, inclusiv legislaia existent. Aceast analiz trebuie s aprecieze interveniile deja fcute, precum i alte intervenii care ar putea avea un anumit efect asupra problemei. Pentru a nelege problema trebuie s se gseasc o explicaie bine argumentat la ntrebarea de ce situaia actual este nesatisfctoare. Grupurile afectate La aceast etap, n cazul n care nu s-a efectuat la etapa de planificare, este foarte important de identificat grupurile afectate de politica public, adic acele persoane sau grupuri care vor beneficia sau vor pierde n rezultatul implementrii politicii publice. Acetia pot fi antreprenorii, profesorii, studenii, copiii, sracii, veteranii, invalizii i alte categorii de persoane i profesii. Nu trebuie s fie omise persoane sau grupuri care ar putea fi afectate negativ de politica public respectiv contribuabilii n cazul majorrii cotei impozitelor, gospodriile din imediata apropiere a parcurilor industriale, fabricilor, activitatea crora poate duna mediului nconjurtor i sntii oamenilor, etc. La aceast etap trebuie de justificat de ce este necesar intervenia. Intervenia Guvernului este necesar n special n cazul unor eecuri ale pieei3 sau n cazul n care apar inechiti n societate.

Eecurile pieei sunt situaii n care forele pieei nu sunt suficiente de a genera bunuri sau servicii solicitate de public.

[10]

Problemele nu trebuie s fie identificate ca i lips de ceva sau necesitate de ceva, deoarece aceasta ar putea influena definirea obiectivelor i alegerea instrumentelor de politici publice. n acelai timp, poate fi gsit o formulare acceptabil i relativ neutr care relev anumite lacune, ns nu intr n detalii pentru a nu restrnge etapele ulterioare ale analizei. Un exemplu de aa gen poate servi problema formulat n PPP a Ministerului Muncii Proteciei Sociale i Familiei, i anume: Deficienele mecanismului de indexare a prestaiilor de asigurri sociale. Un alt exemplu este problema formulat n Propunerea de politici publice, elaborat de ctre Ministerul Educaiei: Politica nesustenabil privind asigurarea condiiilor decente de trai n cminele studeneti. Aceste probleme nu menioneaz expres c lipsete sau e nevoie de ceva, ns indic explicit asupra unor lacune existente ntr-un domeniu sau sistem care necesit o abordare ulterioar.
Ce facem la aceast etap? 1. Descriem natura problemei n baza unei evidene clare. 2. Descriem magnitudinea problemei. 3. Identificm clar factorii care genereaz problema i cauzele principale. 4. Descriem cum problema a evoluat n timp i cum politicile publice existente afecteaz problema. 5. Identificm un punct de pornire pentru comparaie ulterioar i descriem cum problema va evalua pe viitor fr aciunea Guvernului. 6. Descriem de ce problema necesit aciunea Guvernului.

Un alt exemplu de problem este cel formulat n PPP a Ministerului Sntii, i anume: Accesibilitatea economic redus la medicamente utilizate n tratamentul copiilor i persoanelor vrstnice. Acest tip de problem vizeaz anumite grupuri int i nu presupune intervenia, lsnd suficient spaiu pentru manevr la etapa de identificare a opiunilor.
ntrebri-cheie pentru identificarea problemei

De ce exist problema? Nu este confundat problema cu un efect pe care l produce? Care sunt cauzele ce genereaz problema? Care este tendina? Este o problem n cretere? Cunoatem de ce? Dispunem de cifre? Cine este afectat de aceast problem? Cine beneficiaz i cine este lezat? Dispunem de cifre? Care este politica public actual? Ce acte legislative se aplic n prezent? Ce funcioneaz i ce nu funcioneaz? De ce? Cum se compar experiena noastr cu cea a altor ri?

[11]

0. Planificarea evalurii 1. Definirea problemei 2. Stabilirea obiectivelor 3. Identificarea opiunilor 4. Analiza opiunilor 5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

2. Stabilirea obiectivelor
Obiectivele sunt stabilite drept o reacie la problem sau un deziderat al autoritii ntr-un oarecare domeniu de activitate. Obiectivele trebuie s fie legate de problem i de cauzele care o genereaz. Obiectivele pot fi generale i specifice. Gradul de specificitate a obiectivelor generale este mai redus. Important, ns, este ca cel puin obiectivele specifice s fie suficient de detaliate, msurabile, cu alte cuvinte SMART (Simple, Msurabile, Acceptabile, Realizabile i fixate n Timp). Inteniile Guvernului trebuie s fie transpuse ntr-un cadru de timp, fiind indicate sfera de aciune i msura interveniei. Un exemplu de obiectiv formulat corect i altul ambiguu este oferit n boxa de mai jos.

Formularea obiectivelor Obiectiv: Micorarea polurii cu deeuri chimice cu 15% ctre anul 2015. Obiectiv: Reducerea semnificativ a polurii chimice.

Primul obiectiv este specific (deeuri chimice) fiind msurabil (15%) i fixat n timp (ctre anul 2015). Cel de-al doilea obiectiv are un caracter general, astfel crend dificulti la etapa de implementare, monitorizare i evaluare. Alte exemple de obiective SMART sunt cele din Propunerile de politici publice elaborate de cele cinci ministere de ramur. n cazul PPP, elaborat de Ministerul Educaiei, obiectivul general este Asigurarea sustenabilitii financiare a cminelor studeneti pentru meninerea lor n stare funcional adecvat. Pentru realizarea acestui obiectiv general a fost stabilit un obiectiv specific, formulat n felul urmtor: Asigurarea acoperii integrale a cheltuielilor curente suportate de cminele studeneti ncepnd cu 1 ianuarie 2011. Pentru sporirea transparenei actului de justiie, Ministerul Justiiei a stabilit drept unul din obiective nregistrarea audio a tuturor edinelor de judecat ctre 01.06.2011. Ministerul Economiei n scopul soluionrii problemei care ine de activitatea investiional industrial redus i n descretere i-a propus s soluioneze mai multe obiective, printre care i Asigurarea unui ritm mediu anual de cretere a volumului produciei industriale de 10%, pn n 2015 i Creterea ponderii industriei n PIB pn la 20-22%, ctre anul 2015.

[12]

n procesul de stabilire a obiectivelor trebuie de inut cont de faptul c realizarea acestora va fi monitorizat prin intermediul unor indicatori de monitorizare care vor msura resursele (input), rezultatele aciunii politicii publice (output), rezultatele politicii publice (outcome) i impactul. Indicatorii de resurse (input) sunt sursele care intr ntr-un program sau serviciu al Guvernului. Acestea sunt oamenii, banii i timpul necesar pentru a obine produsele planificate. Fiecare politic public trebuie s specifice resursele care vor fi necesare pentru a atinge obiectivele. Indicatorii rezultatului aciunii politicii publice (output) sunt msurile unei activiti. Acestea pot fi numrul de manuale elaborate i distribuite, sau kilometrii de drum construit sau reparat, sau numrul regulamentelor restrictive abrogate cu privire la antreprenoriat. Indicatorii rezultatului politicii publice (outcome) msoar rezultatele directe i imediate ale aciunilor asupra intei stabilite oameni, ageni economici, instituii, etc. Acestea se reflect prin modificri de comportament, competene, abiliti sau performan. Exemple de rezultate sunt trenurile sau autobuzele care respect orarul, numrul redus de accidente rutiere sau rata sporit de absolvire a colii. Indicatorii de impact msoar efectul unei politici publice sau instrumentelor de politici publice asupra unei pri a societii. Exemple de impact pot servi creterea sau reducerea nivelului de alfabetizare, a competitivitii, a longevitii, a calitii apei sau aerului, etc.
Relaia dintre indicatorii de monitorizare Indicator de impact Creterea gradului de alfabetizare i educare a populaiei Indicator al rezultatului politicii publice Creterea gradului de colarizare Indicator al rezultatului aciunilor politicii publice Construirea colilor Indicator de resurse Investirea resurselor pentru construirea colilor

[13]

Indicatorii de impact vor arta dac au fost realizate obiectivele generale, indicatorii care msoar rezultatele politicii publice vor demonstra dac au fost realizate obiectivele specifice, iar indicatorii care msoar rezultatele aciunii politicii publice i resursele vor arta n ce msur au fost realizate aciunile prevzute. Totodat realizarea obiectivelor poate fi monitorizat i cu indicatorii care msoar rezultatele aciunii politicii publice.

Ce facem la aceast etap? 1. Stabilim obiective care sunt clar corelate cu problema i cauzele acesteia. 2. Stabilim obiective generale i le detaliem n obiective specifice. 3. Conferim obiectivelor caracteristici ale unor obiective SMART.

Diferena dintre indicatorii care msoar rezultatul aciunilor politicii publice i rezultatul politicii publice const n faptul c primul indic ce s-a fcut de ctre autoriti i partenerii acestora pentru atingerea obiectivelor, iar al doilea tip de indicatori arat n ce msur activitile efectuate au contribuit la schimbarea de atitudine a grupurilor int. Trebuie de inut cont c n anumite cazuri politicile publice nu vin neaprat s soluioneze o problem, ci s ating un obiectiv, asumat n cadrul unor documente de politici publice sau angajamente cu partenerii de dezvoltare a rii. n acest context, definirea problemei nu este necesar cu acelai lux de amnunte ca i n cazul politicilor publice care vin s soluioneze o problem.
ntrebri-cheie pentru formularea obiectivelor Care este obiectivul interveniei propuse? Ce efecte dorim s obinem? Este obiectivul relevant n contextul documentelor de politici publice naionale? Care este legtura dintre obiectiv i prioritile Guvernului? Care msuri vor conduce la obinerea rezultatelor scontate ale politicii publice? Cum vom afla dac se obin rezultate sau nu? Care msuri vor conduce la obinerea rezultatelor scontate ale aciunilor? Cum vom afla dac comportamentul s-a modificat? Ce msuri vor conduce la impactul scontat al politicii publice?

[14]

0. Planificarea evalurii 1. Definirea problemei 2. Stabilirea obiectivelor 3. Identificarea opiunilor 4. Analiza opiunilor 5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

3. Identificarea opiunilor
Opiunile nu sunt altceva dect nite modaliti realiste de soluionare a problemei i atingere a obiectivelor. Pentru soluionarea unei probleme exist cel puin dou posibiliti: intervenia statului sau status quo, cea din urm presupune neimplicarea n situaia existent. Intervenia la rndul su poate avea un caracter diferit i poate fi: major crearea unui nou sistem, abrogarea legislaiei existente i elaborarea legislaiei noi, moderat formarea unor noi componente ale sistemului existent, modificarea considerabil a legislaiei existente, i minor mbuntirea situaiei actuale prin perfecionarea unor elemente ale sistemului existent, modificarea neesenial a legislaiei. Exemple de astfel de opiuni pot fi spicuite la fel din Propunerile de politici publice elaborate de ministerele de ramur. Astfel, n PPP elaborat de Ministerul Economiei, suplimentar la status quo sunt analizate dou opiuni, una reprezentnd o intervenie major Oferirea facilitilor de stat pentru toi investitorii industriali, indiferent de faptul dac sunt amplasai sau nu n parcuri industriale i indiferent de mrimea terenului i o intervenie moderat, comparativ cu prima Adoptarea legii noi cu privire la parcurile industriale (oferirea facilitilor de stat pentru investitorii industriali n cadrul parcurilor industriale, pe un teren de cel puin 5 ha). Prima opiune este mai complex, deoarece ncurajeaz investitorii industriali n general, necesitnd modificarea considerabil a politicii fiscale, pe cnd cea de-a doua ofer faciliti doar investitorilor care vor crea parcuri industriale. n stabilirea opiunilor este important de inut cont nu doar de magnitudinea interveniei, ci i de faptul c opiunile trebuie s fie preferabil difereniate. Aceasta presupune formularea unor opiuni care prezint clar diferene ntre ele i sunt cu adevrat alternative, i nu doar un gen de status quo cu modificri neeseniale sau opiuni care doar realizate mpreun vor putea soluiona problema identificat. De asemenea, este important de a considera alternativele formelor tradiionale de reglementare. Guvernul poate s selecteze dintr-o varietate de instrumente juridice, economice, informaionale i organizaionale, de la cele restrictive la cele motivaionale, i de la cele ce necesit un grad nalt de implicare pn la cele care necesit un grad sczut de implicare a statului. Exist patru tipuri de instrumente de politici publice care trebuie s fie luate n considerare de ctre autoriti:

[15]

1. Instrumente informative (campanii de informare, mediatizare i educare). 2. Instrumente financiare (granturi, subvenii, garanii, impozitele, alocaii bugetare). 3. Instrumente administrative (prestarea direct de ctre stat, contractarea din exterior, implicarea familiei i comunitii, organizaiilor voluntare). 4. Instrumente regulatorii (legislaia prescriptiv tradiional, mecanismele de autoreglementare, reglementare n baz de performan). n PPP a Ministerului Justiiei, pe lng opiunea status quo, persist instrumente cu caracter administrativ. Astfel opiunile pentru asigurarea transparenei actului de justiie in de actorii propui pentru a fi implicai n monitorizarea actului de justiie de la instituiile publice inspecia judiciar sau Departamentul Administrare Judectoreasc, pn la actori externi societatea civil, independent sau n conlucrare cu instituiile menionate. n acest mod, Guvernul ncearc fie direct s asigure transparena actului de justiie, fie s stimuleze implicarea altor actori n acest proces. Totodat este recomandabil ca Guvernul n primul rnd s ncerce s soluioneze problema cu propriile eforturi i resurse. Spre exemplu n PPP elaborat de Ministerul Sntii urmtoarea opiune dup status quo este Revizuirea mecanismului de rambursare a medicamentelor din lista identificat n cadrul AOAM. Similar cu PPP a Ministerului Justiiei au fost formulate alte opiuni n care este prevzut implicarea altor actori sau mai bine spus, transpunerea poverii n soluionarea problemei pe altcineva dect Guvern. Astfel celelalte dou opiuni sunt: Reducerea adaosului comercial pentru medicamentele din lista identificat i Plafonarea preurilor la medicamentele identificate. Ambele opiuni afecteaz n primul rnd agenii economici, care vor pierde o parte din profit ca urmare a realizrii obiectivului Guvernului de reducere a preului cu amnuntul la cteva tipuri de medicamente eseniale. Spre deosibire de instrumentele administrative aplicate n PPP a Ministerului Justiiei, n cazul Ministerului Sntii sunt aplicate instrumentele financiare i regulatorii.

Ce facem la aceast etap? 1. Identificm un set vast, dar credibil de opiuni. 2. Ne asigurm c opiunile sunt n msur s soluioneze problema i s ating obiectivele stabilite. 3. Evitm identificarea doar a opiunii status quo, opiunii extreme i opiunii preferate. 4. ngustm numrul de opiuni n baza unei analize generale a constrngerilor tehnice i de alt gen. 5. Ne asigurm c opiunile vizeaz i alte instrumente dect cele regulatorii. 6. Explicm clar motivele excluderii anumitor opiuni din analiza ulterioar.

Totodat, trebuie de inut cont c, dei majoritatea deciziilor luate de decidenii politici necesit emiterea unui act legal, nu toate actele conin o reglementare. n acest context nu trebuie de confundat instrumentele administrative, spre exemplu, cu cele regulatorii. Instrumentele administrative, dei sunt materializate la fel ca i cele regulatorii printr-un act legal, nu conin
[16]

norme de reglementare sau reguli, care se regsesc n instrumentele regulatorii. Astfel, decizia Guvernului de a oferi dreptul de gestionare a unui proiect unei organizaii obteti (instrument administrativ) nu este acelai lucru ca i decizia Guvernului de a modifica reglementrile n domeniul proteciei concurenei (instrument regulator), cu toate c ambele sunt aprobate prin acte legale. Din punct de vedere practic este necesar de limitat numrul opiunilor care urmeaz s fie analizate, dar nu mai puin de trei, dintre care una este opiunea status quo. Opiunea status quo, chiar dac nu este o opiune de politic public preferat, constituie un reper util care poate fi aplicat la compararea cu alte opiuni identificate. Totodat, n urma analizei s-ar putea ca opiunea status quo s fie cea mai bun soluie la moment. Spre exemplu n cazul PPP elaborat de Ministerul Sntii opiunea status quo s-a dovedit a fi cea mai fezabil i avnd cele mai multe avantaje. Cele mai rspndite metode de identificare a opiunilor sunt de ordin calitativ. Mai frecvent este utilizat furtuna de idei (brainstorming), metoda analogiei (compararea cu politici publice similare) i metodele folosite de experi (consultarea experilor n domeniu). Furtuna de idei poate fi realizat mbinnd celelalte metode menionate, fiind n esen o dezbatere pe marginea opiunilor. Metoda analogiei este util deoarece ine de analiza unor opiuni aplicate n trecut, n alte sectoare sau n alte ri. Deseori sunt disponibile publicaii n care sunt descrise cele mai bune practici n soluionarea unor probleme4. Totodat, nainte de a emula o soluie strin, este important de a evalua gradul de succes sau nereuit al acesteia n sectorul sau ara respectiv. Metodele folosite de experi sunt la fel foarte utile, pentru c implicarea unor persoane din exterior poate contribui la un grad mai mare de obiectivitate n abordarea problemei i identificarea opiunilor pentru soluionarea acesteia.
ntrebrile-cheie pentru identificarea opiunilor Care sunt cele mai bune opiuni pentru soluionarea problemei? Au fost considerate toate alternativele posibile? A fost examinat opiunea nici o intervenie? Au fost examinate alte opiuni dect cele cu caracter regulatoriu? Dac opiunea utilizeaz un instrument regulatoriu, s-a examinat aplicarea acestuia i, dup caz, sanciunile? Au fost examinate posibilitile de aplicare a stimulentelor fiscale sau de alt gen i nu doar a opiunilor restrictive? Poate fi implicat societatea civil, sectorul privat sau donatorii n procesul de implementare sau problema poate fi soluionat doar cu eforturile Guvernului?

Mai multe informaii pot fi gsite pe pagina web OCDE SIGMA (iniiativa comun a Uniunii Europene i a Organizaiei pentru Cooperare Economic i Dezvoltare) http://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.html
4

[17]

0. Planificarea evalurii 1. Definirea problemei 2. Stabilirea obiectivelor 3. Identificarea opiunilor 4. Analiza opiunilor 5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

4. Analiza opiunilor
Urmtorul pas n analiza ex-ante dup schiarea opiunilor este analiza acestora pentru a determina punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni. Scopul acestui exerciiu este de a determina diferenele n costurile i beneficiile opiunilor, impactul asupra unor categorii ale populaiei, fezabilitatea implementrii i riscurile, pentru prevenirea crora vor fi elaborate msurile de rigoare. La aceast etap este important de apreciat cum vor funciona politicile publice n practic i de identificat constrngerile care trebuie s fie depite n cazul n care politicile publice urmeaz s fie implementate. Analiza opiunilor este important pentru a face estimri ct mai precise ale costurilor care vor fi suportate de Guvern, pentru a determina dac politicile publice vor justifica costurile suportate pentru implementarea acestora i pentru a evalua dac beneficiile acestora par s fie durabile pe termen lung. Ghidul propune cinci tipuri de impact care trebuie s fie analizate n procesul de elaborare a Propunerii de politici publice: 1. 2. 3. 4. 5. Impactul fiscal Impactul administrativ Impact economic Impactul social i asupra srciei Impactul asupra mediului nconjurtor

Analiza impactului este obligatorie pentru toate opiunile de politic public, indiferent de natura acestora. Analiza, ns, poate varia n dependen de datele disponibile, specificul opiunilor i capacitile autoritilor publice. Toate aciunile au un cost care este finanat din buget, cu suportul donatorilor, sau de ctre societate i antreprenori. Totodat, anumite opiuni, n dependen de caracterul acestora ar putea s nu aib impact administrativ, social, economic sau asupra mediului nconjurtor. n cazul n care opiunea nu are impact asupra uneia din sferele menionate, acest lucru trebuie indicat n Propunerea de politici publice.

Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate

La nceputul procesului de analiz trebuie de inut cont de faptul c fiecare opiune implic o distribuire neomogen a costurilor i beneficiilor pentru societate. Unele persoane, grupuri, regiuni sau sectoare vor beneficia mai mult, altele mai puin. Efectele poteniale ale unor propuneri pot fi ambigue - unele categorii de persoane vor suporta costuri, altele vor beneficia n urma
[18]

implementrii politicii publice respective, iar altele nu vor fi afectate de politica public. Spre exemplu, majorarea unor taxe va contribui la creterea veniturilor bugetare, care vor conduce i la sporirea cheltuielilor pentru anumite sectoare sau categorii de persoane beneficiare, dar va reprezenta un cost pentru contribuabili. n dependen de natura politicii publice, analiza costurilor i beneficiilor trebuie s in cont de distribuirea acestora pe sectoare, arii geografice, categorii de persoane, inclusiv pe sexe i grupuri de vrst. Politicile publice implic costuri i genereaz beneficii att pe parcursul perioadei de implementare, ct i dup realizarea politicii publice. n acest context, funcionarii publici implicai n evaluarea impactului opiunilor trebuie s reflecteze asupra repartizrii costurilor i beneficiilor n timp, precum i s fac o tentativ de a estima costurile i beneficiile indirecte (externalitile5), care vor fi generate de opiunile respective. Costul unei politici publice, este preul realizrii aciunilor i atingerii obiectivelor stabilite. n cazul unui proiect investiional, costul este anume investiia antreprenorului care ulterior va aduce beneficii. Costurile pot fi suportate n mod alternativ de persoane sau de familii, de ageni economici sau de Guvern. Costurile pot fi directe sau indirecte. Analiza impactului fiscal implic estimarea costurilor directe ale politicii publice, iar analiza costurilor de conformitate din cadrul impactului economic presupune estimarea costurilor indirecte, care nu sunt suportate de autoriti sau de cei care beneficiaz de politica public, ci de alte categorii care trebuie s se conformeze politicii publice aprobate. Spre exemplu, nsprirea securitii muncii n ntreprinderi va avea un cost suportat de Ce facem la aceast etap? angajatori, de care vor beneficia angajaii, evitnd accidentele i traumele la locul de munc. 1. Identificm cele cinci tipuri de Beneficiile unei iniiative de politic public sunt 2. Efectum o analiz calitativ strns legate de obiectivele acesteia. De exemplu, a celor mai semnificative dac obiectivul unei politici publice este de a impacturi (cu excepia reduce poluarea aerului, o politic de succes ar fi impactului fiscal). aceea ale crei beneficii sunt aerul curat sau 3. Efectum analiza cantitativ reducerea polurii. Comparnd opiunile, accentul detaliat a celor mai semnificative tipuri de impact. trebuie pus pe msura n care fiecare opiune va 4. Nu uitm s analizm impactul realiza beneficiile dorite. Beneficiile, dar uneori i distribuional al costurilor i costurile, pot fi att tangibile, ct i intangibile. beneficiilor opiunilor n Estimarea nivelului de corupie, libertii de societate. expresie sau independenei justiiei, nu este o sarcin uoar, beneficiile aciunilor n aceste sfere fiind dificil de estimat. Aceste beneficii sunt intangibile, spre deosebire de beneficiile tangibile, precum nivelul exporturilor, numrul beneficiarilor, etc. n acest caz pot fi utilizate instrumente ca metoda hedonist sau
Externalitatea este un beneficiu sau cost, care dei nu afecteaz monetar un productor de bunuri sau servicii, influeneaz standardele de via ale societii.
5

impact pentru fiecare opiune.

[19]

disponibilitatea de a plti a populaiei, ilustrate n anexa la Ghid. Beneficiile pot fi sporite pentru un contingent al populaiei (de exemplu, un anumit grup de muncitori care beneficiaz de noua politic public privind securitatea muncii) sau pentru publicul larg (msurile de sporire a igienei produselor alimentare sau reducerii polurii aerului).
ntrebri-cheie pentru analiza fiecrei opiuni Ce va realiza fiecare intervenie propus? Care vor fi consecinele (pozitive i negative)? Care este amploarea efectelor? Cnd se va simi impactul? n unele situaii, beneficiile pe termen lung pot s merite riscurile i costurile pe termen scurt. Vor fi careva efecte/consecine/rezultate disproporionate pentru vreun grup de populaie anume? Va afecta acest lucru realizarea cu succes a propunerii? Ce msuri vor fi luate pentru a minimiza aceste riscuri? Care sunt consecinele indirecte (pozitive i negative) ale fiecrei opiuni? Care sunt costurile fiecrei opiuni? S-a consimit deja asupra acestor resurse? Sunt ele mai mari dect bugetul autoritii?

Analiza impactului fiscal

Un aspect critic al analizei impactului opiunilor de politici publice este estimarea impactului asupra resurselor bugetare ale Guvernului. Acesta trebuie s includ nu doar impactul asupra alocaiilor bugetare ale unei autoriti anume, dar i implicaiile mai vaste asupra CBTM (Cadrului bugetar pe termen mediu) n ntregime. n mod ideal, ca parte a planificrii politicii publice i a ciclului bugetar, principalele politici publice noi planificate de autoritatea public pentru elaborare i aprobare n timpul anului vor fi identificate n timpul proceselor de Ce facem la aceast etap? planificare efectuate n cadrul CBTM. Cu toate acestea, dac n prealabil nu s-a lucrat 1. Estimm care este costul total al opiunii. minuios asupra politicii publice, astfel de 2. Analizm cum va fi finanat prevederi vor fi, n cel mai bun caz, doar o opiunea: estimare aproximativ. De asemenea, este din alocaii existente posibil ca politica public s nu fi fost nc prevzute n buget /CBTM inclus n CBTM i astfel, rezultatele analizei din surse externe neincluse n CBTM aprobat impactului vor servi drept baz pentru 3. Estimm impactul asupra urmtorul proces CBTM. n orice caz este veniturilor bugetare. deosebit de important ca Guvernul s fie 4. Estimm costul net al opiunii contient de implicaiile bugetare ale tuturor care nu are surs de finanare. opiunilor considerate, astfel nct opiunea care este aprobat s fie posibil n limitele alocaiilor existente, sau s fie prioritar i cu beneficii destul de nalte pentru a justifica realocarea mijloacelor pentru implementare.

[20]

De efectuarea analizei impactului fiscal este responsabil autoritatea iniiatoare a politicii publice. Cu toate acestea, pentru ca Ministerul Finanelor s poat verifica i evalua analiza, este important de folosit metode standard cu definiii i presupuneri consecvente. Tabelul 2 de mai jos ofer un ablon care poate fi folosit pentru a evalua costurile fiecrei opiuni (cu excepia costurilor indirecte i de conformitate), inclusiv impactul asupra veniturilor bugetare. Anume acest cost net sau soldul nefinanat, este informaia critic care trebuie s fie luat n considerare atunci cnd Guvernul ia decizia de a aproba sau respinge o opiune. Valoarea sau beneficiul unei opiuni trebuie comparat cu abilitatea Guvernului de a-i permite costul adiional. Mai mult dect att, n cazurile n care costul este prea nalt, ar putea s fie necesar de revizuit opiunile identificate i de ajustat una sau mai multe opiuni astfel nct acestea s fie mai puin costisitoare. Formularul cere, de asemenea, ca analiza s fie fcut pentru o perioad de mai muli ani pentru a arta cum se schimb impactul asupra CBTM de la un an la altul. Practic vorbind, el ofer informaii importante n cazurile n care, de exemplu, o propunere implic un cost nensemnat n primul an, dar cu o cretere dramatic a costurilor n viitor. Fr o perspectiv multianual, o propunere poate arta atractiv n prezent, dar n civa ani s devin prea costisitoare.
Tabel 2: Formular de analiz a impactului fiscal Clasificarea funcional (grupul principal, grupul) i/sau clasificarea pe program: ____________________________________ 2. Impactul asupra cheltuielilor publice (pe categorii economice): a. Costul total al opiunii inclusiv: Cheltuieli pentru asigurarea cu personal Bunuri i Servicii Pli ctre persoane individuale Transferuri pentru producie Cheltuieli capitale b. Finanarea disponibil n alocaiile CBTM/bugetare existente* inclusiv: Cheltuieli pentru asigurarea cu personal Bunuri i Servicii Pli ctre persoane individuale Transferuri pentru producie Cheltuieli capitale (* dac finanarea vine din mai multe surse dect un singur minister, pe o pagin separat facei o descriere detaliat) c. Necesitatea n alocaii adiionale n CBTM/buget (a - b)** inclusiv: Cheltuieli pentru asigurare cu personal Bunuri i Servicii Pli ctre persoane individuale Transferuri pentru producie Cheltuieli capitale [21] (mii MDL) Costul Anul 1 Costul Anul 2 Costul Anul 3

(** Sumele negative denot economiile nete)

3. Mijloace potenial disponibile pentru a acoperi cerinele adiionale: a. Finanare extern disponibil pentru a acoperi necesitile adiionale, ns neincluse n CBTM Sursa :___________________________ b. Din asistena tehnic (finanare direct de la donatori) 4. Impactul asupra veniturilor bugetare 5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (23-4)

Punctele ce urmeaz prezint o explicaie a modului n care trebuie s fie completat acest tabel: 1. Clasificaia funcional i/sau de program6. Prima celul din tabel trebuie s fie utilizat pentru a indica codurile (n baza clasificrii bugetare) i denumirea grupului sau programului principal la care se refer opiunea. Dac clasificarea de program nu este disponibil, trebuie de indicat clasificarea funcional. 2. Impactul asupra cheltuielilor publice. A doua celul este o parte important a tabelului. Anume aici se efectueaz evaluarea costului propunerii i sunt identificate mijloacele bugetare existente. 2a. Costul total al opiunii. Aceast celul trebuie s includ costul total al opiunii, indiferent de faptul dac mijloacele sunt deja incluse n CBTM sau finanate din alt parte. Costul total trebuie s fie divizat conform clasificaiei economice: cheltuieli pentru personal, bunuri i servicii, pli ctre persoane individuale, transferuri pentru producie (subvenii) i cheltuieli capitale. Totodat, n cazul unor opiuni de politici publice, costul crora nu poate fi estimat dup metoda elementelor constitutive, se va aplica metoda comparaiilor sau a costurilor unitare. Dac opiunea prezint o mbuntire a programului existent, atunci trebuie s fie indicat costul total al programului, inclusiv costul programului existent. Coloana Bugetul curent /CBTM Anul 1 trebuie s includ costul estimativ pe anul bugetar curent, dac acesta exist. Trebuie de menionat c costul pentru anul curent va acoperi doar perioada ncepnd cu implementarea politicii publice. Ar putea fi i unele costuri adiionale, de o singur dat sau de pornire, aa ca achiziionarea echipamentului i instruirea personalului. Coloanele CBTM Anul 2 i CBTM Anul 3 trebuie s indice costurile totale preconizate ale opiunii pentru anii respectivi. n unele
Ordin al Ministerului Finanelor privind clasificaia bugetar nr. 91 din 20.10.2008, http://mf.gov.md/common/actnorm/budget/clasificbudget/ord91/03.09.10/Versiunea__rom.doc
6

[22]

cazuri, costurile pentru aceti ani pot fi aceleai; totui, exist mai multe motive pentru care aceste costuri ar putea s se schimbe de la an la an, i anume: n primul rnd, propunerea ar putea fi limitat n timp. n majoritatea cazurilor, acestea sunt proiectele de investiii publice. n al doilea rnd, programul poate avea mai multe etape pe parcursul unei perioade mai mari de timp. n al treilea rnd, costurile programului ar putea s se schimbe dac nivelul de activitate se bazeaz pe aa factori ca populaia sau creterea economic.

Dup ce vor fi acumulate informaii despre modul de implementare a opiunii, poate fi iniiat estimarea costurilor pentru personal, a celor administrative adiacente, a plilor de transfer. Pe lng costurile de implementare trebuie de menionat c mai sunt costuri aferente activitilor asociate cu elaborarea politicii publice, sau alte activiti administrative indirecte care vor fi asociate cu politica public, ns care vor fi realizate de personalul existent n cadrul autoritii. Dei aceste activiti pot mri povara autoritilor, ele nu trebuiesc incluse n evaluarea costurilor opiunii, dac mrimea programului nu necesit angajarea unor noi cadre. Aceste costuri interne sunt mici, foarte dificil de estimat i trebuie s fie considerate ca parte a responsabilitilor obinuite, cotidiene ale autoritii. 2b. Finanarea disponibil din alocaiile existente CBTM /bugetare. Aceast seciune trebuie s indice suma mijloacelor deja alocate pentru aceast politic public n cadrul CBTM/a bugetului. Dac politica public implic consolidarea sau extinderea unui program existent, atunci trebuie inclus finanarea pentru nivelul existent de activitate. n cazul unei noi propuneri de program ar putea s mai existe mijloace alocate n CBTM/Buget, ca parte a procesului de planificare CBTM, calculate n baza estimrii preliminare a costurilor. n orice caz, aceste mijloace curent alocate pentru politica public respectiv trebuie s fie incluse n aceast seciune a formularului. Autoritile publice trebuie s identifice orice domenii poteniale de economii din alte pri ale bugetului din motiv c Guvernul are o capacitate foarte limitat de a finana politici publice noi i este important de a re-aloca, n msura posibilitilor, resurse de la prioritile minore. Aceast seciune este extrem de important, deoarece ofer nu doar o surs alternativ de finanare, ci indic, de asemenea, ct de important este anume aceast politic public pentru autoritate vis a vis de alte activiti ale acesteia. Economiile pot fi fcute din dou surse. Autoritatea poate avea surplus de fonduri care au rezultat din sporirea eficienei, sau datorit nivelului mai jos dect cel anticipat al activitii. n aceste circumstane, re-alocarea acestor fonduri nu trebuie s afecteze nivelul serviciilor oferite de autoritate. A doua surs de economii o reprezint activitile sau programele de care autoritile nu mai au nevoie sau reprezint o prioritate joas n comparaie cu propunerea nou i alte programe ale autoritii. 2c. Necesitatea n alocaii adiionale n CBTM/Buget (2a-2b). Pentru a determina necesitile de finanare adiional la ceea ce a fost deja prevzut n alocaiile
[23]

CBTM/Buget, este necesar de dedus sumele indicate n 2b din sumele indicate n 2a. Aceast diferen reprezint sporul net (sau descreterea net) n finanarea necesar pentru a implementa propunerea. n cazul unui nou program, pentru care nu sunt prevzute alocaii, suma va fi egal cu costul total al programului. 3. Mijloacele potenial disponibile pentru acoperirea necesitilor adiionale. Pentru a completa aceast seciune, autoritatea public trebuie s identifice alte surse de finanare posibile. 3a. Finanarea extern disponibil pentru acoperirea necesitilor adiionale, ns neinclus n CBTM. Aceast seciune trebuie s indice resursele poteniale ale donatorilor externi care nu sunt acoperite n CBTM-ul actual, dar posibil s fie incluse n urmtorul (se va face referin la numele donatorului i etapa negocierilor). 3b. Din asisten tehnic (finanare direct de la donatori). Aceast seciune trebuie s includ orice asisten tehnic care va acoperi unele din costurile programului. 4. Impactul asupra veniturilor bugetare. Este posibil ca politica public s genereze venituri din taxe sau alte tipuri de instrumente de obinere a veniturilor. Dei aceste mijloace nu sunt automat disponibile pentru autoritate, ele vor reduce costul total al politicii publice pentru Guvern i de aceea pot fi privite ca surs de finanare alternativ. Totui, va fi foarte important de considerat n alte seciuni ale analizei impactului, efectele acestor taxe asupra entitilor economice sau asupra indivizilor care le pltesc. Aceast ntrebare este abordat mai jos n compartimentul cu privire la costurile de conformitate i analiza impactului economic. 5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (2c-3-4). Este foarte important de a recunoate c sumele din celulele 4 i 5 comport riscuri: re-alocarea economiilor ar putea fi imposibil; asistena donatorilor ar putea s nu se materializeze; veniturile estimate din taxe ar putea fi prea optimiste. Aa cum a fost menionat mai sus, autoritatea iniiatoare trebuie s estimeze impactul asupra bugetului fiecrei opiuni, utiliznd acest tabel (sau unul prescris de Ministerul Finanelor n viitor). n orice caz se recomand cu insisten ca autoritatea s menin un dialog cu Ministerul Finanelor n decursul ciclului CBTM, ct i n timpul pregtirii pentru analiza impactului fiscal al propunerii concrete, pentru a minimiza dezacordurile care pot aprea la o etap mai trzie a consultaiilor.

Analiza impactului administrativ

Analiza impactului administrativ sau a fezabilitii implementrii opiunilor este un alt criteriu de evaluare care permite luarea deciziei asupra relevanei opiunilor de politic public prin prisma analizei cerinelor i necesitilor administrative la etapa de implementare. Autoritile publice trebuie s reflecteze din start asupra interveniilor cu caracter administrativ necesare pentru realizarea politicii publice. Iniiind o politic public nou (adoptarea unei legislaii noi, crearea
[24]

sau schimbarea programului), trebuie de inut cont i de consecinele practice ale acesteia, att la etapa iniial, ct i la o etap mai avansat de implementare. n linii mari analiza impactului administrativ presupune reflectarea nu doar asupra chestiunilor imediate, ci i asupra unor aspecte de durat, care nu par evidente la prima vedere. Un aspect important al acestei evaluri constituie planificarea necesitilor organizaionale i de resurse ale opiunilor de politic public. Acest aspect a fost, de asemenea, abordat n seciunea anterioar privind analiza impactului fiscal. Cerinele de implementare pot ridica costul opiunii, pot micora eficacitatea acesteia, pot crea reineri i chiar mpiedica realizarea acesteia. n termeni administrativi, implementarea noilor politici publice poate nsemna c vor fi necesare funcii noi n autoriti publice sau alte organizaii, sau modificri la funciile existente. Principalele domenii care trebuie examinate n contextul analizei impactului administrativ sunt: Necesitatea ntr-o nou legislaie sau amendamente la legislaia existent Ce facem la aceast etap? i/sau n reglementri adiionale la cele 1. Indicm nivelul de fezabilitate existente, care trebuie s fie iniiate i a implementrii, inclusiv dac aprobate de autoritatea autoare a pot aprea costuri bugetare politicii publice, Guvern sau Parlament. adiionale la ceea ce s-a Este important de analizat probabilitatea alocat n CBTM /buget, inclusiv pe anii urmtori. ca aceste schimbri legislative s fie 2. Planificm detaliile practice realizate fr obstacole, precum i ale implementrii. probabilitatea schimbrii 3. Sugerm modificri ale unor comportamentului unor categorii de opiuni care vor diminua unele obstacole n implementare. subieci vizai i/sau declanarea unor consecine nedorite. De exemplu, majorarea impozitelor la articole de tutun, suplimentar la creterea preurilor la aceste articole i reducerea numrului fumtorilor, ar putea ncuraja contrabanda, fapt care ar necesita resurse administrative pentru contracarare. Mecanismele de aplicare/implementare pe care le implic opiunea de politic public, dac este cazul, sanciuni - metode administrative sau judiciare, amenzi prevzute de lege, rspundere disciplinar, civil, administrativ sau penal. Auspiciile organizaionale prevzute pentru procesul de implementare i cerinele asociate - implicarea ageniilor subordonate, organelor administraiei publice locale sau a organizaiilor neguvernamentale. Posibilele reacii la opiunea de politic public att n perioada de elaborare i, n special, n perioada de implementare - din partea susintorilor i a oponenilor, din partea beneficiarilor i grupurilor afectate negativ.

Opiunile nu trebuie s fie eliminate din cauza unor obstacole estimate ca i majore la implementare. Mai curnd, ar fi indicat de identificat contra-msuri care ar neutraliza sau elimina

[25]

aceste obstacole. n cele din urm, factorii de decizie decid dac opiunea merit a fi examinat, chiar cu obstacole previzibile la etapa de implementare.
ntrebri-cheie pentru analiza fiecrei opiuni Cte agenii/organizaii (att interne, ct i externe) trebuie s coopereze pentru a asigura o implementare de succes? Sunt resursele (financiare, umane, informaionale, etc.) disponibile pentru implementare? n ce msur aceast opiune necesit crearea unei instituii noi, unor funcii noi, introducerea echipamentului nou sau a procedurilor administrative noi? Exist posibilitate pentru corupie? Este riscul minim sau nalt? De ce? Exist grupuri ale cror interese vor fi afectate de opiune? Cu ct mai controversat este opiunea sau cu ct mai multe schimbri sunt asociate cu opiunea dat, cu att mai mare va fi probabilitatea dificultilor sau chiar a rezistenei fa de implementare. Care sunt detaliile practice ale implementrii: ct de uor sau dificil va fi?

Analiza impactului economic7

O mare parte din politicile publice elaborate i implementate de ctre autoritile publice au un anumit impact asupra economiei rii. Orice intervenie a statului poate stimula sau mpiedica activitatea antreprenorilor, ceea ce n final se va reflecta n competitivitatea i creterea economic a rii. n analiza impactului fiscal au fost abordate costurile i beneficiile monetare care vor fi materializate prin cheltuieli i venituri ale bugetului de stat. Analiza impactului economic analizeaz costurile i beneficiile opiunilor de politic public asupra economiei rii. n particular trebuie de considerat impactul opiunilor asupra competitivitii, productivitii i mediului concurenial. Competitivitatea este o msur a capacitii economiei de a produce bunuri i servicii de calitate, de a oferi populaiei un mod de via decent i de a activiza piaa muncii, iar concurena este fora motrice a creterii productivitii. Spre exemplu, creterea subvenionrii sectorului vitivinicol ar putea contribui la creterea competitivitii produciei vinicole, resursele fiind investite n retehnologizarea i sporirea calitii produciei. n acelai timp, aceast politic public trebuie s fie abordat cu precauie - acordarea subveniilor unui sector poate conduce la plasarea acestui sector n condiii mai avantajoase dect alte sectoare care nu beneficiaz de subvenii, sau s creeze distorsiuni i o concuren neloial n interiorul sectorului, prin intirea unor categorii de companii. Analiza impactului economic nu ine doar de analiza efectelor asupra unor dimensiuni ale economiei rii, ci i impactul asupra unor categorii de antreprenori, n special divizai dup mrimea afacerii ntreprinderi mici, mijlocii i mari. Analiza impactului unei politici publice asupra societilor comerciale, n special asupra ntreprinderilor mici i mijlocii, este foarte important, deoarece acestea constituie temelia unei economii sntoase n ar. De aceea, orice impact
Printre domeniile comune ale statelor membre ale UE sunt impactul asupra economiei, n special asupra ntreprinderilor mici i mijlocii i asupra competitivitii. Detalii n Raport ctre Ministerele responsabile pentru Administrarea
7

Public n statele membre ale UE privind progresul implementrii Planului de Aciuni din Raportul Mandelkern privind Reglementarea mai bun, 2003.

[26]

intenionat sau neintenionat asupra deciziilor de producie, dezvoltrii tehnologice i deciziilor inovaionale luate de ntreprinderi, este foarte important i trebuie s fie luat n considerare. Societile comerciale i cetenii sunt obligai s respecte diferite condiii i cerine care deriv din politicile publice aprobate. Acestea pot fi asociate cu respectarea noii politici publice, dar pot fi legate i de lucrul birocratic care ar putea fi evitat i reprezint aa numitapovar administrativ sau costuri de conformitatepentru companii i ceteni. De aceea este important de examinat efectele opiunii asupra persoanelor fizice i juridice i dac aceasta reprezint o povar administrativ inutil. Exist dou tipuri principale de costuri de conformitate: costuri de o singur dat i costuri continue. Costurile suportate o singur dat in de adaptarea companiei la o politic public nou sau modificat i includ costuri de informare (de identificare i nelegere a politicii publice), costuri de modernizare sau introducere a noilor procese de producie/echipament/cldiri/softuri i costuri de achiziionare a serviciilor specializate (de exemplu de contabilitate, tehnologii informaionale, juridice). Costurile continue in de meninerea strii de lucruri pentru asigurarea respectrii continue a politicii publice i includ costuri individuale, de personal sau timp, taxe de inspecie / aplicare, de desfurare a procesului de liceniere (cererea, corespondena, publicitatea) i costuri care in de lucrul de cancelarie/administrare/activitate de birou (compilarea informaiilor necesare, timpul consumat). Pentru a evalua costurile de conformitate, autoritile trebuie s identifice activitile relevante care urmeaz a fi efectuate de ceteni i /sau companii pentru fiecare opiune. Trebuie de realizat c majorarea costurilor de conformitate are un impact i asupra mediului concurenial. De exemplu, costurile nalte asociate lansrii n afacere, ridic prea sus barierele de intrare pe pia i, implicit, limiteaz concurena la numrul existent de societi comerciale sau chiar le mpuineaz. Un alt gen de impact economic poate fi asociat cu opiuni de politici publice, care prevd dereglementarea anumitor domenii de activitate. La o analiz a impactului politicii publice de reducere a numrului de activiti economice supuse licenierii, s-ar fi putut observa c impactul asupra concurenei n domeniile dereglementate este pozitiv.

[27]

ntrebri-cheie pentru analiza impactului economic Are opiunea efect negativ sau pozitiv asupra mediului de afaceri din Republica Moldova? Creeaz opiunea avantaje sau dezavantaje unor firme n comparaie cu altele? ncurajeaz opiunea crearea unui monopol? Creeaz opiunea bariere pentru companiile nou create? Influeneaz opiunea direct sau indirect disponibilitatea sau mrimea costurilor factorilor de producie, de exemplu: a materiei prime, produselor semi-fabricate, componente etc., a mecanismelor i echipamentului, a muncii, a taxelor de liceniere, costurilor de inspecie, etc. Ca o consecin a deciziilor investiionale i schimbrilor n disponibilitatea i/sau costul factorilor de producie, se va schimba modul n care firmele produc serviciile i produsele, gama de bunuri i servicii produse de firm (noi sau substitueni), cantitatea bunurilor i serviciilor produse de firm i viabilitatea financiar a firmelor care funcioneaz n prezent pe piaa corespunztoare? n rezultatul majorrii costurilor, n ce msur structura pieii permite transferul unor sau tuturor costurilor n aval ctre clieni sau, din contra, ctre furnizori? Va genera opiunea eco-inovaii, de exemplu, prin metode noi de lucru i o utilizare mai eficient a resurselor naturale i micorarea costurilor de salubrizare, care vor micora costurile companiilor?

Analiza impactului social i asupra srciei8

Aciunile Guvernului trebuie s fie orientate nu doar spre crearea unui mediu favorabil de afaceri i creterea bunstrii populaiei, dar i spre asigurarea ca aceste aciuni s nu afecteze negativ categoriile vulnerabile ale populaiei sau s nu contribuie la creterea inegalitilor sociale. Astfel, scopul principal al analizei impactului social i asupra srciei este de a identifica impactul opiunilor de politic public asupra persoanelor sau grupurilor de persoane care se afl n dificultate sau situaia crora ar putea fi nrutit n urma implementrii politicii publice respective. Analiza impactului de gen este la fel parte din acest tip de analiz. Determinarea impacturilor pozitive i negative presupune determinarea categoriilor de persoane care vor fi afectate de politica public. n dependen de specificul problemei, exist diverse categorii de persoane care pot fi afectate de politica public promovat. Din acestea pot face parte prinii solitari, familiile cu muli copii, btrnii, grupurile dependente de diverse alocaii (omerii, persoanele cu venituri mici), persoanele cu dizabiliti, minoritile din zonele rurale sau urbane, persoanele fr domiciliu stabil. Acestea pot fi, totodat, nu doar grupurile int (beneficiarii) sau categoriile vulnerabile n general, dar i persoane care nu fac parte din categoriile menionate mai sus, dar care n urma implementrii unei politici publice anume ar putea deveni vulnerabile. O atenie sporit trebuie atras celor care se confrunt cu multiple dezavantaje, cum ar fi familiile numeroase, cu venituri reduse i persoanele fr loc de munc. Specificul i magnitudinea impactului social depinde de domeniul de intervenie. Aspectele sale se regsesc n mai multe domenii de politic public cea a ocuprii forei de munc, educaional, de sntate, locativ, etc. Acestea ns, n primul rnd se regsesc n nsi politicile publice
Aceast seciune are la baz Ghidul de Utilizator n Evaluarea Impactului Social (Banca Mondial, 2003), Not de Bun Practic n utilizarea analizei impactului asupra srciei i a celui social n sprijinul elaborrii politicii publice de dezvoltare (Banca Mondial, 2004) i Ghidul Indicativ pentru analiza impactului asupra srciei (Irlanda, 2007).
8

[28]

sociale, care sunt denumite i redistributive. Spre exemplu, politica public de acordare a compensaiilor nominative are menirea de a susine categoriile vulnerabile, dar poate contribui, de asemenea, la erori de incluziune, cum ar fi susinerea unor persoane, care dei fac parte dintro anumit categorie, nu sunt srace, sau la erori de excluziune, cum ar fi omiterea unor persoane care nu fac parte din categoriile stabilite, dar sunt srace. n acest context este necesar de regndit politica public, astfel ca aceste erori s fie omise. Totodat, aspectele sociale se regsesc i n politicile publice economice. Spre exemplu, decizia de a construi o cale ferat poate conduce la angajarea forei de munc n procesul de construcie, i astfel conduce la reducerea omajului, dar ar putea, n acelai timp, s conduc la necesitatea de schimbare a locului de trai al unor gospodrii care sunt situate pe traseul cii ferate. Acest lucru trebuie s fie prevzut i msurile adecvate s fie ntreprinse. De asemenea, politicile publice care in de retragerea unor drepturi, subvenii sau nchiderea unor ntreprinderi trebuie s in cont de impactul posibil asupra forei de munc. n dependen de capacitile autoritilor publice analiza impactului social i asupra srciei poate lua forma unei descrieri narative n care sunt indicate categoriile int ale politicii publice, precum i acele categorii de persoane care ar putea fi afectate negativ de intervenia Guvernului, fiind indicat dac este posibil categoria persoanelor afectate srac, omer, invalid, etc. i tipul impactului vor pierde locul de munc, vor fi reduse veniturile, vor fi lezate anumite drepturi, etc. n cazul n care capacitile autoritii publice permit, acestea sunt ncurajate s estimeze numrul persoanelor afectate, impactul politicii publice asupra ratei srciei i mrimea creterii sau descreterii veniturilor acestor categorii n urma implementrii politicii publice respective. Analiza impactului de gen este utilizat pentru a prevedea i releva n ce mod politicile publice vor afecta difereniat femeile i brbaii. Acest tip de analiz este un component important al analizei impactului social i asupra srciei. Analiza impactului de gen este important deoarece inegalitile de gen, precum i cauzele i consecinele acestora nu sunt mereu evidente, ns pot crea repercusiuni serioase asupra ntregii societi. Genul este una din caracteristicile specifice fiecrui grup (ex. ras, religie, dizabilitate, vrst), de aceea este important de a nelege impactul difereniat asupra comportamentului femeii i brbatului. Profunzimea analizei impactului de gen depinde de fiecare politic public. Anumite politici publice sunt neutre din punct de vedere al impactului de gen. Altele au un impact vdit asupra femeilor sau brbailor. innd cont de principiul proporionalitii analizei impactului, nu se recomand o analiz profund a impactului de gen n cazul n care din start este clar c impactul asupra femeilor i brbailor nu va fi difereniat. n celelalte cazuri, o analiz mai detaliat, este recomandat. Pentru a determina situaiile n care este necesar de fcut o analiz mai profund a aspectelor de gen i cum de realizat acest lucru, se propune parcurgerea unui ir de pai concrei9.

Pentru mai multe informaii vedei ghidul Gender Mainstreaming in Practice A Toolkit elaborat de PNUD n 2007, disponibil la http://europeandcis.undp.org/.
9

[29]

Testul preliminar pentru determinarea necesitii unei analize mai profunde a impactului de gen ine de rspunsul la o ntrebare esenial: Are opiunea impact difereniat asupra femeilor i brbailor? n cazul n care opiunea genereaz un decalaj de cel puin 20% n favoarea/defavoarea femeilor sau brbailor, atunci este nevoie de a efectua o analiz deplin de gen, care nu reprezint altceva dect parcurgerea a apte pai consecutivi: 1 2 3 4 5 6 7 Stabilim informaia de baz dezagregat n aspect de gen Analizm tendinele Determinm ct de semnificativ i prioritar este impactul de gen Analizm impactul potenial asupra femeilor i brbailor la general Analizm impactul potenial asupra unor grupuri specifice de femei i brbai Analizm impactul asupra femeilor i brbailor care ar putea fi indirect afectai Identificm schimbrile posibile care ar putea fi operate la politica public.

ntrebri-cheie pentru analiza impactului social i asupra srciei 1. 2. 3. 4. 5. Care sunt grupurile int ale opiunilor i n ce mod vor fi afectate aceste grupuri? Este necesar enumerarea acestor persoane i grupuri, inclusiv n aspect de gen, mpreun cu rezultatele scontate relevante pentru fiecare. Ce schimbri va produce opiunea n politicile publice sau procedurile existente i ct de relevant este ea pentru grupurile identificate ca fiind cele mai vulnerabile? Discuiile pe marginea acestor ntrebri pot elucida consecine neintenionate, att pozitive ct i negative. Dac opiunea nu are impact asupra srciei, pot fi identificate alte opiuni care vor genera un efect pozitiv? Dac opiunea are impact pozitiv, va reduce acesta srcia sau va preveni cderea n srcie? Dac opiunea are efect negativ, ce opiuni sau msuri pot fi considerate pentru a diminua acest efect?

Analiza impactului asupra mediului nconjurtor

Spre deosebire de impactul economic, fiscal i administrativ al politicilor publice, impactul asupra mediului nconjurtor poate s nu fie perceput la etapa de analiz a opiunilor. O mare parte din politici publice nu au impact asupra mediului nconjurtor sau au un impact nesemnificativ. Exist ns, politici publice, n special n domeniul industriei, agriculturii, energeticii i transporturilor care pot avea un impact considerabil asupra mediului nconjurtor, dei lista acestor domenii este mai vast10. Impact asupra mediului nconjurtor au n special politicile publice care in de investiiile publice sau introducerea unor reglementri n mediul de afaceri. Spre exemplu, construcia parcurilor industriale, cilor ferate i extinderea terenurilor agricole din contul defririi pdurilor, distrugerii punilor, drenrii solului vor avea un impact mult mai mare asupra mediului, dect politicile publice de majorare a pensiilor, salariilor, indemnizaiilor sau extindere a pachetului de servicii medicale oferite gratuit populaiei. Exist, ns, politici publice care nu par a avea un impact imediat asupra mediului, dar n urma unei analize aprofundate, inclusiv a studierii
Trebuie s fie supuse analizei impactului asupra mediului nconjurtor politicile publice care se elaboreaz pentru urmtoarele domenii: agricultur, silvicultur, pescuit i acvacultur, energie, industrie, transport, turism, gestionarea deeurilor, gospodrirea apelor, telecomunicaii, dezvoltare regional, amenajarea teritoriului i urbanism sau utilizarea terenurilor, i care stabilesc cadrul pentru aprobarea unor proiecte viitoare ce urmeaz a fi supuse procedurii de analiz a impactului asupra mediului conform legislaiei respective.
10

[30]

experienei altor ri, vor indica posibilitatea declanrii unui impact ecologic pe termen lung (cum ar fi impactul producerii frigiderelor i climatizatoarelor asupra nclzirii globale). Datorit dificultii de a obine informaii cantitative cu privire la mediul nconjurtor cea mai mare parte a evalurilor va fi calitativ. Analiza impactului asupra mediului nconjurtor va presupune analiza politicilor publice prin prisma posibilelor efecte asupra mediului i altor factori, i anume: biodiversitii, faunei, florei, solului, apei, aerului, factorilor de clim, bunurilor materiale, patrimoniului cultural, inclusiv patrimoniului arheologic i arhitectural, peisajelor, populaiei, sntii umane i interaciunilor dintre aceti factori. Analiza presupune, de asemenea, reflectarea asupra caracterului acestor efecte: secundare (generate nu de politica public, ci de impactul primordial al acesteia), cumulative (efectele combinate ale politicii publice), sinergetice (generate n rezultatul combinrii cu alte politici existente), pe termen scurt, mediu sau lung, permanente sau temporare, negative sau pozitive. Efectele asupra mediului nconjurtor nu sunt limitate geografic i politicile publice implementate de ctre Guvern ar putea afecta starea mediului din statele vecine. Atunci cnd un plan sau un program este posibil s aib un efect transfrontier asupra mediului nconjurtor, implementarea acestuia trebuie s fie abordat cu precauie. n selectarea politicilor publice este recomandat s se acorde prioritate msurilor de dezvoltare care: promoveaz i faciliteaz utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile; promoveaz investiiile n zone industriale modernizate (brownfield) versus zone verzi (greenfield); promoveaz eficiena energetic, minimizeaz i reduc cererea de energie i promoveaz reutilizarea deeurilor; au ca scop producerea i nlocuirea combustibililor fosili cu biocombustibili; promoveaz serviciile de mediu n sectorul turismului i activitile turistice de genul ecoturism, agroturism etc.; au o abordare "ecologic" a peisajului i ecosistemelor, cum ar fi reabilitarea zonelor industriale sau aciuni de mpdurire i dezvoltarea de zone / spaii verzi. n cadrul analizei impactului asupra mediului nconjurtor este important de a analiza opiunile politicii publice i prin prisma impactului acestora asupra sntii oamenilor. Totodat, trebuie de inut cont de faptul c sntatea poate fi afectat nu doar de starea mediului nconjurtor, ci i de aspectele sociale, cum ar fi condiiile de trai, care adesea sunt determinate de aspectele economice.
ntrebri-cheie pentru analiza impactului asupra mediului nconjurtor 1. 2. 3. 4. 5. 6. Asupra cror resurse naturale are impact politica public propus (sol, ap, aer, peisaj, etc.) i cum se manifest acest impact? Care este probabilitatea, durata, frecvena efectelor ecologice ale politicii publice? Este impactul politicii publice propuse ireversibil? Dac da, atunci care sunt aciunile necesare? Va crea politica public riscuri pentru sntatea uman (de exemplu, din cauza accidentelor sau polurii)? Care este magnitudinea i extinderea spaial a efectelor (aria geografic i dimensiunea populaiei care poate fi afectat)? Va avea politica public propus impact asupra zonelor sau peisajelor cu un statut de protecie recunoscut la nivel naional, comunitar sau internaional?

[31]

Analiza riscurilor i incertitudinilor

n procesul de elaborare i evaluare a opiunilor de politic public funcionarii publici tind s presupun c va fi o stabilitate relativ n cadrul administraiei publice pe durata implementrii politicii publice. n realitate, ns, se pot ivi anumite evenimente sau situaii neprevzute sau prevzute, dar pentru prevenirea crora nu au fost ntreprinse msurile de rigoare. Riscurile i incertitudinile mpnzesc procesul de elaborare i implementare a politicilor publice i, astfel, trebuie s fie considerate la etapa analizei impactului politicii publice. Riscurile sunt acele situaii n care pot fi stabilite probabiliti pentru ca un eveniment s se realizeze sau un impact s fie declanat, iar incertitudinile sunt acele situaii, n care probabilitile nu sunt cunoscute. Spre exemplu, seceta este un risc pentru agricultur, deoarece probabilitatea producerii acesteia este cunoscut i este foarte mare. Iar pierderile cauzate de secet pot fi doar presupuse, fiind extrem de incerte. Analiza riscurilor i incertitudinilor trebuie s treac cu fir rou la toate etapele de analiz ex-ante a opiunilor de politic public. Evalurile care vizeaz doar viitorul imediat, aa ca bugetul pe anul viitor, pot fi mai precise, dar ar putea rezulta n decizii mioape. Evalurile care consider beneficiile, costurile bugetare i consecinele pentru o perioad mai ndelungat, pot conferi analizei un grad sporit de realism, ns cu ct mai ndelungat este perioada de timp, cu att mai mari sunt incertitudinile n estimri. Pentru majoritatea politicilor publice, natura i magnitudinea impacturilor nu poate fi prezis cu certitudine, n special atunci cnd se consider o perioad de timp mai lung. Implementarea politicii publice poate fi afectat de alte intervenii, ntmplri neprevzute n viitor i n general, modul n care organizaiile sau prile interesate se comport ntr-un domeniu sau altul. Evaluarea acceptabilitii i fezabilitii unei opiuni se poate baza pe presupuneri i estimri destul de reale, ns nu absolut precise. Ele pot fi optimiste sau nejustificat de pesimiste. Spre exemplu estimarea capacitii de asimilare a subveniilor economice poate fi subestimat, iar estimarea numrului de familii care i aduc copiii pentru vaccinare ar putea fi supra-estimat. De asemenea, n calitate de riscuri se pot enumera: rezistena considerabil din partea companiilor identificate n cursul consultaiilor, lipsa finanrii planificate din partea donatorilor, ezitarea Parlamentului n adoptarea legislaiei necesare. Pentru factorii de decizie este util de a cunoate ct de credibile sunt estimrile sau, n mod alternativ, n ce msur realitatea difer de estimrile fcute. Metoda de efectuare a estimrilor optimiste i pesimiste va depinde de circumstanele fiecrui caz i va necesita opinia funcionarilor publici bazat pe informaiile disponibile ca parte a procesului de evaluare a impactului. Aceste scenarii alternative vor ajuta factorii de decizie s vad un ir de efecte posibile. Ideea principal este c pentru politicile publice cu un efect potenial mare i volatil, factorii de decizie trebuie s tie toat varietatea de rezultate, de la cele mai bune la cele mai rele; la fel i cele care sunt cele mai probabile. De aceea, va fi foarte important ca funcionarii publici s colecteze ct mai multe informaii sigure despre grupul de populaie, sectorul, etc. pe care le vizeaz opiunile analizate.
[32]

0. Planificarea evalurii 1. Definirea problemei 2. Stabilirea obiectivelor 3. Identificarea opiunilor 4. Analiza opiunilor 5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

Ultima etap n evaluarea impactului nainte de a pune analiza pe hrtie este compararea opiunilor pentru a determina care va fi acea opiune recomandat pentru aprobare decidenilor politici. Scopul acestei etape este de a compara punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni pentru a decide care din ele este cea mai eficace n atingerea obiectivelor, cu neajunsuri ct mai puine sau ct mai nesemnificative. Totodat trebuie de inut cont c nu exist o soluie perfect. Toate opiunile vor avea avantaje i dezavantaje. Dup ce toate argumentele pro i contra vor fi generalizate se va forma baza pentru formularea opiunii recomandate. Exist mai multe tehnici calitative i cantitative de comparare a opiunilor (vezi anexa). O metod calitativ accesibil care poate fi utilizat de ctre orice funcionar public, este analiza multicriterial care permite evaluarea opiunilor innd cont de diferite tipuri de impact sau aspecte ale impactului, fiecare din acestea avnd propria lor pondere. Aceast metod este n special util n acele cazuri cnd impactul opiunilor de politici publice este greu de cuantificat sau monetizat. Analiza ex-ante trebuie s analizeze impacturile opiunilor n funcie de cum acestea difer de opiunea status quo. Cu ct mai mult este fcut uz de analiza cantitativ, cu att mai convingtoare va fi analiza. Printre cele mai importante tehnici cantitative sunt analiza cost-beneficiu i analiza cost efectivitate. Analiza cost-beneficiu const n estimarea cuprinztoare a costurilor i beneficiilor pentru societate11. Aceast analiz este foarte potrivit pentru politici publice care au un puternic component economic costurile i beneficiile crora sunt tangibile i pot fi mai uor cuantificate i monetizate. Pentru cea mai mare parte a politicilor publice, costurile, i n special beneficiile, nu pot fi cuantificate i monetizate, cum este cerut de analiza tradiional cost-beneficiu. n aceste cazuri o alternativ este aplicarea analizei cost-efectivitate, care const n monetizarea doar a costurilor, beneficiile fiind transpuse n valori cantitative, aa ca uniti sau procente. Spre exemplu, costurile politicii publice de cretere a indemnizaiilor pentru omaj pot fi monetizate, iar beneficiile vor constitui numrul omerilor, rata omajului sau rata de cretere a veniturilor omerilor, n dependen de menirea acestei politici publice.

Pentru nelegerea mai profund a acestei tehnici este recomandat cartea - Cost Benefit Analysis and Regulatory Reform: an Assessment of the Science and the Art (Kop-Krupnick-Toman 2007).
11

[33]

Analiza la aceast etap ine, de asemenea, de compararea soluiilor prin prisma evalurii relevanei, eficienei, efectivitii i durabilitii acestora. Relevana ine n primul rnd de legtura opiunii cu problema i obiectivul i analiza mediului n care aceast opiune va funciona dac nu contravine legislaiei n vigoare sau itinerarului strategic stabilit de Guvern. Analiza eficienei va demonstra msura n care obiectivele pot fi atinse cu resursele disponibile/costuri ct mai mici, iar analiza efectivitii va dovedi dac aciunile stabilite conduc la atingerea obiectivului sau obinerea rezultatului final. Politicile publice pot fi eficiente, adic s produc rezultate la costuri minime, ns nu efective, adic s nu realizeze obiectivele preconizate. n alte cazuri politicile publice pot fi efective, adic foarte reuite n ceea ce privete obinerea rezultatelor, ns ineficiente, adic, costurile rezultatelor s fie foarte nalte n raport cu importana lor. Astfel, este important de gsit un echilibru dintre eficien i eficacitate. Analiza durabilitii va indica dac opiunea ar putea fi afectat de factori externi, care ar putea periclita realizarea cu succes a acesteia, precum i durata impactului pozitiv sau negativ.

Ce facem la aceast etap? 1. Considerm toate efectele pozitive i negative ale fiecrei opiuni n comparaie, indiferent de faptul dac sunt exprimate n form calitativ, cantitativ sau monetar. 2. Conturm argumentele pro i contra ale fiecrei opiuni. 3. Facem comparaie ntre opiuni pe fiecare criteriu al caracteristicilor generale, aa ca msura de realizare a obiectivelor, beneficiile, inclusiv economice, sociale, ecologice, impactul fiscal, impactul administrativ, rezultatele consultaiilor, precum i riscurile i incertitudinile. 4. Generalizm concluziile-cheie despre fiecare opiune care pot fi utilizate n Propunerea de politici publice. 5. Identificm opiunea care are cele mai multe avantaje i cel mai bine soluioneaz problema i conduce la atingerea obiectivelor stabilite.

Aplicarea corect a acestor metode necesit abiliti, capaciti, eforturi, timp i n multe cazuri resurse considerabile, care adesea sunt lips n cadrul autoritilor publice. n procesul de comparare a opiunilor, la fel ca i la celelalte etape de analiz a impactului este important judecata i gndirea critic. Selectarea de ctre decidenii politici a altei opiuni dect cea recomandat n Propunerea de politici publice nu descalific relevana analizei. Dimpotriv, analiza efectuat permite factorilor de decizie de a selecta o opiune din cele propuse care are cele mai mari sori de izbnd.
ntrebri-cheie pentru compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate Au fost analizate toate avantajele i dezavantajele opiunilor? Sunt opiuni avantajele crora sunt mult mai mari dect a celorlalte, iar dezavantajele mult mai mici? S-a inut cont c anumite tipuri de impact prevaleaz i trebuie s fie n primul rnd luate n calcul la comparare? Au fost analizate opiunile prin prisma relevanei, eficienei, efectivitii i durabilitii acestora? Au fost aplicate tehnici propuse n ghid pentru compararea opiunilor pentru a oferi o mai bun fundamentare deciziei?

[34]

CINE ESTE IMPLICAT N ANALIZA EX-ANTE?

Consultarea n cadrul Guvernului Propunerea de politic public este elaborat de una sau mai multe subdiviziuni de specialitate din minister (vezi diagrama de mai jos). Subdiviziunea de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor publice ofer asisten metodologic pe durata analizei i reprezint interfaa dintre subdiviziunea autor i Cancelaria de Stat, care analizeaz PPP. Pn a fi remis Cancelariei de Stat Propunerea de politici publice este consultat cu autoritile publice de rigoare. Este obligatoriu de consultat cel puin cinci autoriti publice Ministerul Finanelor pentru impactul fiscal, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei pentru impactul social, Ministerul Economiei pentru impactul economic i asupra srciei i Ministerul Mediului pentru impactul ecologic. n urma analizei PPP de ctre Cancelaria de Stat, i anume de ctre Direcia politici, planificare strategic i asisten extern, PPP este remis spre discuii i acceptare/aprobare Guvernului. Ulterior acceptrii PPP i a uneia din opiunile analizate, ministerele vor purcede la realizarea planului de aciuni care a fost conceput pentru implementarea opiunii selectate.

Analiza ex-ante este rezultatul unui proces de consultare cu factorii n cadrul i n afara Guvernului. Mecanismul de asigurare a transparenei decizionale, principiile, drepturile i obligaiile prilor n acest proces sunt stabilite n Legea nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008
[35]

privind transparena n procesul decizional, intrat n vigoare n martie 2009. Conform acestei legi, etapele asigurrii transparenei procesului de elaborare a deciziilor ncep de la informarea publicului referitor la iniierea elaborrii deciziei, punerea la dispoziia prilor interesate a proiectului de decizie, consultarea prilor interesate, examinarea recomandrilor i finalizeaz cu informarea publicului referitor la deciziile adoptate. n baza acestei legi Guvernul a aprobat recent reguli pentru desfurarea consultrilor12. Consultarea n afara Guvernului Exist dou tipuri principale de consultri n afara Guvernului: 1. Consultarea cu experii13 i 2. Consultarea cu factorii interesai i publicul14. Consultarea cu experii poate fi efectuat la orice etap a analizei ex-ante, dei la diferite etape ar putea fi nevoie de diverse forme de expertiz. n cazul n care expertiza ntr-un domeniu anume lipsete, autoritatea iniiatoare poate angaja, n baz de contract, consultani externi sau locali (din organizaiile donatoare, companii sau persoane individuale). n urma identificrii principalelor categorii de factori interesai este important de considerat strategia de consultare. n cazul n care procesul de formare a grupului de lucru este mpovrtor, necesitnd timp i eforturi, nu este esenial ca grupul de lucru s fie creat n mod oficial. Este suficient ca, de exemplu, persoana desemnat, responsabil n procesul de evaluare a impactului, s organizeze o edin pentru un timp limitat, n baza unui plan sau strategii de consultare pe care autoritatea public a pregtit-o pentru efectuarea evalurii impactului (conform graficului stabilit n nota informativ expediat pentru notificarea prilor interesate). n ceea ce privete consultarea cu factorii interesai cele mai simple i des utilizate modaliti de consultare sunt, de regul, de dou tipuri: 1. Procedura de prezentare a observaiilor i comentariilor i 2. Mecanisme deliberative (ateliere, audieri publice, grupuri int). Una din cele mai rspndite metode de consultare este procedura observaii i comentarii, care ia forma ntiinrii factorilor interesai i/sau a publicului cu privire la o propunere i solicitrii comentariilor pn la o dat stabilit. Mecanismele deliberative sunt aplicate mai rar de ctre Guvern dect consultarea n form scris, dei ofer un cadru util pentru a elabora politici publice coerente. n esen, un mecanism deliberativ este orice edin atelier, mas rotund, edin public sau grup int n cadrul creia autorii de politici publice se ntrunesc cu factorii interesai sau publicul pentru a auzi poziiile lor i pentru a ajunge la un consens cu privire la politica public promovat. Avantajul principal al acestor mecanisme reprezint posibilitatea pentru dialog i expunere de opinii: factorii interesai i publicul pot s adreseze ntrebri
Hotrrea Guvernului nr. 96 din 16.02.2010 cu privire la aciunile de implementare a Legii nr. 239 -XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparena n procesul decizional. 13 Comisia European i rile OCDE au o tradiie lung de consultare cu prile interesate n aspecte de politic public i propuneri regulatorii. Pentru a ameliora procesele de consultare, Comisia European a adoptat un set de Principii Generale i Standarde Minime pentru Consultarea Prilor Interesate. n mod similar, OCDE a pregtit publicaia Cetenii ca parteneri, OCDE 2001. A se vedea, de asemenea, Comunicatul Comisiei privind colectarea i utilizarea experienei de ctre Comisie: Principii i Linii directoare, COM(2002)713 final. 14 Cei afectai de reglementarea european sau cea naional au dreptul de a avea acces la ea i a o nelege (Raportul Mendelkern, 2001, p.ii).
12

[36]

funcionarilor publici (sau autoritii), care la rndul lor pot s roage respondenii s argumenteze detaliat poziiile lor. Analiza opiniilor factorilor interesai Dup ce factorii interesai au participat n exerciiul de consultare, este firesc ca acetia s fie informai cu privire la rezultatele consultrilor. Informaiile de suport bine elaborate vor permite celor consultai s cunoasc constatrile generale fcute n rezultatul consultrilor i vor explica n ce mod s-a inut cont de ele. Un e-mail standard sau scrisoare poate fi expediat n acest scop. Cea mai simpl i accesibil modalitate este plasarea pe pagina web a autoritii a sumarului consultrilor. Imediat ce Guvernul se decide asupra propunerii i o anun publicului, este preferabil ca autoritatea public s-i anune din nou pe cei care au participat la consultare despre acest lucru. n tabelul 3 este oferit un format pentru sumarul evalurii consultrilor, care poate fi utilizat pentru completarea punctului cu privire la efectuarea consultrilor din Propunerea de politici publice.
Tabelul 3. Sumarul consultrilor Persoanele/instituiile Punctul de vedere al consultate participanilor

Decizia autoritii iniiatoare

[37]

ANEXA. EXEMPLE DE TEHNICI CALITATIVE I CANTITATIVE DE ANALIZ EX-ANTE

Metoda 1. Arborele problemei Aceast tehnic este recomandat pentru etapa 1. a analizei ex-ante Definirea problemei. Analiza Arborele problemei identific prile negative ale situaiei existente i stabilete relaia cauz-efect dintre problemele identificate. Crearea arborelui problemei trebuie s fie efectuat n cadrul unui proces de participare. Aceast tehnic presupune urmtoarele etape: 1. Se organizeaz o mas rotund n care participanii identific problemele pe care le consider prioritare. 2. Din problemele care au fost identificate n cadrul discuiilor se stabilete o problem central. 3. Se identific problemele conexe problemei centrale. 4. Se stabilete ierarhia dintre cauzele i efectele problemei: problemele care cauzeaz problema central se plaseaz n partea de jos a arborelui, iar cele care sunt efectele directe, n partea de sus. 5. Toate problemele sunt sortate n acelai fel, ntrebarea principal fiind Care este cauza?. Dac exist dou sau mai multe cauze, care combinate produc un efect, acestea sunt plasate la acelai nivel al diagramei. 6. Se conecteaz problemele cu sgei de cauzalitate, artnd clar legtura dintre acestea. 7. Se revede diagrama i se verific dac nu au fost fcute scpri.

[38]

Exemplu de metod Arborele problemei: Calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative elaborate de APC nu este adecvat
Deteriorarea imaginii Guvernului Resurse financiare cheltuite ineficient Elaborarea politicilor publice de corecie Nu se efectueaz planificarea strategic

Efecte

Nemulmirea populaiei

Servicii publice de calitate proast

Nu este atins obiectivul preconizat

mpovrarea funcionarilor publici cu exces de raportare

Implementare nereuit

Problema

Calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative nu este adecvat

Nu este efectuat analiza impactului ex ante a politicilor publice

Politicile publice nu sunt corelate cu cadrul de resurse financiare

Documentele de politici publice i actele normative nu sunt interdependente

Funcionarii publici efectueaz mai mult sarcini curente dect o planificare strategic adecvat

Cauze
Resurse financiare limitate Nu sunt stabilite cerine i reguli pentru desfurarea procesului decizional i elaborarea politicilor publice

Delegarea funciilor nu este adecvat

Personalul nu are abiliti suficiente

Nu exist suficient personal

Nu este finalizat reforma APC, descentralizarea fiscal i administrativ

Lipsete un sistem de motivare a funcionarilor publici

Analiza arborelui problemei: calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative nu este adecvat. Un indicator al eficienei actului decizional n cadrul Guvernului constituie calitatea politicilor publice elaborate, care sunt materializate prin documente de politici publice i acte normative. Actualmente, din diverse motive, calitatea documentelor de politici publice i a actelor normative nu este adecvat, ceea ce transform ntregul proces decizional ntr-un cerc vicios, n care politicile publice neeficiente genereaz alte politicii publice, adesea la fel de prost formulate i direcionate. Aceast activitate a administraiei publice nu poate fi considerat planificare strategic, ci mai degrab un proces de soluionare ad hoc a problemelor. Analiza efectuat dup metoda arborele problemei permite identificarea nu doar a problemei, ci i a multiplelor cauze care o genereaz i a efectelor produse de aceasta. Pentru nceput este important de a determina care sunt cauzele care au condus la declanarea problemei respective, deoarece fr identificarea cauzelor i ntreprinderea aciunilor de rigoare pentru anihilarea acestora, problema respectiv nu va fi soluionat. Cauzele principale care conduc la generarea unor documente de politici publice i acte normative de calitate inadecvat sunt de ordin financiar, funcional i metodologic. Progresul lent al reformei administraiei publice centrale, al descentralizrii administrative i fiscale nu permite stabilirea unei administraii publice eficiente n care s fie clar delimitate funciile i atribuiile fiecrei autoriti. Aceasta conduce inter alia la utilizarea neadecvat a resurselor financiare, ceea ce nu permite edificarea unui sistem durabil de motivare a funcionarilor publici. Absena unui astfel de sistem, nu permite atragerea unor specialiti calificai i cu abiliti corespunztoare pentru desfurarea adecvat a procesului decizional, n general i a analizei ex ante a politicilor publice, n particular. Totodat, analiza ex-ante a politicilor publice nu poate fi desfurat corespunztor, inclusiv datorit lipsei unui cadru normativ-metodologic care ar stabili reguli i proceduri unice i transparente pentru ntregul proces decizional. Ca rezultat, n cele mai multe cazuri, politicile publice sunt multe la numr, declarative dup coninut i inefective n esen. Generarea unui astfel de set de politici publice n cadrul administraiei publice contribuie la declanarea unui ir de efecte adverse. nainte de toate, calitatea proast a politicilor publice din start compromite procesul de implementare a documentelor de politici publice i a actelor normative, nefiind atinse obiectivele stabilite i/sau prestate serviciile publice de calitate. n primul caz, vor fi necesare noi politici publice care vor avea menirea de a corecta insuccesul celor anterioare, dar probabil, vor ngreuna procesul decizional n general, i procesul de raportare n special. Aceste activiti efectuate de ctre funcionarii publici nu ofer spaiu pentru efectuarea planificrii strategice. n al doilea caz, calitatea neadecvat a serviciilor publice trezete nemulmirea populaiei i, ca rezultat, deterioreaz imaginea Guvernului. n ambele cazuri, resursele financiare i aa limitate, sunt cheltuite ineficient, ceea ce din nou constrnge urmtorul ciclu al procesului decizional.

Metoda 2. Analiza cost-beneficiu Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. ale analizei ex-ante Analiza impactului opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Analiza cost-beneficiu este o metod de evaluare a unei politici publice, care cuantific n termeni monetari valoarea tuturor impacturilor acestei politici asupra tuturor membrilor societii. Diferena dintre impacturile pozitive (beneficiile) i negative (costurile) totale exprim valoarea acestei politici publice. Costurile i beneficiile politicii publice apar n intervale diferite de timp. Valoarea monetar a costurilor i beneficiilor peste ani nu este direct comparabil cu valoarea acestora n prezent, de aceea costurile i beneficiile din viitor sunt transformate (actualizate) n echivalentul valorii lor din prezent. Valoarea actual (VA) a unei sume (S), care va fi obinut ntr-un an n, va fi dat de formula: S VA= (1+i)n O mrime mai mare a ratei de actualizare va duce la o valoare actual mai mic a costurilor i beneficiilor viitoare i invers. Pentru a asigura evaluarea opiunilor de politici publice n baza acelorai criterii, acest Ghid recomand utilizarea ratei de baz a dobnzii stabilit de Banca Naional a Moldovei n calitate de rat de actualizare (actualmente 7%). Evaluarea unei politici publice n baza analizei cost-beneficiu poate fi efectuat n felul urmtor. Costurile i beneficiile estimate sunt grupate dup anul n care se produc, dup care se calculeaz beneficiile nete (diferena dintre beneficii i costuri) pentru fiecare an. Beneficiile nete se nmulesc cu factorul de actualizare pentru fiecare an. Factorul de actualizare se calculeaz dup formula: 1/(1+i)n, unde i este rata de actualizare, iar n - anul pentru care acesta se calculeaz. Valoarea astfel obinut constituie valoarea actual a beneficiilor nete pentru fiecare an. Numrul de ani pentru care se calculeaz valoarea actual net (VAN) depinde de politica public, dar, de regul, aceasta se calculeaz pentru o perioad de 10 ani. Suma valorilor actuale nete pentru fiecare an reprezint valoarea politicii publice. Tabelul de mai jos ilustreaz calculele descrise. Factorul de actualizare a fost calculat reieind din rata de actualizare de 7% .
Anul
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

, unde i este rata de actualizare.

Costuri
50,0 50,0 40,0 30,0 10,0 10,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 -

Beneficii
0,0 0,0 10,0 20,0 30,0 30,0 50,0 50,0 50,0 50,0 50,0 -

Beneficii nete
-50,0 -50,0 -30,0 -10,0 20,0 20,0 45,0 45,0 45,0 45,0 45,0 -

Factor de actualizare
1,0000 0,9346 0,8734 0,8163 0,7629 0,7130 0,6663 0,6227 0,5820 0,5439 0,5083 -

Valoarea actual net

-50,0 -46,7 -26,2 -8,2 15,3 14,3 30,0 28,0 26,2 24,5 22,9 30,0

Calculele respective trebuie efectuate pentru fiecare opiune de politic public. Dac opiunea de politic public are o valoare actual net total pozitiv, rezult c implementarea acesteia urmeaz s duc la obinerea unor beneficii nete pentru societate. Metoda 3. Metoda hedonist Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. a analizei ex-ante Analiza impactului opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate, drept o completare a analizelor cost-beneficiu i cost-eficacitate sau aplicat separat. Metoda hedonist presupune c n lipsa unei piee, i respectiv, a preului pentru calitatea mediului nconjurtor, valoarea, spre exemplu, a impacturilor de mediu, cum ar fi calitatea aerului sau zgomotul poate fi dedus din preul unor bunuri substituente. Cel mai simplu exemplu de astfel de bunuri sunt preurile imobilului (pentru impactul asupra mediului nconjurtor) i salariile pe piaa muncii (pentru riscuri i preul vieii). Aceast metod depinde de un set solid de date cu privire la preul imobilului i discrepanele salariale, precum i de stabilirea unei relaii de cauzalitate dintre aceti factori i schimbrile de mediu care au impact asupra acestor preuri. Exemplu: Evaluarea zgomotului produs de trafic prin metoda hedonist Metoda hedonist se bazeaz pe presupunerea c, pe lng ali factori (numrul de odi, accesibilitatea la magazine, serviciu etc.), calitatea mediului la nivel local (sau lipsa acesteia) va determina preul locuinei, adic: Preul locuinei = f (odi, acces, mediu) Ecuaia arat c preul casei este o funcie (f) a numrului de odi n locuin, distanei de la locuin la infrastructura local i o msur a calitii mediului la nivel local. S presupunem c este necesar de a estima impactul asupra mediului a zgomotului din localitate. Acesta poate fi msurat n funcie de decibelii produi de glgia din trafic n locuinele respective. n acest sens este necesar de evaluat fiecare din aceste elemente preul locuinei, odile, accesul i mediul nconjurtor pentru un numr mare de locuine pentru a vedea cu, n medie, preul locuinei se schimb atunci cnd fiecare din aceste elemente sufer schimbri. Se anticipeaz ca preul locuinei s creasc odat cu creterea numrului de odi; preul locuinei s scad n cazul mririi distanei pn la infrastructur; i n cele din urm preul locuinei s scad odat cu creterea zgomotului provocat de trafic, adic s fie reflectat curba tipic a relaiei dintre cerere i ofert. n tabelul de mai jos este artat scderea medie a preului locuinei, care corespunde unei uniti de cretere a zgomotului provocat de trafic n cteva zone dintr-o ar X. Astfel, dac noul traseu de drum ar putea contribui la creterea zgomotului provocat de trafic cu o unitate, s zicem n regiunea A, atunci o valoare monetar pentru aceast poluare sonor crescut poate fi gsit prin stabilirea 0.88% din preul mediu al locuinelor n zona afectat.

[42]

Zonele din ara X Regiunea A Regiunea B Regiunea C Regiunea D Regiunea E

% de cretere a preului locuinei n rezultatul creterii zgomotului cu o unitate 0.88 0.14 0.18-0.50 0.48 0.08

Metoda 4. Disponibilitatea de a plti Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. ale analizei ex-ante Analiza impactului opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Exist situaii n care alte evaluri dect ale pieei trebuie s fie efectuate pentru estimarea costurilor i beneficiilor proiectelor n absena preurilor pieei pentru anumite tipuri de impact. n aceste cazuri sunt utilizate metodele de evaluare a disponibilitii de a plti, care nu sunt altceva dect metode bazate pe sondaje care ncearc s stabileasc ce sunt gata s plteasc anumite persoane pentru un beneficiu anume sau ce ar dori s accepte ca i compensaie pentru o pierdere. Una din chestiunile cheie n aceast metod este c rspunsurile sunt ipotetice, deoarece respondenii nu pltesc sau nu sunt compensai cu adevrat. Exemplu: Evaluarea mbuntirii calitii rului prin evaluarea disponibilitii de a plti Rul X este un mare ru care traverseaz ara Y. Analitii au chestionat un eantion reprezentativ de gospodrii din zona ct ar dori s plteasc n plus sub form de extra taxe pentru a menine sau a mbunti calitatea apei din ru. Analitii au efectuat cteva variante de sondaj. ntr-o variant, gospodriile au luat cunotin cu trei scenarii posibile a calitii apei i au fost ntrebai ct sunt dispui s plteasc pentru fiecare. Scenariul 1. Meninerea calitii curente a rului (adecvat pentru navigare doar) dect s fie permis degradarea pn la o stare n care nici o activitate nu este posibil (chiar i navigarea). Scenariul 2. mbuntirea calitii apei de la o stare navigabil la o stare care ar permite pescuitul. Scenariul 3. mbuntirea calitii apei i mai intens, de la posibilitatea de a pescui pn la posibilitatea de scldat. Printre gospodriile chestionate o parte preferau odihna pe malul rului, iar altele nu. Analitii, astfel, au putut vedea ct cei care prefer odihna sunt dispui s plteasc comparativ cu cei care nu prefer. Ulterior rezultatele sondajului au fost evaluate. Tabelul de mai jos prezint disponibilitatea de a plti pentru fiecare scenariu de mbuntire a calitii rului, pentru utilizatori, non-utilizatori i ntreg eantionul.

[43]

Scenariile calitii apei

Disponibilitatea medie de a plti pentru ntreg eantionul (lei) 24.50 17.60 12.40

Disponibilitatea medie de a plti pentru grupul de utilizatori (lei) 45.30 31.30 20.20

Meninerea calitii apei pentru navigare mbuntirea calitii apei de la navigare la pescuit mbuntirea calitii apei de la pescuit la scldat

Disponibilitatea medie de a plti pentru grupul de non-utilizatori (lei) 14.20 10.80 8.50

O serie de concluzii interesante pot fi generate din aceste rezultate. Analiza disponibilitii de a plti relev c persoanele sunt dispuse s plteasc un pre relativ nalt pentru un nivel iniial al calitii. Totodat, ei sunt dispui s plteasc mai puin pentru un nivel mai bun al calitii apei. Preul pe care vor s-l plteasc utilizatorii rului este evident mai mare dect cel pe care sun dispui s-l plteasc non-utilizatorii. ns cei din urm oricum sunt dispui s plteasc mai mult dect zero, deoarece oricum le pas de starea mediului n apropierea cruia locuiesc. Din datele oferite n tabel poate fi estimat beneficiul pentru gospodriile n cazul mbuntirii calitii rului. Beneficiul total al unei mbuntiri poate fi estimat prin nmulirea beneficiului gospodriei cu numrul gospodriilor care au considerat c ar putea fi afectate de aceast mbuntire.

Metoda 5. Analiza cost-beneficiu ponderat distribuional Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. a analizei ex-ante Analiza impactului opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Cum s-a menionat mai sus analiza cost-beneficiu estimeaz costurile i beneficiile unei opiuni de politic public pentru a produce VAN. Aceasta presupune c 1 leu de costuri sau beneficii au aceeai valoare pentru toate persoanele afectate de aceast opiune de politic public. n realitate, politicile publice pot avea impacturi diferite asupra diverse grupuri de persoane care difer n dependen de venit sau ali factori sociali. Cel mai important n acest sens este de a determina ponderea adecvat a fiecrui grup. Cea mai rspndit metod n acest sens este bazat pe diminuarea utilitii marginale a venitului i consumului. Astfel, valorii venitului i consumului la nivelul mediu al veniturilor i poate fi oferit ponderea 1; consumului persoanelor cu venituri sub aceast medie i poate fi oferit o pondere mai mare dect 1; i consumului persoanelor cu un nivel de venituri mai mare de aceast medie i va fi oferit o pondere mai mic dect 1. Formula de ponderare este urmtoarea:

unde: di este ponderea pentru grupul sau individul i

[44]

Ya este venitul de referin, care se presupune s fie naional Yi este venitul per capita pentru grupul sau individul i e parametrul elasticitii Exemplu. Presupunem c nivelul mediu naional de consum per capita n ara A este 10.000 dolari SUA. Presupunem c nivelul mediu de consum al grupului cu venituri mari este 20.000 dolari SUA, n timp ce a grupului cu venituri mici este 3.000 dolari SUA. Presupunem c e = 1. Utiliznd ecuaia de mai sus, ponderile distribuionale vor fi: 10.000/20.000 = 0.5 pentru grupul cu venituri mari 10.000/3.000 = 3.333 pentru grupurile cu venituri mici Ponderile distribuionale pot fi aplicate diferitor beneficiari ale unei politici publice. Tabelul de mai jos arat cum dou opiuni de politic public afecteaz grupul cu venituri mari i grupul cu venituri mici i VAN total fr ponderea distribuional.
Opiuni A B VAN grupul cu venituri mari 30 20 VAN grupul cu venituri mici 20 25 VAN total (mln. dolari SUA) 50 45

n acest caz opiunea A va fi preferat din punct de vedere al eficienei aceasta are cea mai mare VAN. Totodat, opiunea B ar putea fi preferat din punct de vedere distribuional opiunea B are un efect mai mare asupra grupului cu venituri mici, comparativ cu opiunea A. Astfel, aici este un conflict dintre eficiena economic i distribuirea venitului; alegnd opiunea A este sacrificat distribuirea echitabil; alegnd opiunea B este sacrificat eficiena. Acesta este un bun exemplu de compromis dintre echitate i eficien n societate. n cazul n care aplicm ponderile distribuionale bazate pe estimrile de mai sus obinem urmtoarele rezultate:
Opiunea A B VAN grupul cu venituri mari 30 0.5 = 15 20 0.5 = 10 VAN grupul cu venituri mici 20 3.333 = 66.67 25 3.333 = 82.5 VAN total (mln. dolari SUA) 81 93.333

n mod clar opiunea B este cea care trebuie s fie selectat, deoarece valoarea total a beneficiilor sale nete, ajustat conform ponderilor de mai sus, este mai mare dect a opiunii A. Metoda 6. Analiza cost-eficacitate Aceast tehnic este recomandat pentru etapele 4 i 5. a analizei ex-ante Analiza impactului opiunilor i Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. Analiza cost-eficacitate exprim costul unei uniti de beneficiu obinut. Scopul acestei analize este de a identifica
[45]

opiunea cea mai puin costisitoare a politicii publice. Spre exemplu, dac opiunea 1 a politicii publice duce la reducerea numrului de mbolnviri cu 1.000 la un cost de 5.000 uniti monetare, n timp ce opiunea 2 va reduce numrul de mbolnviri cu 800 la un cost de 4.800 uniti monetare, atunci costul unei uniti de beneficiu obinut este de: Opiunea 1: 5.000 / 1.000 = 5,0 (cea mai puin costisitoare) Opiunea 2: 4.800 / 800 = 6,0 Analiza cost-eficacitate se utilizeaz n cazurile n care beneficiile unei politici publice sunt greu de estimat n termeni monetari. n practic, analiza cost-eficacitate adesea rezult din ncercarea de a face analiza cost-beneficiu.

Metoda 7. Analiza multicriterial Aceast tehnic este recomandat pentru etapa 5. a analizei ex-ante Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. O metod accesibil care poate fi utilizat de ctre orice funcionar public este analiza multicriterial care permite evaluarea opiunilor innd cont de diferite tipuri de impact sau aspecte ale impactului, fiecare din acestea avnd propria lor pondere. Aceast metod este n special util n acele cazuri cnd impactul opiunilor de politici publice este greu de cuantificat sau monetizat. Analiza multicriterial este constituit din urmtoarele etape: 1. Fiecare tip de impact sau aspect al impactului trebuie s fie evaluat utiliznd scala de la 5 (impact nalt negativ) la +5 (impact nalt pozitiv), n baza urmtoarelor principii: Impact fiscal (5) - Impact fiscal negativ nalt. Cheltuieli majore din bugetul public; (+5) - Impact fiscal pozitiv nalt. Aciune pozitiv asupra bugetului public. Impact economic (5) - Impact economic negativ nalt. Afecteaz grav agenii economici; (+5) - Impact economic pozitiv nalt. Aciune pozitiv asupra agenilor economici; venituri sporite. Impact administrativ (5) - Impact administrativ negativ nalt. Necesitatea unor resurse administrative majore; (+5) - Impact administrativ pozitiv nalt. Nu necesit costuri i resurse administrative. Impact social (5) - Impact social negativ nalt. Povar nalt asupra populaiei; (+5) - Impact social pozitiv nalt. Beneficii majore pentru populaie. Reducerea srciei. Impact asupra mediului (5) - Impact asupra mediului negativ nalt. Poluare nalt; (+5) - Impact asupra mediului pozitiv nalt. Beneficii pentru mediul nconjurtor. 2. Fiecare tip de impact sau aspect al impactului trebuie s fie ponderat n funcie de importana sa, valoarea ponderat total fiind 1.
[46]

3. Se calculeaz valoarea ponderat a tuturor opiunilor de politici publice prin nmulirea valorii atribuite impactului cu ponderea acestuia. Opiunea cu cel mai mare punctaj va fi cea recomandat. n continuare este ilustrat un exemplu simplificat al analizei multicriteriale, conceput pentru trei opiuni pentru atingerea obiectivului care ine de asigurarea deplasrii a 100% din elevi n colile din zonele rurale (vezi tabelul). Asigurarea transportului n zonele rurale este o modalitate de atragere a elevilor n coli i reducere a abandonului colar. Pentru atingerea acestui obiectiv au fost identificate trei opiuni de politici publice: 1. Status quo transportul colar nu funcioneaz. 2. Stabilirea unei reele publice de autobuze colare cu transport gratuit. 3. Stabilirea unei reele de transport colar privat i subvenionarea de ctre stat a biletelor pentru transportarea copiilor.
Criteriile de evaluare -5 Impact fiscal Impact economic Impact administrativ Impact social -4 -4 -3 Puncte (de la -5 la +5) -2 -1 0 0 0 0 1 2 3 4 5 -1.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.1 0 0 0 -1.2 Pondere (0-1) Impact

Opiunea 1. Status quo (Nici o aciune)

Impact asupra 0 mediului Opiunea 2. Opiunea 2. Transport public oferit de stat gratuit Impact fiscal Impact economic Impact administrativ Impact social Impact asupra -2 mediului Opiunea 3. Opiunea 3. Transport privat cu bilete subvenionate de stat Impact fiscal Impact economic Impact administrativ Impact social Impact asupra mediului -2 -4 5 -3 4 -3 5 -5 2

0.2 0.2 0.2 0.3 0.1

-1.0 0.6 -0.6 1.5 -0.2

0.3

0.2 0.2 0.2 0.3 0.1

-0.6 1.2 -0.8 1.5 -0.2

1.1

[47]

n baza analizei multicriteriale se poate de constatat c opiunea status quo este exclus deoarece are impact negativ, n special n urma stabilirii impactului social drept cel prioritar (ponderea 0.3). Opiunile doi i trei au impacturi pozitive ambele au impact social maximal, cu toate c au impact fiscal, administrativ i de mediu negative. n pofida multor efecte comune, opiunea trei a acumulat mai multe puncte dect opiunea doi, avnd un impact economic mai mare, precum i fiscal i administrativ mai mici. Aceast opiune trebuie s fie recomandat, cu elaborarea aciunilor specifice pentru maximizarea beneficiilor i atenuarea impacturilor negative identificate. Metoda 8. Pilotarea Aceast tehnic este recomandat pentru etapa 5. a analizei ex-ante Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate. De multe ori pilotarea este considerat una dintre cele mai eficiente metode de evaluare final a politicii publice nainte de implementarea sa n ntregime. Pot exista mai multe raiuni pentru realizarea unui proiect pilot pentru o politic public sau o alternativ: 1. Nu a fost timp suficient, nu au fost resurse i nu a existat o capacitate suficient n procesul de formulare a politicii publice. 2. Politica pilot este util n acele cazuri n care reformele de anvergur i procedurile cu o structur complicat sunt avute n vedere pentru implementarea politicii. n acest caz, pilotarea permite corectarea unor erori inerente, la nivelul anumitor detalii ale unor astfel de reforme. 3. Pilotarea se recomand cu insisten n acele cazuri n care rezultatele politicilor depind de nelegerea i percepia uman. n esen, pilotarea se apropie foarte mult de verificarea experimental sau empiric a modelului propus. Condiiile minime de pilotare sunt: 1. nainte de pilotarea politicii sau a alternativei trebuie s fie elaborat un model clar, care s poat fi testat. Modelul trebuie s conin descrierea complet a procedurii, varianta final a instruciunilor sau reglementrilor, etc. 2. Stabilirea participanilor n faza pilot instituii, organizaii interesate i care au motivaia de a fi implicate n faza pilot; 3. Modelul i scopul politicii trebuie s fie prezentate i explicate participanilor; 4. Sarcina pilotrii trebuie s fie formulat n scris de la nceput; 5. Cei care rspund de formularea politicilor (autor) trebuie s respecte toate etapele procesului de implementare a fazei pilot; 6. Concluziile i recomandrile care privesc modificrile i mbuntirile necesare pentru politica pilot trebuie s fie scrise i consultate cu participanii la proiectul pilot. Din nefericire, multe dintre politici nu pot fi testate prin proiecte pilot dat fiind natura lor (politicile fiscale naionale, proiectele de investiii). Totui, n cazurile n care este posibil organizarea etapei pilot, abordarea trebuie s fie ct se poate de practic i s permit o politic eficient i de calitate.
[48]