Autoritarismo subnacional: clasificacin, causas, teora

Federalism: The only barrier to Democracy Lord Acton. Add. Mss. 4942, p.641

1. Introduccin La reflexin sobre las relaciones entre federalismo y democracia no es nue a. !n el pensamiento liberal, el federalismo aparece como barrera ante e entuales abusos del "obierno central #Le y, 2$$%&. A los beneficios de la tradicional separacin de poderes, el federalismo a'ade una separacin ertical entre poderes (ue no es otra cosa (ue una separacin de

lealtades) los *nculos entre los ciudadanos y los "obiernos pro inciales oficiar*an como un res"uardo frente a abusos del soberano nacional, como un freno local contra los abusos democr+ticos -de a,* la frase de Acton, cuyo sentido como ep*"rafe de este traba-o es muy distinto- de la mayor*a nacional. !sta tesis, no obstante, se apoya en el supuesto crucial de (ue existe una tendencia secular centrali.adora y de (ue el "obierno central es a priori m+s temible (ue los "obiernos subnacionales.

La comprobacin de la falsedad de estas premisas orienta la literatura contempor+nea sobre autoritarismo subnacional. La existencia de re"*menes subnacionales democr+ticamente deficitarios respecto del "obierno nacional en el (ue se alo-an impone un desaf*o a la sabidur*a con encional (ue #i& asocia al federalismo con al"/n "rado de democracia pol*tica de las subunidades -(ue ,abr*an eri"ido mediante un dispositi o contractual un "obierno federal tambi0n democr+tico-, #ii& da por supuesto el car+cter territorialmente ,omo"0neo de los procesos de democrati.acin, y #iii& considera las situaciones de yuxtaposicin de re"*menes #1ibson, 2$$2& como un fenmeno de car+cter temporario o como un lusus naturae.

3os traba-os fueron pioneros en esta empresa. !n primer lu"ar, el estudio cannico de 4.5.6ey #1949& sobre la pol*tica en los estados del 7ur de los !stados 8nidos. !n se"undo lu"ar, el traba-o de 593onnell #199:& -ya inspirado por la denominada ;tercera ola<- se'al el car+cter territorialmente despare-o de la penetracin estatal -esto es, de burocracias p/blicas (ue "aranticen la le"alidad propia de un estado democr+tico- en el territorio. !n los /ltimos a'os, la denominada se"unda "eneracin de estudios sobre federalismo ,a "enerado un erdadero "iro subnacional de la ciencia pol*tica #1er asoni, 2$11&. !n efecto, el estudio de
Acton =.!.!. 19>>. Selected Writings of Lord Acton. Vol. III ssays in !eligion" #olitics and $orality. ?ndianapolis) Liberty @und.
1

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las subunidades componentes de los sistemas federales reconoce beneficios tericos y metodol"icos, dado (ue permite #i& aumentar el n/mero de obser aciones, #ii& e itar problemas de codificacin reconociendo la ariacin territorial (ue ex,iben distintas ariables dentro de un mismo !stado y #iii& tomar en serio la dimensin territorial de la pol*tica, reconociendo las interacciones erticales entre ni eles de "obierno y ,ori.ontales entre las subunidades componentes de un sistema pol*tico, as* como la presencia de trayectorias di ersas de re"iones, producto del car+cter territorialmente dispar de los procesos pol*ticos y econmicos #7nyder, 2$$1&.

3esde el influyente estudio de 1ibson #2$$2& sobre ;control de l*mites<, ,a aparecido un nutrido con-unto de traba-os abocados a clarificar el fenmeno del autoritarismo subnacional #Au'n, 2$$%B Montero, 2$$%B 1ibson, 2$$>B 1er asoni, 2$1$aB 1iraudy 2$$>B Ce,rend, 2$11&. La mayor parte de estos estudios se concentra en casos pertenecientes a Ar"entina y a M0xico. A pesar de esta proliferacin, no existe ,asta la fec,a un consenso sobre la clasificacin de estos re"*menes ni una teor*a "eneral (ue expli(ue las causas de su sur"imiento y la l"ica de su funcionamiento #Debolledo, 2$11a, 2$11b&. !n este traba-o discuto las taxonom*as propuestas en la literatura y las explicaciones i"entes. A modo de conclusin, se'alo tres aspectos (ue -u."o especialmente rele antes para el estudio de estos re"*menes (ue ,an sido poco temati.ados por la literatura.

2. Dificultades taxonmicas !n la literatura sobre autoritarismo subnacional2 no existe un acuerdo sobre la adecuada clasificacin de estos re"*menes #@i"ura 1&. Araba-os como el de 3iamond #2$$2&, (ue reconocen el car+cter borroso de las fronteras y dif*cilmente cuantificable de ciertas dimensiones cruciales del fenmeno a capturar, ilustran las dificultades taxonmicas (ue enfrentan re"*menes de dudosas credenciales democr+ticas alo-ados en re"*menes democr+ticos nacionales.

La tradicional met+fora crom+tica de 593onnell #199:& -(ue clasifica el territorio en +reas a.ules, erdes y marrones se"/n la relati a presencia estatal (ue oficie como "arant*a de le"alidad propia de un !stado democr+tico- no resulta demasiado informati a respecto de las

A lo lar"o de este traba-o utili.o esta expresin de manera "en0rica para denominar el fenmeno en cuestin.

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caracter*sticas distinti as de estos re"*menes. !n este sentido, es an+lo"a a las situaciones democr+ticasEautoritarias de Lin. #19%:&, (ue denotan casos de institucionali.acin d0bil, aun(ue la propuesta de 593onnell tiene el m0rito de enfati.ar su dimensin territorialmente acotada.
Autoritarismo subnacional Regmenes hbridos Regmenes subnacionales nodemocr ticos !R"#D$ #i%el de democrati&acin subnacional

7nyder #1999&

1er asoni #2$1$a, 2$1$b, 2$11&

1ibson #2$$2&

1iraudy #2$1$, 2$11&

Au'n #2$$%&

Montero #2$$%&

Ce,rend #2$11&) %uegos cerrados

Debolledo #2$11a, 2$11b& @i"ura 1. Flasificaciones i"entes en la literatura. La l*nea punteada indica subtipo dentro de la misma cate"or*a.

Aanto 1ibson #2$$2& como Debolledo #2$11a, 2$11b& no

acilan en clasificar a estos

re"*menes como ;autoritarismos subnacionales<. Go obstante, el reconocimiento de la inadecuacin de esta eti(ueta es relati amente "eneral. La clasificacin es inapropiada por(ue #a& el ,ec,o de formar parte de re"*menes democr+ticos impone una cota superior al ni el de autoritarismo (ue estos re"*menes pueden e-ercer y #b& su ancla-e en las clasificaciones de cu'o dicotmico - ulnerables a la p0rdida de informacin- le imprime una pobre sensibilidad a la si"nificati a ariacin (ue estos re"*menes ex,iben en distintas dimensiones:. Fomo afirma 1ibson #2$1$) 6&, ;el autoritarismo puro en un pa*s democr+tico a ni el nacional es insostenible e infrecuente<. !l desplie"ue de estrate"ias desembo.adamente autoritarias resulta estrat0"icamente incompatible con la existencia de una democracia a ni el nacional, dado (ue los "obernadores se encuentran su-etos al imperati o de super i encia pol*tica y (ue el "obierno central cuenta con distintos mecanismos de inter encin -financieros, partidarios, coerciti os- para deponer a un "obernador #Ce,rend, 2$11B 1er asoni, 2$11&. Hor otra parte, esta denominacin i"nora tanto el uso ori"inal del t0rmino #Lin., 19%2& como la reciente
7i se usara la clasificacin dicotmica de Hr.eIorsJi et al. #2$$$&, once pro incias ar"entinas ser*an dictaduras #1er asoni, 2$1$a&.
:

-:-

literatura (ue asocia subtipos de re"*menes autoritarios con mecanismos espec*ficos de super i encia pol*tica #1and,i, 2$$>B Ma"aloni, 2$$>&.

1iraudy #2$1$, 2$11& opta, en cambio, por la denominacin ;re"*menes subnacionales nodemocr+ticos< #D7G3&. !sta eti(ueta, en tanto caracteri.a por la ne"ati a el concepto a definir, resulta en exceso poco informati a. Hor lo dem+s, su uso resulta ambi"uo) por un lado, la autora suscribe a la definicin subminimalista de democracia #Hr.eIorsJi et al., 2$$$&, lo cual ,ar*a ra.onable suponer (ue adoptar+ una clasificacin dicotmica. 7in embar"o, adopta una media continua (ue oscila entre $ y 1. 7lo los casos de alor K cero o cercano a cero son considerados ;no-democr+ticos<, con lo cual los re"*menes no-democr+ticos resultan ser a(uellos (ue ex,iben un punta-e ba-o en la escala continua, con lo cual esta estrate"ia parece eliminar buena parte de la ariacin existente dentro de este tipo de re"*menes. La Dio-a y 5axaca, con un punta-e de $.$$6 y $.$$9 respecti amente son incluidos en la muestra. Desulta dif*cil fundamentar estas decisiones a este ni el de precisin. Fomo ar"umenta 1er asoni #2$11&, la medicin del ni el de democracia subnacional enfrenta dos importantes problemas #i& las diferencias entre re"*menes pro inciales no son tan marcadas como las existentes entre re"*menes nacionales y #ii& la naturale.a encubierta de los elementos autoritarios ,acen m+s dif*cil detectarlos y medirlos. !ste /ltimo moti o resulta especialmente rele ante) dada la naturale.a enrai.ada de los autoritarismos subnacionales, existir*an incenti os toda *a mayores para la pr+ctica del secreto, ,abitual en los re"*menes autoritarios #Carros, en prensa&. !n suma, la utili.acin de esta eti(ueta expresa un a"nosticismo sobre la erdadera naturale.a de estos re"*menes (ue no se corresponde con el "rado de precisin (ue la estrate"ia de operacionali.acin de la autora pretende lo"rar.

Hero la eti(ueta modal en la literatura es la de ;re"*menes ,*bridos<, (ue denota la presencia simult+nea de caracter*sticas democr+ticas y autoritarias. !sta cate"or*a comprende, sin embar"o, una "aler*a de subtipos di ersos) ;autoritarismos competiti os< #Le itsJy y Lay, 2$$2&, ;autoritarismos electorales< #7c,edler, 2$$6&, ;democracias iliberales< #MaJaria, 2$$%& y ;re"*menes ambi"uos< #3iamond, 2$$2&. La utili.acin del t0rmino ;re"*menes ,*bridos< por parte de 1er asoni #2$1$a, 2$1$b, 2$11& expresa una combinacin de dos de las estrate"ias rese'adas por el traba-o cl+sico de Follier y Le itsJy #199%& sobre la creacin de subtipos. !n primer lu"ar implica una retirada a un mayor ni el en la escala de abstraccin -de democracia a r0"imen-, con lo cual pierde diferenciacin anal*tica. Hero, adem+s, la adicin del t0rmino ;,*brido< puede interpretarse como una expresin de la estrate"ia de construir -4-

subtipos disminuidos. Go obstante, este subtipo resulta especialmente confuso, puesto (ue no especifica claramente el atributo faltante de nin"/n concepto "eneral #Follier y Le itsJy, 199%) 4:>&. Hor otra parte, la traslacin acr*tica de cual(uiera de los conceptos (ue se proponen como instancias de re"*menes ,*bridos fallar*a en capturar su car+cter subnacional. !n todo caso, debe adoptarse la estrate"ia de cambiar el t0rmino "eneral al (ue el ad-eti o se aplica #Follier y Le itsJy, 199%&. Go se trata slo de subrayar su car+cter "eo"r+ficamente acotado de estos re"*menes sino tambi0n de capturar su car+cter sist0mico. !n t0rminos de 1ibson #2$1$) %&, ;las interacciones sist0micas con el r0"imen nacional efecti amente afectan la manera en la (ue deben ser clasificados y estudiados< #1ibson, 2$1$) %&. La denominacin de ;-ue"os cerrados< propuesta por Ce,rend #2$11& -como un subtipo de re"*menes ,*bridossi bien captura la dimensin esencial de locali.acin territorial, omite u opaca la dimensin no menos crucial de las interacciones entre ni eles de "obierno.

8n candidato promisorio parecer*a ser la denominacin de autoritarismos competiti&os subnacionales #Le itsJy y Lay, 2$$2&. 7in embar"o, en muc,os casos estos re"*menes subnacionales el "obernador resulta electo por un porcenta-e mayor al %$N, el punto a partir del cual estos autores consideran (ue un r0"imen pasa a ser no competiti o o ,e"emnico #3iamond, 2$$2&. Hor e-emplo, en la pro incia de 7an Luis, en 1992 el "obernador result electo con el %1,62N de los otos, en 2$$: con el 9$,$>N y en 2$$% con el >6,26N. Hor otra parte, no resulta claro (ue, como postulan Le itsJy y Lay para el ni el nacional, los medios de comunicacin y el poder -udicial constituyan arenas de disputa, dado (ue su falta de independencia suele se'alarse como una caracter*stica definitoria de los re"*menes subnacionales. !stos casos caer*an ba-o el rtulo de autoritarismos electorales ,e"emnicos #3iamond, 2$$2&. Hor tanto, de un lado, el t0rmino ;autoritarismo< parece excesi o para denominar cierto tipo de situaciones en las (ue se erifican las condiciones m*nimas de una democracia electoral, y, de otro, la dimensin competiti a a eces resulta ser la m+s atenuada en estos re"*menes.

7in caer en discusiones sem+nticas, sosten"o (ue una denominacin satisfactoria de este tipo de re"*menes deber*a incluir #i& una referencia a su car+cter de subsistemas alo-ados en un r0"imen democr+tico nacional, #ii& la presencia simult+nea de propiedades definitorias de re"*menes democr+ticos y autoritarios. 8na alternati a promisoria resulta de explotar la clasificacin tricotmica propuesta por MainIarin", CrinJs y H0re.-Li'+n #2$$1&, (ue introduce el t0rmino ;semidemocracia< para denotar iolaciones parciales de los atributos -2-

definitorios de una democracia. La clasificacin de ciertas pro incias ar"entinas como subsistemas semidemocr'ticos captura con particular precisin las medidas de 1er asoni #2$1$b& sobre diferentes dimensiones de la democracia subnacional. !n efecto, estos resultados muestran (ue, en promedio, no se re"istran casos ale osos de fraude electoral ni de exclusin masi a de candidatos. La mayor ariacin se concentra en las +reas de #i& cobertura medi+tica, #ii& libertad de expresin #sobre todo de los empleados p/blicos& e #iii& independencia -udicial y le"islati a. Las primeras dos constituyen iolaciones parciales en la dimensin de libertades ci iles (ue reco"e la definicin de democracia de MainIarin", CrinJs y H0re.-Li'+n #2$$1&4. La tercera puede interpretarse como una iolacin parcial de la

dimensin liberal de la democracia (ue orienta el traba-o de 1er asoni. La eti(ueta propuesta combina la estrate"ia consistente en cambiar el concepto "eneral -,aciendo expl*cita la pertenencia a un sistema pol*tico nacional- con la utili.acin de subtipos disminuidos #Follier y Le itsJy, 199%&.

'. (i)os de ex)licacin Oasta la fec,a, no existe una teor*a "eneral del autoritarismo subnacional #Debolledo, 2$11aB 2$11b&. !n esta seccin ofre.co una reconstruccin precisa de las principales explicaciones del autoritarismo subnacional propuestas en la literatura. Hara ello las clasifico de acuerdo con la cl+sica distincin entre estructura y a"encia, dado (ue en esta discusin existe una clara di isoria entre las explicaciones (ue pri ile"ian los factores estructurales y los estrat0"icopol*ticos #@i"ura 2, 1er asoni, 2$1$a&. *structural
1er asoni 2$1$ Montero 2$$% Ce,rend 2$11 Au'n 2$$%

*strat+gica
1ibson 2$$2, 2$$> 1iraudy 2$1$ Debolledo 2$11a, 2$11b

@i"ura 2. Aipos de explicacin del autoritarismo subnacional

!stos autores, al i"ual (ue Le itsJy y Lay #2$$2&, se'alan cuatro atributos definitorios de un r0"imen democr+tico #1& elecciones libres y limpias, #2& sufra"io inclusi o, #:& respeto de libertades ci iles y derec,os pol*ticos, #4& capacidad efecti a de los "obiernos electos para "obernar.

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a. *structural 8na de las explicaciones m+s con incentes de las causas de estos re"*menes es la propuesta por 1er asoni #2$1$a&. !n expl*cita filiacin a las teor*as fiscales del !stado, el ar"umento postula (ue el ni el de democracia subnacional se explica por la dependencia (ue ex,iben determinadas pro incias respecto del financiamiento del "obierno central -tpico extensamente explorado por la literatura sobre federalismo fiscal-, el cual posibilita una relati a independencia respecto de la extraccin de recursos de sus propios ciudadanos)

7i, como postulan las teor*as fiscales, la naturale.a, el ori"en y el tama'o de los in"resos estatales son cruciales para explicar resultados pol*ticos, entonces es plausible (ue las diferencias en el federalismo fiscal -(ue or"ani.a el modo en (ue se financian los

"obiernos- condu.can a diferencias en los re"*menes subnacionales #1er asoni, 2$1$a) :$2&.

!sta afirmacin contiene dos tesis anal*ticamente distin"uibles) la referida al origen y la referida al tama(o de los recursos fiscales. La primera tesis puede desple"arse del si"uiente modo) #i& los impuestos se basan en el consentimiento de los ciudadanosB #ii& la imposicin "enera incenti os para (ue los su-etos de dic,a imposicin reclamen al !stado la consideracin de sus intereses #;no taxation Iit,out representation<&, #iii& un !stado (ue descansa en recursos fiscales extra*dos de su propia poblacin se e obli"ado a tener en cuenta al"unos de sus intereses, #i & lo contrario ocurre en un !stado (ue cuenta con fuentes alternati as de financiamiento. Los "obiernos no enfrentan nin"/n costo pol*tico por no satisfacer demandas de sus ciudadanos si estos no cuentan con el le&erage (ue otor"a el status de contribuyente. !sta es la tesis (ue subyace a la c0lebre teor*a de la ;maldicin de los recursos naturales<, de la cual 1er asoni considera (ue su ar"umento es una ersin

"enerali.ada) lo rele ante no reside en la naturale.a de las rentas sino en el *nculo entre representacin e imposicin, (ue el autor denomina ;taxation effect<. La tesis referida al tama'o es una ersin de las teor*as de balance entre !stado y sociedad) un !stado

econmicamente poderoso &is ) &is la sociedad ba-o su dominio controla una parte importante de la acti idad econmica y de las oportunidades laborales #la mayor parte del empleo es empleo p/blico& restrin"iendo la autonom*a econmica #y, en consecuencia, aumentando la dependencia econmica y pol*tica& de los ciudadanos respecto del !stado. !sto es lo (ue el autor denomina ;spendin" effect<.

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La diferencia entre estos dos mecanismos impone pensar en dos casos dif*ciles. PQu0 ocurrir*a con el r0"imen pol*tico en el caso de un !stado (ue fuera econmicamente d0bil respecto de su sociedad pero (ue, no obstante, no dependiera de sus ciudadanos para su financiamientoR PQu0 ocurrir*a en el caso de un !stado econmicamente aut+r(uico respecto de su sociedad pero (ue dependiera completamente de ella para su financiamientoR

Los resultados emp*ricos de 1er asoni muestran (ue el ;taxation effect< no es estad*sticamente si"nificati o y (ue el efecto de las rentas sobre el ni el de democracia tiene como correa de transmisin al empleo p/blico. !ste resultado su"iere -si bien el an+lisis descarta la teor*a de la moderni.acin) el desarrollo econmico no es estad*sticamente si"nificati o2- (ue en realidad el foco de atencin deber*a trasladarse a las caracter*sticas de los !stados subnacionales y de las caracter*sticas societales (ue son condicin de posibilidad de formas de dominacin no democr+tica.

!n su estudio sobre el caso de Crasil, Montero #2$$%& sostiene (ue los patrones territorialmente diferenciales de desarrollo econmico son uno de los principales predictores del ni el de democracia subnacional. Los estados con ba-a densidad poblacional, ,omo"eneidad social, ba-o ni el de di ersificacin econmica y ba-a autonom*a econmica de los ciudadanos son m+s procli es a formas de dominacin autoritarias, por(ue #a& no existen las condiciones para el sur"imiento de cli a-es pol*ticos (ue "eneren un sistema m+s pluralista y #b& los costos de coercin son m+s ba-os. !stos factores tendr*an una incidencia mayor en contextos de debilidad partidaria. !sta ,iptesis se e corroborada por la robuste. de los resultados estad*sticos, lo cual entra en contradiccin con los resultados de 1er asoni #2$1$a& y con casos dif*ciles como el de 7an Luis #Au'n, 2$$%&. Hor lo dem+s, los resultados de Montero muestran un efecto positi o y si"nificati o de las transferencias fiscales sobre el ni el de competencia pol*tica. !stas diferencias su"ieren (ue a/n teor*as con pretensin de "eneralidad como la teor*a de la moderni.acin y la teor*a rentista no arro-an resultados consistentes cuando son puestas a prueba para explicar este fenmeno.

Au'n #2$$%& se encar"a de explorar la aplicabilidad de un con-unto de teor*as de la democrati.acin al +mbito subnacional. 8na de los candidatos centrales es, naturalmente, la teor*a de la moderni.acin. 7i bien la mayor parte de los casos el alor obser ado del ni el de democracia se a-usta a la prediccin de las teor*as socioc0ntricas de la democrati.acin -todas ellas estrec,amente asociadas a factores estructurales- existen casos d*scolos como el de la pro incia de 7an Luis, donde la explicacin esbo.ada se refiere a la unidad de las 0lties pro inciales para mantener un sistema de dominacin ,e"emnico.

->-

b. *strat+gica 1er asoni #2$1$a& se'ala (ue la mayor parte de las explicaciones del autoritarismo subnacional ,an tendido a concentrarse en elementos de a"encia antes (ue en factores estructurales. A pesar de inscribirse en la se"unda de estas l*neas, el autor se'ala (ue una explicacin completa del fenmeno reclama reconocer (ue si los factores estructurales #fiscales& explican la correlacin - esto es, ser*an condicin de posibilidad del autoritarismo subnacional- los mecanismos detr+s de la asociacin estad*stica, responsables de las modalidades espec*ficas (ue ex,iben estos re"*menes, endr*an determinados por factores de a"encia6. !n esta seccin paso re ista a las principales explicaciones del autoritarismo subnacional centradas en la interaccin estrat0"ica entre ni eles de "obierno. A*picamente, estas explicaciones -con la excepcin de Ce,rend #2$11&- excluyen el problema del ori"en de estos re"*menes y se concentran en su l"ica de super i encia. 7e diferencian, de este modo, de las explicaciones estructurales, (ue pretenden a la e. explicar tanto las causas como el sostenimiento de los encla es autoritarios subnacionales. %

b.1. ,ontrol de lmites 1ibson #2$$2& se'ala (ue las teor*as de la democrati.acin ,an subestimado

considerablemente la dimensin territorial del fenmeno. Los actores pertenecientes a distintos ni eles de "obierno desplie"an una bater*a de estrate"ias territoriales en distintas arenas de conflicto. Hartiendo de una intuicin de 7c,attsc,neider #196$&, 1ibson sostiene (ue en una situacin de conflicto la parte m+s fuerte tratar+ de mantener el conflicto en el mayor aislamiento posible, mientras (ue la parte m+s d0bil tratar+ de expandir el n/mero de participantes con el ob-eto de alterar el balance de poder. As* las cosas, la estrate"ia predilecta de los "obiernos autoritarios subnacionales consiste en mantener el conflicto lo m+s aislado posible -pri ando a las oposiciones locales de la posibilidad de acceder a recursos y aliados nacionales- mientras (ue la estrate"ia de la oposicin consiste en nacionali.ar el conflicto pol*tico. 7i la estrate"ia de los "obiernos locales es exitosa, se mantiene el status *uoB en caso contrario, peli"ra la continuidad de la dominacin autoritaria. 7in embar"o, la imputacin de estas estrate"ias no parece tan e idente, dado (ue es ra.onable suponer (ue la fuer.aEdebilidad relati a de cada actor no es enteramente ex"ena sino (ue se encuentra co-determinada por las
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!sta afirmacin resulta un tanto contradictoria con el resto del traba-o, puesto (ue 1er asoni explicita los mecanismos correspondientes a su explicacin estructural. % Mi teor*a #...& toma la existencia de re"iones con pr+cticas autoritarias persistentes como dadas< #Debolledo, 2$11a) 2&.

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interacciones con el "obierno nacional) una oposicin local del mismo color pol*tico (ue el "obierno central no parece a priori decididamente m+s d0bil (ue el "obierno local.

1ibson #2$$>& identifica dos "randes mecanismos (ue posibilitan una transicin democr+tica) la transicin liderada por un partido #party+led& y la transicin liderada por el centro #center+ led&. La diferencia fundamental entre ambas consiste en (ue la primera -(ue admite la inter encin de partidos nacionales para fortalecer a la oposicin local- se lle a a cabo dentro de las re"las locales i"entes, mientras (ue la se"unda implica el cambio ex"eno de las re"las del -ue"o por parte de las autoridades nacionales, por e-emplo, por medio de una inter encin federal.

8na cr*tica ,abitual al an+lisis de 1ibson se'ala (ue este traba-o se ,alla atra esado por el supuesto de (ue el centro y la oposicin local son actores democrati.antes #boundary+opening actors&. Ce,rend #2$11&, en un an+lisis de los casos de Forrientes y 7an Luis, ,a mostrado su falsedad, se'alando (ue la oposicin local no es necesariamente m+s democr+tica (ue el "obierno -como muestra el caso de La Dio-a, donde ,asta 1992 ri"i un sistema de alternancia controlada entre el Hartido Autonomista y el Hartido Liberal- y (ue el "obierno central no es siempre un actor democrati.ante, como muestra la indiferencia del "obierno de G0stor 6irc,ner a la ,ora de decidir una inter encin federal en 7an Luis. Hor otra parte, la inter encin federal -caso t*pico de transicin liderada por el centro- es un mecanismo cuyas credenciales democr+ticas resultan -de acuerdo con Ce,rend- por lo menos dudosas en contextos en los (ue el "obierno obtiene porcenta-es tan altos de ratificacin electoral. Go obstante, 1ibson #2$$2) 112-11:& se encar"a de se'alar (ue el centro no debe ser concebido como un actor unitario y (ue slo cuando existe un inter0s partidario cabe esperar (ue los partidos nacionales inter en"an. Que los a"entes nacionales se comporten como boundary+ opening parece ser, entonces, condicional a consideraciones estrat0"icas.

La desconfian.a respecto de la tendencia democrati.adora del "obierno central fue expresada con toda claridad por 7nyder #2$$1&)

!l car+cter ;a.ul< de un r0"imen nacional puede estar en relacin causal directa con el car+cter ;marrn< de las unidades subnacionales. Hor e-emplo, en pa*ses con sistemas electorales con altos *ndices de sobrerepresentacin #...& la ,abilidad de los pol*ticos del

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ni el nacional para implementar y consolidar reformas democr+ticas puede depender, irnicamente, de "anar el apoyo de las 0lites autoritarias subnacionales #7nyder, 2$$1) 1$2&.

b.2. -uegos cerrados Ce,rend #2$11& propone una explicacin (ue combina elementos estructurales y estrat0"icos. La autora propone catalo"ar los encla es autoritarios subnacionales como ;-ue"os cerrados< un subtipo de re"*menes ,*bridos definido por #1& elecciones libres, limpias y re"ulares, #2& monopolio del acceso a car"os p/blicos en manos de unas pocas familias, #:& control de los medios de comunicacin, #4& control del !stado pro incial, distribucin de recursos p/blicos y clientelismo, #2& control de las oportunidades econmicas, #6& control del Hoder =udicial #Ce,rend, 2$11) 12:&. La cerra.n se refiere #i& a las restricciones a la competencia pol*tica dentro de las subunidades y #ii& a la locali.acin del -ue"o dentro de las fronteras de la subunidad, esto es, el control de l*mites de 1ibson. 3e los seis atributos (ue definen un ;-ue"o cerrado<, las propiedades #:&, #4& y #2& dependen de manera decisi a del predominio estatal de la econom*a. La teor*a de Ce,rend se inscribe, de este modo, en lo (ue 1er asoni #2$1$a& denomina teor*as de e(uilibrio entre !stado y sociedad, se"/n las cuales un mayor control estatal de la econom*a es un obst+culo para la democrati.acin, ,iptesis (ue a ni el nacional ,a sido corroborada por Collen #19%9&.

La explicacin de Ce,rend sit/a el foco en la din+mica end"ena (ue "enera los -ue"os cerrados y posibilita su reproduccin. !l -ue"o pol*tico puede permanecer en manos de unas pocas ;familias< -t0rmino (ue denota en realidad el subcon-unto de la elite pro incial (ue ocupa car"os p/blicos- precisamente por(ue 0stas poseen una base de poder econmico. !n efecto, la explicacin de Ce,rend ,ace referencia expl*cita al car+cter socioeconmico de las condiciones de emer"encia de los -ue"os cerrados) ;los -ue"os cerrados ,abitualmente sur"en en pro incias con una estructura econmica limitada, una poblacin pe(ue'a y oportunidades econmicas limitadas. Las familias pertenecientes a la 0lite pol*tica usan el estado para perse"uir sus intereses econmicos y controlar el acceso a las oportunidades econmicas< #Ce,rend, 2$11) 124&. 7i las condiciones de estos re"*menes parecen residir, entonces, en el car+cter simple de la estructura socioeconmica, su mayor comple-idad parecer*a, entonces, incompatible con estos sistemas de dominacin. La recomendacin de la autora est+ en consonancia con este dia"nstico) una inter encin exitosa del "obierno central ser*a a(uella (ue soca ara la base econmica del r0"imen y disminuyera, de este modo, la dependencia econmica de los ciudadanos.

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b.'. Interaccin estrat+gica !l traba-o de 1iraudy #2$$9, 2$1$, 2$11& resulta de especial rele ancia para clarificar la l"ica reproduccin de los autoritarismos subnacionales. La autora presenta dos "randes mecanismos) en los casos en (ue el "obierno central puede disciplinar por la *a partidaria yEo fiscal a los re"*menes subnacionales, 0ste fomenta su reproduccin #reproduccin desde arriba&, pero en los casos en (ue el presidente no est+ en condiciones f+cticas de controlar al "obernador, la probabilidad de una coalicin ertical disminuye y la continuidad del r0"imen pasa a depender del 0xito de su auto-reproduccin. !n traba-os posteriores #1iraudy, 2$1$B 1iraudy 2$11&, la autora postula dos condiciones para la reproduccin desde arriba) #i& los re"*menes no-democr+ticos deben estar en condiciones de pro eer apoyo pol*tico #le"islati o o electoral& al "obierno nacional y #ii& 0ste debe tener suficiente poder como para disciplinarlos.>

A pesar de pro eer un marco anal*tico "eneral, la autora se'ala los l*mites de la denominada teor*a de la interaccin estrat0"ica, se'alando tres supuestos cruciales en los (ue 0sta descansa) #i& (ue todos los "obernadores subnacionales no democr+ticos est+n en condiciones de controlar el comportamiento de sus dele"aciones le"islati as, #ii& (ue todos los "obernadores subnacionales no democr+ticos est+n en condiciones de controlar una importante proporcin de los otos de su pro inciaB #iii& (ue todos los "obernadores nacionales no

democr+ticos (ue cumplen con #i& y #ii& pueden ser disciplinados por la oluntad presidencial.

7i bien 1iraudy postula un con-unto de condiciones (ue sir en de marco anal*tico, no contesta una pre"unta cla e) Ppor (u0 en ocasiones los presidentes de pa*ses democr+ticos ayudan al sostenimiento de re"*menes subnacionales de distinto color pol*ticoR Los resultados estad*sticos de 1iraudy abren este interro"ante, ya (ue el si"no de la ariable copartisanship es ne"ati o. !ste resultado contrario a las expectati as reclama una explicacin. Debolledo #2$11a, 2$11b& presenta un modelo (ue explica por (u0 los "obiernos democr+ticos nacionales pueden tener un inter0s en la preser acin de re"*menes autoritarios subnacionales del partido de oposicin. !l "obierno central maximi.a otos y pol*ticas p/blicas de su preferencia #y necesita el apoyo de los ni eles subnacionales para imponerla&. !l "obierno subnacional enfrenta un dilema consistente en apoyar o no al "obierno central mediante el
>

A pesar de los refinamientos tericos, existen desacuerdos emp*ricos sobre al"unos casos importantes. Hor e-emplo, 1iraudy #2$1$& considera (ue el "obierno nacional decidi debilitar al "obierno de 7an Luis lue"o de los episodios de 2$$: mientras (ue Ce,rend #2$11& califica la estrate"ia nacional como de indiferencia.

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control de los otos de su dele"acin le"islati a. 7i decide apoyar al "obierno central, enfrenta los costos impuestos por el ni el nacional de su faccin pero "o.a del beneficio resultante de (ue el "obierno central se absten"a de ofrecer apoyo econmico a la oposicin local. 7i no, enfrenta el ries"o de (ue el "obierno central financie la oposicin local y el costo electoral resultante. !l "obierno subnacional reali.a, entonces un an+lisis de costo-beneficio entre as dos alternati as) slo si los costos impuestos por la faccin menos el beneficio electoral de la no-inter encin del "obierno central para financiar a la oposicin es mayor al costo electoral de un financiamiento nacional a la oposicin local, el "obierno eli"e apoyar la pol*tica nacional. !l modelo "enera la prediccin de (ue los "obiernos subnacionales menos democr+ticos apoyar+n las pol*ticas nacionales con mayor frecuencia, dado (ue en contextos poco democr+ticos los "obernadores absorben con mayor facilidad los costos impuestos por la faccin nacional) el autoritarismo funciona como un filtro (ue obstaculi.a los mecanismos de sancin partidaria. !sta prediccin es parcialmente con er"ente con la de 1ibson #2$$>&, para (uien una mayor autonom*a de los subsistemas torna menos probable una transicin liderada por partidos #party+led&.

7i bien esta explicacin peca por descansar en los supuestos se'alados por 1iraudy #2$1$& e i"nora completamente ariables de tipo socioeconmico o el problema del !stado, introduce una mayor comple-idad en las moti aciones de los actores) el supuesto de maximi.acin de policy por parte del "obierno nacional resulta especialmente adecuado por(ue la transaccin ;policy-financiamiento< es la moneda de cambio ,abitual en los sistemas federales #Ardana., Leiras y Aommasi, 2$1$&. Autor
1ibson #2$$2&) control de l*mites 1ibson #2$$>& Ce,rend #2$11& 1iraudy #2$1$&

.ecanismos
;Harro(uiali.acin< del poder Gacionali.acin de la influencia Monopoli.acin de lin,ages

1obiernos nacionales maximi.an) Fontrol Autonom*a subsist0mica Le&erage en la arena nacional 8noE arios mecanismos para cada dimensin de la definicin 3in+mica end"ena Mecanismos de reproduccinEdebilitamiento #no "enerali.ables&

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 Debolledo #2$11a, 2$11b&

DeproduccinEdebilitamiento desde arriba) *a partidaria y fiscal Auto-reproduccin Apoyo a pol*ticas nacionales a cambio de no inter encin partidaria del centro

@i"ura :. Mecanismos y l"ica de interaccin entre ni eles de "obierno.

,onclusin: tres elementos )ara refinar la teora Oe intentado mostrar las principales l*neas y desacuerdos tericos existentes en torno al problema de la yuxtaposicin de re"*menes. 8na taxonom*a clara deber*a capturar el car+cter sist0mico de las interacciones de estos re"*menes con el ni el nacional de "obierno. Las explicaciones estructurales arro-an resultados inconsistentes cuando son puestas a prueba, mientras (ue las explicaciones estrat0"icas difieren en sus supuestos, en los mecanismos causales y en la descripcin de casos cla e. A"re"o, en esta seccin, tres l*neas subteori.adas (ue la literatura deber*a refinar.

!n primer lu"ar, a pesar de los esfuer.os de 1ibson #2$$>& por resaltar el car+cter sist0mico de las interacciones entre ni eles de "obierno, esta intuicin deber*a anclarse en bases tericas m+s slidas. !n particular, (uedan inexploradas #a& las relaciones de los ;sistemas territoriales< con su entorno internacional y #b& las interacciones entre subunidades de distinto ni el -esto es, tanto entre los ni eles pro incial y municipal como entre el "obierno central y "obiernos municipales. !n efecto, uno de los resultados de 1iraudy #2$1$& muestra (ue los e-ecuti os nacionales transfieren una mayor cantidad de fondos discrecionales a a(uellos "obiernos pro inciales (ue alo-an a un mayor n/mero de municipalidades del partido presidencial. La existencia de tres ni eles de "obierno extiende el con-unto de estrate"ias disponibles -permitiendo ,acer uso de conocidas estrate"ias como di&ide et impera o tertius gaudens- para los actores en cada ni el) desde 2$$: la in ersin directa en obra p/blica del "obierno nacional en los municipios aument a una tasa superior al 1$>N anual #Lodola, 2$11&.

!n se"undo lu"ar, se impone la necesidad la in esti"acin sobre el tipo de !stado (ue alo-a a los autoritarismos subnacionales. 3e manera indirecta, los resultados emp*ricos acerca de tanto el financiamiento ex"eno, el predominio del empleo p/blico y sus efectos psicol"icos #1er asoni, 2$1$a& como sobre el monopolio de oportunidades econmicas y medios de

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comunicacin #Ce,rend, 2$11& parecen indicar situaciones sociales fuertemente permeadas por la presencia estatal. 1iraudy #2$$9& ,a caracteri.ado a estas administraciones como neopatrimonialistas -caracteri.adas por la monopoli.acin de distintos aspectos del aparato estatal-, aun(ue Ce,rend #2$11& ,a recusado esta denominacin dado (ue estos re"*menes responder*an a distintos criterios de le"itimidad. La pre"unta por el !stado debe ofrecer una conceptuali.acin precisa de no slo de sus fuentes de financiamiento sino de sus relaciones con la sociedad, de su capacidad para penetrar en el territorio #Mann, 19>4B 593onnell, 199:& as* como de los patrones de concentracinEdispersin territorial del poder #Coone, 2$$:&.

!n tercer lu"ar, a pesar de la multiplicidad de mecanismos causales propuestos para explicar la reproduccin de estos re"*menes y del reconocimiento de la rele ancia de las ariables nacionales y subnacionales #1iraudy, 2$$9&, la literatura no distin"ue con claridad las causas de su sur"imiento de las causas de su sostenimiento. !n las explicaciones estructurales parece darse por sentado (ue las causas (ue posibilitan el sur"imiento de encla es autoritarios explican tambi0n su super i encia. !n las explicaciones estrat0"icas el foco est+ puesto en los mecanismos de reproduccinEdebilitamiento) la existencia de estos re"*menes es considerada ex"ena #Debolledo 2$11a, 2$11b&. Hor otra parte, los marcos tericos a/n son insuficientes para explicar el cambio de r0"imen #1iraudy, 2$$>&. P!s posible la democrati.acin end"ena de las subunidades menos democr+ticas o la inter encin del centro por *a partidaria o coerciti a es siempre condicin de la democrati.acin subnacionalR 7i"uiendo a 1reif y Laitin #2$$4&, en los casos de auto-reproduccin, cuanto m+s robustas y auto-refor.adas #self+ reinforcing& sean las instituciones, mayor ser+ la ma"nitud del s,ocJ ex"eno necesario para su cambio, esto es, para (ue el comportamiento de e(uilibrio de-e de ser auto-sostenido #self+ enforcing&. Hor el contrario, en los casos de reproduccin desde arriba, no est+ claro si en ausencia de la inter encin del "obierno central la institucin ser*a auto-debilitadora #self+ undermining&.

!stas consideraciones tienen por ob-eto apuntar al"unos elementos (ue deber*a incorporar una teor*a completa de los re"*menes autoritarios subnacionales o -como ,e propuesto denominarlos- subsistemas semidemocr+ticos. La conceptuali.acin de las modalidades de penetracin estatal en el territorio es rele ante para trascender el ses"o institucionalista predominante en la literatura. 8na me-or teor*a de la democrati.acin subnacional reclama mayor atencin por moti os (ue exceden la estricta curiosidad terica.

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