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CNAR Environnement
Étude argumentaire sur le partenariat etles relations contractuelles entre lesassociations d’environnementet les pouvoirs publics
Retours d’expériences,analyse des pratiques et propositionspour sécuriser les partenariatsEXTRAITS
avec leur autorisation
 par et pour la CPCA BN
(Conférence permanente des coordinations associatives de Basse-Normandie dont le CRAJEP estadministrateur)
Cette étude a été réalisée par le CNAR Environnement (Centre d’Appui et de Ressources enEnvironnement) dans le cadre de son action d’appui aux associations. Elle concerne les associationsdu secteur de l’environnement et s’intéresse aux relations que celles-ci entretiennent avec lespersonnes publiques, notamment dans leurs évolutions récentes.
(Elle vaut cependant pour toutesautres associations (Note du CRAJEP))
 
 
I.
Constats et enjeux
Aujourd’hui les associations d’environnement constatent le désengagement croissant de l’Etat (findu dispositif emploi-jeune, amenuisement des subventions publiques). Par ailleurs, leurs relationsavec les pouvoirs publics connaissent des évolutions juridiques. La convention de subventionnementqui représentait jusqu’alors le lien privilégié entre les associations d’environnement et lespersonnes publiques, est aujourd’hui mise à mal par le recours de plus en plus fréquent à lacommande publique (marchés publics, délégation de service public…).
2. La tendance à la généralisation de la commande publique et ses enjeux pour lesassociations
Cette tendance a également été relevée en 2005 pour l’ensemble du secteur associatif par legroupe de travail de la Conférence Nationale de la Vie Associative (CNVA) qui note dans sonrapport :«
Les associations sont confrontées à la généralisation des appels d’offres, essentiellement de la part des collectivités territoriales, soit en raison de leur extension progressive à de nouveaux domaines, soit par prudence lorsqu’une convention ou le simple versement d’une subvention leur  paraissent pouvoir être juridiquement contestés et requalifiés en convention de prestation deservice. Ce phénomène tend à banaliser le fait associatif, en lui appliquant les mêmes règlesqu’aux sociétés commerciales (…)
».
(CNVA. Rapport du groupe de travail, présidé par JF Collinet. La consolidationdes relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations, mai 2005.)
Cette évolution fait débat et suscite une inquiétude dont France Nature Environnement s’est faitl’écho en mars 2007, au travers d’une plaquette de sensibilisation intitulée : «
Généralisation durecours aux marchés publics : mort annoncée du tissu associatif 
».Ainsi, France Nature Environnement pointe :
•
les risques de concurrence
accrue entre associations au détriment de la mise en commun descompétences,
•
le risque fiscal
: en répondant à la commande publique, l’association se retrouve de fait dans lechamp de la concurrence, synonyme d’assujettissement aux impôts commerciaux.
•
la fin de la dynamique associative
: réduire la relation entre association et collectivité au seullien « donneur d’ordre - prestataire » c’est mettre en péril la diversité associative et renoncer àla force de proposition qu’elle représente.Quant au CNVA, il souligne «
le danger que pourrait représenter à terme, la décision de lacollectivité locale en matière de contrat passé avec les associations. En effet, à trop s’éloigner du principe de la subvention tout en ayant recours quasi systématiquement (…) à la délégation deservice public, la puissance publique pourrait à son corps défendant nuire au respect du projetassociatif né de l’initiative privée en le faisant basculer dans le domaine public
».
(Avis du CNVAconcernant le guide d’utilisation des notions de subvention publique, de commande publique et de service public », adoptéen session plénière du 30 janvier 2007.)
 
I.
«
Je donne
» : la notion générale de subvention
1. La notion générale de subvention : un « don » de la personne publique à uneassociation
a)Les critères de la subvention

La subvention permet le financement d’un projet d’intérêt général sanscontrepartie directe pour la collectivité
Dans le langage courant, le don se définit comme une action désintéressée. Le donateur n’attendrien en retour sinon la reconnaissance ou la satisfaction d’avoir contribué au bien commun. Dans lecas contraire, on ne situe plus dans le domaine du don mais de l’achat de service.La subvention, par analogie avec le don, implique une absence de contrepartie dont profiteraitdirectement la collectivité en échange de son soutien. Le projet subventionné ne doit pas satisfaireun besoin que la collectivité aurait défini pour elle-même. La subvention traduit ainsi une forme de
« désintéressement »
de la part de la collectivité publique.A partir de cette notion de contrepartie, l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 juillet 1990 CODIAC donneune définition des subventions : ce sont «
des financements qui ne correspondent pas à des prestations individualisées réalisées au profit des parties versantes
».
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Les subventions sont précaires et facultatives.
Les subventions, tout comme les dons des particuliers à des œuvres, sont précaires et facultatives.«
Les subventions ne sont pas un droit. Elles ne sont que l’expression de la reconnaissance par la puissance publique que l’association concourt, à son échelle, à une mission d’intérêt général
». (
JFMerlet, le financement public des associations, 2001, Ed. Juris Service.)
Comme le rappelle également la jurisprudence, une association n’a pas de droit acquis au maintien,d’année en année, des subventions qu’elle reçoit, même si elle remplit toutes les conditionslégales pour les obtenir. (
CE 25 septembre 1995 : association CIVIC et CAA Bordeaux 18 février 2003, associationdépartementale de prévention spécialisée.)
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L’attribution des subventions relève du pouvoir discrétionnaire del’administration.
Une personne privée qui décide d’un don à une œuvre le fait sur des critères qui lui appartiennentet qui peuvent évoluer avec le temps. Elle n’a pas à justifier ses choix et à motiver son refus deverser un don.De la même manière, la subvention est une aide attribuée sur une base discrétionnaire par unepersonne publique. Le refus d’octroyer une subvention n’a pas besoin d’être motivé,l’administration est libre de son action, sa conduite en la matière n’est pas dictée par une règle dedroit. (
Un rapport préparatoire de la conférence nationale de la vie associative proposait «
de rendre obligatoire lamotivation par l’administration des décisions de refus d’attribution d’une subvention demandée par une association
» (rapport sur laconsolidation des relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations, JF Collinet. Mai 2005). Cetteproposition n’a cependant pas été reprise dans les mesures annoncées par le premier ministre lors de la première conférencenationale de la vie associative, le 23 janvier 2006.)
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Une subvention finance rarement la totalité d’un projet
Tout comme le don d’un particulier, une subvention ne finance généralement pas à 100 % le projetde l’association.La personne publique est libre de verser la contribution qu’elle souhaite, généralement unpourcentage du coût de l’opération et qui fait apparaître les cofinancements des autrespartenaires.
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L’association qui reçoit une subvention est à l’initiative du projet et est libre deson contenu.
La collectivité publique subventionne un projet dont l’initiative appartient à l’association. Nonseulement cette dernière a donné l’impulsion initiale au projet mais elle en a conçu le contenu et adéfini ses besoins en matière de financement. (
L’Etat et les associations : avantages, exigences et risques d’unecollaboration – CJFI N°38, mars et avril 2006)
En ce sens, il y a subvention lorsque la collectivité publique finance un projet dont l’initiative est
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