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Legislacin y polticas hdricas

NELLY JOSEFa LEn FUEnTES JOS CRUZ AGERO RODRGUEZ

El estado de Veracruz es un territorio privilegiado por su ubicacin estratgica y por la gran cantidad de fuentes de agua que humedecen sus frtiles tierras. De acuerdo con el Consejo del Sistema Veracruzano del Agua, los principales ros que atraviesan Veracruz de norte a sur son: Panuco, Tuxpan, Cazones, Tecolutla, Nautla, Misantla, Actopan, La Antigua, Jamapa, Cotaxtla, Blanco, Papaloapan con sus auentes, el San Juan y el Tesechoacn y Coatzacoalcos, con sus auentes, el Uxpanapa y el Tonal. Estas corrientes principales son complementadas por una gran cantidad de cuerpos de agua y pequeos cauces que hacen que Veracruz tenga un enorme potencial hdrico, limitado slo por variaciones espacio-temporales. En resumen, puede considerarse que la entidad no ha sufrido la escasez frecuente que otras partes de la Repblica padecen. Esta condicin sin embargo no la ha librado de las fuertes disputas por el lquido vital.

Los derechos sobre agua en poca virreinal

Las diversas culturas indgenas que se desarrollaron en Mesoamrica como tantas otras civilizaciones en el mundo hicieron del agua una parte muy importante no slo de su vida productiva y social sino tambin de su religin. Desde tiempo inmemorial, los diversos grupos tnicos establecieron su hbitat cerca de manantiales, ros y lagos, donde desarrollaron su vida cotidiana que inclua el servicio domstico, el riego para sus cultivos y la pesca que sostena su alimentacin. El agua fue fuente importante en su vida ritual y pudieron desarrollar sistemas normativos y solidarios en la utilizacin y reparto del agua, que tena como base el bien comn con acuerdos tcitos de cuidado y respeto a la naturaleza.

Tras la conquista, los muchos y diversos grupos indgenas establecidos en el territorio de la Nueva Espaa posean culturas con caractersticas muy heterogneas y vivan en contextos geogrcos de abundancia o de escasez de agua. Ello aunado a la nada homognea normatividad existente para el uso y distribucin del agua, dio por resultado que en muchos casos se procediera de forma casustica, es decir considerando los casos particulares segn el lugar y la conveniencia. La fusin de las leyes hispanas con los usos y costumbres indgenas dio por resultado la famosa Recopilacin de leyes de los reinos de las Indias en el siglo XVII, conocida como Derecho Indiano o Ley de las Indias. A travs de esta recopilacin se posibilit la pervivencia de la propiedad comunal de las tierras y aguas entre la poblacin indgena, a la vez que, por medio de mercedes o de composiciones, la Corona introdujo la propiedad privada de los recursos antes mencionados a favor de individuos o de corporaciones eclesisticas. Las mercedes fueron primero donaciones de tierras realengas, o propiedad del soberano, para premiar a algn vasallo por su participacin en la conquista. Con la composicin, los colonos legalizaban ante las autoridades la posesin de tierras que de manera ilegal haban obtenido; simplemente pagaban una multa. En su origen, las mercedes de tierras y aguas se consideraron cesiones absolutas, porque el agua era inherente a la tierra y por lo general se haca referencia a tierras de pan llevar, tierras de regado o huertas, debido a que casi todo el ao contaban con agua para el cultivo de trigo de temporal. Desde ese momento, el derecho al uso del agua se reconoce como dual, pues se aprovechaba en el servicio domstico para el consumo humano y el aseo personal, como abrevadero de ganado, para la irrigacin de los cultivos y como fuerza

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motriz en los molinos o trapiches para elaboracin de azcar. Las primeras mercedes dotadas en lo que hoy es Veracruz comenzaron a repartirse desde 1542. La mayora se solicit para sitios de ganado mayor (1,755 hectreas) o de ganado menor (780 hectreas) cerca de los caminos a Mxico y de las villas de Pnuco y del Espritu Santo (Coatzacoalcos). Muchas se concedieron cerca de los pueblos agrcolas indgenas. Un siglo despus de la conquista, las tierras en estas zonas, por lo general, ya no estaban en manos de las comunidades indgenas, sino de espaoles y criollos, quienes las convirtieron en vastas reas de pastizal para ganado mayor, que

en su mayora se transformaron en plantaciones de azcar, tabaco, trigo y otros productos de gran valor econmico para la poca. Las mercedes a menudo llevaban implcita la dotacin correspondiente de agua, y si no, se consegua a partir de la solicitud de compra que un individuo presentaba al virrey en turno para obtener la aprobacin real. As, en los alrededores de Xalapa se reconoce la fundacin de varias haciendas en las cuales, como se observa en el cuadro adjunto, las fuentes de agua, las ms de las veces, iban implcitas en las tierras.

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VIRREY Gaspar de Ziga Martn Enrquez Alonso Gutirrez de Cevallos Gaspar de Ziga Gaspar de Ziga (Comprado a los indgenas) (Comprado a los indgenas) Martn Enrquez

AO 1572 1572 1616 1595 1603 1606 1588 1578 1594 1586 1589

NOMBRE Xallateco (Las nimas) Almolonga Tenampa Maxtatln Limpia Concepcin (El Chico) Nexapa Pacho La Ordua La Santsima Trinidad (El Grande) La Concepcin Lucas Martn

ADQUISICIn Merced Para venta 1 Merced 1 Merced 1 Merced y un sitio de ganado mayor 1 Merced y sitio de ganado mayor Compra de un sitio de ganado mayor Compra de una caballera Una merced y compra de 6.5 caballeras y 2 sitios de ganado menor 3 mercedes y 2 sitos de ganado menor 1 merced 2 sitios de ganado

FUEnTE DE AGUa Tlatlahuicapa y Xallateco Almolonga auente del ro Sedeo Ro Sedeo Agua de un pedregal, auente del Sedeo Ro Nexapa auente del Sordo Ro Nexapa, auente del Sordo Ro Sordo y Pixquiatl Merced en Pixquiatl Merced en el Salto de agua de Naolinco Ro Sedeo

PROpIETaRIO Espaol S/N Gaspar Hernndez

InSTalaCIOnES Ninguna Un trapiche Trapiche de agua Trapiche

Juan Daz Matamoros y Magdalena Daz Juan Callejas (ex regidor de Xalapa) De Castillo a Callejas y de ste a Fco. Hernndez de la Higuera

Ingenio de agua Agricultura ms adelante con ingenio Ingenio de agua Ingenio de agua

Martn Enrquez Gaspar de Zuiga

Ingenio de agua Lucas Martn Cultivo y Molienda de trigo

Fuente: Bermdez, 1995; Snchez Gmez, 1979 y Bentez, 1984; Acosta Domnguez,1984 Haciendas en la regin de Xalapa y sus fuentes de agua mercedadas hacia nes del siglo XVI

De la propiedad comunal a la privada

El proceso de privatizacin de los recursos hdricos cobr fuerza a mediados del siglo XVIII, cuando la Corona promovi la modernizacin de los sistemas de irrigacin para las actividades productivas en el campo y para su consumo en las zonas urbanas. En 1754 se concedi al virrey la facultad de hacer ventas directas de mercedes de aguas, no as los permisos para la construccin de acueductos, que deban ser autorizados por el monarca. Los solicitantes dirigan su peticin al virrey o, en su defecto, al cabildo de su localidad. En ella se especicaba el uso que se le dara al lquido, la distancia desde el manantial hasta la propiedad urbana o rural, los gastos que implicara y el nmero de posibles beneciados, familias o poblaciones. A cambio de recibir el agua para su uso particular, los mercedados deban pagar los derechos correspondientes al uso de este lquido y adems hacer un servicio a la poblacin local con la instalacin de una fuente pblica. Las solicitudes de mercedes de agua para uso domstico aumentaron sustancialmente en algunas regiones desde el momento en que el monarca Carlos III orden la creacin de un nuevo sistema de defensa para la Nueva Espaa. As, se establecieron batallones o unidades de infantera en los centros urbanos prximos al puerto de Veracruz, como Perote, Xalapa, Orizaba y Crdoba. Como en ellas se albergaron a grandes contingentes de milicianos originarios del interior del virreinato, se tuvieron que mejorar los servicios urbanos y sanitarios. El mismo gobierno promovi la habilitacin de espacios para satisfacer la demanda de los distintos servicios, como el suministro de agua para las tropas, el acondicionamiento de casas y de bodegas para almacenar alimentos y vveres. As se inici la distribucin privada y desviacin de su cauce normal del agua de manantiales y ros cercanos a todas las poblaciones del territorio veracruzano. Por ejemplo, en 1779

En el siglo XVII las haciendas de la Nueva Espaa fueron extendindose a costa de las reservas territoriales o de las tierras desocupadas por el despoblamiento causado por la drstica baja de la poblacin indgena que sucumba ante las epidemias y hambrunas. Con las llamadas leyes de Indias se garantiz la posesin de tierras y aguas propiedad de los pueblos indgenas. Para su distribucin y uso en cada comunidad haba un juez de tierras y de aguas. Durante la poca virreinal los conictos entre un pueblo y otro, entre stos y los hacendados, o entre stos mismos, por el deslinde tierras y dotacin de aguas fueron muy comunes. Al adecuarse la recopilacin de la Legislacin de Indias en

1647, tierra y agua pasaron a ser dos recursos con derechos distintos. El agua ya no se consider dentro de los derechos denitorios; sin embargo, la mayora de los hacendados tomaron el agua como parte integral de las tierras de sus haciendas, aunque deban dejarla transitar libremente, pues las solicitudes de permisos para conducirla tenan que enviarse hasta Espaa y esperar la autorizacin del Rey. Los precios por las porciones de agua solan ser ms altos que los de la tierra, por lo comn una paja de agua, es decir, ms de dos centmetros por segundo, la que en el siglo XVII vala entre 200 a 250 pesos anuales, aunque de hecho el precio se ajustaban a la demanda, existencia o escasez del recurso, e incluso al tiempo y lugares en el que se consegua la dotacin.

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el teniente de milicias Jos Gorozpe compr una merced para aprovechar parte de los 16 manantiales ubicados en la cuesta de Xalitic. Varios de ellos fueron desviados sobre una atarjea hasta un tanque o depsito y desde all se canaliz hasta las viviendas de los miembros de su familia. Luego en 1800, otro teniente de milicias de nombre Joaqun del Castillo y Bustamante solicit y obtuvo una merced del agua que descenda hasta el barrio de Techacapa, y con similar infraestructura canaliz el recurso hasta su propiedad. En ambos casos, los milicianos se comprometieron a edicar un conjunto de 20 lavaderos y una fuente de agua pblica para el servicio de los vecinos de Xalapa. Durante el periodo virreinal esta fue la forma ms socorrida

para dotar de agua potable a los centros urbanos. Hasta en la distribucin del agua se reejaban las diferencias sociales, lo que generaba innumerables conictos entre los agricultores y los habitantes de los centros urbanos, sobre todo en la estacin de secas, meses en que no llova, como marzo, abril y mayo. En estos casos eran las autoridades locales las que deban intervenir para que el vital lquido no dejara de uir en las fuentes pblicas. A partir de 1813, en plena guerra civil, comenz a aplicarse una nueva legislacin, ms clara y especca sobre la forma de propiedad y de manejo de los recursos naturales como el agua, la tierra y los bosques. En la nueva legislacin, el agua conserv su estatus de bien pblico, teniendo todos

los habitantes derecho a usarlo. Aun cuando un individuo poda disponer del agua para su uso particular, no poda impedir el libre trnsito del mismo para otras personas se vieran tambin beneciadas. Con la nueva legislacin, el agua se fue perlando como un bien de carcter comunal, privado y pblico. El primero atenda las necesidades de los pueblos originarios, otra parte se privatiz por medio de las mercedes reales y, la tercera, para cubrir las necesidades de los centros urbanos por medio de una red de distribucin en fuentes pblicas y casas particulares.

Despus de la independencia de Mxico, los liberales de la primera repblica dieron a los gobiernos estatales plena autonoma para regular la posesin, el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales. La legislacin del estado de Veracruz decret la disolucin de la propiedad comunal, promoviendo la divisin de sus tierras entre las cabezas de familia. En cambio, los manantiales o corrientes de agua no deban sufrir cambio alguno ni los caminos para llegar a ellos. Si bien tanto la Constitucin federal mexicana como la estatal de Veracruz impulsaron la privatizacin de la propiedad de la tierra, nada sealaron sobre el manejo y propiedad del agua.

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Los ayuntamientos, como autoridades locales, fueron los que ms insistieron en prohibir la venta de agua, ello con el n de cuidar el recurso pblico. Pero los dueos de aguas mercedadas en Veracruz, Orizaba y Xalapa no se dejaron arrebatar la propiedad del agua y continuaron especulando con este recurso, aun bajo la observancia del propio cabildo, por lo menos hasta los albores del porriato. Inclusive, cuando el agua escaseaba en tiempos de estiaje, la institucin municipal realizaba una que otra venta a algn particular y viceversa, aunque ya no como merced, sino como propiedad privada; esto se colige en virtud de que cuando en las escrituras de venta de un solar o de alguna casa se subrayaba la existencia de un pozo o de alguna corriente de agua, el costo era superior al de aquellas que carecan del recurso. En 1827, durante la gubernatura del general Miguel Barragn, se decret el derecho que tiene una persona de canalizar para su provecho el agua de lluvia que transite por su propiedad, pero una vez salida de ella, quien tuviera una propiedad ms abajo era libre de utilizarla. Otra disposicin jurdica fue que el agua de las fuentes ms estables o perennes se destinaba para el uso comn, sujetndose a leyes en la materia, pero stas no se decretaron durante este periodo. La Constitucin centralista de 1836 no modic la legislacin anterior, referente a la posesin y usufructo de la tierra y del agua, sino ms bien la rearm en la primera ley que garantizaba la propiedad, el libre uso y aprovechamiento del recurso, y ninguna autoridad poda impedirlo y en caso de expropiacin se deba indemnizar al propietario. Con el proceso de industrializacin en Mxico, en la dcada de los aos treinta del siglo XIX, a los problemas existentes por el uso y propiedad del agua, se incorpor uno nuevo desde el momento en que los industriales comenzaron a instalar sus fbricas cerca de los auentes de agua para el funcionamiento de maquinaria hidrulica, lo que afect de forma considerable tanto el riego en los campos agrcolas como el consumo humano en los centros de poblacin. Los mediadores de los conictos seran los ayuntamientos locales y los tribunales federales. La Constitucin de 1857 conserv la coexistencia del carcter mltiple de la propiedad del uso del agua, como un bien pblico, comunal y privado. Tres aos despus, el presidente Benito Jurez nombr una comisin para que revisara los cdigos civil y penal con el n de legislar sobre el manejo y propiedad de las aguas de la nacin. La encomienda recay

en los abogados Mariano Yez, Jos Mara Lafragua, Isidro Montiel y Rafael Dond. Ellos partieron del modelo aplicado en la Francia revolucionaria, mejor conocido como el Cdigo Napolenico, por el cual se intentaba solucionar los problemas en la materia en dicha nacin. La nueva legislacin garantiz la posesin de los bienes legtimamente adquiridos y se prohibi la enajenacin de bienes a menos que fuesen ocupados por causa de utilidad pblica y previa indemnizacin. En 1888 el presidente Porrio Daz logr la aprobacin de una ley para la federalizacin de los recursos naturales. Su casi nula aplicacin se debi a la imprecisin en puntos fundamentales del reglamento, lo que provoc que en muchos lugares no siempre se hiciera justicia ante la persistencia de los hacendaos de desviar el cause natural de los ros, las inundaciones, o cuando los antiguos pasos ribereos quedaban bloqueados por las cercas construidas por los propietarios. A ello se sum una mayor demanda de agua ante el crecimiento de los centros urbanos y el desarrollo industrial.

De la regulacin de los derechos del agua a la poltica ambiental-mercantil

La mayora de los historiadores del agua coinciden en armar que fue entre 1920 y 1940 cuando se cre una gura jurdica que institucionalizara el reparto del agua y la distribucin social del recurso. El periodo de 1940 a 1976 fue la poca dorada de la ingeniera hidrulica en Mxico. La Secretara de Recursos Hidrulicos (SRH) se cre en la dcada de los aos cuarenta y fue la principal institucin gubernamental en materia de desarrollo y gestin del agua. A travs de ella se canalizaron considerables inversiones para la construccin de siete grandes presas hidroelctricas y las consecuentes obras de infraestructura de irrigacin y transvase de agua a los principales centros urbanos del pas. Entre estas grandes obras destaca el sistema Cutzamala y el sistema Lerma Santiago, que dotaran de agua a las zonas metropolitanas de las ciudades de Mxico, Guadalajara y del centro del pas. Los principios que rigieron las polticas de Estado en esta materia se fundamentaron en el dominio tecnolgico sobre las grandes corrientes hdricas, al considerar el agua como un recurso renovable e innito y autorregenerable. As se daba prioridad a su utilidad productiva y econmica con criterios de subsidio y bajo costo industrial y urbano. En general, dominaba una visin antropocntrica

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e instrumental en el uso del agua, con poca consideracin de sus procesos ambientales y ecosistmicos. El almacenamiento de agua en grandes presas, su disposicin a travs de sistemas y redes para alimentar a las grandes urbes industriales y los centros de irrigacin agrcola, se constituyeron en objeto de las ms fuertes inversiones subsidiarias del gobierno mexicano en esta poca, conformndose quiz en el principal mecanismo de transferencia de valor de las economas campesinas y la renta petrolera a la industria, la agroindustria y las urbes en crecimiento. En cambio, el periodo comprendido entre 1976 y 1988 se ha considerado como el de una etapa de transicin, o como la de un tiempo perdido. En materia de agua hubo importantes transformaciones en las que inuyeron condiciones internas y externas. A nivel nacional destaca la situacin crtica de la economa mexicana y una nueva visin del papel del Estado, segn la cual ste deba dejar de intervenir directamente como factor de produccin y como regulador de la economa. A nivel internacional comenzaron a hacerse una serie de cuestionamientos a los lmites del crecimiento (informe Bruntland) y ya no pudieron ocultarse los efectos perversos de las polticas hidrulicas a nivel internacional, fundamentadas en los megaproyectos que dejaron tras de s cientos de miles de pobladores desplazados, grupos tnicos y regiones culturales desmembradas y serios daos ambientales a los ecosistemas hidrolgicos por el embalse, merma de caudales ecolgicos y disminucin sustantiva de la biodiversidad de las cuencas intervenidas, adems de una ola de conictos internacionales por el control del agua. Son visibles tambin los efectos contaminantes en la mayor parte de cuerpos superciales de agua, la merma en la calidad de la misma y el descuido del ciclo hdrico, adems del rezago en agua potable y alcantarillado, principalmente en las zonas rurales. Sin embargo, el nfasis en la poltica pblica estuvo orientado hacia la necesidad de contener los procesos de contaminacin y deterioro de los ecosistemas hidrolgicos. Ante este panorama, surgieron nuevos planteamientos con una visin de tipo sanitaria y un enfoque de aprovechamiento racional y de otorgamiento de un valor productivo al agua. Adems, se dejaban esbozar algunos principios de carcter ambiental, como la proteccin de los sistemas cuenqueros. El cambio en las polticas pblicas se manifest en la reforma institucional con la desaparicin de la antigua SRH y la creacin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH). Con ello se buscaba resolver

los problemas de las cuencas mediante una poltica integral. En general, en esta fase las polticas del agua sufrieron una disminucin sustantiva de nanciamiento y en la prctica no pudo concretarse la integracin de ellas. Cabe reconocer el avance de algunas medidas contra la contaminacin, pero fueron insucientes para detener el deterioro y el dao ambientales. Las principales reformas en este periodo son los cambios normativos a ley federal para prevenir y controlar la contaminacin. Dado el carcter sanitario de las medidas anticontaminantes, se cre la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente. Desde entonces, la contaminacin atmosfrica y el agua constituyeron las principales preocupaciones de las polticas ecolgicas y sanitarias en Mxico hasta los aos noventa. El medio ambiente an no se constitua en objetivo primordial de lucha poltica y debate pblico. Fue hasta la ltima dcada del siglo pasado cuando se vislumbraron cambios radicales, normativo-jurdicos y paradigmticos, en trminos de valores y visin integral del recurso agua.

Siendo este el origen de las reformas en el manejo de los recursos hdricos, difcilmente los principios de sustentabilidad podran ser compatibles con la tendencia privatizadora y la mercantilizacin del lquido. Aunque las reformas buscan conciliar ambos principios de por s contradictorios, dejan muchos aspectos abiertos a las exibles decisiones gubernamentales y al libre albedro de las lites burocrticas del agua. De la misma manera, la relacin Estado-sociedad civil se ve trastocada por el acotamiento forzoso del papel del Estado en la gestin hdrica y la apertura a la participacin social, con nfasis de la iniciativa privada en el manejo del agua, atendiendo las recomendaciones del Acuerdo de Washington de limitar la intervencin del Estado a una funcin interventora. Esta falta de precisin y dualidad en las reformas legislativas son materia pendiente para una revisin a fondo de la legislacin de aguas nacionales.

mndose en 1996; en 1989 se crea la Comisin Nacional del Agua (CNA) y se decreta la Ley reglamentaria de aguas nacionales en 1992. La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE) se convierte en Instituto Nacional de Ecologa (INE). La Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente en Dubln y la Cumbre de Ro en 1992 los foros ms importantes en materia de agua, ya que fundamentaron el concepto de sustentabilidad y manejo integral de ecosistemas incluyeron el principio del agua como bien econmico y con nes mercantiles, impulsando la tendencia privatizadora de los recursos hdricos. La gestin y la participacin social fue otro aspecto importante surgido del debate, predominando el nfasis en la empresa privada para que se corresponsabilizara en el caso del sector hidrulico de los costos de preservacin, conservacin y manejo del recurso hdrico.

El proceso de globalizacin y las reformas constitucionales del agua

La trasnacionalizacin de la economa mundial y las ideologas neoliberales propias de la dcada de los ochenta del siglo pasado, repercutieron en las polticas econmicas nacionales para desregular la circulacin mercantil entre pases y abrir los servicios sociales a cargo del Estado benefactor en benecio de la iniciativa privada y los negocios trasnacionales. En Mxico, fue el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (19881994), a travs de la rma del Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el que privatiz la mayora de las empresas paraestatales y promovi reformas legislativas que liberalizaron los principales recursos naturales: la tierra y el agua, a travs de sendas reformas que ponan en circulacin mercantil dos importantes recursos hasta entonces considerados de utilidad pblica y propiedad de la Nacin, en especial bajo la forma de ejidos. La apertura comercial, asimismo, oblig a los respectivos pases a incluir reformas con carcter ambiental para tomar medidas de inocuidad en alimentos y otros servicios que se ajustaran a las normas ambientales de los pases ms avanzados en la materia. Las legislaciones de EU y Canad tenan avances signicativos en el componente ambiental desde los aos ochenta, no era el caso mexicano. As, Mxico debi impulsar reformas constitucionales a nes de la dcada de los ochenta, principalmente en materia ambiental y del agua. En 1988 se expide la Ley general del equilibrio ecolgico y proteccin ambiental (LGEEPA), refor-

Entre los valores ambientales, la gestin social y la privatizacin

La aplicacin de las normas jurdicas y las polticas institucionales de la LAN ha mostrado importantes avances en procesos de desconcentracin administrativa y la instauracin de consejos para el manejo racional de las cuencas en los que participan los diversos usuarios. Asimismo se ha creado una nueva legislacin que otorga a la poblacin de importantes instrumentos de gestin social, como son: la evaluacin de impacto ambiental, la declaracin de impacto, las normas anticontaminantes y la introduccin del principio de que quien contamina, paga. Tambin se han logrado algunos avances en la penalizacin de la tala inmoderada y en el impulso de polticas para conservacin, preservacin y ampliacin de reas naturales protegidas. Lo que ha limitado el xito de los planes y programas hdricos nacionales es la efectiva participacin e integracin institucional de los tres niveles de gobierno y de sus respectivas dependencias encargadas de atender dichos asuntos. Con frecuencia stas actan de manera contraria en sus mbitos de intervencin. Los consejos de cuenca son organismos mixtos y el principal vnculo local en una regin hidrolgica, pero estn sujetos a principios corporativistas y relaciones desiguales de incidencia poltica en una regin, donde se conjugan intereses entre usuarios industriales, municipales, domsticos y regantes. En lo ambiental no es posible observar, a la fecha, una verdadera accin de preservacin, conservacin y rehabilitacin de alguna cuenca en el pas, pese a la crisis de abastecimiento y captacin de agua de algunas cuencas

La modernizacin de las polticas hdricas

La internalizacin de valores ambientales como una emergencia de las sociedades modernas se puede constatar en los cambios normativos y jurdicos as como en la legitimidad de los valores informales consensuados por la sociedad en general. En Mxico, las reformas legislativas a la Ley de Aguas Nacionales, LAN, son indicio de la forma en que el discurso ambiental fue incorporado e institucionalizado. En 1992 se reforma de manera sustancial la Ley reglamentaria de aguas nacionales emanada del artculo 27 constitucional, que enmarca los bienes nacionales y los recursos naturales. Aunque se modica en 2004, se caracteriza por sustentar un paradigma ecosistmico y social innovador en la gestin del agua. La LAN introduce una visin ambiental de la gestin del agua derivada de la rma de acuerdos y convenios internacionales y condicionamientos externos de agencias nancieras como el BM, BID (Consenso de Washington) y la presin de las corporaciones trasnacionales del agua para invertir en el extranjero. Tambin es una respuesta a la apertura comercial internacional, iniciada en 1986 con la incorporacin de Mxico al GATT y, ms radicalmente, con las negociaciones del TLC, que incluyen clusulas ambientales en el marco del libre comercio.

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nacionales, como las del Cutzamala o la del Lerma Santiago, que dotan del vital lquido a las ciudades de Guadalajara, Toluca y la mega ciudad de Mxico. A la crisis fsica maniesta se sigue respondiendo con declaraciones y anteponiendo intereses polticos al bien pblico y a la conservacin ambiental de las cuencas. Las polticas de prevencin y control de la contaminacin son verdaderamente lentas ante el brutal deterioro cotidiano de fuentes superciales y subterrneas de agua. De acuerdo con la Comisin Nacional del Agua, en el ao 2006 slo se trataba 30% de 7.63 km3/ao de las aguas residuales municipales y 15% de 5.77 km3/ao de las descargas no municipales e industriales. Eso implica grandes volmenes de aguas residuales no tratadas en los cuerpos de agua, por lo que la mayora de los ros se encuentran con algn alto grado de contaminacin. Podr asegurarse que si los procesos de privatizacin de los servicios del agua han sido mesurados, ello se debe principalmente a la oposicin sistemtica de la sociedad civil, de las organizaciones no gubernamentales y de grupos diversos. Sin embargo, este activismo no ha redundado en experiencias sustantivas que indiquen mayor ecacia o eciencia en el manejo del agua. La ciudad de Mxico, Nayarit y Quintana Roo, principalmente, son experiencias poco representativas de lo que pudiera ser un modo de gobernanza del agua a la manera de Francia, Inglaterra o Espaa. Su gestin se ha caracterizado por la exclusin social en las decisiones, el encarecimiento del lquido mediante tarifas excesivas y la permanente oposicin de la poblacin a su manejo.

cipales obras que construy fueron los megaproyectos de las presas Miguel Alemn y Cerro de Oro, entre los estados de Oaxaca y Veracruz. Con ello se dio un gran impulso al desarrollo regional a travs del control de inundaciones, infraestructura carretera, educativa y de servicios. Tambin fortaleci la mediana y gran industria, as como la modernizacin de la agricultura de riego y mecanizada. No obstante, sus resultados han sido controversiales, pues tambin se registraron serios efectos negativos sobre los ecosistemas modicados por las represas, como la prdida de biodiversidad, azolve de presas, modicacin de cauces, deforestacin y procesos de contaminacin en las corrientes derivadas del crecimiento urbano y la industria, sobre todo de la celulosa, as como de los ingenios azucareros. En el terreno cultural, ms de 35 mil indgenas mazatecos, chinantecos y mixes fueron desplazados de sus territorios ancestrales y reubicados en lugares ajenos en lo ambiental y en lo cultural, bajo programas inducidos y con poca o ninguna consideracin de sus races tnicas y de su integracin territorial. Por lo que se reere a la distribucin y administracin del agua, en 1946 la Secretara de Recursos Hidrulicos form las Juntas Federales de Agua Potable y Alcantarillado, las que fueron reformadas en 1956 bajo la Ley de cooperacin para la dotacin de agua potable a los municipios. Con ello se dio paso a la integracin de los Sistemas de Administracin Directa y los Comits Municipales de Agua Potable. En 1980, con la creacin de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, se impuls un proceso de descentralizacin administrativa hacia los estados, por lo que en Veracruz se instaur la Comisin Estatal de Agua Potable y Alcantarillado (CEAPA). Finalmente en 1990 se cre la Ley nmero 72 para manejo y saneamiento del agua en el estado de Veracruz. A partir de esta Ley se crearon diversos organismos administrativos a nivel estatal, regional y municipal: CEAS, CRAS y CMAS. Con ello los municipios asuman una mayor responsabilidad para el manejo, uso y disposicin del agua de manera autnoma. Hasta los aos noventa los programas hidrulicos tenan una orientacin bsicamente administrativa, el centro de atencin y la mayor parte del gasto pblico estaban orientados hacia la dotacin de agua potable y alcantarillado y la construccin de infraestructura bsica. El saneamiento estaba limitado a la construccin de obras de drenaje, y la Secretara de Salubridad y Asistencia era la encargada del control

Las polticas hdricas en Veracruz

En el estado de Veracruz, al igual que en el resto de las entidades federativas, las polticas del agua despus de la etapa revolucionaria de principios de siglo XX se rigieron por las disposiciones de la federacin y el centralismo de Estado. El reparto de la tierra y los derechos de agua se constituyeron en el principal objetivo al concluir el movimiento social, prolongndose hasta los aos cuarenta, cuando se logr cierta estabilidad poltica e institucional del pas. En 1947 se estableci en Veracruz el primer Plan de Desarrollo por Cuencas Hidrolgicas, crendose la Comisin del Papaloapan, un organismo descentralizado de gobierno federal para el manejo, control y desarrollo de dicha cuenca. La Comisin fue liquidada a nales de los aos setenta. Las prin-

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de la contaminacin, sin que ste fuera un asunto prioritario. El agua y otros recursos naturales eran vistos de manera aislada y prcticamente haba poca consideracin del agua como un recurso nito con valor ambiental y ecosistmico. Estas polticas distributivas mostraron avances signicativos en dotacin de agua potable y alcantarillado, principalmente en zonas urbanas, pero en el rea rural se registr un rezago histrico preocupante y se careci de tratamiento alguno de las aguas residuales vertidas por la industria, las urbes y las actividades agropecuarias. As, el agua ha sido un factor primordial en el desarrollo industrial y urbano en Veracruz, pero su abundancia relativa no ha sido aprovechada de una manera racional. Nueve aos despus de las reformas a la LAN, se decret en 2001 la Ley 21 de Aguas en la legislacin estatal, misma que fue modicada en 2004. Esta norma introduce criterios ambientales y de gestin social, una ptica sistmica de cuenca y establece un valor mercantil en el agua siguiendo los lineamientos programticos de la legislacin ambiental del agua. Asimismo crea el Sistema Veracruzano del Agua (SVA) como el instrumento rector de las polticas y programas del lquido, cuyo rgano de decisin lo conforma la Comisin del Sistema Veracruzano del Agua (CSVA) y la Comisin del Agua del Estado de Veracruz (CAEV), que es el rgano operador para hacer cumplir los planes y programas de la CSVA. La legislacin descentralizada del agua se apoya en la Ley 24 de transparencia, funciones y servicios del Estado a los municipios, cuyo objetivo es la descentralizacin y la prestacin de servicios de agua potable y alcantarillado en el nivel regional y municipal. La Ley 21 reprodujo de alguna manera las contradicciones que deja abiertas la LAN entre el agua ambiental y el agua mercantil; adems, apenas se empiezan a vislumbrar algunas acciones de descentralizacin administrativa que an no muestran sus alcances. Los consejos consultivos estn integrndose y an no toman la fuerza debida en las estructuras de decisin, donde el centralismo del organismo de cuenca y el gobierno estatal siguen tomando las principales decisiones. Las acciones de conservacin, preservacin y rehabilitacin ecosistmica de cuencas no son an prioridad, a decir de las escasas acciones logradas a la fecha. Los procesos de tratamiento y reciclaje de aguas residuales apenas empiezan a constituir una preocupacin, al introducirse algunas plantas tratadoras en pocas de las principales ciudades. Sin que esto represente que se estn revirtiendo las

condiciones imperantes de deterioro de ros y vertimiento de contaminantes. El gobierno estatal, a travs de sus rganos operadores y el organismo de cuenca en coordinacin con las dependencias federales y los municipios, pudiera ser el puntal de un plan de desarrollo sostenible con una participacin real de la sociedad civil, programas ambiciosos de conservacin, preservacin y restauracin de los hidrosistemas para procurar la produccin del agua. Esta posibilidad an es lejana pues el Plan hdrico de la zona centro de 2003 apenas si menciona las instituciones y polticas estatales en la consecucin de sus objetivos, metas y estrategias.

una distribucin desigual de los benecios en la dotacin de servicios bsicos de agua potable y alcantarillado. Son las zonas urbanas las que estn mejor atendidas, respecto de las rurales, en una proporcin de 76.98 % a 44.3% en servicios de agua potable. En cuanto a dotacin de drenaje, las diferencias son an mayores, en una relacin de 85.19% a 35.80%. En ambos casos, las coberturas siguen siendo bajas, alcanzando apenas 63.38% y 60.35% por debajo de la media nacional, esto implica que, en trminos absolutos 2589,034 personas carecen de agua potable y 2803,255 personas no contaban con servicios de saneamiento.
COBERTURa DE aGUa pOTaBlE URBana Y RURal 2004 Regin Bajo Panuco Norte de Veracruz Centro Papaloapan Coatzacoalcos Total Cobertura de agua potable 2004, % Urbana 18.80 62.04 86.00 80.20 67.57 76.98 Rural 23.43 35.62 71.90 42.71 32.31 44.37 Global 42.75 48.09 81.83 63.73 58.54 63.38 Drenaje Sanitario 2004, Urbano 36.19 75.93 87.20 83.74 55.53 85.19 Rural 3.71 29.36 70.66 38.57 7.13 35.80 % Global 15.03 51.33 82.30 63.89 43.14 60.35

Situacin actual en el manejo estatal del agua

El diagnstico del agua presentado por organismos ociales es delicado. En Veracruz tenemos una oferta per capita de 8,796 m3 anuales, mientras el pas tiene una oferta del orden de 4,533 m3 per capita, lo que indica la abundancia relativa del agua en Veracruz. No obstante, existen serias desigualdades en la distribucin por sector productivo, entre el mbito rural y urbano, y un proceso de contaminacin que privatiza los benecios y distribuye socialmente los costos econmicos y ambientales de las actividades.
USOS DEl aGUa En VERaCRUZ 2004 Actividades Pblico-Urbano Agrcola Industrial Termo-elctrica Otros Total Mm
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Fuente. Elaboracin propia con datos de csva.

% 13.18 48.60 25.20 12.46 0.51

528.28 1 949.97 1009.87 499.16 20.45 4007.72

Paradjicamente existe un dcit de agua potable del orden de 28% de una demanda equivalente a 742 Mm3 de agua, y una potabilizacin que apenas alcanza 40% de un total de 371.22 Mm3 suministrados, existiendo una fuerte vulnerabilidad en consumo de agua y condiciones higinicas. Los procesos de contaminacin en el estado tambin son preocupantes. Hacia 2004 Veracruz produca 396.2 Mm3 de aguas residuales domsticas, de las cuales slo se trataba 11.4% con una escasa capacidad instalada de 88 plantas de tratamiento; stas se encontraban operando apenas al 25% de la capacidad instalada. En el sector industrial, las 300 principales factoras producan 672.18 Mm3 de descargas residuales, de las cuales se trataba 47.7% y se dejaban sin tratar el 52.3%. En trminos absolutos las aguas no tratadas casi equivalen a las descargas domsticas, y son vertidas a los principales ros del estado causando un grave deterioro ecosistmico en las cuencas. El agua de riego, que ocupa el 48.40% de los usos del agua, es otra importante fuente de contaminacin, ya que no hay sistemas de tratamiento, las aguas se difunden por las corrientes superciales o subterrneas y arrastran compuestos qumicos residuales por la apli-

Fuente: Elaboracin propia con datos de csva

Durante 2004, Veracruz utilizaba una proporcin de agua para sus actividades productivas y econmicas del orden de 4007.72 Mm3 del lquido. El sector agrcola ocupaba la mayor proporcin con el 48.60%; el sector industrial dispona del 25.20%; el sector pblico-urbano 13.18% y las termoelctricas el 12.46%. Estas cifras indican la importancia del sector primario y secundario en la economa veracruzana y del agua como factor de desarrollo social y econmico. Los resultados de las polticas hdricas en Veracruz muestran

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ATLAS HISTRICO DEL ESTADO DE VERACRUZ

cacin de abonos y pesticidas constituyndose en un fuerte riesgo para la salud y los ecosistemas.
TRaTaMIEnTO DE aGUaS RESIDUalES En InDUSTRIaS pRInCIpalES pOR CUEnCaS HIDROlGICaS, 2004 Regin Norte Bajo Panuco Centro Papaloapan Coatzacoalcos Total Nm. de industrias 60 B. caf y petrolera 27 Qumica y renacin 90 Benecio de caf 72 Azcar, caf y alcohol 51 Qumica y petroqumica 300 Descargas Mm3 23.44 10.47 171.63 287.77 178.87 672.18 Tratadas Mm3 17.46 % 0 24.51 185.77 93.11 320.85 47.7 Por tratar Mm3 5.98 % 10.47 147.12 102.2 85.76 351.53 52.3

Fuente: Elaboracin propia con datos de la cna.

Los planes de desarrollo estatal prevn acciones para prevenir la contaminacin, pero es preciso mayor compromiso poltico y nanciero para dar prioridad a estas acciones de carcter ambiental. Ello tendra que incluir una poltica agresiva contra los procesos de contaminacin y tratamiento de aguas residuales. Los principios esbozados en el Plan Nacional Hidrulico y en el estatal deben ser llevados a la prctica bajo los principios de participacin efectiva, prioridad ambiental y criterios de equidad en la distribucin del recurso, atendiendo de manera prioritaria las necesidades primordiales de los grupos ms vulnerables. Es necesario retomar los principios de la Agenda 21 para dar consistencia a la accin gubernamental y crear las condiciones de una mayor autonoma con responsabilidad de los municipios y consejos de cuenca como los organismos ms cercanos a las problemticas de las cuencas. Esto implica abrir ms espacios a las organizaciones no gubernamentales, los expertos, los grupos sociales en conicto y protesta contra externalidades y en defensa del ambiente y la salud; asimismo implica responsabilizar e involucrar a las empresas y agentes contaminantes en la solucin radical de la problemtica. Ampliar la cobertura de reas naturales protegidas y otorgar verdaderos incentivos a los sectores sociales para el ecoturismo social responsable y el aprovechamiento integral de los recursos con que cuentan, anteponiendo el inters social sobre el privado.