III Congresso Consad de Gesto Pblica

FORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS EM REGIES METROPOLITANAS: O CASO DO PROJETO NOVOS CONSRCIOS PBLICOS PARA GOVERNANA METROPOLITANA

Patrcia Laczynski

Painel 01/003

Articulao de governos municipais: reas metropolitanas e consrcios pblicos

FORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS EM REGIES METROPOLITANAS: O CASO DO PROJETO NOVOS CONSRCIOS PBLICOS PARA GOVERNANA METROPOLITANA
Patrcia Laczynski

RESUMO Fica evidente que, embora regies metropolitanas e consrcios no Brasil sejam mecanismos de cooperao intermunicipal, eles apresentam diferenas no seu formato (como so criados), em seu desenho institucional, e em seus resultados. Pensar e pesquisar a gesto de regies metropolitanas a partir de consrcios pblicos nasceu com o acompanhamento do projeto Novos Consrcios Pblicos para Governana Metropolitana (NCP), uma parceria entre o Ministrio das Cidades e a Universidade de British Columbia (Canad), financiada pela Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA), para acompanhar a constituio de consrcios pblicos em regies metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte, So Paulo (Snato Andr), Fortaleza e Recife, assim como a regio de Santarm (embora a regio de Santarm no se constitua em uma regio metropolitana, os representantes do Ministrio das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta uma rea com caractersticas interessantes para a implantao de um projeto como este). O projeto foi iniciado em abril de 2006. A sua proposta era a formao de consrcios pblicos nessas regies com metas de reduo de pobreza. Segundo o documento oficial do projeto, Graas a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que autoriza os governos em todos os nveis a formarem consrcios interjurisdicionais inovadores que sirvam ao interesse pblico, e s relaes Brasil-Canad construdas atravs do apoio prvio da CIDA, surge agora uma oportunidade de realizar uma iniciativa KEEP de longo prazo com forte potencial para melhorar as condies nas periferias metropolitanas do Brasil. A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 e regulamentada no incio de 2007, forneceu as bases jurdicas para a formao de consrcios pblicos no pas. Eles podem ser formados pelos entes federativos Unio, Estados e Municpios e sua finalidade realizar objetivos de interesse comum. Ao lado de outras pessoas de direito pblico interno, como as autarquias e as fundaes de direito pblico, o consrcio pblico um ente que compe a administrao indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito pblico. A nova legislao dispe ainda sobre a possibilidade desse novo ente realizar gesto associada de servios pblicos. Das cinco regies de atuao do projeto NCP, apenas uma delas encabeada por Belo Horizonte constituiu um consrcio pblico at o presente momento. Em face das condies encontradas na maioria das regies envolvidas no projeto, em 2008 o Plano de Implementao do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministrio das Cidades e pela Universidade de British Columbia. O objetivo inicial do projeto, entretanto, de reduzir a pobreza nas periferias das reas metropolitanas do Brasil, contribuindo para o desenvolvimento de baixo para cima de mecanismos inter-jurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precrios informais e excluso social e

espacial, dentro do arcabouo legal criado pela Lei dos Consrcios Pblicos de abril de 2005 (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) foi mantido. As suas diretrizes tambm foram mantidas. So elas: Apoiar o desenvolvimento de novos consrcios pblicos para gerir o uso do solo e as infra-estruturas sociais, estimulando as economias locais, a satisfao das necessidades bsicas e, melhorar as condies de vida nas periferias das cinco reas metropolitanas centradas em Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarm e Santo Andr; Testar e desenvolver estes novos mecanismos, aplicando-os concepo e implementao colaborativa de projetospiloto em favelas e outros assentamentos precrios; Formular, com base na experincia de aprendizagem nas cinco reas metropolitanas, diretrizes nacionais para organizar consrcios que tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e excluso social nas periferias metropolitanas; Reforar a capacidade dos municpios e associaes de municpios, bem como os movimentos sociais, para contribuir com a divulgao e aplicao das diretrizes nacionais de formao de novos consrcios pblicos. (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008). Dentro desse resultado, especial nfase foi dada formao de gestores pblicos e da sociedade civil durante os dois ltimos anos do projeto. Segundo a UBC e o MC (2008), a experincia do Projeto na regio de Belo Horizonte indica que a formao de consrcios possvel e til na promoo da incluso social a nvel regional. Ao mesmo tempo, a experincia nessa regio, assim como nas outras quatro regies, indica que a formao de consrcios pblicos enfrenta muitos obstculos, exige tempo considervel, e requer um profundo entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao consorciamento, quanto da Lei dos Consrcios Pblicos de 2005 e suas implicaes operacionais. Neste sentido a capacitao uma ferramenta para o reforo de conhecimento, habilidades e atitudes relevantes ao consorciamento (UBC e MC, 2008). O objetivo deste artigo estabelecer um dilogo entre o Projeto NCP com a literatura sobre polticas pblicas para tentar levantar algumas causas que levaram formao de apenas um consrcio, quando se esperava a constituio de outros consrcios nas demais regies. Sero utilizados conceitos desenvolvidos por Celina Souza, Enrique Saravia, John Kingdon, Luis F. Aguilar Villanueva, Marta Arretche, Veronika Paulics e Marta Farah.

SUMRIO

INTRODUO........................................................................................................... 04 O PROJETO NOVOS CONSRCIOS PBLICOS PARA GOVERNANA METROPOLITANA..................................................................................................... 05 SOBRE POLTICAS PBLICAS................................................................................ 08 REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL.............................................................10 COMO NASCEU O PROJETO NOVOS CONSRCIOS PBLICOS PARA GOVERNANA METROPOLITANA?........................................................................ 12 A DISTNCIA ENTRE FORMULAO E IMPLEMENTAO.................................. 15 MULHERES DAS GERAIS (REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE)............................................................................................ 18 TRABALHO DECENTE (SANTO ANDR, DIADEMA E OSASCO).......................... 21 DISSEMINAO........................................................................................................ 25 CONSIDERAES FINAIS....................................................................................... 28 REFERNCIAS.......................................................................................................... 30

INTRODUO

A discusso sobre a gesto em regies metropolitanas ficou por muito tempo esquecida, tanto por parte dos acadmicos, quanto por parte dos gestores pblicos. Percebe-se que nos ltimos anos, o tema tem voltado a ocupar novamente um espao na agenda de centros de pesquisas, universidades, governo federal e governos estaduais e municipais. O Ministrio das Cidades e a Universidade de British Columbia (no Canad) elaboraram em 2004 um projeto Novos Consrcios Pblicos para Governana Metropolitana (NCP) com o objetivo de se criar consrcios pblicos em cinco regies metropolitanas brasileiras, pensando na gesto dessas regies, em formas cooperadas de ao e de combate pobreza. No entanto, das cinco regies, apenas uma criou um consrcio pblico. Por que ainda as regies metropolitanas apresentam resistncias para cooperarem? Quais os possveis fatores que no permitiram o sucesso do projeto? Este trabalho tem o objetivo de levantar algumas razes possveis para a no constituio de consrcios, a partir da aplicao da teoria sobre polticas pblicas. Alm desta introduo e das consideraes finais, o trabalho tem oito sees. A primeira apresenta o projeto NCP; a segunda levanta algumas definies sobre polticas pblicas; a terceira apresenta a realidade das regies metropolitanas brasileiras; a quarta fala da origem do projeto NCP; a quinta fala sobre formulao e implementao de polticas pblicas; a sexta fala do caso de Belo Horizonte; a stima fala do caso de Santo Andr; e a ltima seo apresenta idias sobre disseminao de polticas pblicas.

PROJETO

NOVOS

CONSRCIOS

PBLICOS

PARA

GOVERNANA

METROPOLITANA

O projeto NCP uma parceria entre o Ministrio das Cidades e a Universidade de British Columbia (Canad), financiada pela Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA), para acompanhar a constituio de consrcios pblicos em regies metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte, So Paulo (Santo Andr), Fortaleza e Recife, assim como a regio de Santarm.1 O projeto foi iniciado em abril de 2006. A sua proposta era a formao de consrcios pblicos nessas regies com metas de reduo de pobreza. Segundo o documento oficial do projeto, Graas a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que autoriza os governos em todos os nveis a formarem consrcios inter-jurisdicionais inovadores que sirvam ao interesse pblico, e s relaes Brasil-Canad construdas atravs do apoio prvio da CIDA2, surge agora uma oportunidade de realizar uma iniciativa KEEP3 de longo prazo com forte potencial para melhorar as condies nas periferias metropolitanas do Brasil. (UBC e MC, 2005) A nova lei brasileira a Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 regulamentada no incio de 2007 que fornece as bases jurdicas para a formao de consrcios pblicos no pas. Eles podem ser formados pelos entes federativos Unio, Estados e Municpios e sua finalidade realizar objetivos de interesse comum. Ao lado de outras pessoas de direito pblico interno, como as autarquias e as fundaes de direito pblico, o consrcio pblico um ente que compe a administrao indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito pblico. A nova legislao dispe ainda sobre a possibilidade desse novo ente realizar gesto associada de servios pblicos.

Embora a regio de Santarm no se constitua em uma regio metropolitana, os representantes do Ministrio das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta uma rea com carctersticas interessantes para a implantao de um projeto como este. 2 Canadian International Development Agency (Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional). Trata-se da principal agncia canadense de suporte ao desenvolvimento internacional. Seu mandato promover o desenvolvimento sustentvel em pases em desenvolvimento para reduo de pobreza e para contribuir para um mundo mais seguro, igualitrio e prspero. 3 Programa Brasil-Canad para Troca de Conhecimentos para Promoo de Equidade (KEEP em ingls, PIPE em portugus)

Das cinco regies de atuao do projeto NCP, apenas uma delas encabeada por Belo Horizonte constituiu um consrcio pblico at o presente momento. Em face das condies encontradas na maioria das regies envolvidas no projeto, em 2008 o Plano de Implementao do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministrio das Cidades e pela Universidade de British Columbia. O objetivo inicial do projeto, entretanto, de reduzir a pobreza nas periferias das reas metropolitanas do Brasil, contribuindo para o desenvolvimento de baixo para cima de mecanismos interjurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precrios informais e excluso social e espacial, dentro do arcabouo legal criado pela Lei dos Consrcios Pblicos de abril de 2005 (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) foi mantido. As suas diretrizes tambm foram mantidas. So elas: 1. Apoiar o desenvolvimento de novos consrcios pblicos para gerir o uso do solo e as infra-estruturas sociais, estimulando as economias locais, a satisfao das necessidades bsicas e, melhorar as condies de vida nas periferias das cinco reas metropolitanas centradas em Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarm e Santo Andr. 2. Testar e desenvolver estes novos mecanismos, aplicando-os concepo e implementao colaborativa de projetos-piloto em favelas e outros assentamentos precrios. 3. Formular, com base na experincia de aprendizagem nas cinco reas metropolitanas, diretrizes nacionais para organizar consrcios que tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e excluso social nas periferias metropolitanas. 4. Reforar a capacidade dos municpios e associaes de municpios, bem como os movimentos sociais, para contribuir com a divulgao e aplicao das diretrizes nacionais de formao de novos consrcios pblicos. (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) Entre as mudanas apontadas no documento de 2008, est enfatizado como resultado crtico o reforo capacidade institucional nas cinco regies em relao a conhecimentos relacionados promoo da colaborao interinstitucional. O projeto j no contempla mais a constituio de consrcios pblicos nas cinco regies, devido a fatores locais relacionados com culturas polticas e prioridades (UBC e MC, 2008).

Dentro desse redesenho, especial nfase foi dada formao de gestores pblicos e da sociedade civil durante os dois ltimos anos do projeto (2008 a 2010). Segundo a UBC e o MC (2008), a experincia do Projeto na regio de Belo Horizonte indica que a formao de consrcios possvel e til na promoo da incluso social em nvel regional. Ao mesmo tempo, a experincia nessa regio, assim como nas outras quatro regies, indica que a formao de consrcios pblicos enfrenta muitos obstculos, exige tempo considervel, e requer um profundo entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao consorciamento, quanto da Lei dos Consrcios Pblicos de 2005 e suas implicaes operacionais (UBC e MC, 2008). Pretende-se levantar neste trabalho, seno as causas, pelo menos alguns motivos que levaram formao de apenas um consrcio, quando se esperava a constituio de outros quatro consrcios nas demais regies. Esta anlise tomar como base a literatura que discute polticas pblicas e duas das cinco experincias de implantao do projeto NCP: Belo Horizonte (caso de sucesso) e Santo Andr (caso de fracasso).

SOBRE POLTICAS PBLICAS

Polticas pblicas no tm uma nica e uma melhor definio (Souza, 2006). De acordo com a literatura, pode-se afirmar que poltica pblica um curso de aes do governo, que visa melhorar a vida das pessoas. Estas aes tm que ser intencionais, no precisam estar relacionadas apenas com o governo e a burocracia estatal, embora sejam de responsabilidade do Estado, e podem envolver outros atores da sociedade civil e de outros nveis de governo (Souza, 2006; Saravia, 2006; Villanueva, 2006). Souza (2006) faz uma reviso da literatura sobre polticas pblicas e traz vrios conceitos desenvolvidos ao longo do sculo XX, como por exemplo: um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos (Lynn, 1980); a soma das atividades dos governos que agem diretamente ou por meio de delegao e que influenciam a vida dos cidados (Peters, 1986); o que o governo escolhe fazer ou no fazer (Dye, 1984). Para Saravia (2006), polticas pblicas so um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio de definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. Para fins de estudos e como esquematizao terica, muitos autores dividiram as polticas em etapas. Segundo Saravia (2006), por exemplo, so sete as fases de uma poltica pblica: agenda, formulao, elaborao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao. Para o autor, a etapa da agenda, ou seja, a incluso de determinado pleito ou necessidade social na lista de prioridades do poder pblico, corresponde ao momento que o tema se torna problema pblico. A elaborao refere-se identificao e delimitao de um problema atual ou potencial, determinao de possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e ao estabelecimento de prioridades. Ou seja, a elaborao o planejamento da formulao, que, por sua vez, diz respeito s escolhas das alternativas mais convenientes de ao, declarao da deciso adotada e definio de seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.

A implementao o momento que, dado o problema que se quer solucionar e as alternativas de ao, os gestores se preparam para colocar em prtica a poltica pblica, ou seja, elaboram os planos, programas e projetos que permitiro execut-la, planejam e organizam o aparelho administrativo e decidem quais recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos sero necessrios. a fase de planejamento da execuo, que corresponde operao e realizao de fato da poltica pblica. neste momento, inclusive, que permitido o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados. O acompanhamento da poltica pblica o processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos, enquanto a avaliao mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente em relao s realizaes e s consequncias previstas e no previstas (Saravia, 2006). Embora o Projeto NCP no seja uma poltica pblica, adotaremos este marco conceitual para anlise, uma vez que consideramos pertinente aplicar a teoria de polticas pblicas para anlise de programas e projetos. Segundo Draibe (2001), a diferena existente entre polticas pblicas, programas e projetos apenas o seu recorte programtico. Ou seja, o nvel de abrangncia maior para a poltica pblica, em comparao a um programa. Este, por sua vez, tem um nvel de abrangncia maior do que um projeto (DRAIBE, 2001).

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REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL

As regies metropolitanas brasileiras (RMs) destacam-se pelo seu gigantismo, com alto ndice de populao urbana, industrializao, comrcio e tambm de violncia, pobreza e desemprego. Segundo Maricato, em entrevista concedida ao jornal Em Questo, em 13 de agosto de 2004, Por RM entende-se uma ocupao urbana contnua, que ultrapassa os limites fsicos dos municpios. No entanto, as instituies criadas para gerir as regies metropolitanas no foram capazes de resolver os problemas dessas reas. As primeiras regies metropolitanas no Brasil foram criadas durante o regime militar, por meio da Lei Complementar no14/73. Municpios localizados no entorno de oito capitais de Estado passaram compulsoriamente a fazer parte de regies metropolitanas. Em 1974, foi criada a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Lei Complementar no 20/74). As atribuies legais das regies metropolitanas esto diretamente relacionadas com os problemas existentes e potenciais das referidas regies, dentre os quais: planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; saneamento bsico; uso do solo metropolitano; transporte e sistema virio; produo e distribuio de gs combustvel canalizado; aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental; e outros servios definidos por lei federal. Com a Constituio federal de 1988, os estados passaram a assumir a competncia da institucionalizao de suas unidades regionais. Alm das regies metropolitanas, admitiu-se a formao de aglomeraes urbanas e microrregies, como categorias de organizao regional. Essa faculdade, alm de abrir a possibilidade de alterao dos limites das Regies Metropolitanas existentes, incluindo ou mesmo excluindo municpios, desencadeou um contnuo ciclo de institucionalizaes de novas unidades regionais, quase sempre classificadas como metropolitanas. (Moura, 2004). Hoje, so 26 as regies metropolitanas, sendo nove delas institudas por lei federal, e 17 institudas por leis estaduais (criadas entre 1995 e 2003). A questo crucial do debate sobre as regies metropolitanas justamente a criao de mecanismos de cooperao entre os seus municpios. Souza (2003) explicita bem a falta de cooperao entre entes governamentais no Brasil e o porqu das regies metropolitanas no terem revertido este quadro nos ltimos anos.

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Segundo a autora, a constituio federal brasileira de 1988 e a maioria das constituies estaduais no abordaram o arranjo jurdico e administrativo de territrios que vo alm dos limites territoriais dos municpios. Alguns fatores explicam essa distncia do tema. Em primeiro lugar, as regies metropolitanas foram criadas oficialmente durante a vigncia do governo militar, e suas instncias formais herdaram um carter centralizador e autoritrio de gesto, sem nenhum incentivo para a cooperao entre o estado e os municpios ou entre os municpios. Em segundo lugar, em resposta a um passado onde os municpios deviam se subordinar ao governo federal, os municpios, na dcada de 80, priorizaram a conquista sua autonomia decisria e financeira, sem se incomodar com a cooperao entre as diferentes esferas de governo. A competio eleitoral, com a volta das eleies diretas, intensificou ainda mais a competio por recursos, indo na contramo da cooperao e da partilha desses. E, finalmente, a Constituio federal de 1988, ao delegar, em termos relativos, mais recursos para os municpios do que para os estados, estimulou os estados a no se preocuparem com a gesto das regies metropolitanas (Souza, 2003). Spink (2005) observa que o cenrio metropolitano nacional no resultado apenas de aes dos ltimos 30 anos que levaram a conseqncias mais definidas mas tambm resultado de uma histria mais antiga quanto ao uso da palavra metrpole ou metropolitano, que sempre esteve associada a poder e hierarquia. A noo vem do grego de cidade me (metra-womb-polis) adaptado para o latim como capital da provncia. Essa busca histrica lembra que metrpole era Portugal, enquanto o Brasil era a colnia. Nota-se tambm que a prpria Igreja Catlica continua usando este conceito em referncia cidade de So Paulo, chamada de cria metropolitana da Igreja em relao ao Estado de So Paulo. O autor enfatiza essa relao de poder nas regies metropolitanas, o que poderia ser considerado como uma das causas da pouca ao coletiva. A diferena no tamanho populacional e na economia dos municpios pertencentes mesma RM , na maioria da vezes, muito grande. Os nomes das RMs brasileiras, na maioria das vezes, do municpio maior e de mais destaque (muitas vezes a capital do Estado), o que j consolida um municpio como o lder, sede ou mesmo como o mais importante.

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COMO NASCEU O PROJETO NOVOS CONSRCIOS PBLICOS PARA GOVERNANA METROPOLITANA?

A Universidade de British Columbia, por meio de seu Centro de Assentamentos Humanos, coordenou o Projeto de Gerenciamento Participativo de Mananciais (GEPAM), em Santo Andr, no perodo de 1998 a 2004. Tal projeto tinha como objetivo melhorar a proteo e reabilitao de mananciais afetados por assentamentos humanos na regio metropolitana de So Paulo. Uma das suas concluses foi que um municpio, sozinho, pode resolver de forma parcial os problemas relacionados a assentamentos informais, mas que necessrio a cooperao intergovernamental para promover a equidade e a sustentabilidade urbana em reas metropolitanas (http://www.chs.ubc.ca/consortia/backgroundP.html). Em 2004, foram convidados representantes do Governo Federal do Brasil para aprofundarem a discusso com os representantes canadenses da Universidade de British Columbia. Sob a coordenao do Ministrio das Cidades pelo lado do governo brasileiro, e em conjunto com a Universidade canadense, foi elaborada uma proposta de ao baseada na Lei dos Consrcios Pblicos de 2005 para o fortalecimento da governana metropolitana com o objetivo de promover a equidade por meio da melhoria das condies de vida de moradores vulnerveis das cidades. Importante registrar que os consrcios no apareceram durante as primeiras discusses sobre a governana metropolitana, em 2004. A legislao aprovada em 2005 foi um estmulo para pensar neste arranjo intergovernamental como fio condutor para o projeto em suas regies de implementao. A primeira reflexo que se pode fazer sobre o projeto NCP se ele realmente entrou na agenda governamental. Segundo Kingdon, agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em determinado momento de sria ateno, tanto da parte de autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades (Kingdon, 2007. p. 222). Ele ainda distingue duas agendas: a governamental e a decisria. A agenda governamental a lista de temas que as autoridades governamentais e seus assessores tm como

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centro das suas atenes, enquanto a agenda decisria a lista de assuntos dentro da agenda governamental encaminhada para deliberao. Para o autor, o estabelecimento da agenda governamental s se d a partir do reconhecimento de trs elementos: os problemas, a poltica e os participantes visveis. Em primeiro lugar, Kingdon afirma que um problema s problema quando h uma crena de que determinada situao tem que ser alterada. Em segundo lugar, o autor explica que os eventos da poltica tm suas dinmicas e regras prprias, independente do reconhecimento de um problema. Por exemplo, mudana de governo e de prioridades de ao a partir de novas eleies. E, em terceiro lugar, ele explica que os participantes visveis so os que recebem ateno da imprensa e do pblico, ou seja, o presidente, os seus assessores de alto escalo, os membros importantes do Congresso, a mdia, os partidos polticos. A agenda governamental pode ser estabelecida, segundo Kingdon, exclusivamente por atores visveis, tendo em vista somente a dinmica dos problemas ou da poltica. Segundo Kingdon, por outro lado, os atores invisveis, ou seja, os acadmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionrios do Congresso e analistas que trabalham para grupos de interesses, so os que tm mais poder para definir a agenda de decises. Ela construda a partir do que o autor chama de um nico pacote que envolve problemas, polticas pblicas e poltica. Os atores invisveis pensam e formulam propostas. Se estas propostas so trazidas para a soluo de determinado problema levantado pelos atores visveis e em um momento poltico favorvel, tem-se o que Kingdon chama de janela de oportunidade. Ou seja, em um momento onde o problema, a poltica pblica e a poltica se encontram, que os atores invisveis conseguem trazer as solues que eles defendem e estabelecer a agenda de decises (Kingdon, 2007). No caso do projeto NCP, a discusso sobre a cooperao

intergovernamental para combater a pobreza e promoo da equidade em reas metropolitanas brasileiras teve sua origem no interior do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia. No entanto, representantes do governo federal brasileiro foram convidados e a secretria executiva do Ministrio

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das Cidades, poca, se envolveu com toda a discusso do projeto e assumiu a sua coordenao. importante verificar, ento, que o tema e o problema entraram na agenda governamental naquele momento. No entanto, em julho de 2005, tanto o Ministro das Cidades, como a sua secretria executiva saram do Ministrio e seus sucessores no assumiram tal projeto como prioridade de sua gesto. Pode-se afirmar que a agenda mudou e o Projeto NCP saiu de pauta, embora os tcnicos de terceiro escalo do Ministrio tenham levado adiante a sua implementao (mesmo porque o projeto tornara-se um compromisso formalizado entre o Ministrio das Cidades e a Universidade de British Columbia).

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A DISTNCIA ENTRE FORMULAO E IMPLEMENTAO

A elaborao e formulao do Projeto NCP tambm tiveram participao do Ministrio das Cidades, mas foi muito mais fruto do trabalho do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia. O projeto foi desenhado e, quando pronto, levado para conhecimento das cidades selecionadas. O processo de implementao iniciou-se de fato, nos municpios, no incio de 2006. Foram quase dois anos de construo da agenda, elaborao e formulao da proposta, segundo as definies de Saravia (2006). Os prefeitos dos municpios selecionados pelo Ministrio das Cidades para liderarem o projeto em suas regies receberam a proposta escrita (o projeto) no incio de 2006 e se comprometeram a constituir um grupo gestor em seus governos municipais. O primeiro passo foi a escolha de um tema que seria a base do consrcio e dos municpios que comporiam este consrcio. O ento coordenador do Projeto por parte do Ministrio das Cidades (depois da mudana do Ministro) e um representante do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia visitaram os cinco municpios em fevereiro de 2006, conversaram com cada prefeito e com cada equipe de gesto. Foi neste momento que os governos municipais decidiram sobre os temas de trabalho. Em relao aos casos analisados neste trabalho, ou seja, Belo Horizonte e Santo Andr, os temas foram igualdade de gneros e reduo da violncia contra a mulher para a capital de Minas Gerais, e promoo do trabalho decente, segundo conceito desenvolvido pela OIT (Organizao Internacional do Trabalho), para o municpio paulista4. Em junho de 2006, houve um encontro em Vancouver, Canad, entre representantes dos governos municipais, governo federal (Ministrio das Cidades) e Universidade de British Columbia, inaugurando oficialmente o projeto. A partir da, houveram vrios encontros entre os representantes municipais, os tcnicos do governo federal e da universidade canadense com o objetivo de capacitao, inclusive sobre a nova Lei dos Consrcios Pblicos, e de discusso do andamento dos projetos locais.

No caso dos outros municpios envolvidos no Projeto, os temas selecionados foram: revitalizao da Bacia Urbana do Rio Maranguapinho; em Fortaleza; combate violncia urbana, em Recife; e saneamento ambiental, em Santarm.
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No final de 2006, incio de 2007, os municpios lderes chamaram outros municpios para participarem do projeto. Belo Horizonte convidou Betim, Contagem e Sabar para serem os seus parceiros, enquanto Santo Andr convidou Osasco, Diadema e Guarulhos. Guarulhos acabou no se inserindo. Entre 2006 e 2007, o coordenador do Projeto pelo Ministrio das Cidades mudou novamente e a Secretria de Habitao do Ministrio assumiu a responsabilidade pela sua conduo no nvel nacional. Em 2007, os municpios parceiros selecionaram uma rea de assentamento precrio para desenvolverem projetos pilotos com o tema especfico que cada regio identificou como relevante. O objetivo era que estas atividades e os seus resultados ajudassem a produzir conhecimento para resoluo de problemas relacionados com assentamentos informais. Apesar de todos os municpios envolvidos em todas as cinco regies terem desenvolvido seus projetos piloto em total parceria com a Universidade de British Columbia, em 2008, j era sabido que apenas Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabar formariam um consrcio pblico. Uma das discusses que se pode fazer a partir da experincia vivida pelo projeto a distncia que houve entre a formulao e a implementao. O modelo top-down recomenda uma clara distino entre a formulao e a implementao de polticas. Ele tem suas razes no modelo de estgios, segundo o qual as polticas pblicas seguem um ciclo de vida que se inicia nos processos pr-decisrios de formao de uma agenda, passando em seguida pelo processo decisrio e pela formulao da poltica. Ocorre ento a implementao, e finalmente a avaliao. (Pressmann e Wildavski, 1984). A alternativa que se coloca ao modelo top-down o modelo de baixo para cima, bottom-up. Esse modelo parte da observao e da anlise do indivduo e das escolhas organizacionais. As polticas pblicas so elaboradas para responderem a algum problema especfico; em seguida, so formatadas regras, procedimentos e estruturas e so verificados os instrumentos de polticas disponveis e politicamente viveis (Pressmann e Wildavski, 1984). Arretche (2001) destacou, em seu trabalho sobre avaliao de polticas pblicas, a distncia entre a formulao e implementao, em especial nos casos dos formuladores serem de um nvel de governo enquanto os implementadores, de

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outro. Portanto, segundo a autora, ao avaliar uma poltica pblica, o avaliador deve levar em considerao o grau de conhecimento que o(s) implementador(es) tm do desenho daquela poltica. Nos casos top-down, Arretche defende que as instncias superiores de governos devem criar incentivos que convenam os nveis inferiores de governo a implementarem determinada poltica. Para a autora, so trs perguntas que o avaliador deve fazer para os executores das polticas pblicas: (a) eles conhecem os objetivos da poltica?; se sim, (b) eles concordam com os objetivos?; se sim, (c) eles tm condies institucionais para implementarem a poltica pblica em questo? Cada no respondido significa uma grande distncia entre formulao da poltica e sua implementao (Arretche, 2001). Interessante notar que Spink (2005) contrape s regies metropolitanas,entendidas como instituies top-down, ou seja, criadas a partir de uma lei federal ou estadual (de cima para baixo), a figura dos consrcios, associaes horizontais e voluntrias de municpios. O projeto NCP , no entanto, um projeto de criao de consrcios cujo desenho top-down, uma vez que nasce na instncia federal de governo em entidades internacionais e implementado (ou se pretendia ser) nas instncias locais de governo. No caso do Consrcio Mulheres das Gerais, embora o estmulo inicial tenha sido de cima para baixo, os dirigentes municipais e suas equipes tcnicas se envolveram com o projeto e assumiram o projeto regional (e local) dentro de uma temtica por eles escolhida.

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MULHERES DAS GERAIS (REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE)

Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, o Consrcio Regional de Promoo da Cidadania: Mulheres das Gerais, entre os municpios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabar tem como objetivo o enfrentamento da violncia contra a mulher a partir do planejamento, fomento e implementao de aes e programas consorciados e compartilhados, que tenham carter emancipatrio e inclusivo, de forma colaborativa e sustentvel, para preveno e enfrentamento a todas as formas de violncia contra a mulher, zelando pela plena aplicao da Lei 11.340/06 a Lei Maria da Penha. Os quatro municpios que compem o consrcio tm, conjuntamente, uma populao de aproximadamente 3,6 milhes de habitantes (ver Tabela 1). A populao dos quatro municpios, somada, corresponde a cerca de 71,7% de toda a populao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).5
Tabela 1: Populao dos municpios participantes do Consrcio Regional de Promoo da Cidadania: Mulheres das Gerais Municpio Belo Horizonte Betim Contagem Sabar Total Populao 2.434.642 429.507 617.749 125.285 3.607.183 % pop municpios consorciados 67,5% 11,9% 17,1% 3,5% 100,0% % pop municpios da RM de BH 48,39% 8,54% 12,28% 2,49% 71,69%

Fonte: Estimativas da populao para 1 de julho de 2008 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (29 de agosto de 2008). Pgina visitada em 5 de maro de 2009.

O Consrcio Mulheres das Gerais foi criado em 29 de maro de 2008. Entretanto, o processo de sua constituio comeou em 2006. Aps a inaugurao oficial do projeto NCP, em Vancouver, Canad, em junho de 2006, houve uma Oficina de Capacitao sobre a Lei Federal 11.107/05, e o planejamento estratgico com a equipe canadense para elaborao do Plano de Aes para 2007, ambos em Belo Horizonte, entre outubro e dezembro de 2006.
5

Os dados utilizados foram obtidos a partir do documento Estimativas da populao para 1 de julho de 2008 (pdf), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (29 de agosto de 2008), http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2008/POP2008_DOU.pdf. Pgina visitada em 5 de maro de 2009.

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Entre fevereiro e abril de 2007, os quatro prefeitos assinaram cartas de pactuao, nomeando o Grupo Gestor, Grupo Tcnico e Grupo Jurdico do projeto, de acordo com a orientao da equipe do projeto. A metodologia de consorciamento elaborada pelos quatro municpios foi apresentada em Recife, durante o Primeiro Simpsio Nacional (abril de 2007), s demais equipes ligadas ao projeto: governo federal e prefeituras das outras regies participantes do projeto. Alguns dos eventos que precederam a criao do Consrcio Mulheres das Gerais foram, em junho de 2007, a Oficina Tcnica sobre a Lei Federal 11.107/05, com o Grupo Gestor, Grupo Tcnico, Grupo Jurdico e convidados, em Belo Horizonte e, em agosto do mesmo ano, a Oficina de Capacitao para Construo de Consenso, em Belo Horizonte. Em 10 de outubro de 2007, o Protocolo de Intenes foi assinado pelos municipios consorciantes. O Protocolo foi aprovado pelas Cmaras de Vereadores de Contagem e Sabar em novembro e enviado para Cmara de Belo Horizonte para audincia pblica, em dezembro.
A assinatura do Protocolo de Intenes pelos municpios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabar constituiu um ato de vontade poltica dos chefes de governo dos municpios que, aps ratificao mediante lei pelos respectivos rgos legislativos, converter-se- no Contrato de Consrcio Pblico. De um lado, a natureza contratual do consrcio garante o cumprimento de responsabilidades administrativas, tcnicas e oramentrias de cada municpio consorciado. Por outro lado, a natureza jurdica do consrcio permite ganhos de escala na prestao de servios, racionaliza a aplicao de recursos pblicos e facilita a captao de recursos por transferncias intergovernamentais e outras fontes no governamentais (Documento oficial do Consrcio Regional de Promoo da Cidadania: Mulheres das Gerais).

Segundo documento oficial do Consrcio, a justificativa para a colaborao entre os quatro municpios em questo se d por dois motivos: todos os quatro municpios j haviam assinado o Pacto Nacional de Polticas para as Mulheres, do Governo Federal, que norteia o Plano de Trabalho do Consrcio Regional Proposto; e todos os quatro municpios j davam um tratamento institucional temtica de gnero, ou seja, nesses municpios j existiam rgos ou instituies vinculadas s polticas de gnero, assim como equipamentos destinados a atender ao pblico alvo dessas polticas (Documento oficial do Consrcio Mulheres das Gerais, 2008. p. 6). A atuao do consrcio delineada em dois eixos programticos. O primeiro refere-se preveno, por meio de campanhas educativas e no sexistas, construo de banco de dados sobre violncia domstica em nvel metropolitano e aes comunitrias junto a jovens e mulheres. O segundo eixo foca o atendimento a

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mulheres em situao de violncia domstica, por meio da Casa de Abrigo Regional e da Casa de Passagem. A regulamentao do Consrcio suficientemente flexvel para permitir a adeso de novos entes federativos, ampliando assim a possibilidade de incorporar novas parcerias e aes no territrio de atuao do Consrcio Regional. importante destacar que, com as eleies municipais de 2008, apenas em Contagem, dos quatro municpios, a prefeita foi reeleita (ver quadro 1). No entanto, em Belo Horizonte e em Sabar, os prefeitos eleitos eram os candidatos dos prefeitos anteriores, o que confirmou o apoio ao processo de consolidao do Consrcio Regional de Promoo da Cidadania: Mulheres das Gerais. Em Betim, o prefeito eleito teve o apoio do ex-prefeito de Belo Horizonte, o que tambm permite a inexistncia de resistncia por parte desse municpio em relao sua participao no Consrcio. Em novembro de 2008, logo aps as eleies, cada grupo gestor municipal do Consrcio discutiu com as equipes de transio municipais o funcionamento do Consrcio. Em janeiro e fevereiro de 2009, foram feitas novas reunies com os novos prefeitos, com a participao de tcnicos e gestores dos quatro municpios, com o objetivo de apresentar a trajetria do projeto, esclarecer a sua importncia e desdobrar os prximos passos, garantindo a continuidade de sua implementao.
Prefeito: criao do Consrcio (2005-2008) Fernando Pimentel (PT) Prefeito atual (20092012)

Municpio

Observao Mrcio Lacerda foi o canditado a prefeito com apoio do ex-prefeito Fernando Pimentel (PT) e do Gov. Acio Neves (PSDB). A prefeita eleita teve o apoio do exprefeito de Belo Horizonte. O candidato do PSDB perdeu a despeito do apoioa do prefeito anterior e do Gov. Acio Neves. nica mulher que se candidatou em Contagem. No primeiro turno ganhou sem nenhuma coligao de grande porte. No segundo turno ganhou com mais de 60% de votos. O atual prefeito, mesmo sendo de outro partido, foi o candidato do exprefeito Sergio Freitas.

Belo Horizonte

Mrcio Lacerda (PSB)

Betim

Carlaile Pedrosa (PSDB)

Maria do Carmo Lara Perptuo (PT)

Contagem

Marilia Aparecida Campos (PT)

Marilia Aparecida Campos (PT)

Sabar

Sergio Freitas (PSB)

William Lcio Goddard Borges (PV)

Quadro 1: Prefeitos participantes do Consrcio na gesto passada (2005 a 2008) e na atual gesto (2009-2012)

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TRABALHO DECENTE (SANTO ANDR, DIADEMA E OSASCO)

Diferentemente das outras regies do Projeto, a regio de Santo Andr j possui um consrcio multitemtico, criado em 1990: o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, formado por Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. A Regio do Grande ABC nasceu com a Vila de Santo Andr da Borda do Campo, fundada em 1553. J no sculo XIX, a ocupao da rea cobria praticamente toda a Regio do ABC de hoje. No sculo XX, os municpios foram se desmembrando e a Regio do Grande ABC foi se consolidando6. Com um total de 2.350.065 habitantes, a Regio do Grande ABC representa o centro econmico mais dinmico da Regio Metropolitana de So Paulo (formada por 39 municpios). Uma das alternativas pensadas pela equipe de gesto do projeto NCP do municpio de Santo Andr, assim que tomou conhecimento do projeto, em 2006, foi a de convidar os municpios participantes do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC para darem incio ao processo de transformao do Consrcio do ABC em consrcio pblico. No entanto, pela composio poltica (a maioria dos municpios do ABC no tinha identificao poltico-partidria com o governo de Santo Andr ver Quadro 2) e pela resistncia j apresentada por alguns municpios, os gestores municipais acreditaram que uma outra alternativa fosse mais vivel.

Municpio

Prefeito gesto passada (20052008) Joo Avamileno (PT) William Dib (PSB) Jos Auricchio Jnior (PTB)

Prefeito atual (2009-2012)

Santo Andr So Bernardo do Campo So Caetano do Sul

Aidan Ravin (PTB) Luiz Marinho (PT) Jos Auricchio Jnior (PTB)

A Vila de Santo Andr da Borda do Campo mudou de nome em 1812, passando a chamar Freguesia de So Bernardo (que se transformou em Municpio de So Bernardo em 1889). Em 1938, seu nome passou a ser Santo Andr (e sua sede passou da Vila de So Bernardo para o Distrito de Santo Andr). O distrito de So Bernardo (que compreendia tambm Diadema) se emancipou em 1944; So Caetano do Sul, em 1948; Mau e Ribeiro Pires, em 1953; e Rio Grande da Serra, em 1958.

22 Diadema Mau Ribeiro Pires Jos de Filipe (PT) Leonel Damo (PV) Clovis Volpi (PV) Adler Alfredo Jardim Teixeira (PSDB) Mrio Reali (PT) Oswaldo Dias (PT) Clovis Volpi (PV) Adler Alfredo Jardim Teixeira (PSDB)

Rio Grande da Serra

Quadro 2: Prefeitos participantes do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC na gesto passada (2005 a 2008) e na atual gesto (2009-2012)

Como a municipalizao do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda era um processo recente e alguns municpios da regio metropolitana de So Paulo tinham assumido a responsabilidade de gerir este sistema em seus municpios, a equipe de governo de Santo Andr imaginou que este projeto poderia fortalecer a cooperao entre estes municpios para pensarem em propostas que fossem alm do que o Ministrio do Trabalho e Emprego propunha e que permitissem pensar em uma agenda local/regional de promoo do trabalho decente. Assim, nasceu uma parceria entre Santo Andr, Osasco e Diadema (ver Tabela 2 e Quadro 3) em uma estrutura de trabalho inter-municipal colaborativa para determinar metodologias e implementar polticas pblicas regionais que pudessem fomentar o trabalho decente. Foco especfico foi dado para os trabalhadores autnomos do segmento da construo civil (principalmente os residentes de assentamentos informais). A estrutura de trabalho do projeto foi delineada ao longo de dois eixos: Reforo da capacidade institucional: criao de um banco de dados de trabalhadores autnomos com os Centros Pblicos de Emprego de cada municpio, com o objetivo de ajudar a solidificar um conjunto de polticas sociais para um segmento da fora de trabalho autnoma; Ao Comunitria e Divulgao Externa: motivao da indstria da construo civil para integrar polticas de trabalho decente por meio de uma srie de iniciativas de educao comunitria.

23 Tabela 2 Populao dos municpios participantes do projeto NCP para a promoo do trabalho decente Municpio Santo Andr Diadema Osasco Total Populao 673.396 397.738 718.646 1.784.608 % da populao dos municpios parceiros 37,62% 22,22% 40,15% 100,00% % da populao dos municpios da RM de SP 3,39% 2,00% 3,61% 9,00%

Fonte: Estimativas da populao para 1 de julho de 2009 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (14 de agosto de 2009). Pgina visitada em 15 de novembro de 2009.

Encontros foram feitos nos trs municpios para definir o escopo, determinar o grupo de projeto, identificar a melhor abordagem, delinear a metodologia e capacitar as secretarias sobre o projeto. Em 2007, os projetos pilotos foram implementados nos municpios. No entanto, os prefeitos e os grupos gestores concordavam que no seria necessrio a constituio de um consrcio pblico entre estes municpios e que bastava a formalizao da cooperao por meio de um convnio. No segundo semestre deste ano, a partir de disputas internas ao partido poltico que se encontrava no poder pblico municipal de Santo Andr, houve um desentendimento entre o prefeito e sua equipe de governo, o que desencadeou na sada, em dezembro de 2007, dos secretrios de governo (com exceo de dois deles) e de boa parte dos secretrios adjuntos e diretores do governo. Como o grupo gestor do projeto em Santo Andr era formado por pessoas que deixaram a prefeitura, o prefeito teve que formar um novo grupo gestor. Alm disso, com as disputas polticas e as eleies municipais se aproximando, o prefeito de Santo Andr no priorizou a continuidade do projeto, assim como os outros prefeitos. A minuta do convnio foi elaborada, mas nem sequer foi firmada. Com a mudana do prefeito de Santo Andr, em 2009 (veja Quadro 3), o projeto no foi mais retomado.

24 Prefeito gesto passada (20052008) Joo Avamileno (PT) Jos de Filipe (PT) Emdio Pereira de Souza (PT)

Municpio Santo Andr Diadema Osasco

Prefeito atual (2009-2012) Aidan Ravin (PTB) Mrio Reali (PT) Emdio Pereira de Souza (PT)

Quadro 3:Prefeitos participantes do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC na gesto passada (2005 a 2008) e na atual gesto (2009-2012)

Para uma anlise mais profunda do caso de Santo Andr, Diadema e Osasco, utilizarei a referncia terica sobre disseminao utilizada por Paulics (2004) e Farah (2008).

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DISSEMINAO

Em estudos sobre a disseminao de polticas pblicas e programas inovadores, Paulics (2004) e Farah (2008) consideram este processo segundo o qual uma inovao reproduzida por outras localidades ou quando um municpio se inspira em iniciativas desenvolvidas anteriormente em outros locais. Paulics (2004) utiliza o modelo de translao proposto por Bruno Latour, que defende a teoria de que as inovaes so construdas e disseminadas coletivamente. Segundo este modelo, o processo de disseminao comea quando algum faz uma afirmao, cujo objetivo o de estabelecer um dilogo com pessoas que considerem a afirmao indiscutvel. Se a disseminao ignorada, o processo de disseminao abortado. Mas ela pode ser aceita e incorporada em outras afirmaes que so construdas. Ou ainda a afirmao pode ser levada em considerao, mas questionada. Por isso, Latour afirma que as inovaes, ao se disseminarem, ao serem pegas na mo, tambm so alteradas por quem as pega (Paulics, 2004). Segundo Paulics (2004), Latour apresenta duas maneiras de se realizar a disseminao. Aquele que faz a afirmao pode dar margem para negociao sem se preocupar se vo transform-la e adapt-la s novas realidades (processo mais fcil de disseminao) ou pode no aceitar que se alterem o contedo da inovao (processo mais difcil de disseminao). No caso do Projeto NCP em Santo Andr, Diadema e Osasco, no houveram dificuldades para que as equipes da Universidade de British Columbia e do Ministrio das Cidades aceitassem que os municpios no implementassem o programa do modo como foi inicialmente pensado. Segundo Farah, o contexto do municpio (do local) to importante quanto a prpria poltica pblica. Assim, sob a sua perspectiva de anlise, os municpios adotantes tm participao ativa e fundamental no processo de adoo de uma poltica pblica ou um programa (e mesmo na sua recriao) (Farah, 2008). A autora levanta alguns fatores que devem ser considerados na anlise do processo de disseminao de polticas e programas. Em primeiro lugar, o programa deve ser capaz de dar uma resposta efetiva a problemas e desafios

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enfrentados por uma administrao ou governo; em segundo lugar, o problema a que se trata esta poltica pblica ou programa deve ser comum a outras localidades; em terceiro lugar, os atores sociais e polticos locais devem considerar este problema como relevante; em quarto lugar, o problema tratado pela poltica pblica ou programa e a agenda de polticas pblicas de diferentes localidades devem ser convergentes (Farah, 2008. p. 114 a 116). Este conjunto de fatores no contemplou o caso de Santo Andr. Ficou claro que a constituio de um novo consrcio nem entrou na agenda local. O problema tratado pelo projeto, a questo da pobreza e da urbanizao precria, era vista pelas prefeituras e pelos governos de Santo Andr, Diadema e Osasco. Mas naquele momento, este problema no foi colocado como prioridade no sentido de se pensar em uma nova estratgia regional e no seria um novo consrcio a sua soluo. Segundo Farah,
importante reconhecer a influncia da agenda local no processo de disseminao para evitar a perspectiva que ignora o contexto das localidades adotantes. Se, nessas localidades, a agenda local no enfatiza determinados temas, as caractersticas intrnsecas da inovao tornam-se, no limite, irrelevantes: a municipalidade no quer a inovao, pois ela no diz respeito a uma questo social e poltica relevante naquele contexto especfico, ou, ainda, a sua adoo no considerada prioritria no quadro mais abrangente de ao governamental, tendo em vista um balano entre recursos mobilizados e resultados a serem obtidos. Assim, embora o tema possa integrar a agenda sistmica (Kingdon, 1995), isto , embora seja reconhecido localmente, por atores sociais e polticos locais, como um problema social, ele pode no ter um status suficiente para integrar a agenda de governo e, sobretudo, a de deciso, isto , a que inclui as questes que sero objeto de ao governamental efetiva. (Farah, 2008. p. 117).

Retomando o modelo de Latour apresentado em Paulics (2004), fica a pergunta: ser que, de uma maneira ou outra, a afirmao neste caso no foi ignorada? No em um primeiro momento. Mas com o passar do tempo, com a deciso de no constituio do consrcio, com a mudana da equipe tcnica, com as preocupaes polticas ocupando lugar de destaque e com a ruptura de governo em Santo Andr, o projeto tornou-se cada vez menos importante para aquelas localidades. J a experincia de Belo Horizonte ocorreu em outro sentido. O prefeito da capital mineira convenceu os atores municipais e os governos de cidades vizinhas e conseguiu, com sua equipe de governo, implementar o Consrcio

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Mulheres das Gerais. Para os governantes municipais desta regio, fazia todo o sentido naquele momento, pensar na criao e consolidao de um projeto de cooperao metropolitana intermunicipal. Alm do mais, o prprio Governo do Estado est interessado em melhorar a gesto de toda a Regio Metropolitana de Belo Horizonte e incorporou este eixo de atuao em seu planejamento estadual.

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CONSIDERAES FINAIS

Se aplicssemos as trs questes de Arretche (2001) para os casos de Belo Horizonte e de Santo Andr, perguntando para os prefeitos e os grupos gestores: (a) se eles conheciam os objetivos do projeto; (b) se eles concordavam com os objetivos; e (c) se eles tinham condies institucionais para implementarem o projeto NCP, teramos provavelmente as seguintes respostas:

Perguntas 1. Conheciam os objetivos da poltica? 2. Concordavam com os objetivos? 3. Tinham condies institucionais para implementarem?

Belo Horizonte Sim Sim Sim

Santo Andr Sim No

Como cada no respondido significa uma distncia entre formulao da poltica e sua implementao (Arretche, 2001), possvel perceber porque no caso de Santo Andr o projeto foi totalmente redesenhado e seu grande objetivo no foi alcanado. Este caso interessante, pois ele permite levantar algumas questes para reflexo do porque o projeto no alcanou o resultado que se pretendia7. Em primeiro lugar, o tema no entrou na agenda local. Como o projeto no fazia parte mais da agenda do governo federal, mesmo com todo o esforo da equipe da Universidade de British Columbia, no houveram incentivos suficientes por parte do governo federal, em especial do Ministrio das Cidades, para que as municipalidades no entorno de Santo Andr assumissem o projeto. Segundo Arretche, para que os governos subnacionais adotem e sigam os objetivos e o desenho do programa nacional, a autoridade central deve ser capaz de desenvolver uma bem-sucedida estratgia de incentivos, que podem ser explcitos ou implcitos (Arretche, 2001). O prprio Ministrio das Cidades, no momento da formulao, tinha se comprometido com boa parte do financiamento do projeto. No entanto, durante a

Para estudos futuros, seria interessante fazer uma anlise similar a esta para os outros casos (Fortaleza, Recife e Santarm).

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implementao (dois anos depois), o Ministrio disponibilizou apenas os recursos financeiros destinados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)8 como sua contrapartida ao projeto, uma vez que imps aos municpios que os projetospiloto fossem em reas de interveno do PAC. Ou seja, independente do projeto NCP, os municpios participantes receberiam do Governo federal o mesmo montante de recursos financeiros. Por outro lado, no podemos esquecer que trata-se de um projeto de cooperao regional e que demanda muito esforo dos governante de Santo Andr (municpio lder) e de sua equipe de governo para convencerem os parceiros dos municpios vizinhos (alm da necessidade de se fazer uma articulao local com atores da sociedade civil e com o legislativo municipal). Diante da situao e do contexto poltico regional daquela regio, com a j existncia de um consrcio consolidado e com as disputas polticas municipal e regional, o prefeito de Santo Andr no enxergou o projeto como importante para a regio naquele momento. Segundo as palavras de Latour, ignorou a afirmao. Para finalizar, devemos lembrar que o projeto canadense tambm considerou, inicialmente, a constituio de outros trs consrcios pblicos, o que tambm no aconteceu. Estudar mais profundamente os outros casos pode ampliar o entendimento do projeto e suas dificuldades.

O Programa de Acelerao de Crescimento (PAC), lanado em 28 de janeiro de 2007, um programa do Governo Federal brasileiro que engloba um conjunto de polticas econmicas, planejadas para os prximos quatro anos, e que tem como objetivo acelerar o crescimento econmico do Brasil, prevendo investimentos totais de 503 bilhes de reais at 2010, sendo uma de suas prioridades a infra-estrutura, como portos e rodovias. (fonte: http://www.coladaweb.com/geografia/pac.htm)

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REFERNCIAS

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AUTORIA Patrcia Laczynski Doutoranda e mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getulio Vargas. Instituio: EAESP-FGV Endereo eletrnico: patricialac@gvmail.br