n 03

novembre 2011

POINT SUD
les tudes du CNCD-11.11.11

Financer la lutte contre le rchauffement global :

les marchs financiers au secours du Sud ?
par Antonio Gambini, Charg de recherche et plaidoyer Financement du dveloppement au CNCD-11.11.11

Ewan_Bellamy

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sommaire
1/ introduction 2/ le cot pour le Sud 3 / lvolution du financement climatique dans lhistoire des ngociations internationales 4/ la pratique du financement climatique
A/ les chiffres B/ la jungle des fonds climatiques C/ un systme dysfonctionnel : dmonstration empirique D/ le march du carbone E/ la contribution de la finance prive 16 19 22

1/ introduction
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08 13 Comme le souligne un des plus importants experts belges sur le climat, Jean-Pascal van Ypersele, vice-prsident du GIEC 1, les pays dvelopps sont responsables de la plus grande partie du rchauffement global mais les pays en dveloppement sont ceux qui en ressentent le plus fortement les effets et qui ont le moins de moyens pour sy adapter. Cest linjustice fondamentale des changements climatiques 2. Le rchauffement du climat est d laccumulation excessive de gaz effets de serre (ou GES, soit principalement le CO2 mais aussi dautres gaz tels que le mthane CH4 et le protoxyde dazote N2O) dans latmosphre, suite lutilisation massive de combustibles fossiles depuis la rvolution industrielle. Historiquement, ces missions accumules sont issues hauteur de 80% environ des pays industrialiss, et aujourdhui encore ces mmes pays sont responsables de 46% des missions de gaz effet de serre de lanne 2004, alors quils ne reprsentent que 20% de la population mondiale 3. En ce sens, les pays industrialiss du Nord sont redevables dune dette climatique envers les pays en dveloppement du Sud. Cette dette est dautant plus lourde que les pays du Sud subissent dj plus lourdement que les pays du Nord les effets dvastateurs du rchauffement climatique et que cette tendance devrait encore samplifier dans les annes venir. Selon la Banque mondiale, entre 75 et 80% des dommages rsultant des changements climatiques seront subis par les pays du Sud 4. Gographiquement les pays situs aux latitudes tropicales vont trs probablement souffrir de faon disproportionne des phnomnes tels que la rarfaction des sources deau douce, la rduction des rendements agricoles, ou encore lextension des zones de prvalence de maladies telles que le paludisme 5. conomiquement, les pays les plus pauvres sont galement moins rsilients, plus vulnrables face au rchauffement global. Les secteurs conomiques primaires (agriculture et pche), dont la part dans la richesse et lemploi total est relativement beaucoup plus importante dans ces pays que dans les pays industrialiss,

5/ les enjeux du financement climatique avant le sommet de Durban

A/ dessiner et construire le nouveau Fonds vert pour le climat (FVC) B/ les sources de financement

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6/ conclusion 7/ lectures conseilles

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les pays industrialiss du Nord sont redevables dune dette climatique envers les pays en dveloppement du Sud

sont touchs plus directement par le rchauffement que les secteurs secondaires et tertiaires. Le pouvoir dachat des habitants de ces pays est frapp plus durement par une hausse des prix des denres alimentaires. Les pouvoirs publics (tat et autorits locales) y sont en rgle gnrale plus faibles et donc moins mme dorganiser les secours suite aux vnements mtorologiques extrmes qui se multiplient loccasion du rchauffement, et plus dsempars face aux multiples besoins dadaptation de la vie des populations locales la transformation de la situation mtorologique et agricole 6. Cette double injustice Nord-Sud (tant au niveau des causes que des effets) est consubstantielle au dbat sur le rchauffement climatique. Selon le prambule de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) 7, adopte lors du sommet de la Terre Rio de Janeiro en 1992, le caractre plantaire des changements climatiques requiert de tous les pays quils cooprent le plus possible et participent une action internationale, efficace et approprie, selon leurs responsabilits communes mais diffrencies, leurs capacits respectives et leur situation sociale et conomique . La question du financement climatique, au sens de la contribution financire du Nord aux efforts dattnuation (ou mitigation en anglais) des concentrations de GES dans latmosphre et aux efforts dadaptation aux consquences du rchauffement des pays du Sud, est un des quatre grands chapitres8 de la rponse apporter cette injustice fondamentale, et constitue lobjet de la prsente tude. Dans un premier temps, nous aborderons la question du chiffrage des besoins de financement des pays du Sud en matire dattnuation et dadaptation. Nous voquerons ensuite comment lapprhension de cette question a volu dans le cadre des ngociations internationales, en partant de la Convention-Cadre de 1992 jusquaux travaux prparatoires de la COP 17 (17e Confrence des parties la CCNUCC) de Durban de Novembre-Dcembre 2011.

La partie suivante de ltude sera consacre lanalyse du financement climatique tel quil existe et est pratiqu concrtement aujourdhui. Nous examinerons notamment les estimations chiffrs des montants effectivement dbourss, engags ou promis, y compris au niveau de la contribution belge, et les multiples canaux par lesquels ces montants transitent (les fonds climatiques). Enfin, nous ferons le point sur les enjeux des ngociations internationales en cours et venir en matire de financement climatique, tant en matire darchitecture institutionnelle que par rapport aux pistes de mobilisation des ressources ncessaires.

1/ Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat 2/ J.-P. Van Ypersele, Les changements climatiques et la politique belge de coopration au dveloppement : dfis et opportunits, juin 2008, p.9, http://diplomatie.belgium.be/fr/binaries/RapportClimat_vanYpersele_t cm313-67482.pdf 3/ V. Rigot & N. Van Nuffel, 11.11.11 pour le climat, CNCD-11.11.11, novembre 2010, p. 7 et 8, http://www.cncd.be/IMG/pdf/Etude_climat.pdf, citant notamment les chiffres pour 2004 du rapport 2007 du GIEC, Changements climatiques 2007. Rapport de synthse, sous la direction de R. K. Pachauri, Prsident du GIEC, disponible sur http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_fr.pdf 4/ Banque mondiale, World Development Report 2010. Development and Climate change, http://siteresources.worldbank.org/ INTWDR2010/Resources/5287678-1226014527953/WDR10-Full-Text.pdf, cit par M. Worth & T. Jones, Climate loan sharks. How the UK is making developing countries pay twice for climate change, World Development Movement et Jubilee Debt Campaign, juin 2011, p. 18, http://www.wdm.org.uk/sites/default/files/Climate%20Loan%20Sharks%2 0FINAL%20web%20copy.pdf; voir galement P. Ozer, Limpact des changements climatiques dans les pays en dveloppement, dans Refonder les politiques de dveloppement. Les relations Nord-Sud dans un monde multipolaire, sous la direction dA. Zacharie, ditions Au bord de leau, mars 2010 5/ V. Rigot & N. Van Nuffel, op.cit., pages 4 et 5. 6/ V. Rigot & N. Van Nuffel, op.cit., pages 15 et 16. 7/ Disponible notamment sur http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convfr.pdf 8/ Les quatre grands chapitres dfinis lors de la Confrence de Bali en 2007 sont : lattnuation du rchauffement, ladaptation aux changements climatiques, le transfert des technologies appropries et la mise disposition des moyens ncessaires pour ces 3 premiers chapitres.

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2/ le cot pour le Sud

Lvaluation des besoins est par dfinition le point de dpart obligatoire de toute rflexion sur le financement climatique. Avant dvoquer les diffrentes estimations chiffres qui circulent dans la littrature, il importe de prciser plusieurs lments. Rappelons avant tout quil sagit de financer deux objectifs distincts: lattnuation et ladaptation. Les besoins en matire dattnuation dpendent du niveau dambition en matire de rduction dmissions (ou plus prcisment du niveau de concentration de GES dans latmosphre, ce qui permet de prendre en compte galement les puits de carbone , cest-dire les forts et autres forces naturelles qui contribuent fixer le carbone, en le retirant ainsi de latmosphre). Ce niveau dambition est lui-mme le rsultat de lobjectif global de limitation de la hausse de temprature moyenne mondiale. La dernire tape est celle de la rpartition entre pays dvelopps et pays en dveloppement de leffort dattnuation des missions. Tous doivent en effet contribuer rduire les missions mondiales dans le respect du principe de responsabilit commune mais diffrencie.

Remarquons que lobjectif de limiter les missions des pays du Sud nest pas forcment une atteinte au principe de la responsabilit historique des pays dvelopps, condition que ces efforts soient justement financs par les pays industrialiss. Il sagit de plus dune mesure de bon sens, considrant quen matire dmissions annuelles actuelles (et non pas en matire daccumulation historique), les pays en dveloppement sont dj lorigine de plus de la moiti des missions. Enfin, lintroduction de technologies bas carbone dans les pays en dveloppement peut constituer pour ces pays un moteur positif de dveloppement. Nous utiliserons ici le scnario officiel dune augmentation de la temprature limite 2 Celsius, cens correspondre une concentration hauteur de 450 ppm de CO2 (et autres GES) en 2020 9. Notons que ce scnario apparat comme trs optimiste, car il dpend notamment de la ralit des rductions dmissions futures par les pays industrialiss. Les besoins en matire dadaptation sont eux aussi dpendants de lvolution future des concentrations de GES dans latmosphre et des niveaux de temprature : les effets dune augmentation de temprature de 4C sont autrement plus dsastreux que ceux dune augmentation de 2 Celsius 10. Une prcision indispensable est celle de la dfinition des besoins financer.

TABLEAU 1

ESTIMATIONS DES COTS ANNUELS DATTNUATION ET DADAPTATION POUR LES PAYS EN DVELOPPEMENT (chiffres en milliards de dollars)
2015 Attnuation Invest. total Invest. marginal 4-105 (WDR 2010) Adaptation 2020 Attnuation 400 (WEO 2010) 130 (WEO 2010) 290 (P. Catalyst 2010) 63-300 (WDR 2010) 60 (P. Catalyst 2010) 140-175(WDR 2010) Adaptation 2030 Attnuation 265-565 (WDR 2010) Adaptation 15-100 (WDR 2010)

Cot marginal

On distingue en effet habituellement trois types de dfinitions 11 reprises ci-dessous. 1/ Linvestissement total reprsente la totalit du cot ncessaire pour financer, par exemple, de nouvelles centrales lectriques bas carbone (oliennes ou solaires notamment). Ces chiffres sont de lordre de trillions de dollars, comme disent les AngloSaxons, soit dans un ordre de grandeur de milliers de milliards de dollars, mais ne sont que rarement voqus en matire de financement climatique car ils ne prennent pas en compte le fait que, mme sans aucun effort de rduction dmissions, les besoins de financement en infrastructure nergtique sont colossaux par dfinition (de lordre de 33 000 milliards de dollars, au niveau mondial, dans la priode 2010-2035 pour faire face au renouvellement de centrales vieillissantes et la croissance de la demande 12). 2/ Linvestissement marginal reprsente la diffrence, par exemple, entre le cot de construction dune centrale lectrique au charbon (trs mettrice), et la construction dune centrale mettant peu de GES. Les chiffres deviennent ici nettement moins importants, car ils ne reprsentent plus que le surcot directement li leffort dattnuation. 3/ Le cot marginal. Ici on ne prend plus uniquement en compte le cot initial de la construction des centrales lectriques, mais plus largement lensemble des flux financiers lis la centrale sur lensemble de sa dure de vie. De la sorte il est possible de prendre en compte les conomies parfois trs importantes que des investissements bas carbone peuvent occasionner en termes de frais dexploitation. Attention cependant la tentation dattribuer allgrement des cots marginaux ngatifs aux investissements bas carbone (infrieurs donc aux cots dinvestissements conventionnels comparables). Il ne suffit pas, dans la plupart des cas, surtout dans les pays en dveloppement, de prdire une conomie future substantielle (base dailleurs sur des prdictions forcment arbitraires quant lvolution future du prix de lnergie notamment), pour que linvestissement bas carbone initialement plus cher soit concrtement ralis en lieu et place de linvestissement conventionnel . Compte tenu de ce qui prcde, le tableau 1 ci-contre, bas sur les travaux de Sterk, Luhmann et Mersmann 13, synthtise trois

estimations, parmi les plus rcentes et plus fouilles : ldition 2010 du World Energy Outlook de lAgence internationale de lnergie (WEO 2010 dans le tableau), ldition 2010 du World Development Report de la Banque mondiale (WDR 2010 dans le tableau), et les estimations de 2010 du Project catalyst 14, un rseau dexperts financ par des fondations prives amricaines. Copenhague, les parties se sont engages un financement climatique (attnuation et adaptation cumuls) de 30 milliards de dollars entre 2010 et 2012 (appel communment Fast Start finance, soit financement mise en uvre rapide ou financement rapide). Ce mcanisme de court terme prlude la mise en place de fonds structurels, ports 100 milliards de dollars par an en 2020 15. Il apparat clairement, la lecture du tableau 1, que cet engagement, raffirm Cancn (cf. infra), reprsente un compromis politique plus quun calcul scientifique : il se situe manifestement du ct des estimations les plus optimistes du cot de la lutte contre le rchauffement climatique pour le Sud.

9/ M. Njie & B. Mller, Climate financing for developing countries. A postCopenhagen synopsis, European Capacity Building initiative, juin 2010, p. 3, http://pubs.iied.org/pdfs/G03020.pdf ;Y. Glemarec, Catalysing climate finance. A guidebook on policy and financing options to support green, low-emission and climate-resilient Development, UNDP (PNUD), 2011, p. 8, http://www.undp.org/ climatestrategies/docs/lecrds/catalysing_climate_finance.pdf 10/ Pour une analyse extrmement dtaille des estimations du cot des efforts dadaptation, voir M. Parry, N. Arnell, P. Berry, D. Dodman et autres, Assessing the costs of adaptation to climate change. A review of the UNFCCC and other recent estimates, IEED, aot 2009, http://pubs.iied.org/pdfs/11501IIED.pdf 11/ W. Sterk, H.-J. Luhmann, F. Mersmann, How much is 100 billion US dollars? Climate finance between adequacy and creative accounting, Friedrich Ebert Stiftung, juin 2011, p. 7, http://library.fes.de/pdf-files/iez/08158.pdf; T. Van Melle, N. Hhne, M. Ward, International climate financing. From Cancn to a 2C stabilisation pathway, ECOFYS, 4 fvrier 2011, http://www.ecofys.nl/ com/publications/documents/Climate_financing_after_Cancn_20110204.pdf 12/ W. Sterk, H.-J. Luhmann, F. Mersmann, op.cit., p. 7 13/ Ibid., p.9 14/ http://www.project-catalyst.info/ 15/ Par ailleurs la question de savoir si ces chiffres visent linvestissement total, linvestissement marginal ou les cots marginaux est controverse, voir notamment T. Van Melle, N. Hhne, M. Ward, op.cit., p. 5.

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3/ lvolution du financement climatique dans lhistoire des ngociations internationales

La Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a t adopte lors du sommet de la Terre Rio de Janeiro en 1992. Le principe des responsabilits communes mais diffrencies (cf. supra) y est consacr non seulement dans le prambule mais aussi larticle 3 du dispositif. Plus concrtement, larticle 4, 3 dispose, en matire de financement climatique, que Les pays dvelopps () fournissent des ressources financires nouvelles et additionnelles pour couvrir la totalit des cots convenus encourus par les pays en dveloppement parties du fait de lexcution de leurs obligations (...). Ils fournissent les ressources financires ncessaires aux pays en dveloppement parties, notamment aux fins de transferts de technologie, pour couvrir la totalit des cots supplmentaires convenus entrans par lapplication des mesures vises au paragraphe 1 du prsent article et sur lesquels un pays en dveloppement partie se sera entendu avec lentit ou les entits internationales vises larticle 11, conformment audit article. Lexcution de ces engagements tient compte du fait que les apports de fonds doivent tre adquats et prvisibles, ainsi que de limportance dun partage appropri de la charge entre les pays dvelopps parties. 16 Cette disposition pose en quelque sorte les termes du dbat des vingt annes suivantes en matire de financement climatique : les flux financiers doivent provenir des pays dvelopps en direction des pays en dveloppement, ces ressources doivent tre nouvelles et additionnelles , adquates et prvisibles et couvrir la totalit des cots supplmentaires . Ce mme article mentionne galement le financement des efforts dadaptation : Les pays dvelopps parties et les autres parties dveloppes () aident galement les pays en dveloppement parties particulirement vulnrables aux effets nfastes des changements climatiques faire face au cot de leur adaptation auxdits effets. Larticle 7 cre la Confrence des parties (Conference of the parties, COP, en anglais), et lui attribue notamment la responsabilit de mobiliser des ressources financires ncessaires. Cette Confrence des parties (qui est simplement la runion annuelle des tats parties la Convention), dans laquelle les pays

en dveloppement sont majoritaires, a autorit sur le mcanisme financier prvu par larticle 11 : 1. Le mcanisme charg de fournir des ressources financires sous forme de dons ou des conditions de faveur, notamment pour le transfert de technologie, est ici dfini. Ce mcanisme relve de la Confrence des Parties, devant laquelle il est responsable et qui dfinit ses politiques, les priorits de son programme et les critres dagrment lis la Convention. Son fonctionnement est confi une ou plusieurs entits internationales existantes. 2. Le mcanisme financier est constitu sur la base dune reprsentation quitable et quilibre de toutes les Parties, dans le cadre dun systme de gestion transparent. () Sur le plan des principes et du droit tout semble donc trs clair : les pays riches doivent prendre en charge la totalit du financement climatique au profit des pays en dveloppement, dans le cadre dun mcanisme financier plac sous lautorit de la Confrence des parties de la CCNUCC. Le problme est que lengagement des pays dvelopps nest pas chiffr, et reste donc quelque peu abstrait. Lexpression cots convenus , semble renvoyer en outre une tape ultrieure de ngociation pour dfinir avec prcision les montants financiers en cause, ce qui offre aux pays dvelopps une chappatoire facile. Quant au mcanisme financier , sa soumission apparente la Confrence des parties cache deux failles : une autre entit est cense prendre en charge son fonctionnement, et le dernier alina de larticle 11 permet un financement climatique parallle, hors mcanisme financier de la CCNUCC ( Les pays dvelopps parties pourront galement fournir, et les pays en dveloppement parties pourront obtenir, des ressources financires par voie bilatrale, rgionale ou multilatrale aux fins de lapplication de la Convention. ). En 1994, anne de lentre en vigueur de la CCNUCC, le Fonds pour lenvironnement mondial, ci-aprs FEM (Global Environment Facility GEF en anglais), initialement simple fonds-pilote de la Banque mondiale, est charg de mettre en uvre, titre intrimaire, le mcanisme financier de la CCNUCC 17. Cela nest possible que par une vaste rforme de la gouvernance du FEM, afin de rpondre aux critiques des pays en dveloppement. Le Conseil du FEM, un de ses organes majeurs, ne dcide plus ainsi

sur base du modle Banque mondiale (un dollar une voix), mais sur base dune double majorit (60% des tats parties et 60% des contributions) 18 . Le Protocole de Kyoto est sign en 1997. Les trois mcanismes de flexibilit (mcanisme des permis ngociables, mcanisme de dveloppement propre et mise en uvre conjointe) prvus dans le Protocole jettent les bases dun march international des permis dmissions de carbone (ou march du carbone). Le Protocole de Kyoto lance galement le principe dun prlvement sur les oprations du mcanisme pour un dveloppement propre (ou mcanisme de dveloppement propre, cf. infra) pour financer les efforts dadaptation des pays en dveloppement, posant ainsi les bases du Fonds dadaptation (FA), qui ne sera cependant rendu pleinement oprationnel que des annes plus tard. En 2001, la Confrence des parties cre deux nouveaux fonds, le Fonds spcial pour les changements climatiques (FSCC), et le Fonds pour les pays moins avancs (FPMA), dont le fonctionnement est pris en charge par le FEM. Le Protocole de Kyoto entre finalement en vigueur en 2005. Cette mme anne, lors du sommet de Gleneagles, le G8 demande la Banque mondiale et aux autres banques multilatrales de dveloppement de renforcer leur action en matire de changement climatique et dnergie 19. En 2007, les documents adopts par la 13e Confrence des parties Bali semblent redynamiser le dbat sur le financement climatique et avancent sur la pleine oprationnalisation du FA. En 2008 le FA est enfin pleinement oprationnel, y compris dans son financement novateur. La Banque mondiale cre deux nouveaux fonds spcialement consacrs au climat (les Fonds dinvestissement climat- FIC) : le Fonds pour les technologies propres (FTP) et le Fonds stratgique climat (FSC), eux-mmes ensuite subdiviss en de multiples sous-fonds, facilits et autres programmes 20. Le sommet de Copenhague de 2009 aboutit un rsultat trs dcevant en termes dengagements contraignants de rduction dmissions, mais cet chec est censment compens par un engagement chiffr des pays dvelopps en matire de finance-

ment climatique : 30 milliards de dollars nouveaux et additionnels pour la priode de 2010 2012 (Fast Start) ports 100 milliards annuels partir de 2020 provenant de diverses sources, publiques et prives, bilatrales et multilatrales, y compris dautres sources de financement . Un Fonds vert climat de Copenhague devrait prendre en charge une part apprciable de ces nouveaux fonds. Lanne suivante, lors du sommet de Cancn, les engagements chiffrs de Copenhague sont raffirms, dans un cadre rellement multilatral, et les travaux de conception du nouveau Fonds vert pour le climat (FVC) avancent. La priode actuelle 2011-2012 est donc une phase cruciale dans le dveloppement du financement climatique. Vingt ans aprs le Sommet de la Terre Rio, il est dsormais possible de tirer un premier bilan des oprations de financement climatique. Plus dun an aprs les premiers engagements chiffrs (30 milliards 100 milliards) des pays dvelopps, il est possible de commencer en vrifier lapplication concrte. Enfin, larchitecture institutionnelle du financement climatique est entre dans une phase de reconstruction.

16/ Les termes souligns le sont par lauteur. 17/ Article 6 de lInstrument pour la restructuration du Fonds pour lenvironnement mondial (statuts du FEM), http://www.thegef.org/gef/sites/thegef. org/files/publication/Instrument-March08-French.pdf 18/ G. Porter, N. Bird et L. Peskett, New finance for climate change and the environment, WWF et Heirich Bll Stiftung, juillet 2008, p. 13, http://www.boell.org/downloads/FINAL_BoellWWFUS_ClimateFinance_Report.pdf 19/ Voir notamment S. Nakhooda, Correcting the worlds greatest market failure : climate change and the multilateral development banks, World Resources Institute, juin 2008, p. 2, http://pdf.wri.org/correcting_the_worlds_greatest_market_failure.pdf 20/ Voir http://www.climateinvestmentfunds.org/cif/

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4/ la pratique du financement climatique

A/ LES CHIFFRES
La premire question est celle des chiffres : combien dargent a t promis au titre de financement climatique, combien dargent a t effectivement engag et combien vritablement dpens ? Il est en ralit extrmement difficile de rpondre ces questions, malgr le fait que dvidence elles sont centrales dans le dbat. Les difficults se situent plusieurs niveaux : outre la diffrence entre les promesses, les engagements et les dboursements effectifs, une autre source de complexit est la distinction entre les sommes qui font lobjet de donations et celles qui font lobjet de prts et de garanties. En ce sens, la comptabilisation du financement climatique ressemble lpineuse question de la comptabilisation des efforts de laide publique au dveloppement (APD) en vue datteindre lobjectif de 0,7% du RNB, cette diffrence prs quen matire de financement climatique, il nexiste pas dorganisme semblable au Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE pour procder des bilans chiffrs universellement reconnus 21. Selon le site web indpendant www.climatefundsupdate.org (mise jour de juin 2011), le total du financement climatique, canalis par les 24 fonds rpertoris (cf. infra) depuis leur cration, slve plus de 31 milliards de dollars promis, dont 13 milliards effectivement transfrs au budget de ces fonds, 9 milliards dj attribus des projets prcis et un peu plus de 2 milliards effectivement dpenss. Parmi les sommes approuves (inscrites aux budgets des fonds et affectes par ces fonds des projets concrets), 78,7% sont consacrs des projets dattnuation, 13,9% aux efforts dadaptation et 5,7% des projets de type REDD (rduction des missions provenant de la dforestation et de la dgradation des forts). Si on prend en compte les engagements internationaux plus rcents, soit les 30 milliards annuels nouveaux et additionnels de Fast Start promis Copenhague en 2009 pour la priode 2010-2012, selon un des inventaires srieux et indpendants parmi les plus rcents, men par le World Resources Institute et dat du 20 mai 2011 22, 21 pays dvelopps et la Commission europenne ont annonc des promesses pour un total cumul de 28,14 milliards de dollars, ce qui nous rapproche donc des 30 milliards du Fast Start. Mais seulement 12,14 milliards ont fait lobjet dun dbut de budgtisation par les autorits des pays donateurs. Ces chiffres mlangent dons et prts (par exemple hauteur de 48% de dons et 52% de prts et autres instruments pour lUnion europenne), et sont peu regardants sur le critre de la nouveaut des contributions (les contributions nippone, britannique et tats-unienne notamment reprennent des engagements annoncs en 2008) et de ladditionnalit par rapport dautres objectifs de dveloppement (chaque pays contributeur applique des critres diffrents en la matire, cf. encadr 1).

21/ Voir encadr 1 sur la question du rle de CAD de lOCDE en matire de comptabilisation du FC. 22/ A. Ballesteros, C. Polycarp, K. Stasio, E. Chessin, C. Easton, Summary of Developed Country Fast-Start Climate Finance Pledges, World Resources Institute, 20 mai 2011, http://www.wri.org/publication/summaryof-developed-country-fast-start-climate-finance-pledges#qanda; les travaux plus rcents de Brown, Stadelman et Hrnlein dbouchent sur des conclusions quasiment identiques, J. Brown, M. Stadelman et L. Hrnlein, Fast-start finance to address climate change: what we know at the mid-point, Overseas Development Institute, aot 2011, http://www.odi.org.uk/resources/download/5929.pdf; pour une analyse de labsence de transparence des annonces en la matire des pays dvelopps, voir D. Ciplet, J. Timmons Roberts, M. Stadelman, S. Huq et A. Chandani, Scoring fast-start climate finance: leaders and laggards in transparency, IIED, septembre 2011, http://pubs.iied.org/pdfs/17100IIED.pdf 23/ J. Brown, N. Cantore et D. Willem te Velde, Climate financing and development. Friend or foes?, Overseas development institute et ONE campaign, 19 janvier 2010, p. 9 et 7, http://www.odi.org.uk/resources/ download/4724.pdf; pour ce qui est des objectifs du millnaire pour le dveloppement, voir notamment A. Zacharie, Les objectifs du millnaire : un bilan critique 10 ans aprs leur adoption, CNCD-11.11.11, septembre 2010, http://www.cncd.be/IMG/pdf/EtudeOMDsept2010.pdf 24/J. Brown, N. Bird et L. Schalatek, Climate finance additionnality : emerging definitions and their implications, Heinrich Bll Stiftung, juin 2010, http://www.boell.org/downloads/Schalatek_Climate_Finance_Additionality_ 6-2010.pdf 25/J. Brown, N. Cantore et D. Willem te Velde, op.cit., p. 9 et suivantes,

ENCADR 1

FINANCEMENT CLIMATIQUE (FC) ET AIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT (APD) : LA QUESTION DE LADDITIONNALIT

Les promesses de FC Fast Start (30 milliards de dollars entre 2010 et 2012) se veulent nouvelles et additionnelles . Ladditionnalit de ces ressources est gnralement comprise comme additionalit laide publique au dveloppement (APD). En effet les destinataires sont les mmes, les pays en dveloppement. Par contre les objectifs sont diffrents, car lAPD doit avoir comme premier objectif la promotion du dveloppement conomique et du bien-tre des pays en dveloppement et la ralisation des Objectifs du millnaire pour le dveloppement 23. Pour rappel, lengagement de porter lAPD des pays dvelopps hauteur de 0,7% du RNB a t consacr de multiples reprises. On peut distinguer, dans le dbat politique et la littrature, quatre dfinitions diffrentes de cette additionnalit du FC par rapport lAPD 24 : 1/ Le FC doit reprsenter des sommes au-del de la barre des 0,7% du RNB (soit lobjectif chiffr minimal et obligatoire de lAPD), 2/ Le FC doit tre simplement suprieur aux sommes consacres laide climatique en 2009, 3/ Le FC est limit un certain pourcentage de laugmentation de lAPD, 4/ LAPD et le FC doivent tre considrs de faon compltement spare. Ces dfinitions renvoient dautres considrations et interrogations. Le FC doit-il tre considr comme une simple catgorie de lAPD ? Les objectifs des deux flux financiers sont diffrents, mme si certaines dpenses dadaptation aux changements climatiques peuvent se rvler concrtement quasiment indissociables de certaines dpenses dAPD classique 25, mais ce qui les rapproche est laspect aide , en ce sens que ces deux flux financiers devraient tous deux, au moins en principe, tre accords titre gratuit. Cela explique certaines incomprhensions : lorsque des gouvernements annoncent firement quils consacrent un part importante de leur APD des objectifs climat , il sagit pour eux de dmontrer que leur sens de la gnrosit et de la solidarit stend dsormais galement aux nouveaux dfis lis aux changements climatiques. Une analyse plus fine conduit cependant rapidement dmonter ce raisonnement. En ralit, en procdant de la sorte ces gouvernements ne font rien dautre que dshabiller Pierre pour habiller Paul. LAPD doit servir atteindre les Objectifs du millnaire pour le dveloppement, et consacrer une part croissante d aide des objectifs climatiques nest acceptable que si cela ne conduit pas une diminution des engagements en faveur du dveloppement classique . Faut-il le rappeler, la promesse de pays dvelopps Copenhague et Cancn ntait pas nous allons dsormais transformer notre APD en FC , mais bien nous allons dsormais donner des ressources nouvelles et additionnelles pour le FC . En outre, le FC nest pas lexpression dune quelconque gnrosit

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/ la pratique du financement climatique

le droit au remboursement pour les pays du Sud de la dette climatique que les pays du Nord ont contracte historiquement en accumulant les missions de GES

des pays du Nord vers les pays du Sud mais le droit au remboursement pour les pays du Sud de la dette climatique que les pays du Nord ont contract historiquement en accumulant les missions de GES. En ce sens, la seule dfinition valable de ladditionnalit du FC est la premire, car elle est la seule qui respecte pleinement les deux objectifs du FC et de lAPD. Pragmatiquement, il est la rigueur acceptable dvaluer le respect par un pays de ses engagements de FC en prenant en compte dans une certaine mesure les dfinitions 2 et 3, soit une vrification concrte de ladditionnalit du FC partir de 2010 par rapport aux ressources consacres en 2009 lAPD et au FC pr-Cancn et Copenhague. Leffet pervers dun tel systme est cependant de rcompenser indment les Etats particulirement en retard en 2009 par rapport lobjectif de 0,7%. Notons enfin que le CAD de lOCDE procde dj une comptabilisation de la part de lAPD qui est consacre des objectifs climatiques. Les pays donateurs peuvent en effet accoler certaines dpenses dAPD des marqueurs de Rio , lun dentre eux permettant dindiquer que tel ou tel projet est consacr (en tant quobjectif prioritaire ou objectif significatif) la stabilisation des concentrations de GES. Cette comptabilisation (qui donne une moyenne de 3 4 milliards de dollars par an avant 2010, soit de 3 4% du total de lAPD 26) est profondment partielle et arbitraire, car ces marqueurs ne sont pas rigoureusement dfinis ni vrifis, que les flux manant des agences et fonds multilatraux ne sont pas pris en compte, que jusqu rcemment les dpenses dadaptation ntaient pas considres et que le rapportage par les pays donateurs en la matire tait purement facultatif 27.

TABLEAU 2

BUDGET FAST START BELGE DE 2010

SOURCE Fdral MONTANT 10 millions 20 millions 10 millions Rgion wallonne Rgion flamande Rgion Bruxelles-capitale 2 millions 0 0 Source : note de la DGD Information sheet on Fast Start Finance, septembre 2010 29 DESTINATION FEM BIO 28 FPMA OBJECTIF Forts (Sustainable forest management/REDD +) Attnuation (investissement nergies renouvelables via secteur priv) Adaptation dans les PMA Diffrents projets

ENCADR 2

LES CHIFFRES DU FINANCEMENT CLIMATIQUE BELGE

En matire de financement Fast Start, la contribution belge doit tre de 150 millions deuros sur la priode 2010-2012. 62 millions ont dj fait lobjet dune budgtisation, soit 42 millions en 2010 (40 millions du fdral et 2 millions de la Rgion wallonne) et 20 millions en 2011 (budget fdral DGD). Plus prcisment, la composition du budget Fast Start en 2010 est reproduite dans le tableau 2 ci-contre. Ces chiffres appellent plusieurs commentaires. La premire vidence est celle dun flchissement progressif de la volont politique et des engagements financiers : 42 millions en 2010, 20 millions en 2011. Pour respecter la promesse initiale dun total de 150 millions, il faudrait inverser la tendance, afin de trouver 88 millions en 2012. Lensemble du budget fdral Fast Start 2010 et 2011 est repris dans la comptabilisation de lAPD belge. En ce sens, ces sommes ne sont pas additionnelles au sens strict du terme. Jusquen 2010 au moins, cela sinsrait dans une dynamique de croissance de lAPD, jusquau sommet de 0,64% en 2010 30, soit un niveau trs proche de lobjectif de 0,7%. Par contre les estimations budgtaires pour 2011 redescendent 0,57% du RNB. Ladditionnalit du Fast Start belge est donc de plus en plus douteuse, quelle que soit la dfinition de celle-ci. La seule entit fdre belge qui a fait un effort en la matire est la Rgion wallonne. Cet effort doit tre salu, et la dfaillance des autres rgions dnonce. Notons pourtant quen vertu de la thorie de la prolongation au niveau international des comptences internes des entits fdres, et si on reconnat au financement climatique un lien avec les comptences environnement et nergie , le financement climatique peut tre considr comme une comptence rgionale. En ce sens, labsence defforts de deux rgions sur les trois du pays semble dmontrer le peu dintrt de ces entits pour des comptences plus largies au niveau international, au-del des dclarations purement rhtoriques de certains.

26/ A. Huntala, S. Curto et P. Ambrosi, Monitoring climate finance and ODA, World Bank Issues brief 1, mai 2010, p. 4, http://climatechange.worldbank.org/climatechange/sites/default/files/documents/DCFIB%20%231-web.pdf 27/ J. Brown, N. Bird et L. Schalatek, op.cit., p. 6 et 7 28/ BIO (Socit belge dinvestissement pour les pays en dveloppement) est la banque belge de dveloppement.

29/ http://www.faststartfinance.org/sites/default/files/documents/Information %20Sheet%20DGD%20on%20Fast%20Start%20Finance%20September201 0.pd; voir galement S. Vaes et J.-P. De Leener, Klimaatfinanciering. Oplossingen voor een rechtvaardig klimaatbeleid, 11.11.11, octobre 2011, p. 36, http://www.11.be/component/docman/doc_download/1034-11dossier-klimaatfinanciering 30/ Laide publique belge au dveloppement rapport 2011, CNCD-11.11.11, p. 19 et suivantes, http://www.cncd.be/IMG/pdf/CNCD-rapportAPD2011WEB.pdf

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/ la pratique du financement climatique

TABLEAU 3

INVENTAIRE DES FONDS ACTIFS DANS LE FINANCEMENT CLIMATIQUE

FUND Adaptation Fund Amazon Fund (Fundo Amaznia) Clean Technology Fund Congo Basin Forest Fund Forest Carbon Partnership Facility Forest Investment Program GEF Trust Fund Climate Change focal area (GEF 4) GEF Trust Fund Climate Change focal area (GEF 5) Global Climate Change Alliance Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund Hatoyama Initiative private sources Hatoyama Initiative public sources Indonesia Climate Change Trust Fund International Climate Fund International Climate Initiative TYPE Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Bilateral Bilateral Multilateral Bilateral Bilateral ADMINISTERED BY Adaptation Fund Board Brazilian Development Bank (BNDES) The World Bank African Development Bank The World Bank The World Bank The Global Environment Facility (GEF) The Global Environment Facility (GEF) The European Commission The European Commission Government of Japan Government of Japan Indonesias National Development Planning Agency Government of the United Kingdom Government of Germany Government of Australia The Global Environment Facility (GEF) UNDP

32

AREA OF FOCUS Adaptation Mitigation REDD Mitigation general Mitigation REDD Mitigation REDD Mitigation REDD Adaptation, Mitigation general Adaptation, Mitigation general Adaptation, Mitigation general, Mitigation REDD Mitigation general Adaptation, Mitigation general, Mitigation REDD Adaptation, Mitigation general, Mitigation REDD Adaptation, Mitigation general, Mitigation REDD Adaptation, Mitigation general, Mitigation REDD Adaptation, Mitigation general, Mitigation REDD Mitigation REDD Adaptation Adaptation, Mitigation general Adaptation Mitigation general Adaptation, Mitigation general Adaptation, Mitigation

DATE OPERATIONAL 2009 2009 2008 2008 2008 2009 2006 2010 2008 2008 2008 2008 2010 2008 2008 2007 2002 2007

International Forest Carbon Initiative Bilateral Least Developed Countries Fund MDG Achievement Fund Environment and Climate Change thematic window Scaling-Up Renewable Energy Program for Low Income Countries Special Climate Change Fund Strategic Climate Fund Strategic Priority on Adaptation UN-REDD Programme Multilateral Multilateral

Pilot Program for Climate Resilience Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral Multilateral

The World Bank The World Bank The Global Environment Facility (GEF) The World Bank general, Mitigation REDD The Global Environment Facility (GEF) UNDP

2008 2009 2002

2008 Adaptation Mitigation REDD 2004 2008

Source : http://www.climatefundsupdate.org/listing, mis jour juin 2011

B/ LA JUNGLE DES FONDS CLIMATIQUES

Selon le dernier inventaire du site web indpendant www.climatefundsupdate.org, reproduit ci-contre dans le tableau 3, il ny a pas moins de 24 fonds actifs dans le financement climatique. Notons dailleurs quil sagit l dun inventaire non exhaustif : le site web http://www.climatefinanceoptions.org/cfo/ , cr par la Banque mondiale et le PNUD pour aider les autorits des pays en dveloppement sy retrouver dans ce paysage complexe, va encore plus loin et rpertorie un total de 59 sources de financement 31. Cest ce quon appelle pudiquement dans la littrature une architecture de financement dcentralise . On peut distinguer quatre grandes familles au sein de ces 24 fonds: En dautres termes, si le FEM sest suffisamment loign du modle de gouvernance un dollar, une voix des institutions de Bretton Woods pour pouvoir tre accept comme organe financier de la CCNUCC, nous sommes encore loin de larchitecture prvue par le texte de la Convention-cadre, cest--dire un mcanisme financier vritablement sous le contrle de la CCNUCC. Le fonctionnement du FEM est ultrieurement compliqu par le rle de ses agences excutives ( implementing agencies en anglais). Plutt en effet quorganiser lui-mme la mise en uvre des projets quil finance, le FEM dlgue cette oprationnalisation dautres organismes internationaux, dont plusieurs banques multilatrales de dveloppement et agences des Nations Unies 36. Enfin notons que le FEM ne soccupe pas uniquement de changements climatiques, mais quil est actif galement dans le cadre dautres conventions internationales (notamment la convention sur la diversit biologique et celle sur les polluants organiques persistants).

1/ les fonds lis de prs ou de loin au processus de la CCNUCC

Le Fonds pour lenvironnement mondial ou FEM 33 (Global Environment Facility GEF en anglais) domine la catgorie des fonds lis la CCNUCC. Initialement simple projet pilote de la Banque mondiale, le FEM a volu dans son fonctionnement et sa gouvernance (notamment par linstitution dune double majorit au sein de son organe dirigeant, le Conseil, soit 60% des tats parties reprsentant 60% des contributions) pour devenir de facto lorgane financier de la CCNUCC (cf. supra). Pourtant, comme le dmontre Athena Ballesteros 34, les relations juridiques entre le FEM et la COP ne correspondent pas exactement aux dispositions de larticle 11 de la Convention : Ce mcanisme relve de la Confrence des Parties, devant laquelle il est responsable et qui dfinit ses politiques, les priorits de son programme et les critres dagrment . Pour des raisons lies labsence de personnalit juridique de la CCNUCC comme du FEM, linstrument juridique prcisant les relations entre les deux organisations nest quun simple mmorandum daccord 35, dpourvu de force juridique contraignante. En cas de dsaccord persistant entre le Conseil du FEM et la COP, cette dernire serait en ralit incapable dimposer sa volont sur le Conseil du FEM.

31/ http://www.climatefinanceoptions.org/cfo/FundingSourceBySource, consult en septembre 2011 32/ http://www.climatefundsupdate.org/listing, mis jour juin 2011 33/ Rassemblant 2,17 milliards de dollars de promesses depuis 2006; chiffres relatives au FC pour les reconstitutions de ressources cumules GEF 4 (2006-2010) et GEF 5 (2010-2014), les chiffres pour la priode 1994-2006 ne sont pas disponibles, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 34/ A. Ballesteros et al., Power, responsibility and accountability : re-thinking the legitimacy of institutions for climate finance, World Resources Institute, 2010, p. 12 et 13, http://pdf.wri.org/power_responsibility_accountability.pdf 35/ Dcision 12/CP.2, Mmorandum daccord entre la Confrence des Parties et le Conseil du Fonds pour lenvironnement mondial, http://unfccc.int/resource/docs/french/cop2/g9664237.pdf#page=55 36/ Voir la liste sur http://www.thegef.org/gef/gef_agencies

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/ la pratique du financement climatique

Le FEM administre deux fonds spcialiss : le Fonds pour les pays les moins avancs ou FPMA 37 (Least developed countries fund, LDCF en anglais), charg notamment daider la prparation et lexcution des plans daction nationaux dadaptation (PANA) des 48 PMA, et le Fonds spcial pour les changements climatiques ou FSCC 38 (Special Climate Change Fund, SCCF en anglais), pouvant financer un large ventail de projets auprs des pays en dveloppement. Dans la famille des fonds lis la CCNUCC, le Fonds dadaptation (FA) 39 est un animal trs particulier. Son financement ne dpend pas uniquement des contributions de donateurs mais aussi dun prlvement de 2% sur les oprations du Mcanisme de dveloppement propre (MDP, voir infra), un systme permettant des entreprises de financer des projets dattnuation dans les pays en dveloppement en change de crdits dmissions de CO2 dans le pays dvelopp dorigine. Cest sans doute ce systme de financement qui explique les deux autres particularits du fonds, savoir, dune part, un Conseil dadministration majoritairement compos de dlgus des pays en dveloppement 40 et, dautre part, la possibilit dun accs direct par les pays en dveloppement aux ressources du fonds, via des Entits nationales dexcution ou ENE (National Implementing Entities, NIE en anglais) accrdites par le Conseil dadministration, ct des agences excutives multilatrales dj actives dans le cadre du FEM.

ny a en outre aucun lien juridique entre ces fonds et la CCNUCC, lexception dune sorte de clause extinctive (sunset clause) 43, obligeant les FIC mettre fin leurs oprations lorsquun accord sera conclu sur la nouvelle architecture institutionnelle du financement climatique dans le cadre de la CCNUCC 44.

3/ les initiatives de pays donateurs

Parmi les fonds dits bilatraux (en ralit plutt unilatraux car ils dpendent entirement du bon vouloir dun seul acteur) des pays donateurs (Japon, Allemagne, Royaume-Uni, Australie notamment), linitiative japonaise Fast Start Finance, qui succde et prolonge les initiatives prcdentes Hatoyama et Cool Earth Partnership rassemble plus de 15 milliards de dollars de promesses (11 de finance publique et 4 de finance prive) en juin 2011 45, et 5,3 milliards dbourss entre 2008 et 2010 46, ce qui en fait une des sources plus importantes de financement climatique. On notera galement lexistence de deux fonds dirigs par la Commission europenne, le Global Climate Change Alliance 47 et le Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund 48. Le deuxime fond est un fund of funds, soit un fonds spcialis dans les investissements dans dautres fonds (de type private equity ), et qui vise lever des capitaux privs dans une logique de partenariat public-priv 49.

2/ les fonds lis la Banque mondiale

Au total, pas moins de six fonds actifs dans le financement climatique dpendent directement de la Banque mondiale, selon linventaire du site www.climatefundsupdate.org. Ils sont habituellement collectivement identifis comme des Fonds dinvestissement climat 41 (FIC, Climate investement funds, CIF en anglais). Ils bnficient dun systme de gouvernance quelque peu adapt, dans un sens favorable aux intrts des pays bnficiaires, par rapport au modle classique un dollar, une voix des Institutions financires internationales 42, mais dans la pratique ces FIC ne scartent gure des standards habituels de fonctionnement de la Banque mondiale, dont ils ne sont que des filiales spcialises. Il

4/ les fonds consacrs un pays ou zone-cible spcifique

La dernire famille est celle des initiatives des pays bnficiaires (ou demandeurs) de financement climatique, notamment le Fonds fiduciaire changement climatique indonsien 50, et le Fonds Amazonie 51 du Gouvernement brsilien 52. La plupart de ces fonds sont administrs par les autorits des pays-cible, lexception du Fonds pour les forts du bassin du Congo 53 (Congo Basin Forest Fund), dont la zone dintervention stend sur plusieurs pays et qui est administr par la Banque africaine de dveloppement.

le modle classique un dollar, une voix des Institutions financires internationales

37/ Rassemblant plus de 324 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 38/ Rassemblant plus de 142 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 39/ Rassemblant plus de 310 millions de dollars de promesses et de prlvements MDP au 1er janvier 2011, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 40/ A. Ballesteros et al., Power, responsibility and accountability : re-thinking the legitimacy of institutions for climate finance, World Resources Institute, 2010, p. 20, http://pdf.wri.org/power_responsibility_accountability.pdf 41/ Rassemblant collectivement plus de 8485 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 42/ A. Ballesteros et al., op. cit., p. 20 et 21 43/ Ibid., p. 23 44/ Cadre de gouvernance du fonds pour les technologies propres (FTP), novembre 2008, http://www.climateinvestmentfunds.org/cif/sites/climateinvestmentfunds.org/files/CTFFramework_French.pdf, L. Clause dextinction 53. Dans la mesure o la cration du FTP ne doit pas compromettre les discussions actuelles de la CCNUCC sur lavenir du dispositif de lutte contre le changement climatique, notamment son architecture financire, le FTP prendra les mesures qui simposent pour mettre fin ses activits une fois que la nouvelle architecture financire sera en place. LAdministrateur ne conclura plus de nouvel accord de contribution au FTP aprs lentre en vigueur de laccord portant sur la nouvelle architecture financire. Le Comit du Fonds fiduciaire du FTP dcidera de la date laquelle il cessera dallouer des fonds sur lencours du Fonds fiduciaire du FTP. 54. LAdministrateur, conformment aux Accords de contribution, continuera de grer le Fonds fiduciaire aprs que le Comit du Fonds fiduciaire du FTP aura cess les allocations de fonds, jusqu la date spcifie dans les Accords de contribution, de manire recevoir les fonds devant tre

reverss au Fonds fiduciaire au titre des financements du FTP en cours. Aprs la date ainsi spcifie dans lAccord de contribution, lAdministrateur, pour le compte de chaque contributeur, sefforcera de transfrer la part du contributeur un autre fonds choisi par le Comit du Fonds fiduciaire du FTP parce quayant un objectif similaire celui du FTP, ou bien transfrera ou retournera cette part tout autre fonds ou compte convenu entre le contributeur et lAdministrateur aux termes de lAccord de contribution. 55. Nonobstant les dispositions du paragraphe 56 ci-dessous, si les ngociations de la CCNUCC aboutissent cette dcision, le Comit du Fonds fiduciaire du FTP, avec laccord de lAdministrateur, pourra prendre les mesures qui simposent pour poursuivre les activits du FTP, en procdant aux ventuelles modifications ncessaires.
45/ www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 46/ A. Caravani, N. Bird et L. Schalatek, Evolving global climate finance architecture. Climate finance fundamentals, brief 2, Heinrich Bll Stiftung, novembre 2010, http://www.odi.org.uk/resources/download/5159english.pdf 47/ Rassemblant plus de 226 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 48/ Rassemblant plus de 169 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 49/ Voir http://geeref.com/pages/home 50/ Rassemblant plus de 18 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 51/ Rassemblant plus de 1 milliard de dollars de promesses en fvrier 2011, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011 52/ A. Caravani, N. Bird et L. Schalatek, op.cit. 53/ Rassemblant plus de 165 millions de dollars de promesses, www.climatefundsupdate.org, septembre 2011

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/ la pratique du financement climatique

C/ UN SYSTME DYSFONCTIONNEL : DMONSTRATION EMPIRIQUE

Plutt que de procder une analyse thorique du systme actuel et de son impact sur les pays en dveloppement, nous disposons dsormais de donnes qui nous permettent den illustrer trs concrtement les dysfonctionnements. au changement climatique du Bangladesh), rassemblant les financements internationaux, soit dirig par la Banque mondiale. Deux ans de protestations de la socit civile locale ont finalement conduit ce que ce fonds soit dirig par le gouvernement bangladeshi et charg de mettre en uvre le PANA. Par contre, les ressources de ce fonds nont pas pu tre rassembles et fondues avec celle du Bangladesh Climate Change Trust Fund (Fonds fiduciaire changement climatique du Bangladesh), au financement purement national. Notons pourtant que le processus dadoption et de mise en uvre des PANA par les pays en dveloppement est organis et en quelque sorte suscit par la CCNUCC 55. En dautres termes, la CCNUCC organise un processus dappropriation nationale de la planification et de la mise en uvre des efforts dadaptation aux effets des changements climatiques dans les pays en dveloppement, alors quen mme temps, le financement climatique, tel quil existe dans la pratique, organise le processus inverse de dresponsabilisation et de marginalisation des autorits politiques et administratives locales.

1/ appropriation nationale
Rebecca Pearl Martinez a ralis pour Oxfam 54 une tude du degr dappropriation et de contrle de certains pays en dveloppement sur leur propre stratgie dadaptation aux changements climatiques, dans le cadre notamment de leur recherche de financements auprs des bailleurs internationaux. Il en ressort quen raison de la pression des fonds et des donateurs bilatraux, peu sensibles aux efforts dappropriation par les pays en dveloppement de leur propre stratgie dadaptation aux changements climatiques, une bonne partie des financements internationaux dans les cas tudis (Cambodge, thiopie, Npal, Bangladesh, Tadjikistan, Philippines, Vietnam) sont consacrs des projets qui ne font pas partie du plan daction national dadaptation, ou PANA (cest le cas notamment de 100% des projets disposant dun financement international en thiopie), ignorent les structures locales de coordination des efforts dadaptation et transitent le plus souvent par des structures financires distinctes de celles mises sur pied par les gouvernements locaux. Cest le cas du Bangladesh, par exemple, un des pays qui a le plus souffrir des changements climatiques en raison de ses particularits gographiques et conomiques. Les bailleurs de fonds internationaux (notamment la coopration gouvernementale britannique DFID) y ont initialement essay dimposer que le Bangladesh Climate Change Resilience Fund (fonds de rsilience

2/ dons ou endettement
Un autre problme, mis en lumire notamment par les travaux de Murray Worth et Tim Jones 56, est le spectre du retour lendettement insoutenable, qu la faveur du financement climatique, les bailleurs de fonds internationaux essayent dimposer aux pays en dveloppement, risquant ainsi de rduire nant les timides progrs que la pression citoyenne a russi imposer en la matire ces dernires annes (notamment les processus dannulation ou de rduction partielle de la dette dans le cadre des processus Pays pauvres trs endetts, PPTE ).

TABLEAU 4

VENTILATION DES PAQUETS FINANCIERS PROPOSS PAR LE PPBMRCC

recipient country PPCR grand ($m) PPCR loan ($m) other world bank group loans ($m) 300 0 10 110 tbc 12 0 0 tbc 6 13.5
452

57

other MDB loans ($m) 215 0 0 40 tbc 0 0 0 tbc 45 0

300

other finance ($m)

total finance package ($m) 625 404 30 332 110 122 40 27 10 132 427.5
2.248

total loans ($m)

loans as % of total finance 92% 14% 73% 61% 55% 59% 0% 37% 30% 42% 17%
50%

MDB fees ($m)

MDB fees as % of total finance 0.2% 0.3% 2.3% N/A N/A 1.0% N/A N/A 4.0% 1.9% 0.4%
0.4%

Bangladesh Cambodia Grenada Mozambique Npal Niger Samoa St Lucia St Vincent and the Grenadines Tajilistan Zambia
TOTAL

50 50 8 50 50 50 25 7 7 50 50
397

60 55 12 52 60 60 0 10 3 0 60
372

0 299 0 80 tbc 0 15 10 tbc 20 304

728

575 55 22 202 60 72 0 10 3 51 73.5

1.124

1.2 1.1 0.7 N/A N/A 1.2 N/A N/A 0.4 2.3 1.7
9

Source : M. Worth & T. Jones, Climate loan sharks. How the UK is making developing countries pay twice for climate change, World Development Movement et Jubilee Debt Campaign, juin 2011, p. 25

Dans les cas analyss doffres de financement climatique (volet adaptation) proposes par le Programme pilote de la Banque mondiale pour la rsistance aux chocs climatiques ou PPBMRCC (Pilot Program for Climate Resilience, PPCR), un des fonds dinvestissement-climat de la Banque mondiale, 11 pays (Bangladesh, Cambodge, Grenade, Mozambique, Npal, Samoa, Sainte Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Tadjikistan et Zambie), le rapport entre prts et dons est de 50% en moyenne, mais va jusqu 92% de prts dans le cas du Bangladesh. Ces paquets sont habituellement cofinancs par dautres banques de dveloppement voire mme par des investisseurs et banques privs.

54/ R. Pearl Martinez, Owning adaptation. Country-level governance of climate adaptation finance, Oxfam, juin 2011, http://policypractice.oxfam.org.uk/publications/owning-adaptation-country-level-governance-of-climate-adaptation-finance-134050 55/ Voir notamment http://unfccc.int/national_reports/napa/items/2719.php, consult en septembre 2011 56/ M. Worth & T. Jones, Climate loan sharks. How the UK is making developing countries pay twice for climate change, World Development Movement et Jubilee Debt Campaign, juin 2011, http://www.wdm.org.uk/sites/default/files/Climate%20Loan%20Sharks%2 0FINAL%20web%20copy.pdf 57/ Ibid., p. 25

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/ la pratique du financement climatique

3/ niveau des commissions

Ce recours massif aux prts pour financer les efforts dadaptation de pays parfois trs pauvres est avant tout profondment injuste. Dans les mots de Ricardo Navarro (Prsident de lorganisation environnementaliste CESTA, El Salvador) : Quand les pays du Nord offrent des prts au Sud pour compenser les effets des changements climatiques, alors quils sont largement responsables de ces changements climatiques, cela ressemble emboutir la voiture de quelquun, la dtruire et aprs proposer un prt pour rparer les dgts 58. Cest aussi une attitude irresponsable de la part des prteurs. En effet, la diffrence de prts consacrs au dveloppement, les prts consacrs ladaptation aux changements climatiques ne visent pas en tant que tels augmenter les perspectives de dveloppement et de croissance du pays bnficiaire, mais simplement compenser les effets ngatifs des changements climatiques sur ces pays. Dans ces conditions, et compte tenu de lexprience historique de la dette de type dveloppement , il est vident que ces prts ne vont pas automatiquement augmenter la capacit de ces pays augmenter leurs rentres en devises et donc leur capacit de remboursement. Cest donc bel et bien un nouveau pige plantaire de la dette qui est en prparation aux dpens des populations plus pauvres et plus exposes aux dgts des changements climatiques. Notons en outre que cette propension distribuer des prts plutt que des dons est directement lie au fait que certains pays donateurs prfrent injecter de largent dans les fonds climatiques sous la forme de prises de participation au capital de ces fonds plutt que sous la forme de dons, subsides ou subventions ces mmes fonds. De la sorte, les pays donateurs peuvent annoncer firement la totalit de leur investissement en tant que contribution gnreuse au financement climatique pour les pays du Sud, tout en vitant de comptabiliser cet investissement en tant que dpense au budget de ltat, et viter ainsi de gonfler les chiffres du dficit public 59. Un autre aspect peu reluisant qui ressort de ltude de laction du PPBMRCC est le niveau trs lev des commissions (soit les commissions exiges par les banques auprs de lemprunteur au titre de rmunration de leurs services) pratiques par le PPBMRCC lui-mme et par les autres institutions bancaires qui cofinancent ses projets. Le total de ces commissions est de 2,3 millions de dollars dans le cas du Tadjikistan et de 4% du total allou Saint-Vincent-et-les-Grenadines 60.

4/ efficacit et rapidit administrative

En termes defficacit et de rapidit dans la mise en uvre des projets, notons galement que le bilan du PPBMRCC est dsastreux par rapport celui du Fonds dadaptation : il a reu 10 fois plus de contributions que le FA, mais ce dernier a dj dbours dans des projets concrets 20 millions de dollars, soit 50 fois plus que le PPBMRCC sur la mme priode 61. Le bilan du FEM en matire de rapidit nest pas non plus trs brillant : en 2005, le temps moyen dapprobation des projets tait de 4 5 ans (mais en 2007 ce dlai a t rduit 22 mois 62).

un nouveau pige plantaire de la dette qui est en prparation aux dpens des populations plus pauvres et plus exposes aux dgts des changements climatiques

D/ LE MARCH DU CARBONE
Le march des permis dmissions de GES est une des solutions le plus souvent voques la crise climatique. La thorie est la suivante : lautorit publique fixe un plafond annuel aux missions et distribue ensuite des permis dmissions pour un total correspondant ce plafond. Loprateur mettant les gaz en cause (que nous appellerons pollueur ) est autoris mettre un volume annuel dmissions correspondant aux permis dmissions en sa possession. En cas de diffrence entre les volumes mis et les permis, le pollueur vendra ses permis excdentaires sur le march ou, au contraire, achtera sur le march les permis qui lui manquent. Par rapport des solutions purement fiscales (par exemple une taxe sur la tonne de gaz mise) ou purement rgulatoires (de simples quotas maximum dmissions), le march des permis dmissions (ou march du carbone) est cens apporter lobjectif de rduction des missions lefficacit inhrente lconomie de march, soit une allocation optimale des ressources 63. Les rductions dmissions entre diffrents oprateurs, tous secteurs confondus, sont mises en situation de concurrence transparente, par le biais du march des permis dmissions, favorisant donc la rduction dmissions plus efficace (moins coteuse). Au total, le systme doit conduire une rduction des missions au cot le plus bas possible. En tant que tel, ce systme a surtout vocation rgir les processus de rduction dmissions des pays industrialiss, et non pas le financement des efforts dattnuation et dadaptation dans les pays en dveloppement. Le march du carbone a cependant galement de lourdes implications en matire de financement climatique pour les pays en dveloppement. En effet, ct des permis dmissions voqus plus haut, les pollueurs peuvent choisir galement de se procurer des crdits dmissions . Plutt que dacheter les permis dmissions surnumraires de ses concurrents sur le mme march national ou rgional, le pollueur peut financer un projet de rduction dmissions dans un autre pays, par exemple dans un pays en dveloppement (non soumis un systme de plafond dmissions et o les rductions dmissions sont censes tre moins coteuses que dans les pays industrialiss) et obtenir ainsi des crdits dmissions nouveaux et additionnels sur son march national. Cette pratique de compensation (offsetting) peut concerner des projets dattnuation dmissions dans les secteurs industriels et nergtiques mais aussi des projets lis aux forts (le fait de planter un arbre, ou au moins celui de ne pas abattre un arbre existant, est cens rduire les concentrations de GES dans latmosphre, grce laction de fixation du carbone opre par la vgtation). Voil pour la thorie. Dans la pratique, le plus grand march des permis dmissions de GES en activit est le Systme communautaire dchange de quotas dmissions (SCEQE) (en anglais Emission Trading System ETS, ou European Union Emission Trading System EU ETS), qui couvre environ 40% des missions de GES

58/ Ibid., p. 11 59/ Ibid., p. 11 60/ Ibid., p. 8 61/ Ibid., p. 22 62/ A. Ballesteros et al., Power, responsibility and accountability : re-thinking the legitimacy of institutions for climate finance, World Resources Institute, 2010, p. 32, http://pdf.wri.org/power_responsibility_accountability.pdf 63/ Voir notamment largumentaire de N. O. Keohane, Cap-and-trade is preferable to a carbon tax, dans Climate finance. Regulatory and funding strategies for climate change and global development, sous la direction de R. B. Stewart, B. Kingsbury et B. Rudyk, New York University press, 2009, p. 57 64, http://nyuad.nyu.edu/pdfs/institute_events/ClimateFinance.pdf

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/ la pratique du financement climatique

dans lUnion europenne et dans trois pays associs (Islande, Norvge et Liechtenstein) 64. Afin notamment de compenser les pays dvelopps stant engag sur des objectifs chiffrs de rduction dmissions, le Protocole de Kyoto a cr des mcanismes de flexibilit . Le mcanisme des permis ngociables permet la vente entre pays dvelopps des quotas dmissions inutiliss, alors que le mcanisme dit mise en uvre conjointe ou application conjointe permet aux pays industrialiss de financer, en change de crdits dmissions, des projets dattnuation dans dautres pays dvelopps. Le troisime mcanisme prvu par le Protocole de Kyoto concerne les relations entre pays dvelopps et pays en dveloppement et nous intresse donc plus directement. Le Mcanisme de dveloppement propre (ou Mcanisme pour un dveloppement propre MDP, Clean development mechanism CDM) est un systme de financement de projets dattnuation dans les pays en dveloppement par les oprateurs des pays dvelopps, en change de crdits dmissions dans le pays dorigine de loprateur. Sur papier, les volumes des transactions au titre du MDP sont impressionnants : plus de 3 000 projets approuvs en date du 5 mai 2011, et 2 600 autres projets dans le circuit de validation 65 ; le march MDP valait au total 12 milliards en 2007 et 22,5 milliards en 2008 66. Mais ce succs apparent cache une ralit nettement moins enthousiasmante. En 2009, 71% des projets MDP taient localiss en Chine, en Inde et au Brsil 67, alors que le continent africain ne comptait que pour 6 millions des 424 millions des crdits dmissions MDP

octroys jusquen aot 2010. Notons que 80% de ces 6 millions de crdits sont issus dune seule usine en gypte 68. Il sagit clairement dune distribution gographique qui ne recoupe pas celle des besoins les plus importants des pays en dveloppement en matire de financement climatique. Le nombre impressionnant de projets MDP dusines de traitement et destruction des gaz HFC-23 et N2O, sous-produits de productions industrielles particulirement nocifs pour le climat, permet de penser quil y a certainement un effet daubaine (des marges de profit de lordre de 600 700% ont t constates dans certains projets en Inde grce la vente de crdits dmissions MDP 69), conduisant un financement MDP pour des projets qui auraient vu le jour de toute faon 70 (rompant ainsi le principe de ladditionalit, selon lequel le MDP ne doit financer que les projets dont la ralisation serait impossible en labsence de financement MDP), voire mme, selon certains observateurs, une surproduction artificielle de ces gaz dans le seul but de capter des financements MDP 71. Ce march est de plus en plus domin par les oprateurs de la grande finance internationale (JPMorgan notamment), qui y dploient toute leur panoplie de produits drivs hautement sophistiqus 72, ce qui a conduit certains observateurs craindre lmergence dune nouvelle bulle spculative, comparable la crise des crdits hypothcaires subprimes, lorigine de la dbcle bancaire et financire de 2008 73. Le march des crdits dmissions est un march totalement artificiel dans son principe. Selon la formulation de Dan Welch, coditeur de la revue Ethical consumer magazine, ces crdits sont une matire premire ngociable imaginaire, obtenue par la soustraction de ce que vous esprez quil va arriver ce que vous affirmez quil serait arriv 74.

64/ http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm, mis jour le 15 novembre 2010 65/ Communiqu de presse du secrtariat de la CCNUCC Kyoto Protocol Clean Development Mechanism reaches milestone at 3,000 projects, http://unfccc.int/files/press/press_releases_advisories/application/pdf/pr2 0110505cdm3000.pdf

Aux simples marges derreurs des mesures de production de GES, sans mme voquer dventuelles manipulations, sajoutent la spculation quant aux productions futures de GES (dans des scnarios avec ou sans financement MDP, en vue de satisfaire la condition de ladditionnalit), ainsi que des fraudes pures et simples, tel le scandale retentissant qui a secou lensemble du march europen dmissions ETS en janvier 2011 75 (40 millions de dollars environ de certificats vols lectroniquement), et les soupons persistants de fraude massive la TVA 76. Selon une tude de chercheurs de lUniversit de Princeton 77, une part trs importante des projets MDP ne sont pas additionnels, en ce sens quils auraient t raliss avec ou sans financement MDP. En dautres termes, le plafond des missions est manifestement crev, car il est permis dmettre plus de GES en change de financements qui ne servent rien ou presque. Pire : selon la mme tude, une procdure de vrification vritablement crdible et rigoureuse de la ralit de ladditionnalit des projets MDP dposs serait probablement tellement coteuse quelle rendrait la plupart des projets MDP peu conomiques 78. Nous pouvons donc conclure que, malgr le caractre thoriquement sduisant de limportation des logiques concurrentielles du march dans la lutte contre les missions de GES, le march du carbone tel quil existe actuellement est profondment dysfonctionnel. Reste savoir si le systme peut tre suffisamment rform pour viter cette longue liste dabus et manipulations ou sil est intrinsquement incapable dapporter une contribution positive la lutte contre les changements climatiques.

66/ S. Vaes, CDM : schoon genoeg ? Vlaams en federale CDM-beleid onder de loep, VODO et 11.11.11, fvrier 2011, p. 12, http://www.11.be/11/component/one/artikel/detail/detail/11dossier_cdm_ schoon_genoeg_vlaams_federaal_cdm_beleid_onder_loep,103911 67/ J. Kill, S. Ozinga, S. Pavett et R. Wainwright, Trading carbon. How it works ans why it is controversial, FERN, aot 2010, p. 79, http://www.fern.org/sites/fern.org/files/tradingcarbon_internet_FINAL.pdf 68/ The CDM and Africa : marketing a new land grab, briefing de African biodiversity network, Biofuelwatch, Carbon trade watch, Gaia foundation et Timberwatch coalition, fvrier 2011, p. 3, http://www.africanbiodiversity.org/system/files/PDFs/CDM%20Report_Feb 2011_lowres.pdf 69/ J. Kill, S. Ozinga, S. Pavett et R. Wainwright, op.cit., p.73 70/ Dimportants soupons existent notamment quant aux usines de traitement de lentreprise Rhodia en Core du Sud et au Brsil, voir J. Kill, S. Ozinga, S. Pavett et R. Wainwright, op.cit., p.74 71/ Voir notamment The Economist du 2 septembre 2010, http://www.economist.com/node/16944921; le communiqu de presse de lONG CDM watch du 25 mai 2011, http://www.cdm-watch.org/wordpress/wpcontent/uploads/2011/05/CDM-Watch-Note_AM0001_May2011.pdf 72/ Voir notamment J. Kill, S. Ozinga, S. Pavett et R. Wainwright, op.cit. 73/ M. Chan, Subprime Carbon ? Re-thinking the worlds largest new derivatives market, Friends of the Earth, mars 2009, http://www.foe.org/pdf/SubprimeCarbonReport.pdf 74/ Offset credits are an imaginary commodity based on substracting what you hope will happen from what you claim would have happened, cit par A. Naughten, Designed to fail ? The concepts, practices and controversies behind carbon trading, FERN, 2010, p. 12, http://www.fern.org/sites/fern.org/files/FERN_designedtofail_internet_0.pdf 75/ Reuters, Analysis : EU carbon theft knocks dream of global market, 20 janvier 2011, http://www.reuters.com/article/2011/01/20/us-carbon-euidUSTRE70J5JW20110120 76/ Communiqu de presse dEuropol du 28 dcembre 2010, Further investigations into VAT fraud linked to the Carbon Emissions Trading System, https://www.europol.europa.eu/content/press/further-investigations-vat-fraud-linked-carbon-emissions-trading-system-641 76/ M. W. Wara et D. G. Victor, A Realistic Policy on International Carbon Offsets, PESD working paper, Stanford University, avril 2008, http://iis-db.stanford.edu/pubs/22157/WP74_final_final.pdf 78/ Ibid., p. 20

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/ la pratique du financement climatique

E/ LA CONTRIBUTION DE LA FINANCE PRIVE

Lide dune contribution de la finance prive au financement climatique ne se rsume pas au march du carbone voqu plus haut. Une autre forme de financement priv, dj abondamment utilise en matire de financement du dveloppement, est celle du leveraging ou effet de levier. Selon ce modle, une injection modeste de capitaux publics devrait tre dmultiplie par lapport de capitaux privs. Concrtement cela passe notamment par des investissements publics (nationaux ou multilatraux) dans des fonds dinvestissements spcialiss de type private equity (soit des fonds prenant des participations au capital dentreprises), censs attirer des co-investisseurs privs ou des prts. Lintrt de lopration est vident : pour une mise de dpart modeste, le flux financier final destination du pays en dveloppement est multipli par dix. En tirant le raisonnement jusquau bout, les 100 milliards de dollars de FC annuels en 2020 promis Copenhague puis Cancn pourraient en ralit reprsenter seulement un cot de 10 milliards pour les finances publiques des pays dvelopps, les 90 milliards restants venant dinvestisseurs privs. Mieux encore, investis dans des projets rentables, les 10 milliards publics finiraient par revenir dans les caisses publiques, accompagns par une belle marge bnficiaire. Le Prsident de la Banque mondiale, Robert Zoellick, a ainsi dclar en 2010 que les FIC ont t capable de lever 10 dollars pour chaque dollar investi par les donateurs, et que 30% du total des 50 60 milliards levs taient issus du priv 79 (les 70% restants tant donc issus du secteur public). Ces chiffres nont pas reu depuis de confirmation, mais il est intressant de noter que la multiplication par 10 se transforme en multiplication par 3, ce qui rduit considrablement lintrt de la manuvre. En effet, le fait pour la Banque mondiale de lever des capitaux publics ne change a priori rien au total des masses financires publiques disponibles, il sagit simplement du choix dun canal parmi tant dautres possibles (voir supra les fonds climatiques). Lide est donc sduisante, mais force est de constater que seule une perspective de rentabilit est mme dattirer des investisseurs privs. Cest pourquoi il faut demble exclure cette mthode du champ des efforts dadaptation aux effets des changements climatiques, qui par dfinition ne produisent pas ou peu de rentres financires. Seuls sont donc concerns les projets dattnuation potentiellement profitables, par exemple des projets industriels ou nergtiques susceptibles la fois de rduire les missions et de dgager des profits. Lexprience accumule dans le secteur du financement du dveloppement conduit mettre en vidence une srie de problmes. Lutilisation systmatique de systmes dintermdiation financire (banques ou fonds dinvestissements) rduit systmatiquement la transparence quant la destination finale des investissements. Des considrations de secret ou autre confidentialit commerciale sont systmatiquement utiliss pour empcher une information complte. Cest le cas par exemple des projets financs en Turquie par le Clean technology fund de la Banque mondiale 80.

les fonds dinvestissement utiliss pour canaliser les financements et lever les capitaux privs sont souvent tablis dans des paradis fiscaux

Dans ces conditions, il est difficile, voire impossible, dvaluer srieusement le vritable impact de ces investissements. Lorsque des valuations indpendantes sont menes, les rsultats sont souvent peu brillants. Ainsi, daprs le propre Groupe dvaluation indpendant de la Banque mondiale (BM), la majorit des projets dinvestissements [de lIFC, filiale de la BM spcialise dans le secteur priv] ont gnr des retours conomiques satisfaisants mais nont pas produit de preuve dopportunits identifiables pour les pauvres de participer, contribuer ou profiter des activits conomiques que les projets soutiennent directement ou indirectement (..) 81 Les fonds dinvestissement utiliss pour canaliser les financements et lever les capitaux privs sont souvent tablis dans des paradis fiscaux, afin notamment de rduire la contribution fiscale dans le pays en dveloppement de destination 82. Cela se traduit la fois par une perte sche de recettes fiscales pour les pays en dveloppement et par un signal politique dplorable. Les destinataires finaux des investissements sont en majorit des grandes entreprises des pays membres de lOCDE, aux dpens des petites entreprises locales des pays en dveloppement (13% seulement des financements de lIFC sont parvenus des entreprises locales des pays bas revenu 83). Il apparat donc que sil peut tre utile de lever des capitaux privs pour certains projets dattnuation, ces pratiques mritent un encadrement des plus srieux pour viter les drives voques.

79/ T. Fry, A faulty model? What the Green Climate Fund can learn from the Climate Investment Funds, Bretton Woods project, juin 2011, p. 15, http://www.brettonwoodsproject.org/doc/env/afaultymodel.pdf 80/ Ibid. 81/ Independent Evaluation Group of the World Bank Group, Assessing IFCs poverty focus and results, 2011, http://ieg.worldbankgroup.org/content/ieg/en/home/features/poverty.html, cit par Role of Private Sector Finance and the Green Climate Fund, recommendations de Friends of the Earth U.S. au Comit de transition, 29 juillet 2011, p. 3, http://unfccc.int/files/Cancn_agreements/green_climate_fund/application/pdf/foe_submisson_on_ws_iii.pdf 82/ Voir notamment A. Gambini, Investir largent public dans les paradis fiscaux pour aider les pauvres ?, CNCD-11.11.11, Point Sud n1, mai 2011, http://www.cncd.be/IMG/pdf/2011-05_point_sud_01.pdf et R. Murphy, Investments for development : derailed to tax havens. A report on the use of tax havens by Development Finance Institutions, Eurodad et autres, septembre 2010, http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_ New/Reports/Investment%20for%20development.pdf?n=7931 83/ Role of Private Sector Finance and the Green Climate Fund, op.cit., p.3

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5/ les enjeux du financement climatique avant le sommet de Durban

A/ DESSINER ET CONSTRUIRE LE NOUVEAU FONDS VERT POUR LE CLIMAT (FVC)

La Confrence des Nations Unies sur le changement climatique aura lieu du 28 novembre au 9 dcembre 2011 Durban, en Afrique du Sud. Il sagira galement de la 17e runion de la Confrence des parties la CCNUCCC (COP 17) et de la 7e runion des parties au Protocole de Kyoto (CMP 7). La persistance de ces deux dmarches distinctes est particulirement significative car ce sommet est le dernier prvu avant lexpiration de la premire phase des engagements de rduction des missions de GES du Protocole de Kyoto. Lenjeu de Durban est donc la fois de relancer un systme contraignant de rduction des GES post-Kyoto et de concrtiser vritablement les engagements de Copenhague et Cancn, particulirement les promesses financires (30 milliards pour 20102012 et 100 milliards annuels partir de 2020) et le Fonds vert pour le climat (FVC). dfaut davance majeure sur au moins un de ces deux dossiers (cadre contraignant pour les rductions dmissions des pays dvelopps et financement des efforts dattnuation et adaptation des pays en dveloppement), le sommet risque de ne reprsenter, pour la lutte mondiale contre le rchauffement climatique, quautant de temps perdu. Adopt dans son principe Copenhague, le FVC a connu un dbut de construction Cancn. En vertu des paragraphes 102 112 des accords de Cancn 84, le FVC sera administr par un Conseil de 24 membres, compos paritairement de reprsentants des pays dvelopps et en dveloppement. En outre, un Comit permanent devrait assurer un rle intermdiaire entre la COP et le Conseil du FVC. Par ce fonds devrait tre achemine une part apprciable des nouveaux moyens multilatraux de financement de ladaptation (soit les 100 milliards annuels prvus partir de 2012) ( 100). Mais lessentiel du travail a t dlgu un Comit de transition , compos de 40 membres, dont 15 membres provenant de pays dvelopps parties et 25 membres de pays en dveloppement , qui devra concevoir le FVC et soumettre ses recommandations la COP 17, sur base des principes contenus dans le Cahier des charges applicable la conception du Fonds vert pour le climat , qui constitue lappendice 3 des accords de Cancn. Une vaste coalition dorganisations de la socit civile, dont le CNCD-11.11.11, a dj produit un document de 11 pages de recommandations 85 sur la conception du FVC au comit de transition. Nous pouvons ici en rsumer quelques principes directeurs. La construction de ce nouveau fonds doit tre loccasion dappliquer les leons de lexprience du financement climatique de ces vingt dernires annes, ainsi que celle dune mise en uvre effective des principes du financement climatique, tels quils sont consacrs dans les traits. Premirement, il sagit de respecter le texte mme de la CCNUCC en donnant un vritable rle de direction politique la COP, et viter une prise en main de facto par la Banque mondiale ou dautres organismes internationaux, ce qui implique une

B/ LES SOURCES DE FINANCEMENT

dfinition prcise et circonscrite du rle de ladministrateur (trustee), confi provisoirement (3 ans) la Banque mondiale. Le secrtariat du FVC doit tre indpendant des autres organismes internationaux, en particulier les Institutions financires internationales, et suffisamment toff pour grer des masses financires trs importantes. Un mcanisme efficace doit assurer le respect effectif des garanties (safeguards) en matire environnementale et sociale. dfaut dun tel mcanisme, la porte est ouverte tous les abus, la dperdition des efforts de financement climatique dans dinnombrables projets douteux. Le financement des efforts dadaptation doit provenir exclusivement de dons, pour viter de crer de nouvelles formes dendettement insoutenable et rserver les prts aux projets dattnuation producteurs de revenus. Le financement dnergies fossiles via le FVC doit tre interdit, pour viter de dcrdibiliser lensemble du systme et pour diriger les financements vers les nergies vritablement propres et renouvelables. Les mcanismes daccs direct par les autorits spcialises des pays en dveloppement doivent tre dvelopps, afin de renforcer lappropriation nationale des stratgies dattnuation et dadaptation. Afin de concrtiser lambition pour le FVC de grer une part apprciable du FC, et de mettre un peu dordre dans larchitecture dcentralise du FC, il serait certainement utile dajouter cette liste la recommandation dune mise en application effective des clauses dextinction (cf. supra) des diffrents fonds dinvestissements climat de la Banque mondiale. Comme cela dj t soulign plusieurs reprises, le FC doit tre port, quantitativement, du niveau actuel de 30 milliards de dollars sur trois ans (2010-2012) 100 milliards annuels partir de 2020. Afin davancer sur la question de la mobilisation de cette finance long terme , le Secrtaire gnral des Nations Unies, Ban Ki-Moon, a cr, en fvrier 2010, le Groupe consultatif de haut niveau sur le financement de la lutte contre les changements climatiques, compos de 20 personnalits de premier plan du monde politique (plusieurs ministres dont Christine Lagarde avant sa nomination la tte du FMI, le ministre des Finances sudafricain Trevor Manuel, lancien secrtaire au Trsor tats-unien et Directeur du National Economic Council Lawrence Summers), conomique (George Soros) et acadmique (Nicholas Stern, professeur dconomie la London School of Economics), et co-prsid par les Premiers ministres thiopien et norvgien Meles Zenawi et Jens Stoltenberg. Le rapport final remis le 5 novembre 2010 86 fait donc autorit, autant par le prestige et lexprience des membres du Groupe que par leur diversit gographique.

84/ Dcision 1/CP.16; Les accords de Cancn : rsultats des travaux du Groupe de travail spcial de laction concerte long terme au titre de la Convention; http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/fre/07a01f.pdf#page=2 85/ Civil Society Recommendations for the Design of the UNFCCCs Green Climate Fund; http://www.eurocapacity.org/finance/documents/ CSO%20Recommendations%20to%20the%20GCF%20April%202011.pdf 86/ Report of the Secretary-Generals High-level Advisory Group on Climate Change Financing, 5 novembre 2010, http://www.un.org/wcm/webdav/site/ climatechange/shared/Documents/AGF_reports/AGF%20Report.pdf

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/ les enjeux du financement climatique avant le sommet de Durban

lobjectif de 100 milliards est parfaitement ralisable en additionnant deux ou trois des sources publiques

Selon lexpression du rapport final, la mobilisation de 100 milliards de dollars annuels lhorizon 2020 est challenging but feasible, soit difficile mais faisable. Tels que rsums et systmatiss par Sterck, Luhmann et Mersmann 87, les conclusions du rapport envisagent quatre grandes catgories de sources de financement. Parmi les sources publiques, sont envisags : 1/ le produit de la vente aux enchres des quotas dmissions de GES aux parties au Protocole de Kyoto, en lieu et place du systme actuel de distribution gratuite; 2/ le produit de la vente aux enchres des permis dmissions lintrieur des systmes nationaux ou rgionaux de march des missions (du type EU ETS, cf. supra); 3/ une taxe sur les compensations (semblable au prlvement de 2% existant sur les transactions MDP au bnfice du FA, cf. supra); 4/ la taxation des secteurs du transport maritime et arien (soit par une taxe sur le carburant, les tickets ou encore par linclusion de ces secteurs dans les marchs du carbone); 5/ une taxe sur la production dlectricit (base sur le kWh ou sur les missions de GES); 6/ les ressources libres par llimination des formes existantes de subsides aux nergies fossiles; 7/ une taxe sur lextraction dnergies fossiles (ptrole, gaz et charbon); 8/ une taxe sur les missions de GES des pays industrialiss; 9/ la taxe sur les transactions financires; 10/ les contributions budgtaires directes des pays dvelopps. Les instruments des banques (publiques et multilatrales) de dveloppement constituent la deuxime catgorie examine par le rapport, mme si en ralit ces banques ne font que dpenser largent public qui leur est vers par les tats (catgorie des sources publiques) et lever des capitaux privs en faisant levier sur leurs ressources, ce qui renvoie aux mthodes de mobilisation de capitaux privs (quatrime catgorie, cf. infra).

La finance lie au march du carbone est identifie comme troisime catgorie, au sens des flux financiers Nord-Sud dans le cadre de mcanisme de type MDP (cf. supra). Enfin, la mobilisation de capitaux privs, via des politiques et incitants (notamment financiers) publics. Le rapport du Groupe consultatif procde une estimation chiffre du produit possible de ces diffrentes sources, en fonction notamment de deux paramtres, soit le prix de la tonne de carbone mise (lment central de toute source lie de prs ou de loin au march du carbone, soit non seulement la troisime catgorie, mais aussi les trois voire les quatre premires sources de la catgorie publiques ) et la part affecte au FC dans les hypothses de taxation, considrant que le produit de la plupart de ces taxes serait affect non pas intgralement mais seulement partiellement au FC. Le tableau 5 ci-dessous synthtise les estimations en matire de sources publiques. Pour ce qui est des autres sources, les estimations concluent des leverage factors, soit des taux de multiplication de la mise de dpart publique compris dans une fourchette de 3 4 pour les instruments des banques de dveloppement (deuxime catgorie) et entre 2 et 4 pour lensemble des systmes de mobilisation des capitaux privs (quatrime catgorie). Enfin les flux nets destination des pays en dveloppement des systmes de compensation de type MDP (troisime catgorie) sont valus un niveau compris entre 8 et 14 milliards de dollars (dans lhypothse dun prix moyen de la tonne de CO2 mise).

TABLEAU 5

ESTIMATIONS DES REVENUS FC DES SOURCES PUBLIQUES

PUBLIC SOURCES

88

NET (billion US dollars) Low CO2 price Medium CO2 price 8-38 1-5 4-9 2-3 10 5 3-8 10 2-27 200-400 High CO2 price 14-70 3-15 8-19 3-6

Auctioning of allowances (2-10% of estimated auction revenues dedicated to international climate finance) Levies on offsets (levy of 2-10% on offset transactions) International maritime transport (no net incidence on developing countries, 25-50% dedicated to international climate finance) International aviation (no net incidence on developing countries, 25-50% dedicated to international climate finance) Carbon tax (international tax, 100% for international climate finance) Wires charge (100% for international climate finance) Removal of fossil fuel subsidies (100% for international climate finance) Redirection of fossil fuel royalties (100% for international climate finance) Financial transaction taxes (no net incidence on developing countries, 25-50% dedicated to international climate finance) Direct budget contributions (proposal by G77 to dedicate 0.5-1% of Annex 1 GDP)

2-8 0-1 2-6 1-2

Source : W. Sterk, H.-J. Luhmann, F. Mersmann, How much is 100 billion US dollars ? Climate finance between adequacy and creative accounting, Friedrich Ebert Stiftung, juin 2011

Sans vouloir procder un examen critique de chaque estimation, ces chiffres appellent une srie de commentaires dordre gnral. Premirement, notons lextrme prudence de ces estimations. Ainsi, par exemple, les diffrentes formes de subsidiation des nergies fossiles sont values par dautres sources 312 milliards de dollars en 2009 89, bien au-del donc des 3 8 milliards prvus par le rapport du Groupe consultatif. De mme, le produit dventuelles formes de taxation du transport maritime et arien international pourrait logiquement tre consacr intgralement au FC, ce qui pourrait suffire financer la moiti des 100 milliards post-2020 selon certains calculs 90. En dautres termes, lobjectif de 100 milliards est parfaitement ralisable en additionnant deux ou trois des sources publiques voques.

Les sources de financement lies au march du carbone ne se limitent pas la troisime catgorie mais comprennent en ralit galement les trois ou les quatre premires sources de financement public tudies. Nous avons dj exprim les doutes que nous inspirent lensemble du concept du march des missions de carbone, en tant que march purement artificiel beaucoup trop vulnrable aux manipulations de toutes sortes. Nanmoins, si un march du carbone existe, il est alors indispensable den tirer

87/ W. Sterk, H.-J. Luhmann, F. Mersmann, op.cit. 88/ Ibid., p. 5 89/ T. Van Melle, N. Hhne, M. Ward, op.cit., p. 12 90/ W. Sterk, H.-J. Luhmann, F. Mersmann, op.cit., p. 6

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/ les enjeux du financement climatique avant le sommet de Durban

profit pour financer les besoins des pays en dveloppement, notamment en montisant les permis et autres quotas dmissions plutt que den assurer une distribution gratuite. Les diffrentes formes de taxation envisages ont ceci en commun (sauf pour ce qui est de la taxe sur les transactions financires) que la base imposable est lie lnergie. En ce sens ces taxes sont justes et efficaces dans la mesure o elles permettent de rintgrer dans le cot de lnergie le cot du rchauffement climatique. De la sorte le renchrissement de lnergie permettrait de mieux reprsenter son vritable cot pour lensemble de la socit mondiale et pourrait de plus crer un incitant aux conomies dnergie et aux rductions dmissions. Par contre ces taxes appartiennent la famille des impts indirects, et en ce sens ont naturellement tendance tre rgressives et donc injustes et inquitables, car elles finissent par toucher les citoyens indpendamment de leurs niveaux de revenus. dfaut de mesures daccompagnement suffisantes, ce seront donc les plus pauvres qui seront les plus touchs, soit en payant plus dimpts, soit par une augmentation des prix qui diminuera leur accs lnergie (clairage, mobilit et chauffage notamment). Notons galement que la plupart des taxes voques impliquent une application plantaire. Cest une dmarche logique dans la mesure o ces taxes sont censes apporter une rponse des problmes qui sont tout aussi plantaires. Dans le cas par exemple dune taxation des carburants du transport arien et maritime, une application non uniforme au niveau mondial rendrait possible un vitement fiscal massif (les oprateurs rempliraient leurs rservoirs dans les pays qui ne taxent pas le carburant), ce qui rendrait largement vain lexercice. Pour ce qui est spcifiquement de la taxation des transactions financires (TTF), le raisonnement du Groupe consultatif est le suivant : le produit total serait situ entre 7 et 60 milliards de dollars par an, pour un taux entre 0,001% et 0,01% (et des rductions de volumes des transactions dans une fourchette de 3

37%). De ce montant il sagirait de retrancher une compensation pour les pays en dveloppement de 8,5% (cense reprsenter la taxation frappant la part des pays en dveloppement dans les marchs financiers), et dimaginer une affectation finale du produit de la taxe pour le financement de la lutte contre les changements climatiques hauteur de 25 50%. Cela donnerait donc un rsultat final entre 2 et 27 milliards de dollars par an 91. Lconomiste autrichien Stephan Schulmeister estime part contre le revenu dune TTF mondiale un taux de 0,05% 650 milliards de dollars 92, dont il suffirait alors de consacrer un peu plus de 15% au FC pour financer lintgralit des 100 milliards. Encore une fois, les estimations du Groupe consultatif sont dune prudence extrme, et en ralit la TTF est depuis longtemps identifie comme une source de financement qui serait capable elle seule de combler le dficit de financement de la lutte contre les changements climatiques dans les pays en dveloppement 93.

91/ A. Gambini, Taxer les transactions financires internationales : tat des lieux thorique et politique, CNCD-11.11.11, novembre 2010, p. 30 et 31, http://www.cncd.be/IMG/pdf/EtudeTTF_-_CNCD-11_11_11__2_-2.pdf 92/ Ibid., p. 19 93/ Voir notamment la rsolution en ce sens du Parlement europen, Rsolution du Parlement europen du 25 mars 2010 sur les rpercussions de la crise financire et conomique mondiale sur les pays en dveloppement et sur la coopration au dveloppement, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0089+0+DOC+XML+V0//FR&language=FR , et son paragraphe 30 demande galement quune taxe soit leve lchelle internationale sur les transactions financires afin de rendre le systme fiscal plus quitable et de gnrer des ressources supplmentaires pour financer le dveloppement, les biens publics mondiaux, y compris la capacit dadaptation et dattnuation des pays en dveloppement au changement climatique et ses effets , suite linitiative du dput europen Vincent Peillon en faveur dune taxe Tobin verte , http://www.vincent-peillon.fr/le-parlement-europeen-se-prononce-en-faveurde-la-taxe-tobin-verte-proposee-par-vincent-peillon-2/1121; voir galement J. Saldanha, The FTT for people and the planet. Financing climate justice, CIDSE, juin 2011, http://www.cidse.org/uploadedFiles/ Publications/Publication_repository/The%20FTT%20for%20people%20and %20the%20planet_CIDSE%20recommendations_final.pdf

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6/ conclusion

Plong dans les affres dune crise financire et conomique mondiale, dont le dclencheur a t la dbcle endogne des marchs bancaires et financiers de 2008, le monde semble se dsintresser de lenjeu climatique. On peut pourtant se demander sil ny a pas une similitude entre lemballement spculatif drgul des banques et autres oprateurs financiers et la fuite en avant dun modle conomique mondial drogu aux nergies fossiles, malgr leur impact sur le climat et leur caractre non renouvelable et donc puisable. Il sagit dans les deux cas de dynamiques dont les effets destructeurs pour tous long et moyen terme sont connus, mais qui perdurent malgr tout en raison des intrts court terme de quelques-uns. Selon le rapport sur l conomie du changement climatique , rdig pour le gouvernement britannique sous la direction de lconomiste Nicholas Stern 94 en octobre 2006, le cot annuel des dommages lis aux changements climatiques, en labsence de raction politique mondiale, pourraient voluer vers une fourchette comprise entre 5 et 20% du PIB mondial. Dans ce cadre 100 milliards de dollars, soit 0,13% du PIB mondial de 2010 95 et probablement un pourcentage encore plus infime en 2020, reprsentent en ralit une somme relativement drisoire. Cette somme est cependant cruciale pour financer lattnuation des missions l o elles ont tendance augmenter le plus, et pour permettre aux populations de sadapter aux effets des changements climatiques l o ils seront les plus violents. Nous savons galement quil serait faux de prtendre que les pouvoirs publics seraient dans limpossibilit de mobiliser une telle somme, alors que les seuls tats membres de lUnion europenne ont mobilis, ces trois dernires annes, un total de 6400 milliards de dollars (garanties, aides, recapitalisations) pour venir en aide au secteur bancaire en crise 96.

La mobilisation de ces ressources est parfaitement possible, par exemple en levant une taxe sur le secteur de lnergie, en imposant un taux trs faible les transactions financires ou par la vente aux enchres des permis dmissions de GES. Le recours aux capitaux privs, par ailleurs plus que bienvenus pour financer lconomie relle des nergies renouvelables et des technologies propres plutt que des marchs financiers spculatifs de plus en plus instables et striles, nest en aucun cas une baguette magique qui permettrait aux pays dvelopps de donner dix en ne dboursant quun. La ralit des effets de levier est bien plus modeste et un encadrement des plus stricts est indispensable pour faire en sorte que ces investissements soient effectivement utiles. .

94/ Sir Nicholas Stern, Stern Review on the Economics of Climate Change, octobre 2006, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hmtreasury.gov.uk/sternreview_index.htm 95/ Estim 74 540 milliards de dollars en 2010 en parit de pouvoir dachat, CIA world factbook, https://www.cia.gov/library/publications/theworld-factbook/geos/xx.html 96/ Chiffres issus (aprs conversion euro-dollar) du discours sur ltat de lUnion du Prsident de la Commission europenne Manuel Barroso, 28 septembre 2011, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/speech_original.pdf

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7/ lectures conseilles
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POINT SUD n 01 Investir largent public dans les paradis fiscaux pour aider les pauvres ?
par Antonio Gambini

POINT SUD n 02 Forts congolaises Quand lexploitation industrielle entretient des conflits sociaux
par Vronique Rigot

diteur responsable : Arnaud Zacharie, 9 Quai du Commerce, 1000 Bruxelles

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