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Esta es una publicacin de la Direccin General de Programacin Multianual del Ministerio de Economa y Finanzas, con el apoyo del Programa Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperacin Tcnica Alemana - GTZ
Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre en la planificacin e inversin para el desarrollo
CONTENIDO
Presentacin Seccin 1: La Gestin del Riesgo 1.1. Conceptos bsicos en la Gestin del Riesgo. 1.1.1. Qu es un peligro? Tipos de peligro. 1.1.2. La vulnerabilidad Cmo la en tendemos? Factores de vulner abilidad. 1.1.3. Qu es el riesgo? 1.1.4. El desastre Cmo y cundo ocurre? Gestin del Riesgo para el desarrollo. 1.2.1. Tipos de Gestin del Riesgo: Gestin Prospectiva del Riesgo y Gestin Correctiva del Riesgo.
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1.2.
Seccin 2: La Gestin del Riesgo y los procesos de desarrollo 2.1. 2.2. Los desastres y sus impactos en el desarrollo. Una lectura desde los procesos de desarrollo.
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Seccin 3: La Gestin del Riesgo como proceso 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. En qu niveles se puede gestionar el riesgo? El Anlisis del Riesgo como mtodo de gestin. Incorporacin del Anlisis del Riesgo en la elaboracin de proyectos y programas de inversin. Propuesta para incorporar el Anlisis del Riesgo en los proyectos de inversin pblica.
Bibliografa
Presentacin
Presentacin
El reconocimiento de que la frecuencia con que ocurren
desastres iba en aumento y que ellos estn produciendo graves impactos sobre el desarrollo, impuls a las Naciones Unidas a declarar la dcada de los aos noventa como el Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales (DIRDN) . a) La integracin ms efectiva de la consideracin de los riesgos de desastres en las polticas, los planes y los A partir del Decenio Internacional para la Reduccin de Desastres (Naciones Unidas, 1990-1999), se impulsa un nuevo enfoque del desarrollo que prioriza la reduccin de vulnerabilidades asociadas a peligros naturales. La Estrategia de Yokohama plant ea que la prevencin, mitigacin, preparacin y recuperacin de desastres son cuatro elementos que contribuyen y se benefician de la aplicacin de polticas de desarrollo sostenible. El Mandato de Ginebra (1999) establece la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres, la cual se constituye en un mecanismo para impulsar la toma de conciencia poltica, la conformacin de redes regionales y la investigacin cientfica. c) En la fase de reconstruccin de las comunidades damnificadas, la incorporacin sistemtica de criterios de reduccin de riesgos en los programas de recuperacin.
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El Marco de Accin de Hyogo 2005-2015 formulado en la Conferencia Mundial de Reduccin de Desastres (CMRD) realizada en Kobe, Japn, en enero de 2005, propone los siguientes objetivos estratgicos:
b) La creacin y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo nivel, en particular a nivel de la comunidad, que puedan contribuir de manera sistemtica a aumentar la resiliencia.
A nivel de la Regin Andina, la evaluacin de las experiencias de los pases miembros frente al Fenmeno El Nio 19971998 (FEN 97-98) concluye en un mandato de la XI Reunin del Consejo Presidencial Andino, por el cual la Comisin Andina de Fomento (CAF) apoya la creacin y funcionamiento del Programa Regional Andino para la Prevencin y Mitigacin de Riesgos (PREANDINO), cuyo objetivo es impulsar y apoyar la formulacin de polticas sectoriales de prevencin y mitigacin de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas de organizacin institucionales, orientadas a incorporar el enfoque en la planificacin del desarrollo .
Sequas y alteraciones climticas en el sur andino han causado graves daos econmicos, genticos y ecolgicos. Los eventos El Nio 1982-83 y 1997-98 afectaron la costa norte y la regin central del pas, con lluvias intensas, inundaciones y huaycos, produciendo impactos importantes en los sectores agricultura, transporte y pesca, el abastecimiento de agua potable y saneamiento, el suministro de energa elctrica, asentamientos humanos y en los servicios de salud y educacin.
Slo el FEN 97-98 ocasion daos por un valor total de alrededor de 3.500 millones de dlares que representaban algo ms que el 4,5% del PBI del ao 1997; asimismo, slo los
El Per esta tipificado como un pas con alta exposicin a fenmenos naturales con potencial destructivo . Los desastres que ocurren en el territorio estn asociados a peligros de gran escala, como terremotos, eventos El Nio y sequas severas y, a p eligros de menor esc ala, c omo inundaciones, deslizamientos y huaycos.
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costos indirectos para obras de mitigacin y prevencin fueron de unos 215 millones de dlares, que hubieran podido invertirse en nuevos programas de desarrollo.
Tyndall Centre, Inglaterra. Citado en: Diagnstico de los elementos normativos e institucionales con relacin a la gestin de riesgos en el Per. Castro Pozo. Marzo 2004. CMRRD.
Presentacin
El impacto de estos fenmenos sobre la sociedad y sus medios de vida tiene relacin directa no slo con la magnitud de los peligros, sino fundamentalmente con el grado de vulnerabilidad de sus sistemas.
principios, procesos, metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversin.
Las normas del SNIP establecen que para que un proyecto Es evidente que los desastres interrumpen los procesos de desarrollo de la sociedad, pero tambin es cierto que la aplicacin de algunos modelos o estilos de desarrollo pueden generar riesgos de desastre. La conduccin inadecuada de estos procesos ha generado un crculo vicioso por el cual, luego de la ocurrencia de un desastre, se realiza un proceso de reconstruccin que, al no tomar en cuenta las causas que lo originaron, desencadena nuevos desastres. Por lo tanto es necesario romper este crculo vicioso para implementar procesos de desarrollo sostenibles. La evaluacin de los daos ocasionados por los desastres asociados a peligros naturales pone en evidencia que la infraestructura pblica (carreteras, sistemas de riego, sistemas de agua potable y saneamiento, establecimientos de educacin, salud, etc.) ha sido severamente afectada, El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) ha sido creado por el Gobierno Peruano, por Ley 27293 del ao 2000, con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin, mediante el establecimiento de generando interrupciones en los servicios y gastos en rehabilitacin y reconstruccin. Entre otras causas, dicha situacin se debe a que en la planificacin de tales inversiones no se analiz adecuadamente si se estaba sea declarado viable se debe demostrar que es rentable socialmente, sostenible y compatible con los lineamientos de poltica. La sostenibilidad de un proyecto de inversin pblica implica que los beneficios se generen sin interrupciones durante su vida til.
exponindolas a p eligros y, siendo as, no se adoptaron medidas para darles una mayor resistencia ante estos.
Los resultados de estos eventos han sido muy positivos y han generado la necesidad de preparar materiales de trabajo que ayuden a los profesionales a introducirse en la temtica
Con la finalidad de lograr una mayor sostenibilidad de las inversiones en el SNIP, la DGPM considera imprescindible incorporar el anlisis del riesgo en la formulacin y evaluacin de los proyectos. Apoyando est iniciativa se han unido esfuerzos de instituciones pblicas como la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y los gobiernos regionales de Piura y Arequipa, e instituciones de la cooperacin internacional como la Cooperacin Alemana al Desarrollo (GTZ) y la Corporacin Andina de Fomento (CAF).
de la gestin del riesgo en el planeamiento del desarrollo para su aplicacin en los procesos de inversin pblica. El documento Conceptos asociados a la gestin
Seccin 1
LA GESTIN DEL RIESGO
Esta seccin contiene conceptos relacionados con el riesgo de desastre y su relacin con los procesos de desarrollo. En relacin al riesgo se consideran sus elementos bsicos: peligros y vulnerabilidad. En relacin a la gestin del riesgo se considera la gestin prospectiva y la gestin correctiva.
Los conceptos desarrollados en esta seccin se basan en los conceptos propuestos por diferentes especialistas en Gestin del Riesgo como Alan Lavell, Omar Daro Cardona y Gustavo Wilches-Chaux.
Seccin 1
1.1.1. QU ES UN PELIGRO?
El peligro, tambin llamado amenaza, es un evento de origen natural, socionatural o antropognico que por su magnitud y caractersticas puede causar dao.
Tipos de Peligro
Natural: asociado a fenmenos meteorolgicos, geotectnicos, biolgicos, de carcter extremo o fuera de lo normal. En el Per (tipificado entre los pases ms riesgosos del mundo en cuanto a eventos climticos intensos3 ), se presentan peligros naturales como: terremotos, eventos El Nio, sequas severas, deslizamientos, deslaves o huaycos y lluvias estacionales que generan inundaciones. Cada uno de estos peligros, en su manifestacin extrema o cuando se presentan de manera recurrente, puede ocasionar desastres si se combina con factores de vulnerabilidad. Socionatural: corresponde a una inadecuada relacin hombre-naturaleza; est relacionado con procesos de degradacin ambiental o de intervencin humana sobre los ecosistemas. Se expresa en el aumento de la frecuencia y severidad de los fenmenos naturales o puede dar origen a peligros naturales donde no existan antes y puede reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales.
Fig. 2. Aplicar el enfoque de Gestin del Riesgo es evitar la degradacin del medio ambiente y llegar al manejo sostenible de los recursos naturales.
Algunos ejemplos: La escasez de tierra en reas de terrenos elevados puede aumentar la tasa de deforestacin, pues la poblacin tala ms rboles para incrementar tierra para agricultura o daa rboles para combustible y forraje (Fig. 2). La tala, la quema y la deforestacin en las cuencas, exponen los suelos a la erosin hdrica, aumentando la probabilidad de deslizamientos e inundaciones. La construccin de la infraestructura vial puede generar remocin de suelos que en laderas inestables intensifica la erosin en las cuencas.
Tyndall Centre, Inglaterra. Citado en: Diagnstico de los elementos normativos e institucionales con relacin a la gestin de riesgos en el Per. Castro Pozo. Marzo 2004. CMRRD.
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Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre en la planificacin e inversin para el desarrollo
Tecnolgico o antropognic o: est r elacionado a procesos de modernizacin, industrializacin, desregulacin industrial o la importacin,manejo,manipulacin de desechos o produc tos txicos.Todo cambio tecnolgico, as como la introduccin de tecnologa nueva o temporal, puede tener un papel en el aumento o disminucin de otros peligros. Ejemplos: La construccin de una carretera nueva posibilita el acceso de sus pobladores a fuentes de empleo, educacin y atencin primaria de salud, pero tambin podra ser la va por donde ingresen nuevas enfermedades para las cuales su sistema inmune no cuente con defensas. Esta misma innovacin tecnolgica puede significar para la comunidad la reduccin de mano de obra en temporadas de uso intensivo o que las nuevas actividades de desarrollo causen deslizamientos que ocasionen la muerte de sus pobladores. La construccin de diques y represas cuya funcin es prevenir y mitigar inundaciones mediante sistemas de control de descargas, modificando el flujo de la corriente. Sin embargo, puede generar represamiento e inundaciones, debido a fallas en el diseo o a errores en el clculo de los sedimentos de lodo, fallas en la construccin o localizacin inadecuada. A continuacin se presenta un resumen de los principales peligros que ocurren en el Per.
El nivel de peligro depende de la intensidad, localizacin, rea de impacto, duracin y periodo de recurrencia del evento.
Es preciso tener muy claro que el peligro o amenaza es la probabilidad de ocurrencia de un evento y no el evento en s mismo.
Tecnolgicos - Contaminacin ambiental - Incendios urbanos - Incendios forestales - Explosiones - Derrames de sustancias txicas
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Seccin 1
La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una unidad social (familias, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica que la sustentan, de sufrir daos por accin de un peligro o amenaza.
La vulnerabilidad es resultado de los propios procesos de desarrollo no sostenible. La vulnerabilidad es una condicin social, producto de los procesos y formas de cambio y transformacin de la sociedad. Se expresa en trminos de los niveles econmicos y de bienestar de la poblacin, en sus niveles de organizacin social, educacin, en sus caractersticas culturales e ideolgicas; pero tambin en trminos de su localizacin en el territorio, en el manejo del ambiente, en las caractersticas y capacidades propias para recuperarse y de su adecuacin al medio y a los peligros que este mismo medio presenta. Tal como aclaramos r especto al peligro, la vulnerabilidad es la propensin a sufrir el dao o p eligro, y no el dao en s mismo. Tres factores, ante la ocurrencia o p osible ocurrencia de un desastre, explican la vulnerabilidad:
Grado de exposicin
Tiene que ver con decisiones y prcticas que ubican a una unidad social cerca a zonas de influencia de un fenmeno natural peligroso. La vulnerabilidad surge por las condiciones inseguras que representa la exposicin, respecto a un peligro que acta como elemento activador del desastre (Fig. 3).
Localizaciones peligrosas: