COUR SUPRME DU CANADA R FRENCE : Renvoi relatif la rforme du Snat, 2014 CSC 32 DATE : 20140425 DOSSIER : 35203

DANS LAFFAIRE DUN renvoi par le Gouverneur en conseil au sujet de la rforme du Snat, institu aux termes du dcret C.P. 2013-70 en date du 1e r fvrier 2013 TRADUCTION FRANAISE OFFICIELLE CORAM : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner M OTIFS DE JUGEMENT : (par. 1 112) La Cour

N OTE : Ce document fera lobjet de retouches de forme avant la parution de sa version dfinitive dans le Recueil des arrts de la Cour suprme du Canada.

RENVOI RELATIF LA RFORME DU SNAT

DANS LAFFAIRE D UN renvoi par le Gouverneur en conseil au sujet de la rforme du Snat, institu aux termes du dcret C.P. 2013-70 en date du 1e r fvrier 2013

Rpertori : Renvoi relatif la rforme du Snat

2014 CSC 32

N o du greffe : 35203.

2013 : 12, 13, 14 novembre; 2014 : 25 avril.

Prsents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.

RENVOI PAR LE GOUVERNEUR EN CONSEIL

Droit

constitutionnel

Institutions

canadiennes

Snat

Modification constitutionnelle Le Parlement peut-il unilatralement prvoir des mandats dune dure fixe pour les snateurs? Le Parlement peut-il unilatralement instaurer un rgime dlections consultatives en vue de nommer les snateurs? Le Parlement peut-il abroger unilatralement les par. 23(3) et (4) de la Loi constitutionnelle de 1867, selon lesquels les snateurs doivent possder des terres dune valeur de 4 000 $ dans la province pour laquelle ils sont nomms ainsi qu un

avoir net dau moins 4 000 $? Peut-on avoir recours la procdure normale de modification ou faut-il recourir la procdure de consentement unanime pour apporter une modification constitutionnelle abolissant le Snat? Loi

constitutionnelle de 1982, art. 38(1)(2), 41e), 42(1)b)c), 43, 44.

Le gouverneur en conseil a soumis les questions suivantes la Cour en vertu de lart. 53 de la Loi sur la Cour suprme :

1. Pour chacune des limites ci-aprs proposes pour la dure du mandat des snateurs, le Parlement du Canada dtient-il, en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour apporter les modifications larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 afin de prvoir : a) un mandat dune dure fixe de neuf ans, tel que le propose larticle 5 du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat ; b) c) d) un mandat dune dure fixe de dix ans ou plus; un mandat dune dure fixe de huit ans ou moins; un mandat dune dure fixe de deux ou trois lgislatures;

e) le renouvellement du mandat des snateurs, tel que le propose larticle 2 du projet de loi S-4, Loi constitutionnelle de 2006 (dure du mandat des snateurs); f ) une limite la dure du mandat des snateurs nomms aprs le 14 octobre 2008, tel que le propose le paragraphe 4(1) du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat ; g) une limite rtrospective la dure du mandat des snateurs nomms avant le 14 octobre 2008? 2. Le Parlement du Canada dtient-il, en vertu de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour dicter des lois qui permettraient de consulter, dans le cadre d un processus national, la population de chaque province et territoire afin de faire connatre ses

prfrences quant la nomination de candidats snatoriaux, conformment au projet de loi C-20, Loi sur les consultations concernant la nomination des snateurs? 3. Le Parlement du Canada dtient-il, en vertu de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour prvoir un cadre qui viserait ldiction de lois par les lgislatures provinciales et territoriales conformes lannexe du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat , pour consulter leurs populations afin de faire connatre leurs prfrences quant la nomination de candidats snatoriaux? 4. Le Parlement du Canada dtient-il, en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour abroger les paragraphes 23(3) et (4) de la Loi constitutionnelle de 1867 concernant la qualification des snateurs en matire de proprit? 5. Pourrait-on, par lun des moyens ci-aprs, avoir recours la procdure normale de modification prvue larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour abolir le Snat : a) ajouter une disposition distincte prvoyant que le Snat serait aboli une date prcise, titre de modification de la Loi constitutionnelle de 1867, ou de disposition distincte des Lois constitutionnelles de 1867 1982 sinscrivant nanmoins dans la Constitution du Canada; b) modifier ou abroger en tout ou en partie les renvois au Snat dans la Constitution du Canada; c) abroger les pouvoirs du Snat et liminer la reprsentation des provinces en vertu des alinas 42(1)b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982? 6. Si la procdure normale de modification prvue larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne permet pas dabolir le Snat, faudrait-il recourir la procdure de consentement unanime prvue larticle 41 de cette loi?

Arrt : Les questions 1, 2, 3 et 5 reoivent une rponse ngative. La question 4 reoit une rponse affirmative lgard du par. 23(4). Labrogation

complte du par. 23(3) requiert une rsolution de lassemble lgislative du Qubec, en application de lart. 43 de la Loi constitutionnelle de 1982. La question 6 reoit

une rponse affirmative.

La mise en place dlections consultatives et de mandats

snatoriaux dune dure limite requiert le consentement du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative dau moins sept provinces dont la population confondue reprsente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces (art. 38 et al. 42(1)b)). Labolition du Snat requiert le consentement

unanime du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province canadienne (al. 41e)).

Le Snat est une des institutions politiques fondamentales du Canada. Il se situe au cur des ententes ayant donn naissance la fdration canadienne. Malgr des critiques persistantes et lchec des tentatives visant le rformer, le Snat na pas beaucoup chang depuis sa cration. La loi qui a cr le Snat la Loi constitutionnelle de 1867 fait partie intgrante de la Constitution du Canada. Elle ne peut tre modifie quen conformit avec les procdures de modification prvues par la Constitution (Loi constitutionnelle de 1982, par. 52(2) et (3)). Le concept de modification de la Constitution du Canada , au sens de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, doit tre compris au regard de la nature de la Constitution, des principes qui la sous-tendent et des rgles applicables son interprtation. La

Constitution ne doit pas tre considre comme un simple ensemble de dispositions crites isoles. Elle a une architecture, une structure fondamentale. Par extension, les modifications constitutionnelles ne se limitent pas aux modifications apportes au texte de la Constitution. Elles comprennent aussi les modifications son architecture

qui altrent le sens de son texte.

La partie V reflte le consensus politique selon lequel les provinces doivent avoir un droit de participation aux modifications constitutionnelles mettant en cause leurs intrts. Elle prvoit quatre catgories de procdures de modification. La premire, la procdure normale de modification celle du 7/50 (art. 38, complt par lart. 42), exige un degr apprciable de consensus entre le Parlement et les lgislatures provinciales. La deuxime, la procdure de consentement unanime

(art. 41), sapplique certaines modifications juges fondamentales par les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982. La troisime, la procdure relative aux arrangements spciaux (art. 43), vise les modifications apportes des dispositions de la Constitution qui sappliquent certaines provinces uniquement. La quatrime, la

procdure de modification unilatrale fdrale et provinciale, concerne certains aspects dinstitutions gouvernementales mettant en cause des intrts purement fdraux ou provinciaux (art. 44 et 45).

Question 1 : Dure du mandat des snateurs

Un changement de la dure du mandat des snateurs modifierait la Constitution du Canada, puisquil exigerait la modification du texte de lart. 29 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le texte de lart. 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne mentionne pas les changements la dure du mandat des snateurs. Cela ne veut pas dire pour autant que lart. 44 sapplique tous les changements relatifs au Snat qui ne sont pas viss par lart. 42. Parlement a une porte restreinte. La procdure de modification unilatrale par le Il ne sagit pas dune procdure dont le champ

dapplication est vaste et qui vise les changements constitutionnels tous les aspects du Snat que ne vise pas expressment une autre procdure de modification dcrite la partie V. Lhistorique, les termes et la structure de la partie V indiquent que la

procdure normale de modification de la Constitution est prvue lart. 38 plutt qu lart. 44. Les changements qui mettent en cause les intrts des provinces relatifs au

Snat en tant quinstitution faisant partie intgrante du systme fdral ne peuvent tre apports quen application de la procdure normale de modification.

Larticle 44, qui constitue une exception la procdure normale, envisage des mesures prises en vue du maintien et du changement du Snat, sans pour autant modifier ses nature et rle fondamentaux.

Limposition aux snateurs dun mandat dune dure fixe met en cause les intrts des provinces en transformant les nature et rle fondamentaux du Snat. Les snateurs sont nomms toutes fins utiles pour la dure de leur vie professionnelle active. Cette inamovibilit vise permettre aux snateurs de prendre

leurs dcisions en toute indpendance lorsquils procdent lexamen des projets de loi. La nomination des snateurs pour une priode d une dure fixe constituerait un Le mandat dune dure fixe tablit une

changement important leur mandat. inamovibilit plus fragile.

Il suppose que les snateurs restent en fonction pour une

priode limite et offre ncessairement un degr moindre de protection lgard des consquences que pourraient entraner des opinions quils expriment librement au sujet des projets lgislatifs de la Chambre des communes. Limposition dun mandat fixe, si long soit-il, constitue un changement qui met en jeu les intrts des provinces

en tant que parties prenantes dans lordre constitutionnel canadien et exige lapplication de la procdure normale celle du 7/50 nonce lart. 38 pour que se ralise cette modification constitutionnelle.

Questions 2 et 3 : lections consultatives

Lintroduction dlections consultatives en vue de nommer les snateurs mtamorphoserait larchitecture de la Constitution canadienne en confiant ces derniers un mandat de reprsentation de la population qui est incompatible avec les nature et rle fondamentaux du Snat titre d assemble lgislative complmentaire charge de porter un second regard attentif aux projets de loi. Le point de vue suivant lequel la mise en uvre des propositions relatives la tenue dlections consultatives modifierait la Constitution canadienne trouve appui dans le texte de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Les termes qui y sont utiliss servent de guides pour dterminer quels aspects de notre systme de gouvernement font partie du contenu constitutionnel protg. Suivant lal. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, la

procdure normale de modification (le par. 38(1)) sapplique aux modifications constitutionnelles portant sur le mode de slection des snateurs . Cette expression au sens large ne vise pas uniquement la nomination officielle des snateurs par le gouverneur gnral et couvre la mise en place d lections consultatives. En utilisant

ce libell, les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 ont tendu la protection constitutionnelle prvue par la procdure normale de modification tout le processus de slection des snateurs. En consquence, la mise en place d lections

consultatives relve de lal. 42(1)b) et est assujettie la procdure normale de modification, sans que les provinces puissent sy soustraire . Elle ne peut se faire Larticle 44

conformment la procdure de modification unilatrale fdrale.

sapplique expressment sous rserve de lart. 42 c.--d. que les catgories de modification vises lart. 42 sont soustraites lapplication de lart. 44.

Question 4 : Qualifications en matire de proprit

Le Parlement peut abroger, en vertu de la procdure de modification unilatrale fdrale, lobligation pour les snateurs de possder un avoir net personnel dau moins 4 000 $ (Loi constitutionnelle de 1867, par. 23(4)). Cette mesure Loi

constitue prcisment le type de modification que les auteurs de la

constitutionnelle de 1982 entendaient inclure dans le champ dapplication de lart. 44. Elle met jour le cadre constitutionnel rgissant le Snat sans toucher ses nature et rle fondamentaux. De mme, la suppression de la condition relative lavoir foncier obligeant les snateurs possder des terres valant au moins 4 000 $ dans la province pour laquelle ils sont nomms (Loi constitutionnelle de 1867, par. 23(3)) ne modifierait pas les nature et rle fondamentaux du Snat. Toutefois, labrogation

complte du par. 23(3) rendrait inoprante la possibilit offerte aux snateurs du Qubec par le par. 23(6) de possder leur qualification foncire dans leur collge lectoral respectif, ce qui les obligerait effectivement rsider dans le collge lectoral quils reprsentent. Cette mesure constituerait une modification au

par. 23(6), qui prvoit un arrangement spcial applicable une seule province, et

entrerait donc dans le champ dapplication de la procdure relative aux arrangements spciaux. Une telle modification requiert donc le consentement de lAssemble

nationale du Qubec en application de lart. 43 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Questions 5 et 6 : Abolition du Snat

Labolition du Snat ne concerne pas uniquement les pouvoirs ou les snateurs au sens o il faut entendre ces termes pour lapplication des al. 42(1)b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982. Ces dispositions visent la rforme du Snat, qui suppose le maintien de son existence. chappe lapplication de ces alinas. Ainsi, labolition pure et simple du Snat Interprter lart. 42 comme envisageant

labolition du Snat irait lencontre du sens ordinaire de son libell, et pareille interprtation ne trouve aucun appui dans le dossier historique. La mention des

modifications portant sur les pouvoirs du Snat et le nombre de snateurs pour chaque province prsuppose le maintien de lexistence dun Snat et interdit toute abolition indirecte de linstitution. La porte de lart. 42 permet de modifier considrablement

les pouvoirs du Snat et le nombre de snateurs. Dpouiller totalement le Snat de ses pouvoirs et rduire zro le nombre de snateurs outrepasseraient toutefois la porte de cette disposition. Labolition de la chambre haute impliquerait une Les modifications de la

modification structurelle importante de la partie V.

Constitution du Canada sont soumises au contrle du Snat, qui peut opposer un veto aux modifications introduites en application de lart. 44 et retarder ladoption de modifications apportes au titre des art. 38, 41, 42 et 43 pendant au plus 180 jours.

Llimination du bicamralisme rendrait inoprant ce mcanisme de contrle et transformerait constitutionnelle. dans les La faits la dynamique du processus de la de modification serait

structure

constitutionnelle

partie V

fondamentalement modifie dans son ensemble.

Labolition du Snat changerait

donc fondamentalement notre architecture constitutionnelle en supprimant la structure bicamrale de gouvernement qui sous-tend larchitecture de la Loi constitutionnelle de 1867 et modifierait la partie V, ce qui exige le consentement unanime du Parlement et des provinces en application de lal. 41e) de la Loi constitutionnelle de 1982.

Jurisprudence

Arrts mentionns : Projet de loi fdral relatif au Snat (Re), 2013 QCCA 1807 (CanLII); Figueroa c. Canada (Procureur gnral), 2003 CSC 37, [2003] 1 R.C.S. 912; Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54; Renvoi relatif la scession du Qubec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi relatif la rmunration des juges de la Cour provinciale de lle-du-Prince-douard, [1997] 3 R.C.S. 3; Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme, art. 5 et 6, 2014 CSC 21; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Edwards c. Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-cosse (Prsident de lAssemble lgislative), [1993] 1 R.C.S. 319; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; SEFPO c. Ontario (Procureur

gnral), [1987] 2 R.C.S. 2; Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Renvoi : Opposition du Qubec une rsolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793; Renvoi relatif la Loi sur les valeurs mobilires, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837.

Lois et rglements cits

Loi constitutionnelle de 1867, prambule, art. 17, 22, 23(3), (4), (5), (6), 24, 29, 32, 35, 37, 53, 91(1), 92(1). Loi constitutionnelle de 1965, S.C. 1965, ch. 4, art. 1. Loi constitutionnelle de 1982, partie V, art. 38, 41, 42, 43, 44, 45, 47, 52. Loi sur la Cour suprme, L.R.C. 1985, ch. S-26, art. 53. Projet de loi C-7, Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs, 1re sess., 41e lg., 2011, art. 3, ann., art. 1. Projet de loi C-20, Loi prvoyant la consultation des lecteurs en ce qui touche leurs choix concernant la nomination des snateurs, 2e sess., 39e lg., 2007. Projet de loi C-60, Loi modifiant la Constitution du Canada dans certains domaines ressortissant la comptence lgislative du Parlement du Canada et prvoyant les mesures ncessaires la modification de la Constitution dans certains autres domaines, 3e sess., 30e lg., 1978, art. 62 70. Projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (dure du mandat des snateurs), 1re sess., 39e lg., 2006.

Doctrine et autres documents cits

Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugnie Brouillet. Cowansville, Qu. : Yvon Blais, 2008.

Droit constitutionnel, 5e d.

Cameron, Jamie. To Amend the Process of Amendment , dans Grald-A. Beaudoin et autres, Le fdralisme de demain : rformes essentielles. Montral : Wilson & Lafleur, 1998, 315. Canada. Accord constitutionnel : Projet canadien de rapatriement de la Constitution . Ottawa, 1981. Canada. Comit snatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. Rapport sur certains aspects de la Constitution canadienne . Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services, 1980 (Prsident du sous-comit : Maurice Lamontagne). Canada. Commission de lunit canadienne. Se retrouver : Observations et recommandations. Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services, 1979 (Coprsidents : Jean-Luc Pepin et John P. Robarts). Canada. Confrence constitutionnelle : Dlibrations. Ottawa : Information Canada, 1971. Canada. La Constitution canadienne 1980 : Projet de rsolution concernant la Constitution du Canada. Ottawa : Gouvernement du Canada, 1980. Canada. Lgislature. Dbats parlementaires sur la question de la Confdration des provinces de lAmrique britannique du Nord, 3e sess., 8e parlement provincial du Canada. Qubec : Hunter, Rose & Lemieux, 1865. Canada. Ministre dtat charg des Relations fdrales-provinciales. La rforme constitutionnelle : La Chambre de la Fdration. Ottawa : Gouvernement du Canada, 1978 (Ministre : Marc Lalonde). Canada. Ministre de la Justice. Modification de la Constitution du Canada. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1965 (Ministre : Guy Favreau). Canada. Snat et Chambre des communes. Le Comit spcial mixte du Snat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada : Rapport final. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1972 (Coprsidents : Gildas L. Molgat et Mark MacGuigan). Canada. Snat et Chambre des communes. Procs-verbaux et tmoignages du Comit mixte spcial du Snat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada, no 53, 1re sess., 32e lg., 4 fvrier 1981, p. 50, 67-68. Cheffins, Ronald I. The Constitution Act, 1982 and the Amending Formula : Political and Legal Implications (1982), 4 S.C.L.R. 43. Ct, Charles-Emmanuel. Linconstitutionnalit du projet dlections fdrales snatoriales (2010), 3 R.Q.D.C. 81.

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RENVOI par le Gouverneur en conseil au sujet de la rforme du Snat, institu aux termes du dcret C.P. 2013-70 en date du 1er fvrier 2013. Les questions 1, 2, 3 et 5 reoivent une rponse ngative. La question 4 reoit une rponse

affirmative lgard du par. 23(4). Labrogation complte du par. 23(3) requiert une rsolution de lassemble lgislative du Qubec, en application de lart. 43 de la Loi constitutionnelle de 1982. La question 6 reoit une rponse affirmative.

Robert J. Frater, Christopher M. Rupar et Warren J. Newman, pour le procureur gnral du Canada.

Michel Y. Hlie et Josh Hunter, pour lintervenant le procureur gnral de lOntario.

Jean-Yves Bernard et Jean-Franois Beaupr, pour lintervenant le procureur gnral du Qubec.

Edward A. Gores, c.r., pour lintervenant le procureur gnral de la Nouvelle-cosse.

Denis Thriault et David D. Eidt , pour lintervenant le procureur gnral du Nouveau-Brunswick.

Heather S. Leonoff , c.r., et Charles Murray, pour lintervenant le procureur gnral du Manitoba.

Nancy E. Colombie-Britannique.

Brown,

pour

lintervenant le procureur gnral de la

D. Spencer Campbell, c.r., Rosemary S. Scott , c.r., et Jonathan M. Coady, pour lintervenant le procureur gnral de lle-du-Prince-douard.

Graeme G. Mitchell, c.r., et J. Thomson Irvine, pour lintervenant le procureur gnral de la Saskatchewan.

Margaret Unsworth, c.r., Randy Steele et Donald Padget , pour lintervenant le procureur gnral de lAlberta.

Philip

Osborne

et Barbara G. Barrowman, pour lintervenant le

procureur gnral de Terre-Neuve-et-Labrador.

Bradley E. Patzer et Anne F. Walker, pour lintervenant le procureur gnral des Territoires du Nord-Ouest.

Norman M. Tarnow et Adrienne E. Silk , pour lintervenant le procureur gnral du Nunavut.

Lhonorable Serge Joyal, c.p., en personne.

Nicholas

Peter

McHaffie

et

Paul

Beaudry,

pour lintervenante

lhonorable Anne C. Cools.

Sbastien Grammond, Mark C. Power, Jennifer Klinck et Perri Ravon, pour lintervenante la Fdration des communauts francophones et acadienne du Canada.

Serge

Rousselle,

pour

lintervenante

la Socit de lAcadie du

Nouveau-Brunswick Inc.

Daniel Jutras, John J. L. Hunter, c.r., Brent B. Olthuis, Claire E. Hunter et Kate Glover, pour lamicus curiae.

Version franaise de lavis rendu par LA COUR

I.

Introduction

[1]

Le Snat est une des institutions politiques fondamentales du Canada. Il

se situe au cur des ententes ayant donn naissance la fdration canadienne. Pourtant, depuis ses premires sances, des voix se sont leves pour rclamer sa rforme, et mme, parfois, son abolition.

[2]

Le gouvernement du Canada pose maintenant essentiellement quatre

questions la Cour, en vertu de lart. 53 de la Loi sur la Cour suprme, L.R.C. 1985, ch. S-26 : (1) Le Parlement peut- il unilatralement instaurer un rgime dlections consultatives en vue de nommer les snateurs? (2) Le Parlement peut-il

unilatralement prvoir des mandats dune dure fixe pour les snateurs? (3) Le Parlement peut-il retrancher unilatralement de la Loi constitutionnelle de 1867 lexigence selon laquelle les snateurs doivent possder des terres dune vale ur de 4 000 $ dans la province pour laquelle ils sont nomms ainsi quun avoir net dau moins 4 000 $? abolir le Snat? (4) Quel est le degr de consentement provincial ncessaire pour

[3]

Nous concluons que le Parlement ne peut unilatralement apporter au

Snat la plupart des changements proposs, qui exigent le consentement dau moins sept provinces dont la population confondue reprsente au moins la moiti de la population de toutes les provinces. Nous concluons en outre que labolition du Snat exige le consentement de lensemble des provinces. institution modifierait de faon fondamentale la En effet, labolition de cette structure constitutionnelle Un tel

canadienne, y compris les procdures de modification de la Constitution. changement exigerait un consensus fdral-provincial unanime.

[4]

Cela dit, nos conclusions se limitent aux questions prcises qui ont t

poses la Cour qui il nappartient pas de spculer sur lventail complet des changements susceptibles de toucher le Snat. Dans le dbat ac tuel sur lavenir de cette institution, le rle de la Cour consiste plutt noncer le cadre lgal applicable pour la mise en uvre des changements prcis envisags par les questions dont elle est saisie. Il ne nous revient pas de juger de lopportunit de ces changements; il

appartient plutt aux Canadiens et leurs institutions lgislatives den dcider.

II.

Les questions poses dans le renvoi

[5]

Le 1er fvrier 2013, le gouverneur en conseil a pris le dcret C.P. 2013-70

soumettant les questions suivantes la Cour en vertu de lart. 53 de la Loi sur la Cour suprme :

1. Pour chacune des limites ci-aprs proposes pour la dure du mandat des snateurs, le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour apporter les modifications larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 afin de prvoir : a) un mandat dune dure fixe de neuf ans, tel que le propose larticle 5 du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat ; b) un mandat dune dure fixe de dix ans ou plus; c) un mandat dune dure fixe de huit ans ou moins;

d) un mandat dune dure fixe de deux ou trois lgislatures; e) le renouvellement du mandat des snateurs, tel que le propose larticle 2 du projet de loi S-4, Loi constitutionnelle de 2006 (dure du mandat des snateurs); une limite la dure du mandat des snateurs nomms aprs le 14 octobre 2008, tel que le propose le paragraphe 4(1) du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat ;

f)

g) une limite rtrospective la dure du mandat des snateurs nomms avant le 14 octobre 2008? 2. Le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour dicter des lois qui permettraient de consulter, dans le cadre dun processus national, la population de chaque province et territoire afin de faire connatre ses prfrences quant la nomination de candidats snatoriaux, conformment au projet de loi C-20, Loi sur les consultations concernant la nomination des snateurs? 3. Le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour prvoir un cadre qui viserait ldiction de lois par les lgislatures provinciales et territoriales conformes lannexe du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat , pour consulter leurs populations afin de faire connatre leurs prfrences quant la nomination de candidats snatoriaux? 4. Le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour abroger les paragraphes 23(3) et (4) de la Loi constitutionnelle de 1867 concernant la qualification des snateurs en matire de proprit?

5. Pourrait- on, par lun des moyens ci-aprs, avoir recours la procdure normale de modification prvue larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour abolir le Snat : a) ajouter une disposition distincte prvoyant que le Snat serait aboli une date prcise, titre de modification de la Loi constitutionnelle de 1867, ou de disposition distincte des Lois constitutionnelles de 1867 1982 sinscrivant nanmoins dans la Constitution du Canada; b) modifier ou abroger en tout ou en partie les renvois au Snat dans la Constitution du Canada; c) abroger les pouvoirs du Snat et liminer la reprsentation des provinces en vertu des alinas 42(1)b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982?

6. Si la procdure normale de modification prvue larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne permet pas dabolir le Snat, faudrait-il recourir la procdure de consentement unanime prvue larticle 41 de cette loi?

[6]

Pour illustrer le contenu des changements proposs au Snat, les

questions font rfrence aux projets de loi S-4, C20 et C7. Les deux premiers ont t dposs respectivement en 2006 et en 2007, tandis que le troisime a fait lobjet dune premire lecture le 21 juin 2011. Feuilleton. Ces trois projets de loi sont morts au

[7]

Le projet de loi S-4 proposait de remplacer le mandat actuel des snateurs

qui prend fin lorsquils atteignent lge de 75 ans par des mandats renouvelables de huit ans.

[8]

Pour leur part, les projets de loi C-20 et C- 7 proposaient chacun dtablir

un rgime dtaill dlections consultatives permettant de choisir des candidats

aux postes de snateurs. Suivant le projet de loi C-20, les noms des candidats retenus lors dlections consultatives nationales auraient t transmis au premier ministre du Canada pour quil en tienne compte au moment de recommander au gouverneur gnral des candidats pour combler les postes vacants au Snat.

[9]

De mme, le projet de loi C-7 prvoyait confier aux snateurs un mandat

non renouvelable de neuf ans et nonait une loi provinciale et territoriale type prescrivant la tenue dlections consultatives. Il disposait aussi que le premier

ministre tien[drait] compte des personnes dont le nom aurait figur sur les listes de candidats retenus (art. 3), et la loi type qui y tait annexe nonait le principe selon lequel les snateurs devraient tre choisis parmi ces candidats : art. 1.

[10] lespce.

La Cour nest pas la premire se pencher sur les questions poses en Quand le Parlement a prsent le projet de loi C-7, le gouvernement du

Qubec a demand la Cour dappel de cette province si les changements au Snat proposs pouvaient tre apports par une intervention unilatrale du Parlement.

[11]

La Cour dappel du Qubec a conclu que le Parlement ne pouvait pas

modifier unilatralement la dure du mandat des snateurs ou prvoir la tenue dlections consultatives en vue de leur nomination : Projet de loi fdral relatif au Snat (Re), 2013 QCCA 1807 (CanLII) (le Renvoi qubcois relatif au Snat ). Selon elle, ces changements relvent plutt de lart. 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 et ne peuvent tre raliss quavec le consentement des assembles lgislatives dau moins deux tiers des provinces dont la population confondue reprsente au

moins la moiti de la population de toutes les provinces.

Toujours selon la Cour

dappel du Qubec, les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 ont voulu constitutionnaliser le statu quo lgard du Snat jusqu ce quun large consensus se ralise propos de sa rforme.

[12]

Bien quon ne lui ait pas demand directement de se prononcer sur la

faon dabolir le Snat, la Cour dappel du Qubec a affirm que labolition de cette institution exigerait le consentement unanime des provinces : par. 29. raisonnement, Selon son

labolition du Snat changerait implicitement les procdures de

modification de la Constitution prvues la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, or lal. 41e) de cette loi exige le consentement unanime des provinces pour raliser un tel changement.

III.

Le Snat

[13]

Il convient dabord dexposer brivement la nature et lhistoire de

linstitution au cur du prsent renvoi.

[14]

Les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont cherch adapter le

modle de gouvernement britannique un nouveau pays, pour doter celui- ci dune constitution reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni : prambule. Ils souhaitaient ainsi prserver la structure parlementaire britannique

constitue dune chambre lgislative basse o sigent des reprsentants lus, dune

chambre lgislative haute forme de membres de llite nomms par la Couronne, et de la Couronne en tant que chef de ltat.

[15]

Ainsi, la chambre haute appele Snat par les auteurs de la

Constitution a t cre sur le modle de la Chambre des lords britannique, mais adapte au contexte canadien. Comme au Royaume-Uni, elle a t conue pour

permettre de donner un [TRADUCTION] second regard attentif ( sober second thought ) aux mesures lgislatives adoptes par les reprsentants du peuple la Chambre des communes : John A. Macdonald, Province du Canada, Assemble lgislative, Dbats parlementaires sur la question de la Confdration des provinces de lAmrique britannique du Nord, 3e sess., 8e parlement provincial (les Dbats de 1865 ), 6 fvrier 1865, p. 35. Elle a toutefois aussi assur une forme distincte de

reprsentation des rgions qui staient jointes la Confdration et qui, ce faisant, avaient cd une partie importante de leurs pouvoirs lgislatifs au nouveau Parlement fdral : Figueroa c. Canada (Procureur gnral), 2003 CSC 37, [2003] 1 R.C.S. 912, par. 164 166, le juge LeBel. Mme si la reprsentation des nouvelles provinces canadiennes la Chambre des communes tait proportionnelle leur population, chaque rgion obtenait un nombre gal de reprsentants au Snat, peu importe sa population. Cette rgle dgalit visait assurer aux rgions que leurs

voix continueraient de se faire entendre dans le processus lgislatif, mme si elles devenaient minoritaires au sein de lensemble de la population canadienne : George Brown, Dbats de 1865, 8 fvrier 1865, p. 87; D. Pinard, The Canadian Senate : An Upper House Criticized Yet Condemned to Survive Unchanged? , dans J. Luther,

P. Passaglia et R. Tarchi, dir., A World of Second Chambers : Handbook for Constitutional Studies on Bicameralism (2006), 459, p. 462.

[16]

Avec le temps, le Snat en est aussi venu reprsenter divers groupes

sous-reprsents la Chambre des communes. Il a servi de tribune aux femmes ainsi qu des groupes ethniques, religieux, linguistiques et autochtones auxquels le processus dmocratique populaire navait pas toujours donn une opportunit relle de faire valoir leurs opinions : B. Pelletier, Rponses suggres aux questions souleves par le renvoi la Cour suprme du Canada concernant la rforme du Snat (2013), 43 R.G.D. 445 ( Rponses suggres quant au renvoi sur le Snat ), p. 485 et 486.

[17]

Mme sil a t le fruit dun consensus, le Snat a rapidement fait lobjet Certains taient davis quil chouait

de critiques et de propositions de rforme.

donner un second regard attentif aux projets de loi et quil y rgnait le mme esprit partisan qu la Chambre des communes. Dautres lont critiqu parce quil

navait pas rellement russi reprsenter les intrts des provinces comme on lavait voulu au dpart, et ont insist sur son manque de lgitimit dmocratique.

[18]

Durant les annes ayant prcd le rapatriement de la Constitution, les

propositions de rforme portaient principalement sur trois aspects : (i) modifier la rpartition des siges au Snat1 ; (ii) circonscrire les pouvoirs du Snat2 ; et

Voir par exemple Le Comit spcial mixte du Snat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada : Rapport final (1972) (le rapport Molgat-MacGuigan ), p. 35; Rapport sur

(iii) changer le mode de slection des snateurs3 .

Ces propositions tenaient pour

acquis que le Snat continuerait dexister, mais visaient amliorer sa contribution au processus lgislatif.

[19]

En 1978, le gouvernement fdral a dpos un projet de loi pour rformer

compltement le Snat en rajustant la rpartition des siges entre les rgions, en retirant au Snat le veto absolu dont il dispose lgard de la plupart des lois et en lui confrant plutt le pouvoir de retarder ladoption de ces dernires , et en confiant la Chambre des communes et aux lgislatures provinciales le pouvoir de choisir les snateurs : Projet de loi de 1978 sur la rforme constitutionnelle (projet de loi C-60), 20 juin 1978, art. 62 70. Le projet de loi na pas t adopt. Dailleurs, en 1980, la Cour a conclu que la Constitution, dans ltat o elle se trouvait lpoque, ne permettait pas au Parlement de modifier unilatralement les caractristiques

fondamentales du Snat ou de labolir : Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54 ( Renvoi relatif la Chambre haute ).

[20]

Malgr des critiques persistantes et lchec des tentatives visant le

rformer, le Snat na pas beaucoup chang depuis sa cration. La question dont nous sommes maintenant saisis nest pas celle de lopportunit de rformer le Snat ni
certains aspects de la Constitution canadienne (1980) (le rapport Lamontagne ), p. 36-37; P. McCormick, E. C. Manning et G. Gibson, Regional Representation : The Canadian Partnership (1981), p. 109-110. 2 Voir par exemple la Commission de lunit canadienne, Se retrouver : Observations et recommandations (1979) (le rapport Pepin-Robarts ), p. 105 et 136-137. 3 Voir par exemple le rapport Molgat-MacGuigan, p. 35; M. Lalonde, La rforme constitutionnelle : La Chambre de la Fdration (1978), p. 7 et suiv.

celle

de

dterminer

quelles rformes seraient prfrables,

mais plutt celle

dexaminer comment les changements prcis envisags dans le renvoi peuvent tre mis en uvre dans le respect de la Constitution. Ce constat nous amne la question relative aux modifications constitutionnelles au Canada.

IV.

Les procdures de modification prvues la partie V

[21]

La loi qui a cr le Snat la Loi constitutionnelle de 1867 fait partie

intgrante de la Constitution du Canada. Elle ne peut tre modifie quen conformit avec les procdures de modification prvues par la Constitution : Loi constitutionnelle de 1982, par. 52(2) et (3). Nous devons donc dterminer si les modifications

envisages dans le renvoi modifient la Constitution et, le cas chant, quelles sont les procdures de modification applicables.

[22]

Avant de rpondre ces questions, nous nous pencherons sur le problme Nous

de la modification de la Constitution canadienne de faon gnrale.

examinerons successivement la nature et le contenu de la Constitution du Canada, le concept de modification constitutionnelle, puis les procdures de modification de la Constitution.

A.

La Constitution du Canada

[23] principes

La Constitution du Canada forme un ensemble complet de rgles et de offrant un cadre juridique exhaustif pour notre systme de

gouvernement : Renvoi relatif la scession du Qubec, [1998] 2 R.C.S. 217 ( Renvoi relatif la scession ), par. 32. Elle dfinit les pouvoirs des lments

constitutifs du rgime gouvernemental canadien lexcutif, le lgislatif et le judiciaire ainsi que le partage des comptences entre le fdral et les provinces : Renvoi relatif la rmunration des juges de la Cour provinciale de lle-du-Prince-douard, [1997] 3 R.C.S. 3 ( Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale ), par. 108. Elle rgit aussi la relation de ltat avec le citoyen. En

outre, un pouvoir gouvernemental ne peut tre exerc lgalement que sil est conforme la Constitution : Loi constitutionnelle de 1982, par. 52(1); Renvoi relatif la scession, par. 70-78; Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme, art. 5 et 6, 2014 CSC 21 ( Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme ), par. 89.

[24]

Le paragraphe 52(2) de la Loi constitutionnelle de 1982 dfinit la

Constitution du Canada en ces termes :

52. [. . .] (2) La Constitution du Canada comprend :

a) la Loi de 1982 sur le Canada, y compris la prsente loi; b) les textes lgislatifs et les dcrets figurant lannexe; c) les modifications des textes mentionns aux alinas a) ou b). lgislatifs et des dcrets

Les documents numrs lannexe de la Loi constitutionnelle de 1982, comme faisant partie de la Constitution, comprennent la Loi constitutionnelle de 1867. Cependant, larticle 52 ne dfinit pas de faon exhaustive le contenu de la

Constitution du Canada : Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme, par. 97-100; Renvoi relatif la scession, par. 32.

[25]

La Constitution met en place une structure de gouvernement et doit tre

interprte au regard du texte constitutionnel lui-mme, de son contexte historique et des diverses interprtations donnes par les tribunaux en matire

constitutionnelle : Renvoi relatif la scession, par. 32; voir, de faon gnrale, H. Cyr, Labsurdit du critre scriptural pour qualifier la constitution (2012), 6 J.P.P.L. 293. Les rgles dinterprtation constitutionnelle exigent que les documents

constitutionnels reoivent une interprtation large et tlologique et quils soient situs dans leurs contextes linguistique, philosophique et historique appropris : Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155-156; Edwards c.

Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124 (C.P.), p. 136; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344; Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme , par. 19. De faon gnrale, linterprtation constitutionnelle doit reposer sur les

principes de base de la Constitution, tels le fdralisme, la dmocratie, la protection des minorits, ainsi que le constitutionnalisme et la primaut du droit : Renvoi relatif la scession; Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale ; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-cosse (Prsident de lAssemble lgislative), [1993] 1 R.C.S. 319; Renvoi : Droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721.

[26] la

Ces rgles et principes dinterprtation ont amen la Cour conclure que Constitution possde une architecture interne , ou une structure

constitutionnelle fondamentale : voir aussi le Renvoi relatif la scession, par. 50; SEFPO c. Ontario (Procureur gnral), [1987] 2 R.C.S. 2, p. 57; voir aussi le Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme, par. 82. La notion darchitecture exprime le principe selon lequel [c]haque lment individuel de la Constitution est li aux autres et doit tre interprt en fonction de lensemble de sa structure : Renvoi relatif la scession, par. 50; voir aussi lanalyse relative lapproche adopte par la Cour lgard de linterprtation constitutionnelle dans M. D. Walters, Written Constitutions and Unwritten Constitutionalism , dans G. Huscroft, dir., Expounding the Constitution : Essays in Constitutional Theory (2008), 245, p. 264 et 265. Autrement dit, la Constitution doit tre interprte de faon discerner la structure de gouvernement quelle vise mettre en uvre. Les prmisses qui sous -tendent le texte et la faon dont les dispositions constitutionnelles sont censes interagir les unes avec les autres doivent contribuer notre interprtation et notre comprhension du texte, ainsi qu son application.

B.

Les modifications de la Constitution du Canada

[27]

Le concept de modification de la Constitution du Canada , au sens de

la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, doit tre compris au regard de la nature de la Constitution et des rgles applicables son interprtation. Comme nous lavons vu, la Constitution ne doit pas tre considre comme un simple ensemble de dispositions crites isoles. Elle a une architecture, une structure fondamentale. Par extension, les modifications constitutionnelles ne se limitent pas aux modifications

apportes au texte de la Constitution. Elles comprennent aussi les modifications son architecture.

C.

Les procdures de modification prvues la partie V

[28]

La partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 dtermine la procdure Elle prcise

ncessaire pour modifier la Constitution du Canada (voir lannexe).

quelles modifications peuvent tre apportes unilatralement par le Parlement et les lgislatures provinciales, quelles modifications exigent un degr apprciable de consentement fdral et provincial, et quelles modifications ncessitent un

consentement unanime.

Historique

[29]

La formule de modification prvue la partie V reflte le principe selon

lequel les modifications constitutionnelles mettant en cause des intrts provinciaux exigent la fois le consentement du Parlement et un degr apprciable de consentement provincial. Puisque, avant le rapatriement, la Loi constitutionnelle de

1867 tait une loi du Parlement britannique, une modification la Constitution du Canada exigeait ladoption dune loi du Parlement britannique en rponse une rsolution conjointe que devaient lui adresser le Snat et la Chambre des communes. Il ny avait aucune exigence formelle de consulter les provinces. Toutefois, en

pratique, tout au long du 20e sicle, le gouvernement fdral a consult les provinces relativement aux modifications constitutionnelles touchant directement les relations

fdrales-provinciales et obtenu leur consentement avant de soumettre une adresse conjointe au Parlement britannique : Canada, Ministre de la Justice, Modification de la Constitution du Canada (1965) ( Favreau ), p. 15 et 16. Au moment du

rapatriement, cette pratique tait devenue une convention constitutionnelle selon laquelle il fallait un consentement provincial apprciable pour solliciter des ayant un effet direct sur les relations

modifications

constitutionnelles

fdrales-provinciales : Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution , [1981] 1 R.C.S. 753 (le Renvoi sur le rapatriement ), p. 889 895; Renvoi : Opposition une rsolution pour modifier la Constitution , [1982] 2 R.C.S. 793.

[30]

partir des annes 30, le gouvernement fdral et les provinces ont tenu

une srie de confrences pour discuter de la possibilit dadopter une formule de modification formelle. Ces discussions ont donn lieu plusieurs propositions : voir

en particulier la formule Fulton-Favreau, dans Favreau, p. 110 115; et la Charte de Victoria, dans Confrence constitutionnelle : Dlibrations (1971), ann. B. En

octobre 1980, dans le cadre des efforts visant raliser une rforme constitutionnelle denvergure, le gouvernement fdral a dpos une nouvelle proposition de formule de modification la Chambre des communes et au Snat : Projet de rsolution portant adresse commune Sa Majest la Reine concernant la Constitution du Canada , dans La Constitution canadienne 1980 : Projet de rsolution concernant la Constitution du Canada (1980). En rponse, les premiers ministres provinciaux ont labor une contre-proposition l Accord davril de 1981 qui est devenue le

canevas de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 : Accord constitutionnel : Projet canadien de rapatriement de la Constitution (1981).

[31]

LAccord davril et, en dfinitive, la partie V refltent le consensus

politique selon lequel les provinces doivent avoir un droit de participation aux modifications constitutionnelles mettant en cause leurs intrts.

[TRADUCTION] L objectif sous-jacent de ces textes consiste restreindre les pouvoirs de modification unilatrale de la Constitution confrs au fdral : P. J. Monahan et B. Shaw, Constitutional Law (4e d. 2013), p. 204; Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme, par. 98-100. On y consacre aussi le principe de

lgalit constitutionnelle des provinces comme partenaires gaux au sein de la Confdration : Accord constitutionnel : Projet canadien de rapatriement de la Constitution, observations gnrales dans la partie A, p. 1. En principe, les provinces sont sur un pied dgalit en ce qui concerne les modifications constitutionnelles, et toutes les provinces jouissent des mmes droits dans le processus de modification. La formule de modification ainsi tablie est conue pour favoriser le dialogue entre le gouvernement fdral et les provinces sur les questions relatives la modification de la Constitution, et pour prserver le statu quo constitutionnel au Canada jusqu ce que les parties prenantes sentendent sur des rformes.

Les procdures de modification

[32]

La partie V prvoit quatre catgories de procdures de modification. La

premire, la procdure normale de modification (art. 38, complt par lart. 42), exige

un degr apprciable de consensus entre le Parlement et les lgislatures provinciales. La deuxime, la procdure de consentement unanime (art. 41), sapplique certaines modifications juges fondamentales par les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982. La troisime, la procdure relative aux arrangements spciaux (art. 43), vise

les modifications apportes des dispositions de la Constitution qui sappliquent certaines provinces uniquement. unilatrale fdrale et La quatrime, la procdure de modification concerne certains aspects dinstitutions

provinciale,

gouvernementales mettant en cause des intrts purement fdraux ou provinciaux (art. 44 et 45).

La procdure normale de modification

[33]

Larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit :

38. (1) La Constitution du Canada peut tre modifie par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise la fois : a) par des rsolutions du Snat et de la Chambre des communes; b) par des rsolutions des assembles lgislatives dau moins deux tiers des provinces dont la population confondue reprsente, selon le recensement gnral le plus rcent lpoque, au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces. (2) Une modification faite conformment au paragraphe (1) mais drogatoire la comptence lgislative, aux droits de proprit ou tous autres droits ou privilges dune lgislature ou dun gouvernement provincial exige une rsolution adopte la majorit des snateurs, des dputs fdraux et des dputs de chacune des assembles lgislatives du nombre requis de provinces. (3) La modification vise au paragraphe (2) est sans effet dans une province dont lassemble lgislative a, avant la prise de la proclamation,

exprim son dsaccord par une rsolution adopte la majorit des dputs, sauf si cette assemble, par rsolution galement adopte la majorit, revient sur son dsaccord et autorise la modification. (4) La rsolution de dsaccord vise au paragraphe (3) peut tre rvoque tout moment, indpendamment de la date de la proclamation laquelle elle se rapporte.

[34]

Cette disposition dcrit le processus gnralement applicable pour Celui-ci reflte le principe selon lequel il est

modifier la Constitution canadienne.

ncessaire dobtenir le consentement dun nombre apprciable de provinces pour apporter des modifications constitutionnelles qui touchent leurs intrts. Larticle 38

codifie ce quon appelle communment la procdure 7/50 , selon laquelle les modifications la Constitution du Canada doivent tre autorises par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et des assembles lgislatives dau moins sept provinces dont la population confondue reprsente au moins la moiti de la population de toutes les provinces. Il confre aussi ces dernires le droit de se soustraire aux modifications constitutionnelles drogatoires [] l[eur] comptence lgislative, [ leurs] droits de proprit ou [. . .] [] tous autres droits ou privilges [de leur] lgislature ou [de leur] gouvernement .

[35]

En exigeant un consensus provincial apprciable plutt que lunanimit,

lart. 38 [TRADUCTION] ralise un compromis entre les exigences de lgitimit et de souplesse : J. Cameron, To Amend the Process of Amendment , dans

G.-A. Beaudoin et autres, Le fdralisme de demain : rformes essentielles (1998), 315, p. 324. Cette disposition [TRADUCTION] vise fondamentalement [. . .] assurer

aux provinces que leurs droits et privilges ne seront pas touchs sans leur consentement : Monahan et Shaw, p. 192.

[36]

La procdure prvue lart. 38 reprsente lquilibre que les auteurs de la

Loi constitutionnelle de 1982 ont jug appropri pour la plupart des modifications constitutionnelles, soit toutes les modifications sauf celles vises par une des autres dispositions de la partie V. Lart. 38 dcrit donc la procdure normalement applique pour modifier la Constitution canadienne. Les autres procdures nonces la

partie V devraient alors tre considres comme des exceptions cette rgle gnrale.

[37]

Larticle 42

complte lart. 38 en prvoyant expressment certaines

catgories de modifications auxquelles sapplique la procdure 7/50 nonce au par. 38(1) :

42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformment au paragraphe 38(1) : a) le principe de la reprsentation proportionnelle des provinces la Chambre des communes prvu par la Constitution du Canada; b) les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs; c) le nombre des snateurs par lesquels une province est habilite tre reprsente et les conditions de rsidence quils doivent remplir; d) sous rserve de lalina 41d), la Cour suprme du Canada; e) le rattachement aux provinces existantes de tout ou partie des territoires;

f ) par drogation toute autre loi ou usage, la cration de provinces. (2) Les paragraphes 38(2) (4) ne sappliquent pas aux questions mentionnes au paragraphe (1).

[38]

Cette disposition poursuit deux objectifs.

Premirement, donner aux

auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 la certitude que la procdure 7/50 sapplique aux modifications portant sur certaines questions qui y sont expressment incluses : J. D. Whyte, Senate Reform : What Does the Constitution Say? , dans J. Smith, dir., The Democratic Dilemma : Reforming the Canadian Senate (2009), 97, p. 102. Deuximement, dclarer que le droit des provinces de se soustraire

certaines modifications vises aux par. 38(2) (4) ne sapplique pas aux catgories de modifications prvues lart. 42. Ainsi, les modifications apportes sous le rgime

de lart. 42 sappliquent de manire uniforme toutes les provinces et les changements viss par la disposition sont mis en uvre de manire cohrente partout au pays.

[39]

Lalina 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit expressment

que la procdure normale de modification sapplique aux modifications portant sur les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs . Nous discuterons plus loin du sens donner ces termes et de leur incidence sur les questions dont nous sommes saisis.

La procdure de consentement unanime

[40]

Larticle 41 de la Loi constitutionnelle de 1982 nonce une procdure de

modification exigeant un consentement unanime pour certaines questions :

41. Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province : a) la charge de Reine, celle de gouverneur gnral et celle de lieutenant-gouverneur; b) le droit dune province davoir la Chambre des communes un nombre de dputs au moins gal celui des snateurs par lesquels elle est habilite tre reprsente lors de lentre en vigueur de la prsente partie; c) sous rserve de larticle 43, lusage du franais ou de langlais; d) la composition de la Cour suprme du Canada; e) la modification de la prsente partie.

[41]

Larticle 41 exige le consentement unanime du Snat, de la Chambre des

communes et de toutes les assembles lgislatives provinciales pour les catgories de modifications qui y sont dcrites. Il [TRADUCTION] confre le plus haut niveau de protection et de conscration constitutionnelles aux questions numres :

W. J. Newman, Living with the Amending Procedures : Prospects for Future Constitutional Reform in Canada (2007), 37 S.C.L.R. (2d) 383, p. 388. Cette

disposition constitue une exception la procdure normale de modification. Elle cre une procdure de modification exigeante destine sappliquer certains

changements fondamentaux apports la Constitution du Canada.

Le professeur

Pelletier dcrit avec justesse la raison pour laquelle lunanimit est exige pour les catgories de modifications numres :

[L]a rgle de lunanimit, affirme par larticle 41 de la Loi de 1982, se justifie par la ncessit quil y a [. . .] de confrer chacun des partenaires du compromis fdratif canadien un droit de veto par rapport aux sujets qui sont considrs comme les plus fondamentaux pour la survie de ltat. (B. Pelletier, La modification constitutionnelle au Canada (1996), p. 208)

La procdure relative aux arrangements spciaux

[42]

Larticle 43 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit ce qui suit :

43. Les dispositions de la Constitution du Canada applicables certaines provinces seulement ne peuvent tre modifies que par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province concerne. Le prsent article sapplique notamment : a) aux changements interprovinciales; du trac des frontires

b) aux modifications des dispositions relatives lusage du franais ou de langlais dans une province.

[43] Constitution

Larticle 43 vise les modifications portant sur les dispositions de la du Canada applicables uniquement certaines provinces.

Ltablissement de son champ dapplication et des effets de son interac tion avec les autres dispositions de la partie V prsente de grandes difficults conceptuelles. Ces

dernires ont amen le professeur Scott qualifier cet article de [ TRADUCTION] cube Rubik de la partie V : S. A. Scott, Pussycat, Pussycat or Patriation and the New Constitutional Amendment Processes (1982), 20 U.W.O. L. Rev. 247, p. 292 298. Nos remarques sur lart. 43 se limiteront ce qui est ncessaire pour rpondre aux questions du renvoi dont nous sommes saisis.

[44]

Lart. 43

entre en jeu,

tout le moins, lorsquune modification

constitutionnelle touche une disposition de la Constitution du Canada qui prvoit un arrangement spcial , applicable uniquement une ou certaines des provinces. En pareil cas, le recours la procdure 7/50 aurait une porte trop large, car il subordonnerait ladoption de la modification au consentement de provinces

auxquelles ne sapplique pas la disposition. Larticle 43 permet aussi dviter quune disposition qui prvoit un arrangement spcial puisse tre modifie sans le consentement des provinces vises par larrangement : Monahan et Shaw, p. 210.

Les procdures unilatrales fdrale et provinciale

[45]

Les articles 44 et 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoient des

procdures de modification unilatrales par le fdral et par les provinces :

44. Sous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes. 45. Sous rserve de larticle 41, une lgislature a comptence exclusive pour modifier la constitution de sa province.

[46]

Ces articles jouent essentiellement le mme rle que jouaient les

par. 91(1)4 et 92(1)5 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui ont t abrogs lors de ladoption de la Loi constitutionnelle de 1982 : Accord constitutionnel : Projet canadien de rapatriement de la Constitution , notes explicatives 7 et 8; P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (feuilles mobiles), p. 4-31 4-34; Pelletier, Rponses suggres quant au renvoi sur le snat , p. 462 et 463; G. Tremblay, La porte largie de la procdure bilatrale de modification de la Constitution du Canada (2011), 41 R.G.D. 417, p. 428; W. J. Newman, Defining the Constitution of Canada Since 1982 : The Scope of the Legislative Powers of Constitutional Amendment under Sections 44 and 45 of the Constitution Act, 1982 (2003), 22 S.C.L.R. (2d) 423, p. 494; Pelletier, La modification constitutionnelle au Canada , p. 117 et 181; voir aussi R. I. Cheffins, The Constitution Act, 1982 and the Amending Formula : Political and Legal Implications (1982), 4 S.C.L.R. 43, p. 52-53.

Le paragraphe 91(1) confrait au Parlement comptence lgislative sur : 1. La modification, de temps autre, de la constitution du Canada, sauf en ce qui concerne les matires rentrant dans les catgories de sujets que la prsente loi attribue exclusivement aux lgislatures des provinces, ou en ce qui concerne les droits ou privilges accords ou garantis, par la prsente loi ou par toute autre loi constitutionnelle, la lgislature ou au gouvernement d une province, ou quelque catgorie de personnes en matire d coles, ou en ce qui regarde lemploi de langlais ou du franais, ou les prescriptions portant que le parlement du Canada tiendra au moins une session chaque anne et que la dure de chaque chambre des communes sera limite cinq annes, depuis le jour du rapport des brefs ordonnant llection de cette chambre; toutefois, le parlement du Canada peut prolonger la dure d une chambre des communes en temps de guerre, d invasion ou d insurrection, relles ou apprhendes, si cette prolongation n est pas lobjet d une opposition exprime par les votes de plus du tiers des membres de ladite chambre. 5 Le paragraphe 92(1) confrait aux lgislatures provinciales comptence sur : 1. Lamendement de temps autre, nonobstant toute disposition contraire nonce dans le prsent acte, de la constitution de la province, sauf les dispositions relatives la charge de lieutenant-gouverneur;

[47]

Les paragraphes 91(1) et 92(1) de la Loi constitutionnelle de 1867

accordaient aux gouvernements fdral et provinciaux le pouvoir de modifier leurs constitutions respectives, condition que les modifications ne mettent pas en cause les intrts des autres ordres de gouvernement. Rdig en termes gnraux, le

par. 91(1) permettait au Parlement de modifier la Constitution du Canada , sous rserve de certaines restrictions. En 1980, le gouvernement fdral a demand la Cour si le Parlement pouvait procder unilatralement une rforme majeure du Snat en vertu du par. 91(1). La Cour a conclu que ce paragraphe autorisait le

Parlement modifier la constitution du gouvernement fdral dans les matires qui concernent uniquement ce gouvernement : Renvoi relatif la Chambre haute, p. 71. Le par. 91(1) ne confrait donc pas au Parlement le pouvoir dapporter

unilatralement des changements constitutionnels telles labolition du Snat ou la modification de ses caractristiques essentielles parce que ces changements mettaient en cause les intrts des provinces tout autant que ceux du gouvernement fdral : ibid, p. 74, 75 et ss. De mme, le par. 92(1) permettait aux lgislatures provinciales dadopter des modifications dans la mesure o elles portaient uniquement sur le fonctionnement dun organe du gouvernement de la province, pourvu quelle ne soit pas par ailleurs intangible parce quindivisiblement lie la mise en uvre du principe fdral ou une condition fondamentale de lunion : SEFPO, p. 40, le juge Beetz.

[48] Parlement

Les art. 44 et 45, qui ont remplac ces dispositions, accordent au fdral et aux lgislatures provinciales la capacit de modifier

unilatralement certains lments de la Constitution qui concernent leur propre ordre de gouvernement, mais qui ne mettent pas en cause les intrts des autres ordres de gouvernement. Ce pouvoir limit deffectuer des changements unilatralement reflte

le principe selon lequel le Parlement et les provinces sont des acteurs gaux dans la structure constitutionnelle canadienne. Aucun des ordres de gouvernement, agissant

seul, ne peut modifier les nature et rle fondamentaux des institutions cres par la Constitution. Toutefois, ces institutions peuvent tre maintenues et mme changes

jusqu un certain point en vertu des art. 44 et 45, condition que leur nature et leur rle fondamentaux demeurent intacts.

V. Comment peuvent tre apports les changements envisags dans le renvoi?

[49]

Les questions du renvoi requirent que nous donnions notre avis sur la

capacit du Parlement, agissant seul, de rformer le Snat en instaurant des lections consultatives pour slectionner les candidats aux postes de snateurs choisis par les lecteurs des diffrentes provinces et territoires, en limitant la dure du mandat des snateurs par ltablissement dun mandat dure dtermine, et en supprimant les conditions relatives la fortune personnelle et lavoir foncier auxquelles doivent satisfaire les snateurs. Nous aborderons chacune de ces questions tour de rle.

A. lections consultatives

[50]

Le libell de la Loi constitutionnelle de 1867 prvoit la nomination

officielle des snateurs par le gouverneur gnral :

24. Le gouverneur-gnral mandera de temps autre au Snat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues; et, sujettes aux dispositions de la prsente loi, les personnes ainsi mandes deviendront et seront membres du Snat et snateurs. 32. Quand un sige deviendra vacant au Snat par dmission, dcs ou toute autre cause, le gouverneur-gnral remplira la vacance en adressant un mandat quelque personne capable et ayant les qualifications voulues.

En pratique, lorsquil comble les vacances au Snat, une convention constitutionnelle oblige le gouverneur gnral suivre les recommandations du premier ministre du Canada.

[51]

Le procureur gnral du Canada (avec lappui des procureurs gnraux de

la Saskatchewan et de lAlberta ainsi que dun des amicus curiaes) soutient que la mise en place dlections consultatives pour choisir les snateurs nest pas une modification de la Constitution du Canada. Selon lui, cette rforme ne modifierait ni le texte de la Loi constitutionnelle de 1867 ni la faon de choisir les snateurs. Il souligne que le mcanisme formel de nomination de ces derniers leur nomination par le gouverneur gnral sur avis du premier ministre resterait intact. Il soutient subsidiairement que, si lintroduction dlections consultatives constitue une

modification de la Constitution, le Parlement peut alors y procder unilatralement en vertu de lart. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982.

[52]

notre

avis,

largument

selon

lequel

lintroduction

dlections En

consultatives nest pas une modification de la Constitution est trop formaliste.

effet, il rduit la notion de modification constitutionnelle la question de dterminer

si le texte de la Constitution se trouve modifi. Cette approche restrictive ne respecte pas les exigences de linterprtation et de la conception larges et tlologiques de la Constitution qui ont t exposes prcdemment. Certes, le libell des dispositions

concernant la nomination des snateurs resterait le mme, mais les nature et rle fondamentaux du Snat en tant que corps lgislatif complmentaire charg de donner un second regard attentif aux projets de loi seraient considrablement modifis.

[53]

Nous concluons que chacune des propositions dlections consultatives

constituerait une modification de la Constitution du Canada et exigerait un consentement apprciable des provinces selon la procdure normale de modification, sans toutefois que les provinces aient le droit de se soustraire la modification (art. 42). Nous concluons ainsi pour trois raisons : (1) les lections consultatives

proposes transformeraient fondamentalement larchitecture de la Constitution; (2) la partie V rend expressment la procdure normale de modification applicable une modification de cette nature; et (3) la modification propose se situe en dehors du champ dapplication de la procdure de modification unilatrale fdrale (art. 44).

Des lections consultatives transformeraient fondamentalement larchitecture de la Constitution

[54]

La mise en place dlections consultatives modifierait la Constitution du Elle modifierait le rle

Canada en en transformant fondamentalement larchitecture.

tenu par le Snat dans notre ordre constitutionnel en tant quorganisme lgislatif complmentaire responsable de porter un second regard attentif aux projets de loi.

[55]

La Loi constitutionnelle de 1867 prvoit, pour le Parlement fdral, une

structure prcise reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni : prambule. Elle cre la fois une chambre lgislative basse compose d lus et une chambre lgislative haute dont les membres sont nomms : art. 17. Elle dispose

expressment que les dputs de la chambre basse, la Chambre des communes, sont lus ( shall be elected dans la version anglaise) par la population des diffrentes provinces : art. 37. En revanche, aux termes de la Loi, les snateurs sont

mand[s] (c.--d. nomms) par le gouverneur gnral : art. 24 et 32.

[56]

Le contraste entre llection des dputs la Chambre des communes et

la nomination des snateurs par lexcutif ne reprsente pas un accident de lhistoire. Les rdacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont dlibrment choisi le mode de nomination des snateurs par lexcutif pour que linstitution o ils sigent puisse jouer le rle prcis dorganisme lgislatif complmentaire charg de porter un second regard attentif aux projets de loi.

[57]

Comme la crit la Cour dans le Renvoi relatif la Chambre haute, [e]n

crant le Snat de la manire prvue lActe, il est vident quon voulait en faire un organisme tout fait indpendant qui pourrait revoir avec impartialit les mesures adoptes par la Chambre des communes : p. 77 (nous soulignons). Les rdacteurs ont cherch soustraire le Snat au processus lectoral auquel participaient les dputs de la Chambre des communes, afin dcarter les snateurs dune arne

politique partisane toujours soumise aux impratifs des objectifs politiques court terme.

[58]

Paralllement, la dcision de confier lexcutif la tche de nommer les

snateurs visait aussi garantir que le Snat deviendrait un organisme lgislatif complmentaire, plutt quun ternel rival de la Chambre des communes dans le processus lgislatif. Les snateurs nomms nauraient pas le mandat de reprsenter la population : ils ne devraient pas rpondre aux attentes dcoulant dune lection populaire et ne jouiraient pas de la lgitimit quelle confre. Ainsi, ils sen

tiendraient leur rle de membres dun organisme dont la fonction principale est de revoir les lois, et non dtre lgal de la Chambre des communes. Comme la

expliqu John A. Macdonald lors des dbats parlementaires sur la Confdration, [TRADUCTION] [i]l y aurait [. . .] de plus grands dangers de conflits entre les deux chambres si la constitution du conseil lgislatif au lieu dtre laisse entre les mains de la couronne devait tre remise entre celles du peuple (Dbats de 1865, 6 fvrier 1865, p. 37). Un snat dont les membres sont nomms aurait pour rle de modrer et [de] considrer avec calme la lgislation de lassemble et [d] empcher la maturit de toute loi intempestive ou pernicieuse passe par cette dernire, sans jamais oser sopposer aux vux rflchis et dfinis des populations : ibid., p. 36 (nous soulignons).

[59]

Le fait que les snateurs soient nomms, de mme que le postulat correct

en dcoulant selon lequel leur nomination empcherait le Snat doutrepasser sa

fonction dorganisme lgislatif complmentaire, faonnent larchitecture de la Loi constitutionnelle de 1867. Pour ces raisons, les rdacteurs de cette dernire nont pas jug ncessaire de prciser par crit comment sarticuleraient les relations entre les pouvoirs du Snat et ceux de la Chambre des communes non plus que les moyens de rsoudre une impasse entre les deux chambres. En effet, la Loi constitutionnelle de 1867 confre, premire vue, une comptence lgislative aussi grande au Snat qu la Chambre des communes, lexception de la rgle selon laquelle les projets de loi relatifs aux impts et laffectation des crdits doivent tre prsents par la Chambre des communes (art. 53). Comme le rsume bien le professeur Smith :

[TRADUCTION] La premire solution [des rdacteurs] au conflit invitable entre des assembles dlus tait de nommer les snateurs. Cela permettait au gouvernement jouissant de la confiance de la Chambre des communes dtre normalement mme de faire adopter ses lois par le Parlement, tout en habilitant le Snat agir comme instance de contrle dans les rares cas o ctait absolument ncessaire. (D. E. Smith, The Canadian Senate in Bicameral Perspective (2003), p. 169; voir aussi A. Heard, Constitutional Doubts about Bill C-20 and Senatorial Elections , dans Smith, The Democratic Dilemma, 81, p. 95.)

[60]

Les lections lgislatives proposes transformeraient fondamentalement Il sagirait alors, par

larchitecture constitutionnelle que nous venons de dcrire. extension, dune modification de la Constitution.

Ces lections affaibliraient le rle

du Snat en tant quentit charge de porter un second regard attentif aux projets de loi et lui confreraient la lgitimit dmocratique voulue pour bloquer

systmatiquement les projets de la Chambre des communes, contrairement la fonction constitutionnelle qui lui tait assigne.

[61]

En pratique, une loi fdrale prvoyant llection consultative des

snateurs les soumettrait aux pressions politiques du processus lectoral et leur confierait un mandat populaire. Les snateurs choisis parmi la liste des candidats Ils auraient remport un vritable duel

deviendraient des reprsentants du peuple.

lectoral (Renvoi qubcois sur le Snat , par. 71) au cours duquel ils auraient vraisemblablement prsent une plateforme de campagne et fait des promesses lectorales : Pelletier, Rponses suggres quant au renvoi sur le Snat , p. 470 et 471. Ils se joindraient au Snat aprs avoir obtenu le mandat et la lgitimit que

confre une lection au suffrage populaire.

[62]

Le procureur gnral du Canada rplique que ce changement structurel

denvergure ne se produirait pas parce que le premier ministre conserverait le pouvoir de ne pas tenir compte des rsultats des lections consultatives et de nommer qui il veut au Snat. Nous ne pouvons accepter cette prtention. Les projets de loi C-20 et C-7 ont t conus pour entraner la nomination au Snat de candidats choisis par la population des provinces et des territoires. Le projet de loi C-7 est le plus explicite des deux puisquil prvoit que le premier ministre tient compte des personnes dont le nom figure sur la liste des candidats lus. Certes, en thorie, le premier

ministre pourrait ignorer les rsultats des lections et ne recommander au gouverneur gnral que rarement, voire jamais, les gagnants des lections consultatives. Cependant, lobjet des projets de loi est clair : que le Snat devienne une entit dote dun mandat populaire. Nous ne pouvons tenir pour acquis que les futurs premiers

ministres contrecarreront cet objet en ignorant les rsultats dlections consultatives

coteuses et prement disputes : voir titre dexemple la rflexion de M. D. Walters, The Constitutional Form and Reform of the Senate : Thoughts on the

Constitutionality of Bill C-7 (2013), 7 J.P.P.L. 37, p. 47 et 48.

Une analyse

juridique de la nature et des incidences constitutionnelles de projets de loi ne peut se fonder sur lhypothse que la loi chouera entraner les changements quelle vise mettre en uvre.

[63]

En bref, la mise en uvre des propositions visant la tenue dlections

consultatives contenues dans les questions soumises en lespce modifierait la Constitution du Canada. En effet, elle transformerait le rle du Snat au sein de notre structure constitutionnelle; dun organe lgislatif complmentaire charg de porter un second regard attentif aux lois, il deviendrait un organe lgislatif dot dun mandat populaire et dune lgitimit dmocratique.

Le texte de la partie V indique que la mise en uvre de la proposition visant la tenue dlections consultatives entrane lapplication de la procdure normale de modification

[64]

Notre conclusion suivant laquelle la mise en uvre des propositions

relatives la tenue dlections consultatives modifierait la Constitution canadienne trouve appui dans le texte de la partie V. Les termes qui y sont utiliss servent de guides pour dterminer quels aspects de notre systme de gouvernement font partie du contenu constitutionnel protg. de 1982, Suivant lal. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle

la procdure normale de modification (par. 38(1)) sapplique aux

modifications constitutionnelles portant sur le mode de slection des snateurs

( the method of selecting Senators en anglais).

Cette expression au sens large

couvre la mise en place dlections consultatives, et indique quune modification constitutionnelle effectue conformment la procdure normale de modification est requise : H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, Droit constitutionnel (5e d. 2008), p. 343; Whyte, p. 106; voir aussi C.-E. Ct, Linconstitutionnalit du projet dlections fdrales snatoriales (2010), 3 R.Q.D.C. 81, p. 83, cit dans le Renvoi qubcois sur le Snat , par. 50; Walters, The Constitutional Form and Reform of the Senate , p. 52.

[65] la

Lexpression mode de slection des snateurs ne vise pas uniquement nomination officielle des snateurs par le gouverneur gnral.

[TRADUCTION] [L]alina 42b) renvoie au mode de slection, et non au mode de nomination, des personnes aptes tre nommes : Whyte, p. 106 (italiques dans loriginal). En utilisant ce libell, les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 ont tendu la protection constitutionnelle prvue par la procdure normale de Les lections

modification tout le processus de slection des snateurs.

consultatives envisages dans les questions du renvoi permettraient dtablir des listes de candidats, dont seraient censs se servir les premiers ministres au moment de procder des nominations au Snat. La compilation de listes de candidats

snatoriaux par la tenue dlections nationales ou provinciales et territoriales et la prise en considration de ces listes par le premier ministre avant la prsentation de ses recommandations au gouverneur gnral seraient incluses dans le mode de slection des snateurs . En consquence, la mise en place dlections consultatives relve de

lal. 42(1)b) et est assujettie la procdure normale de modification, sans que les provinces puissent sy soustraire .

[66]

Dans un mme ordre dide, le procureur gnral du Canada plaide que

des lections consultatives ne constitueraient pas, de par leur caractre vritable , des modifications portant sur le mode de slection des snateurs . Il sappuie ici sur la doctrine du caractre vritable utilise par les tribunaux dans les affaires de partage des comptences pour dcider si une loi a t validement adopte par un ordre de gouvernement : voir Hogg, p. 15-7 15-10. Les tribunaux se demandent dans de tels cas si la loi, de par son objet et ses effets, relve dun des chefs de comptence constitutionnelle de lautorit lgislative : Renvoi relatif la Loi sur les valeurs mobilires, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837, par. 63-66. Selon le procureur

gnral, une loi visant la mise en place dlections consultatives ne constituerait pas, de par son objet et ses effets, une modification relative au mode de slection des snateurs . Il restreint ainsi le sens de cette expression au mcanisme officiel de

nomination des snateurs par le gouverneur gnral.

[67]

Comme

nous

lavons

vu,

lexpression mode de slection des

snateurs , suivant le sens ordinaire des termes qui le composent, ne vise pas uniquement le mcanisme officiel de nomination. Lemprunt dune doctrine issue de

la jurisprudence sur le partage des comptences ncarte pas les difficults que pose le texte constitutionnel. Mme si la doctrine du caractre vritable tait pertinente

pour la prsente analyse, son application ne saurait justifier une interprtation

restrictive des dispositions pertinentes relatives la modification de la Constitution. En effet, il convient de rappeler que les art. 38 et 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 visent assurer quun consentement provincial apprciable sera obtenu pour les modifications constitutionnelles mettant en cause des intrts provinciaux. La

procdure 7/50 constitue la rgle gnrale applicable pour modifier la Constitution canadienne. Le fait pour le procureur gnral dinvoquer le caractre vritable ne

modifie en rien ce principe.

La mise en place dlections consultatives dborde le champ dapplication de la procdure de modification unilatrale fdrale

[68]

Le procureur gnral du Canada soutient subsidiairement que, si elle

exige une modification de la Constitution, la mise en place dlections consultatives peut se faire conformment la procdure de modification unilatrale fdrale (art. 44). Plus prcisment, son avis, la cration dun rgime dlections

consultatives constituerait une modification relativ[e] [. . .] au Snat , aux sens o il faut lentendre pour lapplication de lart. 44.

[69]

Nous devons rejeter cet argument. Comme nous lavons vu, lal. 42(1)b)

assujettit les modifications portant sur le mode de slection des snateurs la procdure normale de modification. Larticle 44 sapplique expressment [s]ous

rserve de lart. 42 c.-- d. que les catgories de modification vises lart. 42 sont soustraites lapplication de lart. 44. En consquence, lintroduction

dlections consultatives se trouve assujettie la procdure 7/50 plutt qu la

procdure de modification unilatrale fdrale.

En outre, le champ dapplication de

lart. 44 demeure limit il ne comprend pas des lections consultatives qui changeraient les nature et rle fondamentaux du Snat en le dotant dun mandat populaire.

Conclusion sur la manire dont on peut instaurer des lections consultatives

[70]

notre avis, lintroduction dlections consultatives en vue de nommer

les snateurs mtamorphoserait larchitecture de la Constitution canadienne en confiant ces derniers un mandat de reprsentation de la population qui est incompatible avec la fonction du Snat titre dassemble lgislative complmentaire charge de porter un second regard attentif aux projets de loi. Il sagirait dune

modification de la Constitution du Canada portant sur le mode de slection des snateurs qui entrane, de ce fait, lapplication de la procdure normale de modification sans que les provinces puissent se soustraire la modification en question : Loi constitutionnelle de 1982, al. 42(1)b).

B.

Dure du mandat des snateurs

[71]

Nul ne conteste quun changement de la dure du mandat des snateurs

modifierait la Constitution du Canada, puisquil exigerait la modification du texte de lart. 29 de la Loi constitutionnelle de 1867, dont le paragraphe (2) est ainsi rdig :

(2) Un snateur qui est nomm au Snat [. . .] occupe sa place au Snat [. . .] jusqu ce quil atteigne lge de soixante-quinze ans.

Il nous faut donc dterminer quelle procdure tablie la partie V il faut recourir pour modifier cette disposition.

[72]

Le procureur gnral du Canada plaide que les changements la dure du

mandat des snateurs relvent du pouvoir unilatral rsiduel du Parlement de modifier la Constitution prvu lart. 44, puisque le libell de lart. 42 ne les vise pas expressment. Il soutient galement que limposition de mandats fixes quenvisage le renvoi6 constituerait un changement mineur qui ne met pas en cause les intrts des provinces puisque la dure du mandat propose quivaut la priode moyenne durant laquelle, historiquement, les snateurs ont exerc leurs fonctions.

[73]

En substance, le procureur gnral du Canada propose ce sujet une

analyse textuelle troite. Larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit que : [s]ous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives [. . .] au Snat [. . .] . Ni lart. 41 ni lart. 42 ne sappliquent expressment aux modifications relatives au mandat des snateurs7 . Il sensuit, selon lui, que les changements proposs la dure

La premire question du renvoi envisage les dures de mandat suivantes, en plus du mandat de neuf ans non renouvelable prvu par le projet de loi C-7; un mandat non renouvelable de dix ans ou plus; un mandat non renouvelable de huit ans ou moins; un mandat non renouvelable dune dure de deux ou trois lgislatures; et le mandat non renouvelable de huit ans prvu par le projet de loi S-4. 7 Lart. 42 fait mention du Snat en ces termes : 42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformment au paragraphe 38(1) : [. . .]

du mandat des snateurs sont assujettis au pouvoir par ailleurs illimit, prvu lart. 44, dapporter des modifications relatives au Snat.

[74]

Nous convenons que le texte de lart. 42 ne mentionne pas les

changements la dure du mandat des snateurs. Cela ne veut pas dire pour autant que la procdure de modification unilatrale par le Parlement prvue lart. 44 sapplique tous les changements relatifs au Snat qui ne sont pas viss par lart. 42 : voir Whyte, p. 102 et 103.

[75]

Nous ne pouvons souscrire linterprtation que propose le procureur

gnral du Canada de la porte de lart. 44. Nous avons dj indiqu que la procdure de modification unilatrale par le Parlement a une porte restreinte. Il ne sagit pas dune procdure dont le champ dapplication est vaste et qui vise les changements constitutionnels tous les aspects du Snat que ne vise pas expressment une autre procdure de modification dcrite la partie V. Lhistorique, les termes et la

structure de la partie V indiquent que la procdure normale de modification de la Constitution est prvue lart. 38 plutt qu lart. 44. Les changements qui mettent en cause les intrts des provinces relatifs au Snat en tant quinstitution faisant partie intgrante du systme fdral ne peuvent tre apports quen application de la procdure normale de modification. Larticle 44, qui constitue une exception la

procdure normale, envisage des mesures prises en vue du maintien et du changement du Snat, sans pour autant modifier ses nature et rle fondamentaux.
b ) les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs; c) le nombre des snateurs par lesquels une province est habilite tre reprsente et les conditions de rsidence qu ils doivent remplir.

[76]

Alors quil traitait de la porte de la procdure de modification unilatrale

par le Parlement propose dans le projet de formule de modification prsent par le gouvernement fdral en 1980, Jean Chrtien, le ministre de la Justice lpoque, a fait des dclarations laissant entendre que le projet permettrait au Parlement dapporter des modifications constitutionnelles en vue dassurer le maintien et le bon fonctionnement du Snat, par exemple en modifiant les exigences de lart. 35 de la Loi constitutionnelle de 1867 relatives au quorum du Snat : Procs verbaux et tmoignages du Comit spcial mixte du Snat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada, fascicule no 53, 4 fvrier 1981, p. 50. Il a toutefois prcis quune rforme importante du Snat mettant en cause les intrts des provinces ne pourrait se raliser quavec leur consentement : Ibid., p. 67-68.

[77]

notre avis, cette conception de la procdure de modification unilatrale

par le Parlement sapplique la partie V. Le Snat constitue un lment essentiel de la structure fdrale canadienne de gouvernement. En consquence, les changements qui touchent ses nature et rle fondamentaux mettent en cause les intrts des parties prenantes dans notre structure constitutionnelle c.--d. le gouvernement fdral et les provinces et le Parlement ne peut, lui seul, raliser ces changements.

[78]

Il sagit donc de dterminer si limposition aux snateurs dun mandat

dune dure fixe met en cause les intrts des provinces en transformant les nature e t rle fondamentaux du Snat. Si tel est le cas, limposition dun mandat fixe ne peut

se raliser quen conformit avec la procdure normale de modification. notre avis, cette question appelle une rponse affirmative.

[79]

Nous avons dj vu que les nature et rle fondamentaux du Snat sont

ceux dun corps lgislatif complmentaire qui donne aux mesures lgislatives un second regard attentif. Actuellement, la dure du mandat des snateurs est

directement lie cette conception du Snat. En effet, ces derniers sont nomms toutes fins utiles pour la dure de leur vie professionnelle active 8 . Cette inamovibilit vise permettre aux snateurs de prendre leurs dcisions en toute indpendance lorsquils procdent lexamen des projets de loi. Dans le Renvoi relatif la

Chambre haute, la Cour a indiqu que, [] un certain point, la rduction de la dure des fonctions pourrait nuire au bon fonctionnement du Snat qui assure, pour reprendre les paroles de Sir John A. Macdonald, [TRADUCTION] un second regard attentif la loi (p. 76). Ainsi, un changement important de la dure du mandat des snateurs modifierait les nature et rle fondamentaux du Snat et ne pourrait donc tre apport quen application de la procdure normale de modific ation et non de la procdure de modification unilatrale fdrale.

[80]

La nomination des snateurs pour une priode dune dure fixe On a soutenu que le mandat

constituerait un changement important leur mandat.

Aux termes de lart. 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 , dans sa version originale, les snateurs taient nomms vie (voir lart. 29(1)). La Loi constitutionnelle de 1965 , L.C. 1965, ch. 4, art. 1, a rduit la dure de leur mandat et ils occupent d sormais leur place jusqu ce quils atteignent lge de soixante-quinze ans. Dans le Renvoi relatif la Chambre haute , la Cour a statu que [l]imposition de la retraite obligatoire lge de soixante -quinze ans na pas modifi le caractre essentiel du Snat (p. 77).

dune dure fixe quenvisage le renvoi repr sente un changement mineur parce que sa dure quivaut la priode moyenne durant laquelle, historiquement, les snateurs exercent leurs fonctions. Cet argument ne nous convainc pas. Nous sommes plutt daccord avec les amicus curiaes daprs lesquels il existe une importante [TRADUCTION] diffrence qualitative entre le mandat dune dure correspondant approximativement la dure de la vie professionnelle active dun snateur et le mandat dune dure fixe : mmoire, par. 88. Ce dernier type de mandat tablit une inamovibilit plus fragile. Il suppose que les snateurs restent en fonction pour une

priode limite et offre ncessairement un degr moindre de protection lgard des consquences que pourraient entraner des opinions quils exprime raient librement au sujet des projets lgislatifs de la Chambre des communes.

[81] de

Il est possible, comme le laisse entendre le procureur gnral du Canada, concevoir un mandat fixe assez long pour offrir une inamovibilit

fonctionnellement quivalente celle quaccorde le mandat vie.

Il nest toutefois

pas facile de fixer objectivement une dure prcise garantissant un degr dinamovibilit quivalent. Pour reprendre les propos du professeur Desserud :

[TRADUCTION] Un mandat dun an noffrirait certainement pas au Snat une possibilit suffisante dexercer sa fonction de corps lgislatif qui donne aux mesures lgislatives un second regard attentif. [. . .] Une question de degr se pose alors. Si ce nest pas un an, que dire de deux ans? Ou trois ans? Et ainsi de suite. [. . .] Il est impossible de distinguer de faon absolue entre un mandat trop court et un mandat court qui serait acceptable.

(D. Desserud, Whither 91.1? The Constitutionality of Bill C-19 : An Act to Limit Senate Tenure , dans Smith, The Democratic Dilemma, 63, p. 78)

[82]

La difficult tablir une dure du mandat des snateurs qui

sauvegarderait le rle du Snat en tant quorganisme qui porte aux mesures lgislatives un second regard attentif suggre que lon se trouve essentiellement devant une question une de dure politique du publique. La tentative mme dtablir longue pour maintenir

subjectivement

mandat

suffisamment

lindpendance du Snat met en cause lintrt des provinces et exige leur participation. Limposition dun mandat fixe, si long soit-il, constitue un changement

qui engage les intrts des provinces en tant que parties prenantes dans lordre constitutionnel canadien et exige lapplication de la procdure normale celle du 7/50 nonce lart. 38 pour que se ralise cette modification constitutionnelle.

[83]

Fait noter, bien que lart. 42 ne sapplique pas limposition dun

mandat dune dure fixe, aucune province ne pourrait se soustraire une rforme du mandat qui recueillerait le consentement requis des provinces. Un tel changement constituerait une rforme institutionnelle qui modifierait lindpendance du Snat et le poste de snateur. Cependant, il ne toucherait pas la comptence lgislative, les

droits de proprit ou tous autres droits ou privilges dune lgislature ou dun gouvernement provincial. En consquence, il ne ferait pas intervenir le droit de se soustraire prvu au par. 38(2) de la Loi constitutionnelle de 1982.

C. Qualifications en matire de proprit

[84]

La quatrime question du renvoi vise labrogation des dispositions

tablissant les qualifications que doivent possder les snateurs en matire de proprit. Les paragraphes 23(3) 23(6) de la Loi constitutionnelle de 1867 prvoient :

23. Les qualifications dun snateur seront comme suit : [. . .] (3) Il devra possder, pour son propre usage et bnfice, comme propritaire en droit ou en quit, des terres ou tenements tenus en franc et commun socage, ou tre en bonne saisine ou possession, pour son propre usage et bnfice, de terres ou tenements tenus en franc-alleu ou en roture dans la province pour laquelle il est nomm, de la valeur de quatre mille piastres en sus de toutes rentes, dettes, charges, hypothques et redevances qui peuvent tre attaches, dues et payables sur ces immeubles ou auxquelles ils peuvent tre affects; Ses proprits mobilires et immobilires devront valoir, somme toute, quatre mille piastres, en sus de toutes ses dettes et obligations; Il devra tre domicili dans la province pour laquelle il est nomm; En ce qui concerne la province de Qubec, il devra tre domicili ou possder sa qualification foncire dans le collge lectoral dont la reprsentation lui est assigne.

(4)

(5) (6)

[85]

La Loi constitutionnelle de 1867 a tabli deux qualifications auxquelles

doivent satisfaire les snateurs en matire de proprit : une qualification foncire les obligeant possder des terres valant au moins 4 000 $ dans la province pour laquelle ils sont nomms (par. 23(3)), et lobligation de possder un avoir net personnel dau

moins 4 000 $ (par. 23(4)). Le procureur gnral du Canada plaide que le Parlement peut abroger les dispositions tablissant ces exigences en utilisant la procdure de modification unilatrale fdrale. Pour sa part, le procureur gnral du Qubec

soutient que labrogation de la qualification prvue au par. 23(3) en matire de proprit immobilire aurait une incidence sur lapplication du par. 23(6), qui permet aux snateurs du Qubec de rsider dans le collge lectoral pour lequel ils sont nomms ou dy possder leur qualification foncire. Il sensuit, selon lui, que le

consentement du Qubec est ncessaire pour abroger la disposition vise.

[86]

Nous concluons que le Parlement peut agir seul, en vertu de la procdure

de modification unilatrale fdrale, pour abroger la condition relative lavo ir net : par. 23(4). Labrogation complte du par. 23(3) requiert toutefois le consentement de lassemble lgislative du Qubec, suivant la procdure sur les arrangements spciaux. En effet, labrogation complte de la condition relative lavoir foncier

(par. 23(3)) constituerait galement une modification du par. 23(6), qui prvoit un arrangement spcial applicable uniquement la province de Qubec.

La condition relative lavoir net

[87]

Comme

nous

lavons

vu,

la

procdure

unilatrale

fdrale

de

modification de la Constitution a une porte restreinte.

Elle ne permet pas les

modifications mettant en cause les intrts des provinces en modifiant la nature fondamentale ou le rle du Snat. La question consiste donc dterminer si

llimination de la condition relative lavoir net modifierait la nature fondamentale ou le rle du Snat.

[88]

Rien dans le prsent dossier ne suggre que la suppression de la condition

relative lavoir net influerait sur lindpendance des snateurs ou aurait quelque incidence que ce soit sur le rle du Snat en tant quorganisme lgislatif complmentaire charg de porter un second regard attentif aux projets de loi. Ce changement diffre, du point de vue qualitatif, de la mise en place dlections consultatives des snateurs ou dun changement portant sur linamovibilit de ceux-ci qui, eux, ont une incidence sur les nature et rle fondamentaux du Snat.

[89]

En consquence, la suppression de la condition relative lavoir net ne

met pas en cause les intrts des provinces. Cette conclusion est taye par le fait quaucune des provinces intervenantes ne sest oppose labrogation de cette condition ou na soutenu quune telle modification mettait en cause ses intrts.

[90]

notre avis, labrogation du par. 23(4) constitue prcisment le type de

modification que les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 entendaient inclure dans le champ dapplication de lart. 44. Elle met jour le cadre constitutionnel

rgissant le Snat sans toucher ses nature et rle fondamentaux.

La condition relative lavoir foncier

[91]

De mme, la suppression de la condition relative lavoir foncier

(par. 23(3) de la Loi constitutionnelle de 1867) ne modifierait pas les nature et rle fondamentaux du Snat. Cependant, la suppression de cette condition pour les

snateurs du Qubec constituerait une modification relative un arrangement spcial. Elle entranerait donc lapplication de la procdure relative de tels arrangements et exigerait le consentement de lAssemble nationale du Qubec ( Loi constitutionnelle de 1982, art. 43).

[92]

Suivant lart. 22 de la Loi constitutionnelle de 1867, chaque snateur du

Qubec est nomm pour reprsenter un des 24 collges lectoraux de cette province. Historiquement, il sagissait de sassurer que la minorit anglophone du Qubec soit reprsente au Snat en rendant obligatoire la nomination de snateurs

spcifiquement pour des collges majorit anglophones : J. Woehrling, Le recours la procdure de modification de larticle 43 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour satisfaire certaines revendications constitutionnelles du Qubec , dans P. Thibault, B. Pelletier et L. Perret, dir., Les mlanges Grald-A. Beaudoin : Les dfis du constitutionnalisme (2002), 449, p. 489 et 490. Le paragraphe 23(6) se rattache la mise en uvre de cet arrangement spcial : il offre une certaine latitude aux snateurs du Qubec en leur permettant soit de rsider dans le collge lectoral pour lequel ils sont nomms, soit dy possder simplement leur qualification foncire.

[93]

Labrogation complte du par. 23(3) rendrait inoprante la possibilit

offerte aux snateurs du Qubec par le par. 23(6) de possder leur qualification foncire dans leur collge lectoral respectif, ce qui les obligerait effectivement rsider dans le collge lectoral quils reprsentent. Cette mesure constituerait une

modification au par. 23(6), qui prvoit un arrangement spcial applicable une seule province, et entrerait donc dans le champ dapplication de la procdure relative aux arrangements spciaux. Une telle modification requiert donc le consentement de

lAssemble nationale du Qubec.

[94]

Par contre, le Parlement pourrait supprimer en partie la qualification

foncire tablie au par. 23(3) en rendant la disposition inapplicable aux snateurs de toutes les provinces sauf du Qubec. Cette modification ne mettrait pas en cause les intrts des provinces et pourrait se faire suivant la procdure unilatrale fdrale.

VI. Abolition du Snat : comment peut-elle se faire?

[95]

Enfin, le renvoi demande sil faut, pour abolir le Snat, recourir la

procdure normale de modification ou celle du consentement unanime?

[96]

Le procureur gnral du Canada prtend quil faut recourir la procdure

normale de modification parce que labolition du Snat fait partie des questions auxquelles sapplique cette procdure suivant les termes exprs de la partie V, soit les modifications relatives aux pouvoirs du Snat et au nombre des snateurs par lesquels une province est habilite tre reprsente (al. 42(1)b) et c)). Selon le

procureur gnral du Canada, labolition de linstitution ne concerne que les pouvoirs et les snateurs dans la mesure o elle enlve littralement au Snat tous ses pouvoirs et tous ses snateurs. Il soutient subsidiairement que labolition du Snat relve par dfaut de la procdure normale de modification, parce quelle nest mentionne nulle part dans la partie V.

[97]

Nous ne pouvons retenir les arguments du procureur gnral. En effet,

labolition du Snat ne concerne pas uniquement les pouvoirs ou les snateurs au sens o il faut entendre ces termes pour lapplica tion des al. 42(1)b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle changerait plutt fondamentalement notre architecture constitutionnelle en supprimant la structure bicamrale de gouvernement qui soustend larchitecture de la Loi constitutionnelle de 1867 et modifierait la partie V, ce qui exige le consentement unanime du Parlement et des provinces (Loi

constitutionnelle de 1982, al. 41e)).

A.

Labolition du Snat ne relve ni de lal. 42(1)b) ni de lal. 42(1)c)

[98]

On prtend que les al. 42(1)b) et 42(1)c) qui prvoient expressment

lapplication de la procdure normale de modification aux changements apports aux pouvoirs du Snat et au nombre de snateurs accord chaque province assujettissent labolition du Snat la procdure normale de modification.

[99]

Nous ne pouvons retenir cet argument qui repose sur une interprtation

errone du motif pour lequel le Snat est expressment mentionn aux al. 42(1)b) et

42(1)c). Ces dispositions visent la rforme du Snat, qui suppose le maintien de son existence : Pelletier, La modification constitutionnelle au Canada , p. 221 224. Ainsi, labolition pure et simple du Snat chappe lapplication de ces alinas.

[100]

Comme nous lavons expliqu plus tt, on a mentionn plusieurs fois le

Snat lart. 42 en prvision de sa rforme future. La Cour dappel du Qubec a bien expos ce contexte historique et la pertinence quil a pour ce qui est dinterprter lart. 42 :

Linterprtation de larticle 42 doit aussi tenir compte, notamment, du fait que devant lincapacit du gouvernement fdral et des provinces de convenir, en 1982, dune rforme complte de la Constitution, incluant certaines institutions dont le Snat, le constituant a convenu de reporter plus tard le dbat sur les questions prvues cet article, tout en prcisant la procdure de modification qui sera alors applicable pour lincorporation dun ventuel consensus dans la Constitution. [Renvoi qubcois relatif au Snat , par. 40] [101] Les rdacteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 ne songeaient pas Ils se sont plutt penchs sur les aspects principaux de la

labolition du Snat.

rforme du Snat dont il avait t question au cours des annes prcdant le rapatriement : la rpartition des siges au Snat, les pouvoirs de celui-ci et le mode de slection des snateurs. Ils sattendaient un dbat soutenu sur ces aspects de la

rforme du Snat et ont bien prcis, par les termes quils ont employs lart. 42, que ces rformes exigeraient un fort consensus du fdral et des provinces. Ils ont cependant tenu pour acquis que lvolution du rgime de gouvernement canadien sinscrirait dans une certaine continuit, c. --d. que les modifications

constitutionnelles

se

feraient

graduellement

et

que

quelques

institutions

fondamentales resteraient fermement ancres dans notre ordre constitutionnel.

[102]

Interprter lart. 42 comme envisageant labolition du Snat irait

lencontre du sens ordinaire de son libell, et pareille interprtation ne trouve aucun appui dans le dossier historique. La mention des modifications portant sur les

pouvoirs du Snat et le nombre de snateurs pour chaque province prsuppose le maintien de lexistence dun Snat et interdit toute abolition indirecte de linstitution. La porte de lart. 42 permet de modifier considrablement les pouvoirs du Snat et le nombre de snateurs. Dpouiller totalement le Snat de ses pouvoirs et rduire zro le nombre de snateurs outrepasserait toutefois la porte de cette disposition.

B.

Labolition du Snat modifierait la formule de modification tablie la partie V

[103]

Le procureur gnral du Canada plaide que labolition du Snat peut se

faire sans modifier la partie V, et quelle ne relve donc pas de lal. 41 e), qui exige le consentement unanime du fdral et des provinces dans le cas des modifications de la partie V. En outre, il fait valoir quil est possible dabolir le Snat sans modifier le Les mentions du Snat dans la partie V seraient simplement

texte de la partie V.

perues comme tant devenues [TRADUCTION] caduques et dpourvues deffet juridique.

[104]

De plus, le procureur gnral du Canada soutient que les procdures de

modification prvues la partie V resteraient fonctionnelles malgr la prsence de ces

dispositions caduques , parce que lomission du Snat dautoriser par rsolution une modification constitutionnelle peut tre carte lexpiration dun dlai de 180 jours : Loi constitutionnelle de 1982, par. 47(1). Par ailleurs, toujours selon le procureur gnral, on peut liminer le rle jou par le Snat dans la procdure unilatrale fdrale (art. 44) en appliquant la procdure normale de modification en modifiant la dfinition de Parlement qui figure lart. 17 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour en supprimer la chambre haute.

[105]

Le procureur gnral du Canada toffe ces arguments en soutenant que

labolition du Snat naurait que des effets accessoires sur la partie V et que ces effets ne devraient pas entraner lapplication de la procdure de consentement unanime. son avis, labolition du Snat ne constituerait pas, de par son caractre vritable , une modification touchant la partie V.

[106]

Nous sommes en dsaccord avec ces arguments.

Une fois de plus, le

procureur gnral privilgie une thse trop formaliste. La partie V contient un grand nombre de mentions du Snat et lui confie un rle dans toutes les procdures de modification, sauf la procdure unilatrale provinciale : Pelletier, La modification constitutionnelle au Canada, p. 220 et 221. En outre, elle a t rdige en tenant pour acquis que le Parlement fdral conserverait son caractre bicamral, c.-- d. quil aurait encore la fois une chambre lgislative basse et une chambre haute complmentaire. La suppression de la chambre haute de notre Constitution

transformerait la structure et lapplication de la partie V.

Elle requiert donc le

consentement unanime du Parlement et de toutes les provinces (al. 41e)).

[107]

Largument du procureur gnral du Canada voulant quon puisse

supprimer la chambre haute sans modifier la partie V ne nous convainc pas. Comme nous lavons mentionn prcdemment, la notion de modification de la Constitution du Canada ne vise pas seulement les modifications de forme; elle englobe aussi les modifications structurelles importantes de la Constitution. Labolition de la chambre Les

haute impliquerait une modification structurelle importante de la partie V.

modifications de la Constitution du Canada sont soumises au contrle du Snat, qui peut opposer un veto aux modifications introduites en application de lart. 44 et retarder ladoption de modifications apportes au titre des art. 38, 41, 42 et 43 pendant au plus 180 jours : Loi constitutionnelle de 1982, art. 47. Llimination du bicamralisme rendrait inoprant ce mcanisme de contrle et transformerait dans les faits la dynamique du processus de modification constitutionnelle. La structure

constitutionnelle de la partie V serait fondamentalement modifie dans son ensemble.

[108]

Largument selon lequel labolition du Snat nentranerait que des effets

accessoires ou secondaires sur la partie V ne nous convainc pas non plus. Les effets de labolition du Snat sur la partie V seraient directs et substantiels. Certes, le Snat ne joue pas dans le processus de modification constitutionnelle un rle aussi crucial que la Chambre des communes ou les lgislatures provinciales, mais sa facult de retarder ladoption de modifications constitutionnelles constitue nanmoins un

mcanisme supplmentaire assurant leur examen attentif. En effet, le refus du Snat dautoriser une modification peut donner la Chambre des communes un moment de rflexion et attirer lattention du public sur la modification en question : Smith, p. 152.

[109]

Puisque les effets de labolition du Snat sur la partie V ne sauraient tre

qualifis daccessoires, il nest pas ncessaire de dcider sil existe une d octrine analogue celle du caractre vritable voque prcdemment qui justifie lapplication de la procdure normale de modification une modification

constitutionnelle ayant des effets accessoires sur une question relevant de la procdure de consentement unanime.

C.

Conclusion sur labolition du Snat

[110]

La rvision des modifications constitutionnelles par une chambre haute

est un lment essentiel des procdures de modification prvues la partie V. Le Snat joue un rle dans toutes ces procdures, exception faite de la procdure unilatrale provinciale. Le processus de modification constitutionnelle dans un Il y aurait un Il

rgime unicamral diffrerait, au plan qualitatif, du processus actuel.

acteur de moins dans le processus, et un mcanisme de contrle disparatrait.

faudrait dcider si la procdure de modification peut tre suivie en sa forme actuelle dans le cadre dun rgime unicamral, ou si elle devrait tre modifie pour prvoir un nouveau mcanisme de contrle exerant la fonction autrefois assume par la chambre haute. Ces questions se rapportent au fonctionnement de la formule de

modification constitutionnelle et, ce titre, selon lal. 41e) de la Loi constitutionnelle de 1982, le consentement unanime du Parlement et des provinces est requis.

VII. Conclusion

[111]

La majorit des changements au Snat envisags dans le renvoi ne

peuvent tre apports quau moyen de modifications de la Constitution, adoptes avec un consensus fdral- provincial considrable. La mise en place dlections

consultatives et de mandats snatoriaux dune dure limite requiert le consentement du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative dau moins sept provinces dont la population confondue reprsente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces : Loi constitutionnelle de 1982, art. 38 et al. 42(1)b). La suppression complte des qualifications en matire de proprit

ncessite le consentement de lassemble lgislative du Qubec : Loi constitutionnelle de 1982, art. 43. Labolition du Snat, quant elle, requiert le consentement unanime du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province canadienne : Loi constitutionnelle de 1982, al. 41e).

[112]

Voici nos rponses aux questions du renvoi :

1. Pour chacune des limites ci-aprs proposes pour la dure du mandat des snateurs, le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour apporter les modifications larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 afin de prvoir :

a) un mandat dune dure fixe de neuf ans, tel que le propose larticle 5 du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat ; b) un mandat dune dure fixe de dix ans ou plus; c) un mandat dune dure fixe de huit ans ou moins; d) un mandat dune dure fixe de deux ou trois lgislatures; e) le renouvellement du mandat des snateurs, tel que le propose larticle 2 du projet de loi S-4, Loi constitutionnelle de 2006 (dure du mandat des snateurs); f) une limite la dure du mandat des snateurs nomms aprs le 14 octobre 2008, tel que le propose le paragraphe 4(1) du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat ; g) une limite rtrospective la dure du mandat des snateurs nomms avant le 14 octobre 2008? Non. 2. Le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour dicter des lois qui permettraient de consulter, dans le cadre dun processus national, la population de chaque province et territoire afin de faire connatre ses prfrences quant la nomination de candidats snatoriaux, conformment au projet de loi C-20, Loi sur les consultations concernant la nomination des snateurs? Non. 3. Le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour prvoir un cadre qui viserait ldiction de lois par les lgislatures provinciales et territoriales conformes lannexe du projet de loi C-7, Loi sur la rforme du Snat , pour consulter leurs populations afin de connatre leurs prfrences quant la nomination de candidats snatoriaux? Non. 4. Le Parlement du Canada dtient- il, en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la comptence lgislative voulue pour abroger les paragraphes 23(3) et (4) de la Loi constitutionnelle de 1867 concernant la qualification des snateurs en matire de proprit?

Oui, en ce qui concerne le par. 23(4). Labrogation complte du par. 23(3) requiert une rsolution de lassemble lgislative du Qubec, en application de lart. 43 de la Loi constitutionnelle de 1982. 5. Pourrait- on, par lun des moyens ci-aprs, avoir recours la procdure normale de modification prvue larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour abolir le Snat : a) ajouter une disposition distincte prvoyant que le Snat serait aboli une date prcise, titre de modification de la Loi constitutionnelle de 1867, ou de disposition distincte des Lois constitutionnelles de 1867 1982 sinscrivant nanmoins dans la Constitution du Canada; b) modifier ou abroger en tout ou en partie les renvois au Snat dans la Constitution du Canada; c) abroger les pouvoirs du Snat et liminer la reprsentation des provinces en vertu des alinas 42(1)b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982? Non. 6. Si la procdure normale de modification prvue larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne permet pas dabolir le Snat, faudrait-il recourir la procdure de consentement unanime prvue larticle 41 de cette loi? Oui.

ANNEXE

Loi constitutionnelle de 1982 PARTIE V PROCDURE DE MODIFICATION DE LA CONSTITUTION DU CANADA

38. (1) [Procdure normale de modification] La Constitution du Canada peut tre modifie par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise la fois : a) par des rsolutions du Snat et de la Chambre des communes; b) par des rsolutions des assembles lgislatives dau moins deux tiers des provinces dont la population confondue reprsente, selon le recensement gnral le plus rcent lpoque, au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces. (2) [Majorit simple] Une modification faite conformment au paragraphe (1) mais drogatoire la comptence lgislative, aux droits de proprit ou tous autres droits ou privilges dune lgislature ou dun gouvernement provincial exige une rsolution adopte la majorit des snateurs, des dputs fdraux et des dputs de chacune des assembles lgislatives du nombre requis de provinces. (3) [Dsaccord] La modification vise au paragraphe (2) est sans effet dans une province dont lassemble lgislative a, avant la prise de la proclamation, exprim son dsaccord par une rsolution adopte la majorit des dputs, sauf si cette assemble, par rsolution galement adopte la majorit, revient sur son dsaccord et autorise la modification. (4) [Leve du dsaccord] La rsolution de dsaccord vise au paragraphe (3) peut tre rvoque tout moment, indpendamment de la date de la proclamation laquelle elle se rapporte. 39. (1) [Restriction] La proclamation vise au paragraphe 38(1) ne peut tre prise dans lanne suivant ladoption de la rsolution lorigine de la procdure de modification que si lassemble lgislative de chaque province a pralablement adopt une rsolution dagrment ou de d saccord. (2) [Idem] La proclamation vise au paragraphe 38(1) ne peut tre prise que dans les trois ans suivant ladoption de la rsolution lorigine de la procdure de modification. 40. [Compensation] provinces auxquelles ne au paragraphe 38(1) et domaines culturels, un Parlement. Le Canada fournit une juste compensation aux sapplique pas une modification faite conformment relative, en matire dducation ou dans dautres transfert de comptences lgislatives provinciales au

41. [Consentement unanime] Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise par des

rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province : a) la charge de Reine, celle de gouverneur gnral et celle de lieutenant-gouverneur; b) le droit dune province davoir la Chambre des communes un nombre de dputs au moins gal celui des snateurs par lesquels elle est habilite tre reprsente lors de lentre en vigueur de la prsente partie; c) sous rserve de larticle 43, lusage du franais ou de langlais; d) la composition de la Cour suprme du Canada; e) la modification de la prsente partie. 42. (1) [Procdure normale de modification] Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformment au paragraphe 38(1) : a) le principe de la reprsentation proportionnelle des provinces la Chambre des communes prvu par la Constitution du Canada; b) les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs; c) le nombre des snateurs par lesquels une province est habilite tre reprsente et les conditions de rsidence quils doivent remplir; d) sous rserve de lalina 41d), la Cour suprme du Canada; e) le rattachement aux provinces existantes de tout ou partie des territoires; f ) par drogation toute autre loi ou usage, la cration de provinces. (2) [Exception] Les paragraphes 38(2) (4) ne sappliquent pas aux questions mentionnes au paragraphe (1). 43. [Modification lgard de certaines provinces] Les dispositions de la Constitution du Canada applicables certaines provinces seulement ne peuvent tre modifies que par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province concerne. Le prsent article sapplique notamment : a) aux changements du trac des frontires interprovinciales;

b) aux modifications des dispositions relatives lusage du franais ou de langlais dans une province. 44. [Modification par le Parlement] Sous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes. 45. [Modification par les lgislatures] Sous rserve de larticle 41, une lgislature a comptence exclusive pour modifier la constitution de sa province. 46. (1) [Initiative des procdures] Linitiative des procdures de modification vises aux articles 38, 41, 42 et 43 appartient au Snat, la Chambre des communes ou une assemble lgislative. (2) [Possibilit de rvocation] Une rsolution dagrment adopte dans le cadre de la prsente partie peut tre rvoque tout moment avant la date de la proclamation quelle autorise. 47. (1) [Modification sans rsolution du Snat] Dans les cas viss larticle 38, 41, 42 ou 43, il peut tre pass outre au dfaut dautorisation du Snat si celui- ci na pas adopt de rsolution dans un dlai de cent quatre- vingts jours suivant ladoption de celle de la Chambre des communes et si cette dernire, aprs lexpiration du dla i, adopte une nouvelle rsolution dans le mme sens. (2) [Computation du dlai] Dans la computation du dlai vis au paragraphe (1), ne sont pas comptes les priodes pendant lesquelles le Parlement est prorog ou dissous. 48. [Demande de proclamation] Le Conseil priv de la Reine pour le Canada demande au gouverneur gnral de prendre, conformment la prsente partie, une proclamation ds ladoption des rsolutions prvues par cette partie pour une modification par proclamation. 49. [Confrence constitutionnelle] Dans les quinze ans suivant lentre en vigueur de la prsente partie, le premier ministre du Canada convoque une confrence constitutionnelle runissant les premiers ministres provinciaux et lui-mme, en vue du rexamen des dispositions de cette partie.

Jugement en consquence.

Procureur du procureur gnral du Canada : Procureur gnral du Canada, Ottawa.

Procureur de lintervenant le procureur gnral de lOntario : Procureur gnral de lOntario, Toronto.

Procureurs de lintervenant le procureur gnral du Qubec : Bernard, Roy & Associs, Montral.

Procureur

de

lintervenant

le

procureur

gnral

de

la

Nouvelle-cosse : Procureur gnral de la Nouvelle-cosse, Halifax.

Procureur

de

lintervenant

le

procureur

gnral

du

Nouveau-Brunswick : Procureur gnral du Nouveau-Brunswick, Fredericton.

Procureur

de

lintervenant

le

procureur

gnral

du

Manitoba : Procureur gnral du Manitoba, Winnipeg.

Procureur

de

lintervenant

le

procureur

gnral

de

la

Colombie-Britannique : Procureur gnral de la Colombie-Britannique, Victoria.

Procureurs

de

lintervenant

le

procureur

gnral

de

lle-du-Prince-douard : Stewart McKelvey, Charlottetown.

Procureur

de

lintervenant

le

procureur

gnral

de

la

Saskatchewan : Procureur gnral de la Saskatchewan, Regina.

Procureur de lintervenant le procureur gnral de lAlberta : Procureur gnral de lAlberta, Edmonton.

Procureur

de

lintervenant

le

procureur

gnral

de

Terre-Neuve-et-Labrador : Procureur gnral de Terre-Neuve-et-Labrador, St. Johns.

Procureur de lintervenant le procureur gnral des Territoires du Nord-Ouest : Procureur gnral des Territoires du Nord-Ouest, Yellowknife.

Procureur de lintervenant le procureur gnral du Nunavut : Procureur gnral du Nunavut, Iqaluit.

Lhonorable Serge Joyal, c.p., pour son propre compte.

Procureurs de lintervenante lhonorable Anne C. Cools : Stikeman Elliott, Ottawa.

Procureurs

de

lintervenante

la

Fdration

des

communauts

francophones et acadienne du Canada : Universit dOttawa, Ottawa; Heenan Blaikie, Ottawa.

Procureur

de

lintervenante

la

Socit

de

lAcadie

du

Nouveau-Brunswick Inc. : Universit de Moncton, Moncton.

Procureurs nomms par la Cour en qualit d amicus curiae : Universit McGill, Montral; Hunter Litigation Chambers, Vancouver.