Professional Documents
Culture Documents
CONTROLE ADMINISTRATIVO
Direito Turma A
METROCAMP/2007
2
CONCEITO
MEIOS DE CONTROLE
FISCALIZAÇÃO HIERÁRQUICA
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da
Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, dar provimento ao recurso nos termos do
voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin, Eliana Calmon e João
Otávio de Noronha votaram com o Sr. Ministro Relator.
EMENTA
1. É certo que não incumbe ao Judiciário adentrar no mérito administrativo substituindo o juízo de
valor a ser proferido pela Administração Pública. Sem embargo, insere-se no âmbito do controle
judicial a aferição da legalidade dos atos administrativos. Donde sobressai a necessidade de o
Estado cumprir os prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo
administrativo, notadamente quando envolvem interesses de particular.
2. No caso presente, o processo perdura há mais de quatro anos; tempo suficiente a ensejar um
pronunciamento da Administração Pública. O acúmulo de serviço não representa uma justificativa
plausível para morosidade estatal, pois o particular tem constitucionalmente assegurado o direito
de receber uma resposta do Estado à sua pretensão. Precedente: MS 10792⁄DF; Rel. Min.
Hamilton Carvalhido, DJ 21.8.2006.
Ordem concedida, para determinar que a autoridade coatora aprecie o processo administrativo do
impetrante em 60 dias.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os
Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça "A Seção, por unanimidade, concedeu
a segurança nos termos do voto do Sr. Ministro Relator." Os Srs. Ministros Herman Benjamin, José
Delgado, Eliana Calmon, Luiz Fux, João Otávio de Noronha, Teori Albino Zavascki, Castro Meira e
Denise Arruda votaram com o Sr. Ministro Relator.
. INTRODUÇÃO
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A partir do momento em que o homem passou a viver em sociedade, foi necessário criar
normas e regulamentos para se condicionar o bem-estar da coletividade. Para alcançar esse
objetivo, foram criadas as Constituições e as leis infraconstitucionais, dando aos cidadãos
vários direitos, mas o exercício desses direitos deveria ser compatível com o bem-estar
social.
O uso da liberdade e da propriedade deveria estar entrosado com a utilidade coletiva, para
que não implicasse em uma barreira à realização dos objetivos públicos. Foram, portanto,
condicionados os direitos individuais diretamente nas leis, e quando a lei não especifica
determinado direito ou limitação a esse direito, incumbe a Administração Pública
reconhecer e averiguar.
Foi necessária a criação de vários órgãos, para que a Administração Pública pudesse
exercer suas funções, sendo que um dos órgãos responsáveis pela adequação do direito
individual ao interesse da coletividade, se convencionou chamar de poder de polícia.
A palavra polícia vem do latim “politia” e do grego “politea”, ligada como o termo política,
ao vocábulo “polis”.
Poder de Polícia na Idade Média, também foi usada nesse sentido amplo, mas no século XI,
retira-se da noção de polícia, o aspecto referente às relações internacionais. Ainda na Idade
Média, detectou-se o exercício do poder de polícia tal como é hoje considerado,
contribuindo para fixar a raiz nascente da Idade Moderna.
No começo do século XVIII, polícia designa o total da atividade pública interna. A partir
daí o sentido amplo de polícia passa a dar lugar à noção de Administração Pública. O
sentido de “polícia” se restringe, principalmente sobre influência das idéias da Revolução
Francesa, da valorização dos direitos individuais e das concepções de Estado de direito e
Estado liberal.
Polícia passa a ser vista como uma parte das atividades da Administração, destinada a
manter a ordem, a tranqüilidade e a salubridade públicas.
8
Aos poucos se deixou de usar o vocábulo “polícia” isoladamente para designar essa parte
da atividade da administração. Surgiu primeiro a expressão polícia administrativa na
França, em contraponto a polícia judiciária.
No direito brasileiro, a Constituição Federal de 1824, em seu artigo 169, atribuiu a uma lei
a disciplina das funções municipais das câmaras e a formação de suas posturas policiais; a
lei de 1º de outubro de 1828, continha título denominado “Posturas Policiais”.
A partir desse momento, firma-se no nosso ordenamento jurídico o uso da locução poder de
polícia, para definir o poder da Administração de limitar o interesse particular.
2. PODER DE POLÍCIA
Como se sabe, o Estado é dotado de poderes políticos exercidos pelo Poder Legislativo,
Poder Executivo e Poder Judiciário no desempenho de suas funções constitucionais, e de
poderes administrativos que surgem secundariamente com atos da Administração Pública e
se efetivam de acordo com as exigências do serviço público e com os interesses da
coletividade, não deixando que o interesse particular se sobreponha. Enquanto os poderes
políticos se identificam com os poderes do Estado e só são exercidos pelos respectivos
órgãos constitucionais do Governo, os poderes administrativos se difundem e se apresentam
por toda a Administração.
O poder de polícia destina-se assegurar o bem estar geral, impedindo, através de ordens,
proibições e apreensões, o exercício anti-social dos direitos individuais, o uso abusivo da
propriedade, ou a prática de atividades prejudiciais à coletividade. Expressando-se no
conjunto de órgão e serviços públicos incumbidos de fiscalizar, controlar e deter as
atividades individuais que se revelem contrárias à higiene, à saúde, à moralidade, ao
sossego, ao conforto público e até mesmo à ética urbana.
Visando propiciar uma convivência social mais harmoniosa, para evitar ou atenuar conflitos
no exercício dos direitos e atividades do individuo entre si e, ante o interesse de toda a
população, concebida por um conjunto de atividades de polícia que fazem parte dos
diversos órgãos da Administração e que servem para a defesa dos vários interesses
especiais comuns.
Tem como compromisso zelar pela boa conduta em face das leis e regulamentos
administrativos em relação ao exercício do direito de propriedade e de liberdade. A função
do Estado é restringir o direito dos particulares, devendo organizar a convivência social a
partir da restrição a direitos e liberdades absolutas em favor do interesse geral. Todas essas
funções são exercidas pelos seus órgãos que tem a tarefa de estabelecer as restrições e
limites ao particular a partir da realização de atividades concretas que observem o interesse
geral.
9
O direito administrativo - em relação aos direitos individuais - cuida de temas que colocam
em confronto dois aspectos opostos:
Para administrar esse conflito de forma mais enérgica, aplicou-se ao poder de polícia, dois
sentidos: um sentido amplo e um sentido estrito. Sendo que o segundo, é responsável pelo
poder de polícia administrativo. Observamos então, que o poder de polícia administrativo
tem intervenções genéricas ou especificas do Poder Executivo, destinadas a alcançar o
mesmo fim de interferir nas atividades de particulares tendo em vista os interesses sociais.
Por um lado, o cidadão procura expandir-se ao máximo, e por outro lado, a Administração
analisa cada um dos atos do cidadão, verificando até que ponto as atividades desenvolvidas
se harmonizam entre si e com o Poder Público.
Nos incisos IV, XIII, XV e XXII do artigo 5º, da Constituição Federal, uma série de
direitos relacionados com o uso, gozo e disposição da propriedade e com o exercício da
liberdade, são conferidas aos cidadãos no nosso ordenamento jurídico.
O exercício desses direitos deve ser compatível com o bem-estar social ou com o próprio
interesse do poder público. Todo direito tem seu limite de utilização, pois a utilização de
um direito individual não pode ferir o direito de outros indivíduos, nem o interesse coletivo.
Sendo que o direito coletivo goza de superioridade em relação ao direito individual. A
administração Pública tem como atividade limitar as liberdades individuais em prol da
coletividade e interferir na dimensão dos direitos do individuo em particular.
Torna-se necessário então, que exista uma atividade em seguimento a própria consagração
dos direitos individuais, consistente na adaptação, no ajuste desses direitos para uma
utilização tida por ótima. E essa atividade é cumprida, em primeiro momento, pelo Poder
Legislativo, a quem cabe a edição das leis condicionadoras para fruição dos mesmos. Essa
atividade do Poder Legislativo é chamada de poder de polícia, onde temos de um lado, o
aspecto da liberdade do direito individual do cidadão e de outro, a obrigação da
Administração de condicionar o exercício daqueles direitos coletivos.
O Poder de Policia (police power), em seu sentido amplo, compreende um sistema total de
regulamentação interna, pelo qual o Estado busca não só preservar a ordem pública senão
também estabelecer para a vida de relações do cidadão àquelas regras de boa conduta e
de boa vizinhança que se supõem necessárias para evitar conflito de direitos e para
garantir a cada um o gozo ininterrupto de seu próprio direito, até onde for razoavelmente
compatível com o direito dos demais (COOLEY, 1903, p. 829, grifo do autor, apud
MEIRELLES, 2002, p.128).
“O poder de polícia constitui limitação à liberdade individual, mas tem por fim assegurar
esta própria liberdade e os direitos essenciais do homem” (CAVALCANTI, 1956, p. 07,
apud MEDAUAR, 2000, P.390).
O que todos analisam é a faculdade que tem a Administração Pública de ditar e executar
medidas restritivas do direito do individuo em benefício do bem-estar da coletividade e da
preservação do próprio Estado, é esse poder é inerente a toda a administração e se reparte
entre todas as esferas administrativas da União, dos Estados e dos Municípios.
11
Essa conceituação doutrinária já passou para nossa legislação, valendo citar o Código
Tributário Nacional, que, em texto amplo e explicativo, dispõe seu entendimento:
Uma das funções da Administração Pública é aplicar as leis de ofício aos casos concretos.
O Poder Legislativo edita as leis decorrentes do poder de polícia, condicionando a conduta
dos indivíduos no exercício do direito de propriedade e de liberdade. A Administração, em
virtude de sua supremacia geral, fiscaliza a conduta dos indivíduos em face dessas leis.
Cita-se também, como fundamento da polícia administrativa, a defesa da ordem pública.
Pode-se definir polícia administrativa, como as ações preventivas para evitar futuros danos
que poderiam ser causados pela persistência de um comportamento irregular do individuo.
Tenta impedir que o interesse particular se sobreponha ao interesse público. Este poder
12
atinge bens, direitos e atividades, que se difunde por toda a administração de todos os
Poderes e entidades públicas.
Não há limitação a direito, mas sua conformação de acordo com os contornos que as
normas constitucionais e legislativas, e as administrativas como manifestação do poder de
polícia conferem a um direito determinado.
5. A POLÍCIA JUDICIÁRIA
Tem como finalidade, auxiliar o Poder Judiciário no seu cometimento de aplicar a lei ao
caso concreto, em cumprimento de sua função jurisdicional.
Seu objetivo principal é a investigação de delitos ocorridos, agindo como auxiliar do Poder
Judiciário.
Vários doutrinadores têm uma linha de raciocínio diferente para se diferenciar poder de
polícia administrativa do poder de polícia judiciária. Vejamos o pensamento de alguns
deles:
A linha de diferenciação está na ocorrência ou não de ilícito penal. Com efeito, quando atua
na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a polícia é
administrativa. Quando o ilícito penal é praticado, é a policia judiciária que age
(LAZZARINI, RJTJ-SP, v.98:20-25, apud DI PIETRO, 2002, P. 112).
Diferenciam-se ainda ambas as polícias pelo fato de que o ato fundado na polícia
administrativa exaure-se nele mesmo. Dada uma injunção, ou emanada uma autorização,
encontra-se justificados os respectivos atos, não precisando ir buscar o seu fundamento em
nenhum ato futuro. A polícia judiciária busca seu assento em razões estranhas ao próprio
ato que pratica. A perquirição de um dado acontecimento só se justifica pela intenção de
futuramente submetê-lo ao Poder Judiciário. Desaparecida esta circunstância, esvazia-se
igualmente a competência para a pratica do ato (BASTOS, 2000, p. 153).
7.1. Auto-executoriedade
7.2. Discricionariedade
Na maior parte das medidas de polícia, a discricionariedade esta presente, mas nem sempre
ocorre, pois em alguns casos a lei determina que a Administração deva adotar soluções já
estabelecidas, sem qualquer forma de discricionariedade, portanto, neste caso teremos o
poder vinculado aos mandamentos da lei escrita.
7.3. Coercibilidade
Alguns autores destacam o poder de polícia como uma atividade negativa e positiva.
Já em relação à atividade positiva, desenvolverá uma atividade que vai trazer um acréscimo
aos indivíduos, isoladamente ou em conjunto. A Administração exerce uma atividade
material, que vai trazer um benefício ao cidadão. Um exemplo é quando a Administração
executa o serviço de transporte coletivo, impondo limites às condutas individuais.