FOLIO POLTICO

Las Amricas
Boletn de Anlisis Estratgico, Vol. 1, No. 1, La Paz, Bolivia, Enero de 2012
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Folio Poltico Las Amricas es una publicacin mensual de
Praxis Pblica y cuenta con el patrocinio de la Fundacin
AVINA y de Yale World Fellows Program. Todo el contenido
analtico y las opiniones expresadas en este documento, no
refejan ni comprometen la posicin institucional de las orga-
nizaciones que apoyan este boletn.
Directores: Franco Gamboa, Cecilia Barja
El Estado en Amrica Latina:
Cerebro de la Sociedad o
Expresin de una Crisis de
Identidad?
La crisis estatal tambin es impresionante en el corazn mismo
de la Unin Europea y los Estados Unidos, donde el descontrol
fscal y el estancamiento econmico parecen ser imposibles de
superar.
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La cifra
asesinatos por
da a lo largo
del ao 2011 en Hon-
duras.
Observatorio de la Violencia de la
Universidad Nacional Autnoma
de Honduras.
La frase
Los comportamientos
violentos de los ado-
lescentes y jvenes por
irracionales que parez-
can a nuestra mirada
encierran siempre un
mensaje [] implican
formas particulares
de ganar un lugar en
el mundo, de sentir el
poder que contrarresta
la impotencia, de ser
parte de algo como
respuesta a los senti-
mientos de exclusin.
Informe sobre Seguridad Ciudada-
na en las Amricas, Organizacin
de Estados Americanos, 2011.
D
esde la Cada del Muro de Berln y la desaparicin de la ex Unin
Sovitica en los aos noventa del Siglo XX, nada ha sido tan sor-
prendente y profundamente preocupante como la actual crisis del Esta-
do. ste, dej de ser el cerebro de la sociedad y, al mismo tiempo, tiene
praxis pblica
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grandes difcultades para articular un conjunto de redes institucionales
que le permitan solucionar los principales problemas de la ciudadana.
En el Siglo XXI, el Estado ya no es el punto nodal para la construccin
del desarrollo econmico ni para la generacin de slidas orientacio-
nes en la poltica. Actualmente est acosado por una crisis de identidad,
es decir, qu es lo que puede hacer el Estado con efectividad, con plena
seguridad para reproducir el orden poltico y con certeza para garanti-
zar el funcionamiento del orden econmico y social. Uno de los retos
polticos ms trascendentales en el Siglo XXI, precisamente radica
en la necesidad de repensar al Estado como un sistema de poderes y
fuerzas institucionales que le permitan reconvertirse en el cerebro de la
sociedad; esto implica:
a. Tener la posibilidad de prever sus acciones en el mediano
y largo plazo.
b. Conocerse por dentro como Estado y conocer sus entor-
nos culturales, sociales, econmicos y polticos para inter-
venir en forma precisa.
c. Controlar efcazmente sus decisiones para implementar
cualquier poltica pblica, oportunamente.
Si esto no es posible, entonces se hace fundamental discutir una vez
ms cules son las principales exigencias para una reforma estatal en
las Amricas.
Los grandes problemas: una mirada
global
En Amrica Latina, las complejidades del Estado obligan a pensar con
cuidado cul es el papel de la historia y la necesidad de identifcar pro-
cesos causales. Nuestra regin, no solamente se caracteriza por una par-
ticular trayectoria histrica, sino tambin por las problemticas decisio-
nes que los actores polticos y los lderes tomaron en un determinado
momento para conducirnos hacia senderos especfcos, de los cuales
dependemos hasta el da de hoy.
Los Estados estn
perdiendo la capa-
cidad para monito-
rear, guiar y hacer
cumplir las decisio-
nes de alta geren-
cia en los mandos
inferiores; es decir,
resulta muy difcil
controlar a los fun-
cionarios de rango
medio que, estn
adaptados a una
lgica de clientelis-
mo estatal.
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El Estado en Amrica Latina
Las acciones polticas y la intencionalidad de las lites dirigentes, del
ejrcito o los partidos polticos han marcado el funcionamiento del
Estado. Si bien es muy difcil generalizar y extraer una teora poltica
universal para el anlisis del Estado en Amrica Latina, es importante
pensar que en Chile, Uruguay y Colombia, los partidos son lo sufcien-
temente fuertes como para articular el poder del Estado, logrando una
centralizacin importante en el momento de tomar decisiones y gene-
rar polticas pblicas.
Los casos diferentes seran Argentina, Per, Bolivia, Ecuador y algunos
pases de Centroamrica como El Salvador, Nicaragua y Guatemala,
donde hasta ahora no pudo madurar un sistema de partidos estable,
con lites dirigentes previsoras y defensoras de un conjunto de reglas
institucionales durables. Asimismo, Chile, Mxico y Argentina tuvie-
ron la capacidad de tener un Estado que concentrara el monopolio de
la coercin y el poder por medio de la violencia de arriba hacia abajo,
a diferencia de Uruguay, Per, Colombia, Bolivia y Venezuela donde
el Estado, por mucho tiempo, tuvo una presencia dbil en las reas
rurales. Sin embargo, las lites polticas, los partidos y las burocracias
estatales en el continente chocaron con seis grandes confictos que, hoy
da, estn socavando las capacidades del Estado:
1.
Los Estados latinoamericanos no pueden generar sus pro-
pias fuentes y capacidades de conocimiento poltico e insti-
tucional para mejorar sus intervenciones. Esto se percibe,
sobre todo en las polticas de educacin, generacin de
empleo, seguros de vejez, seguridad pblica reduciendo
la terrible violencia urbana as como el control del con-
trabando de todo tipo de productos provenientes de las
economas emergentes de India y China, junto a las enor-
mes amenazas del narcotrfco que adquiri un inusitado
poder, destruyendo casi por completo las posibilidades de
control en Mxico y Bolivia.
2.
Los Estados estn perdiendo, cada vez ms, la capacidad
para monitorear, guiar y hacer cumplir las decisiones de
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El Estado en Amrica Latina
alta gerencia en los mandos inferiores; es decir, resulta muy
difcil controlar a los funcionarios de rango medio que, en
gran medida, estn adaptados a una lgica de clientelismo
estatal, lo cual elimina la efcacia institucional de cual-
quier ministerio, gobernacin o municipio.
3.
Las relaciones de poder que caracterizan a todo Estado, es-
tn siendo afectadas por una sociedad civil muy insumisa
y reacia para obedecer las directrices polticas del Estado.
La sociedad civil, sobre todo en condiciones de democra-
tizacin, reivindica mayores libertades, ms derechos y
garantas, rechazando la intervencin del Estado autorita-
rio pero restringiendo sus relaciones de poder, lo cual sig-
nifca que las fuerzas estatales deben recurrir al ejrcito y
a la polica, como el ltimo recurso de poder para obligar
a la sociedad a obedecer. El inters por la poltica se eva-
pora progresivamente y surge as una crisis de ciudadana
junto a las deterioradas relaciones de poder estatal.
4.
La crisis de ciudadana se manifesta por medio de un des-
encanto respecto al potencial del compromiso poltico. La
sociedad civil desconfa en las capacidades del Estado y,
si bien ambiciona que ste pueda seguir siendo el cerebro
controlador y el faro para mirar en una sola direccin, lo
que ahora experimentan los Estados latinoamericanos es
una crisis donde las agencias de accin efectiva: los minis-
terios, y la accin colectiva que viene de la sociedad civil,
no pueden visualizar proyectos conjuntos de largo plazo.
Lo que parece caracterizar a la ciudadana, a las polticas
estatales y al inters por retornar a un Estado como ce-
rebro social es, ms bien, la precariedad, especialmente
cuando se espera un seguro contra el desempleo, la pro-
teccin del medio ambiente y los resguardos para cuidar a
los ciudadanos evitando todo tipo de violencias.
5.
Los Estados tienen muchas restricciones para generar los
4
El Estado en Amrica Latina
incentivos necesarios que sirvan a los actores involucrados
en el crecimiento econmico, en la igualitaria distribucin
de la riqueza dentro de la sociedad y en las previsiones
para modelar un Estado de Bienestar. Todava persiste con
mucha fuerza la necesidad de tener amplias redes de pro-
teccin social, especialmente para los pobres y los grupos
vulnerables: indgenas, jvenes, nios, personas discapa-
citadas y de la tercera edad. La disponibilidad de recursos
tecnolgicos, humanos y fnancieros no es oportuna y,
como resultado, los funcionarios medios que implemen-
tan o monitorean algunas polticas pblicas, tienden a
tomar decisiones discrecionales, reduciendo los impactos
efectivos de toda intervencin estatal. La discrecionalidad
se abre camino porque la alta gerencia pierde la nocin
del trabajo de campo en la realidad compleja, y tampoco
provee los recursos necesarios.
6.
La toma de decisiones polticas y gerenciales en las es-
tructuras estatales, va creando mecanismos informales de
delegacin de autoridad, y su uso disperso amplifca la
discrecionalidad de los funcionarios de rango medio en
la accin real. Por lo tanto, los problemas se resuelven de
forma incompleta o, inclusive, las polticas originales se
distorsionan por completo, surgiendo problemas de ge-
rencia pblica que debilita la capacidad de tener un poder
institucional efciente dentro del Estado. ste se encuentra
desarticulado, es poco profesional y presa fcil de la co-
rrupcin como los casos de Hait, Guatemala, Repblica
Dominicana, Bolivia, Venezuela, Paraguay y Cuba.
En consecuencia, los Estados de Amrica Latina requieren abordar con
mayor determinacin las siguientes problemticas:
a. La primera constituye el problema de la centralizacin
del poder en la construccin del Estado y el diseo de las
instituciones de gobierno. Cmo y en qu grado el Esta-
5
El Estado en Amrica Latina
do puede ganar el control de los principales mecanismos
de coercin dentro de un determinado territorio? De
qu manera el Estado es una entidad que mantiene una
estructura autnoma y diferenciada? Fue la descentra-
lizacin estatal un aspecto favorable para recuperar las
funciones de cerebro social?; o son las pugnas entre las
regiones descentralizadas y el Estado central lo que pro-
fundiz la crisis de identidad poltica en las capacidades
estatales?
b. La segunda se concentra en la formacin de coaliciones
poltico-partidarias que consoliden los regmenes demo-
crticos, como la mejor forma de gobierno estatal. Cules
seran los mtodos para conformar gobiernos fuertes y
tener congresistas o instituciones polticas representati-
vas?, elecciones libres, autoritarismo, reelecciones presi-
denciales, tendencias a la dictadura o golpes de Estado?
Aqu, lo que marca la diferencia fundamental es proteger
a los gobiernos democrticos en la regin, donde destacan
la participacin de las bases ciudadanas urbanas y rurales,
junto con las acciones de la oposicin en la disputa por
acceder al poder del Estado.
La heterogeneidad de un pas a otro en Amrica Latina, obliga a re-
fexionar qu relaciones polticas caracterizan a los Estados fuertes y
efcientes, as como cules son las tendencias corporativistas y estado-
cntricas en el diseo de las polticas pblicas. En otras situaciones,
lo que debe evaluarse con detenimiento es si el proceso de centraliza-
cin del poder estatal para proteger sus funciones de cerebro social es
ms lento: cmo se puede fortalecer un Estado efciente, con poder
y autoridad legitimados? pero, al mismo tiempo capaz de estimular el
pluralismo, los partidos polticos y los gobiernos locales, mucho ms
cercanos a las necesidades de la sociedad civil.
Es fundamental comprender los fracasos que caracterizan a las estruc-
turas estatales al tratar de generar resultados importantes como la inte-
La heterogeneidad
de un pas a otro
en Amrica Latina,
obliga a refexio-
nar qu relaciones
polticas caracteri-
zan a los Estados
fuertes y efcientes,
as como cules
son las tendencias
corporativistas y
estado-cntricas
en el diseo de las
polticas pblicas.
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El Estado en Amrica Latina
gracin social; el desarrollo de la nocin de ciudadana para convertir-
se en un Estado que proteja los derechos fundamentales e induzca las
condiciones de equidad, impulsando tambin una identidad colectiva
que facilite la conexin entre el Estado y el desarrollo de la naciones en
toda Amrica Latina.
Los Estados latinoamericanos tienen estructuras burocrticas que
fueron creciendo progresivamente y hacindose cargo de los retos ms
importantes del crecimiento econmico, pero mediante una dudosa
capacidad que es negativamente generosa en trminos de clientelismo.
Esto dio lugar a una total inefectividad que va daando la cooperacin
obligatoria que se espera de la sociedad; es decir, el Estado busca im-
poner una autoridad para generar recursos o aplicar polticas, pero
dilapida esfuerzos con fnes electorales, ambiciones polticas de corto
plazo y debido a visiones particularistas que pierden de vista el hori-
zonte ms amplio de cerebro social. En este aspecto, el impacto de las
crisis fnancieras y los problemas ligados a la fuga de capitales, consti-
tuyen una prueba clara de la dbil capacidad del Estado latinoamerica-
no para controlar sus funciones econmicas bsicas.
La crisis estatal tambin es impresionante en el corazn mismo de la
Unin Europea y los Estados Unidos, donde el descontrol fscal y el
estancamiento econmico parecen ser imposibles de superar.
Imaginando algunas soluciones
Por ltimo, los anlisis estratgicos quedaran incompletos sin un
intento por imaginar algunas soluciones o recomendaciones para la
reforma estatal. Una primera aproximacin exige lo siguiente:
a. Hoy, ms que nunca, se requiere conocer y renovar los
mecanismos efcientes para la toma e implementacin de
decisiones gerenciales en los mbitos pblicos.
b. Los lderes polticos y tecncratas requieren predecir el
comportamiento institucional en las estructuras organiza-
tivas del Estado.
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El Estado en Amrica Latina
c. El desarrollo de organizaciones polticas complejas o
demasiado sofsticadas, se convierte en barreras para la
implementacin de acciones estatales ms tiles. Hay que
mantener un control poltico simple pero que funcione.
d. Las relaciones de autoridad deben tener una naturaleza
recproca. Esto signifca que hayan autoridades formales
con rango poltico dentro del Estado, pero junto al reco-
nocimiento de otras expresiones de autoridad informal
donde destaquen los funcionarios motivados, bien forma-
dos, con tica de la responsabilidad y capaces de compro-
meterse con valores polticos favorables a los intereses de
la Nacin.
e. La gerencia pblica efectiva tiene que reducir los elevados
niveles de discrecionalidad al delegar la autoridad.
f. Las autoridades polticas formales dependen de las es-
tructuras institucionales inferiores al ejecutar tareas
concretas. Sin embargo, debe mantenerse una capacidad
para resolver problemas en las instancias inferiores de
las estructuras organizativas del Estado, identifcando
los puntos donde se realizan los trabajos clave, donde se
emplean los principales recursos y donde se producen los
efectos ms importantes.
g. La implementacin de las soluciones que plantea el Es-
tado a una serie de problemas, no siempre debe ser vista
como el resultado de relaciones de autoridad, ordenadas
jerrquicamente y orientadas a lograr prestigio para los l-
deres polticos. Debemos pensar en que las soluciones son
la recuperacin de los retos del Estado para reconquistar
el sitial de cerebro o gua institucional para reconducir la
poltica, la sociedad y las instituciones.
h. Finalmente, el Estado debe evaluar constantemente los
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El Estado en Amrica Latina
La implementacin
de las soluciones
que plantea el
Estado a una serie
de problemas, no
siempre debe ser
vista como el resul-
tado de relaciones
de autoridad, orde-
nadas jerrquica-
mente y orientadas
a lograr prestigio
para los lderes
polticos.
resultados positivos y negativos de su intervencin, im-
pulsando en los lderes polticos y los tecncratas una ca-
pacidad para neutralizar las tendencias a la desobediencia,
que se crean tanto en diferentes sectores de la sociedad,
como en las pugnas internas de los funcionarios de bajo
rango que tratan de resistirse a cualquier transformacin
institucional.
Agenda de Praxis Pblica
Invitamos a escuchar las entrevistas para analizar temas como la cons-
truccin de alianzas estratgicas por medio de tres casos latinoame-
ricanos. Next Billion en Espaol, la Red Iberoamericana de Negocios
Inclusivos, Praxis Pblica y Fundacin AVINA, se reunieron para
organizar un taller virtual en el que fueron discutidos los casos de Por
Ti Familia (Per): Servicios integrales de salud para comunidades de
bajos ingresos; Empresas de Nario (Colombia): Trabajo con familias
cultivadoras de caf en la adopcin de prcticas de agricultura sosteni-
ble; y Ms Salud para mi Barrio (Chile): Mejor acceso a medicamentos
a familias de bajos ingresos.
Desde Honduras, se hizo otro anlisis sobre la cooperacin interna-
cional para el desarrollo. En Amrica Latina se invierte el 8% del total
mundial de los fondos de cooperacin. Esto no permite salir de los ni-
veles de pobreza y retraso, razn por la cual es crucial debatir los prin-
cipales problemas como la corrupcin, la falta de rendicin de cuentas
y participacin ciudadana, as como la inefectividad de las inversiones
de la cooperacin y sus impactos.
Las polticas gubernamentales de cambio climtico son otro problema
de suma importancia. Praxis Pblica dialog con Luis Rivera, inves-
tigador de la Universidad de Costa Rica, quien particip en la elabo-
racin del proyecto NEEDS (National Economic, Environment and
Development Study on Climate Change). Esta es una iniciativa del
Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET) de
Costa Rica, la cual es impulsada por la Convencin Marco de las Na-
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Reflexin y accin
Praxis Pblica
es un equipo que
ha construido un
escenario para
refexionar, debatir
y actuar en torno a
oportunidades y de-
safos comunes en
reformas polticas
y polticas pblicas
en Amrica Latina.
www.praxispublica.org
ciones Unidas sobre Cambio Climtico.
Como parte de la agenda 2012, Praxis Pblica ir proponiendo otros
anlisis con Jessica Faieta, directora del Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (PNUD), con quien se evala la situacin actual
de Hait. Nuestra prxima entrevista es con el flsofo poltico H. C. F.
Mansilla, quien abordar un tema siempre necesario de ser refexiona-
do como el populismo en Amrica Latina: qu signifca este fenmeno
y cules son sus alcances en la cultura poltica.
Comunicacin, colaboraciones, sugerencias y comentarios:
franco.gamboa@aya.yale.edu.
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