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 Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies
Vol. XXXIV: 1-2 2004, pp. 43-63
P
RESIDENTE FUERTE
,
PARTIDO FRAGMENTADO Y DISCIPLINA LEGISLATIVA EN
U
RUGUAY
:
LOS DESAFÍOS INSTITUCIONALES DEL GOBIERNO DEL
F
RENTE
A
MPLIO
 
 Daniel Chasquetti
I.
 
I
NTRODUCCIÓN
 El triunfo de la izquierda en las elecciones del 31 de octubre de 2004cierra un largo período de la historia política uruguaya. La fundación delFrente Amplio (FA) en 1971, fue el punto de inicio en la transformacióndel clásico sistema bipartidista en un sistema multipartidista moderado. Esecambio trajo consecuencias trascendentes para el funcionamiento delsistema político y en particular, para el diseño y funcionamiento de lossucesivos gobiernos. Todos los presidentes electos desde esa fecha fueronminoritarios en el legislativo, por lo que debieron construir acuerdosmultipartidarios para poder aprobar sus políticas en el Parlamento. Con eltranscurso del tiempo, dichos acuerdos se volvieron más sofisticados,adquiriendo el estatus de coaliciones de gobierno. Los intentos de lossucesivos presidentes por alcanzar la cooperación interpartidaria,estuvieron siempre guiados por el objetivo de asegurar una relación establey coordinada con el Parlamento, en el entendido de que el conflictoinstitucional entre las dos principales ramas del gobierno puede generar unrápido deterioro del sistema democrático.La llegada al gobierno de Tabaré Vázquez con una mayoríalegislativa propia, marca un cambio sustantivo en el formato de gobiernouruguayo. El novel presidente de izquierda no construyó una coalicióncomo sus antecesores, sino que por el contrario, instaló un gobierno departido apoyado en un gabinete con un carácter eminentemente político.Este novedoso signo en la política uruguaya abre un sinnúmero deinterrogantes respecto al desarrollo futuro de las relaciones Ejecutivo-Legislativo. ¿La mayoría legislativa del gobierno de Vázquez garantizaráuna fluida relación entre los Poderes o contrariamente generará un procesolegislativo empobrecido y meramente formal?, ¿su funcionamiento seráarmónico o surgirán diferencias a partir de las preferencias de las distintas
 
Presidente fuerte, partido fragmentado y disciplina legislativa en Uruguay44
fracciones del FA?, ¿cuál será el papel del gabinete en este esquema?, yfundamentalmente, ¿cuáles son las razones que guiaron a Vázquez paradesignar un gabinete con un perfil tan marcadamente político?En este artículo intento contestar estas y otras preguntas referidas a larelación Ejecutivo-Legislativo. Para ello, parto de un enfoque teórico quetoma en cuenta como variables centrales al diseño institucional –régimenpresidencial y reglas electorales- y las estructuras políticas del sistema –partidos políticos, fracciones y preferencias ideológicas-. La hipótesiscentral plantea que en un gobierno presidencial como el uruguayo, lospoderes del presidente, el contingente legislativo que lo respalda, y ladisciplina del mismo, determinan el tipo de relación Ejecutivo-Legislativo.Desde esta perspectiva, Vázquez tendría óptimas condiciones paradesarrollar una relación estable y de cooperación, al controlar una mayoríaen el Parlamento y contar con importantes facultades constitucionales. Noobstante, surge la duda respecto a la sustentabilidad de ese esquema si seconsidera la disciplina legislativa del partido y la estructura de preferenciasde las fracciones del FA.El primer capítulo analiza las condicionantes institucionales ypolíticas del ejercicio de gobierno en Uruguay y presenta un modelo defortaleza gubernativa a partir de dos variables, el contingente legislativo delpresidente y la disciplina parlamentaria del mismo. El segundo capítuloprofundiza en el estudio de la formación del gabinete, la disciplinaparlamentaria y la distancia ideológica entre las fracciones de la izquierda.El tercer capítulo especula sobre las características que puede asumir elproceso legislativo a partir de la consideración de los antecedentes pasadosy del análisis de la estrategia del principal partido de oposición. El cuarto yúltimo capítulo presenta un resumen de las principales conclusiones delestudio y aventura un pronóstico sobre el futuro inmediato del gobierno deizquierda.
II.
 
P
RESIDENTES Y
P
ARLAMENTO EN
U
RUGUAY
 El régimen de gobierno uruguayo puede ser clasificado como unsistema presidencialista, ya que cumple con los requisitos básicospropuestos por Arendt Lijphart (1994): i) la elección del jefe de gobierno serealiza en forma directa con participación de la ciudadanía, y; ii) losmandatos del Ejecutivo y el Legislativo son fijos e independientes. Deacuerdo con la Constitución de 1967 y su enmienda de 1996, el presidentees electo por la ciudadanía y su duración en el cargo no depende de ningúnotro poder. Sin embargo, el régimen presidencial uruguayo presentaalgunas especificidades si se le compara con el modelo clásicoestadounidense. Por un lado, el presidente uruguayo cuenta con importantes
 
Daniel Chasquetti 45
facultades institucionales, particularmente en materia legislativa, y por otro,el Parlamento cuenta con dispositivos de signo parlamentarista.En cierto modo, el diseño constitucional uruguayo ha dotado a ambasramas del gobierno de considerables poderes, pero garantizando en últimainstancia la voluntad del presidente en un amplio rango de materias. ElCuadro 1 presenta un resumen de los principales dispositivosinstitucionales del Ejecutivo y el Legislativo, a partir de la distinción entrepoderes legislativos y no legislativos (Shugart y Carey, 1992:220).
Cuadro 1 - Mapa de Poderes y Dispositivos Formales Relaciones Ejecutivo-Legislativo
Poder Ejecutivo Poder Legislativo
Poderes Legislativos
- Iniciativa exclusiva.- Iniciativa presupuestaria- Veto Parcial y Veto Total- Proyectos de Urgente Consideración- Votación de Leyes ordinarias (mayoríasimple)- Votación de Leyes constitucionales (2/3 decada cámara)- Levantamiento de Vetos por 3/5 de cadacámara
Poderes no Legislativos
- Disolución de las Cámaras- Designación de los ministros- Destitución de los ministros- Proposición de Cargos- Pedido de Informes al Poder Ejecutivo(legisladores individualmente)- Llamado a sala a los Ministros (1/3 delcuerpo)- Censura de Ministros (mayoría del cuerpo)- Designación de Cargos (3/5 del Senado)
Fuente
: Chasquetti y Moraes (2001).
El presidente uruguayo es por tanto un jefe de gobiernoinstitucionalmente fuerte, al contar con prerrogativas que aumentandecisivamente su influencia en el proceso legislativo (iniciativasexclusivas, veto total y parcial, y proyectos de urgente consideración). ElParlamento, por su parte, también es una institución poderosa pues cuentacon algunos dispositivos típicos de los regímenes parlamentarios, como lacensura de los ministros o la capacidad de designación de cargos dedirección de las empresas públicas. Este esquema de relaciones entre lospoderes, coloca al presidente en una situación muy particular, pues suenorme poder institucional no alcanza para determinar a su antojo el rumbode la legislación
1
. Si el presidente desea tener una relación coordinada conel legislativo, deberá contar con un apoyo partidario estable y en lo posiblede carácter mayoritario. En cierto modo, la situación del gobierno uruguayopuede ser analizada a partir de dos dimensiones, el poder institucional delpresidente y el poder político que le proporciona su partido o coalición.
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