3

I. Antecedentes
La iniciativa de reforma constitucional en materia de energa tiene como objetivos:
(i) Crecimiento econmico: Mxico est llamado a aprovechar sus recursos energticos
en favor de una mayor inversin y la generacin de alrededor de medio milln de empleos
adicionales para 2018 y de 2 y medio millones para 2025, a partir de iniciativas que
promuevan el abasto de energa en cantidades sufcientes y a costos competitivos.
(ii) Mejora en la economa familiar: La reforma permitir reducir el precio de la electricidad
y el gas, tanto natural como licuado de petrleo. La disponibilidad de gas natural ms
barato permitir contar nuevamente con fertilizantes nacionales a un mejor precio, lo que
resultar en alimentos ms baratos.
(iii) Desarrollo incluyente: El acceso a la energa permitir democratizar la productividad
y la calidad de vida de la poblacin en las distintas regiones del pas. Adems, el Estado
contar con mayores recursos para combatir la pobreza.
(iv) Seguridad energtica: Se debe aprovechar la disponibilidad de energa primaria en el
territorio nacional para lograr la procuracin continua, diversifcada y econmica del
suministro energtico para sta y las siguientes generaciones.
(v) Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera y
elctrica: Dotarle de nuevas herramientas para la defnicin y conduccin de la poltica
energtica del pas, que permitan una adecuada y prudente administracin del patrimonio
energtico nacional.
(vi) Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la informacin sobre la
administracin del patrimonio energtico nacional.
(vii) Sustentabilidad y proteccin del medio ambiente: Es posible mitigar los efectos
negativos que la produccin y el consumo de energas fsiles puedan tener sobre la salud
y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de fuentes de energa ms limpias.
La iniciativa que el Ejecutivo Federal somete a la consideracin del Congreso de la Unin
propone que el Artculo 27 de la Constitucin vuelva a decir lo que el Presidente Lzaro
Crdenas dej escrito, palabra por palabra, para llevar a cabo la modernizacin de la industria
petrolera bajo la rectora del Estado. Asimismo, se promueve el desarrollo de un sistema
elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos, bajo la conduccin y regulacin
del Estado.

4
II. Reforma al sector hidrocarburos
Introduccin
El objetivo de la Reforma Energtica en materia de hidrocarburos es permitir un abasto
sufciente, a precios competitivos, de los combustibles que requieren los consumidores
residenciales, comerciales e industriales en Mxico. Lo anterior permitir generar un nuevo
impulso industrializador, y con l, empleo, inversin y crecimiento, a partir de los recursos
petroleros con que cuenta el pas.
Se propone la introduccin de esquemas contractuales efectivos para la exploracin
y extraccin de petrleo y gas natural; la participacin de particulares en refnacin,
petroqumica, transporte y almacenamiento de los productos petroleros, as como el
fortalecimiento de Petrleos Mexicanos (Pemex) y de la rectora del Estado.
A continuacin se presentan un diagnstico del sector hidrocarburos, el modelo propuesto por
la Reforma Energtica y los resultados esperados a partir de la implementacin de esta ltima.

1. Diagnstico
El sector hidrocarburos se conforma por las actividades de exploracin y extraccin, refnacin,
petroqumica, transporte, almacenamiento, distribucin y expendio al pblico.
Fuente: SENER
Administracin de
los recursos
petroleros en el
subsuelo
Pemex administra los
recursos petroleros a travs
de sus operaciones* y la
celebracin de contratos de
desempeo con particulares.
H
O
Y
*Solicita asignacin a SENER, la cual
generalmente la otorga.
Actividad de
exploracin y
extraccin de
petrleo y gas
Actividades de refnacin y
petroqumica (gasolina,
disel, gas natural,
gas L.P.)
Pemex refna petrleo
(gasolina y disel) y
produce petroqumica
bsica (gas natural y
gas licuado de petrleo)
sin necesidad de permiso
del Ejecutivo Federal.
Pemex y particulares
realizan transporte,
almacenamiento y venta
de gas natural y gas L.P.,
previo permiso del
Ejecutivo Federal.
Particulares realizan
transporte por pipa y
venta de gasolina y
disel.
La petroqumica
secundaria est abierta
a la inversin privada:
Pemex y particulares la
producen sin necesidad
de permiso.
Actividades de transporte,
almacenamiento y
venta de refnados y
petroqumicos
As funciona el sector hidrocarburos actualmente
5
El diagnstico del sector hidrocarburos se divide en dos secciones:
a) Necesidad de complementar el esfuerzo de Petrleos Mexicanos (Pemex); y
b) Necesidad de apuntalar la soberana energtica del pas.
a) Necesidad de complementar el esfuerzo de Petrleos Mexicanos (Pemex)
Pemex es la empresa nmero uno del mundo en produccin de crudos pesados en aguas
someras (zona marina con profundidad de menos de 500 metros).
As como Pemex, las empresas petroleras se especializan; ninguna es experta en todo tipo de
yacimientos y en todo tipo de hidrocarburos. Algunas empresas tienen especialidad en aguas
profundas (zona marina con profundidad entre 500 y mil 500 metros) y ultraprofundas (zona
marina con profundidad mayor a mil 500 metros), otras en rocas de lutitas (rocas con alto
contenido de gas y petrleo, que requieren de procesos mecnicos de fractura para liberarlos,
denominadas shale en Ingls), tambin, por ejemplo, estn las que se especializan en campos
en tierra y maduros (campos produciendo, que han perdido la presin original).
En las ltimas dcadas, gracias al desarrollo tecnolgico, la industria petrolera ha crecido
signifcativamente en complejidad y en diversidad. Es en este contexto que las empresas
petroleras han tenido que especializarse.
Dado que Mxico tiene potencial en los distintos tipos de yacimientos, no se le puede pedir a
Pemex que, sin el apoyo de otras empresas petroleras, desarrolle con oportunidad y efciencia
todo tipo de yacimientos de hidrocarburos en territorio nacional. Ninguna empresa del mundo
lo podra hacer y de hecho, ninguna lo hace.
Obligar a Pemex a mantener el esfuerzo de inversin en aguas someras y, al mismo tiempo,
exigirle desarrollar yacimientos en aguas profundas, de gas y petrleo de lutitas, as como
los campos maduros, implica desaprovechar sus fortalezas y desviar recursos que podran
destinarse a los proyectos ms rentables del pas, como los yacimientos en las aguas
someras del Golfo de Mxico. Pemex estima que cerca de 40% de los recursos prospectivos
convencionales del pas (recursos que se espera descubrir) an se encuentran en las cuencas
del sureste, en tierra y aguas someras. Asimismo, 69% de las reservas 2P del pas (suma de
reservas probadas y probables, y que constituyen recursos ya descubiertos) se concentran en
dichas cuencas.
El marco constitucional vigente obliga a Petrleos Mexicanos a ejecutar, por su cuenta y por
encima de sus capacidades, todo tipo proyectos de exploracin y extraccin de hidrocarburos,
as como a asumir todos los riesgos asociados a los mismos. Esta situacin ha limitado el
desarrollo de las competencias de Pemex, impidindole detonar todo el potencial que an se
tiene en aguas someras, sin lograr a su vez, un desarrollo signifcativo de las nuevas fuentes de
riqueza que ofrece el pas como lo son las aguas profundas, el gas y petrleo de lutitas, y los
campos maduros.
6
Por ello, a pesar de que el Estado ha destinado a Pemex presupuestos de inversiones cada
vez mayores, la produccin de hidrocarburos no ha podido revertir su tendencia decreciente.
La cada en la produccin ha sido compensada por un entorno favorable de precios, como se
muestra en la siguiente grfca.
En relacin con el potencial de recursos en aguas profundas, en yacimientos de lutitas y en
campos maduros, que an no ha podido ser aprovechado, existen tres elementos que explican
la necesidad de complementar el esfuerzo de Pemex con la participacin de otros actores:
(i) Capacidad de ejecucin.
(ii) Capacidad de inversin y riesgo econmico.
(iii) Transferencia tecnolgica.
(i) Capacidad de ejecucin
Aguas profundas
Los yacimientos que se encuentran en la jurisdiccin de los Estados Unidos en el Golfo de
Mxico son similares a los que le corresponden a nuestro pas. No obstante, mientras en el
pas del norte ya se producen un milln de barriles diarios de petrleo en aguas profundas,
7
en Mxico an no se ha producido un solo barril de petrleo proveniente de este tipo de
yacimientos.
A Estados Unidos no le ha sido fcil alcanzar y sostener la produccin mencionada en aguas
profundas. Para lograrlo, cada ao se perforan ms de 100 pozos en este tipo de yacimientos.
Tan slo en el 2012 se perforaron 137 pozos en aguas profundas. Esto no hubiese sido
posible sin la participacin de ms de 70 empresas petroleras.
En contraste, en Mxico, pese a que el 2012 fue un ao rcord en cuanto a la actividad
de Pemex en aguas profundas, esta cifra slo ascendi a seis pozos perforados, con fnes
meramente exploratorios.
Actividad en yacimientos en aguas profundas y ultraprofundas
del Golfo de Mxico, tanto de Mxico como de Estados Unidos.
Fuente: SENER.
Gas y petrleo de lutitas
En lo que respecta a las cuencas de lutitas que se encuentran en los Estados Unidos, en 2012
se produjeron 700 mil barriles diarios de petrleo y 26 mil 900 millones de pies cbicos diarios
de gas. Este nivel de produccin demand un ritmo de perforacin intensivo. Para lograrlo,
en ese mismo ao se otorgaron 9 mil 100 permisos de perforacin de pozos en este tipo de
cuencas. Para ello se ha requerido de la participacin de 170 empresas.
No obstante que las estructuras geolgicas norteamericanas de gas y petrleo de lutitas se
extienden a Mxico, en ese mismo ao Pemex obtuvo nicamente tres permisos para perforar
en este tipo de cuencas.
8
Actividad en el campo de lutitas en la formacin
de Eagle Ford en Texas
Fuente: SENER con base en la Nasa.
Campos maduros
La mayora de los campos productores de petrleo y gas asociado
1/
en el pas se encuentran
actualmente en etapa de declinacin o cerca de iniciar este proceso. De los 369 campos
con reservas y produccin de aceite y gas asociado, 317 se encuentran en su etapa madura,
previo al inicio de la cada de su produccin o en declinacin. A pesar de ello, en Mxico an
no se cuenta con proyectos de recuperacin terciaria o mejorada, mismos que permitiran
incrementar el factor de recuperacin de petrleo en rangos de 5 a 30%.
(ii) Capacidad de inversin y riesgo econmico
Aguas profundas
La produccin de hidrocarburos en aguas profundas requiere de fuertes inversiones. Cada
pozo en este tipo de yacimientos tiene un costo aproximado de entre 150 y 200 millones de
dlares. Esto implica que los 137 pozos perforados en 2012 en Estados Unidos demandaron
una inversin de entre 20 mil 550 y 27 mil 400 millones de dlares, esto sin considerar la
infraestructura submarina necesaria.
Para dimensionar este monto de inversin debe tenerse presente que el presupuesto total de
inversin de Pemex Exploracin y Produccin en 2013 asciende a 20 mil millones de dlares.
1/Gas que se obtiene al extraer el petrleo.
9
Alcanzar los niveles de inversin que registra Estados Unidos en las aguas profundas del Golfo
de Mxico no slo consumira la totalidad del presupuesto de Pemex Exploracin y Produccin,
obligando con ello a abandonar la produccin en aguas someras y en tierra, sino que adems
conllevara un elevado riesgo econmico.
La probabilidad de xito comercial en aguas profundas oscila entre 20 y 50%, en funcin del
rea que se trate. Esto implica que por cada 100 pozos exploratorios se pierden, en promedio,
entre 14 mil y 8 mil 750 millones de dlares en pozos secos. Naturalmente, este nivel de
riesgo es inmanejable para las fnanzas pblicas. Considrese, por ejemplo, que el presupuesto
anual de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico es aproximadamente de 2 mil 600
millones de dlares.
Gas y petrleo de lutitas
El desarrollo de cada pozo en rocas de lutitas tiene un costo aproximado de entre 8 y 10
millones de dlares. Los permisos para perforaciones de este tipo de pozos que se otorgaron
en Estados Unidos en 2012 (9 mil 100 pozos) representan inversiones que oscilan entre 50
mil 400 y 63 mil millones de dlares.
En trminos de las fnanzas pblicas, este nivel de inversin adicional equivaldra a cerca de
90% de la recaudacin fscal por concepto de derechos pagados por Pemex Exploracin y
Produccin en 2012.
(iii) Transferencia tecnolgica
Aguas profundas
Tratndose de aguas profundas, la actividad que involucra el mayor desarrollo tecnolgico no
es la perforacin de pozos, sino el diseo y construccin de la infraestructura submarina de
produccin.
La infraestructura necesaria para poner en produccin un campo a ms de 2 mil metros de
tirante de agua es sumamente especializada. Los desarrollos de cada campo son hechos a la
medida. La tecnologa se desarrolla por las empresas petroleras y no est a la venta por parte
de las empresas de servicio.
El campo Great-White, operado por Shell en asociacin con Chevron y BP, que se localiza cerca
de la frontera con Mxico, es la referencia ms cercana a lo que se requerir ms adelante
en el rea en que Pemex est realizando actividades exploratorias en aguas profundas. La
profundidad de casi 3 mil metros, una de las ms signifcativas a nivel mundial, hizo necesario
que Shell desarrollara tecnologa propia para desarrollar infraestructura submarina que evitara
la utilizacin de mltiples plataformas tradicionales, por la cual se hizo acreedor a diversos
premios internacionales de innovacin tecnolgica.
10
Gas y petrleo de lutitas
Si bien la tecnologa de fractura hidrulica existe desde hace muchos aos, el reciente
xito comercial en su aplicacin en campos de lutitas se debe a la combinacin de pozos
horizontales con el diseo del tipo de fractura necesario para cada yacimiento, mediante
sofsticados programas geo-mecnicos.
La fractura optimizada de la roca de lutitas en un yacimiento permite liberar el mayor volumen
posible de los hidrocarburos contenidos, aumentando signifcativamente la productividad por
pozo.
El xito en estos yacimientos tambin se debe al desarrollo de tcnicas de gestin en serie,
que permiten abatir costos y hacer ms efcientes los procesos de produccin. La integracin
de proveedores en la cadena de operacin y estructuras livianas de personal, han contribuido
tambin a este xito.
Campos maduros
El conocimiento y experiencia en el manejo de tecnologas relacionadas con actividades de
recuperacin mejorada son esenciales para el xito en el incremento de las reservas y de la
produccin de aceite en nuestro pas.
Los avances tecnolgicos recientes en esta materia y su aplicacin global han permitido que
estas tcnicas sean menos costosas y ms confables. Como ejemplo, los costos de extraccin
se han reducido a la mitad desde inicios de los aos ochenta a la fecha, adems de que cuando
logran un nivel de maduracin adecuado son ms efcientes y representan inversiones de
menor riesgo.
No obstante, instrumentar proyectos de recuperacin mejorada en los distintos campos
maduros del pas demanda una capacidad tecnolgica y un nivel de capital humano a una
escala no disponible en el pas.
b) La necesidad de apuntalar la soberana energtica del pas
El marco constitucional vigente no slo limita la produccin de petrleo y de gas, sino que
tambin ha mermado el desarrollo de la industria de transformacin de hidrocarburos
(refnacin de crudo, procesamiento de gas y petroqumica) y de transporte, almacenamiento
y distribucin de stos.
En virtud de este esquema jurdico, Pemex no slo est obligado a desarrollar todo tipo de
yacimientos de hidrocarburos sin posibilidad de que participen otras empresas, sino que
tambin debe cubrir el abasto nacional de combustibles, sin que otras empresas puedan
complementar sus inversiones. Ambos fenmenos han provocado una creciente brecha entre
la oferta de hidrocarburos del pas y las exigencias de la demanda nacional.
La grfca que a continuacin se presenta muestra la relacin entre el valor de las
exportaciones y el valor de las importaciones de hidrocarburos del pas, incluyendo el petrleo,
11
el gas natural, los petrolferos y los petroqumicos. Como se puede observar, en la dcada de
los noventas el valor de las exportaciones lleg a representar cerca de siete veces el valor de
las importaciones. No obstante, en las ltimas dos dcadas la tendencia ha sido francamente
decreciente, misma que, de no revertirse llevara a Mxico a ser un importador neto de
hidrocarburos en los prximos aos.
Fuente: CNH con informacin de Banco de Mxico.
Incluye: petrleo, petrolferos, gas natural y petroqumicos
Adems de la disminucin en la produccin de petrleo, que cay 26% de 2004 a mayo de
2013, el deterioro de la balanza comercial de hidrocarburos se explica por las crecientes
importaciones de gasolinas, gas natural y petroqumicos.
En materia de productos refnados, las instalaciones con que cuenta Pemex presentan
reducidos niveles de efciencia operativa y mrgenes de rentabilidad negativos. En el contexto
internacional de pases productores de petrleo, es evidente que la capacidad de refnacin de
Mxico, en relacin a su produccin petrolera, es sumamente limitada.
Si se considera que de la produccin diaria en nuestro pas, que alcanza los 2.51 millones de
barriles de petrleo crudo, slo se refnan 1.2 millones de barriles al da, es posible dimensionar
la magnitud del dfcit que se presenta en esta actividad. En consecuencia, mientras que en
1997 las importaciones de gasolinas representaban 25% de lo que consuman los mexicanos,
para 2012 alcanzaron 49%.
12
En relacin con la produccin de gas natural existe una diferencia considerable entre el
crecimiento de la oferta y de la demanda. Entre 2008 y 2012, la produccin domstica
disminuy 7%, al tiempo que el consumo nacional aument 9%. Esta brecha debi ser
cubierta a travs de importaciones, por lo que se registr un incremento considerable de las
mismas. En un periodo de 15 aos, comprendido entre 1997 y 2012, la proporcin de gas
importado para el consumo interno pas de 3% a 33% del total nacional.

13
Los problemas relacionados con el gas natural no se concentran nicamente en su produccin.
La distribucin tambin se ha visto seriamente afectada como resultado de la insufciente
capacidad del Sistema Nacional de Gasoductos.
Al 31 de diciembre de 2012 se contaba con una red de 11 mil 131 kilmetros de gasoductos,
lo que representaba una capacidad para transportar aproximadamente 5 mil millones de
pies cbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensin de la red de gasoductos en Mxico
se ha incrementado solamente en 18.3% (mil 789 kilmetros). Es decir, cerca de un punto
porcentual por ao, lo que ha sido insufciente para el pas. En noviembre de 2012, el
Sistema alcanz su tope mximo de transporte, resultando en la limitacin del volumen de
importaciones a travs de ductos y, como consecuencia, se gener un dfcit. Durante 2012 y
lo que va del 2013, se han generado 35 alertas crticas, las cuales representan una reduccin
en el consumo de gas natural, lo cual ha limitado su importacin por ductos y resultado en un
problema de abasto.
Fuente: Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2012-2026 y Petrleos Mexicanos.
Por su parte, en la industria petroqumica las importaciones netas casi representan el doble de
la produccin local. El 65% de los petroqumicos que se consumen a nivel nacional proviene
del extranjero. La proporcin se ha incrementado en 6 puntos porcentuales en los ltimos 15
aos.
14
1/ No incluye el producto denominado residuo largo (fraccin pesada de la planta despuntadora de crudo ubicada en el Complejo Petroqumico Cangrejera, actualmente
fuera de operacin) para los aos 2007 a 2009.
2/ Calculado como la diferencia entre las importaciones y las exportaciones para un ao en particular.
3/ Consumo aparente nacional (produccin ms importaciones menos exportaciones) incluyendo nicamente la produccin de Pemex-Petroqumica y cifras totales de
comercio exterior de petroqumicos proporcionadas por Banco de Mxico.
Fuente: SENER, con datos de Pemex-Petroqumica y Banco de Mxico. Para todos los casos, se utiliz el tipo de cambio promedio FIX anual de la serie histrica del Banco de
Mxico 1997-2012.
El transporte de productos petroqumicos tambin representa un grave problema para el sector.
La falta de infraestructura implica que las gasolinas y otros petroqumicos sean transportados de
manera poco efciente y con un costo elevado. Por ejemplo, el uso de carro-tanques y auto-tanques
resulta 6 y 13.5 veces, respectivamente, ms costoso que el uso de ductos. Entre 2008 y 2013,
en promedio, 10% del volumen de distribucin total anual se transport por estos medios.
Fuente: Petrleos Mexicanos Sistema de Informacin Energtica.
* Enero a Marzo 2013.
15
2. La reforma al sector hidrocarburos
Con base en lo expuesto, en materia de hidrocarburos, la Reforma Energtica se integra por
cinco componentes:
a) Que el Artculo 27 de la Constitucin vuelva a decir lo que el Presidente Lzaro Crdenas
dej escrito, palabra por palabra, despus de la expropiacin petrolera.
b) Reestructurar a Petrleos Mexicanos, con el fn de dotarle de mayor autonoma, mejor
gobierno corporativo y de una organizacin institucional que consolide su posicin como
organismo productivo del Estado.
c) Establecer un nuevo rgimen fscal para Pemex con condiciones similares a las que hoy
tienen otras compaas en el resto del mundo; esto le permitir ser ms competitivo y
contar con ms recursos para inversin.
d) Fomentar una mayor transparencia y rendicin de cuentas en el sector hidrocarburos,
a travs del fortalecimiento institucional del Gobierno de la Repblica y de sus rganos
desconcentrados, la Comisin Nacional de Hidrocarburos y la Comisin Reguladora de
Energa.
e) Permitir que el Gobierno de la Repblica otorgue contratos de utilidad compartida a
Pemex y empresas privadas para extraer petrleo y gas. Adems, el Gobierno de la
Repblica otorgar a Pemex y a particulares permisos de refnacin, petroqumica,
transporte y almacenamiento de petrleo, gas y sus derivados.
El siguiente esquema muestra un comparativo entre la cadena de valor de la industria de
hidrocarburos en la actualidad y el modelo propuesto por la Reforma Energtica.
Fuente: SENER
16
A continuacin se describe cada uno de los elementos del modelo.
a) Regresar al texto Constitucional de Lzaro Crdenas.
Hay lecciones en nuestra historia que debemos aprovechar. En materia energtica,
Mxico cuenta con grandes ejemplos que no slo defnieron la poltica del sector, sino que
contribuyeron a fortalecer nuestro carcter nacional frente al mundo. En la Reforma Energtica
se propone que el Artculo 27 de la Constitucin vuelva a decir lo que el Presidente Lzaro
Crdenas dej escrito, palabra por palabra, despus de la expropiacin petrolera.
La Constitucin de 1917 plasm en su Artculo 27 el rgimen de la propiedad y dentro de
ste, el dominio de la Nacin de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas
o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes del
terreno, entre otros, el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos.
Dicha disposicin facultaba al Gobierno de la Repblica a otorgar concesiones, fgura bajo
la cual los particulares podran aprovechar bienes del dominio de la Nacin, con la condicin
de que se establecieran trabajos regulares para la explotacin de dichos elementos. As, se
prevea la posibilidad de que los particulares extrajeran para su aprovechamiento el petrleo y
dems hidrocarburos, bajo la fgura de la concesin.
La primera gran reforma energtica de Mxico fue impulsada por el Presidente Lzaro
Crdenas. El espritu de la reforma cardenistas fue nacionalista sin duda, pero tambin
modernizador, visionario y pragmtico. Un elemento fundamental de esta reforma fue que
garantiz la propiedad y rectora del Estado en el control de los hidrocarburos, al tiempo que
contempl la participacin del sector privado en diversas actividades de la industria.
Algunos elementos fundamentales para comprender la manera en que el Presidente Crdenas
concibi el modelo de hidrocarburos para el pas con la reforma constitucional que promovi,
son los siguientes:
La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo.
Se mantiene el rgimen de la Constitucin de 1917 en el sentido de que corresponde
a la Nacin el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petrleo y dems
hidrocarburos.
La supresin de las concesiones tratndose del petrleo y carburos de hidrgeno.
Toda vez que la concesin es el instrumento jurdico que confere derechos a los
particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la Nacin, al suprimirse
las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier derecho de los particulares sobre el
petrleo y dems hidrocarburos en el subsuelo.
Por tratarse de bienes del dominio de la Nacin, la consecuencia necesaria es que slo el
Estado tiene el derecho de decidir sobre la extraccin y disposicin del petrleo y dems
hidrocarburos del subsuelo.
17
Por ello, la reforma cardenista estableci en el Artculo 27 constitucional que la ley
reglamentaria respectiva determinara la forma en que la Nacin llevar a cabo las
explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperar dichos recursos
del subsuelo y dispondr de ellos. As, es clara la distincin entre el derecho exclusivo del
Estado reconocido por la Constitucin para extraer y disponer de sus propios recursos,
y la forma en que lo har, que ser determinada por la ley, otorgndose para ello el ms
amplio margen al legislador.
En la Ley Reglamentaria correspondiente, el Presidente Crdenas estableci un
modelo de contratacin con el sector privado a travs del cual se permita su participacin
en las actividades de exploracin y extraccin de petrleo y gas natural. Asimismo,
se establecieron mecanismos de participacin privada para refnacin, petroqumica,
transporte y almacenamiento del petrleo y gas y sus derivados.
b) Reestructurar a Petrleos Mexicanos, con el fn de lograr una mayor
efciencia.
Para impulsar el crecimiento y la competitividad de Petrleos Mexicanos se pretende
transformarla en una empresa moderna y fexible, cuyo nico mandato sea la generacin de
valor.
La Reforma Energtica permitir la concentracin de Pemex en actividades sustantivas de la
industria petrolera. La base de la reestructuracin es formar un solo Pemex eliminando las
duplicidades generadas al tener cuatro Organismos Subsidiarios, fortalecer las funciones de
apoyo a la operacin y aumentar la transparencia en la creacin de valor en cada una de sus
actividades.
Los Organismos Subsidiarios de Pemex se integrarn en dos Divisiones: Exploracin
y Produccin, enfocada a la extraccin de hidrocarburos (petrleo y gas), desde
la incorporacin de reservas hasta la entrega para su transformacin o uso fnal, y
Transformacin Industrial, orientada al procesamiento del petrleo y del gas en
combustibles, petrolferos y petroqumicos.
A nivel central se mantendrn las reas actuales de Administracin, Finanzas, Operaciones,
Jurdico y Tecnologa de Informacin y Procesos de Negocio. Para permitir el aprovechamiento
de sinergias y eliminar duplicidades se crearn las reas de Procura y Logstica. La procura
centralizada en los suministros crticos permite tener mejores condiciones de compra, mayor
transparencia y comunicacin efciente con proveedores. Se fortalecern los vnculos con la
proveedura nacional. La integracin de las reas logsticas permite aprovechar sinergias y da
transparencia en los costos de movimiento y almacenamiento de hidrocarburos.
Con la integracin de los cuatro Organismos Subsidiarios en dos Divisiones junto con los
precios de transferencia de Pemex se eliminarn duplicidades sin perder el control econmico y
operativo de las actividades centrales.
En suma, la evolucin de Petrleos Mexicanos generar incentivos para que eleve su
rendimiento en benefcio de la Nacin. Por su parte, los nuevos instrumentos de control estatal
18
de los hidrocarburos permitirn mantener y fortalecer el papel de Petrleos Mexicanos como
el actor central del sector. La dinmica que se prev le permitir estar a la altura de las grandes
empresas a nivel internacional.
c) Nuevo rgimen fscal para Pemex, ms justo y ms fexible.
Uno de los pilares de la Reforma Energtica es el fortalecimiento de Pemex. En este sentido, se
plantea redefnir la relacin del Estado mexicano con Pemex, pasando de una visin estrecha
como generadora de ingresos pblicos en el corto plazo, a una perspectiva ms amplia y de
largo plazo. El nuevo rgimen fscal para Pemex que se propondr como parte de la Reforma
Hacendaria ser consistente con este cambio de enfoque.
Hoy en da, el rgimen fscal de Pemex est sustentado en un esquema de derechos rgidos,
los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversin de la empresa.
En otros pases, como Brasil, Colombia y Noruega, las empresas petroleras nacionales pagan
contribuciones ms moderadas que las que hoy en da paga Pemex y luego, dependiendo de la
rentabilidad de la inversin, se decide de forma ms fexible si el remanente se reinvierte en la
propia empresa o se transfere a la hacienda pblica.
La propuesta que se incluir en la Reforma Hacendaria estar alineada con la necesidad que
tiene Pemex de ser ms fexible para conseguir mejores resultados. Ello implicar un cambio de
paradigma con dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos ms bajo que en
la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos se manejar de forma fexible
y podr ser reinvertido en la empresa o una parte podr ser transferida al presupuesto como
si fuera un dividendo que podr emplearse para gasto en escuelas, hospitales, infraestructura
de agua o carreteras. Este nuevo esquema har que Pemex tenga un tratamiento fscal
comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. El rgimen propuesto,
a diferencia del actual, alinear los incentivos entre Pemex y el Gobierno de la Repblica, al
mismo tiempo que le permitir a la empresa ser ms competitiva.
d) Se adoptarn las mejores prcticas de transparencia respecto a las obras,
las adquisiciones y con contratos de utilidad compartida con particulares
que realice Pemex.
Se propone llevar a cabo modifcaciones en la legislacin secundaria con la fnalidad de
desarrollar un modelo que garantice y fortalezca el control de la Nacin sobre las actividades
del sector de hidrocarburos y as fomentar una mayor transparencia y rendicin de cuentas en
el mismo.
La Secretara de Energa ser la encargada de establecer la poltica energtica del pas. A
travs de dicha dependencia, el Gobierno de la Repblica asignar reas especfcas a Petrleos
Mexicanos, o bien mediante concursos pblicos, adjudicar y suscribir contratos de utilidad
compartida con Petrleos Mexicanos y con particulares para la exploracin y extraccin de
hidrocarburos.
19
Los contratos de utilidad compartida son en s mismos vehculos de transparencia. Todo el
dinero que recaude el Gobierno de Repblica y el que se pague a las empresas ser consultable
y auditable en todo momento.
e) Fortalecimiento institucional del Gobierno de la Repblica y de sus rganos
desconcentrados, la Comisin Nacional de Hidrocarburos y la Comisin
Reguladora de Energa.
Por su parte, la Comisin Nacional de Hidrocarburos concentrar toda la informacin geolgica
proporcionada por particulares, as como la que tenga y obtenga Petrleos Mexicanos.
Adems, tendr la facultad de otorgar permisos de exploracin superfcial y perforacin,
as como de regular, en aspectos tcnicos y de seguridad operativa, las actividades de
exploracin y extraccin de hidrocarburos, el tratamiento y refnacin de petrleo, as como el
procesamiento de gas natural en nuestro pas.
Finalmente, la Comisin Reguladora de Energa tambin ver ampliadas signifcativamente
sus facultades para otorgar permisos y regular la gestin de todos los tipos de transporte,
almacenamiento y distribucin de hidrocarburos y de los productos que se obtengan
de su transformacin, as como terminales de regasifcacin, compresin, licuefaccin y
descompresin. La Comisin reglamentar dichas actividades desde el punto de vista tcnico
(seguridad operativa, calidad y medicin). Por otro lado, tendr la facultad de otorgar permisos
para el expendio al pblico de hidrocarburos en gasolineras y estaciones de carburacin,
as como regular la venta de primera mano, la comercializacin y la internacin a territorio
nacional de los productos.
Como en el caso de los contratos de utilidad compartida, los permisos sern publicados por las
distintas autoridades y se dar seguimiento a las actividades que se realicen al amparo de los
mismos.
f) Permitir la participacin del sector privado a travs de contratos de utilidad
compartida en exploracin y extraccin, as como permisos en refnacin,
petroqumica, transporte y almacenamiento.
1. Exploracin y extraccin de hidrocarburos.
Lo que busca la Reforma Energtica es que el Artculo 27 de la Constitucin vuelva a
decir lo que el Presidente Lzaro Crdenas dej escrito, palabra por palabra, despus de
la expropiacin petrolera. El objetivo de la propuesta del Ejecutivo Federal es generar un
marco constitucional idneo para que, conforme ms convenga a los intereses de la Nacin,
particulares complementen a Petrleos Mexicanos, a travs de contratos efcientes que
alineen los incentivos de los contratistas con los de la Nacin, en las actividades inherentes a la
exploracin y extraccin de dichos recursos.
La participacin de particulares ocurrir, como se estableca en las reformas cardenistas, a
travs de contratos de utilidad compartida para la exploracin y extraccin de hidrocarburos,
suscritos con el Gobierno de la Repblica.
20
Con el fn de contar con un mayor acervo de informacin sobre el subsuelo, se permitir al
sector privado realizar estudios de exploracin superfcial, teniendo la obligacin de entregar la
informacin obtenida al Gobierno de la Repblica, quien mantendr la propiedad de la misma.
La identifcacin de reas con atractivo extractivo por parte de Pemex y de diversos actores,
permitir al Ejecutivo Federal contar con la mejor informacin para licitar los contratos de
utilidad compartida para la exploracin y extraccin.
La conduccin de los trabajos de exploracin y extraccin estar a cargo exclusivamente del
Gobierno de la Repblica, por lo que se mantendr el texto del Presidente Lzaro Crdenas de
prohibir un rgimen de concesiones.
Por otro lado, Petrleos Mexicanos mantendr las fortalezas con las que cuenta actualmente
y seguir siendo el actor central en el aprovechamiento de los hidrocarburos en Mxico.
Esta reforma no busca limitar, sino apuntalar el desempeo de Petrleos Mexicanos en sus
labores de exploracin y extraccin de hidrocarburos, as como en el resto de la cadena de
valor. Nuestra empresa pblica continuar siendo el actor principal en la realizacin de dichas
actividades.
En cuanto a los campos que ya estn siendo operados, Petrleos Mexicanos tendr la
posibilidad de decidir si mantiene el esquema actual de asignaciones o somete a consideracin
del Gobierno de la Repblica su migracin al nuevo rgimen contractual.
Con un amplio margen de libertad para tomar decisiones de negocios, Petrleos Mexicanos
podr elegir la manera en que participa en nuevos proyectos, ya sea individualmente o por
medio de alianzas, segn lo que ms convenga a sus intereses.
Los nuevos contratos permitirn que los proyectos de Petrleos Mexicanos no slo sean ms
efcientes en trminos fnancieros y operativos, sino que tambin sean transparentes en su
desempeo y que garanticen un componente de sustentabilidad y respeto al medio ambiente.
El objetivo de complementar a la empresa estatal tambin fue buscado por los legisladores de
Brasil, Colombia y Noruega. En el modelo que se propone para Mxico se plantea que la Nacin
mantenga la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo y que no se otorguen concesiones,
sino que nicamente se celebren contratos que permitan incrementar la capacidad de
ejecucin del Gobierno de la Repblica. Los contratos estarn sujetos a mecanismos de
transparencia y auditoras permanentes.
21
2. Actividades de refnacin, petroqumica, transporte y almacenamiento.
En lo que concierne a las actividades industriales asociadas a los hidrocarburos, se busca
establecer las bases constitucionales para que el tratamiento y refnacin del petrleo, el
procesamiento de gas natural, as como el transporte y almacenamiento tanto del gas natural,
como de sus productos derivados (gasolina, disel, combustleo, gas metano, etano, propano,
butano, gas licuado de petrleo y naftas, entre otros) pueda ser realizado, tanto por Petrleos
Mexicanos, como por el sector privado, a travs de permisos que otorgue el Gobierno de la
Repblica. Este esquema tambin se basa en el modelo concebido por el Presidente Lzaro
Crdenas.
Al propiciarse una mayor produccin de petrleo crudo y gas natural en el pas, es conveniente
complementar a Petrleos Mexicanos tambin en las actividades de refnacin, de
petroqumica, transporte y almacenamiento, con el fn de que la creciente disponibilidad de
hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen de productos derivados, as como en
montos crecientes de inversin y en ms empleos en el territorio nacional.
As, se propone adecuar la Constitucin para permitir la concurrencia de particulares en las
actividades de tratamiento y refnacin de petrleo, procesamiento de gas natural, transporte
y almacenamiento de todos los productos, al establecer como nicas actividades exclusivas de
la Nacin la exploracin y la extraccin. Con ello se permitir a particulares participar en toda
la cadena de valor despus de la extraccin, incluyendo el transporte, tanto de los productos
obtenidos del subsuelo (petrleo crudo, gas natural y sus lquidos), como de aquellos
resultantes de su transformacin (petroqumicos y refnados).
Lo anterior conlleva necesariamente a que se permita la venta de primera mano por parte de
Pemex en las distintas fases de la cadena de valor, incluyendo a boca de pozo, con lo que se
podrn otorgar permisos para complementar al organismo en todas sus actividades aguas
abajo, una vez que se haya realizado la exploracin y extraccin de hidrocarburos.
Brasil, Colombia y Noruega tienen esquemas de participacin de particulares en actividades de
transformacin y transporte similares al planteado en la propuesta, los cuales han permitido
a los consumidores tener una oferta cada vez mayor de combustibles e insumos para sus
actividades.
22
Participacin de particulares en refneras de Brasil, Colombia y Noruega
Refnera Participacin Pas
Grupo Peixoto de Castro/Repsol-YPF Manguinhos Refnery
1/
70% Grupo Peixoto de Castro Brasil
30% Repsol-YPF
Ipiranga Pelotas Refnery
1/
100% Ipiringa Group Brasil
Petrobras REFAP (Alberto Pasqualini) Canoas Refnery
1/
70% Petrobras Brasil
30% Repsol-YPF
Refnera de Cartagena
2/
51% Glencore Colombia
49% Ecopetrol
Statoil Mongstad Crude Oil Refery Norway
3/
79% Statoil Noruega
21% Shell
ExxonMobil Slagen Refnery Norway
3/
100% ExxonMobil Noruega
Fuente: SENER con base en:
1/ http://www.mbendi.com/indy/oilg/ogrf/sa/br/p0005.htm
2/ http://www.ecopetrol.com.co/especiales/Informe_Gestion_Empresarial_y_Finanzas_2009/fnan-expansion.htm (Participacin hasta 2009)
3/ http://www.regjeringen.no/en/dep/oed/Subject/Oil-and-Gas/The-oil-market-and-Norway.html?id=461038
Complementariamente se establecer una poltica nacional de fomento a las compras de
proveedores nacionales del sector hidrocarburos, con el fn de desarrollar la industria mexicana
y generar valor agregado. Se privilegiar la creacin de cadenas de proveedura que permita
reducir los costos de suministro a travs de una mayor integracin nacional de los insumos.
3. Resultados esperados
La revisin al marco legal de la industria petrolera en Mxico permitir generar un entorno
atractivo para la inversin, fortalecer a Pemex y mantener el control de la Nacin sobre los
recursos naturales.
Diversos pases han actuado bajo esa lgica, ajustando su legislacin de forma pertinente
en busca del mayor aprovechamiento de este tipo de yacimientos. Las reformas de Brasil,
Colombia y Noruega dan muestra clara de ello al disear esquemas que promovieron la
produccin en yacimientos de petrleo, tanto convencional, como no convencional. Destaca en
este ltimo caso, el desarrollo en aguas profundas que ha tenido Brasil, posicionndose como
una de las empresas lderes a nivel internacional.
El efecto es evidente al comparar la actividad de nuestro pas con la de Colombia y Brasil en un
periodo de ms de dos dcadas, en el cual ambos pases sudamericanos han mantenido una
tendencia creciente que contrasta con la cada en la produccin de Mxico.

23
* Promedio enero-abril 2013.
Fuente: Energy Information Administration, Departamento de Energa de Estados Unidos, junio 2013. Base de datos institucional de Petrleos
Mexicanos, junio 2013.
Dichas reformas permitieron generar recursos fscales importantes para los gobiernos. En el
caso particular de Colombia, prcticamente se triplic la renta petrolera entre 2009 y 2012,
en benefcio de la sociedad en su conjunto.
Fuente: Ministerio de Minas y Energa de Colombia, 2013.
24
Si nos comparamos con Estados Unidos, pas con el que compartimos geologa, Mxico
an no detona el potencial de sus recursos de lutitas. Hoy en da, la produccin de gas de
lutitas representa 34% de la produccin de gas natural de Estados Unidos. Estos niveles
de produccin se han conseguido a travs de una dcada de desarrollo, durante la cual la
produccin se ha incrementado en ocho veces, dando lugar a la hoy llamada Revolucin
Energtica en Norteamrica.

* Produccin promedio enero-abril de 2013
Fuente: US Energy Information Administration. 2013/Petrleos Mexicanos, promedio anual 1997-2012.
En el caso de Mxico, la inversin que se obtenga a partir de la aprobacin de esta iniciativa
permitir al pas consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el largo plazo, pensando
en el bienestar de futuras generaciones.
Objetivos de la poltica de hidrocarburos.
1. Lograr tasas de restitucin de reservas probadas de petrleo y gas superiores a 100%.
Ello signifca que el incremento de la produccin estara acompaado del des-cubrimiento
de igual o mayor volumen de reservas.
2. Incrementar la produccin de petrleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente, a
3 millones en 2018, as como a 3.5 millones en 2025.
3. En el caso del gas natural, la produccin aumentara de los 5 mil 700 millones de pies
cbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, as como a 10 mil
400 millones en 2025.
25
La mayor actividad en el sector hidrocarburos generar inversin adicional, empleo y
crecimiento econmico:
2/

Se crearn cerca de medio milln de empleos adicionales en este sexenio y 2 millones y
medio de empleos ms a 2025.
Mxico tendr cerca de 1 punto porcentual ms de crecimiento econmico en 2018 y
aproximadamente 2 puntos porcentuales ms para 2025.
Fuente: Estimaciones de SHCP.
Los mayores benefcios de la Reforma Energtica, aunados a los de la Reforma Hacendaria,
consistirn en que los recursos fscales adicionales se destinarn fundamentalmente a
actividades enfocadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin y en incrementar la
competitividad de nuestro pas, as como en un mayor acceso a combustibles y energa, a
precio competitivo:
(i) Bajar las tarifas elctricas, el precio del gas y de los alimentos. Permitir a la poblacin
contar con un suministro adecuado de combustibles, a precios competitivos, permitir
tambien contar con un costo de generacin de electricidad ms bajo y, en consecuencia,
las tarifas elctricas disminuirn. Al tener gas natural ms barato, habr ms fertilizantes
de mejor precio, lo que resultar en alimentos ms baratos.
(ii) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la pobreza
extrema y crear mecanismos de redistribucin efcaces, combatiendo al hambre y
mejorando los servicios de salud pblica. Los ingresos fscales adicionales servirn para
2/ Los escenarios que se presentan Sin Reforma son inerciales, no se estn considerando los efectos de otras reformas, no se est
estableciendo un tope al crecimiento de la economa o del empleo.
26
que los grupos ms vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse, mejorar sus
condiciones de vida y contribuir a la competitividad del pas.
(iii) Formar a las nuevas generaciones con una educacin de calidad y desarrollar capacidades
profesionales. As, nuestro pas podr aprovechar su bono demogrfco y generar un mayor
nmero de trabajadores de alta especialidad tcnica. Adems, el impulso al desarrollo
tecnolgico nacional dirigiendo claramente los esfuerzos para obtener soluciones acordes
con los nuevos retos geolgicos.
(iv) Invertir en infraestructura para generar un desarrollo incluyente y distribuido por todos
los rincones del pas. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros activos, sern
construidos pensando en el bienestar y productividad de futuras generaciones. Un
enfoque federalista permitir alcanzar los mejores resultados de inclusin y transmisin de
los benefcios.

27
III. Reforma al sector electricidad
Introduccin
Un objetivo fundamental de la Reforma Energtica es reducir las tarifas elctricas para las
familias mexicanas y los consumidores comerciales e industriales, incluyendo las pequeas y
medianas empresas de Mxico.
La reduccin de tarifas se lograr a partir de la disminucin de costos de produccin en la
industria elctrica, el incremento en la oferta de electricidad disponible, la operacin efciente
del Sistema Elctrico Nacional, as como el fortalecimiento de la Comisin Federal de
Electricidad (CFE).
Se propone una reforma constitucional de corte cardenista para llevar a cabo la modernizacin
de la industria elctrica bajo la rectora del Estado.
A continuacin se presenta un diagnstico del sector elctrico, el modelo propuesto en esta
Reforma Energtica y los resultados esperados a partir de su implementacin.

1. Diagnstico
El sector elctrico en Mxico se conforma por las actividades de generacin, control operativo,
transmisin, distribucin y comercializacin. Salvo bajo algunos esquemas claramente
defnidos en generacin de energa elctrica, el sector es conducido y operado por la CFE.
Fuente: SENER.
28
El diagnstico del sector elctrico se divide en las siguientes secciones:
a) Falta de competitividad de las tarifas elctricas.
b) Limitaciones y costos en la generacin de energa elctrica.
c) Limitaciones en la transmisin y distribucin de energa elctrica.
d) Confictos de inters en el Sistema Elctrico Nacional.
e) Situacin fnanciera de la Comisin Federal de Electricidad.
f) Limitaciones en la transicin energtica.
a) Falta de competitividad de las tarifas elctricas.
El costo de la electricidad que enfrentan los consumidores comerciales, industriales y de
servicios en Mxico es elevado y no es competitivo a nivel internacional. Una comparacin con
Estados Unidos muestra que, en promedio, nuestras tarifas, aun subsidiadas, son 25% ms
altas que las de dicho pas.
Respecto de las tarifas residenciales subsidiadas en el primer trimestre de 2013, las tarifas
de la CFE fueron 24% menores a las equivalentes en Estados Unidos, pero ello es resultado de
un enorme sacrifcio de las fnanzas pblicas. El monto del subsidio total asignado en el primer
semestre de 2013 fue cercano a 0.75 por ciento del Producto Interno Bruto en el mismo
periodo. An subsidiado, el costo de la electricidad representa un porcentaje importante de la
economa familiar.
La baja competitividad de las tarifas elctricas constituye un freno a la economa mexicana. El
suministro de electricidad a precios ms accesibles incrementara el ingreso disponible de las
familias mexicanas y aumentara la productividad del sector industrial y particularmente de las
pequeas y medianas empresas generando ms empleo.
b) Limitaciones y costos en la generacin de energa elctrica.
Actualmente, Mxico cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De dicha
capacidad, cerca de 64% es operada por la CFE, y el 36% restante por particulares bajo
los esquemas de Productor Independiente de Energa Elctrica (PIE), autoabastecimiento,
cogeneracin, pequea produccin, exportacin, y usos propios
3/
.
La reforma de 1992 permiti la participacin privada bajo ciertos esquemas claramente
defnidos, destacando la produccin independiente, el autoabastecimiento y la cogeneracin.
No obstante, esta apertura result limitada al circunscribir la venta del fujo elctrico de los
productores independientes a la CFE, y al no incluir un mecanismo efciente para despachar los
excedentes de los autoabastecedores.
3/ La reforma de la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica de 1992 concibi cinco esquemas de produccin por particulares: Productor
Independiente de Energa Elctrica (PIE), autoabastecimiento, cogeneracin, pequea produccin, y exportacin e importacin. Anteriormente, se
otorgaron permisos de generacin para usos propios continuos.
29
La apertura limitada a la participacin privada en la generacin elctrica ha contribuido
parcialmente a satisfacer la creciente demanda de electricidad y a ofrecer mejores tarifas a
algunos grandes consumidores en Mxico.
La participacin de generadores privados con contrato de CFE se enfrenta a las limitaciones
presupuestales de la Comisin.
Ante la difcultad de colocar excedentes con la CFE, solamente aquellos consumidores que
cuentan con la escala sufciente para aprovechar toda la energa elctrica generada por sus
plantas, pueden recibir los benefcios de un bajo costo de generacin.
El esquema actual se est agotando y los benefcios no estn siendo distribuidos a toda la
sociedad. Los nicos que se benefcian son los grandes consumidores.
c) Limitaciones en la transmisin y distribucin de energa elctrica.
Un rezago signifcativo en el sector es la falta de inversin en la red nacional de transmisin
elctrica. Dicha insufciencia se debe en parte a una planeacin que no ha tomado en cuenta
la generacin privada, ni las posibilidades de las regiones con alto potencial en energas
renovables.
Actualmente, 47% de las lneas de transmisin de CFE tiene ms de 30 aos de antigedad y
nicamente 8% han sido construidas en los ltimos 5 aos.
La CFE tiene programada una expansin de 1.1% anual de la red de transmisin entre 2013 y
2026. Este programa de expansin requerir una inversin del orden de 244 mil millones de
pesos incluyendo las redes de subtransmisin; sin embargo, no ser sufciente para atender el
crecimiento esperado de la demanda de electricidad en el pas de 4.1% anual para el mismo
periodo.
Para generar un mercado competitivo con acceso a transmisin para los nuevos proyectos de
energas limpias es necesario que la red de transmisin se expanda por encima del crecimiento
de la demanda.
En materia de distribucin elctrica, la siguiente grfca muestra que las prdidas de la CFE han
aumentado, al pasar de 12% de energa no cobrada en 1980 a 17% en 2010, expresadas
como porcentaje del consumo neto. En el mismo periodo, la cifra correspondiente en los pases
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) se ha reducido,
pasando de un rango entre 5% y 12% en 1980 a un rango entre 3% y 8% en el ao 2010.
30
Prdidas por distribucin
(Porcentaje del consumo neto)
Fuente: Administracin de Informacin de Energa (EIA)
En 2012, las prdidas por concepto de distribucin en Mxico alcanzaron 15.3%. Sumando las
prdidas de distribucin con las prdidas de comercializacin (facturacin y cobro), un total de
21.28% de la energa generada y adquirida por CFE no se cobr.
d) Confictos de inters en el Sistema Elctrico Nacional.
Actualmente el Centro Nacional de Control Elctrico (CENACE), que se encuentra dentro de la
estructura orgnica de la CFE, es la entidad encargada del despacho elctrico en Mxico.
Uno de los problemas que enfrenta el CENACE es que las reglas de despacho estipulan que
se minimizarn los costos de generacin, pero a la vez, existen restricciones a la participacin
de autoabastecedores y cogeneradores para vender energa excedente al Sistema Elctrico
Nacional. Esta condicin puede resultar en detrimento del uso de las plantas ms efcientes y a
fn de cuentas, de la competitividad de las tarifas fnales a los consumidores.
Asimismo, la CFE establece las condiciones para dar acceso a la interconexin fsica de
las nuevas centrales elctricas a la red de transmisin elctrica. En las mejores prcticas
internacionales, esta funcin se lleva a cabo por el operador independiente del sistema, para
evitar el conficto de inters que surge cuando la empresa que otorga el acceso a la red es
competidor de las empresas de generacin que solicitan dicho acceso.
Tampoco existen estndares claros para preservar la integridad y estabilidad de la red, y se
cuenta con poca transparencia respecto de los indicadores de confabilidad reportados, lo cual
le resta certidumbre operativa al sistema elctrico en su conjunto. En las mejores prcticas de
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Prdidas por Distribucin
(Porcentaje de consumo neto) Mexico
Alemania
Austria
Australia
Blgica
Corea del Sur
Dinamarca
Espaa
Estados Unidos
Finlandia
Francia
Holanda
Irlanda
Italia
Japn
Noruega
Portugal
Suecia
Suiza
Reino Unido
31
la industria, un organismo independiente establece y vigila el cumplimiento de los estndares
de confabilidad del sistema.
Por ltimo, no se han establecido mecanismos que permitan planear adecuadamente el
crecimiento del Sistema Elctrico Nacional, tomando en consideracin las necesidades de
todos los generadores y consumidores en el mercado.
e) Situacin fnanciera de la Comisin Federal de Electricidad.
En el ao 2012, la CFE present un dfcit fnanciero de 77 mil millones de pesos, del cual la
CFE absorbi 33.4 mil millones mediante decrementos de su patrimonio. Asimismo, en los
primeros 6 meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuy en 35 mil millones de
pesos, cifra superior a toda la disminucin de 2012.
De continuar la tendencia actual, el patrimonio neto de la empresa ser negativo a partir del
ao 2014 y es previsible que, en ausencia de la reforma, continuar deteriorndose.
f) Limitaciones en la transicin energtica.
A partir de los aos noventa, la CFE increment signifcativamente la generacin elctrica a
base de ciclos combinados de gas natural, que resultan entre cuatro y seis veces ms baratos
y tienen menor impacto ambiental que el combustleo y el disel. Sin embargo, bajo el marco
jurdico actual, la CFE ha enfrentado diversas difcultades en la sustitucin de combustibles,
debido a sus propias restricciones de planeacin, fnanciamiento y ejecucin de proyectos
4/
.
En 2012, el Congreso de la Unin aprob la Ley General de Cambio Climtico, en la cual el pas
establece como meta la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para
el ao 2020 y 50% para el 2050, en relacin con la lnea base de emisiones del ao 2000. En
dicha Ley se establece que al menos 35% de la generacin elctrica del pas deber provenir
de fuentes limpias para 2024. El porcentaje de 35% corresponde a lo dispuesto en la Ley para
el Aprovechamiento de las Energas Renovables y Financiamiento de la Transicin Energtica,
que requiere metas de 35% energas no-fsiles en la generacin elctrica para el ao 2024,
subiendo a 40% en 2035 y 50% en 2050.
La participacin de energas no-fsiles en la generacin para el servicio pblico fue apenas de
18.3% de la energa generada en 2012, por lo que se requieren de grandes inversiones para
diversifcar la matriz energtica e incrementar la capacidad instalada de generacin en Mxico.
En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban con una capacidad instalada de generacin
a base de energas renovables (sin incluir hidroelctricas) de 90, 86 y 24 Gigawatts
respectivamente, mientras que Mxico apenas contaba con 2.4 Gigawatts. Esto se debe en
parte a que la estructura actual del mercado elctrico nacional no promueve la adopcin a
gran escala de las energas renovables. Este modelo no tiene la fexibilidad necesaria para
integrar de manera efciente las energas renovables, ya que el acceso a la red de transmisin
para nuevas plantas es limitado.
4/ Adicionalmente, el desabasto de gas natural en el mercado interno ha obligado a la CFE a sustituir gas natural por combustleo. Esto ha tenido un
impacto fnanciero de 18.9 miles de millones de pesos en 2012 y de 8.4 miles de millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.
32
2. La reforma al sector elctrico
La propuesta de reforma al sector elctrico es congruente con las ideas fundamentales que
guiaron la poltica energtica del Presidente Lzaro Crdenas y que quedaron establecidas en
la Ley por la que se crea la Comisin Federal de Electricidad y la Ley de la Industria Elctrica.
La reforma al sector elctrico de 2013, tiene los siguientes elementos a destacar:
a) Se reforma el Artculo 27, para permitir la participacin de particulares en la generacin de
electricidad. Con la reforma propuesta, habr una mayor oferta de electricidad y a menor
costo, para benefcio de todos los usuarios, incluyendo los hogares y las micro, pequeas y
medianas empresas, que son las que generan tres de cada cuatro empleos en el pas.
b) El Estado mantendr, en exclusividad, el control del Sistema Elctrico Nacional, as como
el servicio pblico de las redes de transmisin y distribucin, garantizando el acceso de
todos los productores de electricidad a ellas. Con este modelo, se adquirir la energa en
bloque ms barata de cada productor.
c) Se fortalece a la Comisin Federal de Electricidad, mediante una mayor fexibilidad
operativa y organizacional, que ayudar a reducir costos. Adems, la Comisin se ver
fortalecida al permitirle competir para recuperar a los grandes usuarios que compran ms
electricidad, y se le darn las herramientas necesarias para permitirle reducir las prdidas
de energa, el robo y el no pago.
Fuente: SENER
33
d) Se refuerzan las facultades de planeacin y rectora de la Secretara de Energa y de su
rgano desconcentrado, la Comisin Reguladora de Energa.
e) La Reforma Energtica tambin es una Reforma Verde, que favorecer una mayor
inversin en el desarrollo tecnolgico y la adopcin de fuentes de energa menos
contaminantes y de bajo costo, como la solar, la elica y el gas.
El siguiente esquema muestra la cadena de valor de la industria elctrica en la actualidad, y la
compara con el propuesto.
El esquema propuesto es congruente con las mejores prcticas internacionales de la industria
elctrica, incentiva la productividad, la competencia y la reduccin de costos.
A continuacin se describe cada uno de los elementos del modelo propuesto.
a) Generacin de energa elctrica
La Reforma Energtica permitir constitucionalmente la participacin de particulares en la
generacin elctrica.
De esta manera, participarn de manera conjunta y con seguridad jurdica plantas de CFE y
de particulares, las cuales podrn vender su energa al Mercado Elctrico Mayorista, y celebrar
contratos con los comercializadores afliados con la distribucin (para el servicio estndar que
ofrecer CFE al pblico en general) y con los usuarios califcados (grandes usuarios, incluyendo
los que actualmente utilizan el autoabastecimiento). Todos los generadores competirn en
igualdad de condiciones en un mercado abierto.
b) Transmisin de energa elctrica
El modelo propuesto por la reforma impulsa la modernizacin y ampliacin de la red nacional
de transmisin. La red de transmisin de la CFE se mantendr bajo su propiedad, pero sujeta
a requisitos estrictos de contabilidad separada, calidad de servicio y regulacin tarifaria
de incentivos. La CFE podr asistirse de particulares para fnanciar y operar proyectos de
transmisin.
El control operativo de la red nacional de transmisin, que constituye el recurso esencial para
la operacin de la industria elctrica en el pas, se mantendr bajo la tutela exclusiva del
Gobierno de la Repblica y conservar su carcter de actividad de servicio pblico.
La reforma obliga al gobierno mexicano a garantizar el acceso, as como el uso no
discriminatorio y efciente de la red nacional de transmisin. sta es una caracterstica
indispensable para una industria donde la empresa estatal y los particulares concurren en la
generacin de la electricidad.
En las mejores prcticas internacionales destacan la importancia de contar con una entidad
independiente que participe en la planeacin y la operacin de la red de transmisin, as como
el despacho de la energa. Actualmente en Amrica Latina, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
34
Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per, El Salvador y Uruguay
tienen un mercado elctrico con un operador independiente, al igual que la mayora de los
pases de la OCDE.
El operador de la red de transmisin elctrica en Mxico se denominar Centro Nacional
de Control de Energa y Mercado Elctrico y ser independiente de los operadores pblicos
y privados, y desempear su labor de manera imparcial, con base en criterios tcnicos y
econmicos.
En este esquema, el operador del sistema recibir las solicitudes de interconexin de todos los
proyectos de generacin, independiente de su promotor, y propondr a la Secretara de Energa
las obras requeridas para optimizar el desempeo del sistema.
Asimismo, el operador procurar que los recursos de menor costo se despachen primero,
minimizando as las barreras a la participacin para todos los generadores. El operador
independiente es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y equitativo a la
red de transmisin, que adems permite que los mejores proyectos de generacin puedan
suministrar su producto, siempre en benefcio de los consumidores.
c) Distribucin de energa elctrica
Las redes de distribucin de la Comisin Federal de Electricidad se mantendrn bajo su
propiedad, pero sujetas a requisitos estrictos de contabilidad separada, calidad de servicio y
regulacin tarifaria de incentivos para cada divisin de distribucin.
Asimismo, existe una oportunidad signifcativa de reducir costos y mejorar las fnanzas de la
CFE mediante la disminucin de las prdidas de energa. En este sentido, la CFE podr asistirse
de particulares para fnanciar y operar proyectos de distribucin.

d) Fortalecimiento de la Comisin Federal de Electricidad
El modelo propuesto busca revertir el deterioro creciente del patrimonio de la CFE, al dotarla
de mayor fexibilidad operativa. La CFE se convertir en organismo cuyas caractersticas sean
de una empresa pblica productiva con un mandato claro de generacin de valor econmico y
un gobierno corporativo moderno.
Con la reforma, la CFE podr comprar y maximizar los insumos energticos que requiere para su
operacin. Asimismo, podr competir en igualdad de circunstancias con los otros permisionarios
de generacin, y as recuperar usuarios califcados que han optado por el autoabastecimiento.
Tambin tendr mayor fexibilidad para fnanciar y contratar con particulares el desarrollo,
mantenimiento y operacin de nuevas lneas de transmisin y distribucin.
e) Fortalecimiento del Estado Mexicano
En el plano institucional, la reforma al sector elctrico fortalecer al Estado. La Secretara
de Energa formular los programas de desarrollo de la industria elctrica, publicar la
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prospectiva del sector, fjar la poltica de establecimiento de nuevas centrales de generacin y
determinar el consumo que se requiere para adquirir la calidad de usuario califcado.
Asimismo, la Secretara de Energa emitir las reglas de operacin del mercado elctrico
mayorista, aprobar los programas de expansin de la red nacional de transmisin y delimitar
las zonas de distribucin de la Comisin Federal de Electricidad.
Por su parte, la Comisin Reguladora de Energa establecer y vigilar los estndares de
calidad y confabilidad de suministro, otorgar permisos de generacin, llevar el registro de
usuarios califcados, expedir modelos de contrato, resolver controversias relacionadas con la
interconexin y medicin, y verifcar el cumplimiento de las obligaciones de capacidad.
f) Transicin y efciencia energtica
La reforma establece una base constitucional que fomenta el uso de energas limpias, la
atencin a aspectos sociales y promueve la efciencia energtica. Para ello, se le otorgarn
al Gobierno de la Repblica instrumentos efectivos de poltica energtica, para impulsar el
desarrollo de aquellos tipos de generacin elctrica que tienen un menor impacto ambiental y
social.
Las limitaciones del modelo actual para agregar capacidad de energas renovables es uno de
los elementos importantes que se corregir mediante la creacin de un mercado competitivo
de generacin elctrica, administrado por un operador independiente (separado de CFE y
dependiente del Gobierno de la Repblica), bajo reglas claras, transparentes y equitativas.
Con esta base constitucional se impulsar el desarrollo de las regiones con alto potencial
elico, con alta irradiacin solar, con potencial geotrmico de alta entalpa, as como el
aprovechamiento de residuos urbanos y agroforestales como fuente de biomasa, y la
instalacin de pequeas centrales hidrulicas en nuestros ros.
3. Benefcios de la reforma energtica en materia de electricidad
El benefcio ms signifcativo de la reforma constitucional al sector elctrico ser la reduccin
de las tarifas elctricas.
La reduccin de las tarifas elctricas ser posible gracias a la disminucin de costos de
produccin en la industria, la operacin efciente del Sistema Elctrico Nacional, as como el
fortalecimiento de la Comisin Federal de Electricidad (CFE).
En particular, los costos de produccin se vern reducidos gracias a la reforma en materia de
hidrocarburos, que generar un nuevo entorno para el incremento en la oferta de combustibles
baratos, en particular gas natural.
La reforma al sector elctrico brindar certidumbre jurdica a los proyectos de inversin privada,
mientras que el mercado les dar mayor seguridad econmica. La competencia en la generacin
elctrica, aunada al establecimiento del operador independiente que garantice el acceso y el uso
no discriminatorio de la red de transmisin, propiciar una reduccin de costos a nivel industria.
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Con la Reforma Energtica ser posible acelerar la sustitucin de combustleo por gas natural
y por energas renovables en la generacin elctrica, ya que la CFE dejar de ser la autoridad
que determine la interconexin de los generadores privados. Esto permitir que haya mltiples
desarrolladores responsables del aumento de capacidad en la industria.
La experiencia internacional muestra que puede haber una reduccin signifcativa de prdidas
en la distribucin de energa elctrica. Se estima que una reforma al sector, con un enfoque
en la reduccin de prdidas, podra traducirse en ahorros del orden de 10% de los costos de
generacin (dado que la energa que no se pierde, no se tiene que generar), hacia fnales de la
presente dcada.
Fuente: Banco Mundial, 2001.
Por ltimo, cabe destacar la importancia de la efciencia energtica para reducir los costos
del suministro y el impacto ambiental de la industria. No existe el Megawatt-hora ms barato
ni ms limpio que el Megawatt-hora no consumido. Los proyectos de efciencia, desde el
reemplazo de luminarias, motores y otros equipos con tecnologa ms efciente, hasta la
instalacin de aislamiento trmico y la reingeniera de procesos industriales, recuperan sus
costos de inversin en unos pocos aos. Sin embargo, se requiere un impulso para que estos
proyectos se concreten en los diversos puntos de consumo elctrico en el pas. La Reforma
Energtica aprovechar la nueva estructura del mercado, creando un marco legal para
fomentar los proyectos de efciencia.
En suma, la Reforma Energtica reducir las tarifas elctricas para las familias, comercios
e industrias en Mxico. Con base en los principios de la poltica energtica del Presidente
Crdenas, se consolidar un modelo que reafrme la rectora del Estado, fortalezca a la
industria elctrica y a la CFE, y al mismo tiempo aumente la productividad y competitividad de
nuestro pas.