AO 15 N.

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MAYO de 2014
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LA REVISTA AGRARIA / 162
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Los factores no
visibles de la
reduccin de la
pobreza rural
Gestin del agua: ms
all de las leyes
La agricultura
familiar: qu
polticas se necesitan?
LI CENCI A CREATI VE COMMONS
Al gunos der ec hos r eser vados
Usted es libre de copiar, distribuir y comunicar pblicamen-
te esta obra bajo las condiciones siguientes:
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- Debe ser usada solo para propsitos no comerciales
- No se puede alterar, transformar o generar una obra deri-
vada a partir de esta obra.
contenido
contenido
editorial
L
os andenes... son reliquias del pasado, mantenidas por campesinos que
nunca se subieron al coche de la modernidad? Esta es una opinin muy
difundida no solo entre la poblacin urbana, sino tambin por quienes sostienen
que, al igual que en la produccin de zapatos o de gaseosas, el criterio de medicin
de la eficiencia es la relacin costo-beneficio o la tasa de ganancia.
Pero sucede que una buena parte de los graves problemas ambientales
cambio climtico, deterioro de los recursos naturales, contaminacin de suelos
y aguas, reduccin de la biodiversidad se debe, precisamente, a que el criterio
supremo que ha orientado la economa es la ganancia, es decir, el retorno que el
empresario espera recibir por su inversin.
Entindase bien: la esencia del capitalismo, lo que le da su dinamismo, es la
bsqueda de la ganancia. Estamos en un sistema capitalista, y grandes, medianos
y pequeos inversionistas esperan obtener algo ms de lo que invirtieron. El problema
es cuando esa bsqueda deja muertos y heridos regados en el camino, lo
que se llama externalidades negativas, es decir, impactos que contribuyen a
crear y a profundizar los problemas ambientales mencionados y cuyos costos no
son asumidos por el inversionista.
Al contrario de lo anterior, los andenes, en su mayora trabajados y mantenidos
por campesinos, son extremadamente tiles para producir externalidades
positivas: evitan o reducen la erosin de los suelos, ayudan a regular los flujos de
agua y forman parte de una agricultura que contribuye al mantenimiento de la
biodiversidad, a embellecer el paisaje, a utilizar energas renovables y no
contaminantes. Todo esto es bueno para la sociedad local, regional y nacional; se
trata de un bien pblico. Pero los andenes demandan mucha inversin en trabajo
y no son necesariamente rentables.
Se da, entonces, una paradoja: por un lado, existe una agricultura que deja
ganancias privadas, pero que a la larga deteriora o destruye los recursos naturales
que explota y de los que depende; por otro lado, hay una agricultura en andenes
que puede no dejar ganancias, pero que es armoniosa con la naturaleza, contribuye
a enfrentar los impactos negativos del cambio climtico y es sostenible. Esta
ltima es ms sostenible y buena para el ambiente (lo que es socialmente positivo),
pero econmicamente puede no ser rentable. Cmo se compensa a los
campesinos que la practican?
Este es uno de los varios temas relevantes que fueron tratados por cerca de
dos centenares de participantes: expertos nacionales e internacionales, funcionarios
del Estado peruano, campesinos andinos, activistas de organizaciones no
gubernamentales, en el Segundo Congreso Internacional de Terrazas realizado en
el Cusco entre el 14 y el 22 de mayo (el primer congreso tuvo lugar hace dos aos,
en China). La pregunta que cierra el prrafo anterior fue respondida por expertos de
Japn y Francia: puesto que el mantenimiento de terrazas tiene varios efectos
positivos no solo para las localidades en donde se ubican, sino tambin para la
sociedad en su conjunto, en ambos pases es el Estado el que asume los costos
mediante subsidios, pues se trata de un bien pblico.
El Estado peruano subsidia de diferentes maneras a las corporaciones
agroexportadoras. No estara ms cerca de su misin la bsqueda del bien
comn financiar a quienes mantienen los andenes y recuperar los centenares
de miles de hectreas de andenera deteriorada?
Publicacin del Centro Peruano deEstudios Sociales
Av. Salaverry 818, Jess Mara, Lima 11/ Per
Telf. (511) 4336610
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Di r ec t or a f undador a
Bertha Consiglieri (1950-2007)
Di r ec t or
Fernando Eguren
Comi t edi t or i al
Laureano del Castillo, Javier Alvarado,
Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Pedro
Castillo, Jaime Escobedo, Miguel Pintado
Cor r ec c i n/Di agr amac i n
Antonio Luya / Jos Rodrguez
Distribucin gratuita con La Repblica el
ltimo mircoles de cada mes.
Fernando Eguren
Director
Congreso internacional destaca importancia de andenes y terrazas
MESA REDONDA
Pobreza rural: hay
realmente menos
pobres?
MAYO de 2014
3
El viernes 2 de mayo, el Instituto Nacio-
nal de Estadstica e Informtica (INEI) dio
a conocer oficialmente las cifras y la evo-
lucin de la pobreza en el pas. Desde en-
tonces, en diversos artculos y entrevis-
tas, se han analizado las cifras con el fin
de dar un diagnstico, ms o menos cla-
ro, de la evolucin de la pobreza, as como
de los factores detrs de su reduccin
2
.
El punto de partida es la reduccin
sostenida de la pobreza a nivel total y en
el rea rural: la primera disminuy 34.8
puntos porcentuales desde 2004 (reduc-
cin promedio anual de 4%), mientras que
la pobreza en el rea rural descendi 35.5
puntos porcentuales desde el mismo ao
(reduccin promedio anual tambin de
4%) y afecta en la actualidad al 48% de la
poblacin rural
3
. En el presente artculo
analizamos los factores que estn detrs
de esta reduccin sostenida. De ellos,
los principales en los que coinciden
muchos de los autores se detallan en
el cuadro 1.
Un primer factor que explica la reduc-
cin sostenida de la pobreza rural tiene
que ver con los ingresos de la actividad
que sustenta a gran parte de los hogares
rurales: la agropecuaria. Un indicador con-
vencional que recoge esta informacin es
el Valor de la Produccin Agropecuaria
4
(VPA), que en los ltimos diez aos ha
mostrado una tendencia claramente posi-
tiva: ha pasado de S/.16 mil millones en
2004 a casi S/.23 mil millones en 2013.
Un segundo factor de influencia es la
inversin en infraestructura vial, con el
argumento de que mayores conexiones
fsicas favorecen las conexiones econ-
micas a travs de la creacin o desarrollo
de mercados. El gasto vial acumulado
al igual que el indicador anterior
tambin presenta notables incrementos
desde 2004 hasta la actualidad, lo que
sugiere importantes avances en la reduc-
cin de los costos de transporte, tanto
urbanos como rurales (gran parte de la
inversin vial descentralizada est diri-
gida a caminos vecinales, ru-
rales, departamentales, etc.).
Un tercer factor, y proba-
blemente el ms aludido, es el
rol de los programas sociales,
pues el acceso a ellos (ya sea
un programa alimentario o
uno no alimentario) influye en
forma positiva en la reduccin
de pobreza de los beneficia-
rios. A pesar de la cada en la
cobertura de los programas
alimentarios, el porcentaje de
hogares del rea rural que ac-
Los factores no visibles de la
reduccin de la pobreza rural
Miguel Pintado
1
Cuadr o 1. Reduc c i n de pobr eza r ur al y pr i nc i pal es f ac t or es ex pl i c at i vos, 2004-2013
Variable Medida 2004 2008 2013
Pobreza total % 58.7 37.3 23.9
Pobreza rural % 83.4 68.8 48.0
VPA Millones de S/. constantes* 16,202 18,854 22,938
Gasto vial (1) Millones de S/. constantes* 150 664 1,213
Programas alimentarios N. hogares (rural) 1148,523 1033,159 879,968
Programas no alimentarios (2) N. hogares (rural) - 342,829 694,757
Fuente: Minag, Enaho, MEF. Elaboracin: Cepes.
Notas: (1) Corresponde al gasto vial descentralizado. (2) Comprenden los programas Juntos (desde 2005) y Pensin 65 (desde 2011).
* El ao base de referencia es 1994.
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El peso de la economa ilegal, basada en actividades
como el narcotrfico, podra ser un factor que explique
la reduccin de la pobreza rural.
4
LA REVISTA AGRARIA / 162
ceden a algunos de estos sigue siendo
significativo: 879,968 hogares en 2013, lo
que representa el 45% del total de hoga-
res en esa rea. A ello se suma la mayor
presencia de programas no alimentarios,
cuya cobertura viene en aumento a partir
de la creacin de Juntos en 2005.
En este nivel de anlisis, la influencia
de estos tres factores puede explicar la
reduccin sostenida de la pobreza rural
monetaria en los ltimos aos. Sin em-
bargo, en un nivel ms desagregado, se
mantiene la importancia de estos tres fac-
tores?, o puede variar segn la realidad
departamental? Estos factores explican
a cabalidad la reduccin de la pobreza
rural o existen algunos que no estn sien-
do visibles? Con el fin de motivar el de-
bate, ofrecemos algunas observaciones
encontradas en un breve ejercicio.
Influencia de la agricultura en la
reduccin de la pobreza rural
En el grfico 1 presentamos las aso-
ciaciones entre la reduccin acumulada
de la pobreza rural (eje horizontal) y la
variacin promedio del VPA para el pe-
riodo 2004-2008. La primera observacin
confirma la informacin del cuadro 1: a
mayor VPA, menor pobreza. Ntese que
la mayora de departamentos (puntos
azules) estn cerca de la lnea roja pun-
teada (lnea imaginaria de tendencia), lo
cual implica que departamentos con ma-
yor variacin de su VPA redujeron en
gran medida su pobreza. A su vez, depar-
tamentos con menor variacin de su VPA
tambin la redujeron, aunque en menor
medida, en dicho periodo.
Sin embargo, existen algunos puntos
atpicos, en tanto, lejos de seguir la
tendencia, se sitan en posiciones extre-
mas (cerca de los ejes). Por ejemplo, en el
caso de Apurmac, con una variacin muy
alta del VPA (10%), su pobreza rural, le-
jos de reducirse, ms bien aument (1%)
en dicho periodo. Asimismo, Lima regis-
tr una variacin del VPA muy pequea
(1.4%), pero, sin embargo, redujo su po-
breza en ms del 30% en dicho periodo.
Si el VPA no parece explicar la reduccin
de la pobreza en algunos departamen-
tos, entonces qu la explica?
Los factores no visibles
Probablemente, la influencia del gasto
vial y de los programas sociales sea impor-
tante, pero adems podemos identificar
otros dos factores que no estn siendo
visibles. Primero: la importancia de las ac-
tividades rurales no agropecuarias (arte-
sana, comercio, agroindustria, manufactu-
ra, servicios, etc.). Segn Escobal (2004)
5
,
ya en 2002 las actividades no agropecua-
Gr f i c o 1. Pobr eza r ur al vs. val or de pr oduc c i n agr opec uar i a, 2004 -
2008
Tumbes
Madre de Dios
Lima
Moquegua
Junn
Apurmac
Ayacucho
Pasco
Loreto
Hunuco
Puno
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
-40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5
% Variacin Pobreza Rural
%

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Fuente: Minag-OEEE, Enaho. Elaboracin: Cepes.
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La constante inversin en infraestructura vial
ha trado mayores conexiones econmicas y una
mayor oportunidad de desarrollo de mercados
en las zonas rurales.
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rias ganaban ms importancia en los ingre-
sos que las agropecuarias en el rea rural:
del ingreso total per cpita (100%), el 58%
corresponda a ingresos por actividades
no agropecuarias, mientras que solo el 42%
provena de actividades agropecuarias.
Segundo: el peso de la economa ile-
gal. En un informe presentado al CIES
(2008)
6
, Escobar estimaba que el tamao
de la economa subterrnea representa-
ba el 67.5% del PBI peruano en 2005, en
donde buena parte la compona la eco-
noma ilegal. No olvidemos que algunos
de los casos atpicos (grfico 1) son de-
partamentos con alguna influencia de
economa ilegal: Apurmac y Ayacucho
(Vraem); Loreto y Hunuco (narcotrfi-
co); Pasco (minera ilegal). Lgicamente,
son necesarias investigaciones ms pro-
fundas sobre el tema, que permitan esti-
mar el verdadero peso de la economa
ilegal y de su influencia efectiva sobre la
reduccin de la pobreza.
Gasto vial y pobreza rural
En el segundo grfico se presentan las
asociaciones entre la reduccin acumula-
da de la pobreza rural y el gasto vial des-
centralizado acumulado para los ltimos
cinco aos. Se observa, en primer lugar, que
solo algunos departamentos se ubican cer-
ca de la lnea roja (tendencia imaginaria), lo
cual significa que solo en estos un mayor
gasto vial va de la mano con una mayor
reduccin de la pobreza, y un menor gasto
vial, con una menor reduccin de la pobre-
za. Sin embargo, en otros departamentos (los
puntos que se alejan de la lnea roja puntea-
da), esta relacin ya no es tan clara. Por
qu? Existen dos opciones
7
: o bien el peso
de los otros factores convencionales (in-
fluencia del VPA, programas sociales, etc.)
es mucho mayor que el del gasto vial, re-
duciendo su influencia sobre la reduc-
cin de la pobreza, o bien algunos facto-
res no visibles tienen un rol clave sobre la
reduccin de la pobreza rural.
En segundo lugar, tambin encontramos
algunos casos atpicos. Por ejemplo, el
caso de Cusco (departamento Vraem), que,
con una variacin limitada del gasto vial
(9%), consigui, sin embargo, una muy
sorprendente reduccin acumulada de la
pobreza rural (42%), que lo coloca en el
primer lugar de departamentos con mayor
reduccin en los ltimos cinco aos. En el
otro extremo est La Libertad, que, con una
destacable variacin de gasto vial (42%),
solo acumul una reduccin de pobreza
Gr f i c o 2. Pobr eza r ur al vs. gast o vi al desc ent r al i zado, 2009-2013
Ica
Ancash
Cusco
Lambayeque
La Libertad
0
10
20
30
40
50
60
70
80
-45 -40 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0
% Variacin Pobreza Rural
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Fuente: MEF, Enaho. Elaboracin: Cepes.
del 10%. Se podra pensar que La Libertad
tena una pobreza muy baja en 2009 y que
por esa razn era ms difcil su reduccin
en comparacin con Cusco; no obstante,
las cifras desmienten est hiptesis: 62%
de pobreza rural en Cusco versus 83% en
La Libertad (ao 2009).
Balance final
En este artculo no se han incluido las
correlaciones entre pobreza rural y pro-
gramas sociales, pues la informacin de-
partamental de los programas era poco
confiable bajo el criterio de representati-
vidad de la Enaho. Sin embargo, sospe-
chamos que los casos atpicos conti-
nuaran presentndose por dos motivos:
primero, la mayor cobertura de los pro-
gramas no alimentarios no es garanta de
compensacin ante la menor cobertura
de los programas sociales alimentarios,
puesto que un beneficiario puede acce-
der a ambos tipos de programas; segun-
do, aun si se garantizara la compensa-
cin, la mayor cobertura podra ser en-
gaosa, debido a los errores de focaliza-
cin de varios programas: la infiltracin
(clasificar a una persona que no es po-
bre como pobre y admitirla en el progra-
ma) y la subcobertura (no admitir en un
programa a una persona pobre, al haber-
la clasificado como no pobre).
En conclusin, los factores detrs de
la reduccin de la pobreza rural no pare-
cen ser tan claros en varios departamen-
tos. Los factores convencionales (gasto
vial, programas sociales, etc.) son, sin
duda, relevantes, pero no terminan de
explicar la reduccin de la pobreza en al-
gunas zonas del pas. Los casos atpi-
cos son indicio de que no se visibilizan
algunos factores tan o incluso ms im-
portantes que los convencionales. La
comprensin exhaustiva de las realida-
des departamentales ser fundamental
para la identificacin adecuada de estos
factores que, finalmente, devengan en
polticas ms eficaces en el mbito rural.
Notas
1
Economista e investigador del Cepes.
2
Desde luego, algunos artculos han evalua-
do los problemas de medicin, la confiabi-
lidad de la Encuesta Nacional de Hogares
(Enaho), la limitacin de la pobreza mone-
taria como medida de bienestar, etc. Para
fines del artculo, haremos abstraccin de
estas discusiones.
3
Mucho mayor sera la poblacin en condi-
cin de pobreza si en lugar de un enfoque
monetario utilizramos un enfoque multi-
mensional. En 2011, mientras que para el
enfoque monetario el 56% de la poblacin
rural era pobre, para el multidimensional
esta cifra alcanz el 81% (Vsquez: 2012).
4
Se define como el valor de los bienes produ-
cidos en el sector agropecuario en un ao
determinado. No confundir con el PBI agro-
pecuario, el cual resulta de la resta del con-
sumo intermedio al VPA.
5
Escobal, Javier (2004). Per: hacia una estrate-
gia de desarrollo para la sierra rural. Lima: Grade.
6
Escobar, Jos (2008). Una medicin de la
economa subterrnea peruana. Lima: CIES.
7
Una tercera opcin es un posible error de
medicin del indicador gasto vial, en tan-
to no es posible distinguir qu parte de este
gasto vial se dirige exclusivamente a reas
rurales y cul a reas urbanas.
6
LA REVISTA AGRARIA / 162
Segn el reciente informe del Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica, la
pobreza monetaria
1
se ha reducido a
23.9% en 2013, y la pobreza rural a 48%
(ver el artculo Los factores no visibles
de la reduccin de la pobreza rural, en
esta edicin). Pero la medicin moneta-
ria es la mejor forma de evaluar la situa-
cin de la pobreza en el pas? De qu
pobreza estamos hablando?
Una de las principales revelaciones del
informe es que la pobreza se ha reducido
en varios departamentos y ha aumentado
en otros. Empero, la crtica fundamental
se dirige al mtodo de medicin moneta-
ria y a la poca prioridad que se les da a
otros tipos de medicin, como la multidi-
mensional, que permite enfocar, en mayor
detalle, la situacin social de la pobreza y
las grandes brechas de desigualdad.
En la presente mesa redonda de La Re-
vista Agraria (LRA), estos y otros aspec-
tos son analizados por varios investigado-
res especializados en el tema de la pobreza
y el desarrollo rural: el economista Csar
Sotomayor Caldern, actual viceministro
de Polticas Agrarias del Ministerio de Agri-
cultura y Riego (Minagri); el economista
Richard Webb Duarte, director del Institu-
to del Per, de la Universidad de San Mar-
tn de Porres; la sociloga Mara Isabel
Remy, investigadora del Instituto de Estu-
dios Peruanos (IEP); y el economista Fran-
cisco Santa Cruz Castello, consultor espe-
cializado en temas de descentralizacin y
desarrollo regional.
LRA: Cul es el sentido real e ideo-
lgico que existe detrs del concepto de
pobreza que en la actualidad se maneja
en el pas? Quines definen ese con-
cepto y qu es lo que estn midiendo?
Mara Isabel Remy: El concepto de po-
breza es parte del paquete que nos dej
la dcada de los noventa. El ajuste es-
tructural en esa dcada, elimina algunos
trminos de nuestro vocabulario, intro-
duce otros o les da otro significado. El
concepto de desarrollo fue eliminado;
hoy se habla de crecimiento. Todos los
textos se refieren al modelo de creci-
miento. En la actualidad, cuando una so-
ciedad en proceso de crecimiento nece-
sita medir cunto est mejorando la vida
de los dems, nadie pone en discusin
qu quiere decir ser pobre. En Mxico,
por ejemplo, no se usa una lnea de po-
breza, sino una lnea de bienestar, y se
identifica quines estn en una situacin
de bienestar y quines no. La diferencia
entre la lnea de bienestar en Mxico y la
lnea de pobreza del Per es impresionan-
te. En el primero, la lnea de pobreza rural
es de US$124.34 por persona al mes, mien-
tras que en nuestro pas, en el rea rural,
la lnea es de US$78.28. En Mxico, en el
rea urbana, se considera que hay bien-
estar si se logra un ingreso mensual indi-
vidual de US$196, mientras que en el Per
basta alcanzar los US$113. O ellos son ms
exigentes o nosotros no lo somos. Otro
trmino importante hoy es focalizacin.
El que est focalizado como no pobre
no tiene derecho a pedir programas so-
ciales, transferencias, etc. Pensemos en
un taxista o un microbusero que trabajan
diecisiete horas al da y que con las jus-
tas superan esa lnea de pobreza: no pue-
den permitirse pagar un Seguro Integral
de Salud; si tienen un accidente, al da
siguiente se vuelven pobres. Pero esas
personas fueron calificadas como no
pobres! Pueden caer nuevamente en la
pobreza porque el nivel de precariedad
de sus vidas es total. Ante ello, pensar
en bienestar implicara decir cunto es el
ingreso equivalente a ocho buenas ho-
Mesa redonda
Pobreza rural: hay realmente menos pobres?
Las limitaciones de medir pobres monetarios
En muchas zonas andinas
del pas se pueden apreciar los signos
de la pobreza rural, pero tambin una persistente brecha de
desigualdad. En muchos casos, los agricultores comparten las labores
del campo con otras actividades no agrarias.
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Fernando Eguren y Ricardo Marapi
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ras de trabajo, la capacidad de mantener-
se all, de pagar un seguro de salud, una
pensin de vejez, etc., pero esto no se
mide. No hay un debate social sobre este
tema, y tendra que haberlo: qu cosa
es estar en una situacin de bienestar?
Richard Web: En general, prefiero evi-
tar discusiones sobre las definiciones;
me parece mucho ms importante enten-
der los procesos y las causas de la po-
breza. Hay un alto grado de subjetividad
valorativa en estas definiciones: en lu-
gar de hablar del problema, se termina
hablando de que uno prefiere una defini-
cin u otra, y eso no ayuda para enten-
derlo y enfrentarlo. Yo quisiera que hu-
biera ms conciencia sobre lo crudo y
aproximativo que son todos esos nme-
ros. Debido a la misma importancia pol-
tica que ha ganado el tema, se ha creado
una especie de necesidad de hacer un
seguimiento cada ao y de hablar de
nmeros hasta con decimales! Todo eso
se vuelve surrealista y se genera un mon-
tn de discusin poltica sobre cosas que
son irreales. Si uno quiere tener una
aproximacin cuantitativa al problema,
hay que aceptar que la nica forma de
hacerlo es en plazos largos. En el caso
de las encuestas hay un margen de error
grande, especialmente cuando uno ve
detalles como las diferencias regionales.
Adems, la misma data est sujeta a tre-
mendos errores en sus reportes; por ejem-
plo, ni los pobres ni los ricos confiesan
todos sus ingresos, y todos sabemos
eso. Sin embargo, llegan los datos y los
tratamos como si fueran una verdad pre-
cisa. Muchos comentarios sobre la po-
breza se concentran en cifras como 5.7%
o 5.3%, cuando, en verdad, son detalles
irreales; pero no veo una discusin so-
bre las causas de la pobreza.
Francisco Santa Cruz: Ms que dis-
cutir una definicin de pobreza, debera-
mos preguntarnos: qu visin de desa-
rrollo est detrs de la idea de que hay
que superar la pobreza?, a qu enfoque
de desarrollo aludimos cuando decimos
que hay que luchar contra la pobreza?
Ms all de las cifras y de la magnitud
que ellas revelan, de lo que se trata es de
discutir la sostenibilidad y la permanen-
cia del proceso de su reduccin; pero
antes de esa discusin, debemos deve-
lar qu hay detrs de esta concepcin de
pobreza y de la lucha por superarla. Por
eso es importante comparar el concepto
de pobreza monetaria con el de pobreza
multidimensional. La medicin moneta-
ria es necesaria porque logra vincular el
problema con el mercado, con la capaci-
dad de generacin de ingresos. Sin em-
bargo, la visin multidimensional de la
pobreza va ms all del aspecto puramen-
te econmico, pues nos remite a una vi-
sin multidimensional del desarrollo, lo
que ahora tiende a generalizarse como
una visin de desarrollo humano, donde
lo que importa son las oportunidades y
las capacidades de la gente. Bajo ese
enfoque, la pobreza viene a ser una pri-
vacin de esas capacidades y oportuni-
dades, una especie de ausencia de liber-
tades para que la gente decida qu hacer
con su vida y qu oportunidades apro-
vecha; por eso es importante medir la
pobreza desde ese punto de vista multi-
dimensional. El Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD)
incluye en sus informes de desarrollo
humano, desde el ao 2010, un clculo
del ndice de la pobreza multidimensio-
nal. En general, las mediciones multidi-
mensionales de pobreza permiten poner
en perspectiva el conjunto de limitacio-
nes estructurales que afectan la vida de
la gente; por ejemplo, muestran la trama
de relaciones sociales y quines estn
incluidas o excluidas de ellas. Una medi-
cin multidimensional de la pobreza tam-
bin permite entender cmo el conjunto
de las relaciones sociales y polticas
el papel de la poltica pblica y la par-
ticipacin en las decisiones tiene im-
portancia en la vida de la gente.
Csar Sotomayor: La definicin de
pobreza y la forma de medirla tiene varias
aproximaciones; varios estudios demues-
tran que hay una fuerte relacin entre
pobreza y desigualdad: se han observa-
do mejores resultados en la reduccin de
la pobreza en pases que registran meno-
res ndices de desigualdad. Por eso es
importante no perder de vista la evolu-
cin que sigue la variable desigualdad, y
publicarla junto con los resultados de la
pobreza. Una desigualdad extrema es un
campo de cultivo para crear un escenario
contrario al sistema democrtico y el cre-
cimiento econmico. Tambin es impor-
tante identificar las causas de la pobreza
desde un punto de vista econmico: esta
se explica por la falta de activos y, en el
caso de los pequeos productores rura-
les, principalmente por la falta de oportu-
nidades para valorizar sus propios acti-
vos. Ponerlos en valor les permitira ge-
nerar ingresos econmicos y llevar una
vida digna. Y no solo me refiero a los acti-
vos productivos. Un problema que arras-
tra nuestro pas es la deficiencia histrica
de nuestro sistema educativo: a las evi-
dentes diferencias que se han ido gene-
rando entre la educacin privada y la p-
Mara Isabel Remy: ... se tiene en la
cabeza el discurso de que el crecimiento
econmico chorrea y, de manera
sistemtica, reduce la pobreza. Aqu hay una
pequea trampa; en primer lugar, porque no
es evidente la relacin entre crecimiento
econmico y reduccin de la pobreza.
Csar Sotomayor: ... es importante no
perder de vista la evolucin que sigue la
variable desigualdad, y publicarla junto con los
resultados de la pobreza. Una desigualdad
extrema es un campo de cultivo para crear un
escenario contrario al sistema democrtico y
el crecimiento econmico....
8
LA REVISTA AGRARIA / 162
blica, se suman las brechas de calidad
entre la educacin urbana y la rural. El
medio rural donde se encuentra la ma-
yor parte de los pobres no solo parte
con una situacin ms desfavorable, como
una mayor tasa de analfabetismo, sino que
la educacin, cuando llegaba a ellos, era
de menor calidad. Todo esto ha contribui-
do a perpetuar las brechas en perjuicio de
los pobladores rurales, mayoritariamente
dedicados a la agricultura en pequea es-
cala. Por otro lado, quiero destacar el con-
junto de iniciativas que relievan la impor-
tancia del patrimonio cultural y natural para
mejorar las condiciones de vida de la po-
blacin rural: es una propuesta de desa-
rrollo territorial con identidad cultural. En
conclusin, la pobreza es el resultado de
dos fenmenos: la falta de activos y la
falta de capacidades. Para atacarla desde
sus causas ms profundas, se requieren
polticas integrales y multisectoriales.
LRA: A partir de estas definiciones de
pobreza, donde las dimensiones econmi-
cas, sociales, polticas, culturales y te-
rritoriales estn entrelazadas, cules
son sus principales causas en el Per?
M. Remy: Luego del informe del INEI,
lo que se ha estado discutiendo no es
cules son las causas de la pobreza, sino
cules son las causas de su reduccin, y
es curioso que esto ltimo s est en dis-
cusin. Me ha sorprendido encontrar
muchos artculos donde se relaciona la
sostenibilidad de la reduccin de la po-
breza con la variacin de los precios de
los minerales; con qu tanto China va a
aminorar el ritmo de su desarrollo. Esto
supone decir que la reduccin de la
pobreza viene por efecto del crecimiento
econmico directo. Incluso hay quie-
nes afirman: Si se crece un punto, se
reduce un punto de pobreza, pero esto
no es tan evidente, pues la pobreza tiene
expresiones muy diversas: personas con
carencias en el acceso o en el uso de
servicios, o en la reafirmacin de sus
derechos, etc. Por lo general, se tiene en
la cabeza el discurso de que el crecimien-
to econmico chorrea y, de manera siste-
mtica, reduce la pobreza. Aqu hay una
pequea trampa; en primer lugar, porque
no es evidente la relacin entre crecimien-
to econmico y reduccin de la pobreza.
Se afirma que, con el crecimiento econ-
mico, la gente tiene ms y mejor empleo
y la sociedad reproduce su propio creci-
miento. Eso no es cierto! Por qu se
est reduciendo la cantidad de gente por
debajo de la lnea de pobreza? El empleo
es, ciertamente, un factor, pero luego in-
tervienen tambin otras condiciones: las
empresas como el sector microempre-
sarial, que trabaja quince horas al da
han ido creciendo y tienen un mejor mer-
cado y sus trabajadores pasan, aunque
precariamente, esta lnea terica de po-
breza. Luego est el gasto pblico, tanto
en transferencias como infraestructura,
que incide en el incremento del ingreso
salarial rural, que tambin es muy preca-
rio. A ello se agregan las transferencias y
las inversiones que mejoran la conecti-
vidad, como las carreteras tema estu-
diado por Richard Webb, lo que facili-
ta a la gente llevar y circular productos,
encontrar mercados, etc., aunque hay
sectores que tienen muchas ms dificul-
tades para vincularse a este dinamismo
econmico. Tambin hay problemas de
calidad de educacin, y no solo en la
educacin primaria. Un poblador rural
necesita mejorar su productividad, apro-
vechar mercados, etc., y para ello nece-
sita capacitacin. El acceso y cobertura
de la educacin secundaria ha mejorado
de manera notable, pero los niveles en
calidad son nfimos. El Estado no va a
producir una educacin secundaria de
calidad simplemente con un crecimiento
de los gastos: este tiene que acompaar-
se de una voluntad poltica por tener una
secundaria de calidad. La reduccin de
la pobreza no se logra mecnicamente
con crecimiento econmico: eso es lo que
tenemos que meternos en la cabeza.
F. Santa Cruz: No se trata de absoluti-
zar el crecimiento como el factor mgico
y totalizante que reduce la pobreza, pero
s tiene su lugar. El crecimiento tiene efec-
tos diferenciados sobre distintos grupos
sociales y distintos territorios. Segn las
ltimas cifras, la pobreza en la sierra rural
est por encima del 50%. Con el actual
estilo de crecimiento necesitaramos
aproximadamente veinte aos para redu-
cir la pobreza en la sierra rural; o sea,
esto se lograra ms all del ao 2030.
Ahora bien, es probable que en los aos
siguientes la economa peruana ingrese
a un ciclo descendente de largo plazo y,
adems, que las prximas dos dcadas
sean de inevitable aceleracin de los im-
pactos del cambio climtico, con efectos
en el crecimiento. Si es as, tendramos
una perspectiva muy complicada para
lograr reducir la pobreza en la sierra ru-
ral. Tambin interfieren factores pertur-
badores, asociados al cambio climtico.
Esto no significa abandonar la importan-
MAYO de 2014
9
rurales focalizadas (agua, suelos y pastos),
ello contribuye a acelerar su crecimiento.
Este tipo de produccin de bienes y servi-
cios pblicos, rurales o agrarios, son inter-
venciones con un potencial de alta renta-
bilidad social y que contribuyen al desa-
rrollo. El estudio de Webb, sobre conecti-
vidad, muestra que con la inversin en in-
fraestructura y en conectividad, las fami-
lias pueden acercarse en condiciones ms
favorables al mercado. Los esfuerzos que
ahora el Estado est haciendo estn enca-
minados a eso: a lograr una dotacin de
activos, de bienes pblicos, de servicios
pblicos agrarios, como el incremento de
la sanidad, la innovacin tecnolgica, los
servicios de informacin, el apoyo a la for-
cia del crecimiento, pero hay que hacer
un esfuerzo por dotarle de otras caracte-
rsticas bastante ms inclusivas que las
que tiene en la actualidad.
C. Sotomayor: Efectivamente, este des-
igual avance de la lucha contra la pobreza
demuestra que el crecimiento no basta para
generar un impacto positivo homogneo,
pero coincido con Francisco Santa Cruz
en que no tenemos que ser injustos con el
crecimiento econmico, pues aunque
diferenciado s tiene un efecto positivo
en la reduccin de la pobreza. Existen ex-
periencias de proyectos y programas que
han mostrado que cuando se hace un tra-
bajo de transferencia de capacidades y de
valoracin de los activos de las familias
malizacin de los derechos de propiedad
sobre la tierra, etc. Este tipo de inversiones
es el que debera ayudar, con el tiempo, a la
reduccin de la pobreza y al desarrollo de
la sociedad rural.
R. Webb: Histricamente, en el Per,
la pobreza rural ha sido el resultado de
dos factores bsicos: la bajsima produc-
tividad en el campo y la distribucin del
poder. Esa combinacin ha sido sosteni-
da durante siglos, pero en el ltimo siglo
ha ido cambiando. La historia del siglo
XX es la historia de esa transformacin,
en donde se ha combinado una gradual
democratizacin que tuvo un salto
adicional impactante con la descentrali-
zacin y el desarrollo del mercado. Si
queremos entender el problema de la ac-
tual pobreza rural, desde una forma cons-
tructiva y til, deberamos tener esa pers-
pectiva, con el fin de mejorar lo que se
viene haciendo y acelerar esa reduccin.
Si miramos solo los ltimos seis aos, el
crecimiento del ingreso de las familias ur-
banas ha sido de 2.5% al ao, y en las fami-
lias rurales ha sido de 6.6% al ao, segn
las estadsticas del INEI. Veo esos nme-
ros y pienso: qu est pasando en las
reas rurales para que se genere un creci-
miento tan alto? Si la economa urbana cre-
ce solamente un 2.5%, cmo la economa
rural crece a ms del doble? Un factor im-
portante es este fenmeno, casi repentino
y excepcional, de conexin, en especial los
caminos, y que se contina dando. La se-
gunda revolucin comunicativa fue la lle-
gada del telfono, y recin estamos empe-
zando a ver sus resultados. Adems, la elec-
tricidad tambin es una forma de distribu-
cin de enorme potencialidad productiva.
Igualmente, hay otra dimensin de conec-
tividad que debera ser ms estudiada: la
conectividad cultural, basada en la masifi-
cacin de la educacin primaria y secun-
daria, la masificacin del DNI y de las co-
municaciones. Todo ello genera un pas que
est compartiendo el conocimiento, infor-
maciones, y tambin est interactuando.
No tengo evidencia directa, pero sospe-
cho que estos aspectos tienen una inci-
dencia productiva y facilitan el acceso de
los ms pobres a conocer oportunidades
de mercado, tcnicas, a comprar insumos,
etc. Eso es parte de la conexin rural.
Otro factor importante es el indudable
salto que se ha dado en las transferencias
fiscales que llegan a los municipios distri-
tales, provinciales y regionales. Ah est
la explicacin grande de la explosin en la
El director de La Revista Agraria, Fernando Eguren, en conversacin
con los participantes de nuestra mesa redonda, y con la intervencin, va
Skype, del viceministro Sotomayor. Uno de los consensos principales fue
la necesidad de implementar polticas para enfrentar la actual brecha de
desigualdad entre lo urbano y lo rural.
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Richard Webb: Histricamente, en el
Per, la pobreza rural ha sido el resultado
de dos factores bsicos: la bajsima
productividad en el campo y la
distribucin del poder. Esa combinacin
ha sido sostenida durante siglos, pero en
el ltimo siglo ha ido cambiando.
10
LA REVISTA AGRARIA / 162
construccin de caminos: por todos la-
dos se ha multiplicado una red de cami-
nos en el interior del pas, pues los muni-
cipios distritales y provinciales tienen pla-
ta y es fcil usar parte de ese dinero en
caminos. Por ltimo, es indudable que hay
un salto en la produccin y la productivi-
dad agrcola, que sigue siendo la activi-
dad central en la economa rural. El PBI
agropecuario del pas ha crecido 4.5%
desde 2007, es decir, a una tasa excepcio-
nal; pocos pases han sostenido tasas de
ese nivel. Hay que tener una idea ms cla-
ra de qu est pasando en el agro. Y hay
muchos cambios que no estn siendo cap-
tados en estas estadsticas.
LRA: Cules son los factores que
estaran explicando la disminucin de
la pobreza monetaria rural en los aos
recientes? Cul debe ser el papel de
las polticas pblicas?
M. Remy: Sobre el reciente comenta-
rio de Richard: no estoy segura de que
cuando se habla del incremento de pro-
duccin, del producto bruto agrcola, se
est hablando siempre de la agricultura
familiar campesina. Hay que distinguir.
Por otro lado, tengo la impresin de que
hemos discutido mucho la reforma agra-
ria, pero en el Per el tema no solo es la
tierra, sino tambin el agua. La inversin
que se hizo en el siglo XX, en los gran-
des megasistemas de riego de la costa,
tiene que ver con la urbanizacin, con el
desarrollo del mercado, con mejores in-
gresos, con mejores servicios, adems
de la propia reforma agraria. El producto
agrcola y los ingresos crecen porque hay
empresas con mucho dinero que contra-
tan trabajadores con jornales agrcolas
que han subido una barbaridad. Esto se
da, sobre todo, en la costa: antes eran de
S/.14 y ahora van por los S/.40! Eso es
multiplicacin del ingreso, sin duda. En
Francisco Santa Cruz: ... la visin multidimensional
de la pobreza va ms all del aspecto puramente
econmico, pues nos remite a una visin
multidimensional del desarrollo, lo que ahora
tiende a generalizarse como una visin de
desarrollo humano, donde lo que importa son las
oportunidades y las capacidades de la gente.
contraste, la sierra, que es la segunda zona
desrtica del pas, no ha tenido para nada
ese nivel de desarrollo de su capital natu-
ral. Esto es as, aunque los municipios con
mucho canon y dinero gastan en lo que
sea: caminos, estatuas, veredas, y pagan
jornales por encima del valor promedio.
Son muchos los elementos que contribu-
yen a incrementar los ingresos.
F. Santa Cruz: Los caminos deben ser un
factor articulador; es decir: la vialidad como
una infraestructura habilitadora de otras in-
fraestructuras. La poltica deba orientarse a
ofrecer, a los espacios rurales, un paquete
de infraestructura bsica rural y no solo el
camino aislado o el riego aislado; esto debe
ser destacado. En cuanto a vialidad, son
claras las cifras promedio presentadas por
Richard y su vinculacin con el crecimiento
de los ingresos rurales; pero detrs de esas
cifras promedio hay brechas todava muy
grandes. Si uno hace el seguimiento de la
situacin de los ingresos en las provincias
o distritos con fuerte peso rural, se encuen-
tran rezagos notables. El ndice de Desarro-
llo Humano de los ltimos aos demuestra
que hay una invariable concentracin terri-
torial de bajos ingresos y, por tanto, de bajo
desarrollo humano. Esto se da en una franja
en la sierra norte, en las provincias y distri-
tos de la sierra de Piura, Ayabaca y Huanca-
bamba, y en las provincias serranas de La
Libertad. Es ms, Julcn, una provincia de
La Libertad, est en el ltimo puesto de de-
sarrollo humano e ingresos, junto con Otuz-
co, Snchez Carrin y otras provincias. All,
seguramente, hay esfuerzos de desarrollo
vial, pero de manera desigual, lo que tiene
que ver con bolsones de pobreza y de bajos
ingresos, sobre todo de la sierra. Si revisa-
mos la composicin de las inversiones de la
vialidad de los ltimos veinte aos, hechas
por el Ministerio de Transportes, encontra-
mos que el grueso de la inversin est en el
asfaltado de las vas nacionales. Durante el
mejor momento del programa de caminos
rurales entre 1995 y 2002, los caminos
rurales rehabilitados fueron solo de 10 o 11
mil kilmetros, cuando toda la red rural tiene
alrededor de 100 mil kilmetros, lo que signi-
fica que abarc solo un 10% de la red. En los
aos siguientes, ese estndar de interven-
cin de rehabilitacin no se ha mantenido;
por el contrario, se ha venido reduciendo.
En la actualidad, en el caso de la red vial,
vecinal o rural, solamente el 45% se encuen-
tra en buen estado. Adems, los recursos
de mantenimiento alcanzan solo para una
cuarta parte de la red. Recientemente, un
dispositivo otorga S/.100 millones para el
mantenimiento de la red rural. Pero si uno
pone un parmetro de US$1,500 por kilme-
tro, este dinero alcanza para menos de la
tercera o cuarta parte. Ah, todava hay bre-
chas importantes.
No hay duda de que en los ltimos aos
hubo una proliferacin de iniciativas de
construccin de caminos rurales; pero lo
que uno sabe, positivamente, es que, en
muchos casos, el resultado y la rentabili-
dad social de esas inversiones son muy
reducidos. Para que la vialidad cumpla su
papel impulsor de ingresos tiene que res-
ponder a una racionalidad. Muchas ve-
ces, los caminos construidos por el alcal-
de se han hecho por donde pasaba su
chacra o la de su compadre, y por eso el
impacto no siempre ha sido el adecuado.
En conclusin, hay que reconocer la
importancia de la infraestructura, en par-
ticular de los caminos y del riego, pero
una poltica debe examinar las brechas
existentes y la desigualdad en el desa-
rrollo. Adems, debe hacer el esfuerzo
real por impulsar polticas de complemen-
tariedad de infraestructuras. Es posible
disear, por ejemplo, paquetes conjun-
tos de estas infraestructuras bsicas,
cuyo impacto en la reduccin de la po-
breza rural es enorme y est documenta-
do en el Per y en otros pases.
Nota
1
Segn el INEI, Se considera como pobres
monetarios a las personas que residen en
hogares cuyo gasto per cpita es insuficiente
para adquirir una canasta bsica de alimen-
tos y no alimentos (vivienda, vestido, educa-
cin, salud, transporte, etc.). Son pobres ex-
tremos aquellas personas en hogares cuyos
gastos per cpita estn por debajo del costo
de la canasta bsica de alimentos. Evolu-
cin de la pobreza monetaria 2009-2013. In-
forme tcnico. Lima, mayo de 2014.
MAYO de 2014
11
Por qu el Per necesita una
ley sobre cambio climtico?
ABRIL de 2014
En el Ao de la Promocin de la Indus-
tria Responsable y Compromiso Climti-
co, el Per est quedando rezagado res-
pecto a otros pases de Amrica Latina
que estn otorgando rango de ley a sus
polticas para enfrentar el calentamiento
global, como Mxico, Costa Rica, Guate-
mala, Honduras y Bolivia.
En comparacin, las polticas climti-
cas peruanas dependen de normas lega-
les de menor rango, que eventualmente
podran ser derogadas o modificadas por
intereses coyunturales en el Poder Ejecu-
tivo. Por esta razn, puede considerarse
un avance el que en el Congreso de la
Repblica se est trabajando un proyec-
to de Ley Marco de Cambio Climtico. Sin
embargo, qu caractersticas debera te-
ner una ley de este tipo para ser efectiva?
Una oportunidad que podra
desaprovecharse
Una ley de esta envergadura implica un
proceso complejo que las autoridades no
deberan apresurar para convertir la apro-
bacin de esa norma en un logro poltico
que mostrar en la Cumbre Climtica Mun-
dial (COP-20) que se realizar en el Per, en
diciembre de este ao. Como seala Isabel
Calle, de la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental: Si vamos a aprobar una nor-
ma que solo defina una estrategia y linea-
mientos genricos y no podemos conver-
tirla en un punto de quiebre, estaremos
desperdiciando esa oportunidad. Hay que
aprovechar la COP, pero esta norma debe-
ra permitir desarrollar algunos temas que
no estn en la agenda poltica.
Esta ley debe contribuir a superar la
desarticulacin de las polticas climti-
cas ya vigentes y debera definir priori-
dades, como dar nfasis al fortalecimien-
to de medidas de adaptacin. Existen la
Poltica Nacional del Ambiente y el Plan
Nacional de Accin Ambiental, que tie-
nen metas mesurables respecto a reduc-
cin de emisiones al 2021; el Plan Nacio-
nal de Adaptacin y Mitigacin del Cam-
bio Climtico, entre otros instrumentos,
pero es necesario generar mecanismos
que permitan articular estas iniciativas,
no solo en el mbito nacional, sino tam-
bin en el mbito subnacional, plantea
Csar Ipenza, asesor de la Comisin de
Pueblos Andinos, Amaznicos, Afrope-
ruanos y de Medio Ambiente del Con-
greso, donde se discute la ley.
Otro de los puntos esenciales para que la
Ley Marco de Cambio Climtico sea efecti-
va es que se deben definir las responsabili-
dades de cada sector, de los gobiernos re-
gionales y locales y del ente rector en la
gestin del cambio climtico. El ente rector
(el Ministerio del Ambiente) debera contar
con todas las competencias necesarias para
lograr su objetivo y debera drsele autori-
dad real para liderar y coordinar a todas las
entidades gubernamentales y del sector pri-
vado en materia climtica y ambiental.
Visite: www.observatoriocambioclimatico.org
Beatriz Salazar
1
Otro requisito fundamental es garanti-
zar el presupuesto necesario para una ade-
cuada implementacin de la Ley Marco de
Cambio Climtico en todos los niveles de
gobierno. Una opcin es la creacin de un
programa presupuestal relacionado con el
cambio climtico, un fondo que capte y
canalice recursos pblicos y privados, u
otros mecanismos que hayan probado su
efectividad en otros contextos.
Finalmente, pero no menos importan-
te, es que el proceso de elaboracin y
aprobacin de esta ley debe contar con
respaldo poltico desde las ms altas es-
feras de gobierno, para asegurar que lle-
gue a la etapa de implementacin, y de-
bera promover la participacin equitati-
va de diversos actores y facilitar las he-
rramientas para la vigilancia en dicha eta-
pa. Es necesario hacer un esfuerzo para
que las necesidades y las propuestas de
los grupos ms vulnerables y margina-
dos como los agricultores familiares y
las mujeres sean incorporadas en las
leyes y polticas que se estn elaboran-
do en el Per para responder a los impac-
tos del cambio climtico.
Nota
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Coordinadora del Observatorio Cambio Cli-
mtico del Cepes.
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LA REVISTA AGRARIA / 162
Este es el Ao Internacional de la Agri-
cultura Familiar, declarado as por las
Naciones Unidas. La agricultura fami-
liar (AF), que ha sido foco de atencin
de LRA en varios nmeros, ocupa en la
actualidad un lugar importante en las
agendas de los organismos internacio-
nales y de varios gobiernos (Banco
Mundial, FAO, Mercosur). Razones no
faltan: cada vez ms se considera que la
AF es la ms adecuada para responder
a las necesidades de adaptacin al cam-
bio climtico, al mantenimiento de la bio-
diversidad y de las fuentes de agua, a la
seguridad alimentaria, al uso de fuentes
de energa renovable y a la lucha contra
la pobreza. En el caso particular del Per,
hay ms de 2 millones de predios que
pueden ser calificados de AF. Para dar
una idea de proporciones, Brasil, con
diez veces ms rea de tierras agrcolas
que el Per, solo tiene algo ms de 4
millones de establecimientos familiares.
Un pas ms parecido al nuestro, Chile,
tiene 265 mil: el 91% del total de sus
explotaciones agrarias.
Pero qu se entiende por agricul-
tura familiar? Esta es definida de dis-
tintas maneras; sin embargo, todas co-
inciden en dos rasgos: que es conduci-
da por una familia y que es esta la que
proporciona la mayor parte del trabajo.
Ahora bien, constituye un universo
heterogneo, pues incluye, en el caso
del Per, tanto la pequea agricultura
comercial como las comunidades cam-
pesinas y nativas. Esta heterogeneidad
ha dado lugar a la construccin de tipo-
logas que permiten agrupar las AF se-
gn caractersticas comunes. Una de las
tipologas de AF ms difundidas es la
que diferencia entre la AF de subsisten-
cia, orientada al autoconsumo y con es-
casa disponibilidad de tierras e ingre-
sos; la AF en transicin, que vende la
produccin, pero tambin la consume,
y que satisface, aunque ajustadamente,
los requerimientos de la reproduccin
familiar; y la AF consolidada, que tiene
un sustento suficiente en la produccin
propia, accede a los mercados y genera
excedentes
2
. Para cada uno de estos ti-
Las polticas para fortalecer la
agricultura familiar
Fernando Eguren
1
pos de AF corresponderan polticas di-
ferenciadas.
Polticas para la agricultura
familiar
Cules seran estas polticas? La
FAO, la Cepal y el IICA
3
, en un recien-
te informe conjunto
4
, llaman la atencin
de que el primer paso es conocer la AF,
contar con informacin de este sector,
sin la cual no puede sustentarse en for-
ma adecuada el diseo de herramien-
tas de polticas que respondan a sus
necesidades. En el Per, este conoci-
miento es disperso, poco sistemtico
y desigual. Actualmente, el IV Censo
Nacional Agropecuario da valiosa in-
formacin sobre la agricultura y los
agricultores, y sus resultados estn
siendo materia de anlisis diversos,
pero no necesariamente orientados de
manera ordenada al mayor conocimien-
to de la AF.
En sus conclusiones, el mencionado
informe subraya que la implementacin
de las polticas de apoyo a la AF debe
enmarcarse en procesos de desarrollo
rural con una perspectiva territorial. En
efecto, el espacio econmico y social en
el que los agricultores se desenvuelven
trasciende la localidad, para extenderse
ms all de los lmites distritales y aun
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MAYO de 2014
13
provinciales. Este contexto socioecon-
mico territorial, que incluye centros po-
blados y ciudades intermedias (en don-
de estn los mercados), redes viales y de
servicios, puede ser favorable o adverso
al desarrollo de la AF.
Los proyectos y programas de de-
sarrollo rural focalizados sobre familias
o pequeas localidades suelen ignorar
este hecho, por lo que, con frecuencia,
no logran sus objetivos, o si los logran
no son sostenibles en el tiempo. El de-
sarrollo rural con perspectiva territo-
rial ubica en una situacin estratgica
a los gobiernos municipales, incluso
distritales, y tambin al gobierno regio-
nal como instancias del Estado con res-
ponsabilidades ineludibles, eventual-
mente mayores que las del propio Go-
bierno central. Es importante, en este
ao dedicado a la AF, que el Estado
defina polticas en favor de ese sector,
que involucren a los gobiernos regio-
nales y municipales.
Se necesitan polticas integrales
Complementario a esta conclusin, el
informe tambin destaca que estas estra-
tegias adopten un carcter multidimensio-
nal, donde las polticas agrcolas se com-
plementen con la incorporacin de polti-
cas pblicas extrasectoriales, que en con-
junto mejoren la calidad de vida de los
habitantes rurales. Es conocida en el Per
la inmensa dificultad de coordinacin en-
tre los ministerios, convertidos en feudos
reacios a colaborar entre s. Esta es posi-
blemente una de las razones por las cua-
les nunca se implement la Estrategia
Nacional de Desarrollo Rural aprobada por
el Ejecutivo en 2004, pues requera la in-
tervencin coordinada de los diferentes
ministerios y niveles de gobierno. Apo-
yar a los agricultores familiares requiere la
intervencin no solo del Ministerio de
Agricultura, sino tambin para no men-
cionar sino los ms obvios del de Trans-
portes, de Educacin, de Salud, de la Pro-
duccin, del Midis. Y, claro est, es condi-
cin necesaria una actitud de apoyo del
Ministerio de Economa y Finanzas, que
depende, en ltima instancia, de las prio-
ridades y la voluntad del presidente. Este
ao es crtico para saber si el apoyo a la
AF forma parte de las prioridades del go-
bierno de Ollanta Humala.
El informe al que estamos haciendo re-
ferencia, tambin concluye que estas po-
lticas deben contar con la efectiva parti-
cipacin de los agricultores familiares en
su concepcin e implementacin. Esta re-
comendacin es una respuesta a la acti-
tud prcticamente generalizada en todas
las entidades pblicas en sus diferentes
niveles: son los tecncratas y funciona-
rios los que saben; los agricultores fami-
liares no saben lo que quieren. Los resul-
tados de esta actitud arrogante no solo
son polticas e instrumentos inadecuados
que no pueden aplicarse o que no logran
sus objetivos, sino tambin, a veces, con-
secuencias negativas para quienes, se su-
pone, deberan ser los beneficiados.
Otras conclusiones del informe son la
necesidad de garantizar la equidad en el
acceso de la AF a la tierra y el agua, la
permanencia de los jvenes en el campo,
la promocin de la asociatividad y la con-
veniencia de vincular a los agricultores
familiares a los programas de asistencia
alimentaria de los gobiernos.
Organizaciones del agro, como Con-
veagro y todos sus asociados, adems
de sectores de la sociedad civil y algu-
nas entidades gubernamentales, estn
empeados en que el Ejecutivo y el Con-
greso de la Repblica traduzcan en nor-
mas y en adjudicacin de fondos su vo-
luntad de apoyar a una AF de la que de-
pende todo el pas para su propia seguri-
dad alimentaria, para mantener su biodi-
versidad, para reducir los impactos ne-
gativos del cambio climtico y para com-
batir la pobreza. Es un tema que nos com-
pete a todas y a todos.
Notas
1
Presidente del Cepes.
2
Ver, por ejemplo, Polticas para la agricultu-
ra familiar en Amrica Latina y el Caribe.
FAO. Santiago de Chile, 2007.
3
Organizacin de las Naciones Unidas para
la Alimentacin y la Agricultura, Comisin
Econmica para la Amrica Latina y el Ca-
ribe, Instituto Interamericano de Coopera-
cin para la Agricultura, respectivamente.
4
Perspectivas de la agricultura y del desarro-
llo rural en las Amricas: una mirada hacia
Amrica Latina y el Caribe: 2014 / Cepal,
FAO, IICA. San Jos, C.R.: IICA, 2013.
En la actualidad, las actividades de los agricultores familiares se
desenvuelven ms all de sus predios o de sus distritos, porque lle-
gan a vincularse con otras provincias y ciudades. Por eso urge que
las polticas que se implementen tengan una perspectiva territorial.
14
LA REVISTA AGRARIA / 162
La actual legislacin sobre el agua no
se adeca a la realidad tan diversa que
tiene nuestro pas. Esa es una de las pri-
meras y ms rotundas conclusiones que
surgieron de una mesa redonda que rea-
liz LRA, en su nmero 159 (febrero de
2014), donde se recogieron las opinio-
nes de varios expertos sobre la promul-
gacin de la Ley de Organizaciones de
Usuarios de Agua y sobre la normativa
nacional en torno al agua y su gestin.
El investigador Jan Hendriks, uno de
los participantes de la mesa redonda, re-
suma la dificultad de aplicar los concep-
tos de la Ley de Recursos Hdricos as:
Desde la ANA se buscan normas para
concretarlos; sin embargo, se topan con
realidades que no se adecan a estos
nuevos conceptos, o quiz estos no se
adecan a dichas realida-
des. Entonces se suceden
normas que intentan con-
seguir que la ley y la reali-
dad se acerquen.
Esta verdad inobjetable
queda demostrada en un li-
bro que ha sido publicado
recientemente: El derecho
y la gestin local del agua
en Santa Rosa de Ocopa,
Junn, Per
2
, cuyo autor es
Armando Guevara Gil, pro-
fesor de derecho en la Uni-
versidad Catlica. La obra
su tesis doctoral es el
resultado de un minucioso
trabajo de investigacin y
de varias temporadas com-
partiendo en el campo los
conocimientos y la experiencia de los
campesinos y agricultores de esa parte
del valle del Mantaro.
El derecho es una realidad viva
El libro intenta mostrar cmo los san-
tarrosinos se las han ingeniado para re-
gular localmente el aprovechamiento del
agua. Recurriendo al concepto de la in-
terlegalidad
3
, en un extenso recorrido his-
trico, Guevara nos lleva de la mano al
descubrimiento del derecho como una rea-
lidad viva y no como habitualmente se
lo enfoca como un conjunto de nor-
mas ordenadas, sistematizadas y hasta
anquilosadas; por el contrario, la obra
muestra cmo en el mismo espacio pue-
den convivir, y de hecho coexisten, dis-
tintos sistemas normativos: el oficial, el
tradicional y el andino. Precisamente, el
aspecto ms destacado es que esos di-
versos rdenes normativos interactan
entre s y, por supuesto, esa interaccin
es permanente.
La investigacin se empea en mos-
trar, a travs del caso estudiado, que no
se trata solo de normas, sino de la forma
en que se usa el derecho y cmo se lo
interpreta. En palabras del autor: La ley
no se aplica. Se razona, se interpreta y se
debate en el curso de la accin social, y es
en ese fragor que adquiere diversos sig-
nificados. Los relatos y las ancdotas
ilustran claramente esa forma de actuar.
Por ejemplo, esto se evidencia cuando se
narra un episodio en el pueblo de Huan-
char, para cuyos pobladores lo importan-
te era entroncar el derecho actual de su
pueblo con la concesin de uso obtenida
por uno de sus antepasados: don Emi-
lio. Hay casos, adems, en los que se
muestra que hasta los mismos funciona-
rios oficiales actan contra el texto legal,
aunque teniendo como motivacin la efi-
ciencia en la gestin del agua.
Construyendo una
institucionalidad del agua
La aproximacin que Guevara desarro-
lla en el libro (enriquecida por una seria y
profunda reflexin terica con la que em-
pieza el texto) es sumamente til, adems,
por otra razn. Ahora que se estn tratan-
do de construir y fortalecer en
el pas los llamados consejos
de recursos hdricos de cuen-
ca, es importante reconocer la
existencia de organizaciones
que, en mbitos ms reduci-
dos, vienen gestionando el
agua con eficiencia. Esa reali-
dad, y las consecuencias que
de ella derivan, no son perci-
bidas por los legisladores y
los funcionarios encargados
de la aplicacin de la legisla-
cin nacional. Lejos de reco-
ger esa realidad y aprovechar
la existencia de organizacio-
nes tradicionales o no tan tra-
dicionales (como es el caso de
los comits de regantes y de
las comisiones de microcuen-
cas), se piensa que la gestin del agua
empieza con la aplicacin de la Ley de
Recursos Hdricos.
La lectura del texto, por el contrario,
nos permite ver la importancia de aplicar
un esquema inverso al oficial, es decir,
de construir la institucionalidad de los
consejos de cuenca desde las realidades
y organizaciones existentes y en pleno
funcionamiento. Se trata, entonces, de
pasar del esquema de arriba-abajo, ha-
cia otro ms realista y democrtico: de
abajo hacia arriba.
Gestin del agua:
ms all de las leyes
Laureano del Castillo
1
Santa Rosa de Ocopa es un ejemplo donde las organizaciones comunales
lideran la gestin y mantenimiento del agua, muchas veces bajo sus pro-
pias costumbres y reglas.
MAYO de 2014
15
I nt egraci n de l os pequeos campe-
si nos en unos mercados al i ment ari os
c ambi ant es. Ar i as, Pedr o; Hal l am,
Davi d; Kri vonos, Ek at eri na y J ami e
Mor ri son. Organi zaci n de l as Naci o-
nes Uni das para l a Al i ment ac i n y
l a Agri c ul t ur a (FAO). Roma, 2013.
Este informe de la FAO publicado en in-
gls habla, en cuatro captulos, de la inte-
gracin de los pequeos agricultores al
mercado: el primero analiza las caractersticas de los peque-
os agricultores desde una perspectiva de mercado y da reco-
mendaciones a los gobiernos para aliviar las dificultades; el
segundo considera los factores determinantes de la participa-
cin de los pequeos agricultores en la rpida evolucin de los
mercados agrcolas; el tercero presenta ejemplos de solucio-
nes que pueden facilitar la participacin de los pequeos agri-
cultores en los mercados; y en el cuarto se examina la manera
en que distintos acuerdos y mecanismos entre actores podran
llegar de mejor forma a los pequeos agricultores, otorgndo-
sele importancia al papel del gobierno, las ONG y la sociedad
civil. El informe puede consultarse en <http://bit.ly/1jdLzi5>.
Agr i c ul t ur a c l i mt i c ament e i nt el i gent e en Amr i -
c a Lat i na: i nvest i gac i n par a l a i nc or por ac i n de
t ec nol ogas de adapt ac i n al c ambi o c l i mt i c o.
Mc Car t hy, Nancy. Banc o I nt er amer i c ano de Desa-
r r ol l o (BI D), 2014.
Esta publicacin en ingls advierte que el cambio climtico po-
dra tener efectos graves en la produccin agrcola en todo el
mundo y particularmente en Amrica Latina. Tambin advierte
el aumento de la incidencia de la sequa en
algunas regiones y el de las inundaciones en
otras, al mismo tiempo que el aumento de la
volatilidad del clima. Se trata de fenmenos que
afectan fuertemente los rendimientos agrcolas
en todas las regiones. El documento disea
cuatro tcnicas claves: la agricultura de conser-
vacin (siembra directa, cultivos bajo cubierta y
rotacin), el riego, la agroforestera y la conser-
vacin de suelos, y puede consultarse en <http://bit.ly/1vSPWIY>.
I nf or me anual de I nt er nat i onal Land Coal i t i on -
2013. I nt er nat i onal Land Coal i t i on (I LC). Sec r et a-
r a de l a Coal i c i n I nt er nac i onal par a el Ac c eso a
l a Ti er r a en el FI DA. Roma, 2014.
La ILC agrupa a 152 organizaciones en 56 pases, repre-
sentando intereses de organizaciones de la sociedad civil,
movimientos de base y organizaciones no
gubernamentales (ONG), todas con la agen-
da comn de trabajar en nombre de las per-
sonas ms vulnerables para lograr avances
sobre el acceso seguro y equitativo a la tie-
rra. Durante 2013, la ILC trabaj para que las
cuestiones de la tierra se tomen en cuenta
en plataformas mundiales importantes. Tam-
bin se ha convertido en un importante lder
en los temas de transparencia y conocimien-
to sobre cuestiones de gobernanza de la tie-
rra. El Informe anual 2013 describe los avances logrados
por la institucin y los retos pendientes que tiene por delan-
te, y puede consultarse en <http://bit.ly/RiM4QZ>.
publicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespubl
El riego no solo es
hierro y cemento
El texto tambin sugiere re-
conocer la importancia de las
formas locales de gestin del
agua, que han peleado su espa-
cio ante los reiterados intentos
del sistema legal por desplazar-
las. Esto nos permite distinguir
una realidad poco conocida
desde Lima: la existencia de or-
ganizaciones que gestionan el
agua, realizan obras hidrulicas
y se encargan de su manteni-
miento sin que el Estado haya participado.
Incluso, algunas de estas organizaciones
son anteriores a la formacin del Estado
peruano. Esto se grafica plenamente en las
palabras de uno de los entrevistados por
Guevara: ante la exigencia del pago de una
tarifa por parte de la autoridad del agua, el
comunero responde: Es a nosotros a quie-
nes deberan pagarnos por haber abierto la
acequia principal.
El texto comentado es til tambin para
mostrarnos a algunos profesionales,
formados en la gestin del agua que
los sistemas de riego no son solamente
canales y obras civiles (ni, menos, sola-
mente hierro y cemento): como afirma Jan
Hendriks en una reciente presentacin
del libro, estos son una realidad social y
organizacional donde se desarrolla una
serie de reglas de juego, derechos y obli-
gaciones con respecto a la fuente de
agua, los turnos de riego, los aportes
para el mantenimiento de los canales, la
vida democrtica de la organizacin, etc.
Para los abogados y profesionales vin-
culados al derecho, las reflexiones y ex-
periencias contenidas en el li-
bro son tambin motivo para
entender que el derecho tiene
que considerar que existen
otras realidades, otros actores
y otras formas de organizacin
y de funcionamiento social, que
tambin se necesitan reconocer
y entender. Para algunas perso-
nas, siempre ser ms cmodo
aplicar las normas que otros han
elaborado y que, cuando se tie-
ne algo de poder, simplemente
se deben imponer a los dems.
En la actual gestin del agua, este es un
paradigma que debemos romper.
Notas
1
Director ejecutivo del Cepes.
2
Editado por la Universiteit Van Amsterdam
y el Instituto de Promocin para la Gestin
del Agua Iproga (Lima, 2013).
3
Se refiere a que el funcionamiento de los
grupos sociales se encuentra formado por
la interseccin de diferentes rdenes lega-
les; por diferentes espacios legales que se
superponen y se mezclan en nuestras mentes
y acciones.