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“Making constitutions: Presidents, parties, and institutional choice in Latin America” de Gabriel Negretto – Pablo Ezequiel Balán

“Making constitutions: Presidents, parties, and institutional choice in Latin America” de Gabriel Negretto – Pablo Ezequiel Balán

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248Reseñas
MAKING CONSTITUTIONS:PRESIDENTS, PARTIES, ANDINSTITUTIONAL CHOICE INLATIN AMERICA 
Gabriel Negretto, CambridgeUniversity Press, Nueva York, 2013,283 páginas.Reproduciendo palabras célebres de Adam Przeworski, el institucionalismoconsiste en dos proposiciones: las insti- tuciones importan y las instituciones sonendógenas. La contribución de Negrettose propone ilustrar la segunda proposi-ción, tomando el caso de las institucionesmás generales que gobiernan lasinteracciones en una sociedad: las consti- tuciones. El intes por las constitucionesdescribe un derrotero inconstante en laciencia política. Si la revoluciónconductista había descuidado el estudiode las instituciones formales, en décadasrecientes las constituciones han regresa-do al primer plano. En 1990, JamesBuchanan definió el programa de investi- gación de la economía política constitu-cional como la investigación del funcio-namiento de las reglas e instituciones den- tro de las cuales los individuos interactúan y de los procesos por los cuales las insti- tuciones son elegidas. Desde la cienciapolítica, Jon Elster mostró que las consti- tuciones funcionan como dispositivos deautolimitación; Barry Weingast que sir- ven como mecanismos de coordinacióncontra eventuales abusos de poder y Ju-lio Saguir que la sanción de arreglos cons- titucionales estables depende de la es- tructura subyacente de los conflictos en- tre los diversos actores que deben san-cionarlos. La única agenda sistemática enla subdisciplina se ha concentrado sobrelos efectos políticos y económicos de lasconstituciones —el ejemplo clásico es el trabajo de Persson y Tabellini—.En países donde las instituciones más generales son también las más estables,la pregunta por las causas sólo exhibe uninterés histórico. Cuando los cambiosconstitucionales se vuelven más frecuen- tes, la pregunta por los factores que mo- tivan el cambio constitucional adquiereespecial relevancia. La contribución deNegretto se propone endogeneizar es- tos procesos por medio de una teoría general del cambio constitucional. Des-de 1978 a 2008 todos los países de Amé-rica Latina han reemplazado o reforma-do su Constitución. Mientras que en Eu-ropa la duración promedio de una cons- titución es de 76,6 años, en América La- tina las constituciones duran casi cinco veces menos. Negretto se concentra endos tipos de reglas: aquellas que regulanla elección de los miembros del ejecutivo y aquellas que regulan la distribución delpoder entre ejecutivo y legislativo. En sucontenido, las reformas exhiben tenden-cias divergentes. De un lado, hay una ten-dencia hacia la mayor inclusividad de lasreglas electorales para elegir diputados y presidentes (8 de 13 reformas sustitu- yen la regla de pluralidad por un sistemade mayoría absoluta con doble vuelta).De otro, desde 1993 existe una clara ten-dencia a instituir la reelección presiden-cial. En cuanto a la distribución del poder de toma de decisiones, la tendencia nue- vamente es contradictoria: al tiempo que
 
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reducen los poderes de gobierno del pre-sidente, las reformas tienden a fortalecer los poderes legislativos del presidente.Estas tendencias divergentes —la com-binación de normas que concentran y comparten poder— reclaman una expli-cación teórica.El estudio de las constituciones estádividido entre dos grandes escuelas. Defiliación esencialmente económica, las teorías cooperativas conciben a las cons- tituciones como el resultado de un pro-ceso fundamentalmente cooperativomotivado por consideraciones de eficien-cia en la provisión de bienes públicos. Defiliación esencialmente politológica, las teorías distributivas consideran la hechu-ra de una constitución como una instan-cia en la que se juega la distribución depoder entre actores con intereses parti-darios de corto plazo. Negretto sostieneque estas divergencias obedecen al he-cho de que las propias constituciones sonanimales con una naturaleza dual: son es- tructuras cooperativas pero también es- tructuras de poder. No existe contradic-ción entre ambas teorías porque se apli-can a distintos niveles de diseño constitu-cional. En un primer nivel, las considera-ciones de eficiencia adquieren relevanciaen contextos de crisis o alta incertidum-bre, y concitan un acuerdo generalizado.Sin embargo, la selección de diseñosinstitucionales alternativos al nivel de lasnormas específicas depende de las creen-cias y del cálculo estratégico de los acto-res políticos motivados por intereses decorto plazo. En ambos casos se trata depreferencias instrumentales, esto es, de-rivadas de la utilidad asociada a un de- terminado resultado —las preferenciasnormativas no tienen ningún lugar en la teoa—.Reformar una constitución es costo-so, por lo que actores racionales sólodecidirían hacerlo en las (normalmenteescasas) situaciones en que los costos decrear o reemplazar una constitución sonmenores a los costos de dejarlainalterada. Eso ocurre en tres posiblesestados del mundo. Primero, cuando las viejas instituciones no se adaptan a lasnuevas condiciones políticas. Segundo,cuando ya no sirven a los intereses deactores políticos clave. Tercero, cuandosu desempeño se torna disfuncional, estoes, no están en condiciones de proveer bienes públicos o de concitar el apoyolegítimo de la ciudadanía.La teoría consiste en las siguientesproposiciones. Primero, el número departidos necesario para aprobar cam-bios constitucionales (el tamaño de lacoalición reformista) tiene un efecto so-bre el carácter inclusivo o restrictivo delas fórmulas para elegir presidente: si unpartido puede comandar unilateralmenteel proceso de reforma, la regla elegidaserá la más restrictiva (mayoría simple);en cambio, allí donde el apoyo de más deun partido es condición necesaria paraaprobar una reforma, la regla resultanteserá más inclusiva. Segundo, cuando elproceso de reforma está controlado por el partido que controla la presidencia,aumenta la probabilidad de adoptar re- glas de reelección más permisivas. Encuanto a las reglas que determinan lospoderes de toma de decisiones de lospresidentes vis à vis las legislaturas, los
 
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poderes legislativos y no-legislativos obe-decen a lógicas diferentes. Los podereslegislativos de los presidentes tienden aaumentar allí donde el grado de fragmen- tacn y/o descentralización partidaria esalto, puesto que se necesita de mecanis-mos decisivos de toma de decisiones. Allí donde existe un partido dominante, encambio, éste tenderá a proponer refor-mas dirigidas a aumentar los poderes le- gislativos del presidente sólo en los ca-sos en los que no controle una mayoríalegislativa. El caso de los poderes no-le- gislativos es más sencillo: sólo aumentanallí donde el proceso de reforma es con- trolado unilateralmente por un partidodominante.Desde un punto de vista teórico, lapropuesta de Negretto supera al estadodel arte proporcionando una teoríadeductiva, general y consistente del cam-bio constitucional. El libro contribuye,además, a una reciente agenda de la cien-cia política: el estudio de instituciones encontextos de debilidad institucional. Estaagenda cuestiona el supuesto de que lasinstituciones formales producen los mis-mos efectos independientemente del con- texto. Por ejemplo, un trabajo de Caruso,Scartascini y Tommasi muestra que losresultados de Persson y Tabellini acercade los efectos de las instituciones forma-les sobre ciertos resultados económicosno se aplican en contextos de bajainstitucionalización. En un espíritu simi-lar, Negretto muestra que en contextosde debilidad institucional, las institucio-nes más estables en contextos de altainstitucionalización pueden ser tambiénmuy inestables. El argumento combina demanera satisfactoria intuiciones delinstitucionalismo histórico y de la teoríade la elección racional. Por un lado,Negretto muestra la importancia de lascoyunturas históricas en el espacio dedecisión de los líderes políticos. Por otro,las instituciones cambian como resulta-do de las preferencias instrumentales deactores racionales y de su propio desem-peño general y distributivo. De este modo,la estabilidad e inestabilidad de las cons- tituciones inciden sobre las expectativasque se forman los actores sobre su dura-ción; las instituciones inciden, a través desu funcionamiento, en su propia frecuen-cia de cambio.Desde un punto de vista metodológico,el trabajo es un ejemplo del estado actualde la disciplina. En efecto, la práctica de laciencia política converge, cada vez más,hacia la generalización de los métodosmixtos o el análisis anidado. Mediante uncuidadoso rastreo de las implicanciascausales de las hipótesis, el autor analizaen profundidad cuatro casos de cambioconstitucional: Colombia en 1991, Ecua-dor en 1998 y Argentina en 1949 y 1994.En este sentido, el trabajo se inscribe en lamejor tradición de la ciencia política, visi-ble en algunos clásicos modernos, comoel trabajo de Dunning sobre recursos na- turales y democracia o el de Rodden so-bre federalismo fiscal.Señalo, por último, tres posibles ex- tensiones. Primero, el análisis de Negrettose limita a ciertos aspectos del diseñoconstitucional (en particular, a las reglasde elección, reelección y la distribuciónde poder entre presidentes y legislatu-ras), otros aspectos relevantes del dise-

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