ALCANCES, ESTADO ACTUAL Y CONCLUSIONES

Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
REGIONALIZACIN
y ordenamiento territorial
Regionalizacion
6
Marco conceptual
Se trata de procesos claves para la descentralizacin porque:
La delimitacin e identifcacin de las zonas del territorio permitirn desarrollar procesos de planifcacin ms
efectivos y destinar los recursos necesarios para mejorar la prestacin de servicios.
La regionalizacin constituye una meta que demanda esfuerzos de los tres niveles de gobierno para generar los
consensos necesarios en torno a sus benefcios.
El ordenamiento territorial es un eje importante del proceso de descentralizacin dado que
la construccin de la gestin descentralizada y la promocin del desarrollo econmico tienen
como referencia el territorio.
La regionalizacin, es un elemento que forma parte de las metas de las descentralizacin,
como proceso de conformacin de regiones sobre la base de reas contiguas integradas
histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades
geoeconmicas sostenibles.
6.1
Marco normativo
Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783.
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795.
Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28273.
Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales, Ley N 29021.
Ley de Mancomunidad Municipal, Ley N 29029.
Ley que modifc la Ley de la Mancomunidad Municipal para darle personera del derecho pblico, Ley
N 29341.
Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley N 29029, D.S.
N 046-2010-PCM.
Decreto Supremo que aprueba el listado de municipalidades rurales del Per, D.S. N 090-2011-PCM.
Ley que elimin las fechas para realizacin de referndums para la conformacin de regiones, Ley N 29379.
Ley que implementa mecanismos para la delimitacin territorial, Ley N 29533.
Ley de la Mancomunidad Regional, Ley N 29768.
2002
2002
2004
2006
2007
2007
2009
2009
2010
2010
2011
2011
6.2
Ley que prorroga el plazo contenido en la primera y segunda disposiciones complementarias de la Ley
N 27795, Ley N 28920.
Diseo y estado a mayo de 2012
Formulacin y aprobacin concertada
de Plan de Regionalizacin.
Regiones: integracin de dos o ms
departamentos a travs de referndum:
Fechas fjas para la realizacin de los
referndum de integracin: octubre
2005, 2009 y 2013.
Para promover la integracin se
establecieron mecanismos entre
gobiernos regionales: Juntas de
Coordinacin Interregional (JCI).
Se aprob la Ley de la Mancomunidad
Municipal para promover la
cooperacin entre gobiernos locales.
2005, primer referndum de integracin. No se conform ninguna
regin debido a:
Falta de claridad en la normativa.
No se involucr a la poblacin en el proceso.
2009 se eliminaron fechas para referndum de integracin.
Mecanismos de integracin:
5 JCI creadas: Litoral Central, INTERNOR, CIAM, CENSUR, MACROSUR
(25 GR involucrados).
Regin piloto: Ancash Hunuco Ucayali.
Mancomunidad Regional:
Amazonas San Martn La Libertad Cajamarca.
Dos iniciativas adicionales de conformacin de mancomunidad
regional.
129 Mancomunidades municipales registradas por la Secretara de
Descentralizacin.
7 provincias demarcadas y 171 por demarcar.
Ley N 29768, Ley de la Mancomunidad Regional.
Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin
declarada conforme por Res. N 577-2011-PCM-SD, para su debate y
consulta.
Aprobacin del listado de municipalidades rurales del Per mediante
D.S. N 090-2011-PCM.
6.3
Diseo
Estado actual
Principales aspectos
1. Regionalizacin
a. Principales reformas y acciones desde el Gobierno Nacional.
b. Iniciativas de integracin de los gobiernos descentralizados.
2. Demarcacin y ordenamiento territorial
a. El rol de la Direccin Nacional Tcnica de Ordenamiento Territorial (DNTDT).
6.4
Estado actual
1. Regionalizacin
En el modelo inicial previsto en la Constitucin, la LBD y la Ley de Incentivos para la Integracin Regional se
estableci:
Su ejecucin en dos etapas:
Conformacin de regiones a travs de la unin de 2 o ms departamentos con circunscripciones
colindantes mediante referndum.
Integracin de provincias y distritos a las regiones ya constituidas.
Fechas fja para la celebracin de referndums de consulta para la conformacin de regiones (2005, 2009
y 2013).
Primer referndum: 5 propuestas tcnicas de integracin que involucraron 16 departamentos. No se
conform regin alguna.
Limitaciones identifcadas en el modelo inicial:
Falta de visin estratgica sobre la extensin del proceso de integracin, su complejidad y las diversas
aristas que involucraba.
No se identifc que la articulacin econmica era una condicin para la formacin de regiones
sostenibles.
Adopcin de un concepto de regionalizacin de carcter poltico-administrativo que dej de lado la
planifcacin como elemento de la organizacin territorial del pas.
Poca concertacin con la poblacin, escasa informacin sobre el proceso, falta de claridad respecto a las
reglas de funcionamiento de las regiones a constituirse, y la debilidad de los incentivos para los
departamentos que optaran por la integracin.
6.5
Estado actual
a. Principales reformas y acciones desde el Gobierno Nacional
Para promover y facilitar el proceso de conformacin de regiones se fexibilizaron las condiciones
para la integracin regional (Ley N 29379):
Se mantienen vigentes las etapas del proceso de regionalizacin y eliminaron las fechas para la
realizacin de los referndums.
Se encarg la formulacin de un Plan Nacional de Regionalizacin a la SD-PCM, en coordinacin
con el CEPLAN.
Se fortalecieron las JCI ampliando sus funciones, para que sean verdaderos mecanismos de
integracin regional.
La SD-PCM present la propuesta de un Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin
2012-2016 (PNDR) y mediante la Resolucin N 577-2011-PCM/SD puso en consulta nacional la
propuesta con el objetivo de recibir aportes de las entidades del Gobierno Nacional, los gobiernos
regionales y locales, y la sociedad civil en general.
La SD-PCM aprob el listado de municipalidades rurales del Per, mediante D.S. N 090-2011-PCM:
primer paso del reconocimiento de la heterogeneidad de las municipalidades en el pas.
6.6
Estado actual
b. Iniciativas de integracin de los gobiernos descentralizados
Las JCI constituyen un mecanismo de cooperacin y coordinacin entre GR para facilitar la
integracin:
Actualmente, 5 JCI activas: INTERNOR, CENSUR, CIAM, MACROSUR y Litoral Central.
Han impulsado la conformacin y formalizacin de agencias de promocin de la inversin
privada (Agencia de la Inversin Privada de la Amazona AMAZINVER) y fondos de desarrollo
(Fondo de Desarrollo de la Amazona FONDESAM).
Se han articulado en torno a proyectos, planes y programas comunes.
Regin Piloto: Ancash-Hunuco-Ucayali:
Propuesta se basa en el desarrollo del Corredor Econmico Nor Centro Oriental del Per con dos
puertas de entrada al pas: Chimbote y Pucallpa.
Expediente Tcnico ha sido aprobado por la SD-PCM y queda pendiente su presentacin y
aprobacin por partes de los CCR y consejos regionales de cada GR.
De aprobarse el expediente tcnico en cada gobierno regional, correspondera la convocatoria
del referndum de integracin.
6.7
Estado actual
Mancomunidades Regionales:
El acuerdo de intencin entre GR de Amazonas, San Martn, La Libertad y Cajamarca involucra
acciones para el desarrollo de proyectos conjuntos que generen una dinmica compartida a
favor de la integracin.
Iniciativa de GR de Arequipa y GR de Ayacucho cont con la participacin de gobiernos locales.
Suscripcin del Acuerdo Interregional para la conformacin de la mancomunidad regional entre
los GR de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac, con el fn de superar sus limitaciones de pobreza
y brechas sociales.
Desde julio de 2011, la mancomunidad regional cuenta con su primer marco normativo: Ley de
la Mancomunidad Regional, Ley N 29768.
Fusin de municipalidades distritales:
Dirigida a los GL que no cumplen con requisitos mnimos de poblacin para ser municipalidad
distrital.
Reglamento de la Ley de Promocin de la fusin de municipalidades distritales, Ley N 29021,
crea incentivos para la fusin.
No hay ningn caso hasta el momento, por lo que se propone que los GR estimulen la fusin de
los distritos ms pequeos.
6.8
Estado actual
Mancomunidades Municipales:
Se dict la Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley N29029, con el objetivo de facilitar la asociacin
de municipalidades en la provisin de servicios y la realizacin de obras.
Su objetivo es la colaboracin intergubernamental, pero tambin puede ser un instrumento que, a
mediano y largo plazo, motive la integracin.
Ley N29341 dispuso que las mancomunidades tuvieran personera jurdica de derecho pblico, as
en los proyectos y servicios que decidieran prestar conjuntamente pueden emplear recursos
pblicos.
Desde el punto de vista presupuestal, se defnen como entidades pblicas de tratamiento especial:
Estn sujetas a las fases del presupuesto pblico y con autonoma respecto a las municipalidades
mancomunadas.
Tambin deben cumplir las reglas de los otros sistemas administrativos del Estado.
Los rganos rectores de los sistemas administrativos todava no han desarrollado las directivas
para que las mancomunidades puedan ejecutar, de forma conjunta, los recursos de las
municipalidades que las conforman.
Actualmente, hay 127 mancomunidades inscritas.
6.9
Estado actual
2. Demarcacin y ordenamiento territorial
Al 2006, 92% de provincias y 80% de distritos carecan de lmites defnidos, originando confictos por los
benefcios a percibir por la explotacin de recursos naturales o los tributos.
De acuerdo a las normas, el 31 de diciembre de 2011 se deba culminar con las acciones de demarcacin
territorial: actualmente slo 7 provincias estn demarcadas.
Con el fn de agilizar el trmite de demarcacin y contribuir al saneamiento de lmites del territorio nacional,
se public la Ley N 29533 que reconoce el arbitraje y los acuerdos de lmites entre GR y GL como formas de
resolver los confictos por lmites que se presenten entre los niveles de gobierno.
Desde antes del inicio del proceso de descentralizacin se vienen desarrollando estudios de Zonifcacin
Econmica y Ecolgica ZEE con el objetivo de contar con informacin cientfca integral sobre las
potencialidades y riesgos del territorio, que permita adoptar decisiones sobre el desarrollo sostenible de las
circunscripciones.
6.10
Estado actual
Sobre los estudios de ZEE, se puede anotar lo siguiente:
El MINAM tiene rectora en la materia, y ha aprobado los Lineamientos de Poltica para el
Ordenamiento Territorial con el fn de orientar a los gobiernos descentralizados en la gestin del
territorio, las actividades econmicas que se pueden realizar en el mismo y la prevencin de riesgos.
A mayo de 2011, se han aprobado los primeros 4 ZEE (San Martn, Amazonas, Cusco y Cajamarca) y
se han conformado 19 Comisiones Tcnicas Regionales de ZEE para la formulacin de planes.
Casos importantes: San Martn y Cajamarca han formulado propuestas provinciales y distritales
que aplican herramientas como el anlisis de riesgos, as como estrategias de comunicacin y
educacin ambiental.
Existen dos posiciones respecto a los avances en el tema:
MINAM: Pocas autoridades descentralizadas son conscientes de la importancia de la ZEE.
GR: falta institucionalidad y coordinacin intergubernamental para garantizar que los procesos
de ZEE se traduzcan en polticas concretas y se articulen, con los recursos necesarios, al
planeamiento de la gestin pblica.
6.11
Estado actual
Para evitar la atomizacin del territorio:
La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial prohibi la creacin de nuevos distritos hasta el
2011.
Durante el 2010, en el marco de la demarcacin de cuatro provincias, se crearon distritos
adicionales; a pesar que el 49% de los distritos existentes no cumple con el requisito mnimo de
poblacin establecido por ley. No se conoce si los distritos creados cumplen con dicho mnimo.
Subsisten 2045 municipalidades de centros poblados.
Caso: Proyecto de Ley para crear la provincia especial de San Juan de Lurigancho.
Iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo que gener crticas por parte de la MML y REMURPE.
Marco legal establece que la conformacin de una provincia en Lima requiere la consulta a la MML
y a la poblacin.
Desde mayo de 2011, por decisin del pleno, se encuentra pendiente de dictamen en dos
comisiones ordinarias del Congreso de la Repblica.
6.12
Estado actual
a. Rol de la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial (DNTDT)
Es el rgano especializado que conduce el proceso de demarcacin territorial de provincias y
distritos; as como, del saneamiento de lmites entre dichas circunscripciones y su organizacin
racional, para facilitar el proceso de descentralizacin y regionalizacin.
Ha desarrollado el marco normativo tcnico, y le corresponde brindar asesora y supervisar el
trabajo de las municipalidades provinciales y distritales en materia de demarcacin territorial.
Debilidades:
Escaso margen de accin y poco liderazgo;
Falta de apoyo institucional y poltico de la PCM;
Carencia de articulacin con la SD y la OGCSS, y;
Falta de coordinacin intersectorial e intergubernamental.
6.13
Conclusiones
1. La regionalizacin debe ser entendida como una meta a la que se arribe luego del desarrollo
de un proceso de mediano y, en el algunos casos, de largo plazo.
La aceleracin de las transferencias y la consolidacin de los gobiernos regionales sobre la base
departamental ha trastocado la lgica de incentivos polticos y econmicos creada para fomentar la
regionalizacin.
El GN, salvo la reciente puesta en consulta del Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin PNDR,
ha dado pocas seales orientadas a generar mejores condiciones para la conformacin de regiones.
Es necesario persuadir a los gobiernos regionales acerca de la necesidad de conformar regiones; pero se
trata de una tarea difcil, porque implica renunciar al poder de gestin de sus actuales circunscripciones.
Existen una serie de iniciativas regionales y municipales que coexisten con objetivos dismiles y acciones
poco articuladas.
Las iniciativas de integracin (JCI, regin piloto, mancomunidad regional) no cuentan con marco
normativo completo que permita su funcionamiento.
Los gobiernos descentralizados han avanzado poco en la adopcin de instrumentos de organizacin y
planifcacin conjunta para acompaar dichas iniciativas: sus acciones todava no tienen impacto en la
construccin de dinmicas de integracin que provengan de la poblacin.
6.14
Conclusiones
2. Necesidad de contar con un Plan Nacional de Regionalizacin y un Plan Nacional de
Desarrollo Territorial que aborde los temas pendientes en materia de descentralizacin.
El reciente Plan Nacional de descentralizacin y regionalizacin aprobado por la PCM, fue elaborado
como un documento orientador del proceso de descentralizacin, el cual a la fecha se encuentra en
consulta. Dicha consulta debe garantizar que el plan sea fexible, que recoja la opinin de los diversos
actores involucrados, y sea compatible con las iniciativas de integracin que vienen implementndose
y los objetivos de las mismas.
De otro lado, el Plan Nacional de desarrollo territorial es necesario para superar la falta de articulacin
entre los planes de ordenamiento territorial y los ZEE. Debe abordar las tareas pendientes para la
organizacin racional del territorio, ordenar y organizar las acciones de articulacin econmica que
vienen realizando los GR y GL.
6.15
Conclusiones
3. Las iniciativas de integracin de los gobiernos regionales y locales requieren de
articulacin y coordinacin.
La articulacin entre las iniciativas de integracin regional (JCI, mancomunidades, etc.) y las
mancomunidades municipales es necesaria pues les permitira planifcar acciones que se
complementen y contribuyan al desarrollo sostenible de los territorios.
Convendra implementar medidas o acciones concretas para incorporar a los alcaldes provinciales a
las instancias de decisin de las JCI, tal como lo establece la Ley de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de Regiones.
6.16
4. Los procesos de demarcacin y de ordenamiento territorial requieren ser revisados y
reformados.
Pese a los incentivos para la fusin y la prohibicin de creacin de nuevos distritos, se han creado
cuatro nuevos y no se conoce si cuentan con el nmero de poblacin que justifca tal creacin.
El proceso de demarcacin territorial contina siendo largo y engorroso, porque:
No se ha promovido el uso de los mecanismos alternativos de solucin de confictos previstos en
la ley, y;
No se cuenta con instancias responsables de la resolucin de confictos por demarcacin.
No se han establecido instrumentos para vincular el proceso de demarcacin y el de
ordenamiento territorial (ZEE), por lo que existe duplicidad de esfuerzos y falta de articulacin
entre las acciones planteadas.
Existen obstculos a enfrentar para promover la fusin de municipios distritales, como son:
El temor de la poblacin por un posible alejamiento del Estado, y;
No se ha informado ni promovido de forma extendida la estrategia de fusin de distritos y sus
benefcios.
Conclusiones
6.17