Professional Documents
Culture Documents
2012
2 edio
D126p
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Igor Baranenko
Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental
Introduo...................................................................................... 21
Um Breve Histrico do Planejamento................................................ 22
O Contexto Sociopoltico em que se Deve Inserir o Planejamento Estratgico
Governamental.......................................................................................... 25
A Democratizao Poltica e o Estado Necessrio...................................... 29
A Construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 38
O Contexto Disciplinar da Administrao Pblica................................................ 43
Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 44
O Gestor Pblico e o Administrador de Empresas......................................... 48
Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 50
A Formao do Gestor Pblico...................................................................... 52
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a
constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais
do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental
(PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um
aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para
atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e
ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos
tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do
Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas
de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer
novas demandas embutidas nesse estilo alternativo.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as
caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais
de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos
aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em
Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois?
O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a
situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e
a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o
tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios
outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone
(2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado,
ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta,
processos de transio como o que nos preocupa. Com uma
Mdulo Bsico
10
Apresentao
Mdulo Bsico
11
12
Apresentao
Mdulo Bsico
13
14
Apresentao
Mdulo Bsico
15
16
Apresentao
Mdulo Bsico
17
UNIDADE 1
CONTEDOS INTRODUTRIOS AO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
20
INTRODUO
Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de
que seu objetivo to somente introduzir o tema e que por isso no
merece ser entendido como um assunto importante para a sua
formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina.
Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso
das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias
mais utilizadas no PEG.
Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de
modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico
em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo
perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar
o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado.
Vamos comear?
Mdulo Bsico
21
UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO
Embora o planejamento possa ser considerado como uma
extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele
implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do
capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas
associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da
Nova Poltica Econmica, incio dos anos de 1920, que o
planejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico.
Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS),
inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta
contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos
estudos que vieram a constituir a metodologia de balano
intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se
afirmou como instrumento de organizao da economia socialista.
A potencialidade que ele apresentava em termos de
prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas
econmico-produtivas permitiu que em menos de um quinqunio
fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial
vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e
pela sabotagem contrarrevolucionria.
A rpida industrializao e o crescimento da produo
agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada
essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de
Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicos
positivos nos demais pases do bloco socialista.
22
Mdulo Bsico
*Keynesiana teoria econmica que procura resolver o problema do desemprego pelo aumento
dos gastos pblicos e
pela diminuio das taxas de juros, para estimular
consumo
desencorajar
e
o
entesouramento. Fonte:
Lacombe (2004).
23
Saiba mais
A experincia brasileira de
planejamento se aprofunda
e culturais. Aps o trmino de seu mandato, foi eleito
durante o perodo militar.
senador de Gois, mas foi cassado e seus direitos polSucessivos planos so formulados
ticos suspensos pelo regime mi litar. Tentou organizar
e implementados a partir de 1964
uma frente pela redemocratizao do Pas, mas no volseguindo o estilo autoritrio,
tou mais ao poder. Fonte: <http://tinyurl.com/lwkaas>.
centralizador e economicamente
Acesso em: 20 jul. 2009.
concentrador que caracterizou os
governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia
demandava uma mobilizao a qual, ainda que em menor grau do
que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava
um significativo esforo de planejamento.
Federal. Seu governo foi marcado por mudanas sociais
24
Mdulo Bsico
25
Dentre os muitos
trabalhos que
conceituam o
chamamos Estado
Herdado como
neoliberal,
26
detalhada deste e de
outros ismos que
caracterizam o Estado
Herdado
(patrimonialismo,
mandonismo,
personalismo,
Mdulo Bsico
governamentais
neste
27
28
A DEMOCRATIZAO POLTICA E
O ESTADO NECESSRIO
Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processo
de democratizao poltica que possibilitou o aumento da
capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus
interesses levando expresso de uma demanda crescente por
direitos de cidadania.
Na medida em que este processo avanou, foi evidente o
aumento da capacidade dos segmentos marginalizados em
veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens
e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao,
comunicao etc. e, com isto, da demanda por polticas pblicas
capazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamado
de cenrio tendencial da democratizao.
Mdulo Bsico
Reforma Gerencial, tm
apresentado elementos
do que aqui enfeixamos
na proposta de Estado
Necessrio. Entre as
29
30
Saiba mais
A
partir
dessa
Dcada de 1950
poca
se
institui
um
Mdulo Bsico
31
32
Mdulo Bsico
33
34
Mdulo Bsico
35
questo da
governabilidade e do
Tringulo de Governo
especialmente
elucidativa a este
respeito.
36
Mdulo Bsico
37
A CONSTRUO DO ESTADO
NECESSRIO E O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de
que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio,
aquele que possa servir como um instrumento para implementar
aquela proposta de mudana, demanda:
38
*Tecnoburocrtica novo
vilo da histria, como
uma classe necessariamente autoritria que
frustrou as esperanas
no socialismo. Isto ser
vtima da ideologia burguesa. Fonte: BresserPereira (2007).
Mdulo Bsico
39
So muitos os trabalhos
de pesquisadores
descrevendo as
caractersticas as quais
foram impregnando a
configuram o que
denominamos Estado
Herdado e apontam
propostas para sua
40
Mdulo Bsico
41
42
O CONTEXTO DISCIPLINAR DA
ADMINISTRAO PBLICA
Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no
qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para
que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis
e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem
a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter
que ocorrer.
Ela ir tratar de questes associadas ao marco analticoconceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em
relao Administrao Geral, derivada da Administrao de
Empresas e utilizada na conformao dos contedos da
Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam
inadequado para a consecuo daquele objetivo.
Mdulo Bsico
43
A indagao sobre a adequao do marco analticoconceitual da Administrao Geral que tem orientado as
experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia
pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas
Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes
de PEG.
44
completas e conhecidas
(com mais de dez
edies) publicadas no
Brasil sobre o tema a
Mdulo Bsico
45
46
caso atravs da
percia, relegando-o ao
saber e ao sabor de
especialistas que
examinam
individualmente a
Mdulo Bsico
vtima, e no as
condies de produo e
de trabalho.
47
48
Mdulo Bsico
reconhecidos pelo
Conselho Federal de
49
ADMINISTRAO DE EMPRESAS,
ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA
Embora as teorias da administrao estejam divididas em
vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a
uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do
trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas
caractersticas da Administrao Geral.
O conceito contemporneo entende que administrar dirigir
uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,
associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando
tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente,
eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe
(2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados
por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker
(1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas,
fazendo-as funcionar.
50
Mdulo Bsico
51
A FORMAO
DO
GESTOR PBLICO
52
*Apartheid poltica de
completa segregao racial.
Fonte:
Lacombe
(2004).
Mdulo Bsico
53
54
Lacombe (2004).
Fonte:
lderes.
reconhecidas
como
sejam
concorrentes ou no, do
imitar organizaes
de fazer comparaes e
*Benchmarking tcnica
ou no seu interior.
sociedade e o Estado
na interface entre a
polticos, econmicos e de
outra natureza no
apenas se expressam
como devem, numa
sociedade democrtica,
faz-lo.
Mdulo Bsico
55
Envolve as parcerias
pblico-privadas,
Setor, Responsabilidade
Social, Empresa etc.
56
Mdulo Bsico
Chamado tambm
Adequao Sociotcnica
por Dagnino (2008).
57
58
Mdulo Bsico
59
Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histrico do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos
do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes
Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia,
e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta
de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), observamos que nunca houve muito empenho em nosso Pas para
a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes.
Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que
vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambiente receptivo para esse tipo de instrumento de gesto pblica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspondentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamentar e subsidiar o processo de transformao do Estado Herdado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte
neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz
no apenas de atender s demandas da maioria da populao hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer
aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental.
A democratizao poltica, que se inicia com o final do
regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses. Do ponto de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor
pblico um marco de referncia analtico-conceitual,
metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-
60
Mdulo Bsico
61
Atividades de aprendizagem
Ao final desta Unidade 1, procure responder s questes
propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de dvidas,
voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos conceitos
ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em contato
com seu tutor.
62
UNIDADE 2
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL COMO
CONVERGNCIA E ENFOQUE
Mdulo Bsico
64
INTRODUO
Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas
suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir
as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso
do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio
coloca para a realizao dessas atividades.
Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos
fundamentos do PEG e mostrar por que consideramos que esta
disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos
a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas
que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles:
Anlise de Polticas; e
Planejamento Estratgico Situacional.
Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas, as
disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram,
at h bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam
subsdios especificamente orientados para a anlise das questes
pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham
ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina,
importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao
e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento
terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis,
difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e
a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento
governamental Administrao Pblica.
Mdulo Bsico
65
66
A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO
O processo de governo ou, mais precisamente, os processos
de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de
sua implementao no ocupam um papel central no horizonte de
preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos
cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o
Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises
de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs
da considerao de elementos a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda
que superficial, das suas duas vises extremas:
Mdulo Bsico
67
68
A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO
A Administrao Pblica tem como premissa a separao
entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica
(politics) e o das organizaes; a tomada de deciso e a
implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido
como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico
que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico
em torno de um interesse comum que se expressa no interior do
aparelho de Estado: implementar eficientemente o que foi, no
interessa como nem por que, decidido. como se o primeiro fosse
o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e
consequncia, inclusive temporal, do primeiro.
Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da
Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena
entre elas, como de tipo operacional. O objetivo precpuo da
Administrao Pblica era executar da melhor forma possvel,
segundo critrios de otimizao, autocontidos, incrementais e que
no ensejavam questionamentos de tipo poltico ou socioeconmico
mais amplos, as decises tomadas pelos governos. As quais eram
frequentemente e, poderamos dizer at hipocritamente, entendidas
como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura polticosocial percebida como uma poliarquia. O estudo do processo de
tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao
era, por isto, flagrantemente subestimado.
Mdulo Bsico
69
A CONCEPO INGNUA DO
ESTADO NEUTRO
Na viso simplista de certos setores da esquerda latinoamericana, a perspectiva da administrao era de direita, uma
vez que o que buscava era a otimizao das condies de
reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da
classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a
abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda),
para entender o que se encontrava a montante do territrio que
dominava da simples implementao das decises tomadas no
sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica,
eram vistas como mais uma tentativa do capital para
instrumentalizar este processo em seu benefcio.
70
Mdulo Bsico
automaticamente de
acordo com as
caractersticas do bloco
dominante de poder.
71
72
*Ad hoc expresso latina que significa somente para este fim especfico que est sendo considerado. Fonte: Lacombe
(2004).
*On the job realizado na
prpria execuo do trabalho. Fonte: Lacombe
(2004).
Mdulo Bsico
73
74
Mdulo Bsico
75
76
*Inflexo mudana da
direo ou da posio
normal desvio. Fonte:
Houaiss (2007).
pesquisadores muitos j
tinham se interessado
por questes ligadas
atuao do governo e s
polticas pblicas.
Mdulo Bsico
77
78
Mdulo Bsico
79
80
Mdulo Bsico
81
82
O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAL
Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque
no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos
que seguem, os quais apresentam as duas metodologias
integrantes do arsenal do PEG, j o fazem. Vamos comear?
O Planejamento Estratgico
Carlos Matus
Saiba mais
Situacional, mtodo PES, surgiu em
Ministro do Governo Allende
meados da dcada de 1970 como resultado
(1973) e consultor do ILPES/
da busca de uma ferramenta de suporte ao
CEPAL, falecido em dezembro
mesmo tempo cientfica e poltica para o
de 1998, ministrou vrios curtrabalho cotidiano de dirigentes pblicos e
sos no Brasil nos anos novenoutros profissionais em situao de
ta (Escolas Sindicais, IPEA,
governo. Seu criador foi o ex-ministro de
Ministrios, Governos Estaduais e MuniciPlanejamento chileno do governo Allende,
pais). Criou a Fundao Altadir com sede na
Carlos Matus. Nas suas prprias palavras,
Venezuela para difundir o mtodo e capacitar
o mtodo PES nasceu de um longo
dirigentes. Introduzido no Brasil a partir do
processo de reflexo ocorrido no perodo
final dos anos oitenta, o PES foi disseminado
em que ele ficou preso em funo do golpe
e adaptado amplamente nos locais onde foi
militar, o qual levou morte o presidente
utilizado, particularmente no setor pblico.
Allende, em setembro de 1973. Essa reflexo
Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/
o levou a formular uma crtica ao
032/32ctoni.htm#_ftn2>.
planejamento governamental tradicional e
propor um mtodo alternativo levando em conta o carter
situacional (situao do ator que planeja) e estratgico o qual deveria
Mdulo Bsico
83
84
Mdulo Bsico
85
86
Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio
de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de anlise do processo de elaborao de polticas pblicas, a Anlise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na
Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles
constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina denominamos PEG.
Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado
a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel central no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a
Administrao Pblica tende a desprezar o conhecimento
que ela ceticamente proporciona sobre a interface EstadoSociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a
Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um
mero aspecto tcnico-operacional, administrativo.
a partir da contribuio desses dois enfoques, a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional,
que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez
de norteou) a concepo desta disciplina.
Mdulo Bsico
87
Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento propomos algumas
atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em
caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.
1. Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Poltica, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica?
2. Por que a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico
Situacional so considerados abordagens adequadas para a proposta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento
estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os
gestores interessados na construo do Estado Necessrio?
3. Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o
Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de
cada um.
88
UNIDADE 3
METODOLOGIA DE
DIAGNSTICO DE SITUAES
Mdulo Bsico
89
90
INTRODUO
e adaptao do captulo
sobre a Metodologia de
Diagnstico de
Situaes, de Dagnino e
outros (2002).
Mdulo Bsico
91
Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela
serve? Qual sua relao com nossa disciplina?
92
Mdulo Bsico
outros, sistematizaram
tempo introduzindo na
MDS.
93
94
Mdulo Bsico
95
Figura 1: Situao-problema
Fonte: Elaborada pelo autor
96
Mdulo Bsico
97
AGIR ESTRATGICO
Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao
da MDS, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes
que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o
que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre
o que mais importante fazer para atingir os objetivos traados.
Nossa concepo de planejamento implica, portanto, enfrentar
problemas planejando para construir viabilidade.
98
Mdulo Bsico
99
Figura 4: Momentos
Fonte: Elaborada pelo autor
100
Mdulo Bsico
101
A ANLISE DE GOVERNABILIDADE
O TRINGULO DE GOVERNO
O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs
de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade
poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo.
Esse modelo formado por trs variveis interdependentes e cada
uma dessas variveis se encontra em um dos vrtices do Tringulo.
Correndo o risco da simplicidade excessiva, podemos dizer que
Governar controlar de forma adequada essas trs variveis.
O Tringulo de Governo que expressa o balano entre elas pode
ser esquematicamente concebido como a rea da figura.
Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto
de Governo, que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos
que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao
que o elegeu, conferindo assim, Apoio Poltico ao governo eleito.
intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato
de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim como
a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao
previamente existente um projeto meramente administrativo
no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos
obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo
transformador, que expressa uma grande ambio do ator social
de mudar a situao previamente existente, exigir alta
governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator
social precisa para governar inversamente proporcional ao Projeto
de Governo, entendido este como a ambio de mudar a situao
previamente existente. Veja na Figura 5:
conjunto de planos,
102
Mdulo Bsico
103
Representada na Figura 5
pela vrtice direita do
tringulo.
104
Mdulo Bsico
105
106
Mdulo Bsico
107
108
SITUAO-PROBLEMA)
Mdulo Bsico
109
TIPOS
DE
PROBLEMAS
110
CONFORMAO
DE UM
PROBLEMA
Mdulo Bsico
111
COMO FORMULAR
UM
PROBLEMA?
112
Mdulo Bsico
113
A DESCRIO DE UM PROBLEMA
Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos
verificveis atravs dos quais ele se manifesta como tal em relao
ao ator que o declara. Esses fatos devem ter sua existncia
amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara:
o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma
ameaa para um segundo, um xito para um terceiro e uma
oportunidade para um quarto.
A descrio de um problema deve precisar seu significado e
torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto
ela precisa:
114
Mdulo Bsico
115
A EXPLICAO DA SITUAO-PROBLEMA
O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma
como os atores participantes de um jogo social observam e, portanto,
explicam a realidade em que esto inseridos. Toda explicao
pressupe reflexo. ela que permite ao ator perceber possibilidades
para transformar ou para manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino
entre:
O modelo explicativo se
completa quando as
causas so interrelacionadas.
116
Mdulo Bsico
117
O FLUXOGRAMA EXPLICATIVO
DA SITUAO
A visualizao grfica do resultado da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma proposta por
Matus (1993) para o seu fluxograma explicativo situacional.
O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a
discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada
situao-problema. A sua estruturao baseada no
estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis
que a conformam.
118
SELEO DE NS CRTICOS
O PEG exige o compromisso de atuar sobre problemas e
situaes como algo preciso e operacional. De outra maneira, a
reflexo como suporte tomada de decises no leva ao efetiva
nem se revela prtica.
Mdulo Bsico
119
120
na Unidade seguinte.
Mdulo Bsico
121
MOS OBRA
Com base no exemplo do jogo de futebol apresentado na
seo Uma viso preliminar do resultado, preparamos a seguir
um roteiro composto de uma srie de passos e observaes a serem
seguidos para aplicar a metodologia. Isso feito tomando um
exemplo concebido a partir de uma situao-problema bastante
geral, mas relacionada ao tema do curso.
Observando o fluxograma obtido, podemos constatar que
h, neste exemplo, somente duas cadeias causais. A primeira delas
se bifurca e a segunda se une com a primeira no final do fluxograma,
quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo.
Se propusssemos a um grupo uma situao-problema para
praticar a aplicao da MDS, perguntaramos:
122
Aplicativo para
diagramas tcnicos e
profissionais, com
Mdulo Bsico
123
124
Mdulo Bsico
125
Resumindo
Esta Unidade avana nossa proposta de fornecer elementos para a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio. Diante deste propsito, vimos uma ferramenta importante de trabalho a Metodologia de Diagnstico
de Situaes. A MDS, a qual se baseia no fato (alis, bvio)
de que cada ator social, em funo da sua viso de mundo,
dos resultados que quer e pode alcanar, formula um diagnstico particular da realidade, da sua situao-problema.
Falamos ainda sobre a Governabilidade mostrando que
ela proporcional diretamente Capacidade de Governo e ao Apoio Poltico e inversamente ambio de mudana do Projeto Poltico do governante.
Por fim, mostramos a importncia, para o PEG, do fluxograma explicativo situacional de uma situao-problema,
baseada no estabelecimento de relaes de causa e efeito
entre as variveis que conformam o seu modelo.
126
Atividades de aprendizagem
Antes de prosseguir, vamos verificar se voc entendeu tudo
at aqui! Para saber, procure, ento, responder s atividades
a seguir. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa
dos conceitos ou resultados ainda no entendidos.
Mdulo Bsico
127
UNIDADE 4
METODOLOGIA
DE
PLANEJAMENTO
DE S ITUAES
130
INTRODUO
e adaptao do captulo
sobre a Metodologia de
Planejamento de
Situaes, de Dagnino e
outros (2002).
Mdulo Bsico
131
132
Mdulo Bsico
133
134
Apresentada na Unidade
releitura cuidadosa da
Unidade.
Mdulo Bsico
135
PROBLEMA
Enfrentar o problema no
espao originalmente declarado.
136
Mdulo Bsico
137
Os mdulos de ao
previstos em um plano
so denominados de
operaes.
O monitoramento das alteraes verificadas na situaoproblema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem
so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo
no depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, tambm
das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam
mudanas no contexto a ocorrncia de surpresas e, principalmente,
os planos e as aes de outros atores sociais.
138
OPERAES
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos
(conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve
ser criado para a viabilizao do plano, e elas so elaboradas como
a soluo de cada N Crtico identificado num fluxograma
explicativo. Soluo essa a ser alcanada no mbito deste problema
no prazo do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o
cumprimento do plano.
As Operaes podem tambm ser entendidas como atos
lingusticos enunciados no espao das declaraes de compromissos
visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por
Comprometo-me a ... (fazer algo). Para tanto as operaes
precisam ser:
Mdulo Bsico
139
140
MATRIZ OPERACIONAL
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos
atravs do qual devem ser atingidos os resultados esperados nas
operaes. Cada ao poder ser dividida em atividades que, por
sua vez, podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da
complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do
cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer
forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na
Matriz Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos
produtos, resultados esperados, datas (incio/fim), responsveis,
apoios e recursos necessrios.
Mdulo Bsico
141
Resultados
So os impactos sobre as manifestaes concretas do
problema que est sendo atacado (avaliado pelos seus descritores);
a mudana na realidade observada. A definio dos resultados
possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo precisa
das aes no sentido da estratgia geral.
Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo
e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se
os produtos esto sendo obtidos e os problemas identificados
persistem porque os resultados esperados no esto ocorrendo.
H, ento, necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.
Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para
viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano
implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos,
necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso.
O Quadro 3 indica os recursos que podem ser utilizados para a
viabilizao de aes planejadas.
CAPACIDADES
RECURSOS
cognitivos
polticos
financeiros
organizacionais
142
Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais
lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A
determinao dos prazos das operaes e das aes marca a
trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os
intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas
simblicas etc.).
A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento
e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a
execuo das aes. Os prazos esto relacionados data limite para
a finalizao da ao (para ser mais preciso, ao intervalo entre o
incio e o fim da ao).
Responsveis
Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas
a serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser
nominais ou no mnimo por funo, evitando a diluio de
responsabilidades.
Mdulo Bsico
143
144
Mdulo Bsico
145
GESTO DO PLANO
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de
governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que
completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma
de improvisao necessria e quase inexorvel.
Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o
domnio ser da improvisao sobre o plano ou do plano sobre a
improvisao. No obstante, temos de reconhecer que as equipes
dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para
solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher as
circunstncias do contexto em que devero agir.
146
Mdulo Bsico
147
148
COMPONENTES DE UM SISTEMA DE
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe
permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado
causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar
oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se
distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e
relevante, no se identificam bem os problemas, no se pode ataclos a tempo e posterga-se a ao corretiva.
Condicionante da
resultados previstos no
sejam alcanados.
Mdulo Bsico
149
150
Resumindo
Chegamos ltima Unidade deste livro, destinada
Metodologia de Planejamento de Situaes!
Aqui voc aprendeu a Planejar por Situaes-Problema. Isto , a executar as Etapas para a formulao de um
Plano de Ao (conceber Operaes e Aes, avaliar a fora
dos atores com ele envolvidos, alocar recursos, definir prazos e responsabilidades etc.) a partir do Fluxograma
Explicativo da Situao-Problema resultante da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes.
Aprendeu tambm como fazer a Gesto do Plano,
mediante a considerao de seus focos de debilidade e das
dificuldades inerentes ao PEG associadas ao fato de que
sempre estamos atuando sob incerteza.
O pano de fundo delineado nas duas primeiras Unidade e as categorias analticas, tais como ator social, jogo
social, situao-problema, e procedimentos de modelizao
apresentados na terceira, foram aqui aterrissados no campo mais estrito onde se d o processo de planejamento propriamente dito.
Agora voc est apto a fazer com realismo e eficcia a
alocao de recursos, a determinao dos prazos das operaes e das aes, a delinear a trajetria do plano, a avaliar
os pr-requisitos, concomitncias, intervalos, os pontos de
confluncia, a especificar os recursos necessrios (e ajustlos sua disponibilidade) para cada ao.
Mdulo Bsico
151
Mantendo a ideia de que nossa metodologia privilegia aspectos situacionais e estratgicos, vimos que o plano
s se completa na ao, nunca antes. E, que ele deve ser
refeito permanentemente a partir da anlise sobre o desenvolvimento dos fatos concretos, a evoluo do plano, o
avano da capacidade de elaborao individual, coletiva e
da instituio.
Depois deste tempo e espao virtual em que de alguma estranha maneira estivemos ligados por esta disciplina,
s resta desejar a voc sucesso. E esperar que a motivao
que nos levou a prop-la, de proporcionar elementos terico-prticos para que voc possa participar do desafio que
representa para o Pas a transformao do Estado Herdado
no Estado Necessrio, seja tambm sua.
152
Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de fazer isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
1. Aplique os contedos da Metodologia de Planejamento de Situaes em uma situao-problema tratada por voc atravs da
Metodologia de Diagnstico de Situaes apresentada na Unidade anterior.
2. Tendo como referncia o seu Fluxograma Explicativo e aps a identificao dos ns crticos, explique por que so estas, e no outras, as causas escolhidas.
3. Tendo como referncia a sua rvore de Problemas, apresente
detalhadamente cada uma das etapas para a formulao de seu
Plano de Ao (operaes, Matriz Operacional etc.).
4. Identifique possveis focos de debilidade de seu Plano de Ao.
Mdulo Bsico
153
CONSIDERAES FINAIS
GUISA DE CONCLUSO
Esta concluso retoma aspectos relativos funo que a
disciplina de PEG deve desempenhar no mbito do Curso e, a partir
deles, mostrar a forma como se espera que voc se aproprie dos
contedos analtico-conceituais tratados nas Unidades 2 e 3, e dos
de natureza operacional apresentado na Unidade 4. Sugere,
tambm, a relao que tais contedos podero fazer com os
contedos apresentados nas demais disciplinas visando a aproveitlos no desenvolvimento dos momentos descritivo (com a aplicao
da MDS) e normativo (com a aplicao da MPS) do PEG.
Com relao aos Contedos Introdutrios ao PEG,
esperamos que voc tenha presente as condies adversas que as
atividades a ele relacionadas tero que ser por ele realizadas, isto
, tanto em termos da perspectiva histrica de longo prazo quanto
em termos do contexto sociopoltico e institucional que ainda
sustenta o Estado Herdado e dificulta o trnsito ao Estado
Necessrio pela via do momentum da Reforma Gerencial, e do
contexto disciplinar da Administrao Pblica que no tem estimulado
a incorporao dos contedos de Anlise de Polticas e de Planejamento
Estratgico Situacional formao dos gestores pblicos.
Com relao Unidade que mostra como esta disciplina de
PEG foi conformada mediante a combinao dos enfoques de
Anlise de Polticas (que por sua vez uma convergncia que se
inicia na dcada de 1960, nos pases avanados, da Cincia Poltica
e da Administrao Pblica) e Planejamento Estratgico Situacional
154
Consideraes Finais
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
No que se refere metodologia de aprendizado, a disciplina
parte da ideia de que importante para um aluno de um Curso
como o que estamos tratando produzir documentos que representem
os resultados que alcanou. No caso de uma disciplina cujo objetivo
fornecer elementos terico-prticos orientados a aumentar a sua
capacidade para a atividade de PEG, consideramos que esse
documento deve registrar de forma sistemtica os resultados que
ele ir obter atravs da aplicao das duas metodologias
fundamentais que a integram: a Metodologia de Diagnstico de
Situaes e a Metodologia de Planejamento de Situaes.
O documento ser construdo paulatinamente em torno de uma
situao-problema escolhida e enunciada pelo aluno. Este enunciado
Mdulo Bsico
155
156
Consideraes Finais
Mdulo Bsico
157
CONCLUSO
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para
levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das
relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo
atravs de um Curso de Especializao como este, parece ser
essencial para permitir que essas relaes sejam capazes de
promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel
que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes
Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas,
um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de
levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno
no diferencia o atual governo de outros que ocuparam
anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o faz o fato de
que ela esteja sendo buscada atravs de um significativo esforo
por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do
corpo de funcionrios pblicos para implementar as suas propostas.
158
Consideraes Finais
Mdulo Bsico
159
Referncias
ARAGO, Ceclia; SANGO, Maria da Conceio. O mtodo do caso no
ensino de administrao pblica: um exerccio prtico. In: TENRIO,
Fernando Guilherme. Gesto social: metodologia e casos. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2003.
ATRIO, Jorge; PICCONE, Maria. De la Administracin Pblica a la
Gerencia Pblica. El porqu de la necesidad de gestionar la transicin.
Caracas. Revista del CLAD Reforma y Democracia, n. 42, oct. 2008.
BARDACH, Eugene. Getting Agencies to Work Together: The Practice and
Theory of Managerial Craftsmanship. Washington DC: Brookings
Institution Press, 1998.
BENTO, Jos Alexandre da Graa; FERROZ, Paulo Corra Luiz. Curso
Gesto Estratgica Pblica. Campinas, Outubro de 2005.
BILHIM, Joo. Comportamento Organizacional. Lisboa: Universidade
Aberta, 1997.
BORN, Atilio. A Crise do Neoliberalismo e os Perigos do Possibilismo.
Disponvel em: <http://resistir.info/argentina/boron_06set04.html>.
Acesso em: 6 set. 2004.
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano
Diretor da Reforma do Aparelho Estado MARE (Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado). Braslia: Presidncia da
Repblica. Imprensa Oficial, set. 1995.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado nos anos 90
lgica e mecanismos de controle. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica,
n. 45, 1998 49-95. Desarrollo Econmico, 38(150) jul. 1998.
________. Burocracia pblica e classes dirigentes no Brasil. Rev. Sociol.
Polit., jun. 2007, n. 28, p. 9-30.
BRUGU, Quim. Modernizar la administracin desde la izquierda:
burocracia, nueva gestin pblica y administracin deliberativa. Reforma
y Democracia. CLAD, n. 29, jun. 2004. Caracas.
160
Referncias Bibliogrficas
Mdulo Bsico
161
162
Referncias Bibliogrficas
Mdulo Bsico
163
164
Referncias Bibliogrficas
Mdulo Bsico
165
M INICURRCULO
Renato Peixoto Dagnino
Professor titular no Departamento de Poltica
Cientfica e Tecnolgica da UNICAMP, tem atuado
como professor convidado em vrias universidades
no Brasil e no exterior. Graduou-se em Engenharia
em Porto Alegre e estudou Economia no Chile e no Brasil, onde fez o
mestrado e o doutorado. Sua Livre Docncia na UNICAMP e seu PsDoutorado na Universidade de Sussex foram na rea de Estudos Sociais da Cincia e Tecnologia. Incorporou-se UNICAMP em 1977, onde
colaborou com o Prof. Rogrio Cerqueira Leite na criao da primeira
incubadora de empresas latino-americanas a Companhia de Desenvolvimento Tecnolgico e, a partir de 1979, com o Prof. Amilcar
Herrera na criao do Instituto de Geocincias e da rea de Poltica
Cientfica e Tecnolgica daquela universidade. Alcanou reconhecimento internacional na dcada de 1980 pelos seus trabalhos sobre
economia de defesa e sobre a P&D e produo militares latino-americanas. Desde ento tem se dedicado ao estudo das relaes CinciaTecnologia-Sociedade na Amrica Latina. Mais especificamente, anlise da poltica relativa ao complexo pblico da pesquisa e da educao superior, gesto estratgica da inovao, adequao
sociotcnica, construo de um estilo de Poltica de C&T aderente ao
cenrio de democratizao latino-americano e ao estudo do debate
sobre o determinismo tecnolgico e a neutralidade da cincia. Entre
as ferramentas e metodologias que mais utiliza esto: anlise de sistemas, anlise estrutural, construo de modelos, policy analysis, construo de cenrios, prospectiva e planejamento estratgico.
166
9 788561 608835