1

ROLUL EFULUI STATULUI

Cercetarea comparativ a regimurilor constituionale ale diferitelor ri prezint o considerabil
nsemntate teoretic i practic. Ea permite, pe de o parte, degajarea unor principii comune, identificarea
instituiilor necesare oricrui stat de drept iar, pe de alt parte, sub aspectul tehnicii juridice, nlesnete procesul
de elaborare i de definitivare a mecanismelor constituionale.
ncercndu-se sa formuleze o definiie proprie a dreptului constituional comparat, teoreticienii
au ajuns la concluzia c acesta reprezint o subramur a dreptului comparat n general, ramur
independent, corelat cu sistemele de drept naionale, avnd ca obiect compararea n special a
instituiilor politico- statale, precum i a tehnicilor de elaborare a constituiilor n scopul identificrii celor mai
bune ci i metode de perfecionare a propriilor reglementri constituionale.
Odat stabilit obiectul, metoda i domeniul de aciune al dreptului constituional
comparat,cercetarea examineaz particularitile regimurilor politice i constituionale, efectund
totodat o analiz comparativ a rolului i locului ocupat n cadrul acestora de principalele instituii ale
statului (Parlamentul, eful statului, Guvernul, justiia etc.). Tot aici sunt evaluate modalitile n care
anumite concepte fundamentale se regsesc i se aplic n sistemele analizate (democraia, drepturile
omului, controlul de constituionalitate, puterea constituant originar i puterea constituant derivat,
tehnicile de revizuire a Constituiei).
n cadrul sistemului instituiilor constituionale juridice i politice, eful de stat ocup un rol i o
poziie dintre cele mai importante. n condiiile separaiei puterilor, eful statului poate fi nsui titularul
puterii executive (cum este, de pild, n S.U.A.), poate fi un arbitru ntre puterile statului, deinnd totodat i
unele prerogative ce aparin puterii executive (cum ar fi, de pild, n Frana) sau poate s reprezinte un simbol
al statului, o emanaie a puterii legiuitoare, responsabil fa de aceasta (de pild, n Germania i Italia).
n rile care au pstrat forma de guvernmnt monarhic, eful statului - monarhul ereditar - nu deine
responsabiliti politice. n aceste state, Guvernul este de fapt titularul puterii executive, monarhul pstrnd
numai anumite prerogative legate de reprezentarea statului pe planul relaiilor externe, pstrarea
echilibrului ntre puterile statului i continuitatea autoritilor statale. Pentru a releva nsemntatea instituiei
efului statului este suficient s amintim c, de fapt, n legtur cu prerogativele celui care se gsete n
fruntea rii, regimurile constituionale - aa cum am artat deja - au fost de fapt clasificate n regimuri
prezideniale, semiprezideniale i parlamentare.
n regimurile prezideniale, cum este de pild cel american, eful de stat, care dispune de considerabile
atribuii, este ales direct de popor, dar puterea sa este contracarat de aceea a forumului legislativ -
Congresul - pe care nu l poate dizolva. n sistemul american preedintele nu are dreptul de iniiativ
legislativ, aceasta aparinnd n exclusivitate membrilor puterii executive, este obligat s
obin asentimentul Congresului pentru ncheierea unor acorduri internaionale i avizul comisiilor sale de
specialitate pentru confirmarea unor nali demnitari. Congresul dispune de posibilitatea de a-l demite
2

pe preedinte i a-l trage la rspundere penal, n cadrul unei proceduri destul de complicate care se
numete "impeachment". Puterea judectoreasc - absolut independent, dei membrii Curii Supreme sunt
numii de preedintele S.U.A. - are dreptul s ia n discuie legalitatea i constituionalitatea chiar a actelor
guvernului.
Dup cum am subliniat mai sus, atunci cnd am examinat regimul prezidenial, preedintele
american dispune de numeroase puteri, dar el este ales n baza unei proceduri democratice i ct se poate
de eficiente de consultare a poporului, iar odat ales nu este cu nimic n afara sistemului de responsabiliti.
Adoptarea i aplicarea regimului prezidenial nu este, prin urmare, att de mult influenat de tipul de
atribuii pe care le deine preedintele, de prerogativele mai mari sau mai mici ce aparin acestuia, ci de
modul n care se ncadreaz aceast putere - considerabil, desigur - n mecanismul de control democratic.
Sistemul prezidenial permite, deci, o autentic nfptuire a aspiraiilor democratice, dar numai cu condiia ca
el s fie raportat la un ntreg sistem de norme i mecanisme, de instituii i forme de control care s-i garanteze
eficiena i stabilitatea.
Faptul c un preedinte american a putut fi tras la rspundere n 1974 (Nixon n cazul Watergate) iar
altul, supus judecii Senatului n 1998 (Bill Clinton) demonstreaz fora i vitalitatea democraiei
americane, bazat pe tradiii, pe drepturile omului, dar i pe un sistem eficient de guvernare, care permite
efului de stat s exercite un numr extrem de mare de responsabiliti, cu condiia ns de a le folosi corect i
n serviciul ntregii naiuni. "Mai mult, n regimul prezidenial al Statelor Unite ale Americii de Nord, sistemul
de frne i contragreuti opereaz uneori chiar n cadrul aceleiai puteri. Alctuirea Congresului pe baz
bicameral nu urmrete numai ca prin crearea Senatului s se asigure o reprezentare paritar a statelor ce
formeaz federaia nord-american ci, i ca, fracionndu-se puterea legiuitoare, aceasta s nu fie
concentrat n minile unei singure adunri care, nemprindu-i atribuiile cu nimeni, ar putea dobndi un
rol politic excesiv.
Spre deosebire de regimurile prezideniale, regimurile semiprezideniale pstreaz alegerea direct
a preedintelui de ctre popor, dar i confer preedintelui o serie de importante atribuii
politice. Dei n sistemul semiprezidenial eful statului nu este n acelai timp i prim ministru - funcia
de prim ministru fiind separat de aceea de preedinte -, el poate prezida lucrrile Cabinetului, poate sesiza
Curtea Constituional i are dreptul "de veto legislativ", pe care l are, desigur, i preedintele american.
Regimul semiprezidenial caut s suplineasc o serie de dezavantaje ale sistemului prezidenial,
dar i de imperfeciuni ale regimului parlamentar - la care ne vom referi n continuare. ntre un sistem care
acord preedintelui prerogative foarte largi i un sistem care nu i acord deloc, regimul semi -
prezidenial imagineaz o cale de mijloc, n care preedintele, ales de ntregul popor, devine un arbitru ntre
puterile statului, dar puterea executiv aparine de fapt Guvernului, n fruntea cruia se gsete primul
ministru. Aceasta reprezint, de fapt, prima i cea mai important deosebire ntre regimul semi-
prezidenial i cel prezidenial, deoarece n regimurile prezideniale preedintele este totodat eful puterii
executive. Ca element comun ntre regimurile prezideniale i cele semi-prezideniale se poate meniona
3

posibilitatea de punere sub acuzare a preedintelui n anumite situaii grave ns, n timp ce n
regimurile semiprezideniale preedintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodat
preedintele ntr-un sistem prezidenial. Desigur, exist i unele puncte de asemnare, care nu respect pe
deplin aceast demarcaie de puteri. Aa, de pild, n regimurile semiprezideniale preedintele republicii
prezideaz Consiliul de Minitri, fie de regul (cum este n Frana), fie numai n anumite situaii (cum
este n Romnia). Implicarea sa direct n viaa politic nu este posibil n regimurile semiprezideniale
unde, dei preedintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate
desfura totui o activitate politic, deoarece prin definiie trebuie s adopte o poziie echidistant fa de
diferitele fore politice care particip la competiia pentru guvernare.
Att n regimul prezidenial, ct i n regimul semi-prezidenial, preedintele nu are iniiativ
legislativ, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi, exercitndu-i dreptul de veto, i s dispun
trimiterea lor pentru o nou discutare Camerei (sau Camerelor), n scopul reexaminrii proiectului pe care nu l
consider acceptabil.
Atribuiile de politic extern sau cele privind funciile militare ale Preedintelui n diverse
sisteme sunt, n general, aceleai. La fel i cunoscutele prerogative ce privesc amnistia i graierea care, n
regimul anumitor constituii, solicit i un aviz din partea Ministerului Justiiei.
n legtur cu sistemul semiprezidenial francez, mai trebuie subliniat c, potrivit art.16 din
Constituia citat, preedintele dispune de dreptul de a lua msuri excepionale cnd instituiile republicii,
independena naiunii, integritatea teritoriului sau ndeplinirea angajamentelor sale internaionale sunt
ameninate ntr-un mod grav i imediat. Spre deosebire de sistemul romn, unde preedintele poate s
prezideze edinele Consiliului de Minitri, art.9 din Constituia francez din 1958 menioneaz numai c
preedintele conduce edinele Consiliului de Minitri, de unde concluzia c aceast reglementare este
obligatorie. n sistemul francez, Preedintele Republicii poate s pronune dizolvarea Adunrii Naionale, dar
nu i a Senatului. Dizolvarea Adunrii Naionale este pronunat ns numai dup "consultarea" primului
ministru i a preedinilor celor dou Camere, prerea acestora nuefiind ns obligatorie.
n afara acestor atribuii, n Frana, Preedintele - ales iniial pe apte ani, termen ce a fost redus la 5
ani ca urmare a relativ recentei reforme constituionale (2001) - este comandantul suprem al armatei, are
dreptul de graiere, adreseaz mesaje celor dou Camere ale Parlamentului, desemneaz primul ministru,
iar actele sale, cu excepia unor msuri printre care Decretul de aplicare a art.16, necesit semntura
primului ministru sau a minitrilor responsabili.
Un al treilea regim constituional este cel parlamentar. Acest regim acord o nsemntate considerabil
Parlamentului, care devine de fapt adevratul forum politic de guvernare. Guvernul - condus de un prim
ministru eficient i cu largi puteri - este obligat s dea socoteal Parlamentului, care i poate retrage oricnd
ncrederea, fr prea mari dificulti, n condiiile n care apreciaz c acesta nu- i ndeplinete mandatul.
Preedintele republicii este, n asemenea condiii, o figur mai mult decorativ, avnd atribuii de
reprezentare i protocol, un rol politic minor, ce este depit - de departe - de poziia proeminent a
4

primului ministru. Preedintele republicii poate aciona ns cu succes n situaii de criz, n care el este de
fapt cel ce va conferi mandatul viitorului premier; o asemenea opiune nu poate fi fcut ns nici ea
discreionar, deoarece preedintele va recurge la o anumit nominalizare numai dup ce va avea girul
forelor politice i se va confrunta cu acestea.
Aa cum se cunoate, exemplele clasice de regimuri parlamentare sunt n Europa, Germania i
Italia, iar dintre fostele ri socialiste, Cehia, Slovacia, preedintele reprezint federaia i ncheie tratate,
acrediteaz i primete trimiii diplomatici. Printre atribuiile preedintelui se pot meniona: numirea i
revocarea judectorilor, a funcionarilor federali, precum i a ofierilor i subofierilor, exercitarea
dreptului de graiere - preedintele putnd delega unele din aceste prerogative altor autoriti. Pentru
cazuri grave, Constituia instituie procedura punerii sub acuzare a Preedintelui. Bundestag-ul sau
Bundesrat-ul poate pune sub acuzare Preedintele Republicii n faa Tribunalului Constituional Federal
pentru nclcare voluntar a Legii fundamentale sau a unei alte legi federale. Cererea de punere sub
acuzare trebuie ns prezentat de cel puin o ptrime din membrii Bundestag-ului sau o ptrime din membrii
Bundesrat-ului. Decizia de punere sub acuzare trebuie luat cu o majoritate de dou treimi din membrii
Bundestag-ului sau dou treimi din Bundesrat. Acuzaia va fi susinut n faa Tribunalului Constituional de
un reprezentant al Adunrii care a votat punerea sub acuzaie.
n Italia, potrivit Constituiei din 1947, preedintele republicii este ales de ambele Camere ale
Parlamentului, pe termen de 7 ani. Preedintele republicii este eful statului i reprezint unitatea naional. El
poate trimite mesaje celor dou Camere. El fixeaz alegerile i stabilete prima ntrunire a
Parlamentului. Preedintele autorizeaz prezentarea proiectelor de lege aparinnd iniiativei
Guvernului; promulg legile i emite decretele cu valoare de lege, ca i regulamentele; fixeaz
referendumul popular n cazurile prevzute de Constituie; numete, n cazurile prevzute de lege,
funcionarii de stat; acord decoraii; acrediteaz i primete reprezentanii diplomatici; ratific tratatele
internaionale, dup autorizarea prealabil a Camerelor, dac acest lucru este prevzut; este
comandantul forelor armate i prezideaz Consiliul Suprem al Aprrii, constituit conform legii. n
atribuiile sale intr i declararea strii de rzboi, dup deliberarea Camerelor. Preedintele prezideaz
Consiliul Superior al Magistraturii. El are dreptul de graiere i poate comuta pedepsele.
Preedintele republicii poate, dup ntiinarea preedinilor celor dou Camere, s dizolve una
sau ambele Camere. El nu poate exercita ns acest drept n ultimele ase luni ale mandatului su. Nici un act al
Preedintelui republicii nu este valabil dac nu este contrasemnat de minitrii care l-au propus i care i
asum astfel responsabilitatea. Actele care au valoare legislativ i celelalte acte de competena
Preedintelui sunt, de asemenea, contrasemnate de preedintele Consiliului de Minitri. Preedintele
republicii nu rspunde de actele svrite n exerciiul funciilor sale dect n cazurile de nalt trdare sau
atentat contra Constituiei. n aceste cazuri el este pus sub acuzaie de ctre Parlament n edin comun, cu
o majoritate absolut a membrilor si.
Un exemplu singular de organizare politico-constituional l constituie regimul directorial,
5

practicat n Frana n timpul Revoluiei Franceze i meninut, n prezent, n Elveia, chiar n condiiile noii
Constituii din anul 2000, care recunoate un executiv colegial, ales de puterea legiuitoare pe termen
determinat, pe care ns nu o poate dizolva i care nici nu-l poate demite. n condiiile profundelor transformri
politice care au avut loc n anii '90 n Europa central i de rsrit, fostele ri comuniste - care au abolit
sistemul mono-partid i economia planificat - au transformat structural cadrul lor legislativ i
constituional, preocupndu-se de elaborarea unor noi legi fundamentale care s garanteze drepturile i
libertile cetenilor, pluralismul politic, o funcionare armonioas a instituiilor statului, controlul
constituionalitii i aplicarea efectiv i imediat a angajamentelor internaionale n ordinea intern a statelor
respective. Din acest punct de vedere este de remarcat c unele state foste socialiste s-au orientat spre
modelul american (Rusia), altele spre modelul francez (Romnia) iar altele spre modelul german (Slovenia,
Croaia, Cehia, Slovacia, Ungaria).
Integrarea noilor democraii n ordinea de drept internaional s-a fcut, firete, respectndu-se
tradiiile i instituiile naionale, n unele cazuri folosindu-se chiar fostul cadru constituional, vechile constituii
fiind numai parial abrogate i pstrate n vigoare cu anumite modificri (Ungaria). Indiferent de opiunile pe
care aceste state le-au manifestat fa de unul sau altul dintre sistemele constituionale, instituia efului de stat
a rmas ns, desigur, una dintre instituiile cheie de care depinde edificarea n aceste ri a unui nou cadru,
democratic. n acest context, o nsemntate dintre cele mai mari o prezint aciunile de mediere ale efului
statului ntre diferitele fore politice, contribuia sa la dezamorsarea unor probleme sociale, adresarea
unor mesaje naiunii, prin care se solicit respectarea principiilor statului de drept i rezolvarea prin
nelegere, de ctre toate forele politice i sociale, a problemelor complexe i dificile legate de tranziia ctre
o nou societate.
n Romnia, nc cu civa ani n urm, s-au iniiat ample dezbateri, cu participarea
specialitilor, a oamenilor politici, a unor reprezentani ai societii civile, cu privire la eventualitatea i
necesitatea unei reforme constituionale. Una dintre instituiile care au stat cel mai mult n centrul ateniei
acestor dezbateri a fost instituia efului statului.
Dup cum este n general cunoscut, problema stabilirii regimului constituional al Romniei
a oferit, n primii ani post-revoluionari, prilejul unor vii dezbateri att n pres, la televiziune, dar mai ales n
cadrul Adunrii Constituante. Mai muli parlamentari s-au pronunat pentru republica parlamentar, iar nu
pentru sistemul de republic semiprezidenial de tip francez, care a inspirat foarte mult structurarea puterilor n
cadrul Constituiei din 1991.
Problema opiunii Romniei pentru o republic semiprezidenial sau parlamentar a fost repus
n discuie cu prilejul dezbaterilor care au avut loc n anul 2002. n edina din 6 februarie 2002 a Biroului
Executiv Central al Partidului Social Democrat, premierul Adrian Nstase a ridicat problema gsirii celor mai
bune modaliti de alegere a efului statului i, n consecin, a determinrii regimului constituional al
Romniei. Adrian Nstase a artat c n Constituia din 1991 problema instituiei prezideniale a fost
"rezolvat romnete. Competenele preedintelui au fost stabilite la nivelul unei instituii parlamentare, dar
6

fr a avea puterile obinuite, iar sistemul de alegeri este cel specific unei republici prezideniale,
prin vot universal". Acum, a remarcat primul-ministru, exist fie alternativa lrgirii competenelor la
nivelul unei republici prezideniale unde preedintele are dreptul s dizolve Parlamentul, s numeasc
primul-ministru - ca n cazul Rusiei i Ucrainei -, fie s urmm modelul Franei, n care preedintele
prezideaz toate edinele de guvern. n Frana, a relevat premierul Nstase, "de un
an i jumtate funcioneaz sistemul de coabitare, n care preedintele conduce
Guvernul, ns eful statului i premierul reprezint partide politice diferite".
Aceste importante opinii exprimate de primul ministru au suscitat un larg ecou n rndul forelor
politice. n sprijinul republicii parlamentare s-a manifestat Partidul Naional Liberal, care a considerat c este
necesar restrngerea rolului efului statului la acela de simbol al statului i al naiunii, s se recurg la
alegerea efului statului de ctre Parlament, la suprimarea atribuiilor efului statului n raport cu
Parlamentul i procesul de legiferare. Totodat, P.N.L. a preconizat participarea efului statului la
edinele Guvernului exclusiv n domeniul politicii externe, al aprrii i al asigurrii ordinii publice,
stabilirea expres a regulii c toate decretele efului statului vor fi contrasemnate de primul-ministru,
instituirea rspunderii penale i pentru corupie a efului statului, suspendarea sa automat din funcie n caz
de trimitere n judecat penal.
Aa cum s-a artat chiar n cuprinsul acestui capitol, o analiz comparativ a evoluiei constituionale a
fostelor state socialiste din Europa de rsrit, dup 1990, atest faptul c la momentul respectiv n general
trei "modele" au fost avute n vedere: modelul prezidenial american, aplicat n Rusia; modelul
semiprezidenial francez, aplicat n Romnia i modelul parlamentar germano-italic, aplicat n majoritatea
celorlalte state foste socialiste. Diferena ntre regimul prezidenial - cum este cel de tip american - i cel
parlamentar const - dup cum am artat - n special n aceea c ntr-un regim prezidenial preedintele
este titularul puterii executive, dispunnd de prerogative importante, fr a putea ns dizolva Parlamentul
(care totui l poate destitui i trimite n judecat pentru fapte grave), n timp ce n regimul parlamentar
ntreaga putere executiv aparine primului ministru, eful statului dispunnd de un numr redus de atribuii,
care se aseamn cu cele de care beneficiaz monarhii n monarhiile constituionale.
Regimul semiprezidenial francez ofer o cale de mijloc ntre aceste dou sisteme, creind un ef de
stat cu atribuii foarte importante, dar dublat de un prim-ministru. Experiena constituional a Franei arat
c executivul "bicefal" s-a dovedit un factor de echilibru, n special n situaiile n care preedinii aparineau
unui anumit curent politic, iar primii minitri exprimau alte tendine. Cu asemenea fenomene de
"coabitare" au fost confruntai, dup cum se tie, n special Frangois Mitterand i Jacques Chirac, pn la
alegerile din 2002. n aceast ordine de idei, profesorul Tudor Drganu observa, n mod justificat, c "... o
caracterizare corect a regimului semiprezidenial nu este posibil dect prin inventarierea ansamblului
msurilor prin care efului statului i se confer o participare activ n opera de guvernare, n opoziie cu rolul
pasiv rezervat aceluiai organ n regimurile parlamentare, unde el domnete dar nu guverneaz.
n ultimii ani, n unele ri foste socialiste a devenit vizibil tendina unor
7

preedini - sau devenii n prezent foti preedini - de a-i ntri atribuiile constituionale (Boris Eln,
Vladimir Putin, Alexandru Lukaenko, Petru Lucinski .a.). Asemenea propuneri nu s-au bucurat ns
de sprijin parlamentar, ntmpinnd, dimpotriv, o rezisten puternic din partea parlamentelor. n alte
state, preedinii care au fost alei n cadrul unor republici parlamentare dispun mai mult de o puternic
autoritate moral i politic dect de prerogativa direct de a influena Parlamentul, cum este cazul lui Vaclav
Havel n Republica Ceh.
Regimul parlamentar funcioneaz eficient n Ungaria, Croaia, Slovenia i n alte ri. Redimensionarea
relaiei dintre eful statului i Guvern n Romnia reprezint ns o problem complex, care nu se
poate rezolva pe calea unei modificri constituionale, ci printr-o regndire a ntregului sistem politic
i constituional, cu sprijinul unei largi majoriti parlamentare. Pn atunci au fost enunate ns o serie de
msuri viznd renunarea la o serie de ambiguiti ale Constituiei actuale. Menionm, astfel, propunerile
cu privire la reluarea n discuie a dreptului preedintelui de a numi minitrii fr consultarea
Parlamentului, clarificarea atribuiilor sale ca preedinte al C.S.A.T., a rolului instituiilor care i sunt
direct subordonate (SRI, SIE, SPP etc.), chiar dac acestea sunt controlate parial de Parlament, renunarea la
dreptul preedintelui a prezida edinele Guvernului.
n consecin, este greu a se face o "prognoz" cu privire la cea mai adecvat form de regim
constituional pe care ar trebui s o dobndeasc n perspectiv Romnia. Experiena dreptului comparat
atest faptul c au fost situaii cnd republici prezideniale s-au transformat n republici parlamentare
(Moldova), dar i situaii inverse, cnd se tinde spre transformarea unor republicii parlamentare n republici
prezideniale (Ucraina, Belarus). Mai mult dect att, n condiii schimbate, unele constituii i-au dovedit pe
deplin viabilitatea. Preedintele Frangois Mitterand, sftuit de consilierii si s modifice Constituia
gaullist din 1958, declara cu mult sinceritate c "aceast constituie este ca un costum care a fost croit
pentru altcineva, dar care mie mi vine perfect".

Bibliografie:

1. Conf. Univ. dr. Manuel Gutan Sisteme de drept comparat teoria generala a dreptului comparat
(note de curs pentru invatamantul la distanta);
2. Victor Duculescu, Drept constitutional comparat, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000;
3. Victor Duculescu, Drept constitutional comparat, tratat vol II, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007;