Teoria de La Constitucion Karl Loewenstein

TEORIA DE LA CONSTITUCIN
Karl Loewenstein
CAPTULO PRIMERO
SOBRE LA ANATOMIA DEL PROCESO DEL PODER POLTICO
La Enigmtica Trada
Los tres incentivos fundamentales que dominan la vida del hombre en la sociedad
y rigen la totalidad de las relaciones humanas, son: el amr! la "e # el $der; de
una manera misteriosa, estn unidos y entrelazados. Sabemos que el oder de la
fe mueve monta!as, y que el oder del amor es el vencedor de todas las batallas;
ero no es menos roio del hombre el amor al oder y la fe en el oder. La
historia muestra c"mo el amor y la fe han contribuido a la felicidad del hombre, y
c"mo el oder a su miseria. #$%&
El $der $ltic
La $ltica n e% %in la l&c'a $r el $der. Se considera el oder como la
infraestructura dinmica de las instituciones sociool'ticas.
(uiz se ueda decir que la soberan'a no es ms, y tamoco menos, que la
racionalizaci"n )ur'dica del factor oder, constituyendo *ste el elemento irracional
de la ol'tica. Seg+n esto, soberano es aquel que esta legalmente autorizado, en
la sociedad estatal, ara e)ercer ol'tica, o aquel que en +ltimo t*rmino la e)erce.
#$% y $,&
La (cratlga) cm ciencia
-l oder ol'tico, como todo oder, uede ser conocido, observado, e.licado y
valorado solo en lo que concierne a sus manifestaciones y resultados. Sabemos,
o creemos saber, lo que el oder hace, ero no odemos definir su sustancia y su
esencia. /dmitiendo que una ciencia del oder, una cratolog'a,
01
e.iste es
indudable que se encuentra en la infancia, y hasta cabe reguntarse si alguna vez
odr llegar a convertirse en seguro instrumento de traba)o del conocer humano.
2o resulta en absoluto que, nacida en una sociedad luralista, la ciencia ol'tica
americana, largo tiemo dedicada al anlisis del comortamiento #behaviorist
aroach& en el fen"meno ol'tico, se haya sentido esecialmente atra'da or la
manifestaci"n del oder.
00
-n este ambiente cient'fico se ha formado la
e.traordinariamente ambiciosa 3teor'a de la influencia4, disuesta a alicar a la
sustancia del oder ol'tico que todav'a esta or robar si es suscetible de ser
medido: las t*cnicas de las ciencias del comortamiento o de la conducta,
basadas en los m*todos cuantitativos de medici"n. 5ara los fanticos de la
medici"n no hay ning+n misterio sacrosanto en la conducta del hombre; ara ellos
el +nico sacramento es la estad'stica. #$67$8&
Pder # %ciedad e%tatal
10
Del griego poder
11
Cfr. ROBERT A. BRADY, Business as a System of Power (Nueva York, 194!" #O$N %ENNET$
&A'BRA(T$, A)eri*a+ Capi,ali-), The concept of Countervailing Power (Bo-,o+, 19./!0 ver-i1+ al
*a-,ella+o: Capitalismo americano, Concepto del poder compensador (Ariel, Bar*elo+a, a. Ed., 1923!0 C.
4R(&$T 5(''6, The Power Elite (Nueva York, 19.2!0 7A8' $. 'AND(6, Social Control (Nueva York,
19.2!0 6TAN'EY BARR(N&TON 5OORE, Political Power and Social Theory (Ca)9ridge, 19.3!0 DA:(D
67(T;, Democracy and the Challenge of Power (Nueva York, 19.3!
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1
Karl Loewenstein
-l oder hace e.clusivamente a una situaci"n o relaci"n de hecho que en s',
*ticamente, no es ni buena ni mala.
:onsiderada como un todo, la sociedad es un sistema de relaciones de oder
cuyo carcter uede ser ol'tico, social, econ"mico, religioso, moral, cultural o de
otro tio. -l oder es una relaci"n sociosicol"gica basada en un rec'roco
efecto entre los que detentan y e)ercen el oder ;sern denominados los
detentadores del oder; y aquellos a los que va dirigido ;sern aqu' designados
como los destinatarios del oder.
0$
<entro del marco de la sociedad, el -stado se
resenta como la forma e.clusiva o reonderante, seg+n la situaci"n hist"rica, de
la organizaci"n sociool'tica. -n la sociedad estatal, el oder ol'tico aarece
como el e)ercicio de un efectivo control social de los detentadores del oder sobre
los destinatarios del oder. #$8&
5or control social, en el estricto sentido de la ciencia contemornea, se debe
entender la funci"n de tomar o determinar una decisi"n, as' como la caacidad de
los detentadores del oder de obligar a los destinatarios del oder a obedecer
dicha decisi"n, as' como la caacidad de los detentadores del oder de obligar a
los destinatarios del oder a obedecer dicha decisi"n.
-n el -stado moderno, constitucional y democrtico, la esencia del roceso del
oder consiste en el intento de establecer un equilibrio entre las diferentes fuerzas
luralistas que se encuentran comitiendo dentro de la sociedad estatal, siendo
garantizada la debida esfera ara el libre desarrollo de la ersonalidad humana.
-n las modernas autocracias, bien sean dictatoriales o autoritarias,
0%
un +nico
detentador del oder monooliza el oder ol'tico como control social, estando el
miembro individual de la sociedad estatal sometido a las e.igencias ideol"gicas
del gruo dominante. #$=&
S*re el carcter demnac del $der
-l oder encierra en s' mismo la semilla de su roia degeneraci"n. -sto quiere
decir que cuando no esta limitado, el oder se transforma en tiran'a y en arbitrario
desotismo. <e ah' que el oder sin control adquiera un acento moral negativo
que revela lo demon'aco en el elemento del oder y lo atol"gico en el roceso
del oder. <e esta doble faz del oder fue lenamente consciente /rist"teles
cuando enfrent" las formas 3uras4 de gobierno a las formas 3degeneradas4: las
rimeras estn destinadas a servir al bien com+n de los destinatarios del oder;
las segundas, el ego'sta inter*s de los detentadores del oder. -l famoso ;
frecuentemente mal citado; eigrama de lord /cton hace atente de manera
aguda el elemento atol"gico inherente a todo roceso del oder. 35ower tends
to corrut absolute ower tends to corrut absolutely4. -l oder tiende a
corromer y el oder absoluto tiende a corromerse absolutamente. #$>&
El cntrl del $der $ltic
1/
'a ,er)i+olog<a e+ i+gl=- e-" po>er ?older- (de,e+,adore- del poder! @ po>er addre--ee- (de-,i+a,ario- del
poder!. Y e+ ale)A+" 5a*?,,rBger o 5a*?,ri+?a9er @ 5a*?,adre--a,e+ r-pe*,iva)e+,e (N. Del T,!
1
6o9re e-,a difere+*ia vid. (+fra, pAg. C. @ --.
S'ntesis: Leonor 9ernndez /
Karl Loewenstein
Limitar el oder ol'tico quiere decir limitar a los detentadores del oder; esto es el
n+cleo de lo que en la historia antigua y moderna de la ol'tica aarece como el
constitucionalismo. ?n acuerdo de la comunidad sobre una serie de reglas fi)as
que obligan tanto a los detentadores como a los destinatarios del oder, se ha
mostrado como el me)or medio ara dominar y evitar el abuso del oder ol'tico
or arte de sus detentadores. #$@&
5or una arte, los detentadores del oder necesitan debida autoridad ara llevar a
cabo las tareas estatales; or la otra, es indisensable que ba)o dicha autoridad
quede garantizada la libertad de los destinatarios del oder.
-l establecimiento de un armonioso equilibrio entre estos dos valores
fundamentales es, en rinciio, el eterno roblema del hombre en la sociedad.
Seg+n se haga la elecci"n entre libertad y sociedad estatal. La libertad de los
destinatarios del oder s"lo quedar garantizada cuando se controle debidamente
el e)ercicio del oder llevado a cabo or sus detentadores. La e.istencia o
ausencia de dichos controles, su eficacia y estabilidad, as' como su mbito o
intensidad, caracterizan cada sistema ol'tico en articular y ermiten diferenciar
un sistema ol'tico de otro. /s', ues, s"lo el anlisis del mecanismo de vigilancia
y control del oder conduce a la comrensi"n del roceso ol'tico. #$@7%1&
El %i%tema $ltic
:on la introducci"n del conceto 3sistema ol'tico4
0,
se abre otro camino en torno
al fen"meno del oder. -n el sentido ms amlio, todo -stado con unas
determinadas relaciones entre los detentadores y los destinatarios del oder,
e.resada en la forma de unas ermanentes instituciones gubernamentales, es un
sistema ol'tico; su caracter'stica esencial es el aarato o mecanismo a trav*s del
cual se lleva a cabo la direcci"n de la comunidad y el e)ercicio del dominio.
La clave ara llegar a una +til diferenciaci"n entre los distintos sistemas ol'ticos
se encuentra en las diversas ideolog'as y en las t'icas instituciones que a *stas
se corresonden, or medio de las cuales funciona cada concreta sociedad
estatal. Aodos los sistemas ol'ticos estn montados necesariamente sobre
determinadas instituciones e ideolog'as.
Las instituciones son el aarato a trav*s del cual se e)erce el oder en una
sociedad organizada como -stado; las instituciones son, or lo tanto, todos los
elementos o comonentes de la maquinaria estatal, es decir, en nuestros d'as, el
gobierno, el arlamento, los tribunales de )usticia, la administraci"n +blica, la
olic'a y los sistemas de valores que dan sentido a las instituciones y determinan
sus telos. #%1&
14
El *o+*ep,o D-i-,e)a pol<,i*oE e+ e-,e li9ro +o ,ie+e +ada e+ *o)F+ *o+ el *o+*ep,o e)pleado por DA:(D
EA6TON e+ -u li9ro, *u@o ,<,ulo e- e-,e )i-)o ,=r)i+o, The Political System (Nueva York, 19.!. E+ el
*o+,eG,o de -u pe+e,ra+,e e-,udio, i+,ere-ado e+ pri)era l<+ea por la )e,odolog<a de la poltical science, el
poltical system e- la ,o,alidad de la vida pol<,i*a (*fr. 7Ag. 9C!. El *o+*ep,o de Ea-,o+ ,ie+e +e*e-aria)e+,e
u+a -ig+ifi*a*i1+ )A- a)plia @, por ,a+,o, )A- vaga Hue e-,e li9ro. AHu< -ig+ifi*a la *o+*re,a
i+-,i,u*io+aliIa*i1+ de de,er)i+ada- ideolog<a- pol<,i*a-.
S'ntesis: Leonor 9ernndez
Karl Loewenstein
-l conceto de ideolog'a se uede definir de la siguiente manera: 3?n sistema
cerrado de ensamiento y creencias que e.lican la actitud del hombre frente a la
vida y su e.istencia en la sociedad, y que rougnan una determinada forma de
conducta y acci"n que corresonde a dichos ensamientos y creencias, y que
contribuye a realizarlos4
06
Las ideolog'as son las cristalizaciones de los valores
ms elevados en los que cree una arte redominante de la sociedad, o ;
ocurriendo rara vezB la sociedad en su totalidad. -s imortante subrayar
e.resamente que las ideolog'as ;y esto es lo que las diferencia de la teor'a o
filosof'a ol'tica; imulsan a sus artidarios a la acci"n ara conseguir su
realizaci"n. Cdeolog'as son, or lo tanto, el telos o el 3es'ritu4 del dinamismo
ol'tico en una determinada sociedad estatal. #%17%0&
?n enfoque ontol"gico de la historia de las instituciones ol'ticas odr quiz
mostrar que las ideolog'as sociool'ticas han creado en cada caso las
instituciones adecuadas ara servirlas. Seguro es que la mayor arte de las
instituciones estn fundadas, condicionadas y acu!adas or una ideolog'a.
-l conceto 3sistema4 adquiere en nuestra investigaci"n un esec'fico significado:
se entender or tal una sociedad estatal que vive ba)o una ideolog'a concreta
ol'tica, sociool'tica, *tica o religiosa a la cual corresonden unas determinadas
instituciones destinadas a realizar dicha ideolog'a dominante. Sistemas ol'ticos
en este sentido hay relativamente ocos; hist"ricamente se ueden mencionar,
entre los ms imortantes, la teocracia, la monarqu'a absoluta basada en una
legitimaci"n dinstica, el constitucionalismo de carcter liberal e igualitario, el
colectivismo #cororativo, social o comunista& y el fascismo de orientaci"n
minoritaria7*lite. #%0&
-s caracter'stico de la conciencia ideol"gica en el roceso del oder ol'tico de
nuestros d'as, que a+n aquellos reg'menes ol'ticos que se basan en el simle
hecho de la fuerza se sientan obligados a colgar de sus bayonetas una bandera
ideol"gica cuyo color generalmente es de tio nacionalista.#%07%$&
Si%tema% $ltic% # "rma% de g*iern
-l conceto 3sistema ol'tico4 no tiene el mismo significado que el conceto
3forma de gobierno4. :omo conceto gen*rico, el t*rmino 3sistema ol'tico4
abarca or lo general una serie de tios de gobierno que estn unidos or la
identidad o afinidad de sus ideolog'as y de las instituciones que a *stas
corresonden. /s', el sistema ol'tico del constitucionalismo democrtico incluye
diversos tios de gobierno que, seg+n queda conformada la interacci"n de los
diferentes detentadores del oder en la formaci"n de la voluntad estatal, se
institucionalizan como residencialismo, arlamentarismo con suremac'a de la
asamblea o del gabinete, gobierno de asamblea, gobierno directorial, democracia
directa o semidirecta. Aodos estos tios de gobierno estn insirados or una
misma ideolog'a, esto es, or aquella conceci"n que considera la voluntad
oular como el oder suremo. #%$&
1.
'OE4EN6TE(N, op. Ci,. e+ la +o,a 4 a+,., pAg. 291
Karl Loewenstein
Drente a esto, el sistema ol'tico de la autocracia resenta un reertorio ms
amlio de ideolog'as ol'ticas dominando el roceso del oder: se advierten entre
otros, sistemas de valores de tio minoritario7*lite, de legitimaci"n mgica,
timocrtico, roletario, racial, cororativo; todos ellos caracterizados or negar el
rinciio de igualdad. #%$&
-n corresondencia con la resectiva ideolog'a dominante, y como materializaci"n
de ella, se constituyen las ms diversas formas de gobierno: monarqu'a absoluta,
gobierno de asamblea tal como la ractica hoy el comunismo, la dictadura
ersonal del fascismo y del nazismo, as' como los diferentes reg'menes
autoritarios, orientados hacia un neoresidencialismo, cuyo telos ideol"gico no es
sino una caa e.terior que cubre el monoolio del oder que e)erce el dominador
de hecho: esas estructuras del oder ueden ser denominadas gobiernos
horizontales, ya que no estn en absoluto enraizadas en los destinatarios del
oder. #%$&
-n virtud de una recisi"n terminol"gica, quede, ues, asentado que en la
siguiente e.osici"n el conceto 3sistema ol'tico4 se refiere a la estructura
ideol"gica, mientras que el conceto3tio de gobierno4 o 3r*gimen ol'tico4 alude
a la concreta conformaci"n de las instituciones del sistema ol'tico en una
determinada sociedad estatal. #%$&
Di%tri*&ci+n # cncentraci+n del e,ercici del $der
-l criterio de distribuci"n y concentraci"n del e)ercicio del oder debe ser
e.aminado alicndolo a todas las fases del roceso gubernamental. Se da una
distribuci"n del oder en la designaci"n de los detentadores cuando, or e)emlo,
un cargo vinculado a cierto oder ol'tico se obtiene a trav*s de elecciones libres
entre los diversos candidatos y artidos en cometici"n. -n oosici"n a esto, se
dar una concentraci"n del oder cuando el detentador del oder accede al cargo
bien or la fuerza #conquista, revoluci"n& bien or elecciones falseadas.
-n el e)ercicio del oder e.iste una distribuci"n del oder cuando la funci"n
legislativa se lleva a cabo con)untamente or el gobierno y el arlamento, o
cuando dos cmaras arlamentarias artician en dicha funci"n; la concentraci"n
del oder se manifiesta en el monoolio legislativo bien del gobierno o del
arlamento, quedando e.cluido del acto legislativo el uno o el otro.#%%&
Dinalmente, el control del oder ol'tico estar distribuido entre diferentes
detentadores del oder cuando, or e)emlo, el arlamento uede destituir al
gobierno or el 3voto de no confianza4
08
o cuando el gobierno uede disolver el
12
'a ,er)i+olog<a -o9re e-,a prA*,i*a *o+-,i,u*io+al -uele -er difere+,e a au,ore- @ ,radu**io+e-0 por ello -e
?a*e+ +e*e-aria- u+a- *o+-idera*io+e-. El parla)e+,ari-)o ,ie+e *o)o pri+*ipio *o+for)ador la idea de ue
el go!ierno de!e contar con la confian"a del parlamento ('oe>e+-,ei+" i+,erdepe+de+*ia por i+,egra*i1+!.
'1gi*a)e+,e, E-,e pri+*ipio +o- da la *lave para u+a *orre*,a ,er)i+olog<a. E+ la ge-,i1+ parla)e+,aria -e
da+ u+a -erie de votaciones de confian"a Hue ,ie+e+ *o)o re-ul,ado otorgar o retirar (privar, perder! di*?a
*o+fia+Ia. 'a- vo,a*io+e- de *o+fia+Ia puede+ ,e+er lugar" a! por i+i*ia,iva del parla)e+,o #moci$n de
censura Hue *o+du*e, e+ -u *a-o de -er apro9ada, a u+ voto de censura0 9! por i+i*ia,iva del propio go9ier+o
Jcuesti$n de confian"a Hue *o+du*e, e+ -u *a-o, a u+ voto de confian"a (9ie+ para i+ve-,idura, o a lo largo de
S'ntesis: Leonor 9ernndez .
Karl Loewenstein
arlamento y de esta manera de)ar la +ltima decisi"n al electorado, como suremo
detentador del oder. 2o hace falta decir que seme)antes rec'rocos controles
del oder no e.isten en un sistema de concentraci"n del oder. #%,&
La fundamental dicotom'a de los sistemas ol'ticos y de los tios de gobierno en
ellos incluidos uede ser e.resada terminol"gicamente de la me)or manera or
los contrauestos concetos 3olicracia4 y 3monocracia4 e.resando el rimero
la distribuci"n y el segundo la concentraci"n del oder ol'tico. Sin embargo, lo
que se gana emleando unos t*rminos ms recisos, se ierde cuando *stos son
oco usados, y or ello a lo largo de esta obra ser usado el conceto
3constitucionalismo4 ara designar a la organizaci"n estatal caracterizada or una
la a*,ua*i1+ gu9er+a)e+,al!.
Tra- lo di*?o, la- eGpre-io+e- *orre*,a- -o+ proponer un voto de censura (ar,<*ulo 2., pArrafo /, Co+-,i,u*i1+
e-paKola de 191 Ja )o*i1+ de *e+-ura!0 acordar (ar,<*ulo 24, pArrafo /, Co+-,i,u*i1+ del 1! o recha"ar u+
voto de censura. De+,ro de e-,e )ar*o -e de9e+ *o)pre+der la- interpelaciones Hue i+i*iada- por el
parla)e+,o (parla)e+,ario-! puede+ *o+du*ir a u+a votaci$n de confian"a Hue puede+ -er a -u veI pro)ovida
L*o)o -e ?a eGpue-,o )A- arri9aL por el parla)e+,o (J)o*i1+ de *e+-ura! o por el go9ier+o (J*ue-,i1+ de
*o+fia+Ia!. :id. 7arle)e+,-, 7ar<-, 1921, pAg. /C..
7or o,ra par,e, -e de9erA ?a9lar de plantear o proponer la cuesti$n de confian"a0 acordar (*o+*eder! o
denegar el vo,o de *o+fia+Ia.
'a ,er)i+olog<a ale)a+a (ar,. 2C 'e@ Mu+da)e+,al de Bo++! %isstrauensvotum -e ,radu*e li,eral)e+,e por
Dvo,o de de-*o+fia+IaE A-< -e ?a ,radu*ido al fra+*=-! vid. D8:ER&ER, Constitution et documents
politiues, 19.C, pAg. 2C DeGpri)er -a d=fia+*e E @ al e-paKol ('e@e- Co+-,i,u*io+ale-, Tauru-, 19.9, pAg.
132!. 6i+ e)9argo, ,rael *uadro aHu< eGpue-,o +o e- a*o+-eNa9le ,al ,radu**i1+, -i+o Hue *o+vie+e ?a9lar
eG*lu-iva)e+,e de+,ro del )ar*o de u+a vo,a*i1+ de *o+fia+Ia i+i*iada por el go9ier+o, del de-eo del
parla)e+,o de acordar o recha"ar (negar& el voto de confian"a, @ paralela)e+,e, acordar o recha"ar 'negar&
el voto de censura *ua+do la i+i*ia,iva de la vo,a*i1+ de *o+fia+Ia par,a del parla)e+,o, Hue e- el *a-o del
ar,<*ulo 2C de la 'e@ Mu+da)e+,al.
No e- ,a+ *orre*,o ?a9lar de apro9a*i1+ de u+a )o*i1+ de *e+-ura (a-<, ar,. .0 Co+-,i,u*io+e- fra+*e-a- de
1942 @ 19.3! *o)o de acordar un voto de censura0 la eGpre-i1+ )o*i1+ de *e+-ura ?a*e refere+*ia al pri)er
pu+,o del pro*e-o" el de la propue-,a del vo,o de *e+-ura. E-,a pre*i-i1+ ,er)i+ol1gi*a, apar,e de -u raI1+
l1gi*a, e-,A apo@ada por el ar,<*ulo 24 de la *o+-,i,u*i1+ e-paKola de 191. 'a eGpo-i*i1+ e+ Parlaments
(op.*i,., pAg-. /2O/23! *are*e de la +e*e-aria pre*i-i1+ ,er)i+ol1gi*a0 ?a9la de motion de d(fiance, *ua+do
de9e de*ir motion de censure (/2.!0 por o,ra par,e, i+,rodu*e la eGpre-i1+ vote de m(fiance (/22! Hue u+a veI
pare*e ?a*er refere+*ia e+ ge+eral a la p=rdida de la *o+fia+Ia parla)e+,aria del go9ier+o, @ o,ra veI (/2C.3!,
al vo,o de *e+-ura (%isstrauensvotum, ar,. 2C 'e@ fu+da)e+,al de Bo++!. 'legado a e-,e pu+,o, HuiIA -ea
*o+ve+ie+,e i+,rodu*ir u+ *o+*ep,o o eGpre-i1+ Hue ?i*ie-e refere+*ia a la p(rdida de *o+fia+Ia del
parla)e+,o e+ el go9ier+o, -i+ di-,i+guir -i ,al p=rdida ,ie+e lugar e+ u+a vo,a*i1+ de *o+fia+Ia i+i*iada por el
go9ier+o (vo,o de *o+fia+Ia!, o por el parla)e+,o (vo,o de *e+-ura!. E- a*o+-eNa9le i+,rodu*ir Dvoto de no
confian"aE o Dvoto de desconfian"a E, Hue regir<a *o)o *a,egor<a ge+eral Lu+a e-pe*ie de O9er9egriffL
*o)pre+die+do al vo,o de *e+-ura @ al vo,o de *o+fia+Ia. Todo e-,e *o)pleNo ,ie+e -u +F*leo e+ el ?e*?o de
Hue Dvo,o de +o *o+fia+Ia E e+,raKa la di)i-i1+ del go9ier+o (o u+a -erie de *o+-e*ue+*ia- eG,raordi+aria-!"
=-,e e- el pu+,o de releva+*ia Nur<di*a. 7or ello e- a*o+-eNa9le -eparar ,e1ri*a)e+,e (vid.ar,.94 de la
Co+-,i,u*i1+ (,alia+a de 194C! e-,a- -i,ua*io+e- de ?e*?o de aHuella- e+ Hue, -i 9ie+ Hueda per,ur9ada la
*o+fia+Ia e+,re go9ier+o @ parla)e+,o, e+ Fl,i)o ,=r)i+o *are*e+ de releva+*ia Nur<di*a (vo,a*i1+ +ega,iva
a+,e u+a le@, i)pue-,o-, e,*.! Lau+Hue, -egF+ 'oe>e+-,ei+, u+a *o+,raa**i1+ de e-,e ,ipo *o+du*ir<a
+or)al)e+,e a la di)i-i1+ del go9ier+oL0 aHu< *a9ria ?a9lar de De)presi$n o manifestaci$n de desconfian"a
o de no confian"aE (i+depe+die+,e)e+,e de Hue e-,o de-e)9o*a-e e+ u+a -u9-iguie+,e vo,a*i1+ de
*o+fia+Ia!. E-,o ,a)9i=+ e-,a9a previ-,o e+ la Co+-,i,u*i1+ de 191, ar,. 24, pArr. ., al eGigir a e-,a-
-i,ua*io+e- de ?e*?o lo- reHui-i,o- for)ale- del vo,o de +o *o+fia+Ia (e+ el ,eG,o *o+-,i,u*io+al ,a+ -1lo -e
?a9la de vo,o de *e+-ura!, -i e- Hue ?a9<a+ de ,e+er releva+*ia Nur<di*a e+ la rela*i1+ go9ier+oOparla)e+,o (@
,a)9i=+ Nefe de E-,ado! (vid. 7ERE; 6ERRANO, Comentario, pAg. 400 R8(; DE' CA6T(''O, 5. De
Dere*?o 7ol<,i*o, 199, pAg-. 211O1/, *o+ o9-erva*i1+ pol=)i*a -o9re la opi+i1+ de ROYO :(''ANO:A,
Karl Loewenstein
distribuci"n de oder, y el conceto 3autocracia4 ara el roceso ol'tico que
oera con una concentraci"n del oder. La e.resi"n 3dictadura4,
corrientemente emleada ara los gobiernos autocrticos, no es siemre correcta,
ya que hasta gobiernos de este tio oeran, de vez en cuando, con ciertas reglas
del )uego constitucional en el e)ercicio de su oder; as', or e)emlo, si la decisi"n
ol'tica del +nico detentador del oder requiere ara su validez el ser confirmada
formalmente or una asamblea, la cual, bien es cierto, le es d"cil. 5or esto, el
conceto 3dictadura4 ser reservado ara un tio de gobierno en el cual una
instituci"n estatal, con e.clusi"n de todas las dems, detenta el oder en sus
manos monoolizndolo. -l Aercer Eeich de 9itler odr'a ser este caso. #%6&
S*re l% detentadre% del $der
Los detentadores del oder oficiales y visibles son aquellos "rganos y autoridades
y corresondientes funcionarios que estn encargados or la :onstituci"n del
-stado ;normalmente, aunque no siemre, contenida en un documento formal ;
de deseme!ar determinadas funciones en inter*s de la sociedad estatal. -l
oder ol'tico que ellos e)ercen esta unido al cargo, y a trav*s s"lo del cargo se
atribuye el dominio al detentador del mismo. -n el sistema ol'tico del
constitucionalismo, el oder esta desersonalizado y searado de la ersona; el
oder es inherente al cargo indeendientemente de la ersona que en un
momento dado lo e)erza. / lo largo de la evoluci"n hist"rica de la sociedad
estatal se han formado , detentadores del oder de este tio.
0. -l gobierno, el ms antiguo y, fundamentalmente, el ms imrescindible de
todos, esta encargado dentro del marco del estado constitucional de las
funciones gubernamentales de tomar y e)ecutar la decisi"n.
0=
-l mbito de
actuaci"n del gobierno cambia seg+n el eriodo hist"rico y el tio esec'fico de
gobierno.
$. La /samblea #el arlamento& como reresentante de los destinatarios del
oder, esta en rimera l'nea encargada de la legislaci"n y de la funci"n de
controlar al gobierno. La calificaci"n de la asamblea como reresentante de la
masa de los destinatarios del oder era meramente simb"lica cuando la
ertenencia al arlamento, or raz"n del sufragio restringido, quedaba
reservada a la clase aristocrtica lutocrtica y burguesa. La asamblea se
convirti" en una aut*ntica reresentaci"n de la totalidad de los destinatarios del
oder cuando su comosici"n, amliada or el sufragio, corresondi" a las
e+ el Comentario. 'a di-po-i*i1+ pre-e+,a i+,ere-a+,e- pu+,o- de -u9-u+*i1+ e i+,erpre,a*i1+.
E+ real*i1+ *o+ la *ue-,i1+ ,er)i+ol1gi*a referida, 'oe>e+-,ei+ ?a9la de %isstrauensvotum o de vote of non
confidence, e+ ge+eral, e+fre+,A+dolo al ar)a de go9ier+o" di-olu*i1+ del parla)e+,o0 la ,radu**i1+,,
*o+for)e a lo eGpue-,o, e- de Dvo,o de +o *o+fia+IaE (o de de-*o+fia+Ia!. 5A- adela+,e i+,rodu*e la-
+e*e-aria- di-,i+*io+e- e+,re vo,o de *e+-ura @ vo,o de *o+fia+Ia, @ )A- adela+,e da+do raI1+ a ,odo lo
eGpue-,o ?a9la de f*rmiliches %isstrauensvotum (e-,o e-, vo,o de *e+-ura! @ e+ i+gl=- for)al vote of non+
confidence (censure! (e-,o e-, vo,o de *e+-ura! @ de re,ection of a vote of confidence (e-,o e-, +egar el vo,o de
*o+fia+Ia!. Co+ ,odo, e+ o,ro lugar, ?a9la de Dvo,o de +o *o+fia+Ia o de -u- eHuivalentes E e)plea+do a-< la
eGpre-i1+ vo,o de +o *o+fia+Ia *o)o ide+,ifi*ada *o+ vo,o de *e+-ura. 'a 'e@ Mu+da)e+,al de Bo++ ?a9la
-1lo de vo,o de *e+-ura Lar,<*ulo 2CL @ Dde +o a*ordar la *o+fia+IaE Lar,<*ulo 23L. -a construcci$n
conceptual aHu< propue-,a puede e-,ar de a*uerdo o de-a*uerdo *o+ el dere*?o po-i,ivo *orre-po+die+,e. (N.
del T.!
1C
6o9re e-,a difere+*ia vid. (+fra, pAg. 2/
S'ntesis: Leonor 9ernndez C
Karl Loewenstein
diversas corrientes ol'ticas dentro del electorado, tal como se refle)a en los
artidos ol'ticos.
%. -l tercer gruo de detentadores del oder son los roios destinatarios del
oder, que, al organizarse en los cuadros de los artidos ol'ticos, se elevan a
la condici"n de un detentador del oder indeendiente articiando
directamente en el roceso ol'tico a trav*s de elecciones, rocedimientos de
refer*ndum e imacto de la oini"n +blica en los otros "rganos estatales.
,. Dinalmente, deben ser considerados como leg'timos detentadores del oder los
tribunales de )usticia cuando, en situaciones e.cecionales, en lugar de e)ercer
meramente la funci"n subordinada de alicar la ley al corresondiente conflicto
de intereses, reclaman el derecho de declarar invalidas las leyes emitidas or
el arlamento y el gobierno #control )udicial de la constitucionalidad de las
leyes&.
La cuesti"n de si los artidos ol'ticos deben ser clasificados como oficiales y
leg'timos detentadores del oder uede quedar en susenso. <ado que la mayor
arte de las constituciones los ignoran de manera e.resa, no son oficiales;
0>
sin
embargo, dif'cilmente uede dudarse de su status como leg'timos detentadores
del oder en la moderna sociedad de masas. 5or su caacidad de movilizar y
activar a los destinatarios del oder ara que cumlan su funci"n de electores los
artidos son indisensables en el roceso ol'tico de todas las organizaciones
estatales contemorneas, bien sean constitucionales o autocrticas. #%8 y %=&
-n nuestra sociedad tecnol"gica de masas ha surgido un nuevo tio de invisibles
detentadores del oder en forma de gruos luralistas y agruaciones de intereses
que dominan los medios de comunicaci"n de masas.
0@
La infiltraci"n y
configuraci"n del roceso ol'tico a trav*s de los gruos luralistas y de su
vanguardia ;los gruos de resi"n y lobbies; es quizs, en comaraci"n con
otros tiemos, el fen"meno ol'tico ms significativo en la moderna sociedad de
masas. /hora que la masa de destinatarios del oder articia activamente
como electorado en el roceso ol'tico, la formaci"n de la oini"n +blica que
refle)a y a su vez moldea la voluntad del electorado, se ha convertido en el
asecto ms imortante de la dinmica del oder en la sociedad luralista de
nuestros d'as.#%=7%>&
Los gruos luralistas, que disonen de lealtad de sus artidarios y adheridos son
detentadores invisibles del oder a estos hay que a!adir los que dominan y
controlan en favor de dichos gruos los medios de comunicaci"n de masas a
trav*s de los cuales se forma y estimula la oini"n +blica y, con ello, la actuaci"n
del electorado como suremo detentador del oder.
-n el -stado constitucional y democrtico, los medios de comunicaci"n de masas
son igualmente accesibles a todos, mientras que en el sistema ol'tico designado
como autocracia estn monoolizados or un +nico detentador del oder. #%>&
13
.id/ 0nfra, pAg. 44
19
.id/ 0nfra, pAg. 4//
Karl Loewenstein
CAPITULO II
SOBRE LA ANATOMIA DEL PROCESO -UBERNAMENTAL
5rcticamente, una clasificaci"n real de las diferentes estructuras
gubernamentales uede tener valor en un mundo dividido en dos ara distinguir al
amigo y al enemigo. <e esa realidad ol'tica que se conoce generalmente como
el mundo libre, se suele decir que goza de un sistema ol'tico con instituciones
gubernamentales dirigidas a roteger la libertad individual, mientras que dicha
libertad no uede e.istir en el sistema ol'tico calificado como totalitarismo.#,0&
-s necesario indicar que los tios de gobierno no ueden ser comrendidos
e.clusivamente a artir de las instituciones y t*cnicas, tal como estn descritas en
los te.tos constitucionales. Si una clasificaci"n ha de tener sentido, tendr que
estar basada en un anlisis de la realidad ol'tica del roceso gubernamental que,
en general, no odr deducirse de la constituci"n. :riterios realistas de
clasificaci"n de la anatom'a del roceso del oder, es decir, a trav*s del anlisis
de la forma y la manera en la que se obtiene, e)erce y controla el oder ol'tico en
una determinada sociedad estatal. #,$&
La% cla%i"icacine% tradicinale% de la% formas de gobierno
Aristteles
<e todos los intentos, la clasificaci"n aristot*lica de las formas de gobierno se ha
convertido en clsica. Siguiendo a 9er"doto y a 5lat"n, /rist"teles desemboc"
en su c*lebre divisi"n triartita, tras haber valorado una cantidad de material hasta
entonces no alcanzada y que *l y sus disc'ulos hab'an acumulado en
investigaciones sobre diversas localidades.
5artiendo del criterio cuantitativo del n+mero de los detentadores del oder,
/rist"teles distingui": monarqu'as, aristocracias y oliteias, designando con esta
alabra al -stado que se denomina, con e.resi"n moderna, democracia
constitucional. 5ero /rist"teles era demasiado realista y moralista ara no darse
cuenta de los defectos de una clasificaci"n mecanicista y uramente cuantitativa.
-l necesario comlemento a este anlisis lo encontr" el -stagirita or medio de las
transformaciones ervertidas o degeneradas de estos 3tios ideales: cuando
el dominador o dominadores usan el oder ara sus roios fines es decir, en
beneficio de una ersona, de una clase, o en la olis, de la masa de los
destinatarios del oder en lugar de e)ercerlo ara el bien com+n, el tio de
dominio se transformar resectivamente en tiran'a, oligarqu'a y oclocracia
#dominio de la masa, e.resi"n aristot*lica ara democracia&. -sta
sistematizaci"n sirvi" de base ara la famosa teor'a aristot*lica del roceso c'clico
del oder ol'tico, esto es, la indefectible sucesi"n de las diversas formas de
gobierno. 5ero /rist"teles fue bien consciente del hecho de que no e.isten tios
de institucionalizaci"n del oder ol'tico buenos o malos en s', sino que su valor
deende en cada ocasi"n del uso que del oder ol'tico hagan sus detentadores.
#,$7,%&
La forma mixta de gobierno ;/rist"teles consider" como la ms deseable
estructura de la sociedad a la oliteia basada en la clase media; de esta manera
Karl Loewenstein
introdu)o el elemento sociol"gico en la investigaci"n sobre las formas de gobierno.
:ontinuando esta l'nea, algunos de sus ms imortantes sucesores creyeron que
se llegar'a a la me)or4 forma de gobierno. :ontinuando esta l'nea, algunos de
sus ms imortantes sucesores creyeron que se llegar'a a la 3me)or4 forma de
gobierno ;sin menoscabo de la clsica divisi"n triartita seg+n el n+mero de los
detentadores el oder ; integrando a las diferentes clases sociales en el -stado,
estando cada clase reresentada or un roio "rgano estatal. #,%&
Ma.&ia/el
La clasificaci"n triartita aristot*lica fue recogida con una inteligente simlificaci"n
or Faquiavelo. Cnfluido de manera ercetible or sus e.eriencias dentro del
mbito italiano en el cual coe.ist'an :iudades7-stado reublicanas y un
neoabsolutismo ost7feudal, Faquiavelo estableci" que en un rinciado
#monarqu'a& la soberan'a radicaba e.clusivamente en el detentador del oder,
bien or derecho o or fuerza ;significativamente, el secretario de -stado
florentino fue bastante ms consciente del elemento oder en la ol'tica que sus
redecesores;, mientras que la soberan'a es una re+blica esta distribuida en
una mayor'a o una colectividad de ersonas que constituyen los detentadores del
oder. <istancindose del nominalismo cuantitativo de la vie)a escuela,
Faquiavelo no reconoce a la aristocracia como una forma esecial y la adscribe a
la re+blica. /ristocracia y democracia constituirn entonces una sola categor'a,
la de la re+blica, ya que si ambas formas ol'ticas resentan una diferente
sustancia sociol"gica, oseen la misma estructura gubernamental.#,,&
Mnte%.&ie&
Due Fontesquieu, cuyo genio brilla ms con el transcurso del tiemo, el que
concibi" a las instituciones gubernamentales como el marco de organizaci"n ara
el desenvolvimiento de las fuerzas sociales oerando en la sociedad estatal ;
habla de 3clima4 o del 3es'ritu4 de las leyes;, acercndose de esta manera a la
realidad del elemento oder en el gobierno, Fontesquieu amlio en dos untos la
clasificaci"n tradicional de los -stados, a la cual s"lo se od'a llegar ;se segu'a
ensando; a trav*s de las formas de sus instituciones gubernamentales. 5or
una arte, atribuy" a cada tio tradicional un rinciio moral o idea social ;hoy
dir'amos un telos ideol"gico;: virtud a la democracia, moderaci"n a la aristocracia
y honor a la monarqu'a. -sta consideraci"n ideol"gica renov" y modific" a
/rist"teles al unir el elemento cualitativo al cuantitativo; el error radicaba en que
los valores fundamentales escogidos or Fontesquieu no eran adecuados a las
corresondientes formas de gobierno, y que su material hist"rico no confirmaba
sus rinciios. 5ero en su segunda innovaci"n, Fontesquieu mostr"
articularmente su aguda caacidad de erceci"n: de la monarqu'a, y como una
forma esecial, sear", como ya en la antigGedad lo hab'a hecho Henofonte, el
desotismo como el e)ercicio ilegal, arbitrario y tirnico del oder ol'tico a trav*s
de un +nico detentador del oder.#,6&
Fontesquieu contrauso el desotismo a las formas monrquicas y reublicanas
que quedaban agruadas ba)o el conceto de 3-stado constitucional4, es decir,
Karl Loewenstein
en e.resi"n moderna, -stado de derecho. -sta nueva clasificaci"n qued"
coronada con su anlisis del roceso del oder que hizo *oca; la trilog'a de las
funciones estatales o 3oderes4, y la necesidad, debida a razones ideol"gicas, de
establecer l'mites a dichos 3oderes4 or medio de frenos y contraesos #los
conocidos checks and balances de la osterior :onstituci"n americana&.
$1
-&glielm 0errer
5ara Derrero, el n+mero de los detentadores del oder no es esencial. -l valor
de un r*gimen ol'tico no radica tamoco en su conformaci"n como monarqu'a o
re+blica. Lo realmente decisivo es la relaci"n sociosicol"gica entre los
detentadores y los destinatarios del oder. 5ara ser reconocido or la masa del
ueblo el gobierno necesita estar dotado de autoridad leg'tima. La nueva
dicotom'a de Derrero distingue entre el gobierno leg'timo y el revolucionario.
-l gobierno leg'timo se basa en el consentimiento voluntario, sin miedo y fuerza,
or arte del ueblo: el gobierno revolucionario esta obligado a aoyarse en la
oresi"n or medio de la fuerza, generando or tanto el miedo. La liberaci"n del
miedo es la libertad de ser libre; el temor esclaviza tanto a los detentadores como
a los destinatarios del oder. /unque Derrero mismo consider" al gobierno
revolucionario como el eor tio de todos, no udo ignorar como historiador que el
gobierno revolucionario uede alcanzar la legitimidad y, de esta manera,
normalizarse. :uando los destinatarios del oder con el transcurso del tiemo se
han acostumbrado al r*gimen y se dan cuenta de lo que este efectivamente
realiza or ellos, llegar el momento en que lo aceten como leg'timo y est*n
disuestos a vivir en armon'a con *l.
Las clasificaciones tradicionales carecen hoy comletamente de sentido ara
valorar las formas de gobierno seg+n las realidades del roceso del oder que
oeran en ellas. #,8&
La cla%i"icaci+n %cil+gica de l% E%tad%
:ualquier sociedad estatal, hist"rica o contemornea, resentan eculiar erfil,
una esec'fica Gestalt #conformaci"n& comuesta entre otros de elementos
etnol"gicos, geogrficos, hist"ricos, socioecon"micos. /un dentro de una misma
familia de ueblos, se diferencian Ctalia de Drancia, 2oruega de <inamarca y
-gito de CraI. :onsideradas, sin embargo, de una manera global, algunas de
estas individualidades estatales resentan gran afinidad con otras or raz"n de su
estructura socioecon"mica y desarrollo tecnol"gico. #,>&
Sin embargo, or rofunda que sea la imresi"n que de)e el material hist"rico,
*ste ser siemre insuficiente ara obtener una teor'a ontol"gica racional dotada
de la necesaria recisi"n ara una clasificaci"n comarada de las sociedades
estatales. 5or otra arte, los elementos de lo que cada vez se entender or
3clase dominante4 son demasiado indeterminados ara que sirvan como
/0
.id/ 0nfra, pAg..4 @ --.
Karl Loewenstein
categor'a en una clasificaci"n sociol"gica. /s' ues, habr'a que llegar a la
conclusi"n de que las sociedades estatales como tales no odr'an ser ordenadas
en una consecuente teor'a de clasificaci"n. #,@&
Di%tri*&ci+n # cncentraci+n del e,ercici cm *a%e $ara &na cla%i"icaci+n
La distinci"n entre la distribuci"n del e)ercicio y control del oder ol'tico y la
concentraci"n del e)ercicio del oder, que esta libre de control, crea el cuadro
concetual ara la fundamental dicotom'a de los sistemas ol'ticos en
constitucionalismo y autocracia. La utilidad de este rinciio yace en el hecho de
que todas las formas de gobierno, tanto del asado como del resente ueden ser
catalogadas en ambas categor'as. #61&
Constitucionalismo.7-l estado constitucional se basa en el rinciio de la
distribuci"n del oder. La distribuci"n del oder e.iste cuando varios e
indeendientes detentadores del oder u "rganos estatales artician en la
formaci"n de la voluntad estatal. Las funciones que les han sido asignadas estn
sometidas a un resectivo control a trav*s de los otros detentadores del oder;
como esta distribuido el e)ercicio del oder ol'tico est necesariamente
controlado. -s una verdad de 5ero Jrullo que donde dos cabezas tienen que
tomar una decisi"n una sola no odr revalecer con su oini"n.
-s evidente que no ser'a conveniente ;y rcticamente aralizar'a todo el
roceso del oder en la ol'tica; si todas las acciones, sin e.ceci"n, de cada
detentador del oder estuviesen sometidas a dichos controles. 5ara ser
indeendiente, el detentador del oder necesita una amlia autonom'a, es decir,
debe ser caaz de actuar sin una interferencia e.terior. Cada especfica forma de
gobierno se basa en el grado o medida de autonoma y respectia
interdependencia de los diferentes detentadores del poder. 5or otra arte la
rec'roca interdeendencia de los diversos detentadores del oder no uede ser
comletamente sim*trica y erfectamente igual.
-.iste menos indeendencia y mayor interdeendencia cuando el gobierno esta
incororado en la asamblea como arte integrante ;interdeendencia or
integraci"n; como son rcticamente aut"nomos ;interdeendencia or
coordinaci"n; como ocurre en el residencialismo americano.
-l constitucionalismo caracteriza a una sociedad estatal basada en la libertad e
igualdad y que funciona como -stado de derecho.#61&
Autocracia.- -n el sistema ol'tico ouesto e.iste un solo detentador del oder;
este uede ser una ersona #dictador&, una asamblea, un comit*, una )unta o un
artido. <ado que no e.iste ning+n detentador del oder indeendiente de *l, el
e)ercicio del oder no est distribuido, sino concentrado en sus manos. Aamoco
se encuentra ning+n control efectivo sobre su oder. -l monoolio ol'tico del
+nico detentador del oder no est sometido a ning+n l'mite constitucional; su
oder es absoluto. -ste sistema ol'tico tiene necesariamente que funcionar en
un circuito cerrado del oder, en el cual se e.cluye la cometencia de otras
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1/
Karl Loewenstein
ideolog'as y de las fuerzas sociales que las rougnan. -l sistema ol'tico de
concentraci"n del e)ercicio del oder ser denominado 3autocracia4 #60&
Configuraciones intermedias.;La inmediata asignaci"n de un determinado
r*gimen ol'tico a su corresondiente categor'a se dificulta frecuentemente orque
a lo largo del desarrollo hist"rico, elementos del sistema ol'tico autocrtico y
constitucional se combinan y se unen. -stas formas h'bridas o intermedias
surgen frecuentemente en *ocas de transici"n de un sistema ol'tico a otro, bien
cuando la autocracia se desenvuelve hacia el constitucionalismo, o or el contrario
cuando un -stado que hasta ahora estuvo regido constitucionalmente adquiere
una forma autocrtica del e)ercicio del oder.
$0
-ste tio h'brido aarece en
nuestros d'as con gran frecuencia orque los reg'menes autocrticos tienen la
costumbre de encubrirse adotando t*cnica y rocedimientos tomados del
constitucionalismo Kuen e)emlo de este fen"meno lo ofrece el -stado
seudoconstitucionalista tanto en el mbito sovi*tico como en el ambiente
latinoamericano de nuestro tiemo.: la raz"n 'ntima de este mimetismo yace en la
validez que en nuestros d'as se otorga a la legitimaci"n democrtica del oder
ol'tico. 5ara arecer resetable ante el mundo, y quizs, aunque cueste creerlo,
tambi*n ante los sometidos a su oder, el r*gimen autocrtico o autoritario se
siente obligado a someterse or lo menos e.terna y formalmente a la
universalmente ideolog'a de la soberan'a oular. #60&
-sta situaci"n hace frecuentemente dif'cil la tarea de clasificar un determinado
r*gimen ol'tico en una de las dos categor'as generales. <ado que el te.to
constitucional en estos casos es deliberadamente semntico, tendr que
rocederse en cada caso a un anlisis em'rico del roceso fctico del oder.
$$
#6$&
Las tcnicas funcionales del constitucionalismo y de la autocracia
:ada sistema ol'tico utiliza muy determinadas y eculiares t*cnicas ol'ticas que
generalmente son rechazadas or el otro sistema.
Las instituciones son disositivos organizadores montados ara la realizaci"n de
las funciones que le estn asignadas.
$%
/ manera de e)emlo, el arlamento sirve
como instituci"n de la legislaci"n y del control del gobierno; la instituci"n de las
fuerzas armadas y la instituci"n de la olic'a rotegen resectivamente la
seguridad e.terior y la interior; los tribunales resuelven los conflictos de intereses
que surgen al alicarse las normas legales.
5ara hacer esto ms claro: la asamblea arlamentaria esta organizada en
sesiones lenarias y comit*s ara llevar a cabo su funci"n legislativa. Araba)a
/1
7ara u+a eGpo-i*i1+ de,allada de e-,a *o)pleNa -i,ua*i1+ e+ rela*i1+ *o+ el a+Ali-i- -o9re el E-,ado
au,ori,ario, vid. (+fra, pAg. C2 @ 33.
//
6o9re la *la-ifi*a*i1+ de la- *o+-,i,u*io+e- e+ +or)a,iva-, +o)i+ale- @ -e)A+,i*a-, vid/ 0nfra, pAg, /12 @ --.
/
E+ la edi*i1+ i+gle-a (pAg. /! -e e+*ue+,ra el t(rmino organi"ational , ,radu*ido al ale)A+ por
organisatorisch (pAg. /9!. '8CA6 CERDP, RE7, 103, pAg. 9, ?a ,radu*ido e-,e ,=r)i+o e+ -u *i,a de la
defi+i*i1+ de 'oe>e+-,ei+ por orga+iIador.
Karl Loewenstein
ara ello con un determinado rocedimiento, llamado 3arlamentario4, comuesto
de mociones, debates, deliberaciones y votaciones. 2inguna otra t*cnica ser'a
suscetible de realizar la tarea arlamentaria.
La burocracia de la administraci"n +blica ;y or lo dems, cualquier otra
burocracia; funciona asignando determinadas tareas a determinados funcionario
que, si bien las resuelven ba)o su roia resonsabilidad, ermanecen sometidas
a una suervisi"n )errquica y al control or arte de sus sueriores. -l
reclutamiento y ascenso de los funcionarios, as' como el desenvolvimiento del
aarato burocrtico estn regulados or normas concretas.
Los tribunales deseme!an su funci"n )urisrudencial con la ayuda de las t*cnicas
de celebrar sesiones, interrogatorio de artes, toma de ruebas, interretaci"n de
la ley, subsunci"n del caso concreto ba)o la norma general.
-stas t*cnicas esec'ficas no son intercambiables; ni el arlamento uede
funcionar or medio de una subordinaci"n )errquica ni la burocracia or medio de
deliberaciones ol'ticas y decisiones mayoritarias. #6$76%&
2o ser siemre fcil distinguir entre una instituci"n y la t*cnica utilizada or ella.
Los artidos ol'ticos, or e)emlo, odr'an ser considerados +nicamente como la
t*cnica de movilizar y caacitar ara la acci"n ol'tica al electorado. 5ero al
mismo tiemo se han convertido, indudablemente, en aut*nticas instituciones
ol'ticas: en el -stado constitucional mane)an las elecciones y determinan la
ertenencia a arlamento y la comosici"n ol'tica del gobierno; en las
autocracias totalitarias, el artido estatal se ha convertido en una instituci"n oficial
fusionada y formando una unidad con el -stado y el gobierno.
-ntre las t*cnicas caracter'sticas del sistema ol'tico del constitucionalismo se
encuentran en rimera l'nea las elecciones, en las cuales diversas ideolog'as,
reresentadas or candidatos y artidos, luchan or obtener el voto del elector, el
cual or su arte, uede elegir libremente entre las osibilidades que le son
ofrecidas. /bsolutamente indisensable es la libertad en el acto de votar, el
sometimiento del arlamento ba)o la decisi"n de la mayor'a, la inamovilidad de los
detentadores del cargo durante la duraci"n rescrita legalmente y la resectiva
consulta y colaboraci"n entre los diversos detentadores del oder. -n una
alabra, dominan formas de conductas ol'ticas que se basan en la ersuasi"n y
la comrensi"n, as' como en la toma y daca de ese rec'roco a)ustamiento, tal
como lo elige el reseto de la mayor'a a los derechos de la minor'a.
-l telos del sistema ol'tico de la autocracia, or otra arte, genera unas t*cnicas
ol'ticas comletamente diferentes. Se basan en la orden y en la obediencia ;
orden emitida or el +nico detentador del oder y la obediencia restada tanto or
arte de los destinatarios del oder como or arte de todos los "rganos
subordinados, que han sido creados or el +nico detentador del oder en raz"n de
la divisi"n del traba)o y de la e)ecuci"n de sus "rdenes. La relaci"n entre orden y
obediencia ara *stas tambi*n en el -stado :onstitucional. 2ing+n e)*rcito
Karl Loewenstein
uede ser dirigido or medio de deliberaciones, discusiones y decisiones
mayoritarias, como los gruos de combate anarquistas en la guerra civil esa!ola
tuvieron que arender ara su roia desgracia. La autocracia moderna est
dotada, or ello, de un inconfundible cu!o militar. La subordinaci"n de todas las
funciones estatales ba)o el mando de un +nico detentador del oder es, or lo
tanto, inherente a una )efatura estatal autocrtica. #6%76,&
Una antig&a tera1 (%e$araci+n) de $dere%
La uni"n del rinciio de la searaci"n de oderes con la idea de garantizar la
libertad individual, es obra genuina de Fontesquieu, el cual la hab'a tomado a su
vez de LocIe: s"lo cuando los diversos detentadores del oder son
indeendientes entre s' y se controlan resectivamente, dndose de esta manera
el )aque ;le uvoir arrete le ouvoir;,
$,
los destinatarios del oder estarn
rotegidos del abuso del oder or arte de alguno de sus detentadores, tanto la
federal como las de los -stados, roviene de esta misma fuente esiritual.
Lo que en realidad significa la as' llamada 3searaci"n de oderes4,
$6
no es, ni
ms ni menos, que el reconocimiento de que or una arte el -stado tiene que
cumlir determinadas funciones ;el roblema t*cnico de la divisi"n del traba)o;
y que, or otra, los destinatarios del oder salen beneficiados si estas funciones
son realizadas or diferentes "rganos: la libertad es el telos ideol"gico de la teor'a
de la searaci"n de oderes. La searaci"n de oderes no es sino la forma
clsica de e.resar la necesidad de distribuir y controlar resectivamente el
e)ercicio del oder ol'tico. Lo que corrientemente, aunque err"neamente, se
suele designar como la searaci"n de los oderes estatales, es en realidad la
distribuci"n de determinadas funciones estatales a diferentes "rganos del -stado.
-l conceto de 3oderes4, ese a lo rofundamente enraizado que est, debe ser
entendido en este conte.to de una manera meramente figurativa. -n la siguiente
e.osici"n se referir la e.resi"n 3searaci"n de funciones4 a la de
3searaci"n de oderes4.
-l descubrimiento o invenci"n de la teor'a de la searaci"n de funciones estuvo
determinado or el tiemo y las circunstancia como una rotesta ideol"gica del
liberalismo ol'tico contra el absolutismo monol'tico de la monarqu'a en el siglo
LMCC y LMCCC. /l desmontar el Leviatn en sus diferentes elementos el
racionalismo liberal quer'a destruir el misticismo estatal del absolutismo divino de
la monarqu'a. -ste roceso recibi" su cu!o esec'fico ante la necesidad
ideol"gica de establecer y roteger la libertad individual. Solo el liberalismo
constitucional identific" la libertad individual con la searaci"n de 3oderes4.
9ay te"ricos de la ol'tica que retenden haber encontrado en la !oltica de
/rist"teles el n+cleo de la moderna searaci"n de oderes.
$8
.
/4
'- eGpo-i*i1+ e+ el ,eG,o ?a*e refere+*ia al fa)o-o *ap<,ulo :( del li9ro Q( del E-piri, de- loi-.
/.
7arau+ eGa)e+ reali-,a de la do*,ri+a de 5o+,e-Huieu, *fr. %AR' 'OE4E5TE(N
/2
'a eGpo-i*i1+ ?a*e refere+*ia a la Poltica (:, 1/C9 9 1/39 9 /0. Cfr. Ta)9i=+ $ER5ANN RE5,
1eschichte der Staatsrechtswissenschaft '2euo"ugm 1392!, pAgi+a- 34O3..
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1.
Karl Loewenstein
-l -stagirita distingui" tres artes o segmentos, ;en las funciones estatales
;3las deliberaciones sobre el bien com+n4&; #3la organizaci"n de cargos o
magistraturas4& y #3la funci"n )udicial4&. #6,766 y 68&
Di%tri*&ci+n del $der # t2cnica% de la re$re%entaci+n3
La idea de la distribuci"n del oder esta esencialmente unida a la teor'a y rctica
de la reresentaci"n, as' como a la t*cnica gubernamental que se basa en ella.
La naturaleza )ur'dica de la reresentaci"n es que los reresentantes ;cualquiera
que sea la manera de su investidura; reciben or adelantado el encargo y la
autorizaci"n de actuar con)untamente en nombre de sus reresentados, y de
ligarles or sus decisiones colectivas.
-n los -stados constitucionales de la antigGedad, en Jrecia y Eoma, se
celebraron frecuentemente elecciones ara cubrir determinados cargos unidos a
determinadas funciones; esta t*cnica fue escogida or la organizaci"n de la Cglesia
cat"lica y de sus "rdenes religiosas, que sirvieron as' de imortante lazo de uni"n.
5ero en absoluto se uede equiarar elecci"n y reresentaci"n, aunque la
elecci"n es una t*cnica indisensable en un aut*ntico, es decir, no solo simb"lico,
roceso de reresentaci"n.
:ualquiera que haya sido el origen de la t*cnica de la reresentaci"n fue en todo
caso la condici"n revia es indisensable ara distribuir el oder ol'tico entre
diferentes detentadores del oder. #6>76@&
Eetrosectivamente, arece claro que la invenci"n o descubrimiento de la t*cnica
de la reresentaci"n ha sito tan decisiva ara el desarrollo ol'tico de Nccidente y
del mundo. ?n gobierno es siemre indisensable ara una sociedad estatal
organizada. 5ero fue la t*cnica de la reresentaci"n la que hizo osible la
instituci"n del arlamento como un detentador del oder searado e indeendiente
del gobierno. La indeendencia de los tribunales fue el comlemento l"gico de
todo un sistema detentadores del oder indeendientes entre s'. Sin la
introducci"n del rinciio de la reresentaci"n, el oder ol'tico hubiese
ermanecido monol'tico indefinidamente, como as' ha ocurrido fuera del mundo
occidental hasta que finalmente en estos territorios el absolutismo ha sucumbido al
tomar contacto con la idea del constitucionalismo liberal. -s seguro que tambi*n
ha contribuido a este roceso las influencias esirituales del Eenacimiento y de la
Eeforma, que rela)aron la m'stica tradicional del sometimiento incondicional ba)o el
dominador
-l honor corresonde a Hohn LocIe; interretando retrosectivamente el resultado
de la Jlorious Eevolution, lo royect" como con)unto de reglas vlidas ara el
futuro; es una oeraci"n gigantesca, seccion" el todooderoso Leviatn del oder
estatal en diferentes segmentos funcionales, quebrando as' de una vez ara
siemre su oder.
?n m*rito no menos imortante corresonde a Fontesquieu, que a!adi" a la
searaci"n t*cnica de las funciones estatales y a su atribuci"n a diferentes
Karl Loewenstein
detentadores del oder, el valor ideol"gico que corresonde a esta teor'a como
salvaguardia de la libertad de los s+bditos. #80&
5ero lo que ni LocIe ni Fontesquieu ni la Eevoluci"n francesa ara su roia
desgracia, no vieron o no quisieron ver ;y esto es comrensible dado que su
intenci"n ideol"gica se dirig'a contra el absolutismo tradicional ;es que todo
gobierno es oder. Su racionalizaci"n del roceso del oder gubernamental les
indu)o a creer que el oder od'a ser neutralizado y que el carcter demoniaco
od'a ser e.orcizado. Las inevitables consecuencias de esta actitud fueron
rimero el Aerror imuesto or la :onvenci"n y, tras otro eriodo de caos ol'tico,
la dictadura naole"nica. #80&
-l constitucionalismo ol'tico de esta rimera *oca se hab'a olvidado de la
sencilla verdad de que esa alma m'stica de la ciudad estatal, que se cre'a ver en
la 3voluntad general4, no act+a or s' misma, sino que tiene que ser dirigida
unitaria y consecuentemente or lo que hoy se llama 3liderazgo ol'tico4#ol'tica
leadershi&. -l liderazgo ol'tico no es sino el e)ercicio, consciente de su ob)etivo
del oder ol'tico. -n la conceci"n originaria de Eousseau sobre la olont"
g"n"rale, el oder era un elemento dado y sobreentendido; esta conceci"n, ues,
or definici"n y consecuencia, era totalitaria. 5ero la subsiguiente construcci"n
mecanicista del -stado y del gobierno dividido el roceso del oder en dos artes
equilibradas de las que en virtud de la suuesta bondad y deseo de cooeraci"n
de la naturaleza humana, se eseraba con otimismo que estuviesen disuestas a
un con)unto )uego arm"nica en beneficio del bien com+n. #80&
La e.eriencia ol'tica del siglo LMCCC ha mostrado que todas las funciones
estatales son instrumentos ara el e)ercicio del liderazgo ol'tico. La tarea del
gobierno no esta limitada, si es que alguna vez lo estuvo, a e)ecutar la voluntad
oular tal como esta formulada en las leyes emitidas or las asambleas. La
legislaci"n y la e)ecuci"n de las leyes no son funciones searadas o searables,
sino sencillamente diferentes t*cnicas de liderazgo ol'tico. O ertenece a la
biolog'a del roceso del oder que el liderazgo ol'tico est* en manos del
gobierno, un gruo reducido, eficaz y con caacidad ara la acci"n, en lugar de
ser e)ercido or una asamblea con m+ltiles miembros, lenta e incaaz
frecuentemente de formar una voluntad ol'tica unida. #80&
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1C
Karl Loewenstein
-s dif'cil desalo)ar un esquema mental que esta rofundamente enraizado,
$=
y el
dogma de la searaci"n de oderes es el ms sagrado de la teor'a y rctica
constitucional. -l iconoclasta no uede sentirse satisfecho con s"lo remover de
su edestal al 'dolo de la trile searaci"n del orden del dominio en los 3oderes4
legislativo, e)ecutivo y )udicial; en su lugar estar obligado a colocar otro anlisis
de la dinmica del oder ms de acuerdo con la sociedad luralista de masas de
nuestro siglo. / continuaci"n se e.one una nueva divisi"n triartita: la decisi"n
ol'tica conformadora o fundamental #policy determination&; la e)ecuci"n de la
decisi"n #policy execution& y el control ol'tico #policy control&.
$>
#8$&
/C
'a ,radi*io+al *la-ifi*a*i1+ ,ripar,ida e- *ri,i*ada de for)a i+,ere-a+,e por MRAN% #. &OODNO4, 7oli,i*-
a+d Ad)i+i-,ra,io+ (Nueva York!, 1900!, e+ el pri)er *ap<,ulo0 el au,or eGpo+e la ?ip1,e-i- de Hue -ola)e+,e
?a@ do- fu+*io+e- de Dgo9ier+oE, e-,o e-, la legi-la*i1+ @ la ad)i+i-,ra*i1+, lo Hue *orre-po+der<a e+ +ue-,ra
eGpo-i*i1+ a la policy decision @ policy e)ecution0 -i+ e)9argo, +o re*o+o*e el *o+,rol pol<,i*o *o)o u+a
fu+*i1+ e-pe*ial @ -eparada. Ta)po*o *o+-igue *ap,ar el pro9le)a 'EON D8&8(T, -aw in the %odern
State (Nueva York, 1919!, pAg @ --. 'o Hue el au,or fra+*=- di-,i+gue -o+ do- *la-e- de legi-la*i1+, e-,o e-,
Dla legi-la*i1+ propia)e+,e di*?aE @ Dla legi-la*i1+ *o+ *arA*,er, real)e+,e, de ad)i+i-,ra*i1+E (pAg. 31!0
9aNo e-,a Fl,i)a *o)pre+de Dugui, la po,e-,ad gu9er+a)e+,al de e)i,ir regla)e+,o- Nur<di*o-. 8+ apu+,e de
la +ueva divi-i1+ ,ripar,i,a -e e+*ue+,ra e+ el ar,<*ulo *i,ado e+ la +o,a 3 de e-,e *ap<,ulo (pAg. .C2 @ --.!.
Cier,o- -ig+o- de re9eld<a *o+,ra la divi-i1+ ,radi*io+al -e e+*ue+,ra+ e+ Ale)a+ia0 vid., por eNe)plo, 7ETER
6C$ENE(DER, D;ur 7ro9le)a,ikk der &e>al,r+,eilu+g i) Re*?,--,aa, der &ege+>ar,E e+ Ar*?iv de-
Rffe+,li*?e+ Re*?,-, 'QQQ(( (19.C!, pAg. 1 @ --. @ 1/ @ --0 4ERNER 4EBER, Spannungen und 2r3fte im
westdeutschen .erfassungs+systen (6,uggar,, 19.1!. El au,or ,uvo *o+o*i)ie+,o del ,ra9aNo de $ER5ANN
#A$RE(66, DDie 4e-e+ver-*?iede+?ei, der Ak,e de- $err-*?e+- u+d da- 7ro9le) der &e>al,e+,eilu+gE, e+
%ensch und Staat, %Rl+OBerli+, 19.C) pAg. 1C @ --. (*o+ 9i9liograf<a e+ la +o,a 1 de la pAg. 1C.! ,ra- la
pu9li*a*i1+ de la edi*i1+ a)eri*a+a. #A$RE(66 -e e+fre+,a de for)a fu+da)e+,al *o+ el pro9le)a @ llega a
la *o+*lu-i1+ (pAg. 132 @ --.!, ,ra- re*?aIar la ,eor<a ,radi*io+al de la -epara*i1+ de podere-, de Hue el poder
e-,a,al e-,a *o+-,i,uido -1lo por do- Dpodere-E, e-,o e-, del poder Hue e-,a9le*e la +or)a @ del poder Hue
de*ide e+*ada *a-o *o+*re,o, eG*lu@e+do, por lo ,a+,o Lde a*uerdo *o)ple,a)e+,e *o+ la ,e-i- defe+dida e+
e-,e li9roL a la fu+*i1+ Nudi*ial, *o)o poder -u9-idiario +o eHuipara9le (pAg-. 132 @ 139 @ --.!. No ?a@
po-i9ilidad aHu< de pole)iIar *o+ la ,e-i- de #a?rei--. 6ea, -i+ e)9argo, -eKalado de Hue e-,e au,or +o ?a*e
+i+gu+a di-,i+*i1+ e+,re Ddi-,ri9u*i1+E de podere- @ D-epara*i1+E de podere-0 la pri)era e- u+a +e*e-idad
fu+*io+al de di-,ri9u*i1+ de ,ra9aNo i+)a+e+,e a *ualHuier E-,ado orga+iIado, pero la Fl,i)a e- u+ pro9le)a
Hue per,e+e*e al pro*e-o de poder o, *o)o #a?rei-- dir<a, al Dorde+ del do)i+ioE. 7or o,ra par,e, pare*e Hue
la divi-i1+ 9ipar,i,a de #a?rei-- ,ie+e u+ *arA*,er )A- for)ali-,a Hue realOpol<,i*o, @a Hue para =l,
apare+,e)e+,e, a)9o- ,ipo- de eNer*i*io del DpoderE puede+ e-,ar fu+da)e+,ado- @ u+ido- e+ el )i-)o
de,e+,ador del poder. STu= e- lo Hue -e ?a ga+ado e+,o+*e- para el ,elo- ?i-,1ri*o origi+ario, @ Hu= de-de
e+,o+*e- -ie)pre -e ?a )a+,e+ido vivo, de ,oda -epara*i1+ de podere-, e-,o e-, la pro,e**i1+ de la li9er,ad de
lo- -o)e,ido- al do)i+ioU 7or o,ra par,e, pare*e Hue la re-,ri**i1+ de Au-,i+ del a*,o del do)i+io a la
rela*i1+ del orde+ @ o9edie+*ia +o e- apropiada a la e-e+*ia del pro*e-o del poder Hue ,ie+e lugar
prefere+,e)e+,e e+ for)a- +o *ap,a9le- Nur<di*a)e+,e. 7ero la- o9-erva*io+e- de #a?reei-- -o+ dig+a- de
a,e+*i1+ *o)o pro,e-,a *o+,ra el e-Hue)a ,ripar,i,o *lA-i*o ,radi*io+al @ fal-a)e+,e a,ri9uido a 5o+,e-Huieu.
/3
'a ,radu**i1+ de la- eGpre-io+e- *o+,e+ida- e+ lo- par=+,e-i-, perfe*,a)e+,e *lara- @ *o+-olidada- e+
i+gl=-, ?a produ*ido )u*?o- Hue9radero- de *a9eIa al ,radu*,or @ al au,or. De*i-i1+ pol<,i*a *o+for)adora o
fu+da)e+,al (1estaltungs+order 1rundentscheidung! e- la ,er)i+olog<a Hue )A- -e a*er*a al origi+al. 7ero a
lo largo del ,eG,o -e ,radu*irA fre*ue+,e)e+,e, para )A- -e+*illeI, poli*@ de,er)i+a,io+, por D,o)a-E o
Dde,er)i+a*i1+Ede la de*i-i1+ pol<,i*a, o, ,odav<a para )A- *o+*i-i1+, *o)o Dde*i-i1+ pol<,i*aE (N. del A.!.
El ,radu*,or e-paKol +o ,ie+e )u*?o Hue aKadir a e-,o0 -e ?a -eguido la ,radu**i1+ ale)a+a de e-,a
,er)i+olog<a Hue reprodu*e @ )a,iIa *o+ a*ier,o el -e+,ido pe*uliar del *o+*ep,o i+gl=- de policy e+ e-,e
*o+,eG,o. :id. Al re -pe*,o EA6TON, T?e 7oli,i*al 6@-,e), Nueva York, 1929, pAg-. 1/9O10, @
'A664E'', policy Ju+ progra)a de o9Ne,ivo- aGiol1gi*o- @ a**io+e-, @ 'ERNEROla-->ell, poli*@ J u+
*uerpo de pri+*ipio- para guiar la a**i1+. Cfr. 'a- *o+-idera*io+e- Hue -o9re policy ?a*e+ do- au,ore- de
le+gua- ro)A+,i*a-, #. De 7AR&A, -os regmenes polticos contempor4neos, 5adrid, 192/, pAg. 10/ @ --., @
Karl Loewenstein
La deci%i+n $ltica "&ndamental
La determinaci"n de la decisi"n ol'tica fundamental, o toma de la decisi"n
ol'tica, consiste en la elecci"n de una, entre varias osibilidades ol'ticas
fundamentales frente a las que se encuentra la comunidad estatal. #8%&
:omo decisiones ol'ticas fundamentales, deben considerase aquellas
resoluciones de la sociedad que son decisivas y determinantes, en el resente y
frecuentemente en el futuro, ara la conformaci"n de dicha comunidad.
:onciernen tanto a asuntos e.tran)eros como internos, materialmente ueden ser
de naturaleza ol'tica, socioecon"mica y hasta moral, or e)emlo, cuando se
refieren a cuestiones religiosas.
La decisi"n conformadora ms imortante con la que se enfrenta una naci"n es la
elecci"n de su sistema ol'tico y, dentro de ese sistema, de la forma esec'fica de
gobierno ba)o la cual desea vivir, en el suuesto que la voluntad constituyente del
ueblo tenga la osibilidad de dicha elecci"n y no le sea imuesto un r*gimen or
la fuerza. Aodas las constituciones resentan, ues, una decisi"n ol'tica
fundamental: si la naci"n desea adotar la monarqu'a constitucional o la re+blica,
el arlamentarismo o el residencialismo. Sin embargo, estas oortunidades
ara el e)ercicio del oder constituyente se suele dar raramente. -n otros camos,
se tendrn que tomar decisiones ol'ticas fundamentales cuando se haga
necesaria una soluci"n ante el enfrentamiento de diferentes intereses ideol"gicos.
#8%&
-n el camo de las relaciones internacionales, las decisiones ol'ticas
fundamentales se han hecho ms frentes. <ado que tambi*n ya han
desaarecido las fronteras entre las cuestiones de carcter interno y las de
carcter internacional, la reercusi"n de *stas en el orden interno es muy amlia.
-)emlos de ello son la entrada en una alianza o retirarse de ella; la neutralidad
frente a las asociaciones internacionales; una actitud ofensiva ante el comunismo
o la resoluci"n de coe.istir con *l; la ayuda ara los a'ses subdesarrollados; el
reconocimiento de un gobierno e.tran)ero; roblemas de la seguridad nacional; el
desarme; la actitud frente a el llamado colonialismo e imerialismo.
-n la rctica uede que no resulte siemre fcil distinguir las aut*nticas
decisiones conformadoras de las que no lo son. -n una sociedad luralista que
se encuentra ba)o la influencia de la oini"n +blica, ser siemre un indicio de si
se trata de una verdadera decisi"n conformadora, el inter*s que una determinada
medida desierta en la comunidad.
5EYNA8D, (+,rodu*,io+ V la -*ie+*e poli,iHue, 7ari-, 19.9, pAg-. 39O90 (poli*@J l<+ea de *o+du*,a adap,ada
e+ u+ A)9i,o *ualHuiera, pAg. 90!. 6e o9-ervarA, pue-, Hue pre*i-a+do la ,er*era fu+*i1+ (poli*@ *o+,rol! -e
de9erA ,radu*ir por D*o+,rol de la de*i-i1+ pol<,i*aE, pero *o)o e+ el *a-o de Dpoli*@ de,er)i+a,io+E, -e
,radu*e para )a@or -e+*illeI por D*o+,rol pol<,i*oE.
Karl Loewenstein
/unque las decisiones ol'ticas estn frecuentemente insiradas e influidas or
detentadores del oder invisibles, su formulaci"n y realizaci"n estn en las manos
de los detentadores del oder leg'timos, es decir, del gobierno y, en su caso, del
arlamento. #8,&
Seg+n sea el tio de gobierno, la iniciativa artir del gobierno o del arlamento.
5ertenece, sin embargo a la esencia del constitucionalismo que en un
determinado momento del roceso del oder tengan que darse or lo menos una
colaboraci"n entre el gobierno y el arlamento.
-n general, la gran masa de los destinatarios del oder est e.clu'do de la
iniciativa de la decisi"n ol'tica fundamental, a+n cuando en la democracia
constitucional artician osteriormente en una funci"n confirmadora, bien
directamente a trav*s de refer*ndum o indirectamente a trav*s de elecciones.
5ero en absoluto se uede decir que todas las enmiendas constitucionales
contengan decisiones ol'ticas fundamentales, ni a+n en los -stados ?nidos,
donde la enmienda formal est su)eta a un rocedimiento esecialmente dif'cil.
-videntemente, desde un unto de vista t*cnico, el rimer medio ara la
realizaci"n de la decisi"n ol'tica es la legislaci"n. Las decisiones ol'ticas
internas requieren, sin e.ceci"n, la forma legal. :uando la iniciativa ara una tal
decisi"n arte del gobierno, lo cual suele constituir la regla, la arobaci"n del
arlamento es e.resi"n de la distribuci"n del oder: el arlamento asume su
resonsabilidad en dicha medida. Si el arlamento rechaza o modifica la medida,
e)erce control ol'tico sobre el liderazgo del gobierno. -n oosici"n a otras
*ocas, la legislaci"n es el medio normal ara la realizaci"n de las decisiones
ol'ticas en el camo de las cuestiones internacionales. /qu' se resenta el
tercer oder de LocIe, el 3federativo4, con cu!o articularmente moderno.#86&
Si se alica la categor'a de 3tomar la decisi"n ol'tica4 en el sistema ol'tico del
constitucionalismo y de la autocracia, se odr decir que, en el rimer sistema,
gobierno y arlamento se distribuyen esta funci"n, udiendo ser osible la
subsiguiente articiaci"n del electorado en dicho roceso; en contra de esto, en
el sistema autocrtico el +nico detentador del oder monooliza la funci"n de
tomar la decisi"n ol'tica, a+n cuando, ara roducir la aariencia de una
solidaridad nacional, ordenase la arobaci"n or el arlamento o la ratificaci"n or
medio de un refer*ndum.#88&
La e,ec&ci+n de la deci%i+n $ltica "&ndamental
Ka)o la categor'a de 3e)ecuci"n de la decisi"n ol'tica4, se comrende llevar a la
rctica dicha decisi"n. La e)ecuci"n de la decisi"n uede alcanzar cualquier
camo de las actividades estatales; frecuentemente consiste en la e)ecuci"n de la
legislaci"n.
La mayor arte de las leyes que comonen nuestros c"digos son, o bien los
instrumentos ara la e)ecuci"n de anteriores decisiones ol'ticas, que trasladan
S'ntesis: Leonor 9ernndez /0
Karl Loewenstein
ahora dichas resoluciones a la vida de la comunidad, o bien tienen un carcter
estrictamente utilitario al regular e.clusivamente el desarrollo normal de las
relaciones sociales.
La legislaci"n ha de)ado como, ues, de ser una categor'a funcional searada o
searable del resto de las otras actividades estatales, tal como era concebida en
la teor'a clsica de la searaci"n de oderes.
La administraci"n es el asecto de la e)ecuci"n de decisiones ol'ticas que surgen
con ms frecuencia en la vida diaria, y este asecto corresonde a lo que
tradicionalmente se ha llamado 3e)ecutivo4.#88&
:uantitativamente, a la administraci"n le corresonde la mayor arte de la
e)ecuci"n de la decisi"n ol'tica y de la totalidad de la actividad estatal.
La legislaci"n y la administraci"n no son, sin embargo, las +nicas osibilidades
ara la realizaci"n de las decisiones fundamentales. La funci"n )udicial, el tercero
de los oderes equiarado a los otros dos en la divisi"n triartita clsica, debe
sufrir tambi*n ba)o la nueva divisi"n una significaci"n capitis deminutio.
<ado, ues, que el )uez e)ecuta la ley en una forma arecida, aunque con
diferentes t*cnicas a como lo hace la administraci"n, no realiza una funci"n
indeendiente en el roceso del oder. La funci"n )udicial es fundamentalmente
e)ecuci"n de la decisi"n ol'tica fundamental tomada anteriormente y que se
resenta en forma legal.
La indeendencia de los )ueces fue un ostulado ol'tico y no funcional, motivada
en Cnglaterra or el deseo de quebrar la rerrogativa real y de introducir el -stado
de derecho.
-n Drancia, las constituciones revolucionarias, influidas or las e.eriencias
habidas en los parlaments, rescindieron significativamente de elevar la funci"n
)udicial a la categor'a de partner con los mismos derechos en el roceso ol'tico,
mientras que usieron, es bien cierto, esecial eme!o en insistir sobre la
indeendencia )udicial.
-l #udicial reie$ americano #control )udicial&, or el cual los tribunales al oonerse
a las decisiones del congreso y del residente se han constituido en un tercero y
aut*ntico detentador del oder, no ertenece en absoluto a la teor'a clsica de la
searaci"n de oderes. #8=78>&
Si se alican ahora las categor'as de la e)ecuci"n de la decisi"n ol'tica
fundamental al sistema ol'tico del constitucionalismo y de la autocracia, se odr
decir que en el constitucionalismo dicha funci"n, igual que la funci"n de la decisi"n
ol'tica, esta distinguida entre diferentes detentadores del oder. -l arlamento
articia al formular a trav*s de la legislaci"n la decisi"n ol'tica tomada, y al
establecer ara la comunidad las reglas uramente t*cnico7utilitarias. -l
gobierno articiar en esta funci"n a trav*s de la administraci"n or medio de
Karl Loewenstein
sus autoridades y funcionarios y, finalmente, los tribunales lo harn al resolver los
casos concretos de conflictos de intereses, as' como al controlar amliamente la
legalidad de la administraci"n, es decir, si la actividad administrativa se encuentra
de acuerdo con la ley. -n una autocracia, or otro lado, el +nico detentador del
oder monooliza la e)ecuci"n de la decisi"n fundamental, y si bien uede
delegar, seg+n considere oortuno, la funci"n en ayudantes y "rganos
)errquicamente subordinados, no les otorgar sin embargo ninguna aut*ntica
indeendencia que se escae a su e.clusivo oder de mando y control. #8>&
El cntrl $ltic
-l n+cleo de la nueva divisi"n radica en la tercera funci"n, es decir, el control
ol'tico.
$@
.
-l mecanismo ms eficaz ara el control del oder ol'tico consiste en la
atribuci"n de diferentes funciones estatales a diferentes detentadores del oder u
"rganos estatales, que si bien e)ercen dicha funci"n con lena autonom'a y roia
resonsabilidad estn obligados, en +ltimo t*rmino, a cooerar ara que sea
osible una voluntad estatal vlida. La distribuci"n del oder entre diversos
detentadores significa ara cada uno de ellos una limitaci"n y un control a trav*s
de los checks and balances ;frenos y contraesos;, o, como di)o Fontesquieu
en formula famosa, 3le ouvoir arrPte le ouvoir4
Q:"mo se e)erce la funci"n de controlR La resuesta varia seg+n el tio de
gobierno, y de hecho la diferencia entre las formas de gobierno radica en el modo
de establecer la funci"n de control entre los diferentes detentadores del oder, as'
como en la intensidad con la que funcionan dichos controles.#8@&
-n este unto es necesario hacer una imortante aclaraci"n: La distribuci%n del
oder ol'tico y el control del oder ol'tico no son dos categor'as iguales, sino
que se diferencian. La distribuci"n del oder significa en s' un rec'roco control
del oder. :uando los detentadores del oder en el e)ercicio de una funci"n, or
e)emlo de la legislaci"n, estn obligados a cooerar, no ueden oner el uno al
otro su oini"n. La divisi"n de la funci"n legislativa entre las dos cmaras
arlamentarias en el sistema bicameral, la e.igencia de una confirmaci"n del
senado ara un nombramiento hecho or el residente americano, la necesidad
de refrendo or el gabinete de un acto ol'tico del monarca o del residente de la
re+blica, el lebiscito rescrito ara la enmienda constitucional ;todos estos son
e)emlos de la funci"n de control en irtud de la constituci%n, seg+n la cual un acto
ol'tico s"lo ser eficaz cuando diversos detentadores del oder artician y
cooeran en su realizaci"n. 5ero la distribuci"n del oder no agota la esencia de
controlar el oder. /arte de las indicadas, e.isten unas t*cnicas del control
aut"nomas que el detentador del oder uede usar discrecional e
indeendientemente; el detentador del oder es libre de alicarlas, es decir, uede
hacerlo, ero no esta obligado a ello. /s', ues, estas t*cnicas no aarecen
/9
5A8R(CE D8:ER&ER, Droit constitutionnel et institutions politiues (7ari-, 19.., dedi*a a e-,e a-pe*,o
u+a -e*i1+ )ae-,ra (pAag. 19C @ --.! 9aNo el ,<,ulo D'a li)i,a,io+ de- gouver+a+,-E
S'ntesis: Leonor 9ernndez //
Karl Loewenstein
necesariamente en el roceso ol'tico. Se uede citar como e)emlos: -l voto de
no confianza del arlamento al gobierno; el derecho del gobierno a disolver el
5arlamento; el derecho del electorado a rechazar en un lebiscito una ley or el
5arlamento y or el gobierno; el veto del residente americano a una ley del
:ongreso; el derecho )udicial a controlar la constitucionalidad de las leyes del
:ongreso o del 5arlamento. Aodos estos son medios de control aut"nomos y
estn reservados a un determinado detentador del oder, que los e)erce
indeendientemente de la acci"n de los otros. -n el -stado constitucional, la
funci"n de control es doble: or una arte consiste en el hecho de que un acto
estatal solo tiene lugar cuando los diversos detentadores del oder estn
disuestos a una com+n actuaci"n. /qu' se da el control or la distribuci"n del
oder. 5ero el control uede tambi*n consistir en que un detentador del oder
imida la realizaci"n de un acto estatal, o que onga en )uego su e.istencia como
ocurre en el caso de un voto de no confianza del arlamento al gobierno, o la
disoluci"n del arlamento or el gobierno. /qu' se da el control aut"nomo del
oder. <istribuci"n y control del oder no son en todas las circunstancias
id*nticas. -l unto cr'tico de la funci"n de control ol'tico yace en la osibilidad de
e.igir resonsabilidad ol'tica. -.iste resonsabilidad ol'tica cuando un
determinado detentador del oder tiene que dar cuenta a otro detentador del oder
sobre el cumlimiento de la funci"n que le ha sido asignada, or e)emlo, el
gobierno al arlamento, el arlamento al gobierno y, en +ltimo t*rmino, ambos al
electorado. #8@7=1&
O alicando ahora la categor'a del control ol'tico en los sistemas ol'ticos del
constitucionalismo y de la autocracia: el constitucionalismo no es solamente un
gobierno con una base de -stado de derecho, sino que significa un gobierno
resonsable. ?n gobierno se uede considerar como resonsable cuando el
e)ercicio del oder ol'tico esta distribuido y controlado entre diversos
detentadores del oder. Las t*cnicas del control en su totalidad estn ancladas
en la constituci"n. La suremac'a de la constituci"n es el remate de un sistema
integral de controles ol'ticos. #=0&
-l gobierno autocrtico esta caracterizado or la ausencia de cualquier tio de
t*cnicas or las cuales se udiese hacer real la resonsabilidad ol'tica del +nico
detentador del oder; la revoluci"n es aqu' la &ltima ratio. -l oder no esta
sometido a ning+n l'mite est fuera de cualquier control ol'tico. #=$&
Karl Loewenstein
CAPITULO III
LOS TIPOS DE -OBIERNO EN LA AUTOCRACIA
La cla/e $ara la cla%i"icaci+n de l% ti$% de g*iern
-l sistema ol'tico de la autocracia se caracteriza or la e.istencia de un +nico
detentador del oder cuya cometencia abarca la funci"n de tomar la decisi"n
ol'tica fundamental, as' como su e)ecuci"n, y que adems esta libre de cualquier
control eficaz. -n oosici"n a esto, el constitucionalismo resenta un sistema
ol'tico en el cual coe.isten diversos e indeendientes detentadores del oder que
cooeran en la formaci"n de la voluntad estatal. #=%&
R2gimen a&tritari # r2gimen ttalitari
-l r*gimen autoritario. ;el conceto 3autoritario4 caracteriza una organizaci"n
ol'tica en la cual un +nico detentador del oder ; una sola ersona o 3dictador4,
una asamblea, un comit*, una )unta o un artido; monooliza el oder ol'tico sin
que les sea osible a los destinatarios del oder una articiaci"n real en la
formaci"n de la voluntad estatal. -l +nico detentador del oder imone a la
comunidad su decisi"n ol'tica fundamental, esto es, la 3dicta4 a los destinatarios
del oder.
La e.clusi"n de los destinatarios del oder de la articiaci"n en el roceso
ol'tico no es incomatible con la e.istencia de otros "rganos estatales )unto al
suremo detentador del oder, esecialmente de una asamblea o de tribunales.
5ero es caracter'stico del r*gimen autoritario que estos "rganos searados, o bien
estn sometidos al control total del +nico detentador del oder o en caso de
conflicto con este estn obligados a ceder. -ste tio de organizaci"n autoritaria
formaliza casi siemre su configuraci"n del oder en una constituci"n escrita,
cuyas normas, como se a)ustan a la configuraci"n de hecho del oder, son
observadas realmente. Aamoco es incomatible este sistema ol'tico con el
reseto a los rinciios del -stado de derecho, tal como estn articulados en la
constituci"n.
Loa derechos a la vida, libertad y roiedad de los destinatarios del oder estn
asegurados, mientras no entren en colisi"n con el ob)etivo y el e)ercicio del oder
ol'tico. -l -stado 3normativo4 coe.iste con el -stado de 3rerrogativa4.
%1
#=8&
-l r*gimen totalitario.;-n oosici"n al autoritarismo, el conceto de
3totalitarismo4 hace referencia a todo el orden socioecon"mico inmoral de la
dinmica estatal; el conceto, ues, aunta ms a una conformaci"n de la vida
que al aarato gubernamental. Las t*cnicas de gobierno de un r*gimen totalitario
son necesariamente autoritarias. 5ero este r*gimen asira a algo ms que a
e.cluir a los destinatarios del oder de su articiaci"n leg'tima en la formaci"n de
la voluntad estatal. Su intenci"n es modelar la vida rivada, el alma, el es'ritu y
0
E-,a di*o,o)<a e-e+*ial fue eGpue-,a por ERN6T MRAEN%E', e+ -u a+Ali-i- del r=gi)e+ +aIi-,a, The
Dual State (Nueva York, 1941!
Karl Loewenstein
las costumbres de los destinatarios del oder, de acuerdo con una ideolog'a
dominante, ideolog'a que se imondr a aquellos que no se quieran someter
libremente a ella, con los diferentes medios del roceso del oder. La ideolog'a
estatal vigente enetra hasta el +ltimo rinc"n de la sociedad estatal; su retensi"n
de dominar es 3total4.
-s evidente que un -stado totalitario s"lo uede oerar or medio de la orden y
de la obediencia. -l instrumento ms imortante ara imoner la conformidad
con los rinciios ideol"gicos es el aarato oliciaco, omniresente y omnisciente,
que garantiza la seguridad del r*gimen y acaba con cualquier resistencia
otencial. 5or necesidad interna, el -stado totalitario es un estado olic'a; de ah'
que corrientemente se equiaren ambos concetos. Ntro elemento indisensable
del e)ercicio del dominio es el artido +nico que oera no solo como el voluntario
aarato olic'aco sobre la base ms amlia, sino tambi*n como el instrumento que
dirigido or el -stado servir ara adoctrinar, coordinar e integrar ideol"gicamente
a la comunidad ol'tica. La diferencia entre los modernos -stados totalitarios y
las hist"ricas formas de la autocracia yace en el artido +nico. -l circuito cerrado
del oder corresonde a la estructura totalitaria de la sociedad estatal.
Los e)emlos ms notables de totalitarismo moderno son el fascismo italiano, el
nacionalsocialismo en /lemania, y el comunismo en la ?ESS, en los a'ses
sat*lites ;que son designados oficialmente como 3democracias oulares4; y
en la :hina comunista. #=>&
Tre% mdel% de a&tcracia
La monarqu'a absoluta
La monarqu'a absoluta en el sistema de los -stados nacionales euroeos es el
e)emlo clsico de la autocracia no totalitaria, su legitimaci"n yac'a en el derecho
hereditario al trono de una determinada dinast'a, que era reconocido sin
resistencia or los destinatarios del oder. / este tio de monarqu'a absoluta se
le otorgaba una satisfacci"n sobrenatural que quedaba refle)ada en la formula
t'ica de a realeza: 3or la gracia de <ios4.
%0
-ste tio de dominio queda bien
e)emlarizado or su realizaci"n ol'tica ms influyente, la monarqu'a absoluta
francesa de Luis LCM, famoso or su frase 3CSTtat c*st moi4, y de sus sucesores.
#>0&
-l cesarismo lebiscitario de 2aole"n
1
'a F+i*a )o+ograf<a -o9re la i+-,i,u*i1+ )o+ArHui*a, ,odav<a ?o@ de gra+ i)por,a+*ia, Hue ?a apare*ido e+
la- Fl,i)a- d=*ada-, e- %AR' 'OE4EN6TE(N, Die %onarchie im modernen Staat (Mra+lfur, a) 5ai+,
19./!0 e+ e-,a o9ra -e i+,e+,a u+ a+Ali-i- de orie+,a*i1+ -o*iol1gi*a -o9re lo- difere+,e- ,ipo- de )o+arHu<a"
a9-olu,a, li)i,ada *o+-,i,u*io+al)e+,e @ parla)e+,aria. 6o9re el ,e)a de la )o+arHu<a, *fr. Re*ie+,e)e+,e
,a)9i=+ C. NORT$COTE 7AR%(6ON, The Evolution of Political Thought (Bo-,o+, 19.3!, pAg. /3 @ --.
S'ntesis: Leonor 9ernndez /.
Karl Loewenstein
-l tio de gobierno autoritario reresentado or 2aole"n merece en este conte.to
una atenci"n esecial or dos razones: Su mecanismo institucional ofrece una
configuraci"n autoritaria del oder que t*cnico7administrativamente no era menos
eficiente que la de ansen r"gime, ero que sin embargo se ocult" tras una
fachada decorada cuidadosamente al estilo de la ideolog'a democrtica de la
anterior Eevoluci"n francesa.
%$
-l bonaartismo cre" con esta hbil uni"n el
rototio de la autocracia moderna, habi*ndole marcado el camino la m.ima de
SieyUs seg+n la cual la confianza debe venir de aba)o, el oder, sin embargo, de
arriba. #>$7>%&
-l neoresidencialismo
La versi"n moderna del bonaartismo es el tio de gobierno autoritario conocido
ba)o la designaci"n de neoresidencialismo.
%%
La e.resi"n
3neoresidencialismo4, tal como aqu' se emlea, tiene en com+n con el
residencialismo americano tan solo el nombre; con ella se designa un r*gimen
ol'tico en el cual, a trav*s de determinadas instituciones constitucionales, el )efe
de gobierno ;el residente; es suerior en oder ol'tico a todos los otros
"rganos estatales. / ning+n otro "rgano le esta ermitido elevarse a la categor'a
de un detentador del oder aut*ntico caaz de cometir con el monoolio fctico
del residente o de controlarlo. -l neoresidencialismo es fundamentalmente
autoritario en virtud de la e.clusi"n de los destinatarios del oder de una
articiaci"n eficaz en la formaci"n de la voluntad estatal; esta e.clusi"n se
efect+a or medio de un sufragio limitado deliberadamente, all' donde el sufragio
es universal, a trav*s de la maniulaci"n del roceso electoral, o a trav*s de una
combinaci"n de ambas t*cnicas. -l neoresidencialismo no rescinde en
absoluto de un arlamento, gabinete y de tribunales formalmente indeendientes;
sin embargo, estas instituciones estn estrictamente sometidas al )efe del -stado
en la )erarqu'a de la conformaci"n del oder; la diferencia entre este tio de
gobierno y el totalitarismo yace en la ausencia o en la falta de relevancia de una
ideolog'a estatal dominante. -n general, sin embargo, este r*gimen tiene un
fundamento constitucional en un sentido bastante seme)ante a la monarqu'a
constitucional: los rocedimientos constitucionales recetuados sern resetados
en la formaci"n de la voluntad estatal.
-l neoresidencialismo suele aarecer corrientemente bien tras el intento
fracasado de establecer una democracia constitucional o bien, en la direcci"n
ouesta como la arada a medio camino entre la autocracia tradicional y una
futura democracia aut*ntica.
/
:id. %AR' 'OE4EN6TE(N, DT?e Di*,a,or-?ip of Napoleo+ ,?e Mir-,E, e+ South 5tlantic 6uarterly,
QQQ: (192!, pAg. /93 @ --0 del )i-)o, DOppo-i,io+ a+d 7u9li* Opi+io+ u+der ,?e Di*,a,or-?ip of Napoleo+
,?e Mir-,E, e+ 6o*ial Re-ear*?, i: (19C!, pAg. 421 @ --.
Cfr. %AR' 'OE4ENTE(N, DT?e pre-ide+*@ ou,-ide ,?e 8+i,ed 6,a,e-" A -,ud@ i+ Co)para,ive 7oli,i*al
(+-,i,u,io+-E, e+ #our+al of 7oli,i*-, Q( (1949!, 44C, e+ pAgi+a 43C @ --. 8+a par,e del )a,erial u-ado e+ e-,a
-e**i1+ ?a -ido ,o)ado de di*?o ar,<*ulo. 8+a ver-i1+ ale)a+a ?a -ido pu9li*ada 9aNo el ,<,ulo DDer
6,aa,-prB-ide+,E, e+ Ar*?iv de- Rffe+,li*?e+ Re*?,-, ,. C. (1949!, pAg. 1/9 @ --.
Karl Loewenstein
-ntre las rimeras alicaciones del neoresidencialismo se encuentra el dominio
de 9orthy en 9ungr'a, erigido ba)o el roa)e de la tradici"n legitimista y del
misticismo de la 3sagrada corona4, los reg'menes de Kemal /taturI en Aurqu'a y
de Seiel y sus sucesores <ollfuss y Schuschnigg en /ustria, no teniendo ninguna
significaci"n en el +ltimo caso el hecho de que )unto al :anciller federal, como
aut*ntico detentador del oder coe.istiese un nominal residente de -stado.
Aambi*n cay" en el neoresidencialismo la democracia constitucional de Veimar
;/lemania, en su roceso de desintegraci"n.
%,
#>67>8&
-l terreno ms aroiado ara este tio de gobierno se encuentra en los nuevos
estados surgidos tras el dominio colonial, o en aquellos que han abandonado la
forma hist"rica de su absolutismo monrquico.
-l neoresidencialismo esta cortado de acuerdo con las necesidades de los
gobiernos 3horizontales4 ;llamados as' or no tener ninguna ra'z en la masas;
que desean ocultar su nulo oder ba)o una caa seudoconstitucional o a+n
seudodemocrtica. -s seguro que todav'a no se ha o'do la +ltima alabra sobre
este tio de autoritarismo mane)able, que enca)a articularmente en el roceso de
retroceso que uede e.erimentar una comunidad ol'tica, al asar de la
democracia constitucional a un r*gimen autocrtico. #>87>=&
4
:id. 0nfra, pAg. 11/ @ --.
S'ntesis: Leonor 9ernndez /C
Karl Loewenstein
CAPITULO I4
LOS TIPOS DE -OBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
El cn%tit&cinali%m # la demcracia cn%tit&cinal
:omo sistema ol'tico, el constitucionalismo abarca diversos tios de gobierno.
Aodos ellos se caracterizan or la e.istencia de diversos detentadores del oder,
entre los cuales la constituci"n ha distribuido el e)ercicio del oder ol'tico,
estando obligados a cooerar en la formaci"n de la voluntad estatal, ba)o la
observancia de determinados rocedimientos recetuados or la constituci"n.
9ist"ricamente, el conceto de 3constitucionalismo4 tiene una doble significaci"n;
hace referencia tanto al orden ol'tico constitucional como al orden ol'tico
democrtico constitucional. /mbas designaciones no son en absoluto id*nticas y
en resurgir en nuestro tiemo de reg'menes autoritarios hace ms necesaria dicha
distinci"n. 5ara que un estado sea 3constitucional4, tiene que tener una
3:onstituci"n4 que uede estar formulada or escrito en un documento, o bien
uede estar cristalizada en las costumbres y en las convicciones de un ueblo.
:onstituci"n en este sentido significa un sistema de normas establecidas o de
reglas convencionales las cuales regulan las relaciones entre los detentadores y
los destinatarios del oder, as' como la resectiva interacci"n de los diferentes
detentadores del oder en la formaci"n de la voluntad estatal. Sin embargo, la
e.istencia de recetos formales que regulen el roceso gubernamental no
significa imrescindiblemente que el clima ol'tico sea democrtico. #>@&
La demcracia cn%tit&cinal cm cn"ig&raci+n triang&lar del $der
La infraestructura ideol"gica com+n a todos los gruos de gobierno que habr que
traer aqu' a colaci"n consiste en el convencimiento de que todo oder emana del
ueblo, de que tanto el gobierno como el arlamento deben estar de acuerdo con
la voluntad del ueblo y de que elecciones libres y honestas forman un circuito
abierto dentro del cual cometirn las ideolog'as y las fuerzas sociales que las
romueven. La conformaci"n del oder es triangular: arlamento, gobierno y
ueblo. -l oder ol'tico esta distribuido entre varios detentadores del oder
que, or lo tanto, estn sometidos a un control mutuo.
Lo que ara una observaci"n suerficial aarece como una abrumadora variedad
de manifestaciones de la democracia constitucional, uede ser reducida a los
siguientes tios fundamentales:
0. :uando el ueblo organizado como electorado es el reonderante detentador
del oder, el tio de gobierno se designa como 3democracia directa4.
$. Se designa con el nombre de 3gobierno de asamblea4 aquel tio en el cual el
arlamento, como reresentante del ueblo, es el suerior detentador del
oder.
Karl Loewenstein
%. 35arlamentarismo4, es la e.resi"n ara aquel tio en el cual se asira a un
equilibrio entre los indeendientes detentadores del oder, arlamento y
gobierno, a trav*s de la integraci"n del gobierno en el arlamento: los
miembros del gobierno ;gabinete; ertenecen al mismo tiemo a la
asamblea. -l arlamentarismo es, ues, la interdeendencia or integraci"n.
-n la rctica, el arlamentarismo se manifiesta en dos formas
considerablemente diferentes, seg+n que el arlamento sea suerior en oder
ol'tico al gabinete, o que el gabinete ueda controlar al arlamento. La
reonderancia de la asamblea sobre el gobierno esta encarnada en el tio
clsico franc*s del arlamentarismo. La suerioridad del gabinete sobre el
arlamento esta institucionalizada en el gobierno del gabinete britnico.
,. :uando los detentadores del oder indeendientes, gobierno y arlamento,
ermanecen searados, ero estn obligados constitucionalmente a cooerar
en la formaci"n de la voluntad estatal, la interdeendencia se lleva a cabo or
coordinaci"n en lugar de integraci"n. :omo en esta conformaci"n ol'tica va
imlicado un ael de liderazgo ara el e)ecutivo, este tio se denomina
3residencialismo4; en los -stados ?nidos se suele hablar, aunque
err"neamente de un gobierno con searaci"n de oderes #searation of
owers&.
6. Dinalmente, los te"ricos del constitucionalismo suelen considerar al sistema de
gobierno suizo como un tio eculiar ara el cual se suele usar generalmente
la denominaci"n de 3gobierno directorial4 dada su estructura colegial.
3-l tio ideal4, con e.resi"n de Fa. Veber, de una conformaci"n equilibrada del
oder consistir'a en una disosici"n en la cual los diversos detentadores del oder
o or lo menos el gobierno y el arlamento, se enfrentar'an con facultades
coincidentes sim*tricamente de tal manera que ninguno udiese dominar al otro.
-n esto consisti" el sue!o mecanicista de la teor'a estatal del rimitivo
constitucionalismo, arrumbada visi"n ut"ica que no corresondi" en ninguna
*oca a la realidad del roceso del oder. 9a resultado ser ley natural del
-stado constitucional que el centro de gravitaci"n ol'tica oscile constantemente
de tal manera que una vez la hegemon'a yace en la asamblea legislativa y otras
veces el liderazgo ol'tico lo ostenta el gobierno. -n los tiemos de normalidad
tiende a incrementarse el eso del arlamento y en tiemos de crisis el del
gobierno. #@07@$&
L% $artid% $ltic% # el $rce%
-n la moderna sociedad tecnol"gica de masas todo gobierno es siemre gobierno
de artidos, indiferentemente de que se trate de un sistema ol'tico autocrtico o
democrtico constitucional. Aodav'a no se ha escrito una historia de los artidos
ol'ticos. :omo fen"meno ol'tico, los artidos no tienen ms de %11 a!os y no
oeran como elemento integral del roceso integral del oder desde hace ms de
061 a!os.
Karl Loewenstein
/oyndose en las definiciones en e.eriencias modernas, un artido ol'tico es
una asociaci"n de ersonas con las mismas conceciones ideol"gicas que se
roone articiar en el oder ol'tico o conquistarlo y que ara la realizaci"n de
este ob)etivo osee una organizaci"n ermanente. #@%&
La historia obliga a concluir que e.iste una cone.i"n causal entre los artidos
ol'ticos y la integraci"n de la masa electoral en el roceso del oder or medio de
la amliaci"n del sufragio. -l sistema de artidos estuvo obligado a ermanecer
en forma rudimentaria siemre y cuando el arlamento, en virtud de un sufragio
restringido, no era ms que un club cerrado de dignatarios reresentando una
clase dominante homog*nea. -l artido ol'tico se hace necesario y, en
realidad, indisensable ara organizar y activar la voluntad ol'tica de la masa
electoral. -l encuentro entre el sufragio universal en una sociedad de masas y la
movilizaci"n de los electores a trav*s de los artidos ol'ticos se roduce
claramente con ocasi"n de la rimera aarici"n de un aut*ntico artido ol'tico en
el sentido t*cnico moderno, esto es, los )acobinos ba)o el dominio de la
convenci"n. -n este caso, una ideolog'a ol'tica comleta fue llevada a la masa
con la ayuda de una organizaci"n y de una roaganda racionalizada or una
estructura de artido.
%6

La entrada de los artidos ol'ticos caracteriza el aso de un control oligrquico7
burgu*s del roceso del oder a la democracia constitucional moderna. Hunto al
descubrimiento de la t*cnica de la reresentaci"n que, como tal, creo el
instrumento ara institucionalizar la distribuci"n del oder entre diversos
detentadores,
%8
se uede considerar que la intercalaci"n de los artidos ol'ticos
en el roceso ol'tico es la invenci"n ms imortante en el camo de la
organizaci"n ol'tica. #@,7@6&
La e.osici"n entra ahora en el anlisis ya anunciado de los seis tios de gobierno
que, como fue indicado, caen dentro del sistema de la democracia constitucional.
5ECF-E AC5N: L/ <-FN:E/:C/ <CE-:A/
La democracia directa es el modelo de gobierno en el cual el ueblo, es decir, la
totalidad de aquellos que seg+n la costumbre o la ley estn considerados como
ciudadanos dotados de todos los derechos, se re+nen en asambleas ;la ekklesia
de los griegos; o en comit*s ara llevar a cabo la funci"n de tomar la decisi"n
ol'tica y de control ol'tico, as' como ara articiar en la e)ecuci"n de la decisi"n
tomada, siemre y cuando se trate de medidas de e)ecuci"n de naturaleza )udicial.
La e)ecuci"n de las decisiones or v'a administrativa estan normalmente
asignadas a funcionarios o magistrados que son elegidos o sorteados or cortos
eriodos, y que oseen cometencias estrictamente delimitadas. ?na distinci"n
clara entre las funciones e)ecutiva, legislativa y )udicial no era conocida or la
.
Cfr. CRANE BR(NTON, The 7aco!ins (Nueva York, 199!. 6o9re lo- difere+,e- a-pe*,o- Nur<di*o-,
-o*iale- @ do*,ri+ario- del r=gi)e+ Na*o9i+o, *fr. la 9i9liograf<a e+ 5A8R(CE D8:ER&ER, Droit
constitutionnel et institutions politiues (7ari-, 19..!, pAg. 41 @ --, (Trad. Ca-,., Ariel, Bar*elo+a!
2
:id. Supra, pAg. .C @ --.
Karl Loewenstein
teor'a o la rctica de la democracia directa, ni hubiese sido, de hecho, comatible
con ella. -l tio de la democracia directa solo odr'a enca)ar en un orden social
relativamente sencillo y asentado en un territorio eque!o. La etnolog'a
comarada ha confirmado amliamente la afirmaci"n de Acito sobre las rimitivas
tribus teut"nicas en 'e Germania #LC&: 3<e minoribus rebus rincies consultant,
de mayoribus omnes4.
-l e)emlo ms famoso de democracia directa lo constituyen las :iudades7-stado
griegas donde dicha forma ol'tica estuvo oerando durante un eriodo no menor
de dos siglos; su osibilidad de funcionamiento deendi" de la e.istencia de una
clase social que ten'a tiemo ara dedicarse a la ol'tica or oseer una econom'a
no tecnol"gica basada en la esclavitud.
La democracia directa surgi" en el siglo LCCC en ciertos cantones y comunidades de
camesino en Suiza, y fue desu*s sustituida casi totalmente or instituciones
reresentativas. #@67@8&
:iertos rasgos de la democracia directa estn e.erimentando en tiemos
modernos un resurgir imortante en las t*cnicas lebiscitarias que son alicadas
tanto en la toma de la decisi"n ol'tica fundamentalmente, como en el control
ol'tico. -n la teor'a constitucional esta variante ha inducido de hablar de un tio
semidirecto o semireresentativo. -l electorado articia en la funci"n de tomar
la decisi"n a trav*s del refer*ndum; este es el caso, esecialmente, all' donde
esta rescrito ara enmiendas constitucionales: en ciertos -stados los electores
ueden incluso iniciar la decisi"n ol'tica fundamental que tendr que ser,
consecuentemente arobada or el gobierno y el arlamento.
%=
.
SE-UNDO TIPO1 EL -OBIERNO DE ASAMBLEA
<e todos los tios de gobierno democrtico constitucional, el gobierno de
asamblea es el menos conocido en la teor'a de la constituci"n,
%>
y, or otra arte,
donde se le conoce es el ms desacreditado de todos, ya que or haber sido
alicado conscientemente en la revoluci"n francesa se le considera resonsable
de la dictadura de Eobesierre y del Aerror. -n nuestros d'as, este tio ha
e.erimentado el ms ineserado y e.traordinario resurgir al constituirse en el tio
fundamental de gobierno en el mbito del oder sovi*tico. :omo forma de
gobierno, el gobierno de asamblea osee una cabeza de Hano, sirviendo como
instrumento orgnico tanto a la democracia como a la autocracia.
C
7ara u+a eGpo-i*i1+ de,allada de lo- pro*edi)ie+,o- ple9i-*i,ario-, vid, infra, pAg. /2 @ --
3
E+ lo Hue al*a+Ia el *o+o*i)ie+,o del au,or, +o ?a@ +i+gu+a i+ve-,iga*i1+ -i-,e)A,i*a -o9re e-,e ,ipo de
go9ier+o. El *ur-o (?e*,ografiado! e+ la 8+iver-idad de 7ar<- (19.4O..! De 5. BA6T(D, -e gouvernement
d8assem!l(e, e-,udia el 7arla)e+,o 'argo e+ (+gla,erra, 6uiIa (Co+federa*i1+ @ Ca+,o+e-!, lo- 'B+der
ale)a+e- @ la- repe,ida- ver-io+e- e+ Mra+*ia, au+Hue +o la- for)a- apli*ada- por lo- -ovie,-, Cfr. ,a)9i=+
%AR' 'OE4EN6TE(N, DT?e 7re-ide+*@ ou,-ide ,?e 8+i,ed 6,a,e-" A -,ud@ i+ Co)para,ive 7oli,i*al
(+-,i,u,io+-E, e+ 7ournal of politics, Q( (1949!, pAg. 4C0 @ --.0 *fr. ,a)9i=+ la ver-i1+ ale)a+a de e-,e e-,udio,
DDer 6,aa,-prB-ide+,E, e+ 5rchiv des offentliche 9echts, vol. C. (+. -erie!. (1949!, pAg 12/ @ --., do+de -e
de-ig+a el go9ier+o de a-a)9lea *o)o go9ier+o de *o+ve+*i1+.
Karl Loewenstein
La rimera aarici"n, claramente accidental, del gobierno de asamblea se roduce
con la entrada hist"rica del constitucionalismo moderno. -l 5arlamento Largo en
Cnglaterra #08,1708,@& domin" y gobern" como +nico detentador del oder hasta
que fue sometido or :romwell y el -)*rcito. #@=&
-l gobierno de asamblea aarece or rimera vez de una forma lenamente
consciente en la Eevoluci"n francesa con categor'a de aut*ntico tio de gobierno
democrtico7constitucional. :omo la convenci"n se decidi" or el gobierno de
asamblea en su :onstituci"n del $, de )unio de 0=@%, se le conoce desde
entonces ms familiarmente ba)o la designaci"n de gouernement conentionnel.
-l gobierno de asamblea tiene el siguiente esquema: la asamblea legislativa
elegida or el ueblo esta dotada del dominio absoluto sobre todos los otros
"rganos estatales, y s"lo ser resonsable sobre el electorado soberano, que ser
el encargado de renovarla con intervalos regulares de tiemo. -n oosici"n a la
estructura dualista del gobierno arlamentario ;que or lo menos en teor'a
suone dos detentadores del oder indeendientes, la asamblea y el gobierno,
con rec'rocas osibilidades de oder;, en el gobierno de asamblea el e)ecutivo
esta estrictamente sometido a la asamblea, siendo tan s"lo su "rgano e)ecutivo o
su servidor, designado o destituido discrecionalmente or la asamblea. La
delegaci"n en el gobierno o en determinados ministros de funciones e)ecutivas
tienen tan solo un carcter t*cnico y no fundamenta ning+n derecho que udiese
ser e)ercido fuera del marco imuesto or las instrucciones otorgadas or la
asamblea, o de la suervisi"n de *sta. 2ing+n "rgano estatal esta legalmente
autorizado ara interferir en la autonom'a y en el monoolio del oder e)ercido or
la asamblea. -n virtud de esto, no hay ning+n derecho del gobierno a disolver el
arlamento, aunque cabe ensar en una disoluci"n or arte del electorado
soberano.
%@
#@>7@@&
-n una alabra, el modelo clsico de un gobierno de asamblea es un Eousseau
sin adulterar y sin mezcla, archidemocrtico, archirreublicano y 3monol'tico4
hasta el final. :on el se da el e.tra!o fen"meno de la concentraci"n del oder en
una asamblea que, democrticamente elegida, )ugar como +nico detentador del
oder.
<esde su introducci"n or la :onvenci"n, el gobierno de asamblea se ha
convertido ara los franceses en una esecie de idea fi)a nacional que aarece
como un deus ex machina tras un eriodo revolucionario o una crisis nacional. #@@&
/arte de Drancia, el tio de gobierno de asamblea fue adotado or la
constituci"n suiza de 0>,>, comletamente revisada en 0>=,.
,1
9
E-,a po-i9ilidad e-,a previ-,a por la- *o+-,i,u*io+e- de algu+o- -3nder ale)a+e-, ,a+,o e+ 4ei)ar *o)o e+
Bo++, por eNe)plo, la Co+-,i,u*i1+ pru-ia+a de 19/0, ar,. 2, a-< *o)o la po-i9ilidad de audi-olu*i1+ de la
Die,a del 'a+d. El F+i*o i+,e+,o del ele*,orado de de-,i,uir al 'a+d,ag -e e)pre+di1 e+ el aKo 19/ @
fra*a-1.
40
6o9re la ver-i1+ -uiIa del go9ier+o de a-a)9lea, :id. 0nfra, pAg. 141 @ --.
Karl Loewenstein
<if'cilmente e.iste una rueba ms elocuente del abismo que uede e.istir entre
el nominalismo constitucional y la realidad del roceso ol'tico que la historia del
gobierno de asamblea. ?na asamblea soberana constituida or muchos
miembros y dominada or disensiones de artido e intrigas, no esta t*cnicamente
caacitada ara una acci"n concertada tal como lo e.ige la funci"n de tomar y
e)ecutar la decisi"n ol'tica fundamental. ?n gobierno eficaz e.ige, en el fondo,
una estructura oligrquica; deber estar dirigido or un gruo eque!o y cerrado
de ersonas que oseen la debida voluntad de acci"n. ?na asamblea no uede
gobernar. / lo sumo lo que uede hacer es elevar al gruo gobernante a su
osici"n de oder. ?na vez que haya ocurrido esto, la democracia siguiendo la
ley aristot*lica se transforma en autocracia. -l gobierno de asamblea es la
lataforma lenamente archidemocrtica a trav*s de la cual se uede montar un
gobierno autocrtico, bien de una ersona #dictador&, de un comit*, de una )unta o
de un artido. O aqu' yace quiz la aut*ntica raz"n de la referencia comunista
or este tio. #0117010&
EL TERCER TIPO1 EL -OBIERNO PARLAMENTARIO
Dundamentos y rinciios bsicos
-n oosici"n al gobierno de asamblea y al residencialismo, ambos roductos
artificiales de la teor'a ol'tica, el arlamentarismo se ha desarrollado orgnica y
em'ricamente. ?na vez que las rerrogativas reales hab'an sido eliminadas or
la glorious reolution, se fueron formando rogresivamente los rinciios de
gobierno arlamentario: rimero, que el gobierno del rey ;el gabinete; necesita
el aoyo de la mayor'a del arlamento o, or lo menos, de la :mara de los
:omunes, y segundo, que la resonsabilidad ol'tica del gabinete frene al
5arlamento ser asegurada de la me)or manera cuando sus miembros sean
simultneamente miembros del 5arlamento. -l gobierno de gabinete roiamente
dicho se desarrolla accidentalmente ;a no ser que se siga la interretaci"n
hegeliana de la historia como el actuar lleno de sentido del es'ritu absoluto; or
la formaci"n de la figura del rimer ministro; como el rimer monarca de la casa
9annover no od'a entender ingl*s y se ten'a que mantener aartado de las
sesiones de gabinete, fue necesario que alguien se encargase de residir el
conse)o real, y este no odr'a ser otro que el conse)ero rincial de la corona el
rimer ministro. -l resultado esencial de este roceso hist"rico que se e.tiende
sobre una centuria y media fue el establecimiento del gabinete como un
detentador del oder indeendiente y casi aut"nomo. #01%&
-l gobierno arlamentario es el +nico tio estndar de la democracia constitucional
con el cual la Eevoluci"n francesa no hizo ning+n ensayo. :on la derrota de
2aole"n se hab'a convertido Cnglaterra, la ciudadela del constitucionalismo
liberal, en la rimera otencia mundial. La forma de gobierno arlamentario, que
se adataba al temeramento de su oblaci"n, hab'a evitado la revoluci"n en
Cnglaterra y no udo constituir, or lo tanto, ninguna sorresa el que esta forma
gubernamental se convirtiese en el modelo envidiado e imitado or todas artes.
S'ntesis: Leonor 9ernndez
Karl Loewenstein
Se e.tendi" al continente con la :arta belga de 0>%0 y, osteriormente, a todo el
mundo.
-l arlamentarismo es tambi*n un conceto gen*rico que abarca manifestaciones
diversas y muy diferentes. 5ara la debida comrensi"n deben ser resaltados tres
untos:
!rimero: La e.istencia de instituciones reresentativas o 3arlamentarias4 en un
-stado no significa, a la vez, que en dicho estado e.ista una forma de gobierno
arlamentario.
(egundo: -l gobierno arlamentario no es en absoluto id*ntico con el gobierno de
gabinete. <ado que este +ltimo es una versi"n esec'fica del gobierno
arlamentario, deber ser reservado dicho conceto ara la manifestaci"n
institucional britnica.
)ercero: 5ara que ueda ser calificada como arlamentaria, la estructura
gubernamental debe de oseer determinadas caracter'sticas comunes a todas sus
manifestaciones, ero que no se encuentran en otros tios de gobierno.
Dundamentalmente, gobierno arlamentario es el intento de establecer entre los
dos indeendientes y searadores detentadores del oder ;asamblea y gobierno
; un tal equilibrio que ninguno ueda ganar ascendencia sobre el otro. -n esto
dualismo, ambos detentadores del oder comarten las funciones de determinar la
decisi"n ol'tica y de e)ecutar dicha decisi"n or medio de la legislaci"n. <ado
adems que ambos estn sometidos a mutuas restricciones y controles ;
controles inter"rganos; el control ol'tico esta tambi*n distribuido entre ellos.
:omo conformaci"n dualista del oder, el arlamentarismo corresondi" al
constitucionalismo rimitivo, incomleto todav'a hasta el reconocimiento del
electorado como detentador suremo del oder. -sta +ltima fase ser'a alcanzada
cuando el electorado, bien en elecciones eri"dicas o en el caso de disoluci"n del
arlamento, en intervalos irregulares, determinase la comosici"n de la asamblea
y, or lo tanto, del gobierno. #01,7016&
-l 3tio ideal4 de esta configuraci"n ser'a el equilibrio absoluto entre ambos
detentadores indeendientes del oder, gobierno #gabinete& y arlamento,
sometido eri"dicamente a una nueva orientaci"n ol'tica or el veredicto del
electorado. /mbos detentadores del oder estar'an, en este caso, equiarados
con iguales oderes y osibilidades ara limitarse y controlarse.
Aodas las variantes del aut*ntico gobierno arlamentario tienen en com+n los
siguientes elementos estructurales.
5rimero: Los miembros del gobierno o del gabinete son al mismo tiemo miembros
del arlamento.
Segundo: -l gobierno o el gabinete esta constituido or los )efes del artido
mayoritario o de los artidos que, uni*ndose en coalici"n, forman una mayor'a.
Karl Loewenstein
)ercero: -l gobierno o, resectivamente, el gabinete mismo tiene una estructura
en forma de irmide con un rimer ministro o residente del conse)o a su cabeza,
reconocido como l'der.
Cuarto: -l gobierno ermanecer en el oder siemre y cuando cuente con el
aoyo de la mayor'a de los miembros del arlamento. 5erder la legitimaci"n
ara gobernar cuando la mayor'a le niegue su aoyo o cuando nuevas elecciones
cambien la estructura mayoritaria en el arlamento.
*uinto: Dundamentalmente, la funci"n de determinar la decisi"n ol'tica esta
distribuida entre el gobierno y el arlamento. O ambos colaboran necesariamente
en la e)ecuci"n de la decisi"n ol'tica fundamental or medio de la legislaci"n.
(exto: -l unto lgido del tio de gobierno arlamentario yace en el control
ol'tico. Solamente se odr hablar de un aut*ntico arlamentarismo cuando
ambos detentadores del oder, gobiernen el arlamento, oeren con rec'rocas
facultades y osibilidades de control, que adems debern ser realmente
utilizadas. -l instrumento ms eficaz con el que cuenta el arlamento es la
osibilidad ermanente de e.igir resonsabilidad ol'tica al gobierno; se hablar
de resonsabilidad colectiva cuando sea afectado el gabinete, como un todo, y de
resonsabilidad individual cuando el afectado sea tan s"lo un miembro del
gabinete. La &ltima ratio del control arlamentario es el oto de censura acordado
or la mayor'a del arlamento al gobierno o la negativa a conceder el oto de
confian+a edido or el gobierno. La consecuente dimisi"n del gobierno conduce
bien a la disoluci"n del arlamento y a nuevas elecciones, o bien sencillamente a
un cambio de gabinete. 5or arte del gobierno, el medio ms riguroso de control
ol'tico es la facultad gubernamental de disolver el arlamento y convocar nuevas
elecciones. #0167018y 01=&.
!arlamentarismo Cl,sico: -rancia
-n el anlisis del tio franc*s ;la forma clsica; de arlamentarismo se debern
considerar cuatro cuestiones diferentes, aunque 'ntimamente unidas entre si.
.structura dualista del poder e#ecutio.;La CCC y la CM Ee+blicas estuvieron
dotadas de lo que se suele llamar 3e)ecutivo dualista4, esto es, aquella
conformaci"n ol'tica en la que la funci"n e)ecutiva est dividida entre dos "rganos
estatales diferentes, el residente de la Ee+blica y el gobierno o gabinete
#conse)o de ministros&. -n realidad, este dualismo solamente se da en el ael.
-l residente de la Ee+blica est comletamente taado or el rimer ministro
#president du conseil des ministres&. La CCC y la CM Ee+blicas hab'an sacado
consecuencias de la CC Ee+blica y hab'an uesto articular inter*s en que el )efe
del -stado no fuese elegido directamente or el ueblo, sino or ambas cmaras
del 5arlamento. Su instalaci"n a trav*s del ueblo hab'a tentado y conducido a
2aole"n CCC, ungido con el aceite democrtico, al oder absoluto. La aversi"n
cong*nita de los franceses hacia un e)ecutivo fuerte tiene su ra'z en las
Karl Loewenstein
e.eriencias hechas con ambos 2aoleones y con el intento, or oco fracasado
de Koulanger #0>>@&.#g. 01>&
/nestabilidad del gabinete.;Lo que ms llama la atenci"n al observador suerficial
del arlamentarismo clsico franc*s es la inestabilidad del gabinete. / lo largo de
86 a!os, la CCC Ee+blica tuvo ms de cien gobiernos diferentes; la CM en trece a!os
consumi" ms de veinticinco. Las razones de esta recaria situaci"n son ms de
tio sicol"gico e ideol"gico que de tio funcional. Nbservado sicol"gicamente,
el individualismo franc*s es el resonsable del luralismo de artidos, siendo esto
acrecentado en la CCC Ee+blica or el sistema electoral basado en el escrutinio
uninominal, mayoritario en cada circunscrici"n electoral. O no resenta aenas
me)ora el 3he.agonalismo4 de los bloques de artidos ba)o la reresentaci"n
roorcional de la CM Ee+blica. Cdeol"gicamente, tiene considerable eso el
hecho de que el franc*s cree seriamente en el rinciio reresentativo heredado
de la Eevoluci"n y en la suremac'a de la asamblea reresentativa. /simismo,
detesta la reglamentaci"n desde arriba y la divinizaci"n estatal.
La raz"n funcional de la falta de estabilidad del gabinete yace en la atrofia del
derecho gubernamental de disolver el arlamento. ?na vez que el gobierno ha
sido desose'do del arma ms eficaz, el derecho de disoluci"n, que esta
susendida como esada de <amocles sobre una recalcitrante asamblea, tendr
que caer irremisiblemente ba)o el oder del arlamento.#01@&
Sin embargo, ese a la gravedad que suone la falta de estabilidad del gabinete
ba)o el arlamentarismo clsico basado en la suremac'a de la /samblea, hay una
serie de circunstancias atenuantes al en)uiciar el r*gimen ol'tico franc*s, que
asan fcilmente inadvertidas ara el observador e.tran)ero: la s"lida estabilidad
de la administraci"n +blica con sus eficientes funcionarios, aunque
suerburocratizados, la rotecci"n que el ciudadano encuentra en el Couseil
d01tat frente al abuso del oder gubernamental y el mantenimiento del mismo
ersonal ministerial, aunque en diferentes uestos, en cada nueva formaci"n del
gabinete ;lo que los franceses llaman 3enyesar4 #relatrer&;, estando as'
siemre disonible un cuadro de l'deres ol'ticos e.erimentados. 5ero, sin
embargo, lo ms decisivo fue la circunstancia de que en la CM Ee+blica
rcticamente la mayor arte de las crisis ministeriales estuvieron en cone.i"n con
imortantes decisiones ol'ticas fundamentales ;econom'a, finanzas, relaciones
entre la Cglesia y el -stado, ol'tica e.terior;, de tal manera que los artidos
reresentados en la /samblea udieron hacer valer efectivamente su derecho a
coarticiar y no se de)aron cercenar su derecho or una decisi"n del gabinete.
#0017000&
Parlamentari%m '*rid1 el e,ec&ti/ d&ali%ta
La :onstituci"n de Veimar en /lemania rob" una conformaci"n nueva del oder.
/l arlamentarismo tradicional ;comletamente desconocido or los alemanes;
se le in)ert" un residente elegido or el ueblo que, como detentador del oder
indeendiente del gobierno y del arlamento, estar'a destinado a )ugar un
Karl Loewenstein
contraeso frente al Eeichstag, elegido tambi*n or votaci"n oular, y al gobierno
aoyado or la mayor'a del Eeichstag #<ieta del Eeich&.. -ste con)unto de
ob)etivos contradictorios condu)o a la construcci"n mortal del roceso del oder en
Veimar: el canciller del Eeich era designado y destituido or el residente del
Eeich #art'culo 6%& y al mismo tiemo, necesitaba la confianza del Eeichstag ara
deseme!ar su cargo #art'culo 6,&. /mbos requisitos s"lo ser'an comatibles
siemre y cuando el residente y la mayor'a arlamentaria ;en un sistema
luriartidista siemre una coalici"n; estuviesen de acuerdo sobre la ersona del
canciller y sobre su ol'tica. -n caso de que esto no ocurriera, ten'a que surgir un
conflicto irreconciliable entre el residente y la mayor'a del Eeichstag, en el cual
ambas artes od'an hacer valer su retensi"n de hablar en nombre del ueblo,
ya que ambas hab'an sido elegidas or *l. 00$&
<ebe ser, sin embargo, anotado que el sistema 3dualista4 arlamentario al estilo
de Veimar ha funcionado con e.ito en Dinlandia ba)o la constituci"n de 0@0@.
#00%&
!arlamento controlado: la ersi%n de 2onn
Kasndose en las e.eriencias de la :onstituci"n de Veimar, la Ley Dundamental
de Konn introdu)o una variante interesante de lo que deber'a ser, seg+n la
conceci"n alemana, el verdadero arlamentarismo. La formaci"n del gobierno,
esto es, la designaci"n del canciller federal, es llevada a cabo democrticamente
de manera imecable: a rouesta del residente federal es elegido sin debate
or el Kundestag #<ieta federal& #art'culo 8%&. Ser elegido aquel que re+na los
votos de la mayor'a de los miembros del Kundestag. -l elegido ser nombrado
or el residente federal. ?na vez en su cargo, el canciller no odr ser,
rcticamente, destituido durante el mandato del Kundestag ;cuatro a!os. #00%&
La estabilidad del gabinete en Konn no es actualmente, or lo tanto, menor que en
Cnglaterra, y, rcticamente, el canciller federal no uede ser destituido durante la
duraci"n del mandato de la :mara. /qu', sin embargo, se acaba la comaraci"n
con Cnglaterra. La osici"n del canciller es tan fuerte que, tanto sus enemigos
como sus artidarios, se que)an del deseme!o autoritario de su cargo. 5or la
estabilidad del gabinete se ha agado, de hecho un alto recio: el roceso
democrtico ha sido, en arte, aralizado; la mayor'a arlamentaria se somete sin
rotesta al gobierno; la oini"n +blica no tiene en absoluto influencia sobre la
mayor'a gubernamental, rotegida en su mandato or la reresentaci"n
roorcional, y todav'a menos influencia en el gobierno, rotegido de la osible
destituci"n or la dificultad de encontrar un sucesor.
/l evitar el -scila de la inestabilidad gubernamental, el r*gimen de Konn ha ca'do
en el :aribdis de un arlamentarismo castrado. -n esencia el r*gimen es
3demoautoritario4,
,0
or lo menos durante el mandato del 5arlamento; ba)o esto
41
El *o+*ep,o fue u,iliIado por pri)era veI por %AR' 'OE4EN6TE(N e+ #a)e- T.6?o,>ell (edi,or!,
&o9er+)e+,- of Co+,i+e+,al Europe (/W ed., Nuevo York, 19./!, pAg. .30. El ,ipo *a-i id=+,i*o de
e-,a9ilidad gu9er+a)e+,al, Hue -e a*er*a a la i+a)ovilidad del go9ier+o dura+,e el per<odo legi-la,ivo, eGi-,e
Karl Loewenstein
se debe entender que, si bien el gobierno llega al cargo en forma democrtica, el
liderazgo ol'tico ser osteriormente e)ercido autoritariamente y sin ninguna
limitaci"n e)ercida or el arlamento o el electorado. Las decisiones ol'ticas
fundamentales sern tomadas s"lo or el canciller, el indiscutible se!or del
gabinete; la decisi"n tomada ser transformada, seg+n sus "rdenes, en leyes or
una discilinada mayor'a arlamentaria, debiendo ser aqu' reconocido que
dif'cilmente e.iste otro gruo de t*cnicos arlamentarios que traba)e tan intensa y
concienzudamente. #00,7006&
!arlamentarismo frenado: La 3 4ep&blica francesa
-l 0% de mayo de 0@6> estall" una rebeli"n militar en /rgelia, unto cr'tico de la CM
Ee+blica, contra el gobierno centrista de 5flimlin recientemente formado, y que
hacia el n+mero veinticinco desu*s de la segunda guerra mundial. Los rebeldes
e.igieron una reforma fundamental del modo de gobierno, ostulando el liderazgo
del divinizado h*roe de la resistencia, general :harles de Jaulle. Ka)o la resi"n
de una amenazadora invasi"n de Drancia or los rebeldes que hab'an dominado
ya :"rcega, la /samblea 2acional se vio obligada, el 0W de )unio de 0@6>, a
acetar las condiciones del general de Jaulle ara tomar las riendas
gubernamentales, confindole el cargo de rimer ministro. -n su gobierno
estaban reresentados, or medio de sus l'deres, los artidos tradicionales: los
socialistas, los radicalsocialistas, los reublicanos oulares y los indeendientes.
-l gobierno de de Jaulle e.igi" y obtuvo amlios oderes ara que en el t*rmino
de seis meses y con la susensi"n de ambas cmaras gobernase la naci"n or
medio de decretos, y la dotase de una nueva constituci"n que corresondiese a
las ideas del general sobre un fuerte oder e)ecutivo. -l 0% de )unio de 0@6> fue
romulgada or ambas cmaras una ley de enmienda constitucional #Loi
constitutionnelle&, que delegaba en el gobierno, e.cluyendo al 5arlamento, el
e)ercicio del pouoir constituant, que, seg+n teor'a democrtica, yace en
determinados rinciios inalienables: el sufragio universal como fundamento del
oder +blico, la resonsabilidad del gobierno frente al 5arlamento, la
indeendencia de los tribunales, el mantenimiento de su funci"n como defensores
de los derechos fundamentales. 5ara sulir hasta cierto unto la e.clusi"n del
5arlamento del oder constituyente, estaba revisto el establecimiento de un
comit* con carcter consultivo nombrado or las comisiones arlamentarias.
Dinalmente, la ley constitucional en cuesti"n determinaba que el royecto
constitucional, tras un informe #ais& del :onseil dS-stat, ser'a sometido a votaci"n
oular, de tal manera que, tras el t*rmino de un roceso del oder constituyente
lenamente autoritario, equiarado al arobio de una constituci"n otorgada, se
llegar'a a una legalidad democrtica, con lo cual quedar'a asegurada la legitimidad
del nuevo orden.
,a)9i=+ e+ la )a@or par,e de lo- 'B+der. 6i+ e)9argo, e+ el aKo 19.2 el ,iro -ali1 por la *ula,a *ua+do e+ el
E-,ado *lave de 4e-,falia re+a+a del +or,e lo- li9eralde)1*ra,a-, e+ u+a )a+io9ra de -orpre-a, a9a+do+aro+ a
-u- *o)paKero- de *oali*i1+, lo- *ri-,ia+ode)1*ra,a-, @ -e u+iero+ a la opo-i*i1+ -o*ialde)1*ra,a, o*upa+do
=-,a el *argo de )i+i-,ro pre-ide+,e @ for)a+do +uevo ga9i+e,e.
Karl Loewenstein
:on su romulgaci"n #6 de octubre de 0@6>& entr" en vigor la :onstituci"n que
hist"ricamente quedar como la :onstituci"n de de Jaulle..#008700=&
La Constituci%n de la 3 4ep&blica56
Aanto or su te.to como, sin duda alguna, or la intenci"n de sus creadores, la
:onstituci"n ertenece, sin duda alguna, al tio de organizaci"n de la democracia
constitucional. Sin embargo, se diferencia fundamentalmente de la soberan'a
arlamentaria que encarna la democracia reresentativa, orque el centro de
gravedad ol'tica, de acuerdo con las intenciones del general, se ha trasladado
comletamente del 5arlamento a una estructura dualista del oder e)ecutivo: el
residente y el gobierno. #00=&
-l nuevo orden se diferencia del sistema residencialista norteamericano y, sobre
todo, del neoresidencialismo, or el hecho de que el liderazgo gubernamental ;
la toma de la decisi"n y los medios ara su e)ecuci"n; corresonde no al
residente, sino al gobierno o, me)or dicho, al rimer ministro #art'culo $1, rrafo
0&. -l gobierno es resonsable ante el 5arlamento, es decir, ante la /samblea
nacional #art'culo $1, rrafo %&. Son de se!alar, sin embargo, dos nuevos untos
esenciales: or una arte, el cargo de ministro es incomatible con el mandato
arlamentario y con cualquier tio de cargo oficial #art'culo $%, rrafo 0&. -sto es,
evidentemente, el n+cleo de lo que de Jaulle y sus conse)eros entienden or
3searaci"n de oderes4. -n realidad, lo +nico que se da es una, searaci"n de
funciones que, sin embargo, estructuralmente uede ser conciliada dif'cilmente
con la esencia del aut*ntico arlamentarismo. 2o se uede de)ar de tener la
sosecha que esa searaci"n de funciones no ser sino la alanca ara searar
absolutamente el liderazgo gubernamental de los artidos ol'ticos, haciendo as'
ilusoria la resonsabilidad del gobierno ante el 5arlamento que esta constituido, al
fin de cuentas de artidos organizados.
Hunto a la resonsabilidad y la inamovilidad del residente, la :onstituci"n de de
Jaulle ha creado adems, un gobierno cuyo oder esta fortalecido or todas
artes a costa del 5arlamento. -ntre todas las disosiciones que con esta
tendencia se e.tienden or todo el documento constitucional, s"lo odrn ser
citadas en este conte.to algunas de las ms imortantes. Sea, sobre todo,
indicado que la facultad legislativa del 5arlamento esta considerablemente
disminuida a trav*s del ingenioso m*todo de enumerar en la :onstituci"n las
materias ara las cuales, y solamente ara ellas, es necesario una ley
arlamentaria #art'culo %,&. -ste catlogo, en virtud de la cr'tica +blica que sufri"
el royecto gubernamental originario, ha sido considerablemente amliado y
abarca, sobre todo, la totalidad del derecho civil, enal, electoral, derecho de
traba)o, fiscal y financiero, educaci"n nacional, defensa nacional, regulaci"n del
funcionariado de carrera, as' como medidas de nacionalizaci"n. Si bien este
catlogo arece ser suficientemente amlio, ya no cabe hablar ms de la facultad
legislativa ilimitada del 5arlamento t'ica en el -stado democrtico constitucional
de nuestro tiemo. Aodas las cuestiones no incluidas en dicho catlogo sern
reguladas or el gobierno a trav*s de decretos. O todav'a ms: el gobierno uede
Karl Loewenstein
e.igir tambi*n de la /samblea el otorgamiento e.reso de los pleins pouoirs
#art'culo %>&, que ueden e.tenderse al domino de la roia legislaci"n
arlamentaria, aunque es bien cierto que decretos relacionados con estas
materias odrn ser revocados a rouesta del 5arlamento.
La *rdida de oder del 5arlamento se deduce tambi*n or la limitaci"n de los
eriodos de sesiones que en total no odrn durar ms de seis meses al a!o
#art'culo $>&, as' como de las dificultades imuestas al derecho del 5arlamento de
autoconvocarse #art'culo $@ y %1&: tan s"lo la mayor'a legal de los miembros
uede convocar una sesi"n e.traordinaria, que deber tener un orden del d'a
concreto y finalizar lo ms tarde antes de doce d'as. :on esto se toca una
situaci"n que en nuestra e.osici"n designa como autonom'a funcional del
arlamento, esto es, su derecho a otorgarse libremente el reglamento de su
funcionamiento interno.
,$
#0$1&
Aras las disosiciones t*cnicas y estructurales de la :onstituci"n, se deduce
inequ'vocamente lo que se uede llamar el leit6moti de la nueva /cta: su
consciente actitud antiarlamentaria de la que surge, indirecta e inversamente, el
fortalecimiento del oder e)ecutivo. -l arlamento ierde, y el gobierno gana. -l
cercenamiento de los lenos oderes arlamentarios se traduce, or otra arte, en
el debilitamiento de una dinmica de los artidos libremente conformada, y *sta es
el elemento vital del aut*ntico arlamentarismo. La disminuci"n en sustancia
arlamentaria es, en realidad, una *rdida ara el gobierno de artidos.
-secial inter*s merece la introducci"n del :onse)o constitucional #Conseil
Constitutionnel, art'culo 68 y ss.&, que es una novedad en el derecho constitucional
franc*s. -sta constituido or nueve miembros con una duraci"n de su cargo de
nueve a!os, debiendo ser renovado un tercio cada tres a!os. Ares miembros
estarn nombrados or el residente de la Ee+blica, otros tres or el residente
de la /samblea 2acional y los tres restantes or el Senado #art'culo 68&. -l
:onse)o constitucional es defensor de la legalidad de las elecciones ara el cargo
residencial, ara ambas cmaras y en los refer*ndums disuestos or el
residente #art'culos 6=781&. Dinalmente, tambi*n le est asignado el e.amen
revio de la constitucionalidad de las leyes arlamentarias #art'culo 80, rrafo $, y
art'culo 8.& #0$070$$&.
La Constituci%n de de Gaulle en la teora de la constituci%n.
Si el ob)etivo fue crear un gobierno caaz de gobernar y remediar la corta vida de
los gabinetes, no se odr negar que ha sido alcanzado a trav*s de los
imedimentos imuestos al voto de censura y or la facultad de disolver el
5arlamento que tiene el residente. /dems, la :onstituci"n arremete
en*rgicamente contra una serie de conocidos defectos de los redecesores. #0$$&
/ esar de la confesi"n normal de la :onstituci"n or la dinmica libre de artidos
#art'culo ,&, se arecia en todo el documento constitucional una enemistad hacia
4/
.id, infra, pAg./4/ , --.
Karl Loewenstein
ellos. La estructura tradicional de los artidos muestra, sin embargo, y ese a los
diferentes cambios constitucionales, una esecial constancia. O esto debe de
valer tanto ms ara la M Ee+blica, ya que el derecho electoral introducido or el
gobierno de de Jaulle a trav*s de decreto #art'culo @$, rrafo $& ha abandonado
el sistema roorcional y ha vuelto al sistema de la CCC Ee+blica ;escrutinio
uninominal con mayor'a absoluta en la rimera vuelta y mayor'a relativa en la
segunda vuelta;. Due una decisi"n de gran ol'tico del general, que desde el
rimer momento utiliz" una estrategia ol'tica maestra, el no haber restado la
fuerza de atracci"n de su nombre a un nuevo artido con rasgos ersonalistas, la
?ni"n de la 2ueva Ee+blica, e insistir en la lena libertad de los artidos
ol'ticos, de mantener su cuadro tradicional en la rimera /samblea 2acional. -s
de suoner tambi*n que siemre y cuando de Jaulle ostente el credo de
residente se evitarn los conflictos entre la mayor'a arlamentaria y el gobierno
aoyado or la confianza del residente. Aambi*n est fuera de duda que *l
ser el rimer residente de la M Ee+blica. Aamoco es imosible, al escribir
estas l'neas, que el residente consiga con su restigio encontrar en el roblema
argelino un comromiso entre los intereses de Drancia y las e.igencias de los
nacionalistas argelinos que le constituir'a en el adre de una agradecida naci"n.
5ero Qqu* ocurrir'a cuando este ael de h*roe sea cargado en unas esaldas
ms d*bilesR. La e.eriencia ol'tica, y no en +ltimo lugar en Drancia, ense!a
que una constituci"n no uede ser duradera cuando est cortada seg+n las
medidas de su creador. -.iste el eligro de que ba)o uno de sus sucesores
tamoco sea osible en Drancia, a esar de que ah', como se sabe, las cosas
marchan de diferente manera, )untar dos olos ouestos, y que, en +ltimo t*rmino,
un oder residencial fuerte e indeendiente no se ueda avenir con la
resonsabilidad arlamentaria.
Si finalmente se quiere buscar una resuesta ;comletamente hiot*tica en este
momento; a una regunta obligada en nuestro conte.to, esto es, si la M
Ee+blica ha creado un tio de gobierno nuevo y original habr'a que decir lo
siguiente: la constituci"n tiene una cabeza de Hano. 5or una arte, corresonde
con su confesado y afortunado esfuerzo de fortalecer al oder e)ecutivo del
residente y del gobierno a costa del 5arlamento a una tendencia visible, aunque
no a una necesidad alable, de nuestro tiemo, a la cual quiz se haya
adelantado se!alando nuevas directrices. 5or otra arte lleva en s' rasgos de
retroceso y hasta reaccionarios al limitar al 5arlamento a una reducida osici"n de
oder, ara encontrar una situaci"n seme)ante a la :onstituci"n de 0>%1 y hasta a
la :arta de 0>0,. Si se quisiera, or lo tanto, encontrar una etiqueta ara el tio
de gobierno encarnado en la M Ee+blica, se odr'a hablar de un arlamentarismo
domado, refrenado, 3discilinado4o, todav'a ms claro aunque e.resado ms
bruscamente, de un arlamentarismo castrado, formaci"n h'brida que, seg+n las
circunstancias, se acerca ms al neoresidencialismo que ala democracia lena.
:aso de tener *.ito su emresa, de Jaulle habr'a enriquecido la teor'a de la
constituci"n con un nuevo tio gubernamental digno de ser adotado or otros
a'ses.
Karl Loewenstein
Drancia es ara Nccidente y ara el futuro del -stado democrtico constitucional
demasiado imortante ara no tener que desear leno *.ito al osado intento del
general de Jaulle. 5ero los cr'ticos ms versados franceses y e.tran)eros temen
que la M Ee+blica sea todav'a ms corta que sus redecesoras, y que no
sobrevivir largo tiemo al liderazgo de su creador y rimer residente. #0$,70$6&
CUARTO TIPO1 -OBIERNO DE -ABINETE
<esde el unto de vista del roceso del oder ol'tico se deber considerar al
gobierno de gabinete como una fusi"n de ambos detentadores del oder
indeendientes, gabinete y 5arlamento, ara constituir un mecanismo +nico del
oder, en el cual ambos "rganos estn fcticamente integrados. -n esencia, el
gobierno de gabinete es interdeendencia de ambos detentadores del oder or
integraci"n. -l contraeso yace en el constante control a trav*s de la oini"n
+blica, encarnada en la oosici"n y en las eri"dicas elecciones generales.
:omo uno de los ms afortunados tios de gobierno de nuestro tiemo ;y
robablemente de todos los tiemos;, el gobierno de gabinete se basa en la
e.istencia de dos artidos, y de no ms, que comiten y se alternan en el
gobierno, constituy*ndose el electorado como rbitro.
-l gobierno de gabinete ha sido alicado en aquellos dominios britnicos ;
:anad, /ustralia, Sudfrica; que o bien heredaron de Cnglaterra la estructura
biartidista, o la imitaron. Fanifestaciones triartidistas temorales tienden
siemre a transformarse de nuevo en el sistema biartidista tradicional. 5ero la
adatabilidad de este tio gubernamental ara oerar como un gobierno eficaz
ba)o las leyes del fair play democrtico es tal, que uede funcionar con *.ito en
naciones ol'ticamente maduras con una base luriartidista.
-n aquellos casos en que la estructura biartidista no e.iste orgnicamente
uede ser creada artificialmente cuando diversos artidos formen durante la
duraci"n del mandato una coalici"n gubernamental estable, a la que se enfrenta
una oosici"n igualmente firme. -ste es el caso de los a'ses escandinavos ;
como 2oruega y, or largo tiemo, en Suecia, donde los socialistas han tenido la
mayor'a absoluta, o en <inamarca, donde aun un gobierno minoritario uede estar
en el oder; y en K*lgica y 9olanda, que son caaces ambas de combinar la
estabilidad de gobierno de gabinete con el sistema luriartidista. Las naciones
mencionadas oseen una larga e.eriencia en el autogobierno resonsable.
5ero incluso -stados nuevos con un sistema luriartidista y con un violento
temeramento ol'tico, han adotado con fortuna el tio de gobierno de gabinete,
or e)emlo, Crlanda e Csrael, que significativamente han asado or la escuela
ol'tica britnica. #0$@70%1&
5UINTO TIPO1 EL PRESIDENCIALISMO
-l gobierno americano es designado com+nmente como un gobierno de
searaci"n de oderes #separation of po$ers& en los -stados ?nidos se habla
+ltimamente, continuando la designaci"n rimitiva, de 3searaci"n y coordinaci"n
Karl Loewenstein
de oderes4. Duera de los -stados ?nidos se conoce este sistema
gubernamental, en virtud de la osici"n dominante del residente, como 3gobierno
residencial4 o 3residencialismo4. Oa fue indicado anteriormente que en el
marco de la llamada searaci"n de 3oderes4, el conceto de 3oderes4 tiene un
sentido ms figurativo que estructural y deber'a ser sustituido or el conceto de
3funciones4, con lo que quedar'an designados los diferentes mbitos de la
actividad estatal. La conceci"n defendida en la *oca de creaci"n de los
-stados ?nidos sobre una estricta y r'gida searaci"n de funciones, vigente tanto
en la teor'a como en la rctica constitucional americana y francesa, se nos
aarece hoy como un roducto artificial del racionalismo eseculativo de la
Clustraci"n, debiendo su nacimiento al trasaso de los rinciios mecanicistas de la
f'sica de 2ewton a la realidad sociool'tica. -ste intento estaba insirado or la
creencia de que con el establecimiento de un equilibrio entre los diversos
detentadores del oder se roducir'a una armon'a ermanente en la sociedad
estatal. 5ero esta suosici"n de que detentadores del oder equilibrados se
dedicar'an voluntariamente a cooerar al bien com+n no estaba fundamentada
sicol"gicamente y descuidaba eligrosamente el carcter demon'aco de la
dinmica del oder. La coe.istencia de diversos detentadores del oder
r'gidamente aislados fue una ilusi"n in+til, como qued" demostrado claramente en
la :onstituci"n francesa de 0=@0, que intent" oner en rctica la searaci"n de
funciones de Fontesquieu. #0%0&
.l principio: interdependencia por coordinaci%n
2o e.iste descrici"n ms adecuada ara la versi"n americana de la searaci"n
de funciones que la declaraci"n de Ahomas Hefferson: 3an elective desotism was
not the government we fought for; but one which should not only be founded in free
rinciles but in which the owers of government should be so divided and
balanced among several bodies of magistracy, so that no one should transcend
their legal limits, without being effectually checIed and restrained by the others4
,%
.
Los veinticinco hombres de la :onvenci"n de Diladelfia fueron me)ores conse)eros
que sus colegas de la /samblea 2acional francesa. :on la idea de evitar tanto el
desotismo legislativo como el absolutismo del e)ecutivo, montaron en su sistema
gubernamental diversos e indeendientes detentadores del oder, que estar'an
unidos or mutua coordinaci"n. 5ara alcanzar este ob)etivo fueron utilizados dos
rinciios diferentes y hasta cierto unto contradictorios. <e acuerdo con la teor'a
constitucional dominante, las actividades estatales fueron divididas en tres camos
searados, cada uno de ellos asignado a un body o magistracy: -l e)ecutivo al
residente, el legislativo al :ongreso y el )udicial a los tribunales. -n cada uno de
estos camos se concedi" al resectivo detentador del oder autonom'a y
monoolio de acci"n, no udiendo ser violado este mbito or ninguno de los otros
4
No,e- o+ ,?e 6,a,e of :irgi+ia, Tuer@ Q(((, -e*. 4, Mord ed. of #effer-o+X- 4i,,i+g-, ed. 4illia) 7ede+
(C?apel $ill, N. C., 19..!, (((, pAg. 1/0. El $allaIgo de e-,a *i,a ?a@ Hue agrade*=r-elo a lo- edi,ore- de lo-
7aper- of T?o)a- #effer-o+ (7ri+*e,o+, N"#! DEl de-po,i-)o efe*,ivo +o fue el go9ier+o por el Hue +o-o,ro-
lu*?a)o-" +o-o,ro- lu*?a)o- pro u+ go9ier+o Hue +o e-,uvie-e fu+dado -1lo e+ lo- pri+*ipio- de la li9er,ad,
-i+o por u+o e+ el Hue lo- podere- gu9er+a)e+,ale- e-,uviera+ de ,al )a+era dividido- @ eHuili9rado- e+,re la-
difere+,e- au,oridade-, Hue +i+gF+ poder pudie-e ,ra-pa-ar -u- l<)i,e- legale- -i+ -er efi*aI)e+,e *o+,rolado @
re-,ri+gido por lo- o,ro-.E
Karl Loewenstein
detentadores del oder. -ste fue el rinciio de la esecializaci"n en el e)ercicio
de las funciones estatales asignadas. Sin embargo, como se era absolutamente
consciente de que un aislamiento r'gido de las funciones conducir'a
necesariamente a bloqueos ermanentes entre los diferentes detentadores del
oder, aralizando as' el roceso ol'tico, se e.igi" que en ciertos 3untos de
contacto4, e.actamente determinados, los detentadores del oder indeendientes
deber'an ser de tal manera coordinados, que s"lo a trav*s de su cooeraci"n
alcanzar'a validez constitucional la esec'fica actividad estatal asignada al
corresondiente detentador del oder.
-n su totalidad, el mecanismo del oder se resenta, or lo tanto, como
interdeendencia de los diversos detentadores del oder or coordinaci"n. La
interdeendencia or coordinaci"n significa que los indeendientes detentadores
del oder act+an con autonom'a dentro de la esfera de acci"n que les ha sido
asignada, estando sin embargo obligados a cooerar en untos de contacto
establecidos de antemano. La e.igencia de cooeraci"n imlica, al mismo
tiemo, una distribuci"n del oder.
Los detalles de la coordinaci"n entre el residente y el :ongreso son demasiado
conocidos, y bastar aqu' hacer una e.osici"n sumaria: Los casos de
cooeraci"n rescrita )ur'dico7constitucionalmente no son numerosos, ero
radican en untos estrat*gicos del roceso ol'tico, -l residente toma arte en
la legislaci"n al firmar una ley adotada or el :ongreso, o al negarse a hacerlo
#veto&. :aso de que el residente sea vencido or una mayor'a de dos tercios el
veto no rocede y la ley entra en vigor. -l Senado articia en la ol'tica e.terior
dirigida or el residente a trav*s de la ratificaci"n de tratados, y en el
nombramiento del funcionariado, funci"n asignada al residente, or medio de la
necesaria confirmaci"n senatorial de los nombramientos residenciales. -n
ambos casos, la acci"n del residente uede ser definitivamente imosibilitada or
negarle su aoyo el Senado. -l control )udicial, or otra arte, otro unto de
contacto entre los detentadores del oder, no estaba revisto en el esquema
constitucional ordinario, ya que los tribunales estaban limitados a alicar las leyes
decretadas or el :ongreso y firmadas or el residente.
/dems de estos casos de coordinaci"n rescritos constitucionalmente e.isten
otras mutuas influencias e.traconstitucionales entre los detentadores del oder.
5or nombrar algunas: -l residente, en su calidad de l'der del artido, influye en
la actitud de su artido en el :ongreso, -l :ongreso, al autorizar el resuuesto,
se intercala en toda la esfera de actividad residencial que requiera medios
econ"micos. -l residente uede iniciar la legislaci"n or medio de sus amigos
de artido en el :ongreso. -l senador influye dentro de su -stado en los
nombramientos ara determinados uestos, asimismo, en el e)ercicio del
3atrona)e4 residencial sobre los cargos. -n todos los rincones de la rctica
constitucional se encuentran estas cone.iones. #0%$.0%%&.
Karl Loewenstein
/ndependencia recproca de los detentadores del poder
-l factor decisivo ara diferenciar el gobierno residencial tanto del gobierno de
asamblea como del gobierno arlamentario radica en la rec'roca indeendencia
del residente y del :ongreso. -l residente no esta obligado en absoluto a
resentar cuentas al :ongreso. -n el lengua)e del arlamentarismo esto quiere
decir que no e.iste una resonsabilidad ol'tica que se udiera hacer efectiva a
trav*s del voto de censura o or negarse el 5arlamento a aoyar un royecto
legislativo considerado de gran imortancia. Cndiferentemente de la oini"n que
le merezca el residente ;y en ciertos casos uede ser muy oco favorable; el
:ongreso no odr destituirle de su cargo. -sto solamente odr ocurrir a trav*s
del electorado que, tras el transcurso de los cuatro a!os de duraci"n de su cargo,
odr negarse a elegirle de nuevo, caso de que vuelva a resentarse. Aamoco
odr el :ongreso conseguir la destituci"n de un miembro del gabinete del
residente. /mpeachment , la acusaci"n que no fue )ams un control eficaz, ha
quedado erfectamente anticuada.
,,
:orresondiendo a la inamovilidad e irresonsabilidad del residente, el :ongreso
ermanece tambi*n en su cargo durante el eriodo revisto constitucionalmente.
Cndeendientemente del desacuerdo que ueda e.istir ;y en ciertos casos esta
desavenencia uede ser muy grande; entre el residente y la mayor'a del
:ongreso, aquel no odr disolver el :ongreso. La inmunidad rec'roca y
autonom'a ol'tica se deduce indirectamente de la :onstituci"n #art'culo 0, secci"n
8, rrafo $&: 32o Senator or Eeresentative shall, during the time for which he
was elected, be aointed to any civil office under the ?nited States...,and no
erson holding office under the ?nited States shall be a member of either house
during his continuance in office.4
,6
. La incomatibilidad constitucional del cargo
gubernamental con el mandato arlamentario es un unto central del r*gimen
ol'tico americano. -.cluyendo radicalmente cualquier identidad ersonal entre
un miembro del :ongreso y otro del gobierno o de la administraci"n, se hace
absolutamente imosible la interdeendencia or integraci"n, esencia del
arlamentarismo. -l sistema seara a los detentadores del oder, uno de otros y
su cooeraci"n y coordinaci"n, en la que se basa su com+n articiaci"n en el
e)ercicio del oder, queda limitada a los untos de contacto constitucionales y
e.traconstitucionales.
<ado que los diferentes detentadores del oder son mantenidos aisladamente uno
de otros, se deber'an roducir bloqueos entre ellos, y, como consecuencia de
esto, deber'a ser temida constantemente una aralizaci"n de todo el aarato
estatal. Si esto no ocurri" durante los rimeros a!os de la Ee+blica americana
fue debido a la sociedad agraria y socialmente homog*nea de la *oca
reindustrial, en la cual una oligarqu'a igualmente homog*nea dirigi" la emresa
44
:id. (+fra, pAg /22 @ --.
4.
Ni+gF+ 6e+ador o Repre-e+,a+,e podrA, )ie+,ra- dure el ,=r)i+o por el *ual fue elegido, -er +o)9rado para
+i+gF+ e)pleo *ivil, depe+die+,e de la au,oridad de lo- E-,ado- 8+ido-...@ +adie Hue o*upare u+ e)pleo
depe+die+,e de la au,oridad de E-,ado- 8+ido- podrA -er )ie)9ro de +i+gu+a de la- CA)ara-, )ie+,ra-
de-e)peKe ,al e)pleo.
Karl Loewenstein
estatal. O que esto no haya ocurrido ms tarde cuando los -stados ?nidos
entraron en la *oca de la industrializaci"n y la democratizaci"n, se debe al
nacimiento y a la actividad de los artidos ol'ticos, que ni udieron ser revistos
ni fueron deseados or los fundadores de la :onstituci"n. -l artido ol'tico se
convirti" en el lazo de uni"n que no e.ist'a entre los diversos detentadores del
oder, aislados constitucionalmente. -l artido ol'tico es el combustible de la
maquinar'a estatal, sin el cual esta +ltima se hubiese searado sin remedio. -l
artido es la correa de transmisi"n ara transformar el liderazgo ol'tico del )efe de
gobierno en el actuar del :ongreso.
Se deber'a ensar que, dada la searaci"n constitucional entre los indeendientes
detentadores del oder, la discilina de artido ser'a casi indisensable ara un
funcionamiento sin fricciones del mecanismo del oder: el residente solo odr
cumlir su misi"n de liderazgo ol'tico cuando la mayor'a en ambas cmaras del
:ongreso le sigan lealmente, en lo bueno y en lo malo: de otra manera, en un
sistema biartidista el artido de oosici"n odr'a desbaratar su ol'tica.
Son dos las razones rinciales ara que el residente no ueda imoner su
voluntad al :ongreso. 5or una arte, suele ocurrir frecuentemente que el artido
del residente ierda la mayor'a en una de las dos cmaras con ocasi"n de las
elecciones intermedias #mid term elections&, que tienen lugar hacia la mitad del
eriodo de su cargo, ocurriendo as', con frecuencia, que el residente se vea
enfrentado a dos cmaras en las cuales la oosici"n detenta la mayor'a. -n
segundo lugar, los artidos americanos en el :ongreso se caracterizan or la
ausencia de discilina de artido, lo que quiz constituya su mayor defecto.
5uede ser que ara este fen"meno e.istan imerativas razones sociosicol"gicas;
el Senado, esecialmente, esta constituido or noventa y seis suerindividualistas
3rimadonnas4 que no estn disuestos a someterse a ninguna directriz e.terior.
/dems, uede ser que muchos miembros usen su artido ara conseguir el
mandato, ero un n+mero considerable entre ellos consiguen sus esca!os como
indeendientes. La raz"n fundamental ara la ine.istencia de la discilina de
artido es, sin embargo, que, como en el arlamentarismo clsico franc*s, el
residente no osee el derecho de disolver el :ongreso. Los miembros del
:ongreso son tan inamovibles como el residente mismo. -ste unto uede ser
que tenga menos imortancia en los diutados de la :mara de Eeresentantes,
cuyo mandato dura dos a!os ;inusitadamente corto ara una asamblea
legislativa;, que en los Senadores cuyo eriodo alcanza seis a!os.
.l r"gimen de gobierno americano y la nuea diisi%n tripartita de las funciones
estatales
<if'cilmente ning+n otro tio de gobierno democrtico constitucional se ha ale)ado
tanto de su conceci"n originaria como el residencialismo americano. ?na
observaci"n suerficial de la dinmica ol'tica ense!a ya que la divisi"n clsica en
funciones searadas de gobierno, legislaci"n y )udicial esta suerada. 5or ello,
se obtiene una versi"n ms realista alicando la nueva divisi"n triartita:
determinaci"n de la decisi"n, e)ecuci"n de la decisi"n y control ol'tico.
Karl Loewenstein
:onsiderando en un conte.to funcional, el tio americano de interdeendencia or
coordinaci"n no es ni residencialismo ni lo que se designa como gobierno de
congreso, e.resi"n *sta que vendr'a a designar la versi"n americana de gobierno
de asamblea. Si el tio de gobierno se inclina ms hacia la una o hacia la otra
configuraci"n ol'tica, esto deender de la ersonalidad que se encuentre en la
:asa Klanca. #0%>70%@&
2o es ninguna e.ageraci"n cuando se designa al tio americano de gobierno
como el de ms dif'cil funcionamiento, articularmente si se le equia con las
comle)idades del federalismo, que or su arte suone tambi*n el dif'cil intento
de establecer, en base territorial, un equilibrio entre contrauestos intereses del
oder. (ue el sistema sea caaz de funcionar es casi un milagro, s"lo e.licable
or la abundancia y fuerza de una naci"n que uede ermitirse el lu)o de un
sistema gubernamental esado y ruinoso. 5ero su valor educativo no debe ser
minimizado. Hustamente esa interdeendencia or coordinaci"n, que es
inherente al sistema ol'tico americano, ha entrenado al ueblo americano en el
arte necesario del comromiso ol'tico. O en esto no cambia nada el ruido
constante y el, ocasionalmente, corromido y enoso olor de la ol'tica diaria
americana. -n *oca de crisis ;guerra civil o e.terior, trastornos econ"micos;
el sistema gubernamental americano ha sido siemre caaz de mantener la
eficacia necesaria. -l centro de gravedad ol'tico se traslad" al residente, sin
obligar a *ste a recurrir a medios ilegales, someti*ndose el :ongreso
voluntariamente a su liderazgo.
2o uede sorrender, or lo tanto, que el residencialismo americano no haya
encontrado ra'ces en ning+n otro ambiente ol'tico. La introducci"n en el
arlamentarismo euroeo de un residente que, al estilo americano, fuese
indeendiente y elegido directamente or el ueblo, ha signado la sentencia de
muerte ara el constitucionalismo. La CC Ee+blica francesa, la Ee+blica de
Veimar y -sa!a reublicana son rueba de ello. -stados marginales como
Dinlandia son e.ceciones y en estos casos el residente aceta la situaci"n
creada or la dinmica arlamentaria.#0%@70,1&
-l residencialismo americano ha odido funcionar tolerablemente s"lo en algunas
ocas naciones ol'ticamente maduras y con una clase media indeendiente
como or e)emlo, /rgentina y Krasil hasta 0@%1, en :olombia hasta 0@,> y en
F*.ico en los +ltimos treinta a!os.
-n una alabra: el tio de gobierno americano, bien que se le designe como
3residencialismo4, o como gobierno con 3searaci"n de oderes4 o con
3searaci"n y coordinaci"n de funciones4, es casi un roducto esec'ficamente
nacional del ueblo americano, que ha recibido ms bendiciones de la rovidencia
que ninguna otra naci"n en la historia de la humanidad. -l milagro del a
Ee+blica americana no se basa en su :onstituci"n, sino que se ha dado a esar
de ella. #0,170,0&
Karl Loewenstein
SE6TO TIPO1 EL -OBIERNO DIRECTORIAL EN SUI7A
-l r*gimen ol'tico suizo en la actualidad no tiene nada en com+n con el modelo
clsico de la Eevoluci"n francesa7 -l unto central lo ocua la /samblea Dederal
#2undesersanunlung& que, seg+n el art'culo =0, es 3el detentador del oder
suremo4 #oberste Jewalt& de la :onfederaci"n. -sta constituido or dos
cmaras, la cmara ba)a llamada :onse)o 2acional #7ationalrat& y la cmara alta,
:onse)o de los -stados #(t8nderat&; esta +ltima es un "rgano federal que ha sido
conscientemente imitado de la realidad americana, aunque no osee la
suerioridad que sobre la otra cmara detenta el Senado americano. 5or otra
arte, el gobierno federal, llamado :onse)o Dederal #2undersrat&, esta constituido
or un gruo de siete hombres que, como la cmara ba)a del 5arlamento, estn
elegidos or un eriodo de cuatro a!os. La elecci"n tiene lugar a trav*s de
ambas cmaras del 5arlamento, que )untas constituyen la /samblea Dederal
#2undesersanunlung&. -l gobierno suizo es, ues, un "rgano colectivo, un
directorio, or lo cual el tio de gobierno ser tambi*n designado como gobierno
directorial. -sta instituci"n se remonta a la :onstituci"n directorial francesa de
0=@6. -n oosici"n, si se sigue e.clusivamente al te.to constitucional, a la
/samblea Dederal dotada de ilimitados oderes, el :onse)o Dederal es designado
or la :onstituci"n #art'culo @6& e.clusivamente como la 3autoridad #2eh9rde&
e)ecutiva y directora surema de la :onfederaci"n4. -s digno de ser notado que
estas disosiciones corresonden casi te.tualmente a los art'culos 6= y 8, de la
:onstituci"n sovi*tica de 0@%8, que resenta, como ya se di)o, un tio uro de
gobierno de asamblea. <e acuerdo con el rinciio fundamental que insira la
:onstituci"n del gobierno de asamblea, el :onse)o Dederal es solamente el
agente subordinado del 5arlamento y no un detentador del oder, indeendiente
or roio derecho.
La conformaci"n fctica del oder no corresonde a la conceci"n americana de
searaci"n de funciones, aunque algunas veces, err"neamente, haya sido
comarada con ella. Aamoco es el :onse)o Dederal un gabinete de artidos
como en el arlamentarismo, aunque sus miembros est*n escogidos or el
5arlamento entre los l'deres de los artidos. 2o cabe, or tanto, hablar de un
gabinete constituido or las fracciones del 5arlamento, dado que la ertenencia al
:onse)o Dederal es incomatible con el mandato arlamentario. 5ese a esto, los
miembros del :onse)o Dederal estn resentes en las sesiones lenarias y en las
comisiones en ambas cmaras del 5arlamento, tomando, asimismo, arte
directamente en el debate. La caracter'stica esencial del arlamentarismo esta
ausente en el sistema suizo: la /samblea Dederal no odr obligar a dimitir ni al
:onse)o Dederal considerado como un todo, ni a alguno de sus miembros or
medio de un voto de no confianza, as', ues, aqu' yace, al mismo tiemo, una
imortante variaci"n del arquetio del gobierno de asamblea; con este, sin
embargo, coincidirn nuevamente en la osibilidad ara el gobierno de disolver la
/samblea y en ausencia de un residente del -stado. -l residente del :onse)o
Dederal, una funci"n anual, en la que se irn alternando sus miembros, lleva el
t'tulo meramente de residente federal y e)erce sus funciones de rotocolo. #0,$&
Karl Loewenstein
-l tio de gobierno directorial suizo es una forma ol'tica no suscetible de ser
imitada, surgida en un ueblo ol'ticamente maduro, socialmente homog*neo y
con un temeramento estable y sobrio. Solamente ?ruguay ha intentado un tio
seme)ante de gobierno colectivo ;el, as' llamado colegiado; en la :onstituci"n
de Katlle #0@0=& desde 0@0> a 0@%,; tras esto volvi" a un residencialismo
modificado. #0,,&
Karl Loewenstein
SE-UNDA PARTE
LOS CONTROLES DEL PODER POLTICO38 I1 LA CONSTITUCIN 9 SUS
CONTROLES :ORI7ONTALES!
CAPITULO 4
La Cn%tit&ci+n
La clasificaci"n de un sistema ol'tico como democrtico constitucional deende
de la e.istencia o carencia de instituciones efectivas or medio de las cuales el
e)ercicio del oder ol'tico est* distribuido entre los detentadores del oder, y or
medio de las cuales los detentadores del oder est*n sometidos al control de los
destinatarios del oder, constituidos en detentadores suremos del oder. Siendo
la naturaleza humana como es, no cabe eserar que el detentador o los
detentadores del oder sean caaces, or autolimitaci"n voluntaria, de liberar a
los destinatariosX del oder y a s' mismos del trgico abuso del oder.
Cnstituciones ara controlar el oder no nacen ni oeran or s' solas, sino que
deber'an ser creadas ordenadamente e incororadas conscientemente en el
roceso del oder. 9an asado muchos siglos hasta que el hombre ol'tico ha
arendido que la sociedad )usta, que le otorga y garantiza sus derechos
individuales, deende de la e.istencia de l'mites imuestos a los detentadores del
oder en el e)ercicio de su oder, indeendientemente de si la legitimaci"n de su
dominio tiene fundamentos fcticos, religiosos o )ur'dicos. :on el tiemo se ha ido
reconociendo que la me)or manera de alcanzar este ob)etivo ser haciendo
constar los frenos que la sociedad desea imoner a los detentadores del oder en
forma de un sistema de reglas fi)as ;3la constituci"n4; destinadas a limitar el
e)ercicio del oder ol'tico. La constituci"n se convirti" as' en el disositivo
fundamental ara el control del roceso del oder. #0,@&
Sobre el telos de la Constitucin
:ada sociedad estatal, cualquiera que sea su estructura social, osee ciertas
convicciones com+nmente comartidas y ciertas formas de conducta reconocidas
que constituyen, en el sentido aristot*lico de oliteia, su 3constituci"n4.
,8
-n sentido ontol"gico, se deber considerar como el telos de toda constituci"n
la creaci"n de instituciones ara limitar y controlar el oder ol'tico. -n este
sentido, cada constituci"n resenta una doble significaci"n ideol"gica: liberar a
los destinatarios del oder del control social absoluto de sus dominadores, y
asignarles una leg'tima articiaci"n en el roceso del oder. 5ara alcanzar
42
1. 7ara Ari-,1,ele- el *o+*ep,o de politeia a9ar*a9a la ,o,alidad de la e-,ru*,ura -o*ial de la *o)u+idad, @ +o -1lo -u
)ar*o legal. 'o )i-)o o*urre *o+ el *o+*ep,o res pu!lica de Bodi+o. El *o+*ep,o D*o+-,i,u*i1+E fue u-ado por pri)era
veI e+ el -e+,ido a*,ual por Ci*er1+ (de 9e pu!lica, (, 40!. 7o-,erior)e+,e, -e de-ig+aro+ la- le@e- i)periale- *o)o
Co+-,i,u*io+e- (:. 8'7(ANO, Digesto, (, , 1, /!. E-,e u-o fue re*ogido por la (gle-ia @ per)a+e*i1 dura+,e ,oda la Edad
5edia. 'a -ig+ifi*a*i1+ a*,ual de la pala9ra *o)o la ,o,alidad de la- +or)a- fu+da)e+,ale- de la *o)u+idad, ,a)9i=+ de
la- +o e-*ri,a-, +o apare*e ?a-,a el -iglo Gv+ (*fr. C$AR'E6 $O4ARD 5*l'4AiN, D6o)e (lu-,ra,io+ for ,?e (+flue+*e of
8+*?a+ged Ya)e- for *?a+gi+g (+-,i,u,io+-E, e+ 0nterpretations of %odern -egal Philosophies: Papers Presented to 9oscoe
Poun4 (Nueva York, 194C!, pAg. 434 @ --. " (439O90!.
S'ntesis: Leonor 9ernndez .0
Karl Loewenstein
este ro"sito se tuvo que someter el e)ercicio del oder ol'tico a
determinadas reglas y rocedimientos que deb'an ser resetados or los
detentadores del oder. <esde un unto de vista hist"rico, or tanto, el
constitucionalismo, y en general el constitucionalismo moderno, es un roducto
de la ideolog'a liberal.
,=
-n la moderna sociedad de masas, el +nico medio
racticable ara hacer articiar a los destinatarios del oder en el roceso
ol'tico es la t*cnica de reresentaci"n, que en un rinciio fue meramente
simb"lica y ms tarde real.
,>
#060&
Sobre el contenido material de la constitucin
La e.igencia de un documento escrito y unificado ara las normas
fundamentales surgi", en rimer lugar, con la Eevoluci"n uritana como
rotesta frente a la retensi"n del 5arlamento Largo de e)ercer una autoridad
absoluta e ilimitada. -l origen esiritual de esta etici"n era religioso ;la
reresentaci"n b'blica del 3acto solemne4;. -n el siglo LMCC y, ms
acentuadamente, en el siglo LMCCC, el conceto de 3constituci"n4 adquiri" su
significaci"n actual ba)o el oderoso estimulante de la idea del contrato social;
vino a significar el documento esec'fico en el cual estaban contenidas en un
sistema cerrado todas las leyes fundamentales de la sociedad estatal, que
imbuidas de un telos ideol"gico esec'fico estaban destinadas a doblegar la
arbitrariedad de un detentador del oder +nico ;or aquel tiemo reresentado
usualmente, aunque no siemre, or una ersona individual, el monarca
absoluto ;someti*ndolo a restricciones y controles. :on esta finalidad, el
Leviatn, ara usar una figura de la *oca, tuvo que ser domado; su soberan'a,
hasta entonces monol'tica, fue dividida en diversas secciones o deartamentos,
asignando a cada una de estas artes una actividad estatal esecial. -sto
constituy" el rinciio de la indeendencia funcional, que suuso elevar a la
categor'a de "rgano estatal indeendiente o detentador del oder lo que en s'
no era sino un segmento del orden total. La unidad orgnica del -stado fue
entonces restablecida al combinar con)untamente a estos detentadores del
oder aut"nomos e indeendientes en la formaci"n de la voluntad estatal.
Aodos estos disositivos, cuidadosamente laneados de antemano, fueron
entonces incororados en un documento esec'fico que fue elevado con
esecial solemnidad al rango de ley, siendo llamado 3ley fundamental4,
3instrumento de gobierno4 o 3constituci"n4.
-stos rinciios funcionales no nacieron, como Finerva, de la cabeza de H+iter,
sino que se desarrollaron lentamente, tras muchos intentos y reveses. 5ero tras
los ensayos rofundos de las revoluciones inglesaYamericana y francesa, la
4C
E+ -u ,ra9aNo -o9re la refor)a *o+-,i,u*io+al '.id/ infra/ +o,a 14!, el profe-or 'OE4EN6TE(N, e+ u+o- pArrafo- L+o
,radu*ido- por *o+,e+er la- )i-)a- idea- Hue el pre-e+,e *ap<,uloL dedi*ado- al telos de la *o+-,i,u*i1+, e)plea la
-iguie+,e for)ula*i1+ Hue ,ie+e i+,er=- ,raer aHu< a *ola*i1+" DSCuAl e- la e-e+*ia, el telos, de u+a *o+-,i,u*i1+ e-*ri,aU 7or
lo pro+,o le *orre-po+de u+a fu+*i1+ de orde+ ':rdungsfun;tion& al fiNar la- regla- de Nuego -egF+ la- *uale-, por u+a
par,e, -e de-arrolla el pro*e-o pol<,i*o LHue +o e- -i+o la lu*?a por el poder pol<,i*o e+ el E-,adoL, @, por o,ra, -e
for)a la volu+,ad e-,a,al o9liga,oria. 7ero, por o,ro lado, la *o+-,i,u*i1+ pro)ueve la li9er,ad de lo- de-,i+a,ario- del
poder o *iudada+o- al e-,a9le*er la- +or)a- Hue di-,ri9u@e+ la- fu+*io+e- e-,a,ale-O e+,re lo- difere+,e- de,e+,adore- del
poder Lla fa)o-a ,=*+i*a de la -epara*i1+ de podere-.E
43
.id/ supra, pAg. .C @ --.
Karl Loewenstein
e.eriencia en el camo constitucional hab'a alcanzado un unto en el que se
udo llegar a un acuerdo sobre los requerimientos m'nimos de cualquier
formalizaci"n del orden constitucional. Los siguientes elementos fundamentales
estn considerados como el m'nimo irreducible de una aut*ntica constituci"n:
,@
0. La diferenciaci"n de las diversas tareas estatales y su asignaci"n a
diferentes "rganos estatales o detentadores del oder ara evitar la
concentraci"n del oder en las manos de un +nico y autocrtico detentador
del oder.
$. ?n mecanismo laneado que establezca la cooeraci"n de los diversos
detentadores del oder. Los disositivos y las instituciones en forma de
frenos y contraesos ;los cheIs and balances, familiares a la teor'a
constitucional americana y francesa;, significan simultneamente una
distribuci"n y, or tanto, una limitaci"n del e)ercicio del oder ol'tico.
%. ?n mecanismo, laneado igualmente con anterioridad, ara evitar los
bloqueos resectivos entre los diferentes detentadores del oder
aut"nomos, con la finalidad de evitar que uno de ellos, caso de no
roducirse la cooeraci"n e.igida or la constituci"n, resuelva el imasse
or sus roios medios, esto es, sometiendo el roceso del oder a una
direcci"n autocrtica. :uando, finalmente, ba)o el imacto de la ideolog'a
democrtica de la soberan'a oular del ueblo, el constitucionalismo
alcanz" el unto en el cual el arbitro suremo en los conflictos entre los
detentadores del oder establecidos qued" encarnado en el electorado
soberano, la idea originaria del constitucionalismo liberal qued" comletada
en la idea del constitucionalismo democrtico.
,. ?n m*todo, tambi*n establecido de antemano, ara la adataci"n ac'fica
del orden fundamental a las cambiantes condiciones sociales y ol'ticas ;
el m*todo racional de la reforma constitucional; ara evitar el recurso a la
ilegalidad, a la fuerza o a la revoluci"n.
6. Dinalmente, la ley fundamental deber'a contener un reconocimiento e.reso
de ciertas esferas de autodeterminaci"n individual ;los derechos
individuales y libertades fundamentales;, y su rotecci"n frente a la
intervenci"n de uno o todos los detentadores del oder
61
. (ue este unto
fuese reconocido en una rimera *oca del desarrollo del
constitucionalismo es un signo de su esec'fico telos liberal. Hunto al
rinciio de la distribuci"n y, or lo tanto, limitaci"n del oder, estas esferas
absolutamente inaccesibles al oder ol'tico se han convertido en el n+cleo
de la constituci"n material. #06$706%&
Consideraciones sobre la evolucin histrica del constitucionalismo
49
Cfr. %. C. 4$EARE, D5oder+ Co+-,i,u,io+-E, e+ <ome =niversity -i!rary of %odern 2n:wedge ('o+dre-, 19.1!, pAg.
42 @ --. E-,e peHueKo volu)e+ *o+,ie+e u+a eG*ele+,e eGpo-i*i1+ del *o)pleNo ,e)a de la *o+-,i,u*i1+ e+ +ue-,ro-
d<a-.
.0
.id 0nfra, pAg. 99 @ --.
S'ntesis: Leonor 9ernndez ./
Karl Loewenstein
Los hebreos. ; -l rimer, ueblo que ractic" el constitucionalismo fueron los
hebreos. Dlavio Hosefo acu!" ara la forma de su sociedad el t*rmino de
3teocracia4. <esde entonces este conceto ha sido alicado a aquellos sistemas
ol'ticos en los cuales los s+bditos viven o retenden vivir ba)o el dominio de una
autoridad divina. -n este sistema, los detentadores del oder en esta tierra ;
seglares o sacerdotes; son meramente agentes o reresentantes del oder
divino. -sta ideolog'a del dominio fue com+n en los imerios orientales de la
/ntigGedad, donde los valores religiosos y seculares estaban fusionados, aunque
en ciertas *ocas s"lo subconscientemente, en un marco ideol"gico coherente
que engendr" a su vez las instituciones adecuadas ara dichos valores. La
teocracia aareci" ba)o diferentes nombres y formas en el mundo islmico, en el
budismo y en el sinto'smo. -l e)emlo euroeo ms imortante se dio en la
Jinebra de :alvino. -ste tio de gobierno se mantiene todav'a en el Aibet.
-l r*gimen teocrtico de los hebreos se caracteriz" ;y aqu' se oculta un elemento
decisivo de la historia de la organizaci"n ol'tica; orque el dominador, le)os de
ostentar un oder absoluto y arbitrario, estaba limitado or la ley del Se!or, que
somet'a igualmente a gobernantes y gobernados: aqu' radicaba su constituci"n
material. Los hebreos fueron los rimeros, robablemente como un efecto le)ano
de la reforma fara"nica de /Iehnaton en -gito, que insistieron en la limitaci"n del
oder secular a trav*s de la ley moral; gran arte de la Sagrada -scritura est
dedicada a e.hortar al dominador de la )usticia, as' como a recordarle sus deberes
morales frente a sus s+bditos ara que la ira de Hehov no caiga sobre toda la
humanidad. La ol'tica fue, ues, un funci"n de la teolog'a, y el oder secular
estaba confiado or <ios a los detentadores del oder en esta tierra. Los rofetas
surgieron como voces reconocidas de la conciencia +blica, y redicaron contra
los dominadores in)ustos y carentes de sabidur'a que se hab'an searado del
camino de la Ley, constituy*ndose as' en la rimera oosici"n leg'tima en la
historia de la humanidad contra el oder estatal establecido. Los rofetas
fundamentaron, con ayuda de la constituci"n moral de la sociedad estatal, su
rebeli"n contra la autoridad que hab'a olvidado la ley. <urante ms de dos mil
a!os, la Kiblia ha sido, or encima de su ael de imerativa ley moral, la norma
estndar ara valorar gobiernos seculares, y aenas e.iste teor'a ol'tica osterior
que no haya odido obtener sus argumentos de la Kiblia.
Los griegos. ; <urante dos breves y brillantes centurias e.isti" en Jrecia un
r*gimen ol'tico absolutamente constitucional. / trav*s de uno de esos milagros,
frecuentes en la historia de las formas de gobierno, esta naci"n, e.cecionalmente
dotada, alcanz" casi de un solo aso el tio ms avanzado de gobierno
constitucional: la democracia constitucional. La democracia directa de las
:iudades7-stado griegas en el siglo M es el +nico e)emlo conocido de un sistema
ol'tico con lena identidad entre gobernantes y gobernados, en el cual el oder
ol'tico est igualmente distribuido entre todos los ciudadanos activos, tomando
arte en *l todos or igual. Drente al imacto ermanente que los griegos han
suuesto en la evoluci"n ol'tica del mundo occidental, tiene oca imortancia el
hecho de que la olis7-stado fuese ms bien el dominio oligrquico de una clase
Karl Loewenstein
ociosa, relativamente reducida, montada sobre la infraestructura de una econom'a
de esclavos.
60
4 #066&
Aodas las instituciones ol'ticas de los griegos refle)an su rofunda aversi"n a todo
tio de oder concentrado y arbitrario, y su devoci"n casi fantica or los
rinciios del -stado de derecho de un orden #eunoma& regulado democrtica y
constitucionalmente, as' como or la igualdad y la )usticia igualitaria #isonoma&.
Las diferentes funciones estatales fueron amliamente distribuidas entre diversos
detentadores de cargos, "rganos o magistrados; el oder de los +ltimos fue
restringido or ingeniosas instituciones de control. -ntre ellas merecen ser
citadas como las ms sobresalientes: los detentadores de los cargos estaban
nombrados or sorteo; estaban rescritos er'odos cortos y rotaciones en los
cargos; los detentadores de los cargos no od'an ser reelegidos; todos los
ciudadanos activos ten'an acceso a los cargos +blicos, dado que no se e.ig'a
ninguna cualificaci"n esecial, a e.ceci"n de ciertos uestos encargados de
tareas t*cnicas. Hunto a estas instituciones, roducto de la ms consecuente
democracia, se constituyeron las figuras )ur'dicas de la roscrici"n y del destierro,
dirigidas contra aquellas ersonalidades de la vida +blica cuya oularidad od'a
oner en eligro la estructura democrtica del -stado. -l oder ol'tico estaba as'
distribuido de forma racional y, or lo tanto, eficazmente controlado.
5ero el fundamentalismo democrtico fue, sin embargo, llevado hasta tal e.tremo
que la asamblea de los ciudadanos activos #ekklesia& se tuvo que sentir
todooderosa, no someti*ndose a ningunas limitaciones constitucionales,
e.ceci"n hecha de aquellas inherentes a la tradici"n moral de la comunidad. Las
venta)as de la democracia directa griega se convirtieron en vicios, teniendo que
fracasar al final or mostrarse el ueblo incaaz de refrenar su roio oder
soberano. -n ninguna *oca de su agitada historia, las :iudades7-stado griegas,
/tenas la que menos, alcanzaron estabilidad interna. Su misma forma de
gobierno, )unto con la inconstancia de su carcter nacional se convirti" en el suelo
fecundo ara lo que ms tem'an los griegos: stasis o, con las alabras del rofesor
Fcll7wain, 3la ausencia de equilibrio, el estadio de la desarmon'a estatal4.
6$
#0667
068&
Re!blica Romana" ; -l orden reublicano de Eoma que dur" mucho ms
tiemo ;desde el siglo M hasta el final del siglo CC ;resenta el e)emlo clsico de
una sociedad estatal que siendo fundamentalmente constitucional, no cometi" el
error de una e.cesiva democratizaci"n. Las asambleas, no menos de cuatro, eran
ms bien institucionalizaciones de la estructura social tradicional que
encarnaciones de funciones democrticas, y si bien no desaarecieron totalmente,
.1
E-,o ?a -ido +ueva)e+,e pue-,o e+ duda por A. $. 5. #ONE6, 5thenian Democracy (Nueva York, 19.3!, pAg. 10 @ --.
E-,e li9ro *o+,ie+e u+a e-pe*ie de re?a9ili,a*i1+ de la ge-,i1+ pol<,i*a de la de)o*ra*ia a,e+ie+-e fre+,e a -u- de,ra*,ore-
,radi*io+ale-.
./
C$AR'E6 $O4ARD 5C('4A(N, Constitutionalism/ 5ncien and %odern (Nueva York, 19.0!, pAg. 41. Stasis -ig+ifi*a
de-orde+ i+,er+o. 'a pala9ra -e *o+vir,i1 e+ eGpre-i1+ para de-ig+ar la a,)1-fera del la,e+,e golpe de E-,ado a
*o+-e*ue+*ia de la- ,e+de+*ia- e+,re la- fuerIa- de)o*rA,i*a- @ la- oligArHui*a- ,ra- la derro,a de Ego-p1,a)o-
(40. a. de #.!.
Karl Loewenstein
ms tarde erdieron su ael de centros ol'ticos.
6%
La organizaci"n estatal
reublicana fue un sistema ol'tico con comlicados disositivos de frenos y
contra7esos ara dividir y limitar el oder ol'tico de los magistrados establecidos.
:onsisti" en un amlio reertorio de limitaciones mutuas: los controles
intra"rganos tales como la estructura colegial de las magistraturas altas y
sueriores; duraci"n anual de los cargos y rohibici"n de reelecci"n inmediata. O
los controles inter"rganos que acolan eficazmente a los diferentes detentadores
del oder, como, or e)emlo, la intervenci"n de los tribunos de la lebe ante la
conducta ilegal del otro tribuno y hasta de los ms altos magistrados; la
articiaci"n del Senado ;que, or otra arte, se convirti" osteriormente en un
aut*ntico centro del oder; en el nombramiento de los funcionarios y la soluci"n,
comletamente moderna, del gobierno de crisis en la institucionalizaci"n de la
dictadura constitucional que estaba revista fundamentalmente s"lo ara
determinados fines e invariablemente ara er'odos limitados.
-l constitucionalismo reublicano, arquetio clsico ara todos los tiemos del
-stado constitucional, no estructurado necesariamente como democracia lena,
se desintegr" en las guerras civiles de los rimeros siglos antes de :risto y acab"
en el dominio de :*sar, que fue una monarqu'a en todo salvo en el nombre.
6,
-ste cambio se llev" a cabo a trav*s de la acumulaci"n sin limitaci"n temoral de
los rinciales cargos reublicanos en su ersona, as' como a trav*s de su
hbil .maniulaci"n y corruci"n del Senado. -l cesarismo reublicano qued"
establecido y legitimado con el rinciado de /ugusto. Dinalmente, todos los
residuos de la :onstituci"n reublicana quedaron eliminados en el Cmerio.
5osteriormente, el r*gimen ol'tico romano se abri" a las influencias de las
t*cnicas gubernamentales orientales, articularmente sasnidas, as' como a
ideolog'as teocrticas. -n su forma final, el Cmerio se constituy" en el rototio
del absolutismo monrquico con fuertes elementos teocrticos, fundado en la
fusi"n de autoridad religiosa y secular en la ersona del emerador. -n el
Cmerio bizantino ese sistema ol'tico se rolong" durante un milenio como
cesaroaismo.
O, sin embargo, la influencia del constitucionalismo reublicano se eretu", ms
de una manera simb"lica que de hecho, en el dogma de la lex regia, seg+n el cual
el dominio absoluto del monarca ten'a su fuente originaria en la delegaci"n del
oder ol'tico del ueblo en el emerador.
66
#068 y 06=&
#nglaterra y la Revolucin uritana. ; La segunda y moderna fase del
constitucionalismo comienza con la Eevoluci"n uritana en Cnglaterra y con sus
.
&. 4. BOT6MORD, The 9om4n 5ssem!lies (Nueva York, 190/!.
.4
Cfr. 'EZN $O5A, -es institutions politiues des 9omains de la cit( 4 l>(tat (7ar<-, 190.!, pAg. //2 @ --.0 *fr. Ta)9i=+
MRAN; NE85ANN, The Demacrarte and the 5uthoritarian State (&le+*oe, 111., 19.C!, pAg. /3 @ --., -o9re lo- fu+da)e+,o- del
do)i+io de C=-ar @ Augu-,o.
..
'a fa)o-a fra-e de 8lpia+o e+ el Digesto, (, 4, 1 @ e+ la 0nstituciones, (, /, 2, reIa" DTuod pri+*ipi pla*ui, legi- ?a9e,
vigore) *u) leG regia Huae de eiu- i)perio la,a e-, populu- ei e, ad eu) -uu) i)periu) e, po,e-,a,e) *o+ferra,.E Cfr.
,a)9i=+ E&ON ;4E(&, Die -ehre vom Pouvoir Constituant (Tu9i+ga, 1909!, pAg. 1CC @ --.0 5*l'4A(N, e+ la pAg. C/ @
--. de la o9ra *i,ada e+ la +o,a 2 de e-,e *ap<,ulo (4!, @ la *r<,i*a de %AR' 'OE4EN6TE(N e+ -u re*e+-i1+ a e-,e li9ro e+
5merican Political Science 9eview, QQQ(: (1940!, pAg. 1000 @ --.
S'ntesis: Leonor 9ernndez ..
Karl Loewenstein
reercusiones en las colonias inglesas del 2uevo Fundo.
68
La coincidencia
e.cecional de una serie de circunstancias favoreci" la transformaci"n de la
monarqu'a absoluta en monarqu'a constitucional. :on la destrucci"n de la /rmada
desaareci" el estado de e.ceci"n que hab'a obligado al 5arlamento a
someterse al liderazgo de Csabel.
-n este er'odo hizo su aarici"n la rimera constituci"n escrita.
6=
Si se de)an
aarte los estatutos coloniales que fueron otorgados or la corona, el lugar de
honor entre los documentos constitucionales creados or roio imulso lo ocua
el Dundamental Nrders of :onnecticut #08%@&. -l /greement of the 5eole #08,=&,
te"ricamente el documento ms influyente naci" en la misma Cnglaterra. 5ese a
que no se trata de un acto legislativo formal, sino del lan de un gruo rivado,
este documento debe ser considerado como el rimer royecto de una
constituci"n moderna totalmente articulada. -l Cnstrument of Jovernment #086,&
de :romwell es, finalmente, la rimera constituci"n escrita vlida del -stado
moderno, a no ser que se quiera reconocer la rioridad a la Eegeringsfom de
08%,, en Suecia, que estableci" los rinciios de gobierno en caso de
imosibilidad o ausencia en el e.tran)ero del rey.
<esde entonces ersiste en Cnglaterra la orgullosa tradici"n de un -stado
:onstitucional sin constituci"n escrita. #068, 06= y 06@&
$l universalismo de la constitucin escrita
-l triunfo definitivo del documento constitucional escrito, como sanci"n solemne
del constitucionalismo democrtico, emez" en el 2uevo Fundo, rimero con las
:onstituciones de las colonias americanas que se transformaron en -stados
soberanos al rebelarse contra la corona inglesa, y desu*s con la :onstituci"n de
la ?ni"n en 0=>=
-l tercero y, or ahora, +ltimo estudio del constitucionalismo, es el universalismo
de la constituci"n escrita. -sto es la consecuencia l"gica de las conquistas de las
revoluciones americana y francesa. 5or toda la tierra surgieron constituciones
como comitiva de la victoriosa bandera tricolor. Aras el ar*ntesis de la autocracia
naole"nica, que se hab'a adatado cuidadosamente a la nueva moda, la t*cnica
de la constituci"n escrita se e.tendi" a la monarqu'a continental. :ediendo a la
resi"n irresistible dela oini"n +blica, la monarqu'a continental otorg" a sus
ueblos, bien voluntariamente #constituci"n 3otorgada4&, bien obligatoriamente,
una constituci"n. Aodas estas constituciones establec'an instituciones
reresentativas que limitaban la rerrogativa real. -n algunos casos los
documentos constitucionales fueron in)ertados en el dualismo tradicional entre la
corona y los estamentos. -l ms influyente entre estos instrumentos
constitucionales fue la :arta 3legitimista4 de 0>0, en Drancia. Las constituciones
.2
8+a aguda eGpo-i*i1+ de la i+*u9a*i1+ i+,ele*,ual de la *o+-,i,u*i1+ e-*ri,a, la pre-e+,a ;4E(& e+ la o9ra *i,ada e+ la
+o,a 9 (42!de e-,e *ap<,ulo0 para (+gla,erra vid. 4A'TER ROT$6C$('D, Der 1edan;e der geschrie!enen .erfassung in der
englischen 9evolution (Tu9i+ga, 190!0 MRAN&[6 D. 4OR58T$, The origins of 5odera Constituticnalism (Nueva York, 1949!.
6o9re la evolu*i1+ e+ el Nuevo 5u+do, *fr. %AR' 'OEO 4(N6TE(N, .ol; una Parlament nach der Staatstheorie der
fran"osichen ?ationalve sammlung von @ABC (5u+i*?, 19//!, pAg. 44 @ --.
.C
TuiIA -e ,e+ga Hue o,orgar el )=ri,o de la pri)era *o+-,i,u*i1+ e-*ri,a a lo- Napo+e-e-0 5. ANA6A%( i+for)a -o9re The
Te)t of a Constitution in Seventeen 5nieles !y Prince Boto;u in DEF 5/ D/ Case and Com/me/nt, Q':((( (19.!, pAg. /0 @ --
Karl Loewenstein
de rinciios del siglo LCL son como un comromiso ragmtico entre la tradici"n
y revoluci"n, como una soluci"n transitoria y, or lo tanto, como el uente entre el
absolutismo monrquico y el constitucionalismo democrtico. -l unto de vira)e
que condu)o a la versi"n actual de la monarqu'a, equivalente al constitucionalismo
democrtico, fue la :arta belga de 0>%0, que llev" a cabo la cuadratura del c'rculo
entre la rerrogativa real y la soberan'a del ueblo or la f"rmula, tomada de la
Eevoluci"n francesa y desde entonces sagrada: 3Aodo el oder emana del
ueblo4 #art. $6&.
La constituci"n escrita ofreci" el marco dentro del cual se alcanz" en
generaciones osteriores la comleta democratizaci"n del roceso del oder
ol'tico. La e.tensi"n del sufragio de una oligarqu'a roietaria a la totalidad de la
oblaci"n adulta tra)o consigo necesariamente la democratizaci"n comleta del
arlamento, y su deendencia de los electores organizados en artidos ol'ticos.
<e esta manera, el electorado se elev" a la categor'a de detentador suremo del
oder, al que estar'an sometidos todos los otros detentadores: arlamento,
gobierno, corona.
La soberan'a oular y la constituci"n escrita se han convertido, rctica e
ideol"gicamente, en concetos sin"nimos. #06@ y 081&
$l rocedimiento del oder constituyente
<e acuerdo con las teor'as de la soberan'a del ueblo y del ouvoir constituant
originario del ueblo soberano, se ha generalizado, y hasta estereotiado, un
rocedimiento ara la elaboraci"n y la adoci"n de la constituci"n escrita:
6>
una
asamblea nacional o constituyente ser elegida or todo el ueblo ara esta tarea
esec'fica. :on ms frecuencia hoy que en tiemos asados, se rescribe
imerativamente la ratificaci"n final or el ueblo soberano. La ratio de esta
e.igencia es que la ley fundamental adquiere una mayor solemnidad a trav*s de la
arobaci"n or el ueblo soberano. -n la historia del oder constituyente ha
ocurrido solamente una vez que el electorado haya rechazado el traba)o de sus
reresentantes elegidos libremente ara la asamblea nacional: los franceses
rechazaron la rimera :onstituci"n de la CM Ee+blica #0@,8&. Drecuentemente,
en cambio, la obra de la asamblea nacional ha sido confirmada or una mayor'a
no muy abrumadora del electorado, y en estos casos, si se tienen en cuenta las
abstenciones, s"lo es una minor'a del electorado la que ha votado realmente a
favor de la constituci"n. Tste fue el caso en la segunda :onstituci"n francesa de
0@,8 y en la :onstituci"n uruguaya de 0@6$.
?na modificaci"n imortante del rocedimiento del oder constituyente, que ha
sido t'ico ara el -stado constitucional democrtico desde la Eevoluci"n
francesa, se rodu)o con ocasi"n del aso de la CM a la M Ee+blicas en Drancia
#0@6>&.
-n conclusi"n, se uede decir que la constituci"n escrita es un fen"meno com+n y
universalmente acetado en la organizaci"n estatal contemornea. La
convicci"n de que un -stado soberano debe oseer una constituci"n escrita est
.3
7ara u+a eGpo-i*i1+ de,allada de la- ,=*+i*a-, *fr. %AR' 'OE4EN6(E(N, Polit+cal 9econstruction (Nueva York, 1942!, pAg.
/1/ @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez .C
Karl Loewenstein
tan rofundamente enraizada que hasta las autocracias actuales se ven obligadas
a agar su tributo a la legitimidad democrtica inherente a una constituci"n escrita.
5ero ya no uede ser mantenida la conceci"n de la Eevoluci"n americana y
francesa, seg+n la cual la creaci"n de una constituci"n escrita es, de una vez ara
siemre, s'mbolo y realizaci"n del autogobierno de una comunidad. -n nuestros
d'as, la constituci"n escrita se ha convertido frecuentemente en la taadera ara
el e)ercicio de un nudo oder. ?na constituci"n formal no hace en absoluto a un
-stado, salvo en la ms estricta significaci"n literal, un aut*ntico -stado
constitucional.#81 y 80&
S%&R$ LA $S$'C#A( )*C'#CA + L,-#)$S .$ LA R$/%R-A
C%'S)#)0C#%'AL
6@
La abrumadora mayor'a de todos los -stados en la actualidad osee una
constituci"n 3escrita4, esto es, 3articulada4 en un documento determinado.
81
S"lo cuando el roceso ol'tico est sometido a las normas de la constituci"n
escrita, estar considerado como un -stado de derecho. Ka)o 3roceso ol'tico4
se entienden aquellas t*cnicas or medio de las cuales se obtiene, e)erce y ierde
el oder ol'tico o ;no udiendo ser equiarados siemre ambos concetos; el
dominio legal.
80
?na comunidad ol'tica ser calificada como -stado de derecho
cuando las normas establecidas or la constituci"n ara el desarrollo del roceso
ol'tico obliguen y liguen or igual tanto a los "rganos estatales ;detentadores
del oder; como a los ciudadanos ;destinatarios del oder.
/hora bien, volviendo la mirada hacia la constituci"n del -stado liberal,
democrtico y con una estructura luralista, se observa que aun la me)or
constituci"n ;esto es, aquella que goza del mayor consenso y que ha sido
elaborada de la forma ms cuidadosa; es tan s"lo un comromiso, no udiendo
ser, adems, otra cosa. La constituci"n resenta la situaci"n de equilibrio
temoral entre las fuerzas sociales que artician en su nacimiento, tal como
estn 3reresentadas4 a trav*s de los artidos ol'ticos. Los gruos que
.9
'a pre-e+,e -e**i1+ -o9re la pro9le)A,i*a de la refor)a *o+-,i,u*io+al +o -e e+*ue+,ra +i e+ la edi*i1+ i+gle-a +i
e+ la edi*i1+ ale)a+a de 'a Teor<a de la Co+-,i,u*i1+ del profe-or 'oe>e+-,ei+. Dura+,e el pri)er -e)e-,re del aKo
1920 el profe-or 'oe>e+-,ei+ re*orri1 la- 8+iver-idade- )A- i)por,a+,e- de Ale)a+ia da+do *o+fere+*ia- -o9re
,e)a- de dere*?o *o+-,i,u*io+al @ *ie+*ia pol<,i*a. A+,e la fa)o-a, @ lle+a de ,radi*i1+, 6o*iedad #ur<di*a de Berl<+
L#uri-,i-*?e+ &e-ell-*?af, e. :. Berli+L, el profe-or 'oe>e+-,ei+ di1 u+a *o+fere+*ia el 0 de Nu+io de 1920 -o9re
e-,e ,e)a de la refor)a *o+-,i,u*io+al. 5a+,e+ie+do lo- pe+-a)ie+,o- eGpue-,o- e+ di*?a *o+fere+*ia @ la-
for)ula*io+e- e+,o+*e- e)pleada-, el profe-or 'oe>e+-,ei+ reela9or1 di*?o ,e)a a)plia+do *o+-idera9le)e+,e lo-
pri)ero- @ *ap,a+do *o+ )A- pre*i-i1+ la- -egu+da-. 7or o,ra par,e, e+riHue*i1 +o,a9le)e+,e el apara,o *r<,i*o. El
*o+-eNo dire*,ivo de la Berli+er #uri-,i-*?e+ &e-ell-*?af, ?a pu9li*ado e-,e ,ra9aNo e+ -u re*ie+,e)e+,e *reada
6*?rif,e+rei?e *o+ el +F)ero 2" karl loe>e+-,ei+, \9er :ie-e+, Te*?+ik u+a &re+Ie+ der :erfa--u+g-a+deru+g,
Berl<+, 1921, 4al,er de &ru@,er ] Co., Berl<+. El profe-or 'oe>e+-,ei+ )a+ife-,1 al ,radu*,or e-paKol -u de-eo de
Hue e-,e ,ra9aNo fue-e i+*luido e+ el *ap<,ulo : de -u Teor<a de la Co+-,i,u*i1+. 'a edi,orial @ el ,radu*,or ?a+
a*ogido *o+ -a,i-fa**i1+ la propue-,a del profe-or 'oe>e+-,ei+Lpe-e a e-,ar @a ?e*?a la ,radu**i1+ de la o9raL,
,a+,o por *o)pla*er a ,a+ di-,i+guido au,or, *o)o por ,e+er la -eguridad de Hue *o+ ello la edi*i1+ e-paKola de la
Teor<a de la Co+-,i,u*i1+ Hueda *o)ple,ada @ valorada e+ rela*i1+ *o+ la- a+,eriore- edi*io+e- ale)a+a e i+gle-a.
Tueda ,a+ -1lo por ?a*er u+a o9-erva*i1+" el ,radu*,or, *o+ el 9e+eplA*i,o del au,or, -e ?a per)i,ido -upri)ir
algu+o- pArrafo- del folle,o )e+*io+ado, @a Hue -e ?u9ie-e+ repe,ido i++e*e-aria)e+,e algu+o- pe+-a)ie+,o-
eGpue-,o- e+ la Teor<a de la Co+-,i,u*i1+ LpAg-. 3O1 @ .1O./ del )e+*io+ado folle,o. 6i+ e)9argo, u+a- +o,a- del
apara,o *r<,i*o -e repi,e+, @a Hue *o)o la o9ra ,a)9i=+ e- de *o+-ul,a Hueda a-< fa*ili,ado el *o+,rol del )a,erial
u,iliIado por el au,or. (N. del T.!
20
6o9re la *o+-,i,u*i1+ e+ ge+eral vid/ supra/, pAg. 149 @ --.0 a-< *o)o *o+fro+,ar la *la-ifi*a*i1+ Hue -e ?a*e )A-
adela+,e, pAg. /12 @ --., -o9re la- *o+-,i,u*io+e- +or)a,iva-, +o)i+a,iva- @ -e)A+,i*a-
21
^-,e e- el ,e)a fu+da)e+,al de la pre-e+,e Teora de la Constituci$n, vid/*ap<,ulo (, pAg. / @ --., @ *ap<,ulo ((, pAg.
42 @ --.
Karl Loewenstein
artician en el acto de creaci"n constitucional se esfuerzan, a trav*s de una
mutua acomodaci"n de sus intereses, or conseguir un equilibrio acetable ara
todos ellos, y que resente el m.imo acercamiento entre la constituci"n real y
legal, tal como fue formulado or Lasalle en su famosa conferencia de 0>8$ sobre
la esencia de la constituci"n
8$
o como se odr'a tambi*n decir, que muestre una
concordancia entre la estructura social y legal. 5or otra arte, es necesario tener
en cuenta que esa identidad ideal no se uede ser nunca alanzada. ?na
constituci"n 3ideal4 no ha e.istido )ams, y )ams e.istir. #08% y 08,&
La mutacin constitucional
:ada constituci"n integra, or as' decirlo, tan s"lo el statu quo e.istente en el
momento de su nacimiento, y no uede rever el futuro; en el me)or de los casos,
cuando est* inteligentemente redactada, uede intentar tener en cuenta desde el
rinciio, necesidades futuras or medio de aartados y vlvulas cuidadosamente
colocados, aunque una formulaci"n demasiado elstica odr'a er)udicar a la
seguridad )ur'dica.
-stas inevitables acomodaciones del derecho constitucional a la realidad
constitucional son tenidas en cuenta s"lo de dos maneras, a las cuales la teor'a
general del -stado ha dado la denominaci"n de reforma constitucional y mutaci"n
constitucional.
8%
-l conceto de reforma constitucional tiene un significado formal
y material. -n sentido formal se entiende ba)o dicha denominaci"n la t*cnica or
medio de la cual se modifica el te.to, tal como e.iste en el momento de realizar el
cambio de la constituci"n. -n este sentido es ;o, or lo menos, debe de serlo
cada vez; modificaci"n del te.to constitucional. -n la mayor arte de las
constituciones, las disosiciones a este resecto se encuentran al final del
documento. La reforma constitucional en sentido material, or otra arte, es el
resultado del rocedimiento de enmienda constitucional, esto es, el ob)eto al que
dicho rocedimiento se refiere o se ha referido. -n el roceso de reforma
constitucional artician de una forma determinada los detentadores del oder
revistos or la constituci"n misma ara este caso. -n la mutaci"n constitucional,
or otro lado, se roduce una transformaci"n en la realidad de la configuraci"n del
oder ol'tico, de la estructura social o del equilibrio de intereses, sin que quede
actualizada dicha transformaci"n en el documento constitucional: el te.to de la
constituci"n ermanece intacto. -ste tio de mutaciones constitucionales se da en
todos los -stados dotados de una constituci"n escrita y son mucho ms
frecuentes que las reformas constitucionales formales. Su frecuencia e intensidad
2/
.id/ 1esammelte 9eden und Schriften, edi,ado por Eduardo Ber+-,ei+, Bel<+, 1919, pAg. /. @ --.
2
.id/ #E''(NE%, 5llgemeine Saatslehre, pAg.. .40 (D., .erfassungsanderung @.erfassungswandlung, Berl<+, 1902. 6o9re la
,radu**i1+ de e-,o- *o+*ep,o- del dere*?o pF9li*o ale)A+ -e ?a de ?a*er u+a peHueKa o9-erva*i1+. .erfassimgsdnderung
-e ?a ,radu*ido al *a-,ella+o ge+eral)e+,e por reforma constitucionalG =-,a e-, pue-, la de+o)i+a*i1+ Hue -e u-a para
de-ig+ar el pro9le)a ge+eral de la )odifi*a*i1+ de la *o+-,i,u*i1+0 a-<, por eNe)plo, AYA'A, e+ -u ,radu**i1+ de la o9ra
de 6C$5(TT, ?a9la de Drefor)a *o+-,i,u*io+alE, pAg. 11. @ --.0 &ARC[A 7E'AYO, Derecho constitucional *o)parado,_5adrid, 19.9,
pAg. 1C @ --.0 6`NC$E; A&E6TA, Derecho poltico, &ra+ada, 19.9, pAg. 9C @ --., e-p. 40/, e,*. 6e -igue, pue-, la ,er)i+olog<a
u-ual re-erva+do el *o+*ep,o ,=*+i*o de e+)ie+da *o+-,i,u*io+al para lo- *a-o- e+ Hue lo eGiNa la for)ula*i1+ del *o+,eG,o
(vid. a-< ,a)9i=+ la ,radu**i1+ de AYA'A a la o9ra de 6C$5(T(, pAg. 11C, +F). ((!. E+ *ua+,o al -egu+do *o+*ep,o
.erfassungswandlung, &ARC[A 7E'AYO, loe/ cit/, ?a propue-,o la eGpre-i1+ mutaci$n constitucional/ El ,radu*,or -igue aHu< la
-ugere+*ia de &ar*<a 7ela@o por *o+-iderarla *o+*i-a @ *orre*,a. TuiIA de u+a for)a )A- plA-,i*a 6A+*?eI Age-,a ?a9la
apu+,a+do a e-,e pro9le)a de falseamiento constitucional, au+Hue )A- 9ie+ pue-,o e+ rela*i1+ *o+ la di-,i+*i1+ e+,re
*o+-,i,u*io+e- -e)A+,i*a-, +o)i+ale- @ +or)a,iva-, vid op/ cit/ 9/O9. '?/ del T/&
Karl Loewenstein
es de tal orden que el te.to constitucional en vigor ser dominado y cubierto or
dichas mutaciones sufriendo un considerable ale)amiento de la realidad, o uesto
fuera de vigor.
8,
#08,7086&
Las reglas convencionales en #nglaterra.; / dichas mutaciones
constitucionales les est, sobre todo, garantizado un amlio esacio de acci"n or
el hecho de que en todo -stado constitucional, )unto al derecho constitucional
contenido en la constituci"n misma o concretado en leyes ordinarias, se forma un
derecho constitucional no escrito refle)ado sobre todo en la conducta de hecho de
los "rganos estatales. -l me)or e)emlo de este derecho constitucional no
roclamado en el te.to son las convenciones constitucionales :constitutional
conentions; en Cnglaterra,
86
en base a las cuales se desarrolla all' el roceso
ol'tico. Mistas en su totalidad, dichas convenciones se resentan como el sustituto
de una constituci"n escrita. -sto da lugar a que coincidan la reforma y la mutaci"n
constitucional al adatarse elsticamente dichas convenciones a la realidad
constitucional modificada. -s bien cierto que recientemente se est roduciendo en
este unto una notable transformaci"n, ya que de forma creciente reglas que
hasta ahora han sido convenciones constitucionales han adotado la forma de
ley.
88
-stas reglas convencionales ueden ser dif'cilmente catadas a trav*s de una
recisa definici"n. Se est lo ms cerca de su realidad cuando se las designa
como aquellas formas de conducta de los "rganos estatales sueriores que,
basadas en un e)ercicio de hecho ;recedentes;, son consideradas en general
como obligatorias. -s cierto que no ueden ser alicadas coactivamente or los
tribunales y que en cualquier momento cabe desviarse de ellas, ero siemre y
cuando siga vigente su e)ercicio constante son obligatorias, tanto ara los
detentadores como ara los destinatarios del oder.
?na teor'a muy discutida mantiene que estas modificaciones de las reglas
convencionales deber'an ser autorizadas o, or lo menos, confirmadas
osteriormente de forma lebiscitaria or medio de un mandato oular #en las
elecciones generales electoral mandate
<=
; -sta doctrina se basa, es cierto, en el
sano )uicio de que en un -stado democrtico el ueblo, organizado como
electorado, es el que tiene que tomar las decisiones fundamentales, ero no ha
odido imonerse en la rctica frente a las cr'ticas que contra ella se han hecho
24
Co)o u+ eNe)plo *ara*,er<-,i*o -a*ado de la prA*,i*a de la RepF9li*a Mederal Ale)a+a -e puede ?a*er u+a refere+*ia a la
,ra+-for)a*i1+ del federali-)o e-,a9le*ido e+ la 'e@ Mu+da)e+,al, Hue ?a dado *o)o re-ul,ado la po-i9ilidad de Hue el
par,ido )a@ori,ario e+ la Medera*i1+, e+ vir,ud de -u prepo+dera+*ia e+ la *o+figura*i1+ de la- )a@or<a- for)ada- por lo-
par,ido- e+ lo- di-,i+,o- &o9ier+o- de lo- -3nder, pueda *oordi+ar @ *o+Nu+,ar la pol<,i*a de =-,o- @ de la Medera*i1+0 vid/
AR%O'D #. $E(NDEN$E(5ER, DMederali-) a+d ,?e 7ar,@ 6@-,e)" T?e Ca-e of 4e-, &er)a+@E, e+ 5merican Political>Science
9eview, '(( (19.3!. E-,a ,=*+i*a pare*i1, Hue i9a a -alir ,a)9i=+ airo-a e+ la re*ie+,e di-pu,a -o9re el -egu+do progra)a de
,elevi-i1+ ?a-,a Hue fra*a-1 a+,e el Tri9u+al Co+-,i,u*io+al Mederal 'Bundesverfassungsgericht&
2.
'a eGpre-i1+ -e re)o+,a a A. :. D(CEY, -aw of the Constitution, a?ora e+ -u (Q edi*i1+ por A. C. 6. 4ADE, 'o+dre-, 199,
pAg. 41C @ --. .id/, -o9re e-,o ,a)9i=+ al )eNor *o+o*edor a*,ual)e+,e del dere*?o *o+-,i,u*io+al 9ri,A+i*o #. (:OR #ENN(NC6,
Ca!inet 1overnment, .a ed. Ca)9ridge, 19.9, pAg. @ --.
22
'o- )A- re*ie+,e- eNe)plo- i)por,a+,e- -o+ lo- Repre-e+,a,io+ of 7eople A*,-, lo- do- 7arlia)e+, A*,- de 1911 @
1949, el Cro>+ 7ro*eedi+g- A*, de 194C, 5i+i-,er- of ,?e Cro>+ A*, de 19C, $ou-e of Co))o+- Di-Hualifi*a,io+ A*, de
19.C
2C
.id/ #ENN(%&6, op/ cit/, pAg. .9 @ --.
Karl Loewenstein
;dentro de la ms reciente historia ol'tica se ueden obtener e)emlos a su favor
y en su contra;, de tal manera que una modificaci"n de una convenci"n
constitucional realizada or el gobierno con su mayor'a no es invlida or el
hecho de no haber sido cubierta or un mandato electoral.#086708=&
La mutacin constitucional en los $stados 0nidos5 ;<esde un rimer
momento, los -stados ?nidos gozaron de una constituci"n cuyas disosiciones
fueron tan felizmente redactadas, esecialmente las referentes a la distribuci"n de
cometencias entre el -stado central y los -stados miembros, que or medio de
la interretaci"n )udicial udieron ser adatadas a las relaciones sociales
sometidas a un cambio constante. 5ero, tambi*n all', el derecho constitucional
estatuido ha sido a lo largo de las generaciones tan modificado or el uso
constitucional no escrito que los adres de la :onstituci"n de 0=>= tendr'an
realmente que hacer un gran esfuerzo ara reconocer su creaci"n. -stos hechos
son ya bien conocidos. -n rimer lugar, habr'a que aludir al control )udicial que se
ha convertido en el ilar de la democracia americana. 5ese a que ninguna e.resa
atribuci"n de cometencia en la :onstituci"n misma autoriza a los tribunales
federales a declarar inalicable y, or lo tanto, anticonstitucional una ley arobada
or el :ongreso que est en contradicci"n con la :onstituci"n, la cometencia del
control )udicial ha quedado enraizada de tal manera como norma constitucional no
escrita desde la haza!a del Chief >ustice Hohn Farshall a rinciios del siglo LCL,
8>
que en la actualidad solamente odr'a ser eliminada or medio de una enmienda
constitucional e.resa, y aun esto arece dudoso en virtud de la clusula
supreme la$ of the land en el art'culo M de la :onstituci"n. Ntra regla convencional
consisti" en que ning+n residente deber'a detentar su cargo durante ms de dos
er'odos, rohibici"n *sta que, tras la tercera elecci"n #0@,1& de DranIlin <.
Eoosevelt, adquiri" fuerza de derecho constitucional estatuido en la enmienda
LLCC :amendment;, or medio de una norma adicional a la :onstituci"n, arobada
como enmienda constitucional #0@60&. Ntro e)emlo ms de la suerosici"n del
te.to de la :onstituci"n or la rctica constitucional, que es donde yace la esencia
del fen"meno designado como mutaci"n constitucional, es el uso del derecho de
veto residencial frente a las leyes arobadas or el :ongreso.
8@
Seg+n su sentido
originario, el veto del residente tendr'a que servir tan s"lo ara imedir la
entrada en vigor de una ley del :ongreso que en su oini"n fuese t*cnicamente
defectuosa o materialmente inalicable. <urante ms de un siglo se mantuvo
dentro de este marco limitado, tras el cual emez" a desarrollarse dando la
osibilidad al residente de oonerse a una ley que le areciese oco deseable
or razones ol'ticas. -sto ha tenido como consecuencia que el residente, en
contra del rinciio de la searaci"n de oderes que domina la :onstituci"n, se
haya elevado a la misma categor'a de partner en el roceso legislativo que ostenta
el :ongreso. -l veto se ha convertido en una de las armas ms oderosas del
oder residencial, salvo en el caso de que el :ongreso est* en situaci"n de
anularlo con la mayor'a de los dos tercios revista )ur'dico7constitucionalmente.
Ntro e)emlo caracter'stico ser'a la erosi"n del federalismo en su estructura
)ur'dico7constitucional, or medio de las subvenciones federales a los -stados,
23
%ar!ury v. %adison (1 Cr. 1/C, 130!0 *fr. 'OE4EN6TE(N , .erfassungsrecht und .erfassungspra)is, pAg. /1 @ --
29
0!id/, pAg. /C @ --
Karl Loewenstein
que de esta manera se han convertido frecuentemente en verdaderos
ensionistas de la Dederaci"n, debiendo someterse, en los camos financiados
con las subvenciones federales, a las indicaciones y suervisi"n de la
Dederaci"n.
=1
Aodas estas mutaciones constitucionales rofundamente
enraizadas en la dinmica constitucional han tenido lugar sin una enmienda
constitucional formal. #08=708>&
La mutacin constitucional en /rancia ;-n este conte.to se uede hacer una
referencia al curioso fen"meno del uso constitucional que se ractica, no ya sin
una roosici"n )ur'dica constitucional vlida, sino neutralizando y hasta oniendo
fuera de vigor una de estas normas )ur'dicas. ?n e)emlo adecuado, cuya
imortancia ara el desarrollo ol'tico de Drancia dif'cilmente uede ser e.agerado,
es la atrofia del derecho de disoluci"n del residente frente al 5arlamento #Ley
constitucional de $6 de febrero de 0>=6, art. 6&. Ka)o la CCC Ee+blica se hizo uso de
este derecho tan s"lo una vez, con rasgos de gole de -stado ;el famoso seize
mai de 0>== del residente FacFahon;. -l comleto fracaso ;elecci"n de una
mayor'a en la cmara hostil al gobierno; condu)o a la atrofia absoluta del derecho
de disoluci"n ba)o la CCC Ee+blica con las conocidas consecuencias ol'ticas de la
suremac'a arlamentaria y de los frecuentes cambios de gabinete.
=0
Ntra rueba ms de que el uso constitucional uede anular a una roosici"n
)ur'dica constitucional e.resa, se encuentra en la rctica francesa de las leyes de
autorizaci"n or medio de las cuales el gobierno est en situaci"n de e)ercer, en el
marco de los lenos oderes #leins ouvoirs& otorgados or el 5arlamento, la
legislaci"n en forma de reglamentos gubernamentales con fuerza de ley
#d*cretslois&. -n las +ltimas d*cadas de la CCC Ee+blica este disositivo, que en s'
no era en absoluto anticonstitucional, hab'a roducido una erosi"n de tal grado en
la funci"n legislativa normal del 5arlamento, que la :onstituci"n de la CM Ee+blica
#art'culo 0%, frase $& rohibi" e.resamente la delegaci"n de la funci"n legislativa.
/ esar de esto y ba)o la fuerza de las circunstancias, las leyes de autorizaci"n
surgieron de nuevo, llegando a ser e.resamente arobadas en su nueva forma
or el :onseil dZTtat como rctica no anticonstitucional.
=$
Ntra contribuci"n ms al hecho de la mutaci"n constitucional se encuentra ba)o la
:onstituci"n de Veimar ;cuya observancia, como es bien sabido, no estaba su)eta a
control )udicial; en el uso que la rctica constitucional hizo del art'culo ,>.
C0
0!id/, pAg. 112 @ --
C1
'a desuetudo del dere*?o pre-e+*ial de di-olu*i1+ ?a *o+,i+uado e+ la (: RepF9li*a pe-e a la fa*ilidad *o+-,i,u*io+al
o,orgada a -u eNer*i*io. El F+i*o i+,e+,o del ga9i+e,e Edgar Maure (/ de di*ie)9re de 19.1! a*a91 e+ u+ fra*a-o
pol<,i*o0 vid/ D\:ER&ER, op/ cit/, pAg-. 4./O4., 491O49/. El dere*?o de di-olu*i1+ ili)i,ado *o+*edido al pre-ide+,e por la
Co+-,i,u*i1+ de la : RepF9li*a @ Hue +o +e*e-i,a +i el refre+do )i+i-,erial -e ?a *o+ver,ido po,e+*ial)e+,e e+ el ar)a
)A- podero-a de de &aulle *o+,ra el 7arla)e+,o
C/
E-,o fue *o+-eguido por la a@uda de do- *o+-,i,u*io+e- Nur<di*a-. E-,o e-, por la loi+cadre, e+ la *ual el 7arla)e+,o
fiNa ,a+ -1lo el )ar*o de la pol<,i*a legi-la,iva, deNa+do -u po-,erior de-arrollo a lo- regla)e+,o- del go9ier+o, @ a ,rav=-
de la i+ge+io-a di-,i+*i1+ e+,re aHuella- )a,eria- Hue dada -u +a,uraleIa -o+ a**e-i9le- a la regula*i1+ por v<a
regla)e+,aria de aHuella- Hue +e*e-i,a+ u+a le@ for)al parla)e+,aria, -ie+do el 7arla)e+,o )i-)o, *o)o i+-,a+*ia
legi-la,iva -upre)a, el Hue efe*,Fa di*?a de)ar*a*i1+ e+ el pro*e-o lla)ado de Dd=legali-a,io+E (delegaliIa*i1+!. 'a
di-,i+*i1+ fue apro9ada por el Co+-eil d_^,a,, avi- de de fe9rero de 19. (pu9li*ado ,a)9i=+ e+ la 9evue de droit pu!lic,
19., pAg-. 1C0O1C1!. 6o9re la *ue-,i1+ de lo- d(crets+lois, de lo- pleins pouvoirs @ de la- lois+cadres, vid/ D8:ER&ER, op/
cit/, pAgi+a 433 @ --
Karl Loewenstein
:oncebido originalmente tan s"lo como el e)ercicio de un amlio oder de olic'a
ara surimir alteraciones del orden y de la seguridad +blica, el art'culo ,> se
convirti" en seguida en la base de la dictadura constitucional y con ello en el ariete
que usaron los detentadores del oder, indiferentes ante la :onstituci"n, contra la
democracia de Veimar.
=%
#08@70=1&
La reforma constitucional
Lagunas constitucionales. ; ?na reforma constitucional, que aqu' surge en la
forma de comlemento constitucional, se uede roducir cuando la constituci"n
contiene lagunas que deben ser cubiertas con el fin de evitar que quede
entorecido el roceso ol'tico. -stas lagunas ueden ser descubiertas u ocultas.
?na laguna constitucional descubierta e.iste cuando el oder constituyente fue
consciente de la necesidad de una regulaci"n )ur'dico7constitucional, ero or
determinadas razones omiti" hacerlo. ?n e)emlo de esto es la cuesti"n referente
al r*gimen de defensa militar en la Ley Dundamental de Konn. /l :onse)o
5arlamentario le areci" en el a!o 0@,@ inoortuno, or razones de ol'tica
e.terior, regular el r*gimen de defensa. :uando se hizo necesario una contribuci"n
alemana al sistema defensivo del mundo occidental, la inevitable atribuci"n
)ur'dico7constitucional de dicha cometencia a la Dederaci"n se llev" a cabo;tras
un desafortunado intento de introducirla or la uerta trasera de la cometencia
federal sobre acuerdos de derecho internacional; or medio de la ley
constitucional de 0@6,, que comlet" el catlogo de las materias legislativas de
e.clusiva cometencia federal en el art'culo =%, al insertar la corresondiente
disosici"n en el n+mero 0 de dicho art'culo.
=,
5or otro lado, una laguna constitucional oculta se roduce cuando, en el momento
de crear la constituci"n, no e.isti" o no se udo rever la necesidad de regular
normativamente una situaci"n determinada. /qu' se odr'a citar la enmienda LLCC
de la :onstituci"n americana que estableci" la rohibici"n de que nadie fuese
nombrado residente or ms de dos er'odos.
=6
-n este conte.to se uede
hacer alusi"n a la ms imortante de todas las lagunas constitucionales ocultas: el
desarrollo del roceso ol'tico en los tios de gobierno arlamentarios ;esto es,
aquella forma gubernamental que rige en la mayor arte de los -stados
democrtico7constitucionales; no est en absoluto catado )ur'dico7
constitucionalmente y, hasta quiz sea necesario decir, no es en absoluto
suscetible de una tal arehensi"n. /s', no e.iste ninguna norma que determine
ba)o qu* circunstancias estn ermitidos o ueden ser uestos en marcha el voto
de no confianza o la disoluci"n arlamentaria, disositivos arlamentarios que se
condicionan y comlementan. Se odr determinar constitucionalmente el marco
formal de su e)ecuci"n, ero no su causa o motivo.
C
.id/ &ER$ARD AN6C$[[T;, Die .erfassung des Deutschen 9eichs vom l/ H5u+gust, @C@C, .ierte .ear!eitung, 14 ed., Berl<+,
19, pAg. /C3 @ --. E-,a i+,erpre,a*i1+ ,a+ a)pliada fue au,oriIada por lo- ,ri9u+ale-, -ie)pre Hue ,uviero+ o*a-i1+, de
?a*erlo, a-< *o)o por lo- *o)e+,ari-,a- de la Co+-,i,u*i1+, @ +o fue Na)A- *ri,i*ada ,a)po*o por el Rei*?-,ag0 -o9re
*ier,a- eG*ep*io+e- -i+ i)por,a+*ia vid/ op/ cit/, pAg. /9/ @ --. E-,a apro9a*i1+ *a-i u+A+i)e Hueda eGpli*ada +o ,a+,o
por el i+eGi-,e+,e *o+,rol Nudi*ial *o)o por la )i-)a ,radi*i1+ au,ori,aria de la ra)a Dli9eralE de la *ie+*ia del
dere*?o pF9li*o ale)A+
C4
'e@ de /2 de )arIo de 19.4 (B&B', (, pAg. .4!, Hue e+,r1 e+ vigor el . de )a@o de 194. (B&B', ((, pAg. 2/3!. 'a
legi-la*i1+ +e*e-aria para la eNe*u*i1+ de e-,a +or)a ?iIo +e*e-aria u+a -erie de e+)ie+da- *o+-,i,u*io+ale- *o+,e+ida- e+
la le@ de 19 de )arIo de 19.2 (B&B', (, pAg. 11!
C.
.id/ 'OE4EN6TE(N, .erfdssungsrecht (*i,ado +o,a 1. de e-,e *ap.!, pAg. /2. @ -iguie+,e-
Karl Loewenstein
Ncasionalmente, se suele intercalar en una constituci"n el elemento tiemo con el
fin de racionalizar el roceso de reforma constitucional, estableciendo
obligatoriamente la osibilidad de una revisi"n constitucional eri"dica.
=8
5ero or
una serie de razones este disositivo no ha robado su eficacia. /lgunas
constituciones son tan cortas de vida que ya hab'an ca'do antes de que se
hubiese alcanzado el lazo revisto, como fue el caso en 5olonia; en otras, esta
disosici"n solamente tiene valor en el ael, ya que ni el ueblo ni el arlamento
tienen ninguna influencia en la dinmica constitucional, caso *ste de 5ortugal ba)o
Salazar; o la revisi"n, aunque sea en general considerada como necesaria,
conducir'a a tales dificultades que se la ha osuesto ad calendas graecas
enterrndosela con todos los honores en un comit*, como en las 2aciones
?nidas.#0=070=%&
$l lugar del ouvoir constituant. ;Si se ermite e.resar el roblema de la
situaci"n del pouoir constituant en forma de m.ima, se odr'a decir: soberano
es aquel entre los detentadores del oder que decide sobre la reforma
constitucional. -l material de derecho comarado hasta ermite sacar la
conclusi"n de que a artir de la t*cnica de reforma constitucional alicada
resectivamente, se uede deducir el carcter ol'tico del r*gimen. /ll', donde
tanto la cometencia ara iniciar la reforma como la caacidad ara llevarla a
cabo radica fundamentalmente en el e)ecutivo, se trata de una forma de
gobierno autoritario.
==
5or ello, tambi*n se uede areciar la huella autoritaria
en las disosiciones sobre reforma constitucional en la :onstituci"n de de
Jaulle de 0@6>.
=>
La reforma constitucional en Sui1a5 ; -ntre todos los -stados actuales, Suiza
es el que resenta la distribuci"n ms amlia en la cometencia ara la reforma
constitucional.
=@
Se suele distinguir all' entre la revisi"n total y arcial. Las
revisiones arciales fueron y son e.traordinariamente frecuentes, de tal manera
que la :onstituci"n federal suiza, si se rescinde de algunas constituciones de los
C2
ENe)plo-" 7or,ugal (Co+-,i,u*i1+ de 19 e+ la for)a de 19.1!, ar,<*ulo 1C2 (per<odo de 10 aKo- ,ra- la Fl,i)a revi-i1+
*o+-,i,u*io+al, redu*i9le a . por u+ a*uerdo apro9ado por u+a )a@or<a de do- ,er*io- de la A-a)9lea Na*io+al!. 7olo+ia
(Co+-,i,u*i1+ de 19/1!, ar,<*ulo 1/., pArrafo 4 (/. aKo- ,ra- la adop*i1+ de la Co+- ,i,u*i1+ e+ -e-i1+ *o+Nu+,a por el 6eN) @
el 6e+ado0 Car,a de la- Na*io+e- 8+ida-, ar,<*ulo 110 (10 aKo- ,ra- e+,rada e+ vigor!
CC
E-,o puede -er *o)pro9ado @a ?a-,a e+ lo- )A- a+,iguo- reg<)e+e- au,o ri,ario- Hue -e *o+*ediero+ u+a *o+-,i,u*i1+.
6egF+ la- di-po-i*io+e- de Napole1+ (, el 6e+ado, *u@o- )ie)9ro- era+ -u- *ria,ura-, efe*,ua9a la refor)a *o+-,i,u*io+al a
,rav=- del senatus+consult/ 'a Co+-,i,u*i1+ i)perial de Napole1+ ((( (ar,<*ulo 1!, fue fiel a e-,e )odelo. El 6e+ado pod<a +o
-1lo efe*,uar e+)ie+da- *o+-,i,u*io+ale-, Hue e+,ra9a+ e+,o+*e- e+ vigor ,ra- ?a9er -ido apro9ada- por el Nefe del
eNe*u,ivo, -i+o Hue ,a)9i=+ e-,a9a eGpre-a)e+,e au,oriIado (ar,<*ulo /C! para *u9rir lagu+a- *o+- ,i,u*io+ale- e i+,erpre,ar
la Co+-,i,u*i1+ )i-)a. 6o9re la prepo+dera+*ia del pre-ide+,e e+ la Co+-,i,u*i1+ pola*a de 7il-ud-ki (19.!, vid/ %AR'
'OE4EN6TE(N, DDer 6,aa,-prA-ide+,E, e+ 5rchiv des $ffentlichen 9echts, vol. C. (1949!, pAg. 12C @ --
C3
Ar,<*ulo 390 -o9re e-,o D8:ER&ER, op. cit/, pAg-. .0 @ 2/2 @ --. 6i ?a@ lugar a u+a vo,a*i1+ -o9re u+a refor)a *o+-,i,u*io+al
e+ el 7arla)e+,o *o+vo*ado e+ Co+gre-o, +o e-,A eG*luido Hue el pre-ide+,e, *o+ a@uda del 6e+ado, *u@o ele)e+,o
pri+*ipal e- el rural, pueda i)po+er u+a refor)a *o+-,i,u*io+al Hue -ea re*?aIada radi *al)e+,e por la )a@or<a de la
A-a)9lea Na*io+al @ *o+ ello del pa<-, '.id/ D8:ER&ER, op/ cit, pAg-. 2/CO/3!.
C9
Co+-,i,u*i1+ Mederal de 13C4, ar,<*ulo 113, 1/. Co+fro+,ar el )a+ual *lA-i*o de ;. &(ACCO5ETT(, Schwei"erisches
Bundesstaatsrecht, ;uri*?, pAg. 3.0 @ --. 8+a gra+ par,e de la- e+)ie+da- *o+-,i,u*io+ale- realiIada- ,ie+e+ por o9Ne,o la
di-,ri9u*i1+ de *o)pe,e+*ia- e+,re la Medera*i1+ @ lo- *a+,o+e-0 vid/ ,a)9i=+ re*ie+,e)e+,e -o9re e-,o, D(E(R(C$ 6C$(ND'ER,
Di* E+,>i*klu+g de- Moderali-)u- i+ der 6*?>eiIE, e+ 7ahr!uch des ofentlichen 9echts der 1egenwart, N. 6. vol. 9
(1920!, pAg. 4/ @ --., @ $AN6 NEM, Die Ior!ildung der schwei"erischen Bundesvarfassung in der 7ahren @CJC !is @CKL,
i!idem, vol. 4 (19..!, pAg. .. @ --. 8+ *o)e+,ario *or,o eG*ele+,e e- el de C$R(6TO7$ER $8&$E6, The Iederal Constitution of
Swit"erland, OGford, 19.
Karl Loewenstein
-stados miembros de -stados ?nidos, es la constituci"n que ha sufrido ms
reformas.
-l rocedimiento de reforma constitucional suizo muestra considerables defectos
t*cnicos, ero se distingue or la m.ima articiaci"n de todos los "rganos
estatales ;5arlamento, gobierno, electorado y cantones.#0=%70=,&
/recuencia de la reforma constitucional5 ; Si se one en relaci"n la frecuencia
de la reforma constitucional con la duraci"n ;larga o corta; de la vida de una
constituci"n, se deber'a de ensar que cuanto ms vie)a sea una constituci"n,
tanto ms necesitada estar de ser reformada. -s, sin embargo, el hecho que las
ms antiguas constituciones no son en absoluto ms achacosas que las nuevas, y
que, or el contrario, suelen resentar una sorrendente firmeza refle)ada en la
rareza de reformas constitucionales a las que se han visto sometidas.
La misma observaci"n de que vie)as constituciones, or lo general, estn menos
sometidas a cambios que otros te.tos constitucionales de ms reciente fecha, se
tiene que hacer tambi*n ante las :onstituciones de Suecia y 2oruega, as' como
ante las de K*lgica y los 5a'ses Ka)os, erteneciendo todas ellas al gruo de las
ms antiguas.
>1
Las razones ara esta estabilidad constitucional radican or una
arte en la e.traordinaria dificultad a que est sometida cualquier reforma
constitucional, ero, sobre todo, en el hecho de que la rctica estatal ha
efectuado or medio de mutaciones constitucionales la acomodaci"n a las
modificadas relaciones sociales, con lo cual no ha sido necesaria una reforma
constitucional de tio frontal. -sta situaci"n ha roducido, or otra arte, tanto
en la masa del ueblo como en los detentadores resonsables del oder, un alto
sentimiento de reseto frente a la ley fundamental, un sentimiento
constitucional,
>0
que or lo menos en los -stados ?nidos ha dado lugar a una
mitolog'a constitucional en la que la :onstituci"n federal tiene el valor de algo
sagrado. :uanto ms se ha identificado una naci"n con su constituci"n, tanto ms
reservada se muestra en el uso del rocedimiento de reforma constitucional.#0=,7
0=6&
LA )*C'#CA .$ LA R$/%R-A C%'S)#)0C#%'AL
A*cnicamente, una reforma constitucional solamente uede efectuarse cuando se
a!ade algo al te.to e.istente en el momento de realizar la modificaci"n ;
sulemento;, o bien se surime algo ;suresi"n; o bien se sustituye el te.to
e.istente or otro ;cambio;. -l rocedimiento uede e.tenderse a varios
art'culos o tan s"lo a uno, a una arte de un art'culo #rrafo o frase& o a varias
alabras, o tan s"lo a una alabra dentro de una frase. 0=670=8&
30
Di+a)ar*a -e vio o9ligada por u+a -erie de raIo+e-, -o9re ,odo por la eli )i+a*i1+ del -i-,e)a 9i*a)eral @ la
i+,rodu**i1+ de la -u*e-i1+ fe)e+i+a al ,ro+o, a -u-,i,uir la Co+-,i,u*i1+ 191. por u+ +uevo ,eG,o *o+-,i,u*io+al del aKo
19.
31
.id/ infra, pAg. 199 @ --
Karl Loewenstein
-ayor2as arlamentarias cualificadas. ; La norma casi general en nuestro
tiemo sobre el rocedimiento de reforma constitucional es que en *l articien
reonderantemente los "rganos legislativos, y de que se efect+e 3or v'a
legislativa4.
>$

La t*cnica ara dificultar la reforma constitucional que, introducida
referentemente desde el rinciio de las constituciones escritas, ha de)ado
robada amliamente su eficacia, ha sido la de e.igir mayor'as arlamentarias
cualificadas ara la adoci"n de la ley enmendando la constituci"n. :on ello, no
s"lo se alcanzar un consenso ms amlio entre los artidos elegidos en el
arlamento y entre las fuerzas sociales reresentadas or ellos, elevando as' el
grado de la legitimidad de la reforma, sino que tambi*n se conceder a la minor'a
disidente un veto que uede )ugar el ael de un eficaz control intra"rgano.
>%
-sta
t*cnica suone un cerro)o frente a las maniulaciones abusivas de la mayor'a
arlamentaria, radicando aqu' un regulador de la dinmica ol'tica cuya
imortancia dif'cilmente uede ser e.agerada.
>,
La auta que se suele encontrar actualmente en muchos lugares, y que el sentido
rctico de los americanos alic" desde un rinciio, es el requisito de una
mayor'a de dos tercios en el cuero legislativo ara la arobaci"n de una reforma
constitucional. Aambi*n Veimar #art'culo =8, rrafo $& y Konn #art'culo =@, rrafo
$& han adotado esta disosici"n. Sin embargo, ocasionalmente se encuentran
tambi*n otras soluciones como tres cuartos o tres quintos.
La e.igencia de requisitos eseciales ara la reforma constitucional dio ocasi"n a
la distinci"n, en la actualidad comletamente suerada, entre constituciones
r'gidas y fle.ibles, seg+n que e.ista o no e.ista un rocedimiento esecial de
reforma.
<urante el siglo LCL, y esecialmente en las constituciones orientadas seg+n el
rinciio monrquico, no fueron raras las reformas constitucionales sin mayor'as
arlamentarias cualificadas. -l e)emlo ms conocido fue la :onstituci"n italiana
:ario /lberto de 0>,> en la cual, seg+n el modelo de las :artas reales, la
reforma constitucional fue comletamente silenciada.
>6
3/
8+a eG*ep*i1+ e-,A *o+-,i,uida por aHuello- E-,ado- )ie)9ro- de la 8+i1+ a)eri*a+a e+ lo- *uale- u+a refor)a
*o+-,i,u*io+al -e po+e e+ )ar*?a por i+i*ia,iva popular, -ie+do apro9ada, e+ pri+*ipio, por vo,a*i1+ popular, -i+ Hue la
legi-la,ura del E-,ado -e o*upe, e+ a9-olu,o, de ella
3
:id. infra, pAg. /4. @ --
34
'a refor)a for)al del fa)o-o ar,<*ulo 9 de la Co+-,i,u*i1+ Napo+e-a de1942, -egF+ la *ual #ap1+ +o podr<a,
Na)A-, po-eer fuerIa- de ,ierra, )ar o aire, +o ?a podido -er efe*,uada, @a Hue, dada la opo-i*i1+ de lo- -o*ialde)1*ra,a-
Hue di-po+e+ de u+ ,er*io de lo- )ie)9ro- e+ a)9a- *A)ara-, +o -e puede al*a+Iar la )a@or<a de do- ,er*io- pre-*ri,a
(ar,<*ulo 92! para *ualHuier refor)a *o+-,i,u*io+al. 'a- u+idade- )ili,are- Hue a pe-ar de ,odo -e ?a+ for)ado @ Hue
lleva+ la )ode-,a e,iHue,a de DfuerIa de defe+-aE -o+, por lo ,a+,o, e-,ri*,a)e+,e a+,i*o+-,i,u*io+ale-.
E-,e pro9le)a -i+ re-olver pe-a -o9re la pol<,i*a i+,erior @ eG,erior del #ap1+ de-de ?a*e 10 aKo-. 'a -e+,e+*ia, Hue goI1
de gra+ a,e+*i1+, del Tri9u+al 6upre)o Napo+=- e+ el lla)ado *a-o 6u+aka>a (+F)ero C10b19.9!, rela*io+ado *o+ el
e-,a*io+a)ie+,o de la- ,ropa- a)eri*a+a- e+ el #ap1+, pudo deNar la *ue-,i1+ -i+ de*idir
3.
(gual)e+,e, la Co+-,i,u*i1+ de la 5o+arHu<a e-paKola de 13C2, Hue e-,uvo e+ vigor ?a-,a 191. 6o9re la -i,ua*i1+
i,alia+a 9aNo la Co+-,i,u*i1+ de 1343 i+for)a e+ u+ e-,udio )u@ )eri,orio 4A'TER 'E(6NER, DDie :erfa--u+g-B+deru+g i+ der
i,alie+i-?e+ -,aa,-re*?,li*?e+ Tradi,io+, ei+ B=i,rag Iur 'e?re vo+ der a-,arre+a :erfa--u+gE, e+ Rsterrechische Meitschrift
fNr *ffentliches 9echt, vol. Q (1920!, pAg. /99 @ --. 'a refor)a *o+-,i,u*io+al -e efe*,u1, e+ par,e, por u+a de-via*i1+ ,A*i,a o
deroga*i1+ de la- +or)a- *o+-,i,u*io+ale- @, e+ par,e, a ,rav=- de au,=+,i*a- e+)ie+da- del ,eG,o *o+-,i,u*io+al, pero e+
Karl Loewenstein
/arte de las mayor'as arlamentarias cualificadas, habr'a que citar adems las
siguientes t*cnicas eseciales: la adoci"n de la reforma de la enmienda
constitucional en una sesi"n com+n de ambas cmaras del arlamento,
constituyendo el e)emlo ms conocido al resecto las :onstituciones de la CCC y la
CM Ee+blicas francesas. -ste rocedimiento, e.istente tambi*n en la ?ni"n
Sudafricana, ha sido ob)eto recientemente de cierta atenci"n, ya que fue usado
abusivamente or el gobierno nacionalista ara solucionar la crisis constitucional
#0@6070@68&.
>8
-n estos casos la cmara ba)a suele ser, naturalmente, la
reonderante or oseer el mayor n+mero de miembros. -ntre otras
modalidades de reforma habr'a que citar, finalmente, las disosiciones seg+n las
cuales una reforma constitucional debe ser arobada or el arlamento varias
veces en sesiones consecutivas,
>=
o reetidamente dentro de la misma sesi"n,
>>
siendo tambi*n osible que se haga deender la adoci"n de la enmienda de la
arobaci"n de la corresondiente mayor'a legal, en lugar de la constituida or los
miembros resentes del arlamento.#0=870=@&.
3articiacin del electorado5 ; -n lo que hace referencia a la intervenci"n del
electorado en el rocedimiento de reforma constitucional, se dan dos
osibilidades: or una arte, la disoluci"n del arlamento tras la arobaci"n de la
reforma or el mismo, la celebraci"n de nuevas elecciones y la nueva arobaci"n
or el nuevo arlamento, y, or otro lado, la roia actitud del electorado
e.resada en un refer*ndum. La rimera modalidad e.iste en K*lgica, en los
5a'ses Ka)os y en 2oruega.
>@
Sin embargo, tras las e.eriencias hechas en la
rctica con estos m*todos hay razones ara dudar de qu* en ellos se encuentre
la soluci"n archidemocrtica. -n la disoluci"n automtica del arlamento y
celebraci"n de nuevas elecciones yace una dificultad e.traordinaria en el
rocedimiento de reforma, que e.lica la relativa y absoluta rareza de las
enmiendas constitucionales en estos a'ses.
@1
-s cierto que se uede retrasar la
discusi"n sobre la enmienda hasta la +ltima sesi"n del mandato de la cmara
#Legislatureriode& anterior a la disoluci"n normal, con el fin de evitar una disoluci"n
e.traordinaria, ero con frecuencia no hay tiemo ara ello. /dems, una disoluci"n
e.traordinaria del arlamento con nuevas elecciones suone siemre un riesgo
a)9o- *a-o- por v<a de legi-la*i1+ ordi+aria. 7are *i1 eGi-,ir u+ *ier,o +F*leo de +or)a- li9re de *ualHuier refor)a, al
eGigir-e el reHui-i,o de la par,i*ipa*i1+ *o+Nu+,a del 7arla)e+,o @ de la *oro+a para -u )odifi*a*i1+.
32
6egF+ la Co+-,i,u*i1+ de 1909 (6ou,? `fri*a A*, c9 Ed>. C *ap.9d!, Ar,. 10/, la- lla)ada- di-po-i*io+e- De+,errada-E
'entrenched& de lo- ar,<*ulo- 1.O1C, refere+ ,e- al dere*?o de vo,o de la po9la*i1+ de *olor e+ la provi+*ia de El Ca9o
(9aNo la- *uale- ,a)po*o e-,A+ *o)pre+dido- lo- +egro-! @ la eHuipara*i1+ del le+guaNe i+gl=- @ afri*a+o, -1lo puede+ -er
)odifi*ada- e+ -e-i1+ *o)F+ de a)9a- *A)ara- @ *o+ u+a )a@or<a de do- ,er*io-. 6o9re e-,a *ue-,i1+ -e eG,e+di1 u+a
larga *ri-i- *o+-,i ,u*io+al (19.1O.2!, Hue -1lo a*a91 *o+ la eli)i+a*i1+ del dere*?o de vo,o efe*,uado por el vi*,orio-o
par,ido +a*io+ali-,a0 vid/ &4ENDO'EN5. C`RTER, The Politics of 0neuality , Nueva York, 19.3, pAg. 110 @ --
3C
7or eNe)plo, 6ue*ia (Co+-,i,u*i1+ de 1309!, ar,<*ulo 131, pArrafo 1.
33
(,alia (Co+-,i,u*i1+ de 194C, ar,<*ulo 13, pArrafo 1!. Tra- ?a9er de*idido la CA)ara de Dipu,ado- por u+a -i)ple
di-po-i*i1+ del regla)e+,o parla)e+,ario Hue -e ,e+<a+ Hue ?a9er realiIado a)9a- le*,ura- a+,e- de -er pre-e+,ada la
propue-,a de refor)a al 6e+ado, el plaIo de deli9era*i1+ fue a)pliado e+ *o+,ra del -e+,ido @ el ,eG,o de la Co+-,i,u*i1+
a )A- de -ei- )e-e-0 -1lo e+ 19.C -e pu-o el regla)e+,o parla)e+,ario de a*uerdo *o+ la Co+-,i,u*i1+. $e aHu< u+
eNe)plo i+,ere-a+,e de *1)o u+a refor)a *o+-,i,u*io+al )a,erial puede ,a)9i=+ -er produ*ida i+dire*,a )e+,e por la
ge-,i1+ parla)e+,aria0 vid/ 'E(6NER, op cit/, pAg. /. @ --
39
B=lgi*a (Co+-,i,u*i1+ de 131!, ar,<*ulo 110 7a<-e- BaNo- (Co+-,i,u*i1+ de 131. e+ la for)a de 134C!, ar,<*ulo /0/,
/00 Noruega (Co+-,i,u*i1+ de 1314!, ar,<*ulo 11/0 Di+a)ar*a (Co+-,i,u*i1+ de 19.!, ar,i*ulo 99
90
E+ B=lgi*a -e ?a+ efe*,uado e+ ,o,al, ,a+ -1lo -ei- refor)a- *o+-,i,u*io+ale-, la Fl,i)a e+ 19.4 para fa*ili,ar la e+,rada
de B=lgi*a e+ la- orga+iIa*io+e- i+,er+a *io+ale- do,ada- de au,oridade- -upra+a*io+ale-.
Karl Loewenstein
ol'tico interno, y, comrensiblemente, la corresondiente mayor'a arlamentaria
har todo lo osible or eludirlo. La consecuencia es que a+n enmiendas
constitucionales urgentes son ostergadas a largo lazo, conduciendo esto no ocas
veces a dictar medidas anticonstitucionales que no ueden ser criticadas or la
ine.istencia en dichos a'ses de control )udicial. O, finalmente, nuevas elecciones
suonen siemre una cuesti"n de oder ol'tico y, necesariamente, ondrn en
segundo lano el carcter lebiscitario de decisi"n oular sobre una reforma
constitucional concreta. #0=@70>1&
$l referndum constitucional
-n el refer*ndum constitucional facultativo u obligatorio tiene lugar, en cambio, una
aut*ntica articiaci"n lebiscitaria del electorado en el rocedimiento de reforma
constitucional. 5uede e.istir bien en forma de votaci"n oular sobre la enmienda
constitucional efectuada or el arlamento ;el caso ms frecuente;, o tambi*n
en forma de articiaci"n del electorado a trav*s de iniciativa oular y
consiguiente votaci"n final, tras haber e.resado el arlamento su actitud ositiva
o negativa al resecto, caso *ste mucho ms raro y que solamente se encuentra
comletamente estructurado en Suiza.
:abr'a decir, con una deducci"n a maiore ad minus, que en el suuesto de
admitirse la instituci"n del refer*ndum constitucional, solamente es aconse)able en
el caso de una nueva constituci"n, mientras que la votaci"n sobre determinadas
enmiendas constitucionales, casi siemre de naturaleza t*cnica, e.ige un esfuerzo
intelectual or arte del electorado ara el cual *ste no est rearado. Los casos
de Suiza y /ustralia ueden, quiz, ser las e.ceciones que confirmen la regla.
-sto es, de todas formas, una cuesti"n que hasta cierto unto queda abierta. #0>17
0>$&
La reforma constitucional en el $stado federal5 ; -n el -stado federal una
constituci"n escrita es absolutamente necesaria, ya que solamente a trav*s de ella
es osible tanto la uni"n de -stados anteriormente soberanos en un -stado
global, como la delimitaci"n de cometencias entre el -stado central y los -stados
miembros. La l"gica de una estructura estatal e.ige la articiaci"n de los -stados
miembros en la reforma constitucional. Tsta es la regla sin e.ceciones.
@0
#0>$&
Algunos roblemas eseciales de la tcnica de reforma constitucional
La revisin total -n Suiza, la revisi"n total, una acci"n que comrensiblemente
encierra siemre gran imortancia, est rodeada de todas las cautelas
imaginables #art'culos 00>, 00@ y 0$%&. La iniciativa uede artir del :onse)o
Dederal, de una de ambas cmaras del 5arlamento o de los cantones #art'culo @%,
rrafo $&. Si ambas cmaras estn de acuerdo, el royecto elaborado or ellas
es sometido a una votaci"n oular, como en el caso de revisi"n arcial,
e.igi*ndose la arobaci"n or las mayor'as de los electorados de los cantones
#art'culos 00> y 0$%&. 5ero si una de las dos cmaras de la /samblea Dederal
e.resa su oosici"n, o el rocedimiento fue uesto en marcha or la iniciativa de,
91
El e-,udio )A- re*ie+,e e- el li9ro de 'ivi+g-,o+ *i,ado e+ la +o,a 12 Hue ?a*e u+a *or,a refere+*ia a Ale)a+ia (pAg.
/31 @ --.!0 %. C. 4$EARE, Iederal 1overnment, ._ ed., 'o+dre-ONueva YorkOToro+,o, 19. (del *ual eGi-,e ,a)9i=+ a?ora
u+a edi*i1+ ale)a+a!, *are*e de *o)pre+-i1+ para la realidad ale)a+a.
Karl Loewenstein
or lo menos, 61.111 ciudadanos, el roceso se comlica considerablemente.
5or lo ronto, tendr que ser arobada or votaci"n oular la cuesti"n
reliminar de si una revisi"n total es verdaderamente deseable. -s de se!alar que
en esta fase no intervienen los cantones. Si se arueba la rouesta de reforma,
ambas cmaras sern disueltas y la nueva /samblea Dederal toma entonces en
sus manos la tarea de elaborar una nueva constituci"n. -l roducto final tendr
que ser sometido a su vez a una votaci"n oular #art'culo 0$%&.
@$
La :onstituci"n
actual de la :onfederaci"n Suiza es ella misma el roducto de una revisi"n total de
la :onstituci"n de 0>,>. <esde entonces han sido resentadas tan s"lo dos
rouestas de revisi"n total; la rimera en el a!o 0>>1 a causa de una cuesti"n
que en realidad concern'a a una revisi"n arcial, ero que or razones t*cnicas
tuvo que ser revestida de revisi"n total. La segunda rouesta fue hecha en el a!o
0@%6 or los nacionalsocialistas en la Dederaci"n con ayuda de los cantones
reaccionarios cat"licos. -n ambos casos la revisi"n total fue rechazada en
votaci"n oular or una abrumadora mayor'a.
Aambi*n en los -stados ?nidos est revista la revisi"n total. -n la :onstituci"n
de la ?ni"n se hace tan s"lo una referencia indirecta al tener el :ongreso que
convocar una convenci"n constitucional a etici"n de las legislaturas de las dos
terceras artes de los -stados #art'culo 6, segunda mitad de la frase, que habla
de amendments en lural&. 9asta hoy, esto no se ha roducido, y dif'cilmente se
uede eserar que se roduzca en un futuro cercano. -n cambio, la t*cnica de
convocar convenciones constitucionales ara crear una constituci"n totalmente
nueva est revista en todos los -stados miembros, haci*ndose gran uso de
ella; aqu' se ofrece, ues, un camo e.erimental ara el roblema de la
enmienda constitucional indebidamente abandonado or el derecho comarado.
@%
<esde el rinciio de la ?ni"n se han celebrado ms de $11 convenciones de este
tio y el rocedimiento e.iste todav'a actualmente en unos %1 -stados miembros.
Drecuentemente se une la convocaci"n de la convenci"n constitucional con una
iniciativa oular, y, or otra arte, la arobaci"n definitiva de la constituci"n
nuevamente elaborada con un refer*ndum. Aambi*n se suele usar muy a menudo
la articiaci"n oular directa en la revisi"n de art'culos constitucionales,
eludi*ndose as' en algunos de los ms modernos -stados las legislaturas
dominadas frecuentemente or los gruos de inter*s. La e.istencia con)unta de
convenciones constitucionales y otras t*cnicas de reforma que dificultan en
mayor o en menor grado el rocedimiento de enmienda conduce a un desarrollo
arad")ico: en algunos -stados, sobre todo entre los antiguos, las constituciones
muestran una sorrendente resistencia a cualquier enmienda y, con ello, un gran
aego a la vida en virtud de las disosiciones dificultando su reforma, en otros,
sobre todo en los ms modernos, la reforma constitucional se ha convertido en un
fen"meno tan rutinario que el documento, aenas seca, su tinta, ser remendado
con nuevas enmiendas que a lo largo del tiemo llegan hasta el centenar.
@,
9/
El pro*edi)ie+,o e-,A eGpue-,o aHu< de for)a )u@ -i)plifi*ada. 6e produ*e+ *o)pli*a*io+e- *ua+do u+a de la- *A)ara-,
-i 9ie+ da for)al)e+,e -u vo,o po-i,ivo, de ,al )a+era Hue +o e- o9ligado u+a di-olu*i1+, -e re-erva para pre-e+,ar la
*ue-,i1+ de la revi-i1+ ,o,al e+ el pr1Gi)o pro*edi)ie+,o de ela9ora*i1+0 .id/ $8&$E6, op/ cit/, pAg. 14
9
'a )A- re*ie+,e eGpo-i*i1+ e- 4. BROO%E&RATO6, %a,or Pro!ems of Slate Constitutional 9evision, C?i*ago, 1921.
94
El E-,ado de Nueva York, por eNe)plo, ?a , e+i do, de-de la =po*a de la Revolu*i1+, -ei- *o+-,i,u*io+e-
*o)ple,a)e+,e +ueva-, *reada- por *o+ve+*io+e- *o+-,i,u*io+ale-, la Fl,i)a de 193 @ Hue de-de ?a*e algu+o- aKo- va a
Karl Loewenstein
:omo una necesaria vlvula de escae, la revisi"n total no uede ser criticada
te"ricamente; ero su valor rctico uede ser eque!o. Si el descontento de los
destinatarios del oder con su constituci"n est tan e.tendido que asira a una
transformaci"n radical, o ;el caso ms frecuente; si un gruo desea aoderarse
del oder, ero se siente imedido or el rocedimiento de reforma en vigor, suele
roducirse, or lo general, un gole constitucional revolucionario. Los nuevos
detentadores del oder elaboran entonces una constituci"n en la que ellos
aarecen como los correctos detentadores legales del oder. -)emlos del ms
reciente asado son :orea del Sur, donde la :onstituci"n de 0@,> fue usada de
forma tan imroia or el residente Syngman Ehee que en la rimavera de
0@81 cay" ante un levantamiento oular; la continuidad constitucional fue, sin
embargo, resetada al decidirse el 5arlamento nuevamente elegido a efectuar
una revisi"n total.
@6
-n cambio, la )unta de militares que en 0@81 lleg" al oder
en Aurqu'a anul" la :onstituci"n de 0@$, or un gole de -stado y de)"
elaborar una nueva constituci"n or un gruo designado de antemano, que
falsamente se llam" 3/samblea 2acional4. -l nuevo te.to constitucional fue
sometido a votaci"n oular el 0, de )ulio de 0@80, y ese a dominar el aarato de
roaganda, el gobierno s"lo obtuvo el ,= or ciento de los votos emitidos, ya que
las abstenciones y los votos en contra constituyeron mayor'a.
@8
#0>%70>6&
La reforma constitucional t4cita
/unque quiz se trate s"lo de un defecto est*tico, el caso es que Veimar adeci"
tambi*n el mal fundamental heredado de la :onstituci"n de KismarcI: la llamada
reforma constitucional tcita. Tsta consisti" en que si bien la norma
constitucional era modificada or el rocedimiento rescrito ara la reforma
constitucional, la enmienda misma no quedaba se!alada en el lugar
corresondiente del te.to constitucional. La consecuencia fue que cuando el a!o
0@%% se acerc", el te.to constitucional aarentemente en vigor estaba cargado de
m+ltiles enmiendas sin registrar. 2o solamente no se sab'a lo que realmente
todav'a estaba en vigor del te.to constitucional, sino que en virtud de la
descalorizaci"n de la :onstituci"n no cab'a eserar ning+n aut*ntico sentimiento
constitucional, ya que las resectivas mayor'as formadas or los artidos en las
asambleas legislativas udieron saltar sobre la :onstituci"n seg+n sus alegres
carichos, con s"lo resetar las disosiciones referentes al rocedimiento de
reforma constitucional.
@=
/ este abuso, una eculiaridad alemana sin aralelo en
otros "rdenes constitucionales, se le ha uesto fin en la Ee+blica de Konn
#art'culo =@, rrafo 0, frase 0&. /ctualmente, cada reforma constitucional debe
de quedar registrada en el te.to constitucional mismo. :on ello no solamente ha
quedado e.cluida la antigua deshonestidad t*cnico7constitucional, sino que
tambi*n se ha uesto un imedimento a fr'volas enmiendas constitucionales de
-er -u-,i,uida por u+a )A- )oder+a. 'a Co+-,i,u*i1+ de Te++e--ee de 13C0, por o,ra par,e, +o pudo -er refor)ada e+
a9-olu,o ?a-,a 19.. 'a Co+-,i,u*i1+ de 5ai+e de 1313 -ufri1, ?a-,a 19.., +ada )e+o- Hue 31 amendments
9.
E+ +ue-,ra =po*a, de u+ ri,)o de vida ,a+ agi,ado, ?a-,a la- *orre**io+e- e+,re el )a+u-*ri,o @ la- prue9a- Hueda+
a+,i*uada-. Tra- ?a9er derro*ado por u+ golpe de E-,ado al go9ier+o legal el 1. de )a@o de 1921, la *a)arilla de
ofi*iale- pu9li*1 u+a orde+ el 2 de Nu+io ,i,ulada D'e@ refere+,e a )edida- eG,raordi+aria- para la re*o+-,ru**i1+
+a*io+alE, Hue eli)i+1 *o)ple,a)e+,e la Co+-,i,u*i1+
92
.id/ ?ew Oor; Times de 12 de Nulio de 1921.
9C
%AR' 'OE4EN6TE(N, Erscheinungsformen der .erfassungsanderung, Te9i+ge+, 191, pAg. /9, +o,a 1.
S'ntesis: Leonor 9ernndez C0
Karl Loewenstein
una mayor'a arlamentaria, ya que las asambleas legislativas estn obligadas
ahora a confesar abiertamente cualquier modificaci"n constitucional.#0>670>8&
$l 5uebrantamiento de la Constitucin5
?@
; -n relaci"n con la reforma
constitucional tcita, hay que recordar el fen"meno no id*ntico con ella y que
igualmente est limitado a /lemania: el llamado quebrantamiento de la
constituci"n, sobre el cual han corrido r'os de tinta de los eruditos alemanes.
@@
-s
imosible detenerse aqu' con detalle sobre este unto; sea dicho, sin embargo,
que el autor oina que no se uede imedir al legislador constitucional
3quebrantar4 una norma establecida or *l, esto es, mantener su validez
general, ero hacer una e.ceci"n en casos concretos bien onderados, siemre
ba)o el suuesto de que la e.ceci"n sea ordenada desde el rimer momento con
valor constitucional o, caso de que surgiese la necesidad osteriormente, sea
se!alada visiblemente en el te.to constitucional. #0>870>=&
Leyes constitucionales y leyes cualificadas5 ; Ka)o ley constitucional se
entiende la regulaci"n de una materia de derecho +blico que si bien no es
recogida en el te.to constitucional mismo, al oder constituyente le arece de tal
imortancia que ordena en la constituci"n que tanto su regulaci"n or la
legislaci"n como su reforma tendrn que llevarse a cabo seg+n las disosiciones
eseciales vlidas ara la enmienda constitucional roiamente dicha. -stas
leyes constitucionales se encuentran, or e)emlo, en la constituci"n italiana de
0@,> #art'culo 0%>, rrafo l.W&.
011
Sistemticamente son similares a las llamadas
leyes orgnicas :lois organiAues; de la tradici"n constitucional francesa, emitidas y
reformadas seg+n un rocedimiento ms comlicado que el de la legislaci"n
ordinaria; los requisitos, sin embargo, son menores que en el rocedimiento de
reforma constitucional roiamente dicho.
010
-stos disositivos son +tiles, ya que
una constituci"n no uede regularlo todo; or medio de la t*cnica de calificar a
determinadas leyes como leyes constitucionales, se destacan or su imortancia
general ciertas materias de la rutina de la legislaci"n ordinaria, dotndolas de una
suerior garant'a de e.istencia. Den"meno diferente al anterior es el de las
llamadas leyes cualificadas; *stas ueden referirse a materias de cualquier tio sin
que necesariamente est*n relacionadas con el roceso ol'tico, no necesitando
tamoco tener naturaleza )ur'dico7constitucional. -l legislador ordinario rescribe al
emitirlas que s"lo odrn ser modificadas seg+n las medidas establecidas ara el
rocedimiento de reforma constitucional, o bien las dota de otros requisitos
eseciales. <e estas leyes cualificadas se hizo uso, en un grado no carente de
imortancia, ba)o Veimar, continuando una tradici"n )ur'dico7constitucional y sin
93
'a eGpre-i1+ .erfassungsdurch!rechung e- u+ ,=r)i+o ,a)9i=+ ,<pi*o e+ el dere*?o *o+-,i,u*io+al ale)A+, *o)o lo-
*i,ado- e+ la +o,a /0. 6e ,radu*e por DHue 9ra+,a)ie+,o de la Co+-,i,u*i1+E, a-< ,a)9i=+ A@ala e+ -u ,radu**i1+ de la o9ra
de 6*?)i,,. '?/ del T/&
99
'OE4EN6TE(N, i!id/, pAg. 124 @ --., /19 @ --., @ ,odo el *ap<,ulo :(, pAg. / @ --.0 &ER$AR 'E( B$O';, Stru;turpro!leme
der modernen Demo;ratie, %arl-ru?e, 19.3, pAg. 13. @ --.0 @, -o9re ,odo, $OR6T E$5%E, D:erfa--u+g-B+deru+g u+d
:erfa--u+g-dur*?9re*?u+gE, e+ 5rchiv des *ffentlichen 9echts, vol. C9 (19.O.4!, pAg. 3. @ -iguie+,e-.
100
Cfr. 'E(6NER, op/ cit/, pAg. /4/ @ --. 'a- )A- i)por,a+,e- e+,re ella-, Nu+,o a lo- e-,a,u,o- de la- regio+e-, -o+ la- le@e-
-o9re la Cor,e Co+-,i,u*io+al de 1943 @ 19., u+a regula*i1+ eNe)plar, @a Hue *o+ ello la -i,ua*i1+ @ la *o)pe,e+*ia de
e-e i)por,a+,e 1rga+o *o+-,i,u*io+al ?a+ Huedado li9erada- de la ar9i,rariedad de la- )a@or<a- parla)e+,aria- a la-
*uale- re-ul,a-e o pudie-e re-ul,ar i+*1)oda la Nuri-prude+*ia de di*?o 1rga+o Nudi*ial -upre)o
101
Co+-,i,u*i1+ de 19.3, ar,<*ulo 4C. 'a- le@e- orgA+i*a- Hue, fre+,e a la- le@e- ordi+aria- po-ee+ u+a gara+, <a -uperi or
de eGi-,e+*ia, -o+ )u@ +u)ero-a- e+ la Co+-,i,u*i1+ de de &aulle0 vid/ tam!i(n D8:ER&ER, op/ cit/, pAg. 2/0
Karl Loewenstein
ninguna autorizaci"n otorgada esec'ficamente or una norma )ur'dico7
constitucional,
01$
estas leyes eran ya, seg+n el art'culo %$, rrafo 0.W,
anticonstitucionales, y no han vuelto a surgir ms ba)o Konn.#0>=70>>&
Limite% de la re"rma cn%tit&cinal
5lazos de esera. ;-l legislador constitucional uede ordenar que su obra no sea
sometida a ninguna enmienda durante un determinado er'odo de tiemo con el fin
de dar osibilidad a la constituci"n de aclimatarse, y a la naci"n de familiarizarse
con ella. -ste ensamiento se encontraba ya en las e.traordinarias dificultades
imuestas a la reforma de las constituciones revolucionarias francesas. 9abiendo
alcanzado un mayor grado de realismo, se tendr'a hoy buen cuidado de no
congelar la dinmica ol'tica, lo cual traer'a consigo el eligro de roducir
atascamientos constitucionales insolubles or v'a legal. Sin embargo, son
erfectamente defendibles lazos de esera ara reformar determinadas
disosiciones constitucionales, sobre todo cuando su formulaci"n se genera en un
comromiso alcanzado con gran dificultad. /qu' habr'a que citar, or e)emlo, la
rohibici"n contenida en la :onstituci"n federal alemana #art. 0W, sec. @, clusula 0&
de modificar el statu quo en la cuesti"n de la esclavitud durante un er'odo de $1
a!os #hasta 0>1>&, o en otros lugares cierta disosici"n que sirve temoralmente
ara roteger a una minor'a.
01%
-n la mayor arte de los casos estos lazos de esera no carecen de )ustificaci"n
material.
.isosiciones intangibles5 Kastante ms imortancia han adquirido
recientemente las llamadas disosiciones intangibles de una constituci"n, que
tienen como fin librar radicalmente de cualquier modificaci"n a determinadas
normas constitucionales. /qu' hay que distinguir, or lo ronto, dos situaciones
de hecho: or una arte, medidas ara roteger concretas instituciones
constitucionales ;intangibilidad articulada;, y, or otra arte, aquellas que sirven
ara garantizar determinados valores fundamentales de la constituci"n que no
deben estar necesariamente e.resados en disosiciones o en instituciones
concretas, sino que rigen como 3iml'citos4, 3inmanentes4 o 3inherentes4 a la
constituci"n. -n el rimer caso, determinadas normas constitucionales se
sustraen a cualquier enmienda or medio de una rohibici"n )ur'dico7
constitucional, y, en el segundo caso, la rohibici"n de reforma se roduce a artir
del 3es'ritu4 o telas de la constituci"n, sin una roclamaci"n e.resa en una
roosici"n )ur'dico7constitucional
-l intento de una tiolog'a de las disosiciones articuladas de intangibilidad odr'a
intentarse de la siguiente manera: ;3 La rotecci"n de la forma reublicana de
10/
Cfr. la li-,a de e-,e ,ipo de le@e- *ualifi*ada- e+ 'OE4EN6TE(N, Erscheinungsformen, pAg-. 1.O/9, @ para u+ *a-o
*ara*,er<-,i*o, <d., DDie Re*?,-gel,igkei, der Neuregelu+g der Bier-,eure+,-*?Bdigu+gE, e+ 5rchiv des *ffentlichen
9echts, vol. 1 (19/C!, pAg. /4 @ --
10
De e-,a )a+era la Co+-,i,u*i1+ de R?ode-ia del Nor,e de 19.2, do*u)e+,1 *o+-,i,u*io+al Hue ?a -u-*i,ado
gra+dedi-*u-io+e-, pro?i9e por u+ per<odo de,er)i+ado u+a )odifi*a*i1+ de la propor*i1+ (9 a 12! e+ la repre-e+,a*i1+
de la po9la*i1+ +egra @ 9la+*a e+ el 7arla)e+,o, *o+ el fi+ de evi,ar Hue la )a@or<a 9la+*a *a)9ie e-,a propor*i1+ a
-u favor.
S'ntesis: Leonor 9ernndez C/
Karl Loewenstein
gobierno frente a la restauraci"n monrquica
01,
; este roblema ha erdido
actualidad hasta en la misma Ctalia, donde el aso de la monarqu'a a la re+blica
en el refer*ndum de 0@,8 s"lo fue arobado or una mayor'a relativamente
eque!a. <3 La rohibici"n que se encuentra no ocas veces en Cberoam*rica de
reelegir al residente tras uno o tambi*n tras dos er'odos de mandato en el
cargo residencial;
016
con ello se deber evitar que el residente, disoniendo
sobre el aarato del oder estatal, se enra'ce en el oder y se convierta en
dictador. =. La rohibici"n de modificar la forma democrtica de gobierno; como
gatos escaldados, los Lander alemanes han tenido, tras 0@,6, muy en cuenta las
e.eriencias del asado
018
. >. -n el mismo ca'tulo caen tambi*n las rohibiciones
de modificar los derechos fundamentales.
01=
?. La estructura federal.
01>
La
rohibici"n contenida en la :onstituci"n federal americana #art'culo M, al final&, de
que ning+n -stado ueda ser rivado sin su consentimiento de igual
reresentaci"n en el Senado, no ertenece a este gruo; no es ninguna
aut*ntica disosici"n de intangibilidad, ya que seg+n la doctrina dominante nada
se oondr'a a eliminar este receto or medio de una enmienda constitucional,
que llevar'a tambi*n a tener que rayar la disosici"n seg+n la cual cada -stado
tiene que estar reresentado en el Senado or dos senadores #art'culo C, secci"n
%, clusula 0&. La cuesti"n es, adems, comletamente acad*mica. @3
Ncasionalmente se encuentran tambi*n rohibiciones generales de efectuar
reformas que contradigan el es'ritu de la constituci"n.
-ntre las constituciones de todos los grandes -stados modernos no e.iste
ninguna que llegue tan le)os en el establecimiento de disosiciones intangibles
como la Ley Dundamental de Konn. -l art'culo =@, rrafo %,
01@
roh'be radicalmente
enmiendas constitucionales or medio de las cuales 3fuese afectada la
104
A-< Mra+*ia, ((( RepF9li*a, ar,<*ulo 3 de la 'e@ Co+-,i,u*io+al de /. de fe 9rero de 13C. (aKadido por 'e@
Co+-,i,u*io+al de 14 de ago-,o de 1334!0 Co+-,i,u*i1+ de 1942, ar,<*ulo 9., Co+-,i,u*i1+ de de &aulle de 19.3, ar,<*ulo
390 e+ =-,a fue ade)A- pro?i9ida ,oda refor)a *o+-,i,u*io+al Hue a,e+,a-e *o+,ra la Di+,egridad del ,erri,orioE. E-,a
di-po-i*i1+ *are*i1 de-de u+ pri)er )o)e+,o de pre*i-i1+ Nur<di*a @ produNo *o+-idera9le- difi*ul,ade- e+ el pa-o de lo-
,erri,orio- de ul,ra)ar (afri*a+o-! a u+a -i,ua*i1+ de i+depe+de+*ia de+,ro de la Co)u+idad fra+*e-a. A pe-ar de la
fa*ilidad de *a)9io- e-,ru*,urale- de+,ro de la *o)u+idad Hue e-,A previ-,a e+ el ar,<*ulo 3., -e produNero+ *ier,a-
de-via*io+e- *o+-,i,u*io+ale-, vid/ D8:ER&ER, op/ cit/, pAg. 2/9 @ --., @ C2. @ --. A+Aloga- di-po-i*io+e- pro,e*,ora- *o+,ra
la re-,aura*i1+ -e e+*ue+,ra+ e+ (,alia (Co+-,i,u*i1+ de 1943, ar,<*ulo 19! e, i+ver-a)e+,e, *o+,ra la eli)i+a*i1+ de la
D5o+arHu<a de)o*rA,i*aE e+ &re*ia (Co+-,i,u*i1+ de 19./, ar ,<*ulo 103, pArrafo /!. E+ ,odo- e-,o- *a-o- +o puede -er e+
a9-olu,o ,ra,ada por el 7arla)e+,o u+a propue-,a e+ e-,e -e+,ido. Toda e-,a *ue-,i1+ de di-po-i*io+e- li9re- de refor)a e-
,ra,ada a)plia)e+,e por BART$^'E5YOD8E;, op/ cit/, pAg. //C @ --.
10.
ENe)plo-" &ua,e)ala (Co+-,i,u*i1+ de 194.!, ar,<*ulo- / @ /02, pArrafo 0 aHu< el ar,<*ulo 1/, pArrafo /, ?a-,a de*lara
Nu-,ifi*ada la revolu*i1+ popular *ua+do di*?a pro?i9i*i1+ -ea violada. El 6alvador (Co+-,i,u*i1+ de 1332!, ar,<*ulo 1C1
(re)i,ie+do a lo- ar,<*ulo- 30O3/!. 'a pro?i9i*i1+ *o+,e+ida e+ el ar,<*ulo 4C de la Co+-,i,u*i1+ del %uo)i+,a+g de la
RepF9li*a C?i+a de 194C (vAlida ?o@ ,a+ -1lo para la i-la de 7or)o-a!, pro?i9ie+do u+a ,er*era reele**i1+ pre-ide+*ial ?a
-ido violada -i+ rodeo- e+ favor del di*,ador C?ia+ %aiOC?ek e+ el aKo 1920.
6o9re la refor)a *o+-,i,u*io+al e+ (9eroa)=ri*a i+for)a e+ ge+eral la eGpo-i *i1+ -i-,e)A,i*a )u@ F,il de. #O6^ 5(RANDA,
9eformas y Tendencias Constitucionales de la 5m(rica -atina (194.O19.2!, 5=Gi*o, 19.C
102
ENe)plo-" Bad=+, ar,<*ulo 9/0 Baviera, ar,<*ulo C., a9-. 10 $e--e, ar,<*ulo 1.0 (aHu< -e pro?i9e eGpre-a)e+,e )o+,ar
u+a di*,adura!0 7ala,i+ado del R?i+, ar,<*u lo- 1C4 @ 1/9 e+ *o+eGi1+ *o+ el 7reA)9ulo. E+ e-,a *o+-,i,u*i1+ -e va
,odav<a )A- leNo- @ -e de*lara i+)odifi*a9le la di-po-i*i1+ -o9re la refor)a *o+-,i,u*io+al (ar ,<*ulo 1/9, pArrafo !.
10C
ENe)plo-" $e--e, ar,<*ulo /20 Bre)e+, ar,<*ulo /00 7ala,i+ado del R?i+ (ar,<*ulo- *i,ado- a+,erior)e+,e
103
Cfr. Bra-il (Co+-,i,u*i1+ de 1391!, ar,<*ulo 90, pArrafo 4 (pro,e**i1+ de la for)a repu9li*a+a de go9ier+o @ del
dere*?o de lo- E-,ado- de igual repre-e+,a*i1+ e+ el 6e+ado!0 Co+-,i,u*i1+ de 1942, ar,<*ulo /1C, pArrafo 20 Au-,ralia
(Co+-,i,u*i1+ de 1900, ar,<*ulo 1/3, pArrafo 2!
109
.id/ T$EODOR5A8N;, Deutsches Staatsrecht, 9.
a
ed., 5u+i*?, 19.9, pAg. 191 @ --.0 MR(EDR(C$%AR' MRO55E, .an der
Peimarer .erfassung "um Bonner 1rund geset", Tu9i+ga, 1920, pAg. 1CC @. --.
Karl Loewenstein
organizaci"n de la Dederaci"n en L8nder, la articiaci"n fundamental de los
Lander en la legislaci"n, o
001
los rinciios fundamentales establecidos en el
art'culo 0 y $14. Se uede definir de una forma ms o menos recisa lo que es la
estructura federal cuando se tiene bien en cuenta lo que est asando hoy en
todas artes con el federalismo que, hasta en a'ses tan conscientes de su
tradici"n federal como Suiza, se ve sometido a un incansable roceso de erosi"n.
000
5ero mantener en su 3castidad4 virginal el e.tremadamente elstico derecho
fundamental de la dignidad humana del art'culo 0W o las vagas generalizaciones,
or no decir lugares comunes, del art'culo $1 lantea tales roblemas de
interretaci"n a los tribunales sueriores federales, or no hablar ya del
legislador, que hay que reguntarse con raz"n si el oder constituyente no ha ido
demasiado le)os en sus e.igencias. 9ay que tener resente lo que el art'culo se
roone: no solamente se califica a la Ee+blica Dederal como un -stado
democrtico y social de derecho ;siendo democrtico un'voco, ero social
ambiguo dado su carcter de conceto )ur'dico indeterminado;, sino que,
adems, el art'culo $1, inmune a toda enmienda, garantiza en sus rrafos $ y % la
instituci"n, tan discutida te"ricamente, de la 3searaci"n de oderes4. QSe uede
decir de forma realista y sincera que en un -stado donde un solo artido detenta
casi siemre la mayor'a absoluta en ambas cmaras, en el cual, ues, el
5arlamento es s"lo un instrumento del gobierno del artido, que la searaci"n de
oderes e.iste en un sentido suerior al meramente formalR -l derecho
constitucional y la realidad constitucional se searan aqu' de forma tan drstica
que la garant'a de rotecci"n oera tan s"lo como mera semntica; )ur'dico7
normol"gicamente no significa absolutamente nada.
00$
2o es mucho me)or la
situaci"n con el conceto del -stado de derecho, inmune tambi*n a cualquier
revisi"n. Ser'a absurdo suoner que el futuro legislador constitucional se
ermitiera, con una enmienda constitucional, un ataque frontal contra 3el -stado
de derecho4 :die 4echtsstaatlichkeit;5
BBC

/ esto no se atreven ni los ms osados
dictadores. Las erosiones del -stado de derecho se roducen )ustamente or
acciones que violan la constituci"n o que la eluden. -n una alabra: ante las
disosiciones de intangibilidad de la Ley Dundamental de Konn hay que decir,
desgraciadamente: seguro que son roductos de la buena fe, ero 3quien mucho
abarca, oco arieta4.
-n general, ser'a de se!alar que las disosiciones de intangibilidad incororadas
a una constituci"n ueden suoner en tiemos normales una luz ro)a +til frente a
110
Corre*,a)e+,e de9e Huerer de*ir D@E.
111
.id/ infra, pAg-. .4 @ C. @ --.0 para lo- E-,ado- 8+ido-, vid/ 'OE4EN6TE(N, .erfassungsrecht, pAg. 112 @ --.0 para
6uiIa, el ,ra9aNo de 6C$(ND'ER*i,ado e+ la +o,a /
11/
E+ e-,e *o+,eG,o puede -er pla+,eada *o+ raI1+ la *ue-,i1+ de -i la pro,e* *i1+ o,orgada a *ier,o- a*uerdo-
i+,er+a*io+ale- fre+,e al *o+,rol de *o+for)idad *o+-,i,u*io+al @ el *orre-po+die+,e de9er de *o+,rol del Tri9u+al
Co+-,i,u*io+al Mede ral, ,al *o)o ?a -ido llevado a *a9o e+ el ar,<*ulo 14/a para lo- ,ra,ado- de 'o+dre- @ 7ar<-, @ Hue ?a
-ido de-pu=- i+*orporada de for)a ge+eral e+ el ar,<*ulo C9, pArra fo 1, fra-e /, +o pre-e+,a u+a i+duda9le viola*i1+ del
pri+*ipio de l a divi-i1+ de podere- eGpre-ado e+ el ar,<*ulo /0 @ de*larado *o)o i+,a+gi9le por el ar,<*ulo C9, pArrafo 0
vid/ 'OE4EN6TE(N, Die *ffentliche .erwaltung, 19.4, pAg. 3. @ --., @ E$5%E, i!idem, 19.2, pAg. 449 @ --., a-< *o)o
5A8N;, op/ cit/, pAg. 19/.
11
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, D:erfa--u+g-re*?, u+d :erfa--u+g-reali,B,E, e+ 5rchiv des Q*ffentlichen 9echts, vol. CC (19.1O./!,
pAg. 4/9 @ --., @ la opi+i1+ del dipu,ado Dr. %a,I, po-,erior)e+,e vi*epre-ide+,e del Tri9u+al Co+-,i,u*io+al Mederal e+ el
Co+-eNo 7arla)e+,ario, -egF+ la *ual, la- di-po-i*io+e- pro,e*,ora- del ar,. C9 +o -o+ +ada )A- Hue pro?i9i*io+e- i+efi*a*e-
fre+,e a revolu*io+e- @ golpe- de E-,ado
Karl Loewenstein
mayor'as arlamentarias deseosas de enmiendas constitucionales ;y seg+n la
e.eriencia tamoco e.iste ara esto una garant'a comleta;, ero con ello en
absoluto se uede decir que dichos recetos se hallen inmunizados contra toda
revisi"n. -n un desarrollo normal de la dinmica ol'tica uede ser que hasta
cierto unto se mantengan firmes, ero en *ocas de crisis son tan s"lo edazos
de ael barridos or el viento de la realidad ol'tica. :uando en Cberoam*rica
un residente se quiere hacer dictador, anula simlemente, or un gole de
-stado, la constituci"n que le roh'be la reelecci"n y se rescribe una nueva
que le transmite 3legalmente4 el oder ilimitado. -n el caso de que los griegos
llegasen a estar cansados de su monarqu'a, tal como ha ocurrido frecuentemente
en el +ltimo medio siglo, la clusula de no revisi"n de la forma monrquica de
-stado no suondr'a ning+n obstculo. O, or otra arte, el argumento emleado
ara )ustificar las disosiciones rotectoras del art'culo =@ de la Ley Dundamental
de Konn, seg+n la cual de esta manera se ha hecho imosible la toma del oder
3legalmente4 a lo 9itler, es muy desacertado, ya que los nacionalsocialistas no
3enmendaron4 la :onstituci"n de Veimar, sino que la quebrantaron y desu*s la
surimieron. #0>@70@$&
Los l2mites inmanentes a la reforma constitucional5 ;-n oosici"n a los l'mites
e.resados en la constituci"n misma, cabr'a aqu' hablar de l'mites no articulados
o tcitos. <e lo que aqu' se trata, en el fondo, es de un renacimiento del derecho
natural, emrendido como defensa frente al ositivismo )ur'dico, esecialmente de
la escuela vienesa de Kelsen, que redomin" durante los a!os $1, aunque su
influencia se de)a sentir mucho antes. -.resando la roblemtica en una f"rmula
concisa: Q-.isten normas constitucionales anticonstitucionales,
00,
cuya
anticonstitucionalidad radique en el hecho de que el legislador constitucional haya
sobreasado los l'mites internos que le estn imuestos or los valores
fundamentales inmanentes a una constituci"nR -l Aribunal :onstitucional Dederal
:2undeserfassungsgericht; se ha unido a la teor'a iusnaturalista al haber
reconocido una )erarqu'a o escala de valores en las normas constitucionales de la
Ley Dundamental, y con ello unos l'mites inmanentes y no articulados imuestos a
toda reforma constitucional.
006
-l mbito en el que se suelen roducir estos
conflictos en torno al contenido ideol"gico fundamental de una constituci"n suelen
ser, en la mayor arte de las veces, los osibles casos de alicaci"n de los
derechos fundamentales. :onstruyendo un caso e.tremo, Qser'a anticonstitucional
si el legislador constitucional hiciese una e.ceci"n formal del rinciio de igualdad
recetuado en el art'culo % de la Ley Dundamental ;insertando en dicho art'culo
un rrafo ,; al establecer que dicho rinciio no regir'a ara los elirro)osR Si
bien el autor no uede decidirse a rohibir radicalmente un quebrantamiento
efectuado or la constituci"n misma al ermitir e.ceciones ara situaciones
)ur'dicas o suuestos de hecho determinados,
008
una norma constitucional de
114
'a li,era,ura eG,re)ada)e+,e eG,e+-a -o9re e-,e pu+,o -e e+*ue+,ra e+ 5A8N;, op/ cit/, pAg-. /12O1C. .id/ :rto BAC$OM,
.erfassungswidrige .erfassungsnor+men, Tu9i+ga, 19.10 &OTTMR(ED D(ET;E, D8+*o+-,i,u,io+al Co+-,i,u,io+al Nor)-E, e+
.irginia -ava 9eview, vol. 4/ (19.2!, pAg. 1 @ --. 7ara )a,erial de dere*?o *o)parado -o9re e-,a *ue-,i1+, vid/ '(NARE6
T8(NTANA, op/ cit/, vol. ((, pAg. 14 @ --
11.
Sentencias, vol. (, pAg. 14 @ --., @ vol. (((, pAg. /.0 vid/ ,a)9i=+ la- -e+,e+*ia- del Tri9u+al Co+-,i,u*io+al BAvaro, de
igual *o+,e+ido, de 12 de Nu+io de 19.0 (:&$ +. M. (( /3! @ d- /4 de o*,u9re de 19.3, 7uristen"eitung, 19.9, pAg.
100 -o9re e-,o 5A8N;, op/ cit/, pAg. /0 @ --
112
6o9re e-,e ,ipo de Hue9ra+,a)ie+,o e+ la Co+-,i,u*i1+ de 4ei)ar, vid/ 'OE4EN6TE(N, Erscheinungsformen, pAg. 246 y ss.
S'ntesis: Leonor 9ernndez C.
Karl Loewenstein
este tio estar'a tan en contradicci"n con el rinciio de igualdad y contra los
sentimientos de la abrumadora mayor'a del ueblo ;y, or descontado, de los
elirro)os;, que en este caso habr'a que hablar de una anticonstitucionalidad
inherente de prima facie
5ero el roblema de los derechos fundamentales y de la anticonstitucionalidad
inmanente a cualquier norma que los afecte estableciendo e.ceciones a su
validez general ;de)ando de lado los casos donde el mismo legislador
constitucional, or razones bien onderadas, les ha ermitido usando la f"rmula
restrictiva bien conocida de 3or medio .de ley o en base a una ley4; yace ms
rofundamente -n el fondo, de lo que se trata es de si los derechos fundamentales
;o, me)or, los derechos del hombre; son tra'dos consigo or el hombre con su
nacimiento a la sociedad estatal, siendo ues inviolables e inalienables dado su
carcter natural, o si or el contrario son otorgados or la sociedad estatal en
virtud del orden de la comunidad, udiendo ser, or lo tanto, limitados y
determinados en su mbito de alicaci"n. /qu' est, evidentemente, el roblema
cardinal de los derechos fundamentales y de su inmunidad contra intervenciones
constitucionales que sobreasan la mera rotecci"n o garant'a constitucional. 5ero
ms que de un roblema )ur'dico se trata de una cuesti"n de creencias donde no
se uede argumentar racionalmente, aun cuando or necesidades rcticas de la
convivencia en la comunidad humana est revestida de formas )ur'dicas. -n el
mundo )ur'dico anglosa)"n, donde tanto la constituci"n como los derechos
fundamentales fueron elaborados or la filosof'a iusnaturalista de la Clustraci"n,
triunf" una conceci"n seg+n la cual los derechos fundamentales ;en el mbito
entonces en vigor, que desconoc'a los 3derechos fundamentales4 al traba)o o a la
libertad de asociaci"n; reresentaban el equio natural de cualquier hombre del cual
no od'a ser rivado, as' como tamoco od'a ser er)udicado en dicho mbito or el
oder estatal de la sociedad. La :onstituci"n americana estuvo enetrada desde un
rimer momento or esta conceci"n, que todav'a vive en ella.
00=
-n los ingleses, la
situaci"n no es muy diferente, aunque los elementos ideol"gicos no sean tan
visibles. Los franceses, or otra arte, cuya contribuci"n a la elaboraci"n de los
derechos fundamentales aenas es menor que la de los ingleses y los americanos,
trataron de soslayar el dilema or medio de la distinci"n entre soberan'a del ueblo
:souerainet" du peuple; y soberan'a nacional :souerainet" de la nation;,
BB@
la
consecuencia fue que el mbito y el alcance de los derechos fundamentales estaban
determinados or la naci"n a trav*s de sus reresentantes. Si bien la estructura de
esta teor'a es en s' l"gica, trae consigo el eligro de abrir todas las uertas a la
arbitrariedad, en forma de raison dD"tat, de los reresentantes, caso de que no
estuviese refrenada or unas remisas iusnaturalistas.
5ero tanto la conceci"n anglosa)ona sobre la inalienabilidad de los derechos
fundamentales o la francesa sobre su concreci"n a trav*s de la voluntad general,
han tenido que ser llevadas en su efecto final rctico a una soluci"n ms
congruente. Aambi*n en Cnglaterra y -stados ?nidos los derechos fundamentales
tuvieron que acetar limitaciones en inter*s de la vida comunitaria. -sto ha sido
11C
ED4ARD 6. COR:8N, DT?e a$ig?er 'a>a Ba*kgrou+d of A)eri*a+ Co+-,i,u,io+al 'a>E, e+ <arvard -aw 9eview, vol. 4/
(19/3O/9!, pAg-. 149, 2. @ --
113
.id/ D8:ER&ER, op/ cit/, pAg-. 4O.
Karl Loewenstein
siemre reconocido tanto or la )urisrudencia americana como britnica. /un cuando
la libertad y la igualdad fueran tra'das del estado natural a la sociedad estatal, su
e)ercicio est sometido a las condiciones de la vida comunitaria; son, or lo tanto,
relativas y no absolutas.
00@
-n la demarcaci"n entre los intereses individuales y
colectivos, que constituye su tarea rincial e interminable, la (upreme Court ha
artido siemre de la idea de que no e.isten derechos de libertades absolutas y de
que tamoco son osibles en un orden comunitario. -n relaci"n con esto se ha ido
formando recientemente, y no sin oosici"n .or arte de alguno de sus miembros, la
teor'a de la llamada osici"n referente :preferred position; de los cuatro derechos
fundamentales de tios general o suerior contenidos en la rimera enmienda,
esto es, la libertad de confesi"n, de oini"n y rensa, de reuni"n y de etici"n.
0$1
Seg+n esta teor'a, corresonde al legislador, o a la autoridad corresondiente,
aortar la rueba de que una intervenci"n en dichas libertades es razonable. -sta
diferenciaci"n dentro del catlogo de los derechos fundamentales tiene una cierta
seme)anza con la doctrina establecida or los tribunales sueriores alemanes
afirmando la e.istencia de una )erarqu'a de las normas constitucionales, ero no
debe ser entendida en el sentido de que se udiese deducir de dicha )erarqu'a la
anticonstitucionalidad de normas constitucionales. -l roblema de normas
constitucionales anticonstitucionales no ha surgido )ams en los -stados ?nidos, or
lo menos en la ?ni"n misma, y no s"lo orque las enmiendas constitucionales sean de
hecho tan oco frecuentes, sino orque una limitaci"n imuesta al legislador
constitucional es un fen"meno comletamente e.tra!o al ensamiento )ur'dico
americano. :uando la (upreme Court se vio obligada a enfrentarse con este
roblema, la cuesti"n de la conformidad constitucional fue tratada siemre como un
asunto de tio ol'tico y, or lo tanto, no )usticiable.
0$0
#0@$70@6&
La controversia en Sui1a5
-n el marco de una serie de luchas efectuadas con el fin de imlantar una conducta
constitucional correcta a las autoridades federales, incluido el 5arlamento federal, ha
habido necesidad de aclarar las recientes dudas sobre si el ueblo soberano est
imedido o limitado en el e)ercicio de sus caacidades de iniciativa constitucional,
or los l'mites inmanentes a la :onstituci"n. -l motivo inmediato que dio lugar a
esta controversia dogmtico7constitucional fueron dos iniciativas oulares: la iniciativa
:hevalier #0@6,&, uesta en marcha or romotores de orientaci"n ol'tica de
izquierdas, quer'a imoner ciertos l'mites a los gastos de armamento en Suiza. La
llamada iniciativa Eheinau #0@6$&, rouesta or los amigos de la naturaleza ara
evitar que los famosos saltos del Ehin quedasen estroeados, deseaba anular una
concesi"n otorgada a una sociedad rivada or el gobierno cantonal de
Schaffhausen ara la construcci"n de una central el*ctrica. -n ambos casos la
iniciativa oular hab'a conseguido las firmas requeridas ara seguir su curso,
119
'OE4EN6TE(N, .erfassungsrecht, pAg. 431 @ --
1/0
A )odo de eNe)plo Thomas v. ColNns, / 8. 6. .12 (1944!, @ 2ovacs v. Cooper, 2 8. 6. CC (1949!
1/1
8+ amendment apro9ado por el Co+gre-o e+ el aKo 1321 @ propue-,o a lo- E-,ado- Huer<a pro?i9ir ,oda refor)a
*o+-,i,u*io+al fu,ura Hue i+,ervi+ie-e e+ la- rela*io+e- i+,er+a- de lo- E-,ado-, pero fue -uperada al e-,allar la guerra
de 6e*e-i1+, Hue Nu-,a)e+,e de e-,o ,ra,1. El Supreme Court +o perdi1 )u*?o ,ie)po eli)i+a+do ,oda duda Hue, por
-upue-,a a+,i*o+-,i,u*io+alidad, pudie-e+ pla+,ear lo- amendment s Q:((( (pro?i9i*i1+! @ Q(Q (dere*?o de vo,o
fe)e+i +o!, vid/ 9hode 0sland v. Palmer, /4 8. 6. .0 (19/0!, @ -esser v. 1arnett, /.9 8. 6. 10 (19/!. Cfr. ,a)9i=+ 'E6TER B.
ORM(E'D, The 5mending of Iederal Constitution, C?i*ago, 194/, pAg. 9 @ --., @ '(NARE6 T8(NTANA, op/ cit/, vol. ((, pAg. 142 @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez CC
Karl Loewenstein
habiendo sido tambi*n ermitida or el :onse)o Dederal, ero fue rechazada
or una convincente mayor'a tanto en la /samblea Dederal como en las
consiguientes votaciones oulares.
0$$
/mbas iniciativas se resentaron en la
forma de reformas constitucionales. :ontra la iniciativa que retend'a limitar los
gastos de armamento, se hizo resente que la defensa nacional es asunto del
:onse)o Dederal y de la /samblea Dederal, careciendo aqu' el ueblo de
cometencia constitucional. La iniciativa Eheinau fue atacada con el argumento
de que el otorgamiento de la concesi"n se trataba de un acto administrativo
efectuado correctamente or las autoridades cantonales cometentes, y el ueblo
no uede arrogarse una cometencia administrativa que no ha sido revista or
la :onstituci"n.
2o se uede or menos de reconocer un eso considerable a las cr'ticas
elevadas contra la licitud de la iniciativa en ambos casos, ya que se interven'a en
el mbito de )urisdicci"n de otro "rgano estatal, fi)ado en el rimer caso or la
:onstituci"n federal y en el segundo or la :onstituci"n cantonal. -sta cuesti"n
dio lugar a una rofunda y amlia discusi"n a un nivel ms alto,
0$%
esto es, si el
ueblo soberano, or medio de iniciativas y referendums, uede efectuar una
enmienda constitucional con cualquier contenido, o si al ueblo como legislador
constitucional le estn imuestos materialmente tambi*n l'mites referentes al
contenido.
-sta cuesti"n te"rico7constitucional no uede ser )uzgada en un vac'o ol'tico.
/qu' entran nuevamente en )uego las tensiones e.istentes entre el ueblo y las
autoridades federales. Los bur"cratas gubernamentales en Kerna son tan
conscientes del oder y tan celosos de osibles rivales como en cualquier otra
arte del mundo. <ado que el :onse)o y la /samblea Dederal act+an ol'ticamente
siemre de acuerdo, la iniciativa oular ha sido frecuentemente utilizada en
tiemos recientes or los artidos ol'ticos de la oosici"n como un correctivo a la
ol'tica de la todooderosa coalici"n constituida or el :onse)o y la /samblea
Dederal. -sta situaci"n en un -stado constitucional democrtico es
comletamente )ustificada y la mayor arte de las veces +til, baste citar como
rueba de ello que la utilizaci"n abusiva de los decretos urgentes federales no
hubiese, sido eliminada sin la resi"n oular.
0$,
1//
' a i + i * i a , i v a C? e v a l i e r l l e v a 9 a e l , < , u l o o f i * i a l d e D ( + i * i a , i v a p o p u l a r p a r a f i + a + * i a * i 1 + d e a r )a )e + , o @ p a r a
p r o , e * * i 1 + d e l a - * o + H u i - , a - - o * i a l e - E . E l i + f o r )e + e g a , i v o d e l Co + - e N o M e d e r a l - e e + * u e + , r a e + B B 1 . 1 9 . 4 ( , p A g . 4 / @
- - . 0 v i d / , a )9 i = + i ! i d e m, pA g - . 21 , 2 9 , 2 .. . 'a i + i * i a , i v a R? e i + au H ue r < a * o )p l e )e + , a r e l pA r r a f o / d e l a r , < * u l o / 4 9 i -
Le - , e a r , < * u l o p o + < a 9 a N o l a v i g i l a + * i a d e l a M e d e r a * i 1 + l a u , i l i I a * i 1 + d e l a - f u e r I a - ? i d r o e l = * , r i * a - L, p o r u + i )p u e - , o
p a r a p r o , e * * i 1 + d e l a - 9 e l l e I a - + a , u r a l e - , a + , e - d e l o * u a l - e ? u 9 i e - e - u p r i )i d o a , r a v= - d e u + a d i - p o - i * i 1 + , r a + - i , o r i a l a
* o + * e - i 1 + o , o r g a d a p o r l a - a u , o r i d a d e - * a + , o + a l e - p a r a l a * o + - , r u * * i 1 + d e l a * e + , r a l e l = * , r i * a . A p e - a r d e H u e e l
C o + - e N o M e d e r a l ? a 9 < a a * o + - e N a d o e + - u i +f or )e ( BB1 . 19./ ( , pAg . C/1 @ - - . ! por r a Io + e- )a , e r i al e- r e *? aI ar l a i + i * i a , i v a
pop u l a r e + l a * o + - i g u i e + , e v o , a * i 1 + , d i o * u r - o , - i + e )9 a r g o , a l a i + i * i a , i v a p o p u l a r ? a * i e + d o l a + o , a 9 l e o 9 - e r v a * i 1 +
' i ! i d e m, p A g . C . 1 ! " D p u e - l a d e )o * r a * i a e - e l r = g i )e + p o l < , i * o d e l a * o + f i a + I a e + l a i + , e l i g e + * i a @ l a 9 u e + a v o l u + , a d d e l
p u e 9 l o E .
1/
E+ e l l a - o 9 r e - a l i 1 - o 9 r e , o d o e l * o + o * i d o * o + - , i , u * i o + a l i - , a d e ;u r i * ? 4 E RN E R %f& (" v i d / D Re * ? , - f r a g e + d e r
:o l k - i + i , i a , i v e u + d 7 a r , i a l r e f o r )E , e + M e i t s c h r i , t f Nr Sch we i " er i s c h e s 9ec ht , vo l . C. ( 19. 2! , pA g . C4 0 @ - - . 0 [ D E 5, D&e f a? r e+
i + d er E+ , >i * k l u + g d er d i r e k , e + De )o k r a , i e a , e+ ?e u e M N r i c h e r M e i t u ng , +F ). 1 . C 4 , d e 12 d e N u+ i o de 1 9 .2 0 $A N 6 $ 8 B E R,
Di e S ch r a n ; e n d e r .e r f a s s u n g s r e v i s i o n , i ! i d / , + F). 1 / 9 de 1. de e+ero de 19..
1/4
.id/ infra, pAg. /91 @ --.
Karl Loewenstein
/ lo largo de la discusi"n, los constitucionalistas cristalizaron y destacaron una
serie de l'mites inmanentes que se enfrentar'an al pouoir constituant del ueblo:
la imosibilidad de hecho de e)ecutar una reforma arcial, el oner en eligro la
e.istencia nacional al reducir, or e)emlo, el otencial de defensa, la violaci"n
de la estructura de -stado de derecho, del orden fundamental democrtico, de los
derechos fundamentales, en esecial si fuesen er)udicados el rinciio de
igualdad y la dignidad humana, el orden fundamental federal. Aodos estos
3valores fundamentales4 deben significar un l'mite imuesto a cualquier
enmienda constitucional, y naturalmente tambi*n rige cuando la acci"n arte
de las autoridades federales.
-n +ltimo t*rmino se odr'an eliminar todas las dudas y reservas razonables si en
Suiza se cogiese el toro or los cuernos y se decidiese introducir con lena amlitud
la )urisdicci"n constitucional. -ntre los ms imortantes constitucionalistas no se
discute la necesidad de reformar m+ltiles untos de la :onstituci"n federal.
0$6
Si
bien la Dederaci"n se ha encargado constitucionalmente de garantizar las
:onstituciones de los cantones,
0$8
con lo cual est ermitido un e.amen de su
constitucionalidad llevado en la rctica de la reforma ms e.acta, no e.iste en Suiza
ning+n control )udicial frente a las leyes federales. Si realmente fuese necesario
revenir osibles iniciativas oulares anticonstitucionales, la soluci"n ms clara y
ms rctica ser'a el establecimiento de un tribunal constitucional, ara lo cual el
Aribunal Dederal de Lausana estar'a magn'ficamente cualificado. #0@670@@&
5NSA S:EC5A?F SNKE- -L S-2ACFC-2AN :N2SACA?:CN2/L
:on la e.resi"n 3sentimiento constitucional4 :3erfassungsgefEhl; se toca uno de
los fen"menos sicol"gico7sociales y sociol"gicos del e.istencialismo ol'tico ms
dif'ciles de catar. Se odr'a describir como aquella conciencia de la comunidad
que, trascendiendo a todos los antagonismos y tensiones e.istentes
oliticoartidistas, economicosociales, religiosos o de otro tio, 'ntegra a
detentadores y destinatarios del oder en el marco de un orden comunitario
obligatorio, )ustamente la constituci"n, sometiendo el roceso ol'tico a los
intereses de la comunidad. -ste fen"meno ertenece a los imonderables de la
e.istencia nacional y no uede ser roducido racionalmente, aunque uede ser
fomentado or una educaci"n de la )uventud llevada a cabo consecuentemente y,
bien es cierto, de manera muy diferente a la disosici"n sobre el ael de la
:onstituci"n de Veimar #art'culo 0,>, rrafo %, frase $&, seg+n la cual cada
escolar, al terminar la escuela, deb'a recibir en mano un e)emlar de la
:onstituci"n. Aambi*n uede contribuir en algo al fortalecimiento del sentimiento
constitucional el mane)o consciente, ero no insistente, del simbolismo
nacional.
0$=
Sin embargo, la formaci"n del sentimiento constitucional deende
amliamente de los factores irracionales, de la mentalidad y la vivencia hist"rica
de un ueblo, esecialmente de si la constituci"n ha salido airosa tambi*n en
1/.
Cfr. el )u@ ilu-,ra,ivo pro@e*,o para u+a +ueva Co+-,i,u*i1+ Mederal ela9orado por el *o+o*ido iu-pu9li*i-,a de Ba-ilea
5AQ (5BODEN *o+ la a@uda de -u- e-,udia+,e-" Die Bundesverfassungwie sie sein ;onnte, Ba-ilea, 19.90 el pro@e*,o -a*a
fre*ue+,e)e+,e prove*?o de la- )oder+a- -olu*io+e- de la 'e@ Mu+da)e+,al de Bo++
1/2
Ar,<*ulo- ., 2, 3., +F). C, @ 10/, +F). /
1/C
6o9re e-,e ,e)a de la -o*iolog<a e-,a,al i+de9ida)e+,e a9a+do+ado, vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N, Betrachtunge N!er
politischen Sym!olismus, ?o)e+aNe a Rudolf 'au+, $a)9urgo, 19., pAg. ..9 @ --.
Karl Loewenstein
*ocas de necesidad nacional. -l sentimiento constitucional no uede ser
e.licado e.clusivamente or la longevidad de una constituci"n, aunque sin duda
la validez de la :onstituci"n de la ?ni"n americana, sin modificar durante cerca de
dos siglos, ha contribuido a su fuerza simb"lica casi m'stica.
-l sentimiento constitucional no se uede equiarar en absoluto con la conciencia
nacional. 9ay ueblos en los cuales este sentimiento es e.tremadamente fuerte y
otros en los cuales est d*bilmente desarrollado.
-stas observaciones em'ricas conducen a una afirmaci"n general y
rofundamente inquietante: en nuestro tiemo el ueblo ;y esto rige tanto ara
la amlia masa como ara la mayor'a de los intelectuales; ha de)ado de tener
un contacto ersonal con su constituci"n.
0$>
La constituci"n no dice nada sobre lo
que ms le interesa al hombre de la calle, el an diario, el traba)o, la familia, el
descanso, la situaci"n y la afirmaci"n de la e.istencia del individuo en una
sociedad cada vez ms comlicada. 5ara la masa de los ciudadanos, la
constituci"n no es ms que un aarato con el cual se efect+a la lucha or el
oder entre artidos y fuerzas luralistas, siendo ellos tan s"lo los esectadores
asivos. Si bien es cierto que aarentemente ha surgido del ueblo a trav*s del
sufragio universal, la realidad es que la constituci"n es el roducto de los ol'ticos
rofesionales y de los managers ol'ticos, habi*ndose convertido su gesti"n en el
camo de batalla de los interesados y en la elota de )uego de los esecialistas de
la constituci"n. Maciada de su telos democrtico, la constituci"n es en muchos
lugares comletamente a)ena al ueblo. O nada ueden cambiar los intentos bien
intencionados de acercar al ueblo las reglas de un mero mecanismo de gesti"n
revisti*ndolas de un lengua)e oular, y esto en el suuesto de que la naturaleza
de la cosa ermitiese a este intento tener *.ito. #$117$1%&.
La gran cuestin de confian1a.
-n este unto, el cient'fico de la ol'tica esecializado en derecho comarado se
enfrenta con un verdadero dilema: en qui*n tendr que tener ms confianza ;o
quiz menos desconfianza;, Qen el ueblo que act+a como electorado y que est
movilizado, informado y tambi*n adoctrinado or los artidos ol'ticos, o en el
arlamento cuyos miembros estn sometidos a las directrices y dictados de las
oligarqu'as de los artidosR -sta situaci"n no queda descrita con toda e.actitud
con la conocida antinomia de democracia lebiscitaria y arlamentaria, ya que los
reresentantes han de)ado desde hace tiemo de ser una *lite, libres en su
caacidad de decisi"n, reresentantes de toda la naci"n y resonsables tan s"lo
ante su conciencia: en la actualidad, estn ms ligados a los artidos y a los
intereses que el elector aislado. Fientras que la garra de hierro de la )erarqu'a
del artido ol'tico no uede ser aflo)ada en virtud de la coacci"n e)ercida or la
fracci"n y or la solidaridad del artido, las consignas de *ste e)ercen en la
conducta del electorado una influencia mucho ms flo)a y en absoluto decisiva,
como lo muestra la e.eriencia. La teolog'a oular e.resada en el oular dicho
ox populi ox dei uede que sea una m'stica vaga y hasta una roaganda
1/3
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, D:erfa--u+g-re*?,E @ D:erfa--u+g-reali,B_,E, e+ 5rc%v des *ffentlichen 9echts, vol CC (19.1O
./!, pAg. 4/ @ --
Karl Loewenstein
totalitaria, ero el gran eligro ara el orden del -stado de derecho yace no en el
ueblo, sino en el carcter h'brido de las mayor'as arlamentarias y en los
maquinadores de los artidos cuando su decisi"n es definitiva. La elecci"n es dif'cil.
:omo ocurre frecuentemente en la ol'tica, hay que enfrentarse con una cuenta
en la que queda resto. <e cualquier manera al autor, que ha vivido en una
democracia durante ms de un cuarto de siglo, le es ms simtica la ox populi
;reconociendo que en absoluto es infalible; que la interretaci"n aut*ntica de la
voluntad divina or un todooderoso )efe de gobierno y los caciques de su artido.
#$1,7$16&
SNKE- L/ :L/SCDC:/:CN2 <- L/S :N2SACA?:CN2-S
Los esquemas anticuados de clasificaci"n
1. /quella clasificaci"n que diferencia entre las constituciones que estn
contenidas en un documento formal y aquellas que no lo estn, asa de
largo sobre el roblema. 5rcticamente todos los -stados oseen hoy una
constituci"n escrita. -n la actualidad carecen de ella solamente Jran
Kreta!a, 2ueva [elanda y -sa!a. /ntes de que los comunistas tomaran el
oder, 9ungr'a erteneci" tambi*n a este gruo. 5ero un -stado sin
constituci"n escrita no es en absoluto un -stado carente de constituci"n.
/unque Jran Kreta!a tradicionalmente ha desde!ado la unificaci"n de sus
convenciones constitucionales en un documento +nico y esec'fico, la mayor
arte del orden fundamental britnico est articulada en forma de ley,
emezando con la legislaci"n del tiemo de la Glorious 4eolution hasta la
serie de Eeresentation of 5eole /cts tras 0>=$, 5arliament /cts de 0@00 y
0@,@, y Finisters of the :rown /ct de 0@%= y otras.
5or otra arte, se comrende erfectamente que la ausencia total de un
documento constitucional no debe ser equiarada con la e.istencia de
una constituci"n no escrita. Mac'os constitucionales de este tio son
caracter'sticos en muchas autocracias contemorneas.
Aodos los -stados con un documento constitucional oseen adems
derecho constitucional en forma de ley, as' como una gran cantidad de
usos constitucionales y reglas convencionales no formuladas or escrito.
-sta circunstancia condu)o a la teor'a del -stado euroeo continental a la
+til distinci"n entre derecho constitucional formal, que est reunido en un
+nico documento llamado 3:onstituci"n4, y derecho constitucional material,
constituido or leyes individuales y normas constitucionales
consuetudinarias
/. Ntra de las clasificaciones tradicionales distingue, en relaci"n con la
mecnica del rocedimiento ara enmiendas constitucionales, entre
constituciones fle.ibles y r'gidas. -n la rctica, esta distinci"n coincide
con la clasificaci"n entre constituciones escritas y no escritas, dado que
las formas constitucionales de las +ltimas ueden ser modificadas or
legislaci"n ordinaria; hace tambi*n referencia, sin embargo, a aquellos
Karl Loewenstein
-stados con un documento constitucional roio, en el caso de que la
constituci"n misma ueda ser cambiada como una ley corriente; un
e)emlo es la :onstituci"n :arlo7/lberto de 0>,@ en Ctalia.
<ado que a+n en -stados con documentos constitucionales, la enmienda
constitucional formal no es el medio ms imortante ara la adataci"n
del documento constitucional a las transformaciones fcticas, el
rocedimiento de enmienda constitucional, y con ello la diferencia entre
-stados con y sin documento constitucional, ha erdido amliamente su
significado como criterio ara una clasificaci"n.
. Ntro de los esquemas de clasificaci"n tradicionales se refiere ms bien a
los tios de gobierno que se deducen de las constituciones, que estas
mismas. La distinci"n entre 3formas4 de gobierno o 3de -stado4
reublicano y monrquico es bien conocida: ?na alicaci"n de este
criterio ara clasificar las constituciones conducir'a a colocar a Jran
Kreta!a y a Suecia en la misma categor'a que /rabia Saud' o el 2eal,
con lo cual esta clasificaci"n queda, evidentemente, sin valor. La distinci"n
entre el e)ecutivo arlamentario y no arlamentario es un e)emlo ms de
que la distinci"n se basa sobre las formas o tios de gobierno y no sobre
las constituciones mismas: en este caso se tendr'a que oner en el mismo
gruo al residencialismo americano y la :arta francesa de 0>0,, lo cual
es un resultado igualmente insatisfactorio. Ntras clasificaciones estndares
se fi)an fundamentalmente en caracter'sticas o instituciones marginales
como, or e)emlo, si el "rgano e)ecutivo suremo est elegido or el
arlamento o directamente or el ueblo, o si la legislaci"n tiene lugar con
un sistema unicameral o bicameral.
4. Dinalmente, queda la distinci"n entre organizaciones estatales federales y
unitarias. -s seguro que este criterio ha conservado ms valor que la
mayor arte de los otros; sin embargo, como se e.ondr ms
adelante,
0$@
esta clasificaci"n ha erdido gran arte de su valor ara catar
la realidad, ya que el rinciio federal ha sufrido una rogresiva erosi"n
en los -stados tradicionalmente federales. #$1=7$1@&
Constituciones originarias y derivadas
Ka)o una constituci"n 3originaria4 se entiende un documento de gobierno que
contiene un rinciio funcional nuevo, verdaderamente creador, y or tanto
3original4, ara el roceso del oder ol'tico y ara la formaci"n de la voluntad
estatal. La e.resi"n de constituci"n 3derivada4 #o 3derivativa4& designa un tio de
constituci"n que sigue fundamentalmente los modelos constitucionales nacionales
o e.tran)eros, llevando a cabo tan s"lo una adataci"n a las necesidades
nacionales. -l decidir si una constituci"n es realmente creadora o simlemente una
coia, suone, frecuentemente, un )uicio de valor sub)etivo. Fuy ocos
considerarn a la :onstituci"n francesa de 0@,8 como verdaderamente, creadora,
1/9
. .id/ infra, pAg. . @ --.
Karl Loewenstein
mientras que las oiniones sern disares ante la :onstituci"n de Veimar, que
contiene una serie de rasgos originales.
Las constituciones originarias son relativas y absolutamente oco frecuentes. / lo
largo de los a!os ha habido oco es'ritu inventivo en la creaci"n de constituciones,
lo que tiene su raz"n de ser en el carcter fundamentalmente conservador del
hombre ol'tico, que es, or lo tanto, adverso a roturas violentas con el asado. ?na
esecie de is inertiae conduce a las reformas constitucionales, la mayor'a de las
veces, nuevamente a los canales tradicionales de la e.eriencia nacional. / esto hay
que a!adir que e.erimentos con novedades constitucionales suelen ser eligrosos.
Solamente revolucionarios sociales en gran escala son aroiados ara roducir
nuevas formas constitucionales. #$1@7$01&
:onstituciones ideol"gico7rogramticas y utilitarias
Ntro criterio digno de ser tenido en cuenta ara una clasificaci"n realista de las
constituciones es el anlisis de su contenido ideol"gico. :abr'a establecer una
distinci"n entre constituciones 3cargadas4 ideol"gicamente o con un 3rograma4
ideol"gico y, or otra arte, constituciones ideol"gicamente neutrales o uramente
utilitarias. <ado que el telos del constitucionalismo de la rimera *oca fue la
limitaci"n del oder absoluto y la rotecci"n de los destinatarios del oder contra la
arbitrariedad y falta de mesura de los detentadores del oder, todas las
constituciones del final del siglo LMCCC rinciios del LCL estn necesariamente
te!idas de ideolog'a liberal; esta influencia se manifiesta latentemente en la
distribuci"n de tareas estatales a varios detentadores del oder, resectivamente
controlados, y abiertamente en la inclusi"n en el documento constitucional de un
catlogo de derechos fundamentales. ?na vez que el constitucionalismo liberal hubo
sido acetado generalmente en el mundo occidental, y los comonentes liberales no
arec'an requerir ning+n *nfasis esecial, surgi" otro tio, que se resent" como un
cuadro uramente utilitario destinado a regular, sin intenciones ideol"gicas
declaradas u ocultas, el mecanismo del roceso gubernamental. -ste tio de
documentos constitucionales refle)an fielmente el otimismo nacionalista del siglo
LCL, que tom" como algo sobrentendido el rogreso irresistible del constitucionalismo.
:omo e)emlo se ueden citar la :onstituci"n Dederal de KismarcI de 0>=0, que no
es ms que el establecimiento de estatutos, como en una asociaci"n, regulando la
gesti"n de los negocios gubernamentales en los "rganos estatales sueriores.
-stas constituciones ideol"gicamente neutrales se roonen, sin ning+n tio de
referencia ideol"gica, ofrecer un cuadro funcional dentro del cual las fuerzas
sociales y ol'ticas de la comunidad debern enfrentarse en libre concurrencia;
esto, naturalmente, en el suuesto de que utilicen las instituciones e.istentes y
se sometan al mecanismo rescrito ara el roceso del oder. ?na de las ms
recientes constituciones de carcter redominantemente utilitario es la de la CM
Ee+blica francesa de 0@,8, que s"lo hace referencia, de asada, a la ideolog'a
liberal en el rembulo.
-stas constituciones son frecuentemente verdaderos catecismos ol'ticos ms
que indicaciones materiales ara el desenvolvimiento racional del roceso
Karl Loewenstein
gubernamental. -ste unto uede ayudar a e.licar el emeoramiento del estilo
contemorneo en la formulaci"n constitucional, cuya verbosidad no tiene nada
en com+n con la concisi"n de la :onstituci"n americana o la recisi"n de la
belga. ?n conocido e)emlo de constituci"n condicionada ideol"gicamente es
la me.icana de 0@0=, con su e.resa orientaci"n hacia un orden social de tio
socialista. Ntros -stados conmemoran el nacimiento de su Ley Dundamental
bautizando una calle o una laza con dicha fecha; F*.ico es, sin embargo,
aarentemente el +nico a's que honra de esta manera un art'culo de la
:onstituci"n, el 0$%, que roclama el rinciio del -stado social de bienestar. La
:onstituci"n de Veimar mezcl" con romiscuidad ideolog'as liberales y
socialistas. :ada vez se comleta y se aml'a ms el catlogo clsico de las
libertades individuales or medio de derechos sociales y econ"micos del
ueblo, ara cuya realizaci"n se hace necesario una acci"n ositiva or arte de
los detentadores del oder.
0%1
Si bien la :onstituci"n sovi*tica de 0@%8 mostr"
una cierta reserva ideol"gica ;el acento socialista se limita a los derechos y
deberes de los ciudadanos #art'culo 00> y siguientes&;, la :onstituci"n h+ngara
de 0@,> est llena de referencias a los traba)adores, obreros, roletarios y dems.
Las :onstituciones de 5ortugal #0@%%&, /ustria #0@%,& y -ire #0@%=& navegan ba)o
la bandera del catolicismo. La Ley Dundamental de Konn establece, en un lugar
reeminente de la introducci"n a la estructura gubernamental roiamente dicha
#art'culo $1, rrafo 0&, el rinciio ideol"gico de que 3la Ee+blica Dederal
/lemana es un -stado federal, democrtico y social4, reitiendo el elemento social
y a!adiendo el conceto 3-stado de derecho4 en el art'culo $>, donde se
declarar tambi*n que dichos rinciios son obligatorios ara los L8nder5 -n todos
estos casos, la estructura ideol"gica osee ms que un mero carcter declarativo.
Aiene un comleto sentido normativo y enfrenta a la rctica constitucional con la
tarea comletamente nueva de en)uiciar el roceso ol'tico en su conformidad con
estos valores y remisas ideol"gicas.
0%0
Si esta tendencia ersiste, uede ser que
se haga necesario buscar un corresondiente criterio ara la clasificaci"n de las
constituciones.
L/ 5-EM-ESCN2 <- L/ :N2SACA?:C\2 / AE/M-S <- L/ /?AN:E/:C/
FN<-E2/.
Si al rinciio, un documento constitucional formal serv'a ara limitar el e)ercicio del
oder ol'tico en inter*s de la libertad de los destinatarios del oder, la
e.istencia hoy de una constituci"n escrita no imlica, en absoluto, ipso facto
una garant'a de distribuci"n y, or lo tanto, limitaci"n del oder. :ada vez con
ms frecuencia, la t*cnica de la constituci"n escrita es usada conscientemente
10
1/. .id/ mira, pAg. 93 @ --
11
1/4. E+ la RepF9li*a de Bo++, la +e*e-idad de po+er de a*uerdo la prA*,i*a pol<,i*a *o+ lo- pri+*ipio- ideol1gi*o- de
la 'e@ Mu+da)e+,al, Hue po-,ula+ el E-,ado -o*ial @ de)o*rA,i*o de dere*?o, Nu-,i*ia -o*ial @ re-pe,o a la dig+idad
?u)a+a, ?a eGigido *o+-idera9le- e-fuerIo- a lo- ,ri9u+ale- (*fr. #8'(86 MEDERER, DDie Re*?,-O-pre*?u+g de-
Bu+de-verfa--u+g-geri*?,- Iu) &ru+dge-e,I ger die Bu+de-repu9lik Deu,-*?la+dE, e+ 7ahr!uch des *ffentlichen 9echts der
1egenwart (+. -erie!, ((( (19.4!, pAg. 3 @ --. El pro9le)a ?a produ*ido u+a li,era,ura )u@ eG,e+-a0 vid/ ERN6T MOR6T$OMM,
.erfassungspro!leme des So"ialsaates (5u+-,er, 19.4!0 $AN6 &ERBER, DDie 6oIial-,aa,-klau-el de- &ru+dge-e,Ie-E, e+ 5rchiv
des *ffentlichen 9echts, 'QQQ( (19.2!, pAg. 1 @ --.0 &\NTER D\R(&, DDer &ru+dre*?,--a,I vo+ der 5e+-*?e+>erdeE, e+
5rchiv des *ffentlichen 9echis, 'QQQ( (19.2!, 11C @ --. E+ 9a-e al ar,<*ulo 1W de la Co+-,i,u*i1+, Hue ,ie+e por o9Ne,o
la pro,e**i1+ de la dig+idad ?u)a+a, el Tri9u+al Mederal 6upre)o 'Bundesgerichthof&, pro?i9i1 el u-o del de,e*,or de
)e+,ira- -i+ el *o+-e+,i)ie+,o del a*u-ado 'vid/ Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Srafsachen, :! (1.4, !.
Karl Loewenstein
ara camuflar reg'menes autoritarios y totalitarios. -n muchos casos, la
constituci"n escrita no es ms que un c"modo disfraz ara la instalaci"n de una
concentraci"n del oder en las manos de un detentador +nico. La constituci"n ha
quedado rivada de su intr'nseco telos: institucionalizar la distribuci"n del
e)ercicio del oder ol'tico.
/enas sirve de consuelo que la democracia constitucional en su derrota haya
conseguido una victoria 'rrica: ning+n sistema ol'tico de nuestros d'as uede
ermitirse rechazar abiertamente la ideolog'a democrtica, seg+n la cual todo el
oder emana del ueblo y el e)ercicio del oder solamente es leg'timo cuando
est de acuerdo con la voluntad oular. -n un sentido esiritual, or lo menos, el
mundo esiritual se ha searado del autoritarismo. Las rotestas nostlgicas de
ciertas "lites marginales ara que vuelvan los buenos tiemos, cuando
ermanec'a esclavo aquel que era esclavo, no ueden cambiar nada en esa
verdad inamovible de que hoy el ueblo es or todas artes la fuente del oder
ol'tico.
?na constituci"n democrtica reviste siemre a cualquier r*gimen de una cierta
resetabilidad. Los maquiavelistas de +ltima hornada han descubierto que el
credo democrtico es la ancarta ba)o la cual ueden erseguir su sombr'a
tarea. La constituci"n escrita se ha convertido, or lo tanto, en la taadera del
nudo oder.
/unque el documento constitucional roclama solemnemente las formas e.ternas
del roceso democrtico, las relaciones internas no afligen a nadie, a e.ceci"n
del ueblo al que se le ofrece la forma y se le riva de la substancia.
Las maniulaciones de los modernos detentadores del oder aut"cratas han
transformado la constituci"n, que de ser un instrumento ara la libertad, se ha
convertido en un instrumento ara la oresi"n. Su telos originario, la distribuci"n
del oder ol'tico entre diversos detentadores del oder con el fin de limitar su
oder absoluto, se ha transformado en el efecto contrario.
?na mirada a ciertos documentos recientes que se llaman 3constituciones4 es
suficiente ara constatar la rogresiva e.tinci"n del sentido original de la
constituci"n escrita. ?n n+mero creciente de -stados, que s"lo en un sentido
nominal y semntico son -stados constitucionales, alardean de oseer ulidos
documentos constitucionales en los que no faltan ninguno de los accesorios de
una democracia totalmente articulada. <urante el siglo LL, fue Cberoam*rica el
mbito referido en el que surgi" la autocracia revestida de gobierno
constitucional. Sin embargo, actualmente florece en muchos a'ses la rctica de
adornar la simle autocracia con una constituci"n escrita. -ntre ellos se
encuentran -stados desde hace largo tiemo indeendientes, y otros que acaban
de liberarse de un dominio feudal y colonial. /l rimer gruo siguen erteneciendo
siemre algunos -stados de Cberoam*rica, aunque +ltimamente se arecia una ola
democrtica contra las dictaduras; al segundo gruo ertenecen rcticamente
todos los -stados rabes, )unto al Crn, /fganistn, Ahailandia #Siam&, :orea del
Sur y Mietnam del Sur. 5ero el mayor grado de erversi"n de la constituci"n
escrita ara fines autocrticos se encuentra en el mbito comunista del oder: en
Karl Loewenstein
la ?ni"n Sovi*tica, en sus sat*lites de -uroa y /sia, y en la :hina ro)a. 5or todas
artes, la romulgaci"n de estas constituciones fue celebrada con gran oma.
5ero la fuente del oder constituyente del ueblo soberano estaba bloqueada
desde el rinciio a trav*s de estas nuevas ;o ara el historiador, no tan nuevas
; rcticas de maniular el roceso ol'tico desde arriba.
0%$
-n nuestra *oca
tecnol"gica la autocracia se ha comletado de tal manera que uede hasta
mane)ar la Ley Dundamental seg+n su voluntad. #$0%7$08&
LA CLASI0ICACION (ONTOLO-ICA) DE LAS CONSTITUCIONES
5ara evitar la alabra 3e.istencial4, tan de moda, este nuevo anlisis se llamar
3ontol"gico4.
0%%
<e acuerdo con esto, las constituciones odrn ser diferenciadas
seg+n su carcter normativo, nominal y semntico.
0%,
La cn%tit&ci+n nrmati/a
-n lugar de analizar la esencia y el contenido de las constituciones, el criterio del
anlisis ontol"gico radica en la concordancia de las normas constitucionales con
la realidad del roceso del oder. Su unto de artida es la tesis de que una
constituci"n escrita no funciona or s' misma una vez que haya sido adotada or
el ueblo, sino que una constituci"n es lo que los detentadores y destinatarios del
oder hacen de ella en la rctica. -n una amlia medida, la cuesti"n fundamental
sobre si se har realidad la conformaci"n esec'fica del oder revista
constitucionalmente deende del medio social y ol'tico donde la constituci"n
tiene que valer. :uando se imlanta, sin una revia educaci"n ol'tica, una
democracia constitucional lenamente articulada en un -stado, reci*n liberado de
la autocracia tradicional o de la tutela colonial, es casi un milagro si toma ra'ces
inmediatamente. 5ara que una constituci"n sea viva, debe ser, or lo tanto,
efectivamente 3vivida4 or destinatarios y detentadores del oder, necesitando un
ambiente nacional favorable ara su realizaci"n. La tradici"n autocrtica en el
roceso gubernamental tendr que haberse erdido lo suficiente entre los
gobernantes y los gobernados, ara que el -stado constitucional tenga una faire
chance de *.ito. 5ara que una constituci"n sea viva, no es suficiente que sea
1/
.i d/ inf ra, pAg. . @ --
1
El Pe!ster> s ?ew Col legiate Di ctionary defi+e Do+,ol1gi*oE *o)o u+ ,=r)i +o Hue ?a*e r ef er e+*i a a l a D*i e+*i a del -e r
o de l a r eal i dad0 l a r a)a del -a9er Hue i+ve-,iga la +a,uraleIa, la- *ualidade- e-e+*iale- @ la- rela*io+e- del -erE (,?e
-*ie+*e of 9ei +g or r eal i , @0 , ?e 9r a +*? of k+o>l edge , ?a, i +ve- , i ga, e - , ?e +a, ur e , e- -e +, i a l proper,ie-, a+d rela,io+- of
9ei+g!. E+ la fi lo-of<a -i -, e)A,i*a, la pala9ra Do+,ol1gi*oE e-,A 9ie+ a-e+,ada de-de P#:TO:, or+a de 7la,1+ *o)o eGpre-i1+
de la realidad a9-o lu,a de la idea. El 1rosse Broc;haus (19..! le defi+e" DAHuello Hue e- *o+o*i9le e+ el -er.E
14
6o 9r e l o Hu e - i g ue , v i d / % A R ' ' O E 4E N 6 T E ( N , 9e f l e ) i o ns on t he .a l u e of Constitutions in :ur 9evolutionary 5ge, e+
ARNO'D#. ;8RC$ER(edi,or!, Constitutions and Constitutional Trends after Porld Par (( (Nueva York, 19.1!, pAg. 191 @ --. El
ar,<*ulo ?a -ido ,a)9i=+ pu9li*ado e+ la Revue fra+*ai-e de -*ie+*e poli,iHue, (( (19./!, pAg. . @ --. , @ 1 @ --. 8+a
,radu**i1+ Lpor *ier,o, de,e-,a9leL -e e+*ue+,ra ,a)9i=+ e+ ar+old #. Iur*?er (edi,or!, :erfa--u+ge? +a*? de) I>ei,e+
4el,krieg (5ei-e+?ei)O&la+, 19.2!, pAg. /10 @ --. BEN#A5(N A%;(N, DO+ ,?e -, a9il i,@ a+d real i,@ of Co+-,i ,u,io+-E, e+ 6*rip,a
$iero-ol@)i ,a+a, 6,udie- i+ 6o*ial 6*ie+*e, ((( (19..!, pAg. 1 @ --. , par,ie+do de la- *a,egor<a- e-,a9l e*ida- por el au,or,
*la-ifi*a la- *o+-, i,u*io+e- -egF+ -u re-pe*,iva e-,a9i lidad o fragil idad. E-,ado- *o+ *o+-,i ,u*io+e- e-,a9le- -o+ aHuello-
Hue ?a+ *o+,i+uado fu+*io+a+do -i+ u+ *a)9io revolu*io+ario0 la- *o+-,i ,u*io+e- frAgil e- eGi -,e+ e+ aHuello- E-, ado- e+ lo-
Hue el poder pol<, i*o ?a -ido al*a+Iado e+ u+ pro*edi)ie+,o +o previ-,o por la *o+-,i,u*i1+. El *ri ,erio de di-, i+*i1+ -e
9a-a, e- *i er,o, e+ ele)e+,o- o+,ol1gi*o-, pero pare*e de)a-iado )e*a+i*i-,a. Cua+do u+a *o+-, i,u*i1+ e- e-,a9le, +o
-ig+if i*a e-,o -i)ul,A+ea)e+,e Hue -erA o9-ervada0 por lo *o+,rario, -u per)a+e+*ia puede Nu-,a)e+,e re-ul,ar de Hue +o e-
o9-ervada por lo- de,e+,adore- del poder. Mre*ue+,e)e+,e, el progre-o ?a*ia u+ *o+-, i,u*io+al i-)o de)o*rA,i*o -1lo -e
podrA al*a+Iar a ,rav=- de u+ *a)9io revolu*io+ario *o+ el pre-e+,e orde+ *o+-,i ,u*io+al
Karl Loewenstein
vlida en sentido )ur'dico. 5ara ser real y efectiva, la constituci"n tendr que ser
observada lealmente or todos los interesados y tendr que estar integrada en la
sociedad estatal, y *sta en ella. La constituci"n y la comunidad habrn tenido que
asar or una simbiosis. Solamente en este caso cabe hablar de una constituci"n
normativa: sus normas dominan el roceso ol'tico o, a la inversa, el roceso del
oder se adata a las normas de la constituci"n y se somete a ellas. 5ara usar
una e.resi"n de la vida diaria: la constituci"n es como un tra)e que sienta bien y
que se lleva realmente. #$087$0=&
La cn%tit&ci+n nminal
-l carcter normativo de una constituci"n no debe ser tomado como un hecho dado
y sobrentendido, sino que cada caso deber ser confirmado or la rctica. ?na
constituci"n odr ser )ur'dicamente vlida, ero si la dinmica del roceso ol'tico
no se adata a sus normas, la constituci"n carece de realidad e.istencial. -n este
caso, cabe calificar a dicha constituci"n de nominal. -sta situaci"n no deber, sin
embargo, ser confundida con la conocida manifestaci"n de una rctica
constitucional diferente del te.to constitucional. /l rinciio era la alabra, ero *sta
cambia su significaci"n en cuanto toma contacto con la realidad. Las constituciones
no cambian tan s"lo a trav*s de enmiendas constitucionales formales, sino que estn
sometidas, quizs en mayor grado, a la metamorfosis imercetible que sufre toda
norma establecida or efecto del ambiente ol'tico y de las costumbres. Lo que la
constituci"n nominal imlica es que los resuuestos sociales y econ"micos
e.istentes ;or e)emlo, la ausencia de educaci"n en general y, en articular, de
educaci"n ol'tica, la ine.istencia de una clase media indeendiente y otros factores
; en el momento actual oeran contra una concordancia absoluta entre las normas
constitucionales y las e.igencias del roceso del oder.
La funci"n rimaria de la constituci"n nominal es educativa; su ob)etivo es, en un
futuro ms o menos le)ano, convertirse en una constituci"n normativa y determinar
realmente la dinmica del roceso del oder en lugar de estar sometida a ella. O
ara continuar con nuestro s'mil: el tra)e cuelga durante cierto tiemo en el armario y
ser uesto cuando el cuero nacional haya crecido. #$0>&
La cn%tit&ci+n %emntica
Fientras la tarea original de la constituci"n escrita fue limitar la concentraci"n del
oder, dando osibilidad a un libre )uego de las fuerzas sociales de la comunidad
dentro del cuadro constitucional, la dinmica social, ba)o el tio constitucional aqu'
analizado, tendr restringida su libertad de acci"n y ser encauzada en la forma
deseada or los detentadores del oder. La conformaci"n del oder est congelada en
beneficio de los detentadores fcticos del oder, indeendientemente de que *stos
sean una ersona individual #dictador&, una )unta, un comit*, una asamblea o un
artido. -ste tio se uede designar como constituci"n semntica. Si no hubiese en
absoluto ninguna constituci"n formal, el desarrollo fctico del roceso del oder no
ser'a notablemente diferente. -n lugar de servir a la limitaci"n del oder, la
constituci"n es aqu' el instrumento ara estabilizar y eternizar la intervenci"n de los
Karl Loewenstein
dominadores fcticos de la localizaci"n del oder ol'tico. O ara continuar con el
s'mil anterior: el tra)e no es en absoluto un tra)e, sino un disfraz.
-n las constituciones semnticas, sin embargo, se dan s'ntomas seguros que
ermiten reconocer su carcter ontol"gico: cuando el residente del -stado uede
ermanecer sin limitaci"n temoral en su cargo; cuando est autorizado a oner su
veto a las decisiones de la asamblea legislativa, sin que, en +ltimo t*rmino, se recurra
a la decisi"n del electorado; cuando la confirmaci"n de las decisiones ol'ticas
fundamentales est reservada a lebiscitos maniulados, en lugar de un arlamento
libremente elegido; cuando en las elecciones est ermitido solamente un artido.
La constituci"n nominal encuentra su terreno natural en aquellos -stados en los
que el constitucionalismo democrtico occidental se ha imlantado, sin una revia
incubaci"n esiritual o madurez ol'tica, en un orden social de tio colonial o
feudal7agrario. /qu' )uega un ael imortante la ausencia de una clase media
consciente intelectualmente de s' misma y con indeendencia econ"mica. 5or
otra arte, la eliminaci"n del analfabetismo sigue siendo un requisito
indisensable ara el funcionamiento con *.ito de una constituci"n normativa.
2i la radio ni los s'mbolos electorales recientemente emleados ara analfabetos
son instrumentos vlidos. Cberoam*rica contin+a siendo, tanto antes como ahora,
el terreno tradicional en el que se asienta la constituci"n nominal. 2o se uede
desconocer, sin embargo, los rogresos innegables hacia un roceso normativo;
/rgentina, Krasil, :hile, :olombia, ?ruguay, F*.ico y :osta Eica ersisten,
aunque con interruciones ocasionales, en un aut*ntico normativismo. Los
nuevos -stados africanos y asiticos, novicios en las t*cnicas del gobierno
constitucional, tendrn que asar rimero or un amlio er'odo de arendiza)e
ba)o la constituci"n nominal antes de alcanzar la fase del normativismo
constitucional.
La constituci"n semntica, finalmente, no arece tener ning+n camo esec'fico.
5ueden surgir or doquier. -n el asado, las constituciones de los 2aoleones
encarnaron este tio. Los documentos constitucionales de la mayor arte de los
-stados neoresidencialistas ertenecen a esta categor'a. :omo 3tio ideal4 de
una constituci"n imlantada con el fin de asentar el oder en un gruo dominante,
se uede citar la :onstituci"n de :uba roclamada or el dictador Dulgencio
Katista tras su gole de -stado #0@6$&.
0%6
5rcticamente, todos los -stados
islmicos, con las osibles e.ceciones del L'bano ;siendo cristiana la mitad de
su oblaci"n; y de Aurqu'a, tienen constituciones uramente semnticas. La
camarilla dominante dinstica, de tio oligrquico7feudal o lutocrtico, aenas se
reocua de la letra de sus constituciones y menos todav'a del reseto a su
es'ritu. La rctica del totalitarismo contemorneo var'a considerablemente.
1.
BaNo e-,e do*u)e+,o *o+-,i,u*io+al *o)pue-,o de /.C ar,<*ulo- for)ulado- i)pe*a9le)e+,e, el pre-ide+,e -erA
de-ig+ado por el *o+-eNo de )i+i-,ro- (ar,. 113!0 pero el lado ir1+i*o e- Hue lo- )i+i-,ro- -o+ de-ig+ado- @ de-,i,uido-
di-*re*io+al)e+,e por el pre-ide+,e (ar,. 1/0, +F). 11!. 'a- e+)ie+da- *o+-,i,u*io+ale- reHuiere+ u+a )a@or<a de do-
,er*io- del *o+-eNo de )i+i-,ro- (ar,. /.C!. 'a -i,ua*i1+ fue D+or)aliIadaE, a la )a+era *o)o -e -uele+ +or)aliIar la-
*o-a- e+ Cu9a, por la +ueva *o+-,i,u*i1+ de 19.., )odelada -o9re la de 1940, pero -1lo ,ra- ?a9er -ido elegido por u+
per<odo de *ua,ro aKo- el ge+eral Ba,i-,a e+ +ovie)9re de 19.4, @ e-,o ,a)9i=+ a la )a+era *u9a+a de *ele9rar
ele**io+e-. Ba,i-,a fue derro*ado el / de e+ero de 19.9 por u+ au,=+,i*o leva+,a)ie+,o popular.
Karl Loewenstein
-sta f"rmula ha mostrado ser +til ara todos aquellos a'ses donde ha odido
imlantarse la autocracia comunista, y a+n en naciones con una considerable
tradici"n en el gobierno constitucional, como 9ungr'a y :hecoslovaquia. #$0>7$$$&
LA DES4ALORI7ACIO DE LA CONSTITUCIN ESCRITA EN LA DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL
La democracia constitucional en medio del siglo LL se encuentra en una crisis.
/un en -stados con un orden constitucional comletamente desarrollado, la
constituci"n escrita ha sufrido una imortante desvalorizaci"n funcional y una
*rdida de restigio.
0%8
Su brillo ha emalidecido visiblemente. <os roblemas
diferentes, aunque relacionados entre s', tendrn que ser tratados aqu'. -l
rimero hace referencia al hecho de que la constituci"n, aun en los -stados con
tradici"n normativa, no ser observada tan escruulosamente or los
detentadores del oder como lo era antes; no se actuar siemre de la manera
que beneficie a la ley fundamental del -stado. -l segundo se refiere a la
alarmante indiferencia de la masa de los destinatarios del oder frente a la
constituci"n, actitud sicol"gica que uede conducir, finalmente, a una atrofia de
la conciencia constitucional.#$$$7$$%&
0all% cn%ciente% en la a$licaci+n de la cn%tit&ci+n
Si se aceta como el resuuesto fundamental del constitucionalismo democrtico
que la constituci"n creada or el pouoir constituant del ueblo soberano ligue
tanto a detentadores como destinatarios del oder, hasta que sea enmendada a
trav*s de un rocedimiento revisto constitucionalmente, ser'a de eserar que la
constituci"n, tal como est escrita, fuese alicada lenamente, con su validez
normativa y sin e.ceci"n, or los detentadores del oder: gobierno, arlamento y
tribunales. 5ero se ueden citar casos en los cuales los detentadores del
oder, sin reseto a las disosiciones constitucionales, descuidan frecuentemente
los deberes que les ha imuesto la constituci"n.
-sta situaci"n de falta de observancia consciente de la constituci"n no debe ser
confundida con otro fen"meno com+n: en la constante cometici"n que e.iste
entre los detentadores del oder en el roceso ol'tico, cada uno intentar buscar
en las normas constitucionales que tiene que alicar la interretaci"n ms
c"moda ara sus tareas esec'ficas. 5or e)emlo, el gobierno federal se
atribuye una cometencia basndose en la constituci"n a costa de los -stados
miembros, y viceversa; una comisi"n de investigaci"n arlamentaria e.tiende sus
facultades ms all de sus roios l'mites; el gobierno se niega a resentar los
documentos e.igidos or el arlamento; en todos estos casos yacen leg'timas
controversias constitucionales, aun cuando la resectiva interretaci"n sea
12
'a -e**i1+ de dere*?o pF9li*o del (: Co+gre-o de la A*ade)ia de dere*?o *o)parado, Hue ,uvo lugar e+ ago-,o de
19.4 e+ 7ar<-, dedi*1 a e-,e ,e)a ,oda la -e-i1+ de u+ d<a 'vid/ el i+for)e ge+eral de $AN6 67ANNER, DDie Rolle der
:erfa--u+ge+ i) gege+>Br,ige+ poli,i-*?e+ u+d -oIiale+ 'e9e+E, e+ Rsterreichische Meitschrift fNr offentliches 9echt,
:(( (19..!, pAg. 9 @ --. E+,re o,ra- po+e+*ia- Hue fuero+ pre-e+,ada- e+ la -e-i1+, -ea+ *i,ada-" 4. #. &AN6$OM :AN DER
5EER6C$, D'e r1le de la *o+-,i,u,io+ 9elge da+- la vie poli,iHue e, -o*ialeE, e+ 9evue de l>=niversit( de Bru)elles, 19.4, pAg.
129 @ --.0 #O6^ 5(RANDA &ON;`'E;, DEl papel de la *o+-,i,u*i1+ e+ la vida pol<,i*a -o*ial *o+,e)porA+eaE, e+ Boletn del
0nstituto del Derecho Comparado de %()ico, :(( (19.4!, pAg. 21 @ --
Karl Loewenstein
calificada or el oonente como una violaci"n de la constituci"n, udiendo ser
esto hasta confirmado )udicialmente. 2o e.iste, sin embargo, un abuso
constitucional or arte del detentador del oder, sino que, or el contrario, cada
oonente fundamenta su conducta en la constituci"n.
Lo que aqu' se entiende ba)o una inobservancia consciente en la alicaci"n de la
constituci"n, es aquella situaci"n en la que una disosici"n constitucional esencial
no ser deliberada y consecuentemente alicada o realizada. <icha disosici"n
ermanecer entonces como una lex imerfecta, como letra muerta, en
contradicci"n con la suuesta obligatoriedad inalienable de la ley fundamental.
Las razones ara esta inobservancia son varias. ?na disosici"n constitucional
se uede resentar desde el rimer momento como irrealizable. Sin embargo, en
la mayor arte de los casos, las razones de esta inobservancia son de tio
uramente ol'tico: el convencimiento del gobierno, actualmente en el oder, de
que la alicaci"n de dicha disosici"n ir'a contra sus intereses esec'ficos; la
aversi"n de la constelaci"n de artidos que controlan la asamblea legislativa
contra la disosici"n en cuesti"n; la resi"n social y econ"mica determinados
gruos de inter*s contra su realizaci"n; factores de ol'tica e.terior. La
eliminaci"n de dicha norma a trav*s de una enmienda constitucional ser
frecuentemente imosible or la falta de la mayor'a requerida, o uede ser todav'a
ms imol'tica que su inobservancia tcita.#$$$7$$,&.
La er%i+n de la cnciencia cn%tit&cinal
5arece dif'cil ensar que la constituci"n signifique algo, en cualquier lugar, ara el
hombre medio triturado entre las fuerzas de arriba y de aba)o; su actitud ante
3su4 constituci"n es de indiferencia, orque *sta se muestra indiferente ante *l.
La masa del ueblo es lo suficientemente l+cida ara reclamar un m'nimo de
)usticia social y de seguridad econ"mica. 5ero ni la ms erfecta constituci"n
est en situaci"n de satisfacer estos deseos, or ms retencioso que ueda ser
el catlogo de derechos fundamentales econ"micos y sociales. La constituci"n no
uede salvar el abismo entre obreza y riqueza; no uede traer ni comida, ni
casa, ni roa, ni educaci"n, ni descanso, es decir, las necesidades esenciales de la
vida. -n aquellos a'ses occidentales donde la sociedad estatal uso roa hacia el
-stado de bienestar ;y esto es hoy el caso or todas artes;, este rumbo no se
tom" or obra de la constituci"n, cuyo liberalismo se oon'a a esta ol'tica, sino a
esar de la constituci"n y fuera de ella. /dems, el contenido del documento
constitucional ha erdido contenido material. Las reguntas vitales que afectan a
la vida diaria de la oblaci"n no son decididas, desde hace tiemo, or los
"rganos establecidos constitucionalmente, sino or los gruos de inter*s y los
artidos ol'ticos sobre los que la constituci"n guarda silencio y que, or lo tanto,
oeran fuera del marco constitucional.
0%=
Los salarios y las condiciones de traba)o
de los que deende la mayor'a de la oblaci"n sern negociados or los oligarcas
de los gruos luralistas ;asociaciones de emresarios y los sindicatos;. La
comleta indiferencia, cuando no hostilidad, de la masa de destinatarios del oder
frente a 3su4 constituci"n no de)a de tener cierta )ustificaci"n: lo que la
constituci"n describe comle)a y detalladamente ;el inter)uego de los
1C
.id/ mira, pAg-. 4// @ --., 44/ @ --
Karl Loewenstein
detentadores del oder en el roceso ol'tico; no concierne al hombre medio.
<e lo que las constituciones no hablan y sobre lo que asan de largo, constituye
ara *l, )ustamente, las necesidades vitales de su e.istencia diaria. Los rinciios
ideol"gicos roagand'sticos son ara el hombre de la calle romesas vac'as.
La constituci"n no ha hecho lo que *l deseaba ms: la creaci"n de un orden social
a rueba contra sacudidas y crisis. /un el leno emleo e.istente ha sido
comrado a costa de una latente inflaci"n. 2o de)a de tener una cierta iron'a el
hecho de que hoy, cuando la constituci"n escrita habiendo conquistado la casi
totalidad del mundo y alcanzado cuantitativamente su unto ms alto, se
encuentra, cualitativamente, en el unto ms ba)o de su restigio.
5ero quiz las causas de la resente ambivalencia del constitucionalismo
occidental, fen"meno en el cual la indiferencia de las masas frente a la
constituci"n es solamente un s'ntoma, yace ms rofundamente que en la simle
searaci"n entre la regulaci"n funcional del roceso del oder y la falta de
conciencia constitucional del ueblo. La suosici"n tradicional de que la
constituci"n escrita, cuando se limita a establecer el mecanismo de formaci"n de
la voluntad estatal, uede ser neutral frente a las realidades sociales y ol'ticas
de la dinmica del oder, y de que el documento constitucional uede y debe
acomodar en los marcos establecidos or *l cualquier sistema sociool'tico es
igualmente un roducto del relativismo liberal, como la idea misma de la
constituci"n escrita. -l constitucionalismo occidental eca todav'a del otimismo
ingenuo que caracteriz" a sus fundadores ideol"gicos, seg+n el cual basta con dar
al ueblo una 3buena4 constituci"n ara que *l haga entonces un buen uso de
ella.
<el abismo e.istente entre el mecanismo constitucional y la realidad de la vida
diaria de los destinatarios del oder, se deducen dos conclusiones oco
satisfactorias. 5or doquier, con e.ceci"n del eque!o n+mero de las citadas
democracias occidentales dotadas de estabilidad, la masa de la oblaci"n es
e.tra!a a los detentadores del oder instituidos; desconf'a de los gobiernos y de
sus retenciosas burocracias, de los arlamentos y de sus litigiosos y ego'stas
artidos, de los tribunales y de sus )ueces y, con todos ellos, de la constituci"n
misma. 5or otra arte, la desarmon'a entre las retensiones ideol"gicas
roclamadas en la constituci"n y las insuficiencias de la vida diaria de la masa
de destinatarios del oder, incrementa en *stos la tentaci"n de escaar de la
3libertad4 de un orden constitucional que no uede satisfacer sus necesidades
ara caer en las anaceas escatol"gicas de las flautas mgicas de los cazadores
de ratas. La crisis de la constituci"n escrita se refle)a de esa manera en la crisis
del -stado democrtico constitucional del futuro. #$$=7$%1&.
CAPITULO 4I
CONTROLES INTRAOR-ANOS
Las t*cnicas del control son, estructuralmente, de dos tios. :uando las
instituciones de control oeran dentro de la organizaci"n de un solo detentador del
oder, son designadas como controles intraorganos. :uando or otra arte,
Karl Loewenstein
funciona entre diversos detentadores del oder que cooeran en la gesti"n estatal,
se les designa como controles inter"rganos.
0%>
#$%$&
CONTROLES INTRAR-ANO EN EL -OBIERNO
-n el -stado autocrtico donde el oder ol'tico est concentrado monol'ticamente
en las manos de un solo detentador del oder no ueden e.istir controles
intra"rganos y, de hecho, no e.isten. #$%$&
La rganiAaci+n clegiada
:ontroles intra"rgano en el e)ecutivo son, en cambio, una manifestaci"n corriente
en el sistema ol'tico del constitucionalismo. 5ara tener lena eficacia la funci%n
de tomar la decisi%n poltica debe estar en las manos de una ersona individual o,
or lo menos, de un n+mero muy eque!o de ersonas constituidas como gobierno.
Aodas las decisiones ol'ticas fundamentales se desarrollan necesariamente en un
marco oligrquico. -ntre todos los detentadores del oder institucionalizados, el
gobierno es otencialmente el ms eligroso ara la libertad de la comunidad.
?no de los medios t*cnicos ara afrontar este eligro es una organizaci"n
colegiada. #$%6&
-*iern # Pre%idente del E%tad
Fientras que en el asado la corona y el gobierno cooeraron de hecho en la
formaci"n de la voluntad estatal y aquella a veces tuvo una osici"n
reonderante, en nuestros d'as no e.iste entre ellos una verdadera distribuci"n
de la resonsabilidad ol'tica y, or tanto, del oder ol'tico; *ste se ha trasladado
del )efe nominal del -stado al aut*ntico detentador del oder e)ecutivo, esto es, al
gobierno o al gabinete. -l )efe del -stado, monarca o )efe del -stado elegido, ha
quedado comletamente eclisado or el ministro residente y su gabinete, que
cuenta con la confianza de la mayor'a arlamentaria. -l oder del monarca y del
residente del -stado reublicano ha quedado comletamente mediatizado y
neutralizado or el requisito constitucional, que e.ige el refrendo del gabinete
ara todos sus actos ol'ticos; de esta manera, el gabinete asume la
resonsabilidad ol'tica. La articiaci"n del )efe o residente del -stado en el
roceso ol'tico queda limitada a funciones uramente ceremoniales, simb"licas
o reresentativas. Solamente le ha quedado la facultad de elegir al rimer
ministro, ero su elecci"n est a su vez condicionada y limitada or la e.istente
constelaci"n de los artidos. La influencia moral que un monarca o residente
del -stado con e.eriencia e)erce sobre el gobierno uede frecuentemente ser
una fuerza tan ersuasiva que, de -l e)ecutivo dualista es caracter'stico en muchas
13
El ,radu*,or @ el au,or ?a+ )edi,ado largo ,ie)po -o9re -i la- eGpre-io+e- i+gle-a- intra+organ controls e interorgan
controls de9er<a+ -er )a+,e+ida- o 9ie+ -er ,radu*ida- por eGpre-io+e- ale)a+a-. 0ntra+organ controls podr<a ?a9er -ido
,radu*ido HuiIA por 0nnen o Binnen+2ontrollen (*o+,role- i+,er+o-!, interorgan controls, a -u veI, por Mwischen o 5ussen+
2ontrollen (*o+,role- eG,er+o-!. 6i fi+al)e+,e -e ?a de*idido )a+,e+er la eGpre-i1+ origi+al e- porHue ?a pe-ado )A- la
for)ula*i1+ i+eHu<vo*a Hue la- po-i9le- *r<,i*a- ?e*?a- de-de u+ e-,e,i*i-)o li+ge<-,i*o. El ,radu*,or e-paKol ,ie+e
,a)9i=+ po*o Hue aKadir e+ e-,e pu+,o. 'a- eGpre-io+e- *o+,role- i+,ra1rga+o- -o+ e+ *a-,ella+o i+eHu<vo*a- @ plA-,i*a-0
+o ?a9<a +i+gu+a +e*e-idad de u-ar la- eGpre-io+e- )A- a*lara,oria- *o)o *o+,role- en, o dentro de lo- 1rga+o-
(*o+,role- i+,er+o-!, @ *o+,role- entre lo- 1rga+o- (*o+,role- eG,er+o-!. 7ara )a+,e+er el paraleli-)o de la ,er)i+olog<a,
-e ?a9larA e+ -i+gular de *o+,rol i+,er1rga+o @ +o i+,er1rga+o-, Hue e- *o)o e+ -< de9e -er, @a Hue el *o+,rol i+,er1rga+o
-e da -ie)pre entre $rganos (e+,re el parla)e+,o @ el go9ier+o, por eNe)plo!, )ie+,ra- Hue el *o+,rol i+,ra1rga+o opera
-1lo en un $rgano (e+ el parla)e+,o, *ua+do ?a@ do- *A)ara-, por eNe)plo!.
Karl Loewenstein
democracias constitucionales de nuestros d'as. -l dualismo entre la corona #o el
residente del -stado& y el gobierno #o el gabinete& roviene de la monarqu'a
limitada constitucionalmente, de rinciios del siglo LCL, habiendo sido heredado
or la monarqu'a arlamentaria y conservado tras la instalaci"n de la re+blica
arlamentaria. Fientras que en el asado la corona y el gobierno cooeraron de
hecho en la formaci"n de la voluntad estatal y aqu*lla a veces tuvo una osici"n
reonderante, en nuestros d'as no e.iste entre hecho, uede llegar a constituirse
en un control intra"rgano aunque no lo sea en un sentido )ur'dico. #$%87$%=&
El Cn%e, 0ederal S&iA
-l gobierno, roiamente dicho, est constituido en todos los -stados democrtico7
constitucionales sin e.ceci"n sobre una base luriersonal, lo que en la rctica
uede conducir, aunque no siemre, a un e)ercicio colegiado de las funciones
e)ecutivas. -l e)emlo ms notable de una estructura colegiada, imuesta
constitucionalmente, del gruo gobernante, seg+n la cual los miembros artician
or igual en las funciones gubernamentales, lo constituye el :onse)o Dederal
suizo. /unque las tareas del gobierno estn distribuidas administrativamente
entre siete deartamentos diferentes, el gobierno federal sigue fiel a su teor'a
seg+n la cual todas las decisiones ol'ticas emanan del :onse)o Dederal, como
cuero unitario. Sus miembros asumen colectivamente la resonsabilidad ol'tica.
-n virtud de esto, el :onse)o Dederal s"lo tomar decisiones or unanimidad. Las
diferencias surgidas or ertenencia a diferentes artidos y or oiniones
ersonales son sueradas or mutuos comromisos. #$%=&
La e%tr&ct&ra del ga*inete
La estructura del gabinete ba)o el arlamentarismo no resenta un tio uniforme.
-l tio ideal es el de un equio de ministros estrechamente unido en el cual el
rimer ministro #ministro residente& asume el liderazgo como primus nter pares
sin dominar a sus colegas. Sin embargo, en la rctica, el centro de gravedad se
ha trasladado inevitablemente al rimer ministro, al que est sometido
)errquicamente el gabinete. -sta relaci"n se manifiesta actualmente en la mayor
arte de los -stados arlamentarios or medio de la rerrogativa indiscutible del
rimer ministro de escoger libremente sus colaboradores ara los cargos
ministeriales,
0%@
aunque naturalmente en aquellos gabinetes constituidos or
diversos artidos tendr que tener en cuenta la constelaci"n de artidos
e.istente. -l )efe nominal del -stado no odr oonerse a los nombramientos
rouestos or el rimer ministro. #$%=7$%>&
El (lidera1go colectivo) en el m*it %/i2tic
-l 3liderazgo colectivo4 es tambi*n la etiqueta oficial usada roagand'sticamente
ara la nueva conformaci"n del oder en la ?.E.S.S. y en los a'ses sat*lites.
Cnmediatamente a la muerte no muy lamentada de Stalin, se form" un gobierno de
19
Nueva Melanda e- u+a eG*ep*i1+" el caucus (reu+i1+ del grupo! de ,odo- lo- )ie)9ro- parla)e+,ario- del par,ido e-*oge
a lo- )ie)9ro- del ga9i+e,e0 *fr. A'EQANDER BRADY, Democracy in the Dominions (Toro+,o, 19./!, pAg. .14 @ --. .id/
,a)9i=+ D. 5*$E%RY, DT?e Origi+- of Cau*u- Ele*,io+ i+ Ne> ;eala+dE, e+ <istoricaS Studies of 5ustralia and ?ew
Mealand, :(( (1944!, pAg. 1C @ --. (u+a defe+-a del -i-,e)a Hue, fre*ue+,e)e+,e, e- *ri,i*ado por -upo+er u+ )e+o-*a9o de
la- fa*ul,ade- del pri)er )i+i-,ro @ u+a amena"a a la u+idad del ga9i+e,e!.
Karl Loewenstein
tio directorial sobre cuyos miembros ten'a que haberse uesto de acuerdo con
anterioridad el gruo sucesor. /l rinciio, el comit* gobernante estuvo ba)o el
liderazgo de FalenIov como residente del conse)o de ministros. Aras la
eliminaci"n violenta de Keria, miembro del gruo originario que aarentemente
quer'a mantener la estructura monol'tica y estalinista del oder, el orden
colectivo se continu" ba)o el mariscal Kulganin, que hab'a sustituido a FalenIov
el 0> de febrero de 0@66 en su cargo oficial de residente del conse)o de
ministros, hasta que este uesto fue ocuado finalmente or Hruschov el $= de
marzo de 0@6>. -ste +ltimo hab'a asumido, tras la muerte de Stalin, la osici"n
clave de secretario general del 5artido :omunista y la continu" e)erciendo ba)o
la residencia de Kulganin. 2o es incorrecto suoner ;naturalmente con las
debidas reservas en virtud, tanto antes como ahora, del carcter autocrtico del
sistema; que durante este er'odo la t*cnica colectiva del liderazgo
gubernamental ha quedado arraigada en el marco del oder sovi*tico. <entro del
directorio dominante, las diferentes fuerzas sociales y ol'ticas se distribuyen el
aarato del oder: el artido comunista, reresentado a trav*s de su secretario
Hruschov; los ol'ticos rofesionales y los t*cnicos aol'ticos en el conse)o de
ministros, reresentados or su residente Kulganin, teniendo que ser tambi*n
incluido aqu' el sector econ"mico #FiIoyan& y el dilomtico #:heilov, que
sustituy" a Folotov y a su vez fue sustituido or JromyIo&; y, finalmente, las
fuerzas armadas reresentadas or el mariscal [uIov, y tras su destituci"n
#octubre de 0@6=&, or el mariscal FalinovsIi. Ka)o la residencia de Kulganin se
rodu)o, sin embargo, un cambio en la distribuci"n del oder dentro del gruo
dirigente. Hruschov hab'a tomado desde el rimer momento el ael dominante
que, seg+n e.eriencia sovi*tica, est unido a la osici"n clave de rimer
secretario del 5artido :omunista dominador de todo el aarato del artido.
Hruschov, cuya ersonalidad ol'tica es ms comrensible ara el Nccidente
que el carcter asitico de Stalin, suo e.tender constantemente su oder
dentro del directorio, tanto como interlocutor de la ?ni"n Sovi*tica frente al
e.tran)ero, como en ol'tica interna, de lo cual son buen testimonio las
sensacionales acciones de limieza #Folotov y :heilov en )ulio de 0@6= y el
mariscal [uIov en octubre de 0@6=&. 2o fue, or tanto, ninguna sorresa y, en
general, se consider" como la consecuencia l"gica de su reonderancia fctica
dentro de la )erarqu'a sovi*tica, cuando Hruschov se de)" confirmar el $= de
marzo de 0@6>, or el reciente 5arlamento sovi*tico, residente del conse)o de
ministros, en lugar del retirado mariscal Kulganin. :omo detenta
simultneamente su osici"n de rimer secretario del 5artido :omunista, une
ues en su ersona, oficialmente, el mismo oder que Stalin hab'a ose'do desde
0@,0 hasta el d'a de su muerte. Sin embargo, esecialistas del sistema
sovi*tico creen que no cabe la osibilidad de que el e)ercicio monol'tico del
oder de la *oca estaliniana se vuelva a instaurar. 5ese a la concentraci"n del
oder en las manos de Hruschov, arece que el cambio fundamental consiste
en que la decisi"n ol'tica debe ser tomada, tanto antes como ahora, or el
acuerdo resectivo de los diferentes gruos dominantes, y que no odr ser
ms imuesta or una sola ersona, aunque su otencial de oder sea muy
grande. -l hecho de que Hruschov detente las facultades oficiales de Stalin no
significa, en absoluto, que osea el mismo oder que Stalin. Misto e.ternamente,
Karl Loewenstein
su osici"n en la )erarqu'a gubernamental del artido es como la del rimer
ministro britnico que, como ya se di)o, detenta al mismo tiemo la )efatura del
gobierno y del artido, y que, seg+n sea su ersonalidad, estar limitado or el
carcter colectivo del gabinete. -sto significa que el oder, hasta un cierto grado,
est distribuido. Las t*cnicas roias de la estructura colegiada arecen haber
atenuado de una manera considerable la estructura )errquica, necesaria, or
otra arte, ara el funcionamiento de una otencia tan gigantesca como la ?ni"n
Sovi*tica.
La interretaci"n de este cambio tan imortante en la autocracia ms oderosa
de nuestro tiemo, s"lo uede ser de carcter hiot*tico. -n rimer lugar, es
comrensible sicol"gicamente que el nuevo gruo dominante quiera rotegerse a
s' mismo contra las vicisitudes a las que estaba sometido el destino de las altas
)erarqu'as en el r*gimen estaliniano. -n segundo lugar, rofundas
transformaciones de la estratificaci"n social en la sociedad estatal sovi*tica han
odido hacer aconse)able, y hasta necesario, la aertura y amliaci"n del acceso
al oder ol'tico. 2o solamente ha surgido una nueva generaci"n y una nueva
clase media, sino que el nuevo estrato social constituido or rofesionales,
t*cnicos, emresarios, managers y cient'ficos, han odido adquirir tal eso que,
en virtud de la cometencia global en la que se encuentra el r*gimen comunista,
no se ha odido seguir manteniendo a estos elementos de la sociedad
radicalmente e.cluidos del roceso del oder y rivados de su corresondiente
articiaci"n en *l. -l observador, que es consciente del acontecer hist"rico, se
acordar del r*gimen naole"nico: los doctrinarios de la Eevoluci"n fueron
sustituidos or los rofesionales y los t*cnicos, los Saint7Hust y Eobesierre or
los :ambaceres y Folliens. La desestalinizaci"n y el desmantelamiento del
3culto a la ersonalidad4 ;la historia, de todas maneras, se reocuar de
corregir las e.ageraciones roagand'sticas de estos acontecimientos; son como
corolarios de los fen"menos de desersonalizaci"n e institucionalizaci"n del
oder actualmente en curso en la ?ni"n Sovi*tica. Aodos estos ob)etos auntan
a la consolidaci"n del r*gimen en el cual las dominantes fuerzas sociales y
ol'ticas reresentadas or el artido, los tecn"cratas, la burocracia y e)*rcito se
equilibran, aunque recariamente, en la organizaci"n colegiada del directorio
gobernante. :on el advenimiento de una nueva generaci"n, el sistema ol'tico
sovi*tico, quizs, ha alcanzado un unto en el cual uede ermitirse un cierto
grado de liberalizaci"n. 2uevamente, se uede ensar en 2aole"n: el aarente
restablecimiento de un m'nimo de seguridad ersonal y legalidad en el -stado
sovi*tico recuerda el fen"meno aralelo del r*gimen naole"nico, en el que tras
los e.cesos del tiemo revolucionario se estableci" firmemente el dominio de la
ley. 2o de)a de ser notable que desde la e.clusi"n de Keria, los cambios
roducidos en el gruo de l'deres han de)ado de ser llevados a cabo como
acciones de limieza entra!ando la muerte ara el afectado, se han acercado a
los cambios ol'ticos normales de los -stados constitucionales. Sin embargo,
una aro.imaci"n al tio occidental del constitucionalismo no ser osible
mientras el circuito ideol"gico del oder ermanezca cerrado. O, si una vez se
abre, la autocracia ierde su cohesi"n interna.#$%@7$,$&
Karl Loewenstein
CONTROLES INTRAOR-ANO EN EL PARLAMENTO
Jeneralmente se suele designar a la asamblea o al arlamento como el
3detentador del oder legislativo4, aunque el arlamento e)erza adems la
funci"n, igualmente imortante, del control ol'tico. Los controles intra"rgano
alicados a esta actividad, son los tres tios. !rimero: la asamblea debe de estar
organizada y oerar de tal manera que ueda llevar a cabo su tarea sin la resi"n
e.terior o la intervenci"n de otros detentadores del oder, o de fuerzas
e.traconstitucionales. -sta situaci"n se denomina aqu' como la e.igencia de
3indeendencia funcional4. (egundo: el orden interno del arlamento se debe de
conformar de tal manera que la minor'a quede rotegida frente al dominio tirnico
de cualquier mayor'a, esto es, el oder deber estar distribuido
convenientemente entre la mayor'a y la minor'a. -sta situaci"n ser aqu'
designada como la 3autonom'a funcional4.
0,1
)ercero: el control intra"rgano ms
imortante consiste en la divisi"n de la funci"n legislativa, que, como tal, est
distribuida entre dos ramas searadas de la asamblea que se controlan y limitan
mutuamente. Tste es el significado del sistema bicameral.
Autonom2a funcional del arlamento
La autonom'a funcional se concreta en el rinciio de self6goernment
#autogobierno& interno: el arlamento uede ordenar y gestionar, roia e
ilimitadamente, sus cuestiones internas. -stas reglas y las t*cnicas necesarias
ara su realizaci"n quedan fi)adas generalmente en el llamado reglamento
arlamentario. La asamblea tiene que tener el derecho de e)ercer el oder
discilinario sobre sus miembros, y de roteger el traba)o arlamentario en
general contra cualquier tio de intervenci"n e.terior, tanto frente al gobierno
como frente a otros centros del oder, incluyendo el electorado.
Prtecci+n de la minra a tra/2% de ma#ra% c&ali"icada%
5ara transformar la multilicidad de oiniones individuales en una voluntad com+n,
las organizaciones cororativas con gran n+mero de miembros alican la t*cnica
de la decisi"n mayoritaria or votaciones. Las reresentaciones oulares como
cororaciones de la democracia constitucional alican igualmente el rinciio
mayoritario.
0,0
Sin embargo, ara evitar que la mayor'a mecnica e)erza una
tiran'a brutal sobre la minor'a, se lleg" a matizar la t*cnica de las decisiones
mayoritarias robablemente or rimera vez en las "rdenes cat"licas de la -dad
Fedia. La voluntad cororativa tendr que manifestarse con un grado
e.traordinario de asentimiento en determinadas decisiones ol'ticas
fundamentales ba)o la forma de mayor'as cualificadas, o esecialmente altas, de
toda la cororaci"n ;dos tercios u otra fracci"n aritm*tica;. Fayor'as cualificadas
son, or lo tanto, una t*cnica imortante de los controles intra"rgano, or medio
de los cuales el oder estar debidamente distribuido, y se alcanzar una eficaz
rotecci"n de la minor'a limitando a la mayor'a. Si se eleva el grado de
arobaci"n ara la formaci"n de la voluntad general, una minor'a
considerablemente menor a la mitad de los miembros, uede imedir su
140
6o9re e-,a di-,i+*i1+ e+,re i+depe+de+*ia fu+*io+al @ au,o+o)<a fu+*io+al, .id/ supra, pAg. 1 @ --
141
Cfr. 4. 6TARO6O'6%Y, Das %a,ortiitsprin"ip (:ie+a, 1912!0 u+ a+Ali-i- del fo+do @ a+,e*ede+,e- e-piri,uale- de u+a
,=*+i*a Hue ?o@ e- a9-olu,a)e+,e +a,ural
Karl Loewenstein
realizaci"n. O aqu' hay que a!adir un elemento sicol"gico: cuanto ms estrictas
sean las e.igencias num*ricas, tanto ms convincentemente ser e.resada la
voluntad general de la asamblea, y tanto mayor ser la disosici"n de la
minor'a vencida en la votaci"n ara acetar la decisi"n tomada.
Fayor'as cualificadas ertenecen desde las Eevoluciones americana y francesa al
equio estndar de las constituciones democrticas. Son rescritas
referentemente ara enmiendas constitucionales, ero tambi*n se alican ara
otras decisiones ol'ticas fundamentales. /s', la :onstituci"n de Veimar disuso
en no menos de cinco casos mayor'as cualificadas. Drecuentemente, los
reglamentos arlamentarios rev*n dichas mayor'as ara imortantes cuestiones
internas del arlamento, as' como ara elecci"n de los funcionarios
arlamentarios.
?na versi"n algo atenuada de esta t*cnica consiste en e.igir mayor'as absolutas
en determinadas votaciones; en este caso tiene que tomar arte or lo menos la
mitad de los miembros legales de la asamblea, teniendo que estar de acuerdo la
mayor'a de ellos ara que la rouesta sea acetada. -stas disosiciones han
sido recientemente introducidas en el curso de lo que ha sido llamado
3racionalizaci"n del roceso ol'tico4,
0,$
or e)emlo ara la elecci"n del
residente del -stado y la investidura o destituci"n del gabinete.
$l sistema bicameral como control intrargano
-l control intra"rgano incororado al aarato legislativo ms imortante
ol'ticamente y ms eficaz funcionalmente es el sistema bicameral. La funci"n
legislativa est distribuida entre dos asambleas searadas y resectivamente
indeendientes. La terminolog'a ara designar ambas cmaras no uede ser
unitaria, aunque generalmente se suele hablar de 3rimera4 y 3segunda4
cmara,
0,%
o de cmara ba)a y cmara alta; tambi*n se suele emlear
frecuentemente el t*rmino senado. La constituci"n autoriza a ambas cmaras
ara debatir y robar searadamente cualquier royecto legal, lo que les one
en situaci"n de limitarse y controlarse resectivamente.#$,8&
CONTROLES INTRAR-ANO EN LA 0UNCION BUDICIAL
Hustamente, la indeendencia del cuero )udicial, ilastra del -stado constitucional,
entra!a en s' misma el eligro de su abuso. Los )ueces indeendientes y s"lo
sometidos a la ley, estn libres de todo control y vigilancia or arte de los otros
detentadores del oder, tanto del gobierno como del arlamento o del electorado,
y hasta se esera de ellos que est*n or encima de cualquier influencia de la
14/
.id/ infra, pAg. /24 @ --
14
'a de-ig+a*i1+ de Dpri)eraE @ D-egu+daE *A)ara +o ,ie+e el )i-)o -e+,ido e+ ,odo- lo- -i,io-. E+ algu+o- *a-o-,
por raIo+e- ?i-,1ri*a-, la D*A)ara al,aE -e lla)a pri)era, por eNe)plo, e+ lo- 7a<-e- BaNo-, )ie+,ra- Hue e+ la )a@or
par,e de lo- pa<-e- la D*A)ara 9aNaa, de9ido a -u )a@or i)por,a+*ia pol<,i*a, e- de-ig+ada *o)o Dpri)eraE.
Karl Loewenstein
oini"n +blica. 5ero los )ueces tambi*n son hombres y, como todos los
mortales, estn e.uestos a las tentaciones del oder ilimitado. /qu' surge la
necesidad imerativa de montar unos medios t*cnicos que autolimiten la funci"n
)udicial rotegiendo as' de la arbitrariedad de los )ueces a los individuos que se
sienten ante un tribunal de )usticia. Aodas las civilizaciones con una estructura de
-stado de derecho oseen, or lo tanto, ciertos controles intra"rgano en la
funci"n )udicial
-n rimer lugar, hay que citar la organizaci"n colegiada de los tribunales. -.iste
menos eligro de un error )udicial o de una violaci"n de la ley, si varios )ueces
tienen que decidir un caso or unanimidad, o tan s"lo or mayor'a, que cuando un
solo )uez es el encargado de dictar sentencia. 5or esta raz"n, en la organizaci"n
)udicial francesa los tribunales estn comuestos de varios miembros, as' como en
los -stados influidos or el derecho romano de los c"digos franceses y, tambi*n,
los -stados de mbito sovi*tico. -n los a'ses anglosa)ones, sin embargo, un
)uez solo, generalmente, dicta sentencia or lo menos en la rimera instancia. 5ero
hasta un tribunal comuesto de diversos miembros uede equivocarse en la
areciaci"n de la situaci"n de hecho, o en la alicaci"n de la roosici"n )ur'dica a
dicha situaci"n. -ste eligro es evitado en todas las civilizaciones con una
estructura de -stado de derecho, al otorgar un medio )ur'dico contra la sentencia
dictada en rimera instancia. Drecuentemente ser osible, or lo menos en
cuestiones de derecho, un e.amen osterior a trav*s de un tribunal de casaci"n o
tribunal suremo. Solamente se dar la sentencia en +nica instancia en casos
e.traordinarios de cr'menes graves contra la seguridad del -stado; en estos
casos, el acusado estar siemre rotegido a trav*s del control intra"rgano que
yace en el hecho de ser dictada la sentencia or un tribunal comuesto de
diversos miembros. La rctica anglosa)ona del tribunal de )urados, que en los
a'ses influidos or el derecho romano no est considerada como un requisito
esencial de un roceso )udicial conformado seg+n las e.igencias del -stado de
derecho, y que en Cnglaterra est considerablemente limitada, sirve al mismo
ob)etivo de control intra"rgano y distribuci"n de la funci"n )udicial; al acusado se
le concede el rivilegio de ser )uzgado or sus iguales en lugar de serlo or )ueces
rofesionales. :ontroles intra"rganos son, or lo tanto, tan esenciales ara una
administraci"n de )usticia de acuerdo con la ley, como suelen ser habituales.
#$617$60&
Karl Loewenstein
CAPITULO 4II
CONTROLES INTERR-ANOS ENTRE EL PARLAMENTO 9 EL -OBIERNO
TCCNICAS 9 TIPOS DE CONTROL INTEROR-ANO
.n la disposici%n t"cnica de los controles inter%rganos ;esto es, si las facultades de
control de los corresondientes detentadores del oder estn equilibradas, o si,
or el contrario, un detentador del oder tiene reonderancia sobre el otro en el
roceso ol'tico; yace el criterio para los diferentes tipos de gobierno5
-l constitucionalismo democrtico con sus cuatro detentadores del oder ;
gobierno, asamblea, tribunales y electorado; resenta cuatro clases de controles
inter"rganos: 0& el control de la asamblea frente al gobierno; $& el control del
gobierno frente a la asamblea; %& el control de los tribunales frente a la asamblea y
el gobierno, y ,& el control del electorado frente a los otros detentadores del
oder. -.cluidos del control estn, or lo general, los tribunales. La siguiente
e.osici"n se basa en esta clasificaci"n cuatriartita.
La indeendencia funcional del 3arlamento
-s absolutamente imosible que un miembro del arlamento se libere comletamente
de todos los lazos rofesionales, religiosos, o condiciona dos or su clase. -n realidad,
el arlamento ideal deber'a constituir el microcosmos de la totalidad de las fuerzas
sociool'ticas de la comuni dad. 5ero si el roceso del oder debe ser llevado de
acuerdo con la constituci"n, la indeendencia funcional del arlamento deber ser
suficientemente rotegida contra la resi"n del gobierno.
Las osiciones rinciales que tienen que ser aseguradas en la lucha or la
indeendencia funcional se ueden resumir de la siguiente manera:
1. La eliminaci"n de la influencia gubernamental en la elecci"n de los miembros
arlamentarios, que se sol'a e)ercer con la ayuda de leyes elec torales arciales y la
intervenci"n sin escr+ulos en las elecciones mis mas. -ste ob)etivo udo ser
alcanzado con la democratizaci"n y neutrali zaci"n del rocedimiento electoral.
/. La eliminaci"n de la reonderancia en el roceso legislativo, que el gobierno
hab'a alcanzado a trav*s del nombramiento de los miembros de la asamblea.
. La eliminaci"n del control gubernamental sobre las sesiones del arlamento,
incluyendo la convocaci"n, la susensi"n y la disoluci"n,
4. La eliminaci"n de la influencia gubernamental sobre la gesti"n arlamentaria
misma.
.. La eliminaci"n de la osibilidad de una resi"n gubernamental sobre los
miembros del arlamento durante el e)ercicio de su mandato. -sto est
suficientemente garantizado or medio de las inmundicias arlamentarias, que
desde hace mucho tiemo estn reconocidas or todas las constituciones
democrticas. Los rivilegios de irresonsabilidad e inviolabilidad rotegen al
Karl Loewenstein
diutado de cualquier rosecuci"n enal o de cualquier otro tio, or acciones
que haya realizado en el e)ercicio de su funci"n arlamentaria, as' como de
cualquier er)uicio #detenci"n, denuncia, acusaci"n& que le ueda inferir el
gobierno. -n los -stados autocrticos de nuestro tiemo, la renuncia a estos
rivilegios or mayor'as aterrorizadas o sometidas al r*gimen, ha facilitado que los
miembros debidamente elegidos de una oosici"n fuesen e.cluidos de la
asamblea, contribuyendo amliamente a esclavizar al arlamento.
2. La eliminaci"n de requisitos de tio econ"mico y otras limitaciones ara
determinar la elegibilidad del diutado, y que habitualmente favorec'an a un
gobierno aoyado en las clases acomodadas. La democratizaci"n del acceso a
la asamblea quebr" el monoolio de las clases latifundistas y lutocrticas
e.istente hasta entonces en el arlamento, abriendo el roceso ol'tico a las
clases ba)as. La concesi"n de dietas a los diutados sirvi" al mismo ob)etivo,
habi*ndose generalizado esta rctica en todos los -stados constitucionales.
/lgunos -stados garantizan hasta ensiones.
C. La rohibici"n de detentar simultneamente el mandato arlamentario y
determinados cargos rofesionales. -stas llamadas 3incomatibilidades4 tienen
una imortancia fundamental ara la indeendencia funcional del arlamento,
y son un medio ara la e.clusi"n de la influencia gubernamental indirecta
sobre los miembros arlamentarios. -ntre ellas, la incomatibilidad de detentar
simultneamente un mandato arlamentario y un cargo en la administraci"n
+blica, aun cuando el afectado sea susendido temoralmente de su cargo
durante la duraci"n de su mandato, es todav'a hoy de tal imortancia ol'tica
que se hace necesario unas notas al resecto.
?n funcionario como candidato uede tener desde el rimer momento una
venta)a indebida frente a sus oonentes al esca!o arlamentario; ero una
vez que haya entrado en el arlamento es comrensible que se incline oco a
oonerse al gobierno del que deende su carrera cuando se incorore de
nuevo a la administraci"n +blica.
3. -l 3atrona)e4 es igualmente otro de los m*todos indirectos de obtener el favor
del diutado y, or tanto, de influir en *l. 2o son fciles de establecer los l'mites
entre la declarada corruci"n
-n virtud de una me)ora moral de los arlamentos, de la constante vigilancia de la
rensa y de la celosa cometici"n de los artidos ol'ticos, no es corriente ni es
osible en la mayor arte de los -stados una corruci"n abierta y descarada. -l
atrona)e es una forma ms refinada. -l diutado o el senador recomienda a su
rotegido ara un uesto gubernamental o ara un cargo del gobierno,
oni*ndole a su disosici"n todas sus 3relaciones4. 5ero tambi*n el camo de
alicaci"n del atrona)e se ha reducido considerablemente.
Aodos estos asectos de indeendencia funcional del arlamento frente al gobierno
ueden arecer secundarios en comaraci"n con la roia y esencial tarea del
arlamento: el e)ercicio de la funci"n legislativa. Si el arlamento quisiera ser
realmente indeendiente del gobierno, deber'a reclamar e imoner su monoolio
sobre la totalidad del roceso legislaivo, desde el rinciio hasta el final. O esto
Karl Loewenstein
imlica, seg+n la famosa frase de Eoyer7:ollars: 3initier la l"i, cZest gouverner4, el
control e.clusivo sobre el lanteamiento del rograma legislativo y, en esecial, la
iniciativa legislativa. /unque te"ricamente este ostulado corresonde a la
conceci"n tradicional de la 3searaci"n de oderes4, en la rctica ol'tica se ha
convertido en un ostulado comletamente irreal y anticuado, y esto or dos razones.
!rimero: ya fue indicado
0,,
que la rimera tarea de la asamblea no es la legislaci"n
como tal, sino la articiaci"n en la toma de la decisi"n ol'tica, en la e)ecuci"n de
dicha decisi"n y en el control ol'tico. La funci"n legislativa, que or razones t*cnicas
surge en estas tres categor'as, no uede ser searada de las otras tareas
arlamentarias y ser considerada como una cosa 3en s'4. (egundo: el gobierno, en
la moderna sociedad de masas, es siemre un gobierno de artidos; el artido
ol'tico es la graa de hierro que su)eta al arlamento y al gobierno. -l unto
cardinal del roceso ol'tico, bien que est* basado en la interdeendencia or
integraci"n o en la interdeendencia or coordinaci"n, yace en la deendencia tanto
del arlamento como del gobierno del dinamismo de los artidos ol'ticos. -n virtud
de esto, falla el ostulado te"rico de la lena indeendencia funcional del arlamento
ante el hecho de que hoy es el gobierno el que domina el roceso legislativo. -l
grado de esta reonderancia cambia seg+n el tio de gobierno: en Cnglaterra, el
gobierno controla comletamente el roceso legislativo; en Drancia, /lemania, Suiza,
la influencia gubernamental est menos acentuada orque el 5arlamento ostenta una
mayor autonom'a, y donde la influencia gubernamental es ms d*bil es en los
-stados ?nidos, aunque tamoco aqu' el residente carece en absoluto de medios
eficaces ara marcar la direcci"n legislativa deseada. #$667$6@&
Medi% de cntrl $arlamentari "rente al g*iern
Si se de)a el asecto negativo ;libertad de la asamblea frente a la influencia
gubernamental;, y se vuelve la mirada a los medios de control ositivos de los que
disone el arlamento, se odrn distinguir tres camos: 0& el nombramiento de
los detentadores del oder gubernamental; $& el control ol'tico sobre el e)ercicio
de las funciones gubernamentales, y %& la destituci"n del gobierno. -n la rctica,
estos tres untos no se ueden searar siemre claramente #$6@7$81&
'ombramiento del gobierno5 La forma en la que un detentador ha alcanzado
su cargo ol'tico tendr influencia en el e)ercicio osterior de su cargo, cuando
dicho detentador no tenga obligaciones constitucionales o legales frente a
aquellos a los que debe su instalaci"n en el cargo. -sta regla afecta tambi*n al
)efe del -stado. S"lo el monarca hereditario ;as', or lo menos, lo roclaman
los artidarios del rinciio monrquico; son comletamente indeendientes, ya
que solamente tienen que agradecer su osici"n a la legitimidad dinstica.
0,6
La designaci"n del residente en un -stado reublicano suele ser llevada a cabo
de dos maneras: bien el )efe del -stado ser elegido or el ueblo y s"lo ser
ante *ste resonsable ;or lo tanto, no est ni designado, ni uede ser
destituido or la asamblea;, o bien ser elegido or el arlamento, siendo esto
la regla general en las re+blicas arlamentarias. /ustria, Dinlandia y,
144
.id/ sufra, pAg. 2/ @ --
14.
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, Die %onarchie im modern Staat (Mra+kfur, a. 5., 19./!, pAg. C2 @ --.
Karl Loewenstein
recientemente, Drancia son los +nicos a'ses euroeos en los cuales el
residente est elegido or el ueblo; en /ustria directamente y en los otros dos
a'ses indirectamente. Male casi como a.ioma la afirmaci"n de que el gobierno
arlamentario reacciona al*rgicamente frente a la elecci"n oular del residente,
y de que estos elementos heterog*neos no soortan su uni"n.
Aambi*n est confirmada or la e.eriencia la observaci"n de que el residente
del -stado elegido or el arlamento suele sentirse ms obligado a *ste que
cuando debe su mandato a una elecci"n oular. 2o cambia nada el hecho de
que el )efe del -stado sea inamovible durante el er'odo constitucional de
duraci"n de su cargo, y de que no est* sometido a ning+n otro control formal de
la asamblea. -ste constante ceder del residente frente a la asamblea se basa
ms en razones sociol"gicas y sicol"gicas que en razones )ur'dicas: or una
arte, la asamblea escoge antes a uno de sus miembros que a un e.tra!o; or
otra arte, un residente que iensa en la reelecci"n tendr buen cuidado de no
crearse enemigos entre sus futuros electores.
-n el gobierno arlamentario, la asamblea designa al rimer ministro o ministro
residente como detentador efectivo del oder gubernamental, que formar
entonces su gabinete discrecionalmente con los miembros de su artido, ba)o un
sistema biartidista, mientras que la formaci"n se har seg+n la constelaci"n de
artidos e.istentes, ba)o un sistema luriartidista. La investidura del )efe del
gobierno tiene lugar, bien a trav*s de la elecci"n directa de la asamblea #Konn,
/lemania&, bien or la confirmaci"n, e.resada or un voto de confianza, de la
ersona nombrada or el )efe del -stado #monarca o residente del -stado
reublicano&, de acuerdo, nuevamente, con la constelaci"n de artidos; esta
modalidad rige en Cnglaterra y rigi" en Drancia durante la CCC y CM Ee+blicas. -n
ambos casos, la forma de investidura arlamentaria tiene una influencia decisiva
en el osterior liderazgo gubernamental del ministro residente y de su gabinete:
el gobierno ermanece ba)o un control constante del arlamento y uede ser en
cualquier momento destituido or *l. La t*cnica de designaci"n se comlementa
con el control ermanente, ues el gobierno arlamentario es, fundamentalmente,
interdeendencia or integraci"n. -l ministro residente y su gabinete, como
miembros de la asamblea y en constante confrontaci"n con ella, deenden en el
deseme!o de su cargo del aoyo de la mayor'a arlamentaria. -n el tio suizo de
gobierno directorial, la designaci"n del :onse)o Dederal or la /samblea Dederal se
seara de la regla generalmente vlida en el gobierno de asamblea: el gobierno
e)erce su funci"n indeendiente comletamente del 5arlamento, aunque tambi*n
deba reocuarse de contar con un seguro aoyo arlamentario. #$817$80&
Los controles ol2ticos de rutina5 ; -l control inter"rgano ms imortante de que
est dotado el arlamento frente al gobierno, y que e.iste en todas las formas de
democracia constitucional, es rechazar una rouesta legislativa aoyada directa o
indirectamente or el gobierno, y su acci"n equivalente, esto es, negar una
autorizaci"n monetaria edida or el gobierno. Seg+n las reglas del )uego
arlamentario, una reacci"n arlamentaria de este tio conducir'a, normalmente, a
la dimisi"n del gobierno, cuando *ste hubiese considerado ol'ticamente vital la
rouesta rechazada. Sin embargo, ba)o la variante britnica del
Karl Loewenstein
arlamentarismo ;gobierno de gabinete; la :mara de los :omunes no uede,
rcticamente, rechazar una rouesta legislativa del gobierno, ni negar los medios
econ"micos edidos. / lo sumo, como una esecie de control simb"lico, la
oosici"n uede resentar una moci"n ara reducir el salario del miembro del
gabinete cuyo deseme!o del cargo no le satisface; esta moci"n no tiene )ams
*.ito. Aambi*n en el residencialismo, el rechazar una rouesta legislativa
funciona como el control inter"rgano ms eficaz frente al residente, aunque *ste
sea inamovible durante la duraci"n de su cargo: el residente tendr que
abandonar dicha medida o cambiarla seg+n los deseos del :ongreso.
2uevamente, el sistema directorial suizo resenta sus roias caracter'sticas: la
negativa del 5arlamento Dederal a una rouesta no significa en absoluto una
*rdida de restigio ara el :onse)o Dederal, y mucho menos conduce a la
dimisi"n de todo el :onse)o Dederal o del miembro determinado del :onse)o
Dederal, resonsable de la corresondiente medida.
Se ueden citar como otros medios corrientes del control ol'tico de la asamblea
sobre el gobierno, a los siguientes: 0& 5or medio de reguntas e interelaciones
se investigar, criticar y controlar la situaci"n del gobierno. 2ing+n gobierno, or
muy seguro que est* de su mayor'a, uede minimizar este interrogatorio. $& ?n
medio de control esec'fico son las comisiones o comit*s arlamentarios de
investigaci"n. <urante las +ltimas d*cadas han adquirido en los -stados ?nidos
una esecial imortancia, quiz menos or las irregularidades que han
descubierto, como or la ingrata ublicidad que suonen ara la administraci"n.
-n Cnglaterra, las comisiones arlamentarias son, en rimer lugar, comit*s ara
la investigaci"n de hechos concretos; suelen estar organizadas como 4oyal
Commissions y constituidas or ersonalidades ol'ticamente neutrales y a)enas
al 5arlamento. -n Drancia y en /lemania, las comisiones de investigaci"n no
estn integradas todav'a de esta manera en la vida ol'tica.
0,8
%& -.isten en la
mayor arte de los -stados democrtico7constitucionales eficaces controles
inter"rganos en la necesaria ratificaci"n arlamentaria de tratados internacionales
firmados anteriormente or el gobierno ;encargado del liderazgo en ol'tica
e.terior; siemre y cuando sea necesaria ara su e)ecuci"n una legislaci"n
interna. ,& -n los -stados ?nidos, el Senado e)erce un control eficaz sobre el
gobierno, ya que le corresonde confirmar determinados nombramientos hechos
or el residente ;uestos )udiciales, militares, alta administraci"n y altos cargos
ol'ticos;; la atitud del candidato ser sometida, con frecuencia, a un detenido
e.amen.
5or otra arte, el gobierno est sometido a la incesante cr'tica de la oosici"n y,
frecuentemente, tambi*n a la que roviene de las filas de sus roios artidarios.
Los debates en las sesiones lenarias, en las comisiones y en fechas eseciales,
como la resuesta de los :omunes al discurso de la corona, son ocasiones
ordinarias y e.traordinarias ara que se hagan o'r dichas voces cr'ticas sobre la
actuaci"n gubernamental. -l gobierno est constantemente en el ring y tendr
tanto que enca)ar como dar. La necesaria cualidad de miembros del arlamento
que ostentan los ministros aarece aqu' como el medio t*cnico sobre el que se
142
Cfr. $. 4. E$R5ANN, DT?e Du,@ of Di-*lo-ure i+ 7arlia)e+,ar@ (+ve-,iga,i+g Co))i,,ee-E, e+ =niversity of Chicago
-aw 9eview (194!, pAg-. 1 @ --., 11C @ --
Karl Loewenstein
basa la interdeendencia or integraci"n, caracter'stica del tio de gobierno
arlamentario. La resencia de los ministros facilita la confrontaci"n del liderazgo
ol'tico, y de los resonsables de la acci"n ministerial, con sus cr'ticos en la
/samblea. -n la mayor arte de los a'ses iberoamericanos dotados de un
gobierno residencialista, as' como en Suiza, los ministros o los conse)eros
federales se sientan sin derecho de voto en la /samblea, y donde no e.ista tal
disosici"n constitucional odrn ser citados or el arlamento ara ser
interrogados y e.ig'rseles cuentas. #$807$8%&
Cada del g*iern a tra/2% del /t de n cn"ianAa5 ; -n los tios de gobierno
cuyos detentadores del oder e)ecutivo tienen un er'odo fi)o de duraci"n de su
cargo, el arlamento carece de medio legal ara obligar al gobierno a retirarse, si
se rescinde de la acusaci"n :impeachment;5
La amenaza de destituci"n es el control inter"rgano ms imortante y, al mismo
tiemo, el arma ms eficaz de que disone el arlamento frente al gobierno.
Aomar e.resi"n bien en forma de voto de censura, bien como su equivalente
negando el voto de confianza edido or el gabinete, o bien rechazando una
medida ol'tica declarada or el gobierno de imortancia vital ara su continuaci"n
en el cargo. Si el rimer ministro, que ha erdido la confianza de la mayor'a
arlamentaria, llega al convencimiento de que el electorado aoya su ersona o la
ol'tica or *l reresentada, resonder a la amenaza de su destituci"n con la
amenaza de la disoluci"n arlamentaria, o roceder a dicha disoluci"n. <e las
tres clases de resonsabilidad ministerial ;enal, civil y ol'tica;, solamente la
+ltima ha mantenido su imortancia rctica. /simismo, la distinci"n entre
resonsabilidad colectiva e individual del gabinete, sobre la que en su tiemo
uso tanto valor la teor'a constitucional, ha erdido casi todo su significado
rctico desde que el ministro7residente asume la resonsabilidad tanto de su
funci"n como de la totalidad del gabinete y de cada uno de sus miembros. 5odr,
sin embargo, con el fin de mantener su gabinete como un todo o ara fortalecerlo,
destituir a un miembro #el caso de sir Samuel 9oare, en 0@%8, en Cnglaterra&.
Aambi*n uede un miembro del gabinete retirarse voluntariamente orque no est
ya de acuerdo con la ol'tica del gabinete #el caso de Dierre Fend*s7Drance en
febrero de 0@66, en Drancia&.
Significativamente, el meollo funcional del tio de gobierno arlamentario ;
confianza del gobierno en el arlamento y resonsabilidad del gobierno frente al
arlamento; en virtud de su desarrollo orgnico s"lo se cita en los documentos
constitucionales con formulaciones generales, habiendo resistido con *.ito a
cualquier institucionalizaci"n or normas constitucionales coactivas. S"lo
desu*s de la rimera guerra mundial, las reglas del )uego arlamentario estn
sometidas, en un cierto grado, a una articulaci"n y a una sistematizaci"n en el
curso de la llamada 3racionalizaci"n del roceso del oder4.
0,=
<iferentes
disosiciones en las constituciones tienen este ob)etivo: er'odos de 3enfriamiento4
14C
. 'a eGpre-i1+ fue a*uKada por B. 5(R%(NEO&8ET;(:((C$, -es nou/ve/lles tendances du droit constitutionnel (/.a ed., 7ar<-,
191!, pAg. 1 @ --.0 del )i-)o, -es Constitutions europ(ennes (7ar<-, 19.1!, vol. (, pAg-. 14 @ --., 0 @ --. E+ e-,a Fl,i)a
eGpo-i*i1+, el au,or e- )u@ e-*=p,i*o -o9re el =Gi,o prA*,i*o. Cfr., ,a)9i=+ #O6E7$ D8NNER, D6,a9iliIa,io+ of ,?e Ca9i+e,
6@-,e) i+ 4e-,er+ EuropeE, e+ Ar+ald ;urO*?er (edi,or! Constitutions and Constitutional Trends after Porld Par 00
(NuevaYork, 19.1!, pAg. 31 @ --
Karl Loewenstein
entre la resentaci"n de una moci"n de censura o el lanteamiento de una
cuesti"n de confianza y la votaci"n sobre estas rouestas, quieren oner fin a los
males causados or decisiones sorresa, que en cone.i"n con las interelaciones
fueron frecuentemente la causa ara la ca'da del gabinete en la CCC Ee+blica
francesa. /dems, se han establecido mayor'as cualificadas tanto ara el voto
de confianza en la investidura del gabinete, como ara su destituci"n en el caso de
voto de no confianza. -stas disosiciones tienen como ob)etivo liberar al destino
del gabinete de los carichos y de las intrigas de los ol'ticos, haci*ndole deender
ms del resultado de una refle.i"n madura de la mayor'a arlamentaria. La
medida ms radical ara la estabilizaci"n del gabinete es el requisito del voto de
censura 3constructivo4 de la Ley Dundamental de Konn, seg+n el cual s"lo se dar
una dimisi"n del actual canciller cuando, simultneamente, se eli)a a su sucesor.
0,>
La osibilidad de formar un gobierno caaz de asumir el liderazgo ol'tico y de
mantenerse firme frente a todas las rotestas, deende mucho menos de los
disositivos artificiosos establecidos or las disosiciones constitucionales que de la
madurez ol'tica de una naci"n y de sus dotes y su habilidad ara alcanzar
comromisos ol'ticos. #$8%7$86&
La destitucin del residente o 6efe del .stado por acusaci%n :impeachment;5;
<ado el carcter dualista del detentador del oder e)ecutivo, corriente en el
arlamentarismo, debe ser hecha una distribuci"n entre )efe nominal del -stado
#monarca o residente del -stado& y el verdadero detentador del oder
gubernamental, gobierno o gabinete. -n general, el )efe del -stado tiene una
osici"n tan firme como el residente americano.
La +ltima ratio del arlamento ara librarse de un detentador del cargo
residencial cuya actuaci"n no es ya tolerable, ero que es inamovible
constitucionalmente durante el er'odo de su cargo, es la acusaci"n
:impeachment; o el e)ercicio de lo que en Drancia, con terminolog'a imroia, se
llama 3)usticia ol'tica4. La acusaci"n uede ser usada contra el residente del
-stado reublicano y, en algunos -stados, tambi*n contra los ministros; en este
+ltimo caso, es tan s"lo una medida ex post facto contra una conducta
ol'ticamente ob)etable, y que se alica tras la remisi"n del cargo ministerial.
0,@
La acusaci"n es un verdadero control inter"rgano de la asamblea frente al
detentador del oder e)ecutivo. La acusaci"n ser, or lo general, resentada or
la cmara ba)a del arlamento, mientras que del roceso mismo se encargar la
cmara alta #Drancia, CCC Ee+blica; -stados ?nidos&, un tribunal constituido or
)ueces rofesionales y arlamentarios :Cour (upr"me de la >ustice en Drancia, CM
Ee+blica&, o un tribunal comuesto e.clusivamente de )ueces rofesionales
:2undeserfassungsgericht en Konn, /lemania&. 5ese a los esfuerzos cuidadosos
de algunas recientes constituciones de conformar dicha instituci"n como un
rocedimiento )udicial de acuerdo con las e.igencias del -stado de derecho, la
acusaci"n est, rcticamente, or todas artes anticuada, 9abiendo nacido en el
rimer er'odo del constitucionalismo, cuando los 5arlamentos ba)o los -stuardo
143
.id/ supra, pAg. 11 @ --
149
'o- do- F+i*o- *a-o- 9aNo la ((( RepF9li*a fra+*e-a fuero+ el de 5alv@ (1913! @ el de 7ere, (191!0 *fr. #O6E7$O
BART$^(.E5Y @ 7A8' D8E;, Trait( de droil constiutionnel (7ar<-, 19!, pAg. 3C.
Karl Loewenstein
la usaron como arma de venganza contra los conse)eros y ministros de la corona,
la acusaci"n ha erdido su )ustificaci"n en los -stados arlamentarios, en virtud de
la formaci"n y articulaci"n de la resonsabilidad ol'tica del gabinete. /un en los
reg'menes residencialistas, donde la inamovilidad del )efe del e)ecutivo )ustificar'a
este control inter"rgano e.traordinario de la asamblea, su valor sicol"gico es nulo,
de)ando de lado, or otra arte, su inutilidad ol'tica. 2uevamente el ueblo suizo,
con su sensatez, est en el lado de los )ustos; no se rev* un rocedimiento de
acusaci"n contra el :onse)o Dederal. #$867$88&
S-J?2</ :/A-JNE]/: LNS :N2AENL-S <-L JNKC-E2N DE-2A- /L
5/EL/F-2AN
La indeendencia funcional, que es tan imortante ara la osici"n de la asamblea
frente al gobierno, no tiene su corresondencia en el gobierno. La comleta
indeendencia del gobierno frente al arlamento significa autoritarismo y
autocracia. -n el -stado democrtico constitucional es, or lo tanto, imensable
una indeendencia funcional del gobierno frente al arlamento, orque el gobierno
es siemre gobierno de artido. 2ing+n gobierno leg'timo, indeendientemente
del tio gubernamental esec'fico, uede gobernar contra la oosici"n de la
mayor'a del arlamento. 2unca est, or lo tanto, el gobierno en situaci"n de
liberarse comletamente del aoyo y, con ello, del control del arlamento. Sin
embargo, el gobierno es el centro del roceso del oder, ues gobernar significa
asumir el liderazgo ol'tico. -sto est nuevamente condicionado or una serie
de factores en arte t*cnicos y, en arte, morales y esirituales: el c'rculo
relativamente eque!o de ersonas que artician en la funci"n de tomar la
decisi"n ol'tica; los elaborados y matizados m*todos de selecci"n que conducen
a su instalaci"n en el oder, la cohesi"n condicionada or los intereses comunes
del gruo gobernante, y su disosici"n ara acetar la resonsabilidad ol'tica. La
masa de los destinatarios del oder esera que el liderazgo ol'tico rovenga del
gobierno mucho antes que de una asamblea comuesta de gran n+mero de
miembros. 5ara el +blico, el gobierno es ms visible y ms tangible que la
colectividad, en arte an"nima, del arlamento. Lo que hace el gobierno se
encuentra siemre en el centro del inter*s +blico; a esto hay que a!adir el
aarato del oder estatal. :ualquiera que sea el tio de la dinmica del oder
conduce, necesariamente, a la reonderancia del gobierno en la conformaci"n
del dominio. -n cualquier organizaci"n estatal, el dato natural es el liderazgo
ol'tico del gobierno.
Los controles institucionalizados con los que cuenta el gobierno frente al
arlamento ueden ser clasificados en dos gruos fundamentales: 0.X La influencia
del gobierno sobre las rerrogativas legislativas del arlamentoX, incluyendo la
elaboraci"n del resuuesto. $.W La influencia del gobierno sobre la actividad y la
e.istencia de la asamblea, en su totalidad, como detentador del oder
funcionando legalmente ;el derecho de disoluci"n arlamentaria;. ?n tercer
unto, la influencia gubernamental sobre la comosici"n del arlamento, que
hist"ricamente ha sido de gran imortancia, est hoy rcticamente bloqueado
gracias al elaborado mecanismo de defensa que, con el tiemo,
061
ha ido
1.0
.id/ supra, pAg. /.. @ --.
Karl Loewenstein
montando la asamblea. -sto no significa, sin embargo, que el gobierno haya
abandonado sus esfuerzos ara conseguir indirectamente una comosici"n del
arlamento favorable a su ol'tica y desfavorable a la oosici"n. / este ob)etivo se
tiende en la actualidad con diferentes medios. -l roceso y las leyes electorales
siguen siendo el camo de batalla tradicional en esa interminable lucha or el
oder, que tiene lugar entre gobierno y arlamento. ?na e.osici"n de este tema
e.traordinariamente imortante tendr lugar ms adelante.
060
#$8=7$8>&
La influencia del gobierno sobre el roceso legislativo
-l esquema ideal de una estricta autonom'a de cada detentador del oder
rohibir'a absolutamente la intervenci"n gubernamental en la funci"n legislativa
del arlamento, en cualquiera de sus fases ;iniciativa, deliberaci"n y
arobaci"n de la ley;. 5ero las realidades del roceso del
:
oder no estn de
acuerdo con esta imagen. 2ada muestra ms clara mente la sueraci"n de la
tradicional 3searaci"n de oderes4 que la osici"n del gobierno en el roceso
legislativo. -l gobierno est recisamente obligado a asumir el liderazgo en la
toma de decisi"n ol'tica cuya t*cnica es la legislaci"n, y tambi*n tiene que
asumir la resonsabilidad or la e)ecuci"n de la decisi"n tomada, que
normalmente se da tambi*n en forma de ley. -n lugar de estar e.cluido del
roceso legislativo, el gobierno est insearablemente unido a *l.
-l ael del gobierno ser, sin embargo, diferente seg+n sea el tio gubernamental
esec'fico. -n los -stados autoritarios, el monoolio del gobierno est
fuertemente asentado en todas las fases del roceso de legislaci"n. Si se tolera
una asamblea ser tan s"lo como un "rgano subsidiario, cuando no est* degradada
a simle sello formal. -n las democracias constitucionales, la intensidad de la
articiaci"n gubernamental deende del vigente tio de gobierno.
:aracter'stico del creciente liderazgo del gobierno es la gesti"n de las rerrogativas
financieras y resuuestarias del arlamento.#%=17%=0&
La influencia del gobierno sobre la ley romulgada
La divisi"n tradicional de funciones entre los detentadores de los oderes e)ecutivo y
legislativo significar'a que una ley arobada or la asamblea es definitiva, estando libre
de cualquier control gubernamental osterior. Sin embargo, *ste no es el caso. -s
cierto que en el arlamentarismo el control del gobierno sobre la ley arobada or el
arlamento es rcticamente nulo, y esto l"gicamente, ya que en virtud de la
interdeendencia or integraci"n todas las leyes estarn or lo menos arobadas or
el gobierno, cuando no han sido rouestas or *l. Si el arlamento quisiese arobar
un royecto de ley de imortancia vital contra la oosici"n del gabinete, este +ltimo
tendr que dimitir. -l control inter"rgano del gobierno sobre el roducto legislativo
adotado es m.imo en el residencialismo, basado en la interdeendencia or
coordinaci"n.
Las siguientes modalidades se han desarrollado hist"ricamente en la relaci"n del
gobierno con la ley arobada or el arlamento:
1.1
.id/ infra, pAg. 4 @ --.
Karl Loewenstein
1. -l carcter definitivo de la decisi"n de la asamblea en el roceso legislativo
es la consecuencia l"gica de la estructura del gobierno de asamblea, tal como
fue instituida or rimera vez en la :onstituci"n francesa de 0=@% #art'culo 6@&. 2o es
necesario ning+n acto osterior del e)ecutivo.
/. -n el arlamentarismo es necesario una confirmaci"n formal de la legislaci"n
arlamentaria or el )efe del -stado ;corona o residente del -stado reublicano;
-n el rimer caso se le suele llamar royal assent #Cnglaterra&, sanci%n y
romulgaci"n #K*lgica, art'culo 8@&; en el caso del residente de -stado reublicano
se suele llamar siemre promulgaci%n #Drancia, CCC y CM Ee+blicas; Veimar y
Konn en /lemania&. La teor'a constitucional mantiene que el )efe del -stado no
uede negarse a romulgar la ley, ya que el gobierno asume la resonsabilidad
ol'tica con su refrendo. La corona britnica, desde la negativa de la reina /na
al Scotch Filitia Kill #0=1=&, no ha vuelto a rechazar su royal assent5 <icha negativa
es hoy imensable; la corona erder'a con seguridad su gabinete y, robablemente,
el trono.
. -l residente de la Ee+blica uede retrasar la romulgaci"n ;ero
siemre con la arobaci"n del gobierno; hasta que haya tenido lugar un
refer*ndum sobre dicha ley, con lo cual se ide el veredicto del electorado,
detentador suremo del oder. La iniciativa del residente ara convocar un
refer*ndum deende de la etici"n de un determinado n+mero de los miembros
del Senado o del Fireachtas #cmara ba)a&. 2inguna de estas disosiciones ha
sido )ams uesta en rctica.
4. /l gobierno le uede ser acordado el derecho de veto susensivo contra la
ley arobada or la asamblea. -sta osibilidad, ba)o el nombre de 3negativa de
la sanci"n real4, fue introducida or rimera vez en beneficio de la corona en
una monarqu'a limitada constitucionalmente or la :onstituci"n francesa de
0=@0 #art'culo 00=&, y fue ms tarde frecuentemente imitada or reg'menes
seme)antes. Sin embargo, el ael ms imortante que )uega el veto susensivo
es ba)o el residencialismo americano, aunque tambi*n es suscetible de ser
unido al tio gubernamental arlamentario, or e)emlo, en :hecoslovaquia
#:onstituci"n de 0@$1, art'culos ,= y ,>&. -n la CCC y CM Ee+blicas francesas fue
limitado a la osibilidad que ten'a el residente de e.igir una nueva deliberaci"n
de la ley en las cmaras #el llamado renoi;, sin que estuviese rescrito una
mayor'a cualificada ara la nueva adoci"n de la ley. -ste rocedimiento no
funcion" en la CCC Ee+blica, ero fue reactivado en la CM,
0,
y tambi*n ha sido
recogido en la :onstituci"n de la M Ee+blica #art'culo 01, rrafo $&.
<entro del tio de gobierno basado en la interdeendencia or coordinaci"n, el
veto susensivo del residente sigue teniendo una gran imortancia rctica,
constituy*ndose en el sistema residencialista americano como oderoso
control inter"rgano del residente frente al :ongreso.
<ado que la mayor'a cualificada, rescrita or la constituci"n ara e.cluir el veto
residencial, s"lo se odr alcanzar ba)o condiciones e.traordinarias, el
residente se ha convertido, con su derecho de veto, en un partner activo en el
roceso legislativo, en lugar de ser un fiel e)ecutor de la voluntad del :ongreso.
Karl Loewenstein
-ste incremento del oder del residente uede ser considerado como una
comensaci"n frente al reciente fortalecimiento del oder del :ongreso, al no
otorgar los hechos econ"micos edidos or el gobierno. -sto constituye un signo
ms del equilibrio casi automtico que se roduce entre el oder del residente y
el :ongreso ba)o la :onstituci"n americana.
6. Dinalmente, el detentador del oder e)ecutivo uede estar equiado con un
veto absoluto contra la legislaci"n emitida or el arlamento. -l veto absoluto
del e)ecutivo ha vuelto a resurgir en el moderno neoresidencialismo, que no
quiere tomar ning+n riesgo de ver el liderazgo ol'tico del residente
menoscabado, ese a que las asambleas estn nombradas y controladas
comletamente or el gobierno. #$=07$=%&
/acultades legislativas del gobierno
-n el conte.to de las relaciones entre el gobierno y el arlamento en el roceso
legislativo, merece atenci"n una evoluci"n que contribuye a fortalecer al gobierno y
a darle reonderancia sobre el arlamento. -l gobierno no articia s"lo en el
roceso legislativo, sino que e)erce funciones legislativas directamente, bien or
roio derecho o en virtud de delegaci"n. La delegaci"n de facultades legislativas
de la asamblea en el gobierno se ha convertido en una manifestaci"n universal
de la *oca tecnol"gica. La transformaci"n del -stado legislativo en -stado
administrativo ha conducido a un cambio muy imortante de la dinmica del
oder. Las intervenciones gubernamentales en la vida social y econ"mica se han
incrementado en un grado )ams alcanzado. :onstantemente asan a la "rbita
de vigilancia y regulaci"n estatal camos que antes ertenecieron a la iniciativa
rivada; la esfera de autodeterminaci"n individual ha disminuido
consecuentemente. La red de las reglamentaciones estatales se ha hecho ms
densa y los contactos del ciudadano con la administraci"n son ms frecuentes y
comlicados. -l ciudadano est ms interesado en c"mo le trata la ley cuando le
sea alicada, que en el roceso legislativo mismo.#$=%&
La facultad de emitir reglamentos de e6ecucin5 ; <entro de la delegaci"n de
facultades legislativas en el gobierno, deben ser distinguidos diversos casos
frecuentemente unidos. -n su significaci"n estricta y original la delegaci"n
legislativa se refiere a la autorizaci"n que recibe el gobierno del arlamento ara
emitir las necesarias disosiciones que ermitan e)ecutar, alicar o llevar a cabo
las leyes arobadas or la asamblea
-sta facultad es designada generalmente como otestad o derecho reglamentario
del gobierno, y suele ser otorgado e.resamente or ley corresondiente, o rige ;
lo que sin embargo refle)a una teor'a constitucional radicalmente diferente; como
una facultad que ertenece de forma inmanente y or roio derecho a la funci"n
e)ecutiva asignada al gobierno; esta facultad consiste en llevar a la rctica, or
v'a administrativa, la decisi"n ol'tica fundamental tomada or el arlamento.
Las razones de esta rctica, general en todos los tios de gobierno, son
evidentes: las asambleas estn constituidas reonderantemente or ol'ticos
rofesionales que no son t*cnicos y a los que or lo general les falta la
e.eriencia en la administraci"n, que cada vez es ms comlicada. 2o estn en
Karl Loewenstein
situaci"n de mane)ar todos los detalles t*cnicos necesarios ara la alicaci"n
rctica de la ley a la vida diaria; a esto hay que a!adir la falta de tiemo, dato
*ste que resiona constantemente sobre el arlamento y que aenas le ermite
llevar a cabo su contribuci"n a la toma de las decisiones ol'ticas. 5or otra arte,
hay que tener en cuenta tambi*n que el cuadro de la ley tiene que ser lo
suficientemente fle.ible ara que sea osible su adataci"n a las condiciones
cambiantes, as' como a las e.igencias lanteadas al gobierno en *ocas de crisis y
de necesidad.
06
Aeniendo en cuenta todas estas circunstancias, resulta
comletamente l"gica la necesidad de delegar la e)ecuci"n y realizaci"n de las
leyes en los e.ertos de la burocracia gubernamental y en los funcionarios de
carrera, ms id"neos ara esta tarea que una asamblea multic*fala constituida
or ol'ticos rofesionales. /dems, la otestad reglamentaria del gobierno no ha
odido suerar comletamente en el -stado constitucional, la enraizada tradici"n
de la facultad legislativa de la corona en el -stado absoluto.
La facultad delegada de esta manera ara dictar reglamentos )ur'dicos y
disosiciones de e)ecuci"n debe de ser estrictamente e)ercida dentro de los l'mites
y en absoluta conformidad con la ley autorizadora. -l control arlamentario sobre
el uso que hagan el gobierno y la administraci"n de las facultades legislativas que
les han sido delegadas odr ser s"lo, necesariamente, esordico y, si e)ercido,
tendr que quedar confinado a ciertas comrobaciones; fundamentalmente es,
or lo tanto, un control te"rico y rcticamente ineficaz. <e aqu' que se haya
convertido en una e.igencia fundamental del -stado de derecho someter la
facultad legislativa del gobierno a un control )udicial. Los tribunales atienden a que
los reglamentos no sobreasen los l'mites establecidos or la ley :ultra ires; y que
el ciudadano quede rotegido frente a la arbitrariedad de las autoridades
administrativas, teniendo debidamente en cuenta la necesaria esfera de
discrecionalidad de la administraci"n ara salvaguardar su caacidad de
adataci"n.
06$
Ley de autori1acin y leins ouvoirs5; 5rescindiendo de la emisi"n de los
reglamentos de e)ecuci"n ara leyes arobadas or el arlamento, la legislaci"n
delegada tiene una significaci"n ms amlia y ol'ticamente ms imortante.
Suele ocurrir que el arlamento est* tan dividido or disensiones ol'ticas que
no sea caaz de realizar or s' mismo la funci"n legislativa que le est asignada,
delegndola entonces a trav*s de una autorizaci"n general, 3ley de autorizaci"n4,
en el gobierno. -sta t*cnica se diferencia de la delegaci"n ara dictar
reglamentos de e)ecuci"n orque aqu' se trata de materias que generalmente
ertenecen al camo e.clusivo de la legislaci"n arlamentaria.
-sta legislaci"n total de las facultades legislativas suone una inversi"n comleta
de la distribuci"n de las diferentes actividades estatales en diferentes
detentadores del oder, ya que el detentador del e)ecutivo ocua el lugar del
detentador del legislativo. -l gobierno obtiene as' una reonderancia en el
roceso legislativo comletamente incomatible con la normalidad de la
distribuci"n del oder en el -stado constitucional. Los reglamentos o decretos
emitidos con base en las leyes de autorizaci"n tienen la categor'a de leyes
1./
. 6o9re e-,o *o+ )A- de,alle, vid/ infra, pAg. /34 @ --
Karl Loewenstein
arlamentarias normales y ueden, or lo tanto, cambiar o susender leyes
e.istentes. -n Drancia, K*lgica y en otros a'ses la t*cnica de autorizaci"n
general al gobierno ara emitir decretos con carcter de ley en el lugar de leyes
arlamentarias regulares se conoce ba)o la designaci"n de pleins pouoirs, en
/lemania y en otros a'ses como .rmachtigungsgeset+gebung, ley de
autorizaci"n. -sta rctica no se ha desarrollado ni en Cnglaterra ni en los
-stados ?nidos, a no ser en tiemos de e.ceci"n, y esto en arte or su
incomatibilidad con la m.ima de LocIe del"gala potestas non potest delegan, y
en arte orque el mecanismo de la estructura biartidista no requer'a esta
soluci"n de e.ceci"n.
-l ensamiento que yace tras esta total delegaci"n de las facultades legislativas
en el gobierno es, en rimera l'nea, de tio ol'tico, aunque tambi*n )uegan una
serie de refle.iones t*cnicas. -l arlamento como un todo, o los artidos formando
la coalici"n gubernamental, son incaaces de onerse de acuerdo sobre una
decisi"n ol'tica, or e)emlo, sobre la reforma econ"mica; o bien no estn en
situaci"n de oner en forma de ley, necesaria ara su e)ecuci"n, la decisi"n
tomada, or e)emlo, una comlicada ley sobre los funcionarios. 5or esta raz"n,
ba)o el eso de las circunstancias ol'ticas los arlamentos delegan la funci"n
legislativa en un gruo ms reducido, el gobierno, del que se esera una acci"n
ms rida y eficaz, haciendo al mismo tiemo resonsable ol'ticamente al
gobierno de dicha decisi"n.
Leyes de autorizaci"n o pleins pouoirs var'an considerablemente de ob)etivo y
contenido. 5ueden ser otorgados bien ara un fin determinado, or e)emlo,
rotecci"n de la moneda, o sin una finalidad esec'fica, e este caso; se
equiaran a la comleta renuncia del arlamento a su funci"n legislativa. Las
facultades delegadas ueden ser concedidas ara er'odos ms o menos largos,
generalmente contados en meses, ero )ams or un er'odo ilimitado. <esde un
unto de vista formal, el control arlamentario se mantiene, ya que el arlamento
e.igir normalmente que el gobierno le someta los decretos7leyes que, en su caso,
odr revocar. 5ero aenas se ha hecho )ams uso de este derecho. -l equilibrio
entre el gobierno y el arlamento se vuelve a restablecer a su debido tiemo
orque los pleins pouoirs han sido otorgados s"lo a un gobierno concreto,
)ustamente aoyado or una esec'fica coalici"n de artidos, no siendo )ams
transmitidos automticamente al gabinete sucesor. Los pleins pouoirs terminan
en el er'odo revisto, o con la ca'da del gabinete al que fueron otorgados. Sin
embargo, un gabinete dotado de estos oderes est seguro de su situaci"n
durante el er'odo que abarque la autorizaci"n.
5ara resumir ridamente la influencia que )uega la rctica de la legislaci"n
delegada en la dinmica de los mutuos controles inter"rganos: al recibir el
gobierno ;con arobaci"n del arlamento; la facultad legislativa, que e)ercer
or medio de reglamentos )ur'dicos o decretos, usura durante un cierto tiemo
los dominios reservados constitucionalmente al detentador del oder legislativo.
-l arlamento, or su arte, se riva a si mismo con esta renuncia de su
articiaci"n leg'tima en la formaci"n y e)ecuci"n de la decisi"n ol'tica. Su +nico
control inter"rgano sobre el gobierno se reduce al derecho nominal de revocar
Karl Loewenstein
un decreto gubernamental. La disminuci"n del otencial de oder or arte de la
asamblea significa una ganancia ara el gobierno, ero el ael de l'der del
e)ecutivo ser comrado a costa del rinciio de la distribuci"n del oder. #$=87
$=@&
La disolucin del arlamento
La disoluci"n del arlamento,
06%
bien de ambas cmaras simultneamente o
solamente de la ba)a, es un disositivo que se da s"lo en el tio de gobierno
arlamentario. 5or razones estructurales es incomatible tanto con el
gobierno de asamblea ;e.ceci"n hecha de la autodisoluci"n, a la que sin
embargo no se llega nunca; como con el tio residencialista. /s' como en el
arsenal de los controles inter"rganos el voto de no confianza es el arma rincial
del arlamento contra el gabinete, el derecho del gobierno a disolver el arlamento
y convocar nuevas elecciones es la contraacci"n equilibradora del gobierno frente
a la asamblea. <entro del marco del aut*ntico arlamentarismo, ambos medios
estn, or lo menos desde la segunda mitad del siglo LCL, tan unidos como anillo
al dedo. -n torno a estas dos instituciones gira el roceso del oder ol'tico.
<esde la imlantaci"n de la democracia de masas, la consecuencia l"gica del voto
de no confianza es la disoluci"n del arlamento con el fin de obtener el veredicto
del detentador suremo del oder, el electorado, que actuar de arbitro entre el
gabinete y la mayor'a arlamentaria, que le es hostil. /arte de resolver un agudo
conflicto entre los detentadores del oder, e)ecutivo y legislativo, el gobierno
odr tambi*n disolver el arlamento al suoner que la actual comosici"n
arlamentaria de los artidos no corresonde ms a la verdadera voluntad del
ueblo. Ntros dos casos de disoluci"n arlamentaria revistos or algunas
constituciones: ante conflictos entre ambas cmaras del arlamento y con la
finalidad de ratificar enmiendas constitucionales, no ertenecen a las categor'as
aqu' tratadas de controles inter"rganos a disosici"n del gobierno.
/ll' donde la disoluci"n arlamentaria es una instituci"n viva y efectiva, el voto de
no confianza conduce, invariablemente, a la disoluci"n arlamentaria. 5ero esta
+ltima ratio es raramente alicada en los a'ses arlamentarios. 5or lo general,
suele bastar la amenaza e.l'cita o iml'cita ara evitar la ca'da del gobierno. La
instituci"n de la disoluci"n arlamentaria constituye, or lo tanto, el n+cleo de la
dinmica del oder en el -stado arlamentario. Su mera e.istencia fortalece al
gabinete, su ausencia lo debilita. -sta conclusi"n queda lenamente robada con
una comaraci"n de la diferente evoluci"n de las instituciones arlamentarias en
Drancia y en Cnglaterra. -n Cnglaterra, la amenaza siemre resente de disoluci"n,
con sus inevitables riesgos electorales, condu)o a que el artido mayoritario
cerrase estrechamente sus filas detrs del gobierno, asegurando al gabinete su
dominio sobre la :mara de los :omunes. -n Drancia, or otra arte, el arma
gubernamental del derecho de disoluci"n, se ha atrofiado. /s', ues, la mera
e.istencia del derecho de disoluci"n araliza el efecto del voto de censura y
otras medidas ara derribar al gabinete.
1.
'a di-olu*i1+ parla)e+,aria e- u+o de lo- ,e)a- )A- ,ra9aNado- del dere*?o *o+-,i,u*io+al *o)parado. Cfr., por
eNe)plo, la +ueva )o+ograf<a de MEDER(CO 5O$R$OMM, -a dissolution des assem!l(es l(gislatives dans les constitutions
modernes (Ro)a, 19.!.
Karl Loewenstein
La disoluci"n, como medio ara invocar el arbitrio del electorado en los conflictos
entre el gobierno y mayor'a arlamentaria, se ha desarrollado lentamente. Se
recordar que, hist"ricamente, la disoluci"n arlamentaria sirvi" a la corona
inglesa ara desembarazarse de una recalcitrante :mara de los :omunes. Fs
tarde, en el siglo MLCCC, fue usada or la corona y or la mayor arte de los
gabinetes como una t*cnica ara asegurarse una mayor'a favorable en las
nuevas elecciones, sin rearar en los medios utilizados, frecuentemente oco
honestos. -n el er'odo que va desde la rimera a la segunda reforma en
Cnglaterra, una derrota del gobierno en la :mara de los :omunes ;a diferencia
de otros -stados arlamentarios, la cmara alta britnica no tuvo )ams el
derecho de destituir al gobierno; no entra!aba siemre, en absoluto, una
disoluci"n. La derrota del gobierno conduc'a, bien a que el rimer ministro afectado
or el voto de no confianza reorganizase su mayor'a con la ayuda de disidentes del
artido de oosici"n, o a que el l'der de la oosici"n asumiese inmediatamente la
resonsabilidad gubernamental sin disoluci"n del 5arlamento y sin confirmaci"n
or nuevas elecciones. S"lo con la democratizaci"n total del derecho electoral se
desarroll" una configuraci"n triartita del oder, en la cual el electorado decide en
las elecciones generales cul de los dos artidos ol'ticos y cul de los dos l'deres
deber gobernar. La rctica britnica de la disoluci"n arlamentaria fue
seguida or la mayor arte de los -stados arlamentarios en la mitad del siglo
LCL.
-l que la disoluci"n arlamentaria conduzca a un aut*ntico veredicto del
electorado, deende en gran arte de la e.istente estructura de artidos ;
biartidismo o luriartidismo; y de la realizaci"n t*cnica de las elecciones
generales. -l resultado de la votaci"n refle)a de la forma ms clara la voluntad
del electorado en un sistema biartidista o en una conformaci"n de artidos
seme)antes. -n un sistema multiartidista el resultado es dudoso; s"lo raramente
se aro.imar la disoluci"n a un verdadero refer*ndum, en el que la elecci"n
general se centra en concretas y tangibles cuestiones que dividen sin equ'vocos a
los artidos #el llamado m,ndate of the people en Cnglaterra&. -sto es evidente
que s"lo uede roducirse en un sistema biartidista. -n un sistema luriartidista
el resultado de la disoluci"n arlamentaria ermite raramente una interretaci"n
clara y definitiva de la voluntad del electorado.
5or otra arte, s"lo una t*cnica electoral mayoritaria aorta, generalmente, una
decisi"n del electorado e.resada de forma terminante, mientras que un sistema
electoral roorcional, al favorecer la roliferaci"n de muchos artidos, tiende a
oscurecer el resultado. / esto hay que a!adir que en la reresentaci"n
roorcional, la disoluci"n es menos caaz de roducir una verdadera decisi"n
del electorado, ya que los cuadros de los artidos tienden a congelarse siendo
menos accesibles a un cambio emocional ;3una avalancha4 de gran mayor'a de
votos;. -n cambio, ba)o el sistema electoral mayoritario, hasta oscilaciones
relativamente suaves del ambiente electoral ueden roducir un cambio de la
mayor'a arlamentaria.
Se suele incororar a la instituci"n de disoluci"n arlamentaria determinadas
medidas de seguridad ara evitar el eligro de que el gobierno abuse del derecho
Karl Loewenstein
de disoluci"n, su control inter"rgano ms oderoso, y )uegue, constantemente,
en situaci"n de reonderancia sobre el arlamento. -ntre estas medidas se
ueden citar las siguientes: 0.W La mayor arte de las democracias
constitucionales rescriben en sus constituciones que las nuevas elecciones
tendrn lugar dentro de un tiemo determinado tras la disoluci"n arlamentaria, y
que el nuevo arlamento se reunir or rimera vez tras un er'odo tambi*n
fi)ado. $.W 5ara disolver la cmara ba)a es necesaria la arobaci"n de la cmara
alta #as', Drancia, CCC Ee+blica, Ley :onstitucional de $6 de febrero de 0>=6,
art'culo 6&; este control inter"rgano tiende a ligar las manos del gobierno
cuando la cmara alta est* simultneamente sometida a la disoluci"n. %.W La
constituci"n rescribe que la disoluci"n no odr ser llevada a cabo 3or el mismo
motivo4 #:onstituci"n de Veimar, art'culo $6&; esta disosici"n fue violada
abiertamente or dos sucesivas disoluciones del Eeichstag #)ulio y noviembre de
0@%$& ba)o el gabinete 3residencial4 de von 5aen. /mbas disoluciones tuvieron
como consecuencia que la minor'a gubernamental, ya sin eseranza, se redu)ese
todav'a ms. ,.W La disoluci"n est absolutamente rohibida dentro de un er'odo
determinado, tras las elecciones generales, rescrito constitucionalmente. Seg+n
la :onstituci"n francesa de 0@,8 #art'culo 60&, la disoluci"n es osible s"lo tras el
transcurso de dieciocho meses desde la +ltima elecci"n, con la restricci"n adicional
de que tras este er'odo la disoluci"n s"lo ser osible cuando dos crisis
ministeriales hayan sido rovocadas or votos de censura. -sta disosici"n, con
la mera e.ceci"n ya mencionada de 0@66, ha sido letra muerta, y esto, sobre
todo, orque la mayor arte de los gabinetes franceses cayeron or escisi"n
interna de la coalici"n de artidos que aoyaba al gobierno y no en virtud de una
desarobaci"n formal or arte de la /samblea 2acional. -n la :onstituci"n de
0@6>, el er'odo de rohibici"n ara la disoluci"n arlamentaria fue reducido de
dieciocho meses a un a!o #art'culo 0$, rrafo ,&. 6.W S"lo e.cecionalmente se
limitar, or medio de un control intra"rgano e)ercido or el )efe del -stado, el
arbitrio del rimer ministro ara decidir la disoluci"n. :omo regla general, el
residente del -stado est obligado constitucionalmente a conceder al gabinete la
disoluci"n que *ste ide. Seg+n la :onstituci"n del -ire de 0@%= #art'culo 0%,
rrafo $&, el residente uede, sin embargo, negar la disoluci"n 3con absoluta
discrecionalidad4. -sto significa que no est ligado a la rouesta del taoiseach
#rimer ministro&, sin cuyo refrendo uede actuar 3cuando el rimer ministro no
disonga ya de la mayor'a en el 'ail .ireann #cmara ba)a&4. Aodos estos
disositivos deben ser considerados como una combinaci"n entre controles
inter"rgano y controles intra"rgano, que tienden a debilitar el arma
gubernamental de la disoluci"n. -l control intra"rgano. oera entre el residente
del -stado y e.clusivamente y el 5arlamento. 8.W Dinalmente, la :onstituci"n de
de Jaulle de 0@6> ha introducido una nueva variante de la t*cnica de disoluci"n: la
decisi"n de disoluci"n est sometida absolutamente al oder discrecional del
residente, que tan s"lo tendr que consultar al rimer ministro y a los
residentes de ambas cmaras #art'culo 0$, rrafo 0&, estando, ues, liberado del
requisito de refrendo or arte del rimero #art'culo 0@&. La disoluci"n uede, or
lo tanto, ser utilizada or el residente, como fue el caso al final de la Ee+blica
de Veimar, ara desembarazarse de un gobierno que cuenta todav'a con la
confianza de la /samblea 2acional, cuando sea de la oini"n de que nuevas
Karl Loewenstein
elecciones le darn una constelaci"n de artidos ms c"moda. 2o est en
absoluto rescrito constitucionalmente que el residente tenga que recurrir a la
disoluci"n y a nuevas elecciones cuando un rimer ministro, afectado or un voto
de censura, resente su dimisi"n #art'culo 61, rrafo 0&. :on todo, en el suuesto
de que ba)o la M Ee+blica sean resetadas las reglas de )uego de la dinmica
arlamentaria, el residente tendr'a que decidirse recisamente en este caso or
la disoluci"n.
5or otra arte, favorece al gobierno la comleta libertad del rimer ministro ara
elegir el momento de disoluci"n que le arezca ms aroiado. <e hecho, durante
los +ltimos cincuenta a!os s"lo muy ocas :maras de los :omunes britnicas han
vivido los cinco a!os de la legislatura revistos legalmente, aun cuando el gabinete
go+aba de una absoluta y segura mayor'a. -l rimer ministro decide libremente el
momento de disoluci"n, que, seg+n *l, resenta las me)ores chances ara
mantener su mayor'a en las subsiguientes elecciones y hasta uede,
leg'timamente, intentar girar la rueda de la fortuna ol'tica a su favor al emitir una
serie de medidas legislativas que, a la vista de la inminente disoluci"n, atraigan al
electorado hacia *l. Fedidas fiscales y elevaciones de salarios son referidas
esecialmente, y ha corrido la voz que la reciente ba)a del recio del caf* en un
a's, antes de la disoluci"n y de la convocaci"n de nuevas elecciones, no ha sido
comletamente accidental.
<esde el unto de vista de la teor'a constitucional, el derecho de disoluci"n es en el
arlamentarismo la ieza clave de la conformaci"n democrtica del oder: e.one
de forma inequ'voca a roblemas y a hombres frente al electorado, detentador
suremo del oder; resuelve conflictos entre el gobierno y la mayor'a
arlamentaria; conduce a solucionar, lo que de otra manera no tendr'a soluci"n:
el bloqueo entre los detentadores del oder e)ecutivo y legislativo. /lgunas
constituciones otorgan al ueblo el derecho de edir la disoluci"n del arlamento
or iniciativa y refer*ndum, basndose en el hecho de que la comosici"n
arlamentaria actual no corresonde ms a la voluntad del electorado; esta
etici"n uede ser realizada aun contra la resistencia del gobierno y de la
mayor'a gubernamental en la asamblea. ?na disoluci"n de este tio fue
intentaba sin *.ito en 5rusia en 0@%$, -n el caso de la disoluci"n or iniciativa
oular, la disoluci"n se transforma de un control inter"rgano entre gobierno y
arlamento, en otro tio de control inter"rgano oerando ahora entre el
electorado, or una arte, y el gobierno y arlamento, or otra. #$=@7$>,&
$l gobierno de crisis
-s imosible encontrar criterios )ur'dicos ara catar las circunstancias que
constituyen una situaci"n de crisis o de e.ceci"n y que )ustifican, y hasta hacen
inevitable, la instalaci"n de un gobierno de crisis. :ualquier definici"n )ur'dica se
oone al ob)etivo esencial del gobierno de crisis, esto es, roorcionar al gobierno
la libertad de movimiento que le ermitan acabar con la crisis. La referencia
casu'stica de la :onstituci"n americana #art'culo 0, secci"n @, clusula $& a la
rebeli"n y a la invasi"n, ante las que uede ser susendido el $rit of habeas
corpus, rueba solamente el enfoque comletamente suerficial que tuvo la teor'a
constitucional del siglo LMCCC sobre este roblema. -l estado de e.ceci"n uede
Karl Loewenstein
ser arcial y afectar a una arte de la comunidad como, or e)emlo, en una
catstrofe natural, o total afectando entonces al bienestar de todos. -l estado de
e.ceci"n uede manifestarse, ero no es necesario, en una erturbaci"n de
hecho del orden +blico. La simle ersectiva de des"rdenes arciales uede
suoner ya un estado de e.ceci"n. Las situaciones de crisis son causadas or las
ms diversas razones. 5rescindiendo de las catstrofes ocasionadas or los
hombres, que en la era at"mica odr'an tomar caracteres inimaginables, las
rinciales fuerzas causantes de situaciones de crisis en nuestra *oca son
dislocaciones sociales y econ"micas en el orden normal de las cosas
;3deresiones4;, arlisis ol'tica de la vida constitucional y, sobre todo, la
amenaza de guerras civiles o guerras e.teriores y la guerra misma. -n todos estos
casos se suele oner en )uego la e.istencia de la sociedad estatal.
:ualquiera que sea su causa, las situaciones de crisis colocan al -stado
democrtico constitucional frente al ms dif'cil de los roblemas:
-l mayor eligro inherente a cualquier gobierno de crisis es que hombres ego'stas
ueden ervertirlo ara sus fines. -s evidente, prima facie, que los tribunales no son
aroiados ara decidir si e.iste un estado de e.ceci"n y, si es necesario,
establecer un gobierno de crisis, aun cuando en algunos -stados est*n encargados
de evitar los e.cesos en la actuaci"n de este tio de gobierno. La decisi"n sobre si
e.iste una situaci"n de e.ceci"n debe ser siemre de)ada a las instancias ol'ticas
or ser una cuesti"n ol'tica. -n nuestro tiemo, ninguna constituci"n bien construida
uede ermitirse ignorar la osibilidad y las e.igencias de una situaci"n de crisis, y
omitir la reconciliaci"n, en todo lo que sea osible, de esta situaci"n con los
rinciios de un orden social libre con una estructura de -stado de derecho.
Ares soluciones fundamentalmente diferentes ara enfrentarse con la situaci"n de
crisis revelan claramente la divergencia en los "rdenes ol'ticos contemorneos: 0&
-n ausencia de una autorizaci"n constitucional e.resa, el gobierno asume los
oderes de e.ceci"n e.traconstitucionales y, eventualmente, buscar
osteriormente una confirmaci"n arlamentaria. $& <isosiciones constitucionales o
recetos legales, creados con anterioridad al estado de e.ceci"n, otorgan al
gobierno lenos oderes e.traordinarios, y %& -l gobierno de crisis se basa en lenos
oderes delegados ad hoc or el arlamento en el gobierno.
/ll' donde rigen leyes o normas constitucionales a las que tiene que someterse el
gobierno en el e)ercicio de los lenos oderes de e.ceci"n, hay que hacer una
diferencia entre la regulaci"n seg+n la cual el gobierno odr usar discrecionalmente
dichos oderes, sin revia autorizaci"n del arlamento, y aquella otra seg+n la cual la
asamblea legislativa tendr rimero que constatar el estado de e.ceci"n, autorizando
entonces al gobierno a actuar seg+n las disosiciones e.istentes sobre la situaci"n de
e.ceci"n. ?n medio conocido en las democracias constitucionales es la roclamaci"n
del estado de sitio; en esencia, significa que el gobierno, en ciertas situaciones
condicionadas or circunstancias internas o e.ternas, ser autorizado or la
asamblea ara e)ercer, durante la duraci"n de este estado de e.ceci"n, lenos
oderes cuasi dictatoriales que generalmente estn unidos al sometimiento de la
oblaci"n civil, al mando militar y al establecimiento de la ley marcial.
Karl Loewenstein
-n Cberoam*rica, sin embargo, el estado de sitio :o de asamblea; es el m*todo
corriente ara que el gobierno asuma oderes ilimitados ante situaciones de
e.ceci"n, reales o retendidas. Los ueblos de Cberoam*rica, con su erenne
turbulencia ol'tica, su violenta lucha or el oder entre camarillas, facciones,
artidos y clases, y con la tradicional imotencia e incaacidad de los arlamentos, es
el camo clsico ara las dictaduras residencialistas ba)o el manto del estado de
e.ceci"n constitucional.
06,
5ara el caudilla)e, el estado de sitio es el medio ms
aroiado y t'ico ara montar un gobierno autoritario. -n la mayor arte de las
constituciones iberoamericanas, la roclamaci"n del estado de sitio se reserva, sin
embargo, a las asambleas legislativas, mientras que en otras se de)a al libre
arbitrio del residente. -n ambos casos, el resultado es el trasaso de las
funciones legislativas al e)ecutivo, susensi"n de los derechos fundamentales, la
roclamaci"n de la ley marcial y la casi comleta e.clusi"n del control
arlamentario y )udicial. 5ese a esto, debe ser se!alado que en un gruo de
-stados de Cberoam*rica con mayor estabilidad constitucional ;entre ellos :hile,
?ruguay, Krasil y F*.ico;, la concentraci"n del oder en las manos del e)ecutivo
est reservada a verdaderas situaciones de necesidad y su e)ercicio est
sometido a un eficaz control inter"rgano or arte de la asamblea legislativa.
5ese a todas las cr'ticas constitucionales, estas delegaciones legislativas en favor
del gobierno, materialmente oderes de e.ceci"n o crisis, no de)an de haber
tenido )ustificaci"n.
5ara resumir el resultado: el gobierno de crisis, cualquiera que sea su base
)ur'dica, afecta seriamente al desarrollo normal del roceso ol'tico y susende,
seg+n sea su conformaci"n, el funcionamiento de los normales controles
inter"rganos en favor del detentador del oder e)ecutivo y a costa del legislativo.
5ero dado que la situaci"n de crisis en el mundo ser de duraci"n, con toda
robabilidad, la democracia constitucional tendr que resignarse y convivir con el
gobierno de crisis.#$>$7$@%&
1.4
7ara u+a eGpo-i*i1+ -i-,e)A,i*a del e-,ado de -i,io e+ (9eroa)=ri*a, vid/, la *o+,ri9u*i1+ del au,or e+ -a legislaci$n para
-a Defensa poltica en las 9epT!licas 5mericanas 'J vol-., 5o+,evideo" Consulative Emergency Committee of Political
Defense, 19.C!, (, pAg. 3 @ --
Karl Loewenstein
CAPITULO 4III
COTROLES INTEROR-ANOS DE LOS TRIBUNALES 0RENE AL -OBIERNO 9
AL PARLAMENTO
LA INDEPENDENCIA DE LA 0UNCION BUDICIAL
La indeendencia tradicional de los )ueces tiene un significado ersonal y
funcional. 5or lo ronto, significa que el )uez, cualquiera que haya sido el m*todo
de designaci"n, no odr ser destituido de su cargo salvo or violaci"n de sus
deberes )udiciales Auamdiu se bene gesserint, con las alabras de la famosa
formulaci"n del rimer reconocimiento legal de este rinciio en el /ct of
Settlement de 0=11 #0$ ^ 0% Vill. CCC, c. $&. Solamente odr ser destituido de su
cargo a trav*s de un rocedimiento formal: es necesaria una resoluci"n de
ambas cmaras del 5arlamento en Cnglaterra, acusaci"n :impeachmen; en los
-stados ?nidos,
066
o la condena a trav*s de un tribunal discilinario comuesto de
)ueces o funcionarios en los -stados constitucionales. 2o est en contradicci"n
con el rinciio de la inamovilidad, la disosici"n de retiro obligatorio or haber
alcanzado una edad determinada.
La indeendencia de la funci"n )udicial significa, adems, que el )uez, en el
cumlimiento de su tarea, tiene que estar libre de influencias e intervenciones
e.tra!as, tanto si rovienen del gobierno, del arlamento, del electorado o de la
oini"n +blica. -n la sentencia de un caso que le haya sido resentado no tendr
que estar su)eto a "rdenes del gobierno o en esecial del ministro de Husticia, si
es que *stas deben de e.istir. -l )uez no deber estar sometido ni a las
instrucciones del arlamento ni a las de un tribunal )errquicamente suerior. -l
env'o de un caso or el tribunal de aelaci"n al tribunal inferior ara nueva
sentencia, la orden dada or un tribunal de revisi"n de e.aminar nuevamente un
caso de acuerdo con la interretaci"n legal obligatoria y la observancia de la regla
de stare decisis donde *sta e.iste, son consecuencia de la conformaci"n )ur'dica
del roceso )udicial y no influencias e.tra!as o il'citas en la indeendencia )udicial.
#$@,7$@6&
1..
E+ la pri)era =po*a de lo- E-,ado- 8+ido-, el eNe*u,ivo, Hue di-po+<a de la )a@or<a e+ el Co+gre-o, i+,e+,1 u,iliIar el
impeachment para li9rar-e de aHuello- Nue*e- *o+ *u@a- -e+,e+*ia- +o e-,a9a de a*uerdo. El pri)er i+,e+,o de lo-
par,idario- de #effer-o+ (130.! fra*a-1 porHue -e e-*i+di1 la )a@or<a del 6e+ado e+*argado de NuIgar. 5A- ,arde, el
dere*?o de +o)9ra)ie+,o de lo- Nue*e- fue u-ado o*a-io+al)e+,e para e-,e )i-)o fi+ de po+er fuera de vigor
-e+,e+*ia- i+*1)oda-. E+ el aKo 1321 el pre-ide+,e &ra+, +o)9r1 a do- +uevo- Nue*e- e+ la Supreme Court *o+ el F+i*o
o9Ne,ivo de revo*ar la -e+,e+*ia e+ el *a-o <er!urn v. 1riswold (9 4all. 20 c13C0d!" la +ueva )a@or<a del Colegio de
#ue*e- *orre-po+di1 a -u- de-eo- rApida)e+,e. 'a fa)o-a a)plia*i1+ de Nue*e- Lel pla+ court pac;ing (19C!L
i+,e+,ada por Roo-evel,, @ Hue e+ -< era ple+a)e+,e *o+-,i,u*io+al, fra*a-1 fre+,e a la re-i-,e+*ia de la opi+i1+ pF9li*a.
Co)o *urio-idad puede -er )e+*io+ada u+a re-olu*i1+ del *uerpo legi-la,ivo de &eorgia e+ fe9rero de 19.C, -egF+ la *ual
-e eGigi1 pro)over el impeachment *o+,ra -ei- Nue*e- de la Supreme Court de lo- E-,ado- 8+ido-, por ?a9er par,i*ipado e+
la- -e+,e+*ia- *o+,ra la di-*ri)i+a*i1+ ra*ial e+ la- e-*uela- @ e+ o,ra- Da**io+e- -u9ver-iva-E 'vid/ ?ew Oor; Times, 14 de
fe9rero de 19.C!. No +e*e-i,a -er di*?o Hue lo- Nue*e- a,a*ado- o*upa+ ,odav<a -u *argo.
Karl Loewenstein
-onoolio tribunal de los tribunales
/dems, el rinciio de la indeendencia )udicial conduce, inevitablemente, a la
e.igencia de que los tribunales ordinarios detengan el monoolio de la
administraci"n de )usticia. -sto no suone tan s"lo la ilegalidad de todos los
tribunales e.cecionales, siemre y cuando en la constituci"n no est*n
e.resamente revistos como tribunales eseciales, sino que e.cluye tambi*n
todas las funciones )udiciales or arte del gobierno y del arlamento. Oa han
de)ado de ser l'citas las rimitivas rcticas de la )usticia legislativa a trav*s de un
bill of attainder, o la administraci"n de )usticia or gabinete a trav*s de "rdenes de
la corona. /licado a las nuevas circunstancias, el monoolio )udicial e.cluye
tambi*n la arrogaci"n de funciones )udiciales or las comisiones de investigaci"n
arlamentarias o cualquier otra intervenci"n de autoridades no )udiciales en la
administraci"n de )usticia. Due una violaci"n flagrante del rinciio del -stado de
derecho cuando la :mara de diutados francesa, de)ndose llevar or la asi"n
suscitada or el caso <reyfus, adot" la resoluci"n #0>@>& de trasladar el roceso
de revisi"n contra la sentencia del Aribunal Filitar del Senado enal de la Cour de
cassation ;a cuya cometencia ertenec'a seg+n la ley rocesal militar; al leno
de la Cour de cassation, orque el Senado de asuntos enales era sosechoso de
simat'as hacia la desgraciada v'ctima de la arbitrariedad militar.
068
Aamoco
los -stados ?nidos tienen, en este sentido, un historial intachable, tal como lo
muestra el caso .x parte GcCardle en el que se dio una clara intromisi"n del
:ongreso en la administraci"n de )usticia. 5ara evitar que durante el er'odo de
reconstrucci"n una autoridad militar detenida fuese uesta en libertad or la
(upreme Court en base al habeas corpus, el :ongreso emiti" una ley seg+n la
cual la (upreme Court quedaba rivada de la cometencia como tribunal de
aelaci"n en todos los rocesos seme)antes.
06=
<os e.ceciones hay que nombrar al rinciio del monoolio )udicial, ambas
confirman la regla y son de imortancia secundaria: sigue siemre e.istiendo la
cometencia de la :mara de los Lores como instancia surema de aelaci"n.
06>
-sta funci"n suele ser e)ercida en lugar de toda la :mara or un gruo de tres
ersonas comuesto or )uristas rofesioales, Lords in Frdinary y aquellos ares
que detentan o han detentado los ms altos cargos )udiciales. Los La$ Lords,
cuyo n+mero m.imo fue fi)ado nuevamente or el /ellate Hurisdiction /ct de
0@,= #01 H 00 Jeo. MC, c. 00&, son nombrados vitaliciamente or la corona, esto es,
or el gabinete. /quellos miembros que detentan o han detentado determinados
cargos )udiciales altos como, or e)emlo, la lord7chancellorshi, ueden asimismo
tomar arte en el )uicio. -ste gruo constituye el Aribunal Suremo del Eeino
?nido ara todos los casos )udiciales. -l otro residuo de )usticia arlamentaria, el
)uicio de los ares or la cmara alta en rimera instancia or traici"n u otros
cr'menes, fue eliminado or el :riminal Hustice /ct de 0@,> #00 ^ 0$ Jeo. MC, c. 6>&.
Ntras e.ceciones al monoolio de los tribunales ordinarios es el e)ercicio de la
1.2
N(C$O'A6 $A'A6;, %. Captain Dreyfus (Nueva York, 19..!, pAg. 133 @ --.
1.C
2 4all. 13 (1323! @ C 4all. .02 (1329!. El *a-o pe+die+,e ,uvo Hue -er -o9re-e<do por la Supreme Court, ,ra- ?a9er
-ido privada, eGpre-a)e+,e por u+a le@ del Co+gre-o (1. 6,a,. c1323d!, de -u *o)pe,e+*ia *o)o ,ri9u+al de apela*i1+
para lo- *a-o- rela*io+ado- *o+ el ha!eas corpus
1.3
$OOD 7$(''(76, The Constitutional -aw of 1rea Britain and the Commonwea=h ('o+dre-, 19./!, pAg. 4.2 @ --.
Karl Loewenstein
llamada )usticia ol'tica :impeachment; or arte de las asambleas
arlamentarias. -sto quiz ueda ser )ustificado or la naturaleza ol'tica de las
ofensas alegadas, cuestiones en las que los )ueces rofesionales arecen menos
cualificados que hombres con e.eriencia ol'tica. /ctualmente esta instituci"n
est, rcticamente, en desuso.
06@
Ntra fisura en el monoolio del detentador )udicial del oder se rodu)o con la
atribuci"n de funciones )udiciales o cuasi)udiciales a autoridades no )udiciales en el
curso de transformaci"n del -stado legislativo en -stado administrativo; as', or
e)emlo, las delegaciones en deartamentos gubernamentales y boards en
Cnglaterra, y en las 4egulatory Commissions indeendientes
081
en los -stados
?nidos. :ontra decisi"n de estas +ltimas, sin embargo, cabe aelar a una Court of
Ippeals, con lo cual ha sido restituido finalmente el monoolio )udicial de los
tribunales.
080
#$@67$@=&
LOS PRINCIPALES TIPOS DE DESI-NACIN DEL PERSONAL BUDICIAL
-n el curso de la evoluci"n hist"rica se han roducido diferentes formas de
nombrar a los )ueces entre las cuales deben ser nombradas las siguientes:
0. -n la Drancia rerrevolucionaria se comraba el cargo de )uez. La riqueza,
base socioecon"mica de la clase alta, era considerada como el requisito ara
la formaci"n de una *lite cultural y *sta, a su vez, se consideraba como
garant'a de una )urisrudencia imarcial. -n virtud de esta situaci"n el
estrato suerior del ersonal )udicial en los parlements se convirti" en una
aut*ntica nobleza del cargo :noblesse de la robe;, con derechos leg'timos y
hasta hereditarios. Los parlements funcionaron no s"lo como uno de los
ocos controles inter"rganos frente al absolutismo monrquico, sino que
dieron a Drancia tambi*n una )urisrudencia que no fue, en absoluto, la eor
realizaci"n del ancien r"gime5 La historia ha atenuado con el tiemo el duro
)uicio de la Eevoluci"n; la comra del cargo no signific", necesariamente, la
comra del )uez.
$. La teor'a democrtica e.ig'a la elecci"n oular de los )ueces. 5ero las
e.eriencias que se hicieron en los comienzos de la Eevoluci"n francesa con
esta forma de designaci"n fueron comletamente descorazonadoras, siendo
abandonado ridamente este rocedimiento or el nombramiento directo de
los )ueces or el gobierno. La elecci"n oular de los )ueces se ractica
actualmente en la mayor arte de los -stados americanos, en una serie de
cantones suizos y en la ?ni"n Sovi*tica ara tribunales de rimera instancia.
-ste tio de nombramiento no se ha caracterizado, sin embargo, or haber
tenido un *.ito general e ilimitado; si se combina con er'odos de corta
duraci"n del cargo, la situaci"n creada estar en contradicci"n intr'nseca con
1.9
.id/ supra, pAg. /22 @ --.
120
BaNo (+depe+de+, Regula,or@ Co))i--io+- -e *o)pre+de+ la- au,oridade-, eG,raordi+aria)e+,e i)por,a+,e- para la
vida e*o+1)i*a, Hue ?a+ -ido *reada- por el Co+gre-o a ,rav=- de le@ @ Hue e-,A+ e+*argada- de la ad)i+i-,ra*i1+
@ de la -upervi-i1+ de de,er)i+ada- ra)a- e*o+1)i*a- *o)o el *o)er*io, )edio- de ,ra+-por,e, )edio- de
,ele*o)u+i*a*i1+, avia*i1+ *ivil, r=gi)e+ de 9a+*a @ 9ol-a. 6o+ *o)ple,a)e+,e i+depe+die+,e- e+ -u ge-,i1+ del
go9ier+o @ e-,A+ -o)e,ida- -1lo a la vigila+*ia del Co+gre-o.
121
.id/ infra, pAg. 0C @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1/0
Karl Loewenstein
la indeendencia )udicial, ya que el )uez que esera ser reelegido estar
inclinado a favorecer a sus votantes y a los ol'ticos de artido que le aoyen.
<iferentes intentos de reforma en -stados ?nidos ;nominaci"n or ambos
artidos, recomendaci"n del candidato a trav*s de las asociaciones de
abogados :bar associations;, larga duraci"n del cargo; no han odido
eliminar totalmente el tinte de arcialidad ol'tica inherente a este m*todo.
%. -n algunas organizaciones )udiciales, los )ueces son elegidos or los
arlamentos. -l e)emlo ms conocido es el de Suiza. Seg+n la :onstituci"n #art.
01=&, los miembros del Aribunal Dederal #en Lausana& son escogidos or un
er'odo de seis a!os en sesi"n con)unta #art. 8$& de ambas cmaras; ueden ser
reelegidos y en la rctica lo suelen ser casi siemre que lo desean. -l rimer
nombramiento no est libre, bien es cierto, de influencias ol'ticas, ya que la
/samblea Dederal tiende a que todos los grandes artidos, ambas confesiones
religiosas y las tres lenguas oficiales est*n reresentados roorcionalmente. Sin
embargo, este sistema rovee al a's con un cuero )udicial, en la escala
suerior, intachable rofesionalmente y de absoluta imarcialidad ol'tica. 5or otro
lado, es dif'cil e.cluir en la elecci"n arlamentaria el abuso y la influencia ol'tica.
-n el mbito sovi*tico, todos los )ueces sueriores a la rimera instancia son
elegidos or las asambleas legislativas. ?na verdadera indeendencia )udicial no se
da, en arte, or el indisensable requisito del acuerdo ol'tico e ideol"gico del
candidato con el r*gimen ol'tico, y en arte or la osibilidad de destituci"n a
trav*s del 5arlamento, l"gico comlemento del nombramiento arlamentario y
que amenaza siemre que el detentador del cargo se seara de la l'nea oficial.
Aambi*n los miembros del Aribunal :onstituci"n Dederal en /lemania #en
Karlsruhe&, que )unto a otras imortantes facultades le est encargado el control
)udicial de la constitucionalidad de las leyes,
08$
estn nombrados or el 5arlamento.
La mitad de los miembros sern elegidos or el Kundestag #<ieta Dederal& tras un
rocedimiento indirecto muy comlicado #art. @, Ley Dundamental&, que tiende a
reducir las consideraciones ol'ticas a un m'nimo y la otra mitad ser nombrada
directamente or el .Kundesrat #:onse)o Dederal& con mayor'a de dos tercios. -n
su alicaci"n hasta hoy, este rocedimiento no ha estado en absoluto inmune a
consideraciones ol'ticas en el nombramiento y elecci"n de los candidatos,
aunque, es bien cierto, no haya sufrido la ob)etividad de la )urisrudencia.
,. Los -stados ?nidos son el e)emlo ms famoso ara la distribuci"n entre el
gobierno y las asambleas legislativas de la funci"n de nombrar a los )ueces: el
residente roone al candidato :nomination;, el Senado lo confirma
:confirmation;, tras lo que el residente lleva a cabo el nombramiento formal
:appointmeni;5 <ado que el Senado suele rechazar raramente la roosici"n
residencial, la regla es que la elecci"n comete al residente, aunque
algunas veces encuentre fuerte oosici"n. Sin embargo, la articiaci"n del
Senado en el nombramiento suone un imortante control inter"rgano frente al
gobierno. ?na combinaci"n seme)ante de nombramiento con)unto or el
gobierno y el 5arlamento ha sido introducida or la ley fundamental de Konn
#art. @6, ar. %; art. @8, ar. $& ara el nombramiento de los miembros de los
12/
.id/ infra, pAg. /0
Karl Loewenstein
tribunales federales sueriores. La funci"n de designaci"n es e)ercida
con)untamente or el ministro federal de Husticia y un comit* de )ueces ara la
elecci"n :4ichter$ahlsausschuss;,que or razones federales est constituido
or los ministros de Husticia de los L8nder #actualmente 01 con el Sarre& y un
n+mero igual de miembros elegidos or el Kundestag. ?na variante interesante
de nombramiento or el gobierno con articiaci"n de las asambleas ol'ticas
elegidas y del cuero )udicial mismo e.iste en K*lgica, con e.celentes
resultados #art. @@&: el rey, esto es, el gobierno, nombra a los )ueces con
e.ceci"n de dos categor'as: los miembros de los tribunales de aelaci"n y los
residentes y viceresidentes de los tribunales de rimera instancia estarn
escogidos or la corona entre dos listas dobles de candidatos; la rimera
lista estar resentada or los tribunales mismos, y la otra or los conse)os
rovinciales. 5ara los miembros de la Cour de cassation tambi*n le sern
resentados al rey dos listas, de los tribunales mismos y del Senado,
resectivamente. /dems, se e.ige que cada candidato debe estar nombrado
en ambas listas.
6. La forma tradicional y ms usual ara la designaci"n de los )ueces es el
nombramiento or el gobierno. Tste es el caso en Jran Kreta!a y sus
dominios, en la mayor arte de los a'ses iberoamericanos y, en general, en
los -stados continentales de -uroa con un fundamento )ur'dico romano y
que han seguido el e)emlo franc*s. Eecientemente, se ha matizado este
m*todo, en esecial ara el ascenso de un cargo )udicial inferior a otro
suerior, combinndolo con una esecie de cootaci"n del cuero )udicial
mismo: la )udicatura, como cororaci"n, toma arte en el rocedimiento de
nombramiento. #$@=7%11&
'ombramiento or el gobierno
-n este tio de nombramiento se dan dos sistemas fundamentalmente diferentes
determinados, sobre todo, or la regulaci"n e.istente sobre la rofesi"n del
)urista.
01
-n el mundo )ur'dico de los a'ses anglosa)ones se considera que el
cuero )udicial y el cuero de abogados :bench y bar; son tan s"lo como dos ramas
de una rofesi"n )ur'dica +nica. -l nombramiento ara el cargo de )uez tiene lugar
entre las filas de los ms rominentes abogados #Cnglaterra, los dominios&; en los
-stados ?nidos la elecci"n no se limita tan s"lo a los abogados con restigio,
sino que se e.tiende tambi*n a los altos funcionarios gubernamentales ;Ittorney
General #ministro de Husticia& o (olicitor General #rocurador general&;,
rofesores de derecho o ersonalidades ol'ticas de restigio #miembros del
:ongreso o gobernadores de -stado&. -n los a'ses con derecho romano y que
han seguido el e)emlo franc*s domina, sin embargo, una estricta searaci"n entre
la rofesi"n de )uez y abogado. <esde un rimer momento, la carrera del )uez
est searada de la del abogado, manteni*ndose siemre esta searaci"n. -l
aso de una carrera )ur'dica a otra es muy raro. Due una gran sensaci"n en la
*oca de Veimar, el nombramiento de un rominente abogado como residente
del tribunal de aelaci"n de 9amburgo. La entrada en la carrera )udicial
deende de los e.menes estatales ;los mismos e.menes a los que tiene
que someterse tambi*n un abogado;, )ugando la calificaci"n obtenida un ael
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1//
Karl Loewenstein
decisivo, mientras que en los a'ses anglosa)ones s"lo hay que asar el e.amen
del bar #colegio de abogados& siendo irrelevante el resultado que se obtenga. -n
los -stados ?nidos, esto no est ni estiulado or la :onstituci"n federal; el
roblema tan imortante en los -stados continentales de ascenso de un
tribunal inferior a otro suerior no surge casi nunca, ya que el nombramiento ara
un deter minado cargo )udicial suele ser ara toda la vida y el ascenso a un
tribunal suerior, aunque ocasionalmente suelen ocurrir, or lo regular ni es
eserado ni buscado. / esto hay que a!adir que los salarios en los tribunales
sueriores e inferiores en los a'ses anglosa)ones son razonablemente altos y
relativamente iguales, sin consideraci"n a la categor'a del tribunal. -n -uroa
continental e Cberoam*rica, en cambio, los altos cargos )udiciales s"lo son
alcanzados or aquellos )ueces que, or su cometencia rofesional y
ersonalidad, han demostrado, fuera de dudas, que son atos ara las osiciones
sueriores en la )erarqu'a )udicial. Aambi*n hay que recordar que en -uroa
continental e.isten muchos ms )ueces per capita que en los -stados ?nidos o
Cnglaterra, y mientras que en los +ltimos a'ses el cargo de )uez tiene el ms
alto restigio social, en -uroa continental el cargo en la administraci"n +blica
goza, or la menos, de la misma consideraci"n social que el cargo )udicial.
Las influencias ol'ticas en la designaci"n del cargo )udicial y, todav'a en grado
mayor, en el ascenso de un tribunal inferior a otro suerior no ueden ser
e.cluidas totalmente ni en el sistema anglosa)"n ni en el continental. 5ero es
indiscutible que en Cnglaterra y en la mayor arte de dos dominios ;con la
e.ceci"n de la ?ni"n Sudafricana ba)o el gobierno racionalista; el nombramiento
a trav*s de la corona, esto es, del gabinete, sin articiaci"n del 5arlamento no ha
conducido en absoluto a una olitizaci"n de la )usticia o a un favoritismo en el
nombramiento de los )ueces. :onsideraciones ol'ticas en la elecci"n del ersonal
)udicial e.isten or todas artes donde el gobierno articia en ella, si bien quizs
en los -stados ?nidos aarece ms abierta y confesadamente que en el sistema
continental, donde actuarn entre bastidores. <e la manera que sea, las
influencias ol'ticas en el nombramiento matizan el subsiguiente deseme!o del
cargo, aun cuando el )uez no sea consciente de ello. (ue el )uez sea ms
conservador que otros hombres, es un hecho de la vida, ya que la ley misma es
conservadora y necesariamente esttica hasta que es cambiada. Si, en /m*rica,
el cuero federal )udicial, or lo menos hasta hoy, en su gran totalidad ha sido en
general ol'ticamente neutral, esto se da ms en las ersonalidades que ocuan
los cargos oficiales que en la forma y la manera en que han sido nombradas. La
e.eriencia ense!a que un residente reublicano refiere que ocuen los
uestos )udiciales los reublicanos, y un residente dem"crata, los dem"cratas,
aunque ocasionalmente ;y entonces muy tomadas en cuenta; suelen darse
e.ceciones. <e todas formas, el sometimiento al gobierno no es, ciertamente, uno
de los defectos ms caracter'sticos de la )udicatura federal, aunque la
(upreme Court haya mostrado en ciertas *ocas algunas referencias,
condicionadas or re)uicios de clase e ideol"gicos y refle)adas tanto en la
)urisrudencia colectiva como en la de miembros individuales.
5or otra arte, durante largo tiemo el nombramiento y el ascenso en la carrera
)udicial del sistema continental no han estado libres de influencias ol'ticas; y este
Karl Loewenstein
er'odo no est en absoluto muy ale)ado. -n cierto n+mero de -stados, los )ueces
son funcionarios estatales. :uando el )uez, como ocurre en la mayor arte de los
"rdenes )ur'dicos continentales, sirve sucesivamente en los tribunales, en el cargo
de fiscal y en la burocracia ministerial, no odr )ams desarrollar la mentalidad
de indeendencia real frente al gobierno; aun en su cargo, el )uez contin+a siendo
un funcionario cuyo ascenso y nombramiento a uestos deseados deende de la
buena voluntad del ministro de Husticia. 5or medio de sus facultades de
nombramiento, el gobierno udo montar una )udicatura que ermaneci"
homog*neamente clasista y sociol"gicamente cerrada, conduciendo esto a una
actitud benevolente de los )ueces frente a la ol'tica gubernamental. /s', or
e)emlo, en 5rusia, hasta 0@0>, los miembros de las clases ba)as, cuyo
nombramiento en virtud del resultado del e.amen no les od'a ser negado,
ascend'an en el escalaf"n ms lentamente que los miembros de la clase
dominante. 9asta se lleg" a rechazar el nombramiento de los socialistas. La
mayor arte de estas discriminaciones, sin embargo, desaarecieron con la
rogresiva democratizaci"n de la vida ol'tica. #%117%1$&
Nm*ramient # %elecci+n del $er%nal cn c$taci+n de la ,&dicat&ra
Eecientemente han sido hechos imortantes esfuerzos ara neutralizar
ol'ticamente el nombramiento y ascenso en la carrera )udicial. Se ha emezado a
desarrollar un nuevo m*todo de designaci"n seg+n el cual el nombramiento or el
gobierno es sustituido or una esecie de cootaci"n )udicial, dndose tambi*n la
cooeraci"n de elementos arlamentarios. -l Conseil sup"rieur de la
magistratura de la :onstituci"n francesa de 0@,8 #art. >%&, mantenido en la
:onstituci"n de de Jaulle de 0@6> #art. 8, y siguientes& y el Consiglio superiore
della magistratura de la :onstituci"n italiana #art. 01, y siguientes& ueden servir
de e)emlo. -stas modificaciones estn destinadas a neutralizar de la me)or
manera osible la influencia del gobierno. La )udicatura misma es intercalada en el
rocedimiento de nombramiento ara asegurar ob)etividad y una fair designaci"n.
-n ambos a'ses, el cuero encargado de designar al ersonal )udicial est
constituido, ba)o la residencia del residente de la Ee+blica, or miembros del
5arlamento y or miembros de la )udicatura; seg+n la regulaci"n italiana, la
)udicatura designa dos tercios, y el 5arlamento s"lo un tercio de la totalidad de los
miembros que comonen dicho cuero. / este conse)o le corresonde decidir
sobre el ascenso de los )ueces, e)ercer el oder discilinario, as' como la
suervisi"n sobre la administraci"n de )usticia.
<e todos los medios racticados ara designar a los )ueces, quizs el ms
comleto es el que rige en Drancia ara el Conseil dD1tat, desde la notable reforma
legislativa de 0@6,. -s un e)emlo modelo de autoselecci"n del cuero )udicial
mismo, que asegura absoluta imarcialidad ol'tica en el acceso a la carrera
)udicial y en el ascenso dentro de ella. Los miembros de este tribunal, el ms
restigioso de todos los franceses, son una *lite rofesional que estn libres en el
e)ercicio de sus deberes )udiciales de cualquier influencia gubernamental. Su
indeendencia es tanto ms notable dado que los miembros del Conseil dD1tat son
frecuentemente destinados a otros deartamentos administrativos, lo que conduce
a su vez a un constante y mutuo enriquecimiento entre las autoridades
Karl Loewenstein
administrativas roiamente dichas y el Aribunal Suremo /dministrativo. Tl
acceso a la funci"n )udicial tiene lugar a trav*s de una esecial formaci"n y un
roceso de selecci"n muy estricto en relaci"n con las cualidades ersonales y
rofesionales. -l ascenso deende de la caacidad rofesional y sobre *l deciden
los miembros ms rominentes del tribunal mismo.
08%
La medida ideal ara valorar el rocedimiento de nombramiento de los )ueces se
basa en dos untos de vista: rimero, debern quedar e.cluidas todas las
influencias ol'ticas; or otra arte, deber haber absoluta seguridad de que s"lo el
ms dotado, teniendo en cuenta su caacidad rofesional y su integridad de
carcter, tendr acceso a la carrera )udicial. <icho rocedimiento ideal no ha sido
hasta hoy encontrado; cada m*todo diferente tiene sus venta)as y sus
inconvenientes, y ninguno de ellos uede ser considerado como generalmente
alicable a todos los ordenamientos )ur'dicos. Aodos estn condicionados or la
tradici"n, y ninguno de ellos uede de)ar de tener graves reercusiones en el
e)ercicio de la funci"n )udicial. :on el eligro de generalizar las cosas demasiado,
uede decirse: el nombramiento or el gobierno sin articiaci"n del arlamento
arece seguir siendo la me)or t*cnica, mientras que la elecci"n oular de los
)ueces muestra resultados ms insatisfactorios. <esde el unto de vista de los
controles inter"rgano hay que se!alar dos untos negativos. !rimero: las
consideraciones ol'ticas tanto en la designaci"n como en el ascenso de los
)ueces no odrn ser )ams absolutamente neutralizadas, aun, y )ustamente
menos todav'a, cuando el arlamento articie en la designaci"n. (egundo: el
nombramiento or el gobierno, or lo menos en -stados continentales con carrera
)udicial, tiene como consecuencia crear en la )udicatura cierta mentalidad
gubernamental y un es'ritu de casta en mayor grado que en los a'ses
anglosa)ones, donde bench y bar se consideran como dos ramas de una misma
rofesi"n. :omo el )uez continental no ha tenido nunca oortunidad, or no haber
e)ercido anteriormente la abogac'a, de enfrentarse contra el gobierno, est ms
inclinado a e)ercer su cargo de )uez como servidor del -stado que como consciente
e indeendiente defensor y mantenedor de la )usticia. 5or otro lado, el m*todo de
cootaci"n )udicial trae consigo la creaci"n de un esprit de corps )udicial que con
facilidad degenera en un es'ritu de casta. -sto +ltimo, no est totalmente ausente
a+n en los a'ses anglosa)ones, donde los )ueces son elegidos entre
reresentantes activos de la abogac'a. #%1$7%1,&
CONTROLES INTRAOR-ANOS DE LA BUDICATURA
-l oder )udicial ocua una osici"n +nica en el cuadro del roceso del oder. Si la
indeendencia )udicial imlica libertad de todo control inter"rgano e)ercido or
cualquier otro detentador del oder, se deber'a rechazar consecuentemente
cualquier intervenci"n en la actividad de los tribunales or arte de los otros
detentadores del oder. La funci"n )udicial se deber'a limitar a e)ecutar la decisi"n
ol'tica y no e.tenderse a las otras dos funciones, esto es, a la toma de la decisi"n
ol'tica y al centro ol'tico. -sto fue la conceci"n originaria de Fontesquieu.
<iversos rrafos, llenos de *nfasis, del .sprit des lois #libro 00, ca'tulo 8& de)an
12
. 7ara )A- de,alle-, vid/ &EOR&E6 'AN&ROD, DT?e Mra+*? Cou+*il of 6,a,eE, e+ 5merican Political 9eview, Q'(Q (19..!,
pAg. 23 @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1/.
Karl Loewenstein
fuera de duda que Fontesquieu consider" al oder )udicial sometido estrictamente
al gobierno y a la asamblea, como una simle rama subordinada de la e)ecuci"n
legislativa, y +nicamente como un 3oder4 searado en el sentido de que la
actividad )udicial est e)ercida or autoridades o ersonas eseciales. La tarea del
)uez consist'a e.clusivamente en la alicaci"n del derecho, tal como le era rescrito o
tal como lo encontraba en forma de derecho consuetudinario, al caso litigado ante
su tribunal.
Sin embargo, desde el siglo LMCCC la funci"n )udicial ha e.erimentado una
transformaci"n radical. La indeendencia )udicial sigue rotegiendo, como es debido,
a los tribunales contra las intervenciones de otros detentadores del oder. 5ero este
aislamiento ha de)ado desde hace tiemo de ser rec'roco. ?no de los fen"menos
ms caracter'sticos en la evoluci"n del -stado democrtico constitucional es el
ascenso del oder )udicial a la categor'a de aut*ntico tercer detentador del oder.
-n los a'ses anglosa)ones esta situaci"n se ha roducido desde hace largo
tiemo, aunque no era de rever ni en la versi"n inglesa del constitucionalismo ni
en la re+blica americana. 5ero en los -stados del continente con base )ur'dica
romana, esta evoluci"n se hizo eserar debido a la conceci"n ideol"gica del rey
como fuente de la )usticia. Sin embargo, las nuevas constituciones ;Ee+blica
Dederal /lemana, Ctalia, Drancia y tambi*n Cndia y 5aIistn; se esfuerzan
deliberadamente en otorgar al oder )udicial una osici"n elevada en el roceso
del oder que no es inferior a la de los detentadores tradicionales del oder,
gobierno y arlamento, y que en ciertos casos hasta es suerior. -n el marco de
esta nueva evoluci"n, los tribunales ostentan or roio derecho fuertes y eficaces
controles inter"rganos frente a los otros detentadores del oder. Dundamentalmente
son de tres clases: 0& -l derecho de los tribunales a suervisar y comrobar la
concordancia de las acciones del oder e)ecutivo con su base legal. $& La
cometencia )udicial ara el control de la constitucionalidad de las leyes emitidas or
el gobierno y el arlamento. %& -n algunos "rdenes )ur'dicos la decisi"n arbitral
sobre conflictos que se uedan roducir en el e)ercicio de las funciones asignadas a
los otros detentadores del oder. -sta +ltima evoluci"n se designa frecuentemente
como 3)udicializaci"n, o )usticializaci"n de la ol'tica4.#%1,7%16&
$l control 6udicial sobre la administracin !blica y la 6urisdiccin
administrativa
-l rimer camo sometido a los controles inter"rganos de los que disone el oder
)udicial se conoce com+nmente como 3)urisdicci"n administrativa4 :administratie
#usticeJ 3er$altungsgerichtsbarkeit;5
B<K
/barca la decisi"n de conflictos sobre actos
de la administraci"n +blica que afectan a la roiedad o la libertad del ciudadano. /
estos camos tradicionales de la rotecci"n )ur'dica se han a!adido, en el marco de
la creciente burocratizaci"n del -stado, los conflictos sobre la organizaci"n de las
autoridades o servicios administrativos y sobre los derechos del ersonal
administrativo ;funcionarios de carrera;. ?n roblema fundamental inherente a la
)urisdicci"n administrativa es, si *sta debe ser e)ercida or tribunales ordinarios o
or tribunales 3administrativos4 eseciales.
124
'a li,era,ura e- )u@ a9u+da+,e. 8+a eGpo-i*i1+ re*ie+,e e- la de BERNARD 6C$4ART;, Irench 5dministrative -aw and
the Common -aw (Nueva York, 19.4!.
Karl Loewenstein
Hurisdicci"n administrativa ante tribunales indeendientes ;indeendientes en el
sentido de que ueden sentenciar imarcialmente tambi*n cuando el gobierno
aarezca como arte litigante; se ha convertido hoy en una instituci"n clsica del
-stado de derecho, constituyendo, de hecho, su fundamento. <urante largo tiemo,
aun -stados aut*nticamente democrticos se han resistido a ad)udicar litigios o
conflictos administrativos a la decisi"n de tribunales ordinarios. La estricta no
intervenci"n de los tribunales en la actividad del gobierno fue un rinciio
constitucional de la Eevoluci"n francesa.
086

La cuesti"n de la )urisdicci"n administrativa ha ganado imortancia con la
rogresiva transformaci"n del -stado legislativo en -stado administrativo.
-secialmente, la aarici"n del -stado de bienestar con su multilicidad de
asectos ha conducido a una rida roliferaci"n de tareas y autoridades
administrativas, que intervienen en la vida diaria de los destinatarios del oder
alcanzando hasta el +ltimo rinc"n socioecon"mico de la comunidad. La estructura
del oder estatal ha e.erimentado una transformaci"n revolucionaria. -n sus
relaciones con los ciudadanos, el e)ecutivo, en forma de administraci"n +blica,
ha asado a ocuar la osici"n redominante en comaraci"n con el legislativo. -l
arlamento, sobrecargado de traba)o, uede tan s"lo establecer las directrices
generales y los rinciios de una decisi"n ol'tica, teniendo que de)ar su
e)ecuci"n y comlemento a las disosiciones del e)ecutivo y de las autoridades
administrativas. -l medio t*cnico ara solucionar esta cuesti"n es delegar en el
gobierno y en la administraci"n la facultad de emitir reglamentos.
088
-l control
arlamentario sobre este gigantesco aarato burocrtico es, en el me)or de los
casos, mera cuesti"n formal. :on esto se ha trasladado a los tribunales una
tarea de enormes roorciones: roteger a los ciudadanos contra los eligros de
una legislaci"n que, sin control, surge en base a oderes delegados.
5ero esto no fue todo. /arte de la facultad normativa, las autoridades
administrativas asumieron, bien en base a una autorizaci"n e.resa del
arlamento, bien aoyndose en una inminente necesidad de la actividad
administrativa, el derecho de dictar, en sus resectivas cometencias, sentencias
)udiciales o cuasi)udiciales sobre conflictos administrativos en sus resectivos
mbitos. Fuchos "rganos administrativos e)ercen simultneamente, y hasta
frecuentemente a trav*s del mismo ersonal, funciones normativas, administrativas
y )udiciales. -sta rctica no har'a tan s"lo levantar a Fontesquieu de su tumba,
sino que trae consigo el lanteamiento de un serio conflicto con el monoolio
12.
El fa)o-o ar,<*ulo 1 de la le@ de 12b/4 de ago-,o de 1C90 -erA *i,ado aHu< e+ -u ,eG,o *o)ple,o"
D'e- fo+*,io+- Nudi*iaire- -o+, di-,i+*,e- e, de)eure+, ,ouNour- -epar=e- de- fo+*,io+- ad)i+i-,ra,ive-. 'e- Nuge- +e
pourro+,, V pei+e de forfai,ure, ,rou9ler de HuelHue )a+igre Hue *e -oi,, le- op=ra,io+- de- *orp- ad)i+i-,ra,if-, +i *i,er
deva+, euG le- ad)i+i-,ra,eur- pour rai-o+ de leur- fo+*,io+-.E Cfr. ,a)9i=+ la id=+,i*a di-po-i*i1+, e+ la Co+-,i,u*i1+ de
1C91, ar,. 1.C @ de la le@ de 12 fru*,idor del aKo (((, 1C9..
El pri+*ipio *o+,e+ido e+ e-,a- di-po-i*io+e- -o9re la irre-po+-a9ilidad de la ad)i+i-,ra*i1+ a+,e lo- ,ri9u+ale- -e
eG,e+di1 -o9re ,oda Europa *o+,i+e+,al @ ?a )o-,rado u+ eG,raordi+ario arraigue. E+ Au-,ria ?a regido u+ de*re,o de la
Cor,e, e)i,ido e+ la era del a9-olu,i-)o i)perial de 1302 (#&6 +F). C.3!, Hue eG*lu<a la de)a+da a+,e lo- ,ri9u+ale-
fre+,e a lo- fu+*io+ario- por a**io+e- realiIada- dura+,e el de-e)peKo de -u *argo, ?a-,a Hue e+ ,ie)po re*ie+,e fue
i+,rodu*ida la re-po+-a9ilidad ge+eral por el *argo, la 5mtshaftunggeset" de 1943 (B&B1. +F). /0b1949!0 *fr. '8D4(&
ADA5O:(C$, DDie E+,>i*lu+g de- 1-,errei*?i-*?e+ :erfa--u+g-re*?,- -ei,E /C. A9ril 194., e+ 7ahr!uch des *ffentlichen 9echts,
N. M., vol. / (19.!, pAg. 19.
122
.id/ infra, pAg. /C4 @ --.
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1/C
Karl Loewenstein
)udicial de los tribunales. -l -stado democrtico de derecho no se ha visto
amenazado desde hace mucho tiemo or mayor eligro.
Se ha emezado la batalla, ero todav'a no ha sido ganada. -n su desenlace es
menos imortante la vie)a cuesti"n de tribunales administrativos contra tribunales
ordinarios, que la necesidad de someter todos los conflictos )ur'dicos, en +ltimo
t*rmino, a la cometencia de un tribunal aut*ntico y verdaderamente
indeendiente. La soluci"n tomada en los tres estados clave ;Drancia, Jran
Kreta!a y -stados ?nidos; resentan diferencias, aunque todas tienden en una
misma direcci"n. -ntre todas las democracias constitucionales, Drancia garantiza
la me)or rotecci"n a sus ciudadanos contra actos administrativos ilegales. -l
Conseil dD1tat ha desarrollado un gran arsenal de eficaces recursos contra
medidas administrativas cuya legalidad es dudosa recours pour exc"s de pouoir
y exception dDEl"galit", y aun contra el abuso del oder discrecional
administrativo ;d"tournement du pouoir5 /dems, distingue cuidadosamente
entre una faute personnelle del funcionario y una faute de serice de la cual el
funcionario, en general, no es resonsable ersonalmente. -n Cnglaterra, el a's
clsico de la resistencia contra el derecho administrativo y la )urisdicci"n
administrativa, los tribunales ordinarios garantizan recursos contra actos ultra
ires de los funcionarios. / trav*s del :rown 5roceeding /ct de 0@,= #01 ^ 00 Jeo.
MC, c. ,,& se ta", finalmente, una vie)a brecha a trav*s de la cual el -stado od'a
eludir su resonsabilidad: la corona, esto es, el gobierno, no uede aoyarse ms
en su inmunidad cuando sea acusado )udicialmente ante sus roios tribunales, y
sea hecho resonsable or acciones y omisiones de sus funcionarios. Sin
embargo, la caa rotectora de los ciudadanos frente al -stado tiene todav'a
fisuras: no solamente la diversidad de los recursos disonibles siguen siendo
ca"ticos y carecen de la debida organizaci"n, sino que el 5arlamento mismo ;y en
la rctica esto significa el gobierno, ya que es *ste el que controla el 5arlamento
; e.cluye e.resamente y no raras veces el control )udicial de los actos
administrativos :pr"clusion;5 -n los -stados ?nidos, en cambio, cabe recurrir ante
los tribunales ordinarios contra actos administrativos ilegales y desde el
/dministrative 5rocedures /ct de 0@,8 #81 Stat. $%=& es osible recurrir contra
las sentencias )udiciales de las ya citadas /ndependent 4egulatory Commissions
que, reuniendo en s' funciones normativas, administrativas y )udiciales, son de
imortancia incalculable ara la vida diaria del ciudadano. :on ello se ha
restaurado comletamente el rinciio del -stado de derecho. #%167%1>&
.l control #udicial #udicial reie$, sobre la legislaci%n en los .stados Lnidos
La teor'a y la rctica del control )udicial en los -stados ?nidos, esecialmente el
de la (upreme Court, son lo suficientemente conocidas ara necesitar una amlia
e.osici"n. 2uestro anlisis har referencia tan s"lo a su doble ael como
control inter"rgano del oder )udicial, tanto sobre el :ongreso como sobre el
residente. -l control )udicial es, sin duda, el rasgo ms significativo y roio del
Karl Loewenstein
sistema gubernamental americano, de tal manera que ha sido descrito, en
diferentes ocasiones, como 3)udiciocracia4 o 3gobierno de los )ueces4
08=
y la
(upreme Court ha sido designada como 3la tercera cmara de legislaci"n4. -sto
ya aareci" en la indignada rotesta de Hefferson contra Farshall: 3-l tribunal,
como instancia surema de todas las cuestiones constitucionales, significar'a
someternos al desotismo de una oligarqu'a.4
La osici"n del control )udicial dentro del roceso ol'tico queda aclarada con una
e.osici"n hist"rica. Farshall lo e)erci" or rimera vez en un caso :Garbury v.
Gadison, 0 :ranch 0%=, 0>1%& que hac'a referencia a una ley federal, ero en la
segunda alicaci"n, hist"ricamente fundamental :LcCulloch v. Garyland, , Vheat.
%08, 0>0@&, se trataba de la estructura federal de la ?ni"n. -n este caso se declar"
nula una ley de un -stado miembro en base a la clusula del art'culo 8 sobre la
suremac'a de la :onstituci"n. <esde un rinciio, el control )udicial se alic",
ues, en el camo de las relaciones entre la ?ni"n y los -stados. Fs tarde fue
alicada frecuentemente, aunque no siemre, cuando se trataba de amliar la
cometencia federal a costa de los -stados. -sto confirma el hecho de que en
cualquier orden estatal federal es indisensable un "rgano ara a)ustar los
conflictos entre el -stado central y los -stados miembros,
08>
ya que de otra
manera se hundir'a la estructura federal. :onsecuentemente, las relaciones entre
el -stado central y los -stados miembros es el dominio leg'timo del control
)udicial. Aodos los -stados federales tienen el mismo roblema de vigilar si una ley
federal trasasa la cometencia reservada a los -stados miembros o si a la
inversa, la legislaci"n de los -stados miembros er)udica los derechos del -stado
central. Aodas las organizaciones federales oseen, sin e.ceci"n, instituciones y
t*cnicas )udiciales aroiadas, aun cuando la :onstituci"n rescribe, en general,
que el derecho federal deroga el derecho de los -stados miembros #as' la
:onstituci"n de Veimar, art'culo 0%, aartado 0&.
-l segundo camo de alicaci"n leg'timo del control )udicial es la rotecci"n de las
libertades civiles y de los derechos fundamentales que ostentan de igual forma
todos los destinatarios del oder. -l control )udicial aarece aqu' tambi*n
estrechamente ligado a la relaci"n Dederaci"n7-stado miembro, ero su raz"n de
ser no es menos indiscutible en los -stados unitarios. -n este camo, el control
)udicial se mantiene en la mayor arte de los casos dentro de los l'mites marcados
ara la funci"n de e)ecutar la decisi"n ol'tica. La actividad de los )ueces consiste
aqu', fundamentalmente, s"lo en la alicaci"n de aquellas normas que rotegen
las libertades civiles contra las intervenciones de la legislaci"n y de la
administraci"n. La tarea no es muy dif'cil cuando los derechos fundamentales,
como ocurre en los -stados ?nidos, estn garantizados incondicionalmente y no
como suele ser corriente en otros a'ses s"lo 3dentro de los l'mites de la ley4, en
cuyo caso el control )udicial no tiene en absoluto ning+n unto de aoyo
leg'timo.
08@
-n el e)ercicio del control )udicial, los tribunales han marcado
12C
^DO8ARD 'A5BERT, -e gouvernement des ,uges (7ar<-, 19/1!.
123
Cfr. 7A8' A. MRE8ND, DA 6upre)e Cour, i+ a Medera,io+E, e+ Colum!ia -aw 9eview, '8[ (19.!, 29C @ --.0 6TEMAN
R(E6ENME'D @ #O$N N. $A;ARD, DMederal Cour,- i+ Moreig+ 6@-,e)-E, e+ -aw and Contemporary Pro!lems, Q((( (1943!, pAg. /9
@ --.
129
.id/ in,ra, pAg. 9. @ --.
Karl Loewenstein
l'neas entre los intereses de una vida comunitaria ordenada y segura y las
e.igencias de un individuo o de un gruo ara gozar de la debida libertad. 5uede
ser que en esta actividad, los )ueces tengan que enfrentarse con cuestiones
entra!ando la determinaci"n de las decisiones ol'ticas, aunque esto no es, en
absoluto, *l caso siemre. Las sentencias de 0@6,.
0=1
referentes a la segregaci"n
racial en las escuelas no fue una aut*ntica decisi"n ol'tica ese a sus imortantes
reercusiones ol'ticas; la (upreme Court reinterret" tan s"lo su anterior
)urisrudencia en el caso !lessy v. -erguson,
B=B
y la armoniz" con el sentido y
finalidad material y .literal de la :onstituci"n.
5ero ya en el tercer camo de alicaci"n, el control )udicial como control inter"rgano
se hace altamente discutible, esto es, cuando los )ueces roclaman su derecho de
valorar una decisi"n oliticosocial y oliticoecon"mica de los detentadores del oder
;gobierno y arlamento;. -s bien cierto que la confirmaci"n o la desarobaci"n
de la decisi"n ol'tica estar siemre fundamentada o encubierta con el deber de
los )ueces de defender y reservar la rimac'a de la constituci"n. -ste argumento
frecuentemente reetido #como, or e)emlo, en la reciente sentencia Lnited (tates
5 2utler;
B=M
es un camufla)e semntico ;rctico or ser inatacable; ara la
elevaci"n de la (upreme Court, frecuentemente escindido de forma ta)ante, a la
categor'a de arbitro soberano sobre el :ongreso y el residente, aunque ambos
estn elegidos or el ueblo y estn obligados a rendir cuentas a los electores, lo
que )ustamente no es el caso de la (upreme Court5 Si el control )udicial se alica a
decisiones ol'ticas, adquiere entonces el carcter de un control ol'tico or arte de
los tribunales que, te"ricamente, no corresonde a la funci"n )udicial. <ado que una
sentencia negativa anula la ley, el control )udicial uede, de hecho, ocuar el lugar de
la decisi"n del detentador ol'tico del oder. :arece de imortancia que la (upreme
Court rescinda de declarar la ley formalmente nula; su inalicabilidad en el caso
en litigio significa su susensi"n definitiva seg+n la regla del stare decisis5
-l hecho de que la (upreme Court haya invadido tambi*n la funci"n de tomar la
decisi"n ol'tica, uede ser verificado inequ'vocamente or una rida mirada al uso
que ha hecho este tribunal del e.amen de la anticonstitucionalidad como un medio
de control inter"rgano. -n el er'odo entre 0>@1 y 0@%8 la (upreme Court, haciendo
uso de ciertas maleables disosiciones constitucionales ;en articular la clusula due
process de la quinta y de la catorceava enmienda, y la clusula commerce;, fue
caaz de imoner a la naci"n la ideolog'a econ"mica del laisse+ faire en contra de la
regulaci"n gubernamental sobre la econom'a y la industria, evitando el acercamiento
a la )usticia social e.igido or las mayor'as rogresistas en las asambleas legislativas
federales y en las asambleas legislativas de los -stados miembros. -sta actitud del
tribunal culmin" con la resistencia de los nine od men a la revoluci"n social ac'fica
del 2uevo :urso :7e$ 'eal;5 Aras 0@%=, los casos de alicaci"n del control )udicial
sobre la decisi"n ol'tica del :ongreso y del gobierno declin" considerablemente, en
arte or haberse estrechado el abismo entre el tribunal y la oini"n +blica
refle)ada en la legislaci"n, y en arte or la renovaci"n y re)uvenecimiento del
ersonal )udicial. -n el er'odo desu*s de la segunda guerra mundial, el eso del
1C0
El *a-o *lave e- Brown v. Board of Education, 4C 8. 6. 43 (19.4!.
1C1
12 8. 6. .C (1392!
1C/
/9C 8. 6. (192!.
Karl Loewenstein
control )udicial se ha trasladado de la roiedad a la libertad. -n la cuesti"n de
hasta qu* unto deb'a ser concedida o limitada la rotecci"n de las libertades
individuales, la (upreme Court se rindi", ms de lo que arece )ustificado or su
tradici"n, a la resi"n del gobierno, del :ongreso y de la oini"n +blica, que estaba
dominada y e.citada or el imacto del conflicto ideol"gico entre la Imerican $ay of
life y el amenazante comunismo mundial. -n la elecci"n entre la seguridad interna y
e.terna or una arte, y los rinciios de la libertad americana or otra, el tribunal
se ha decidido frecuentemente, or lo menos hasta *oca reciente, or la rimera
en contra de la segunda.
0=%
Sin embargo, hay que se!alar ;y aqu' yace otra singularidad esencial del sistema
americano del control )udicial; que la (upreme Court, en el e)ercicio de su control
ol'tico, se ha imuesto ciertas restricciones que, consideradas en su totalidad,
tienden a atenuar lo que de Ntra manera conducir'a a la absoluta suremac'a
)udicial: la intervenci"n de los tribunales se limita a aquellos 3casos4 y 3litigios4
aut*nticos, a diferencia de los dictmenes )ur'dicos y sentencias anticiadas in
abstracto #control abstracto de las normas&. Aambi*n rige el rinciio de que la
voluntad del :ongreso debe ser resetada siemre y cuando no viole claramente la
:onstituci"n, tal como es interretada or la (upreme Court5 Dinalmente, los
tribunales ;y esto es e.tremadamente imortante desde el unto de vista de los
controles inter"rgano; rehusan tratar las llamadas 3cuestiones ol'ticas4 :political
Auestions;, y )ustamente en *stas yace frecuentemente la decisi"n fundamental en el
roceso ol'tico. -l rinciio de que cuestiones ol'ticas no son )usticiables, al que
ya se hizo alusi"n en el caso Garbury 5 Gadison
B=K
constituye desde hace ms de
cien a!os un l'mite que se ha autoimuesto el control )udicial y cuya sabidur'a ha
sabido reservar al tribunal de caer en el torbellino de la vida ol'tica.
0=6
-l conceto
americano de political Auestions es comarable con los actes de gouernement en
Drancia y los acts of state en Cnglaterra, aunque es considerablemente ms reducido
que el conceto #usti+freien Noheitsakte de la teor'a constitucional alemana. ?na
cuesti"n ol'tica es definida, con autoridad, en los -stados ?nidos como 3una
cuesti"n que hace referencia a la osesi"n del oder ol'tico, de la soberan'a, del
gobierno, sobre la cual decide el :ongreso y el residente, y cuyos acuerdos ligan a
los tribunales.
0=8
/ las 3cuestiones ol'ticas4 no )usticiables ertenecen, sobre todo,
el liderazgo de la ol'tica e.terior a trav*s del gobierno, las cuestiones referentes
a la 3forma reublicana de gobierno, garantizada a los -stados en el art'culo CM4,
y reforma constitucional, as' como, con ciertas cualificaciones, las leyes
electorales de los -stados.
<entro del conte.to de los controles inter"rganos, el control )udicial aarece como
una anomal'a. -l control )udicial de la constitucionalidad de las leyes emitidas
con)untamente or los detentadores del oder establecidos es incomatible,
estructuralmente, con el rinciio de la distribuci"n de funciones entre diferentes
detentadores del oder. ?n detentador individual del oder, que no ha sido
1C
.i d/ infra, pAg. 410 @ --
1C4
( Cra+*? 1C (130!, pAg. 1C0
1C.
-uther v. Bord$n, C $o>. 1 (1349!
1C2
The Constitution of the =nited States, 5nalysis and 0nterpretation, prepared9@ ,?e 'egi-la,ive Refere+*e 6ervi*e,
'i9rar@ of Co+gre--, Ed. ED4ARD6. COR4(N(3/ d. Co+g., /a -e--.0 6e+a,e Do*. 1C0 (4a-?i+g,o+, D. C., 19.!, pAg. .4C
Karl Loewenstein
nombrado democrticamente ni est libre de abusar ol'ticamente de su oder,
se arroga a s' mismo el derecho de frustrar y de anular la decisi"n ol'tica de los
otros dos detentadores del oder, elegidos y controlados or el ueblo; *l mismo,
gracias a su inamovilidad, est libre de cualquier control or arte de los otros
detentadores del oder, incluido el electorado. -l :ongreso y el residente estn
raramente en situaci"n de imonerse a la decisi"n de la (upreme Court
emitiendo una nueva ley, ya que tienen que someterse a la interretaci"n
constitucional del tribunal.
0==
-n la mayor arte de los casos, la ob)eci"n del
tribunal frente a la decisi"n ol'tica del :ongreso y del residente, con el
consiguiente bloqueo del roceso ol'tico, s"lo uede ser eliminada a trav*s de
enmienda constitucional, tal como ocurri" en la enmienda sobre el imuesto
federal sobre la renta #0@0%&, rechazado anteriormente or la (upreme Court5
-stas cr'ticas contra el control )udicial uede ser que sorrendan. Se basan en la
tesis de que en la democracia constitucional es indisensable y esencial ara el
equilibrio del roceso del oder la e.istencia de resectivos controles inter"rganos.
5ero estas cr'ticas no deben ser, sin embargo, entendidas como una uesta en
duda o minimizaci"n de la utilidad de dicha instituci"n en el marco de la dinmica
constitucional americana. -l control )udicial se ha convertido de tal manera en
arte integrante de la vida constitucional americana, que observadores
e.tran)eros lo consideran como un rasgo esencial ms caracter'stico que la
suuesta 3searaci"n de oderes4. -n el ambiente ol'tico de /m*rica, con sus
fuertes oscilaciones, esta instituci"n oera como un contraeso frente al
:ongreso, tan valioso como los resectivos controles entre el 5arlamento y el
gobierno tal como se dan en el sistema arlamentario en forma de voto de no
confianza y disoluci"n arlamentaria. :ualquiera que sean los da!os ol'ticos que
haya odido roducir ocasionalmente el control )udicial ;y en ciertos momentos
han sido considerables;, han sido amliamente comensados or su eficaz
rotecci"n de la libertad de los ciudadanos frente al eligro, siemre e.istente, de
las intromisiones del :ongreso. -s imensable eliminar el control )udicial de la vida
constitucional americana, y si esto udiese ser llevado a cabo, ser'a tan s"lo
eliminando la clusula supreme6la$6of6the6land del art'culo 8, con lo cual se
destruir'a la :onstituci"n misma. #%017%06&
$l control 6udicial fuera de los $stados 0nidos
Aeniendo en cuenta la imortancia esencial del medio ambiente en el que naci"
el control )udicial americano, no es de sorrender que esta instituci"n, tan
observada y frecuentemente envidiada en el e.tran)ero, no haya tenido ning+n
*.ito definitivo cuando ha sido ensayada en otros a'ses.
0=>
-n gran arte, el
1CC
8+ *a-o e+ el Hue u+a -e+,e+*ia de la Supreme Court fue *orregida por u+a le@ del Co+gre-o e- la 6u9)erged 'a+d-
A*, (2C 6,a,. /9! Hue revo*1 la a,ri9u*i1+ a la 8+i1+ de lo- poIo- de pe,r1leo e+ el ,erre+o *o-,ero (,idela+d-!, de*re,ada
por el Tri9u+al (*fr. =nited States v/ California, / 8. 6. 19 c19.0d!. 8+ *a-o )u@ re*ie+,e e- u+a le@ pro)ulgada *o+ gra+
urge+*ia por el o*?e+,a @ *i+*o Co+gre-o a+,e- de la ,er)i+a*i1+ de -u per<odo legi-la,ivo (19.C!, para li)i,ar al )<+i)o la-
reper*u-io+e- de u+a -e+,e+*ia de la Supreme Court e+ 7enc;s v. =nited States c.d 8. 6. 21C c19.Cd. 6egF+ e-,a
-e+,e+*ia, el a*u-ado por u+a *ue-,i1+ pe+al a+,e u+ ,ri9u+al federal e-,a9a au,oriIado a i+-pe**io+ar lo- a+,eriore-
i+for)e- -e*re,o- ?e*?o- por lo- age+,e- del Iederal Bureau of 0nvestigation, -ie)pre @ *ua+do afe*,a-e+ a *ue-,io+e-
-o9re lo- Hue lo- fu+*io+ario- ?u9iera+ ,e-,i)o+iado dura+,e el pro*e-o.
1C3
'a 9i9liograf<a eG,ra+Nera e+ dere*?o *o)parado e- )u@ eG,e+-a0 *fr. por eNe)plo, #8'(EN 'AMERR(^RE, %anuel de droit
constitutionnel (7ar<-, 194C!, pAg-. 13 @ --., /9 @ --.0 6E&8NDO :. '(NARE6 T8(NTANA, Tratado de la Ciencia del Derecho
Karl Loewenstein
fracaso uede ser atribuido a que se intent" alicar en el cuadro de un tio
constitucional heterog*neo. -s evidente, que una instancia )udicial es un
elemento esencial ara el funcionamiento sin fricciones de un orden federal y,
en esecial, como medio ara a)ustar los conflictos de cometencia entre la
Dederaci"n y los -stados miembros. -n este sentido, el control )udicial ha tomado
ra'ces en :anad y en /ustralia. 5ero hay e.ceciones: en Suiza, el Aribunal
Dederal :2undesgericht; carece del derecho de controlar la legislaci"n federal,
udiendo tan s"lo comrobar la comatibilidad del derecho cantonal con el
derecho federal. -n el Cmerio alemn #:onstituci"n de 0>=0, art. =8& el :onse)o
Dederal, un cuero ol'tico, era el encargado de decidir, a rouesta de uno de
*stos, las controversias entre los -stados miembros. Ae"ricamente, ertenecer'a
a esta actividad la fi)aci"n de los l'mites entre las dos esferas legislativas, del
4eich y los L8nder, aunque no se conoce que esta cuesti"n fuese )ams
lanteada al :onse)o Dederal. -n -stados unitarios, or otra arte, el control
)udicial uede ser +til en el tio de gobierno residencialista, basado en la
interdeendencia or coordinaci"n, mientras que aenas enca)a en el
arlamentarismo, basado en la interdeendencia or integraci"n. :on el gobierno
de asamblea, finalmente. es incomatible, y se comrende fcilmente que un
tribunal, libre del control gubernamental, sea imensable en el r*gimen autocrtico y
autoritario, y mucho menos un tribunal que controle al gobierno.
/dems, hay que tener en cuenta que las costumbres enraizadas en diferentes
sistemas )ur'dicos y la tradici"n e.istente imiden que sur)a y se imlante el control
)udicial. /s', esta instituci"n es a)ena a la tradici"n ol'tica inglesa y esto, no tan
s"lo or no e.istir una :onstituci"n escrita, con la cual ser'a comarada la ley
corresondiente, sino or la conceci"n de la soberan'a del king6in6parliament5 La
versi"n francesa, hostil a las intervenciones de los tribunales en la funci"n
legislativa, se remonta a la Eevoluci"n: la :onstituci"n de 0=@0 #art'culo 06=& rohibi"
toda 3intromisi"n4 de la )urisrudencia en el camo de la legislaci"n o de la
e)ecuci"n. -sta rohibici"n fue motivada, en arte, or los abusos ba)o el ancien
r"gime y, en arte, tambi*n, or haber tomado en serio el rinciio de la searaci"n
de oderes. <ado que el modelo franc*s ha influido en muchas constituciones
osteriores, el control )udicial ha ermanecido ignorado durante gran arte del siglo
LCL. Los tribunales no se sintieron autorizados y no e.igieron este derecho, salvo en
ocas y esordicas e.ceciones, como, or e)emlo, en ciertos -stados de
Cberoam*rica dotados de una estructura federal. Las constituciones 3de los
rofesores4, desu*s de la rimera guerra mundial, renovaron el inter*s acad*mico
en esta instituci"n, ero sin darle vida real en ninguna arte, salvo en /ustria.
0=@
Ka)o la :onstituci"n de Veimar, el Aribunal Suremo :4eichsge6richt; no as" de
suaves obiter dicta5 2inguna ley le fue declarada invlida, aunque en no ocas
e.istieron fundamentadas dudas sobre su constitucionalidad. -l Aribunal -statal
del Eeich :(taatsgerichtshof >Er das 'eutsche 4eich; #art'culo 0@& se ocu"
reonderantemente de conflictos constitucionales entre el 4eich y los L8nder, o de
los L8nder entre ellos, negndosele el control )udicial sobre la legislaci"n federal.
Constitucional argentino y comparado (Bue+o- Aire-, 19./!, ((, /.1 @ --. 'o- e-,udio- a)eri*a+o- -o9re e-,e pro9le)a +o
-o+ )u@ fe*u+do-0 DA:(D DEENER, D#udi*ial ReOvie> i+ 5oder+ Co+-,i,u,io+al 6@-,e)-E, e+ 5merican Political Science 9eview,
Q':( (19./!, 10C9 @ --.
1C9
Cfr. C$AR'E6E(6EN5ANN, -a ,usice constitutionnelle et la haute cour consti tutionnelle de lU5utriche (7ar<-, 19/3!.
Karl Loewenstein
S"lo en las recientes constituciones, desu*s de la segunda guerra mundial, y en
virtud del creciente inter*s or el derecho constitucional americano, el control
)udicial ha emezado a gozar de gran oularidad. Fientras que la CM Ee+blica
francesa se limit" a un mero gesto, la :onstituci"n alemana e italiana hicieron
serios intentos ara llenar de vida la instituci"n, creando tribunales eseciales con
la e.clusiva cometencia de e)ercer dicho control. Duera de -uroa, la instalaci"n de
esta instituci"n era la nueva :onstituci"n india #0@,>&, igualmente federal, est
insirada, visiblemente, en el e)emlo americano.
0>1
-ntre los muchos roblemas t*cnicos que se lantean en estos e.erimentos,
llevados a cabo fuera de los -stados ?nidos, sean se!alados los siguientes: el
control )udicial uede ser reventivo ara evitar la entrada en vigor de una ley que
viola, formal y materialmente, la constituci"n, o uede tener lugar osteriormente ara
rivar de validez a una ley anticonstitucional. -l control reventivo odr'a ser e)ercido,
en s', or "rganos ol'ticos, ero tambi*n uede ser asignado a los tribunales que
emitirn entonces un dictamen con fuerza obligatoria ara los otros detentadores del
oder. -l control osterior es, en rimera l'nea, tarea de los tribunales, ero uede,
igualmente, ser atribuido a una instancia ol'tica, que tendr que ser diferente de la
que emiti" la ley. -n el caso de control or los tribunales se roducen tres gruos de
cuestiones: QSe asignar la tarea a tribunales ordinarios o a tribunales esecialesR
Sobre ambas osibilidades e.isten e.eriencias rcticas. Q:"mo se debe de iniciar el
rocedimientoR /qu' son osibles diferentes soluciones: bien ser iniciado or la arte
litigante afectada en sus derechos or la ley considerada, como anticonstitucional,
bien or determinados "rganos estatales e.actamente esecificados, bien los
tribunales actuarn ex officio5 Dinalmente, se tendr que fi)ar la calificaci"n )ur'dica de
la ley susendida: QSe considerar anticonstitucional ex tunc, esto es, desde el
momento de haber sido emitida ;y esto sin consideraci"n a la anulaci"n consiguiente
de todos los derechos adquiridos entretanto;, o tan s"lo ex nunc, esto es, desde el
momento de la declaraci"n de su anticonstitucionalidadR Los siguientes tios
esquematizados de control de la constitucionalidad de las leyes, que uede estar
asignado tanto a autoridades )udiciales como no )udiciales, se han desarrollado en la
rctica. #%067%0=&
$l arlamento5 ; -l arlamento que ha emitido la ley es el menos aroiado ara
convertirse en defensor de la :onstituci"n. Los cone)os no son, generalmente, los
guardianes ms seguros de un )ard'n. 2o se uede eserar de la asamblea, o de la
mayor'a de sus miembros, que se corri)a a s' misma. La rouesta de SieyUs sobre
la >urie Constitunonnelle, un cuero ol'tico, encontr" su realizaci"n rctica en el
(Unat Conserateur de 2aole"n C, ba)o la :onstituci"n del a!o MCCC. -l Senado de la
:onstituci"n imerial de 2aole"n CCC de 0>6$ estaba montado a imagen del anterior.
5ero en ambos reg'menes eran gestos semnticos igualmente vac'os. La f"rmula del
arlamento como )uez en su roia causa ha sido adotada or la :onstituci"n,
igualmente semntica, de la Ee+blica <emocrtica /lemana #<<E& de 0@,@ #art'culo
88&: La :mara del 5ueblo :3olkskammer; estableci" una comisi"n constitucional,
constituida or diutados de todas las facciones roorcionalmente reresentados, or
130
Cfr. MRE8ND, e+ la o9ra *i,ada e+ la +o,a 12 de e-,e *ap<,ulo, pAg. 20. El au,or de e-,e li9ro +o ?a podido di-po+er
de u+a i+ve-,iga*i1+ e-pe*ial -o9re el *o+,rol Nudi*ial e+ la (+dia.
Karl Loewenstein
tres miembros del Aribunal Suremo y tres rofesores alemanes de derecho +blico,
que no ueden ertenecer a la :mara 5oular
Solamente odr ser sometida una ley al control tras rouesta de determinadas
instancias +blicas, )ustamente la :mara 5oular #esto es un tercio de sus
miembros&, su residente, el residente de la Ee+blica, del gobierno o de las
cmaras de los L8nder #antes de su suresi"n or la ley de democratizaci"n de
0@6$&.
0>0
La oini"n de la comisi"n constitucional tiene tan s"lo un carcter
consultivo, ya que la decisi"n deende del leno de la :mara 5oular. 2o se
conoce que el rocedimiento se haya alicado alguna vez. <e cualquier manera,
su arcialidad ol'tica lo de)a sin valor; corresonde a la negativa del rinciio de
la searaci"n de oderes caracter'stica en la teor'a comunista.
-n la :onstituci"n de la CM Ee+blica francesa se estableci" un comit*
constitucional :comit" constitutionnel; con la finalidad de controlar la
constitucionalidad de las leyes #art. @0&: estaba constituido de tres miembros ex
officio, el residente de la Ee+blica, los residentes de ambas cmaras y diez
miembros elegidos or el 5arlamento #siete or la /samblea 2acional y tres or
el :onse)o de la Ee+blica& que, sin embargo, no deb'an de ertenecer al
5arlamento. -l :omit* ten'a como tarea controlar si una determinada ley deb'a
ser emitida como reforma constitucional ara ser vlida. ?na declaraci"n formal
de anticonstitucionalidad no ten'a lugar. -l rocedimiento ser'a iniciado a
etici"n de la mayor'a absoluta del :onse)o de la Ee+blica or una rouesta
com+n del residente de la Ee+blica o del residente del :onse)o de la
Ee+blica, con lo cual se hac'a deender, rcticamente, del acuerdo de ambas
cmaras. La cometencia de control del comit* se e.tend'a, sin embargo, tan s"lo
a las instituciones ol'ticas #t'tulos C7L de la :onstituci"n& y e.clu'a, a limini, el
rembulo conteniendo las garant'as de los derechos fundamentales y las frases
rogramticas referentes a los derechos sociales. -sta instituci"n,
comletamente embri"nica, debe ser considerada como un control inter"rgano
ara roteger al :onse)o de la Ee+blica frente a las intromisiones de la
/samblea 2acional. -sto se deduce, inequ'vocamente, del +nico caso en que se
recurri" a dicho comit* #0@,>&.
0>$
La :onstituci"n de la M Ee+blica rome, como en otros tantos untos, tambi*n
aqu' con la tradici"n nacional hostil al control )udicial, ero encuentra ara *l una
soluci"n eculiar: es la nueva creaci"n del :onse)o :onstitucional :Conseil
Constitutionnel;, que controla ex officio la constitucionalidad de todas las llamadas
leyes orgnicas #art'culo ,8& ;estas son leyes arlamentarias con imortancia
)uridicoconstitucional, ara cuya deliberaci"n y votaci"n e.isten determinadas
disosiciones;, y que suervisa, igualmente, la constitucionalidad de todas las
leyes arlamentarias, ero, en este +ltimo caso, tan s"lo antes de su romulgaci"n
or el residente de la Ee+blica y s"lo a etici"n de este +ltimo, del rimer
131
Cfr. T$EODOR 5A8N;, Deutsches Staatsrecht (.
a
.ed., 5u+i*?, 19.2!, pAgi+a- /CCO/C30 -o9re el *o)i,= *o+-,i,u*io+al e+ la
DDR, vid/ i!idem, pAg-. 0O04.
13/
El *a-o -e refer<a a *ue-,io+e- de pro*edi)ie+,o e+ rela*i1+ *o+ lo- dere*?o- del Co+-eNo de la RepF9li*a ,ra- la
deli9era*i1+ por la A-a)9lea Na*io+al de u+a propue-,a0 *fr. A. 6O8'(ER, D'a d=li9=ra,io+ du *o)i,= *o+-,i,u,io++el
du 13 Nui+ 1949E, e+ 9evue du droit pu!lic, 'Q:( (1949!, pAg. 19.. 7ara u+a eGpo-i*i1+ ge+eral del *o+,rol Nudi*ial e+ la
(: RepF9li*a, vid/ #EANNE 'E5A68R(ER, -es Constitutions de @CFD et le controle ,urisdictionne du l(gislateur (7ar<-, 19.4!
Karl Loewenstein
ministro o el residente de cualquiera de las cmaras #art. 80&. Se trata, or lo
tanto, de un e.amen revio que, corresondiendo nuevamente con la tradici"n
francesa, hace innecesario y e.cluye la valoraci"n de la constitucionalidad de una
norma a trav*s de los tribunales ordinarios. #%0=7%0@&.
$l residente5 ; Ntra osibilidad ara evitar la entrada en vigor de una ley
considerada como anticonstitucional es el veto del residente, habitual s"lo en el
sistema residencialista y tambi*n l'cito en los reg'menes neoresidencialistas.
-l residente americano odr'a, naturalmente, hacer uso de su derecho de veto
con la e.l'cita raz"n de que considera la corresondiente ley como
anticonstitucional, aunque en vista del control )udicial esto aenas deber'a ocurrir
hoy. -n los -stados arlamentarios, el )efe del -stado #monarca o residente&
0>%
no
est en situaci"n, normalmente, de intervenir en el roceso legislativo; si usase
su deber de romulgar la ley, como un sustitutivo ara el control de su
constitucionalidad, colocar'a en una situaci"n contradictoria al gabinete que
habr'a aoyado rimero la ley en el arlamento y ms tarde, a trav*s de su
refrendo, habr'a asumido la resonsabilidad de la negativa del residente a
romulgarla. Sin embargo, una variante interesante se encuentra en la
:onstituci"n de -ire #0@%=& #art. $8&: el residente uede, tras deliberaci"n con el
:onse)o de -stado, someter una ley #con e.ceci"n de leyes financieras& al
Aribunal Suremo ara que decida sobre su constitucionalidad. La romulgaci"n
estar, mientras tanto, susendida. :uando el Aribunal Suremo, dentro de
sesenta d'as, sea de la misma oini"n que el residente, *ste odr rehusar la
romulgaci"n de dicha ley; en otros casos, estar obligado a hacerlo.#%0@&
Los tribunales .;5rescindiendo de las reservas fundamentales contra la
intervenci"n de las instancias ol'ticas en el roceso de control de la
constitucionalidad de una ley, la dificultad rincial ara este tio de control yace
en la circunstancia de que la mayor arte de los casos la anticonstitucionalidad no
es visible prima facie5 5or lo general, surgir cuando la ley en cuesti"n tenga que
ser interretada y alicada or un tribunal a un conflicto determinado en el que las
artes litigantes estn afectadas or ella. La soluci"n rctica es, or lo tanto,
que la decisi"n sea tomada or un "rgano )udicial en un roceso )udicial. Las
diferentes instituciones var'an aqu' considerablemente. Kien se asigna esta
tarea a todas las instancias de los tribunales ordinarios y la cuesti"n alcance or
v'a )ur'dica al Aribunal Suremo ;esta regulaci"n rige en -stados ?nidos y otros
a'ses como /ustralia, :anad y /rgentina;, o se dota a un tribunal
constitucional con el monoolio del control de la constitucionalidad; sus miembros
sern entonces escogidos con e.tremo cuidado ara garantizar la caacidad
rofesional e imarcialidad ol'tica. -)emlos oortunos son el Aribunal
:onstitucional en /ustralia antes del interludio nacionalsocialista y el Aribunal
:onstitucional Dederal de la Ley Dundamental de Konn #art. 011&: si un tribunal
considera anticonstitucional una ley cuya validez est en )uego en una
determinada sentencia, se susende el roceso y la cuesti"n se somete a la
decisi"n obligatoria del tribunal cometente ara los conflictos constitucionales de
13
:id. supra, pAg. /C1
Karl Loewenstein
ese Land, y, cuando se trate de la violaci"n de la Ley Dundamental, a la decisi"n
del Aribunal :onstitucional Dederal.
<iferencias considerables e.isten tambi*n en torno a la cuesti"n de qui*n es el
que debe iniciar el roceso: cualquiera que sea arte litigante en una cuesti"n
)ur'dica endiente, o s"lo determinados "rganos estatales ;el gobierno, cierto
n+mero de miembros, de los cueros legislativos del -stado central o de los
-stados miembros;, o bien los tribunales ordinarios ante los que se afirma la
anticonstitucionalidad de la ley o el tribunal mismo que tenga que dictar
sentencia. La regulaci"n en /ustria #en virtud de la :onstituci"n Dederal de 0@$@
uesta nuevamente en vigor en 0@,6& uede servir de e)emlo; el Aribunal
:onstitucional se enfrentar con una cuesti"n de constitucionalidad: 0& /
rouesta del gobierno de un Land5 $& :uando la cuesti"n haya surgido ante el
tribunal mismo. %& :uando se lantee ante el Aribunal Suremo o el Aribunal
/dministrativo Suremo y *stos decidan llevar la cuesti"n ante el Aribunal
:onstitucional. /s', ues, el roceso deende rcticamente de la iniciativa de una
autoridad, y las artes litigantes individuales no tienen ninguna influencia directa.
Aambi*n se dan diferencias entre la forma y manera de entablar la cuesti"n de
constitucionalidad. Si la acci"n est dirigida contra la ley como tal :par oie
dDaction, y en /lemania control abstracto de las .normas& el tribunal odr declarar
invlida dicha ley; si, or otra arte, la anticonstitucionalidad es alegada durante
un roceso )udicial :par oie dDexception; el tribunal odr rehusar la alicaci"n
de dicha ley en el caso resente sin declarar formalmente su
anticonstitucionalidad. /ll' donde rige el rinciio del stare decisis, el efecto es,
asimismo, la e.clusi"n definitiva de la ley de una osterior alicaci"n. Ntro dif'cil
roblema es el de si todas las disosiciones de una constituci"n tienen igual
categor'a y si constituyen, de la misma manera, la medida ara valorar una ley.
Los tribunales se ven obligados entonces a establecer una diferencia entre las
normas ositivas de la constituci"n y las meras frases rogramticas, estando
este unto, en +ltimo t*rmino, estrechamente relacionado con la diferencia entre
constituciones normativas y nominales.
0>,
?n )uicio valorativo sobre las variantes del control )udicial deende ms del unto
de vista del observador que de criterios ob)etivos. Se uede ser de la oini"n que
es ms conveniente concentrar una funci"n tan imortante ;como es la del
control inter"rgano )udicial frente al gobierno y el arlamento; en un tribunal
esecial comuesto or los )ueces ms cometentes y de ms e.eriencia, que
escindir dicha funci"n entre los tribunales de todas las instancias. -l monoolio de
un +nico tribunal uede arecer tambi*n ms rctico desde el unto de vista de
la seguridad )ur'dica, ya que no habr que eserar, a veces varios a!os, hasta que
las sentencias de los tribunales inferiores uedan ser unificadas or el tribunal
suremo. 5ara otros, sin embargo, la amlia disersi"n del derecho de imugnar
la constitucionalidad de las leyes tiene sus venta)as frente a la regulaci"n que
limita el derecho de iniciar este roceso a los "rganos estatales o a las
autoridades )udiciales mismas. La acetaci"n del modelo americano no es en
absoluto aconse)able en todas artes y ba)o todas circunstancias. La
134
.id/ supra, pAg. /0. @ --.
Karl Loewenstein
conformaci"n rctica de esta instituci"n deender, en gran arte, del
corresondiente tio gubernamental y de la actitud nacional frente al oder
)udicial en general. #%0@7%$0&
3L/ H?<C:C/LC[/:CN24 <- L/ 5NL]AC:/
/ muchos les uede arecer el control sobre la comatibilidad de la legislaci"n
con la constituci"n como una funci"n leg'tima de los tribunales, ya que sirve al
mantenimiento del -stado de derecho. ?na teor'a comletamente diferente del
roceso del oder ol'tico yace, sin embargo, en recientes intentos llevados a cabo
en la Ee+blica Dederal /lemana y, en grado menor, en la Ee+blica italiana, y
que tienden a otorgar al oder )udicial la osici"n dominante de arbitro suremo
en la dinmica del roceso ol'tico. Seg+n la Ley Dundamental de Konn, el
Aribunal :onstitucional Dederal :2undeserfassungsgericht; est autorizado a
decidir en un roceso )udicial sobre los conflictos constitucionales
:3erfassungsstreitigkeiten; que sur)an entre los mismos "rganos estatales o los
detentadores del oder. -l Aribunal :onstitucional fundamenta su cometencia,
nuevamente, en su derecho y deber de interretar la constituci"n, ya que cada
detentador del oder, ara )ustificar su acci"n ol'tica, se aoya en una norma
constitucional. <ado, sin embargo, que la sustancia del conflicto es de naturaleza
ol'tica, la funci"n del Aribunal :onstitucional adquiere necesariamente un
carcter ol'tico aunque la decisi"n est* revestida de forma )udicial. La
cometencia del tribunal se e.tiende as' a materias que en otros lugares estn
consideradas como 3cuestiones ol'ticas4 y como actes de gouernement no
)usticiables. -sta situaci"n es designada diferentemente como la 3)udicializaci"n de
la ol'tica4 que, as' ser alegado, conduce casi inevitablemente a la 3olitizaci"n
de la )usticia4.
0>6
Ka)o la :onstituci"n de Veimar #art. 0@&, un tribunal constitucional, el
(taatsgerichtshof del 4eich, estuvo encargado de resolver los conflictos
constitucionales dentro de un Land en el que no e.ist'a ning+n tribunal
corresondiente, as' como los conflictos de tio no rivado entre los diferentes
L8nder o entre el 4eich y un Land5 -n general limit", or tanto, su cometencia a
las relaciones federales. La naturaleza 3)ur'dico7+blica4 de la controversia estaba
determinada or las artes litigantes, siendo el unto de vista decisivo su derecho
de 3articiaci"n en la voluntad estatal4: los detentadores mismos del oder
#gobierno y 5arlamento&, los artidos ol'ticos como tales en su cualidad de
fracciones del 5arlamento, los municiios, las Cglesias, as' como las restantes
ersonas )ur'dicas de derecho +blico. -n este marco, el Aribunal :onstitucional
de Veimar desarroll" una amlia actividad y contribuy" esencialmente a a)ustar
conflictos que, aunque con frecuencia de naturaleza totalmente ol'tica, estaban
revestidos )ur'dicamente y, or lo tanto, eran suscetibles de ser dirimidos ante el
Aribunal. Su eficacia quedaba limitada, sin embargo, al camo de las relaciones
federales entre el 4eich y los L8nder o entre los L8nder mismos. :uando en el
a!o 0@%$ se recurri" a este tribunal ara decidir el conflicto de oder entre el
gobierno conservador del Eeich, cuyo canciller era von 5aen, y el gobierno de
13.
Cfr. 5A8N;, o9ra *i,ada e+ la +o,a /1 de e-,e *ap<,ulo, pAg. 13/ @ --. *o+ 9i9liograf<a e+ e-,e pu+,o de-de 194.
Karl Loewenstein
coalici"n en 5rusia, dirigido or los socialde7m"cratas, a esta instituci"n )udicial le
falt" la necesaria fuerza frente al gobierno del Eeich, y viol" la :onstituci"n a
favor de este +ltimo.
0>8
La :onstituci"n de Veimar hab'a evitado, deliberadamente, e.tender la
cometencia del (taatsgerichtshof a los conflictos entre los "rganos estatales o los
detentadores del oder a nivel federal. -sta laguna, si es que como tal hay que
considerar a esta situaci"n, ha sido taada or la Ley Dundamental de Konn
#art'culo @%, rrafo 0, n+m. 0&. /l Aribunal :onstitucional Dederal le ha sido
asignada la tarea de decidir 3sobre la interretaci"n de la Ley Dundamental con
ocasi"n de conflictos sobre la e.tensi"n de los derechos y las obligaciones de un
"rgano federal suremo4. -sta atribuci"n comleta la cometencia de un Aribunal
Suremo Dederal, usualmente e.istente en la estructura federal, ara e.aminar
la comatibilidad del derecho #federal y del Land; con la :onstituci"n Dederal
#art'culo @%, rrafo 0, n+mero $& y sobre los derechos y deberes constitucionales
de la Dederaci"n y de los -stados miembros #art'culo @%, rrafo 0, n+mero $&. La
cometencia del Aribunal :onstitucional Dederal ha sido de tal manera amliada
que los cons'itucionalistas alemanes emiezan a dudar si siguen sobre la
e.istencia de materias no )usticiables or su carcter ol'tico, rescindiendo de
aquellas decisiones del ms alto nivel como son la declaraci"n de guerra, el
reconocimiento de un gobierno e.tran)ero o la disoluci"n del Kundestag.
-l Aribunal :onstitucional Dederal, desde su creaci"n en el a!o 0@60, ha llevado
a cabo una tarea constructiva ara mantener y reservar el orden constitucional
en la rotecci"n de los derechos fundamentales, en la delimitaci"n de
cometencias entre la Dederaci"n y los L8nder y en la actualizaci"n del -stado
democrtico y social de derecho roclamado en la Ley Dundamental #art'culo $1,
rrafo C&.
0>=
Aodo esto estaba imerativamente e.igido or la liquidaci"n de la
herencia del Aercer Eeich y las e.igencias de la reconstrucci"n. -l tribunal tom"
el ael de una severa institutriz ara mantener el orden entre los indiscilinados
L8nder, cuyos aetitos naturales estaban estimulados or la filosof'a de la
:onstituci"n: 3articia de la riqueza4, y cuyo comrensible ego'smo se od'a
servir de la sutileza de un orden federal e.traordinariamente comlicado. Sin
embargo, la e.eriencia de la :onstituci"n de Veimar se ha reetido en la
controversia altamente cargada de contenido ol'tico entre el gobierno de
/denauer y la oosici"n socialdem"crata sobre la constitucionalidad de los
acuerdos de la :omunidad -uroea de <efensa.
0>>
-l tribunal as" ms de dos
a!os enzarzado en in+tiles eque!eces t*cnico7rocesales ara, finalmente,
evadirse de su resonsabilidad )udicial, y no tomar en absoluto ninguna decisi"n.
(uizs esta autorrestricci"n )udicial fue conveniente, or mucho que da!ase el
restigio del tribunal. -nfrentado con las realidades de la dinmica del oder, el
132
6e+,e+*ia del Staatsgerichtshof fNr das Deutsche 9eich de /. de o*,u9re de19/, Entscheidungen des 9eichsgerichts in
Mivilsachen, vol. CQQQ:((( (19/!, ap=+di*e, pAg. 1 @ --.
13C
7ara u+ i+for)e *o+ au,oridad de u+ )ie)9ro del ,ri9u+al, vid/ #8'(O6 MEDERER, DDie Re*?,-pre*?u+g de-
Bu+derverfa--u+g-geri*?,- Iu) &ru+dge--e,I der Bu+de-repu9lik Deu,-*?la+dE, e+ 7ahr!uch des *ffentlichen 9echts der
1egenwart, +. -erie, ((( (19.4!, 1. @ --. 7ara u+ a*er,ado re-u)e+, vid/ TAY'OR CO'E, DT?e 4e-, &er)a+ Mederal
Co+-,i,u,io+al Cour,. A+ Evalua,io+ af,er 6iG Year-E, e+ 7ournal of Politics, /0 (19.3!, pAg. /C3.
133
Cfr. %AR' 'OE4EN6TE(N, DT?e Bo++ Co+-,i,u,io+ a+d ,?e Europea+ Defe+-e Co))u+i,@ Trea,ie-E, e+ Oale -aw 7ournal,
'Q(: (19..!, 30. @ --.
Karl Loewenstein
tribunal consider" la imotencia como la me)or sabidur'a )udicial. Si el tribunal
hubiese dictado sentencia contra el gobierno, habr'a frustrado una decisi"n
ol'tica fundamental, de alta imortancia, tomada or los detentadores del
oder ol'tico, udiendo haber conducido esto fcilmente a que el gobierno y el
5arlamento mutilasen al tribunal, or medio de una enmienda constitucional,
ara evitar la reetici"n de una acci"n seme)ante en el futuro.
La :onstituci"n italiana de 0@,> #art'culo 0%,&, asigna igualmente al Aribunal
:onstitucional, )unto a las decisiones sobre la 3constitucionalidad de las leyes y de
los actos con fuerza de ley del -stado y de las regiones4, la decisi"n sobre los
3conflictos de cometencia de los oderes del -stado que sur)an entre el -stado y
las regiones, as' como entre las regiones mismas4. Fientras que el tribunal ha
desarrollado una amlia actividad durante el corto tiemo de su establecimiento
#0@68& en el camo de las leyes y de las normas con carcter de ley, cuya
constitucionalidad es dudosa, y ha dictado una serie de sentencias sobre los
conflictos de cometencia entre Ctalia misma y Sicilia ;uno de los reg'menes
eseciales establecidos hasta ahora en el marco del seudofederalismo italiano
;,
0>@
no ha llegado todav'a, ostensiblemente, a dictar ninguna sentencia de la
segunda categor'a, que corresonder'a a los conflictos entre los "rganos
federales suremos del art'culo @%, rrafo 0, en la Ley Dundamental de Konn. O
esto, bien orque no ha surgido ninguna de tales cuestiones, bien orque los
sensatos italianos, maestros en el arte del comromiso, no han de)ado desarrollar
estos conflictos hasta un roceso )udicial.
0@1
Aambi*n la :onstituci"n de de Jaulle #0@6>& ha sido rudente en la asignaci"n de
cometencias al :onse)o :onstitucional #arts. 68780&, ara no cargarlo con
cuestiones ol'ticas que, al fin de cuentas, no ueden ser resueltas or una
instancia )udicial. Su cometencia es, consecuentemente, aenas comarable
con la de un tribunal ordinario, e.ceci"n hecha del ree.amen de la
constitucionalidad de una ley arlamentaria antes de su romulgaci"n or el
residente. Dundamentalmente, est concebido tan s"lo como un defensor del
desenvolvimiento constitucional de las elecciones y del refer*ndum y, en absoluto,
como arbitro de los conflictos ol'ticos entre los "rganos estatales suremos;
solamente estar llamado a decidir este tio de conflictos cuando se roduzca un
desacuerdo entre una de las dos cmaras y el gobierno #art'culo ,0&, sobre si un
royecto de ley cae dentro de la categor'a de las materias asignadas al
5arlamento #art'culo %,& o ba)o el dominio de las cuestiones a regular or
reglamentos gubernamentales #art'culo %=&. 5ero, en el fondo, esto es una
decisi"n )ur'dica y no ol'tica.
-stos nuevos intentos de solucionar los conflictos ol'ticos a trav*s de una
instancia )udicial encierran considerables eligros, tanto ara la )udicatura como
ara el roceso gubernamental. Los defensores del arbitrio )udicial entre los
diferentes detentadores del oder hacen atente que, en un -stado de derecho,
todas las acciones ol'ticas de cualquier detentador del oder tienen que estar de
139
.id/ infra/, pAg. C4 @ --.
190
7AO'O B(6CARETT( D( R8MM(A, Diritto costitu"ionale (4.
a
ed., Napole-, 19.2!, pAg. 4.1 @ --. .id/ re*ie+,e)e+,e &AETANO
6C(A6C(A, DDie Re*?,-pre*?u+g de- :erfa--u+g-geri*?,-?of- der i,alie+i-*?e+ Repu9likE, e+ 7ahr!uch des *ffentlichen
9echts,+. -erie, vol. 2 (19.C!, pAg. // @ --
Karl Loewenstein
acuerdo con las disosiciones constitucionales y que es una tarea leg'tima del
Aribunal :onstitucional Suremo determinar la e.tensi"n de las normas
constitucionales e interretar su contenido. -sta tesis es irrebatible. 5ero, contra
esto, s' se uede ooner que la intervenci"n de los tribunales uede conducir a
borrar las fronteras entre la administraci"n de )usticia y la ol'tica. Los
detentadores del oder, ol'ticamente resonsables ;gobierno y arlamento;,
estn e.uestos a la tentaci"n de llevar ante el tribunal un conflicto ol'tico. Los
)ueces, or su arte, estn obligados a sustituir las decisiones de los resonsables
detentadores del oder or sus )uicios ol'ticos, camuflados en forma de sentencia
)udicial. Cnstalar un tribunal como arbitro suremo del roceso del oder ;y *ste
es el n+cleo de la 3)udicializaci"n de la ol'tica4;, transformar'a, en +ltimo
t*rmino, el sistema gubernamental en un dominio de los )ueces o en una
3)udiciocracia4.
La ense!anza que se uede sacar de los intentos hechos ba)o Veimar y Konn de
3)udicializar la ol'tica4 es que este roceso solamente uede tener *.ito cuando
el conflicto no afecte a un inter*s vital de los detentadores ol'ticos del oder. Si
se otorga el derecho a los tribunales de frustrar una decisi"n ol'tica del gobierno
y del arlamento, amenaza el eligro de que, bien la decisi"n del tribunal no sea
resetada ;con er)uicio ara el -stado de derecho;, o bien que la decisi"n
ol'tica del gobierno sea sustituida or un acto )udicial que, aunque revestido
)ur'dico7constitucionalmente, no es, en el fondo, sino un acto ol'tico de ersonas
que no tienen ning+n mandato democrtico ara llevar a cabo esta funci"n. -n el
conflicto entre la idea del -stado de derecho y el derecho y el deber del gobierno a
gobernar, ambas artes tendrn que salir er)udicadas. /dems, Qqu* ocurrir'a
cuando el conflicto a decidir )udicialmente afecte al mismo tribunalR Q(ui*n tendr
que decidir entoncesR *uis custodiet custodesO Las consecuencias ser'an serias
crisis constitucionales, tal como ha quedado atente en el conflicto entre el
gobierno de Eoosevelt y los 3nueve hombres vie)os4 de la (upreme Court, y entre
el gobierno nacionalista y la Court of Ippeal en la ?ni"n Sudafricana #0@60768&,
concerniente al establecimiento legal del apartheid o de la 3suremac'a blanca4.
0@0
-n el roceso del oder, un m.imo monta)e de controles inter"rganos no significa
siemre un resultado "timo.#%$07%$6&.
191
Cfr. e+ ge+eral %AR' 'OE4EN6TE(N, D%o+flik,e I>i-*?e+ Regieru+g u+d #u-,iIE, e+ 5rchiv des *ffentlichen 9echts (+. -erie!
'QQ:(( (19.!, pAg. /20 @ --. 6o9re la *ri-i- *o+-,i,u*io+al e+ 6udAfri*a, .id/ ED4ARD 5*4+iNE, D'a> a+d 7oli,i*- a+d ,?e
'i)i,- of ,?e #udi*ial 7ro*e--E, e+ Canadian Bar 9eview, 19.C, 110 @ --.
Karl Loewenstein
:/5CA?LN CL
:N2AENL-S C2A-ENE/2NS <-L -L-:ANE/<N DE-2A- /L JNKC-E2N O
/L 5/EL/F-2AN
-l constitucionalismo culmina en la democracia constitucional. -ste ob)etivo fue
alcanzado con la rogresiva amliaci"n del sufragio y del acceso a los cargos
ol'ticos que de)" de estar confinado en las clases rivilegiadas y se e.tendi" a la
totalidad de la oblaci"n adulta. La democracia constitucional es un sistema
ol'tico ba)o el que la totalidad del 3ueblo4 ;organizado como electorado y
movilizado ara la acci"n ol'tica or los artidos; articia libremente en el
roceso del oder. -l electorado adquiere con esto la categor'a del detentador
suremo del oder e)erciendo un control final sobre el gobierno y el arlamento.
-l electorado articia en el roceso ol'tico bien indirectamente al elegir
ersonas individuales y artidos ara el arlamento y ara el gobierno, a los que
se conf'a la toma de decisiones ol'ticas, bien directamente o or medio de
refer*ndum y lebiscito.
LA IMPORTANCIA DEL PROCESO ELECTORAL
Las elecciones sirven, en rimer lugar, ara que el electorado designe a los
detentadores del oder en el gobierno y el arlamento. /qu' e.isten tambi*n
m*todos indirectos o directos. La designaci"n directa del detentador suremo del
oder e)ecutivo es caracter'stica del tio gubernamental residencialista y de sus
variantes. -l electorado, que en una sociedad de masas sigue necesariamente las
directrices de los artidos, determina or medio de la elecci"n directa la ersona
que ocuar la residencia del -stado. La unci"n con el aceite democrtico
confiere al )efe del -stado elegido or el ueblo un restigio esecial.
La designaci"n directa de uno de los detentadores del oder, el arlamento, es
com+n a todos los tios gubernamentales de la democracia constitucional. Se lleva
a cabo al manifestar el elector, directamente, qu* ersona o artido ol'tico refiere
de todos los que en un circuito abierto de ideolog'as, comitiendo entre s', se
resentan a la elecci"n de los votantes. -n el gobierno arlamentario y en el
gobierno de asamblea, el otro detentador del oder, el gobierno, ser designado
indirectamente: los reresentantes de los artidos elegidos ara la asamblea
nombran al rimer ministro y, a trav*s de *ste, a los restantes detentadores de
cargos gubernamentales. -n los -stados con un sistema biartidista, en la
rctica, se designar simultneamente a trav*s de las elecciones arlamentarias
al ersonal gubernamental, ya que los l'deres del artido vencedor sern
nombrados directamente ara los cargos gubernamentales. 5or esta raz"n, en
Jran Kreta!a y en los -stados con el mismo tio gubernamental las elecciones
generales adquieren un carcter lebiscitario. Siemre y cuando en -stados con
sistema luriartidista un artido determinado no haya alcanzado una mayor'a
clara, la designaci"n del gobierno ser indirecta, ya que su formaci"n y la
investidura final de los cargos gubernamentales deende de los acuerdos de una
coalici"n de artidos.
Karl Loewenstein
/l elegir ara la asamblea a determinados artidos o ersonas que reresentan a
cierto artido, y al designar a trav*s de estos intermediarios a los detentadores
de los cargos gubernamentales, el electorado toma arte activa en el roceso del
oder. 5or medio de esta acci"n, el electorado da las directrices determinantes
ara las decisiones ol'ticas fundamentales que se tomarn en el futuro. :on la
reelecci"n ara la asamblea de un artido mayoritario o de determinadas
ersonas, el electorado confirma, a osteriori, la decisi"n ol'tica tomada
anteriormente. /l rechazar la reelecci"n del artido mayoritario o de determinadas
ersonas, el electorado e)erce un control ol'tico osterior. La intervenci"n del
electorado en el roceso del oder se manifiesta articularmente cuando las
elecciones tienen lugar desu*s de una disoluci"n arlamentaria, ordenada antes
de e.irar el er'odo legal del mandato de la cmara: el electorado se convierte en
el arbitro de una controversia ol'tica entre el gobierno y la mayor'a arlamentaria
o entre los artidos del arlamento.#%$87%$=&
MNA/:CN2-S <- E-D-ET2<?F
-l refer*ndum sirve como instrumento de control ol'tico cuando, or medio de *l, se
ha confirmado o rechazado una anterior decisi"n ol'tica del gobierno o del
arlamento. Si el refer*ndum se combina con la iniciativa oular, este roceso
uede significar hasta la determinaci"n de la decisi"n ol'tica que entonces, or su
arte, estar sometida a la confirmaci"n osterior del gobierno y del arlamento. Los
artidos ol'ticos intervienen tambi*n en el refer*ndum como orientadores. Sin
embargo, las e.eriencias han mostrado que los electores siguen menos d"cilmente
las directrices de los artidos en los referendums que en las elecciones normales.
:on el rogreso de la educaci"n ol'tica, el elector ha emezado a arender a )uzgar
or s' mismo las venta)as y los inconvenientes de una cuesti"n sometida a votaci"n
oular. / esto hay que a!adir que los artidos, si bien son indisensables ara
escoger a la ersona que ocuar el cargo electivo, no lo son cuando se trata de
una decisi"n individual del elector, tal como se realiza en un refer*ndum.
-n los referendums se deben distinguir ;aunque frecuentemente estn unidas;
tres clases de articiaci"n del electorado: 0& la funci"n constituyente; $& la funci"n
legislativa, y %& el lebiscito. #%$>&
La articiacin del electorado en la funcin constituyente
/qu', e.isten tambi*n nuevamente dos casos de alicaci"n diferentes: el refer*ndum
sobre la 3forma de gobierno4 y el refer*ndum sobre la constituci"n y sobre la
reforma constitucional.
0@$
-n tiemos recientes, el electorado antes de la elaboraci"n de una constituci"n or
una asamblea constituyente o asamblea nacional, es llamado ocasionalmente a
decidir sobre la futura 3forma de gobierno4. -n la rctica, esto se manifiesta en la
resuesta a la regunta de si el ueblo refiere una monarqu'a o una re+blica, de
19/
7ara u+a eGpo-i*i1+ de,allada del ,e)a ,ra,ado e+ e-,a -e**i1+, *fr. %AR' 'OE4EN6TE(N, Politcal 9econstruction (Nueva
York, 1942!, pAg-. /00 @ --., /30 @ --. Re*ie+,e)e+,e, ERN6T MRAEN%E', Die repr3sentative una dle ple!iscit3re 2omponente im
demo;ratischen .erfassungstaat, *ole**i1+ DRe*?, u+d 6,aa, i+ &e-*?i*?,e u+d &ege+>ar,E (Tu9i+ga, 19.3!, ?a dedi*ado
u+a eG*ele+,e eGpo-i*i1+ ?i-,ori*o dog)A,i*a a la a+,<,e-i- e+,re ele)e+,o- repre-e+,a,ivo- @ ple9i-*i,ario- e+ el E-,ado
de)o*rA,i*o *o+-,i,u*io+al.
Karl Loewenstein
tal manera que se trata de una decisi"n sobre la 3forma de -stado4, e.resi"n que
or su carcter equ'voco ha sido evitada en nuestra e.osici"n.#%$=7%$@&
El re"er2nd&m legi%lati/
2uevamente ofrece Suiza los resuuestos ms favorables ara una t*cnica que
somete la ley romulgada or el arlamento a una votaci"n oular, ermitiendo,
adems, royectos de ley or iniciativa del electorado. La frecuencia con la que la
:onfederaci"n y los cantones han recurrido a esta t*cnica ha merecido que el
tio gubernamental suizo sea designado de gobierno 3semidirecto4. -ste
rocedimiento ha logrado *.itos convincentes en la integraci"n del electorado en el
roceso de la decisi"n ol'tica y del control ol'tico.
-n el euf"rico veranillo de San Fart'n de la democracia constitucional, tras la
rimera guerra mundial, el refer*ndum legislativo figur" en numerosas nuevas
constituciones, ero sin alcanzar ni remotamente la imortancia que esta t*cnica
hab'a adquirido con los a!os en Suiza. Su alicaci"n t*cnica resent" diferentes
formas: bien el refer*ndum legislativo confirmaba o rechazaba una anterior ley
arlamentaria, bien la rouesta de ley se basaba en la iniciativa del electorado
necesitando ara adquirir validez la subsiguiente arobaci"n or el 5arlamento
o, caso de ser rechazada or *ste, or una votaci"n oular definitiva. -l
rocedimiento de refer*ndum od'a ser uesto en marcha tanto or una mayor'a
arlamentaria determinada como tambi*n or el residente, que, mientras tanto,
od'a susender la romulgaci"n de la ley en cuesti"n, o, en -stados federales,
or un determinado n+mero de -stados miembros. La imresi"n general es que ;
rescindiendo de Suiza; esta instituci"n no se ha integrado en el roceso del
oder. -n el er'odo comrendido entre las dos guerras fue tan oco utilizada que
ha sido ignorada comletamente or la mayor'a de las constituciones creadas tras
la segunda guerra mundial. Cndudablemente, la reciente ola de constituciones es
mucho menos democrtica que la anterior. -l roceso del oder se ha convertido
;rescindiendo de las elecciones; en el monoolio de las oligarqu'as de los
artidos que dominan el arlamento y el gobierno.#%%17%%0&
$l lebiscito
-n el lengua)e corriente, el conceto 3lebiscito4 se usa ara una variedad de
actos de articiaci"n del ueblo en el roceso del oder y, algunas veces, hasta
como sin"nimo de elecciones. Sin embargo, aunque esta e.resi"n ha sido
generalmente usada ara designar las votaciones sobre la 3forma de -stado4,
deber'a quedar reservada a votaciones sobre cuestiones no constitucionales y no
legislativas. -n la mayor arte de los casos, el lebiscito significa una votaci"n
oular sobre una cuesti"n territorial ;la modificaci"n de las fronteras internas o
e.ternas del -stado, o el cambio de soberan'a de todo un territorio;.
0@%
:ambios en la soberan'a territorial son, naturalmente, decisiones ol'ticas de rimer
orden. -l negar a un ueblo su voz en cuestiones que afectan rimariamente a su
19
De e-,e ,e)a ,ra,a9a la pri)era pu9li*a*i1+ del au,or ?a*e *a-i *i+*ue+,a aKo-, +o ?a9ie+do perdido +ada de -u
a*,ualidad e+ ,odo- e-,o- aKo-. .id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, D\9er :olk-a9-,i))u+ge+ 9ei &e9ie,-verB+deru+gE, e+ 5nnalen des
Deutschen 9eiches, 191C, pAg. .9 @ --
Karl Loewenstein
nacionalidad ser'a un escarnio al rinciio de legitimidad democrtica sobre el cual se
quiere basar la sociedad estatal moderna. Sin embargo, frente a esto habr'a que
decir: a la luz de las e.eriencias que se han hecho, no se uede ocultar que, aun
en el caso de que no hubiese nada que rerochar a su e)ecuci"n t*cnica, el lebiscito
territorial, manifestaci"n archidemocrtica de la voluntad oular, queda
desvalorizado or el e.cesivo grado de emoci"n tanto de la oblaci"n directamente
afectada, como de los -stados que, seg+n sea el resultado de la votaci"n, saldrn
erdiendo o ganando; or ello, ser'a referible una asamblea reresentativa, elegida
esecialmente ara decidir sobre el cambio de la soberan'a territorial. 5ero el tinte
ideol"gico de la legitimidad democrtica, inherente al lebiscito territorial, e)erce una
fuerza tan convincente sobre los ol'ticos actuales y sobre los ueblos, que todos
los argumentos racionales que se esgriman contra dicho rocedimiento, or muy
aoyados que est*n en la e.eriencia, ni harn mella en su restigio, ni odrn evitar
que se siga alicando.
/dems, la desconfianza frente al lebiscito territorial se fortalece dada la
referencia de los reg'menes autocrticos o autoritarios or esta t*cnica. 9itler alic"
el lebiscito con gran *.ito en la ane.i"n de /ustria #0@%>&. 5ero, hasta el resente,
todos los hitos de 3unanimidad4 han sido suerados or la mencionada uni"n entre
-gito y Siria ara formar la Ee+blica _rabe ?nida: en ambos a'ses, que cuentan
con gran orcenta)e de analfabetos, de siete millones y medio de votos
aro.imadamente emitidos, hubo tan s"lo doscientos ochenta y seis votos en contra
de la uni"n y s"lo setecientos cincuenta contra la simultnea 3elecci"n4 de 2asser
ara el cargo de com+n )efe del -stado.
0@,
Los soviets han utilizado igualmente el lebiscito territorial como un aroiado
camufla)e ara las ane.iones y lo han combinado ocasionalmente con
seudoelecciones ara cueros seudorreresentativos, as', or e)emlo, cuando
se aoderaron de los a'ses blticos #0@%@&. (ueda una cuesti"n en el aire; si la
referencia de los comunistas or el lebiscito territorial tiene origen doctrinario, que
quiz se remonte a la Eevoluci"n francesa, o si se trata simlemente de un medio
t*cnico ara revestir con un rocedimiento democrtico unas considerables
ane.iones territoriales, o si tiene su origen en motivos ragmticos, ya que la
3votaci"n oular4 se de)a maniular fcilmente tal como lo deseen los detentadores
del oder.
Dinalmente, el lebiscito territorial se alica con legitimidad all' donde las fronteras de
los -stados miembros, en una estructura federal, deben ser fi)adas nuevamente de
acuerdo con la voluntad de la corresondiente oblaci"n. -l lebiscito
:Polksabstimmung; e.isti" con estos fines ba)o la :onstituci"n de Veimar #el muy
discutido art'culo 0>& y rige tambi*n ba)o la Ley Dundamental de Konn #art'culo $@ y
00>&. -n este +ltimo caso fue utilizado ara normalizar una de las ms burdas
violaciones de la l"gica territorial alemana, que hab'a sido ocasionada or el
arbitrario reagruamiento de los L8nder alemanes, realizado or las autoridades de
ocuaci"n. La unificaci"n de tres regiones territoriales en el SGdwestaat #0@6076$& fue
confirmada or el Aribunal :onstitucional Dederal.
0@6
#%%07%%%&
194
.id/ ?ew Oor; Times del / de fe9rero de 19.3.
Karl Loewenstein
$L S#S)$-A $L$C)%RAL + LA 7%L0')A. .$L 30$&L%
La valoraci"n del ael que )uega el electorado en el roceso del oder queda
confinada en una discusi"n meramente acad*mica cuando no se tiene en cuenta
la imortancia fundamental del sistema electoral, que activa y moviliza la actividad
del ueblo. La idea del ueblo como detentador soberano del oder no es sino una
est*ril y equ'voca hi"tesis si las t*cnicas electorales, or medio de las cuales los
electorados determinan a los candidatos y a los artidarios que debern
reresentarlos en el arlamento y en el gobierno, no estn establecidas de tal
manera que el resultado electoral refle)e honrada y e.actamente la voluntad de los
electores. -l sistema y las leyes electorales deben de ser imarciales y
absolutamente ob)etivos frente a todos los candidatos. -sta e.igencia s"lo la
cumlir aquel orden electoral que garantiza las mismas chances a todos los
candidatos y artidos ara recibir los votos de los electores. La absoluta
neutralidad ol'tica debe ser la ley surema en todas las fases del roceso
electoral: los requisitos ara votar y ser elegido, la demarcaci"n de las
circunscriciones electorales, la roclamaci"n de candidatos, la direcci"n de la
cama!a electoral, la votaci"n, el escrutinio de las votaciones, la distribuci"n de
los mandatos, de acuerdo con los votos emitidos a su favor, entre los diferentes
artidos que artician, y la decisi"n sobre elecciones contestadas.
0@8
La ley electoral erfecta que dar'a a todos los candidatos las mismas chances sin
ning+n tio de discriminaci"n todav'a est or descubrir, y las osibilidades ara
ello no han me)orado con la e.istencia del electorado de masas. 5ara que un
sistema electoral sea imarcial y neutral, tendr que evitar cualquier venta)a
indebida en favor del gobierno y del artido gubernamental. -l defecto inherente
a la mayor arte de las leyes electorales yace en el hecho de que ofrecen a los
gruos que dominan gobierno y arlamento un instrumento c"modo ara
deformar a su favor el resultado de la elecci"n. Drecuentemente, estos
detentadores del oder ueden obtener el tono ol'tico deseado, como el virtuoso
lo obtiene de su instrumento. -.eriencias, tanto del asado como del resente,
tienden a confirmar la que al rinciio udo arecer una simlificaci"n il'cita: el
que hace la ley electoral tiene el oder de conformar el roceso ol'tico y, con
ello, el r*gimen ol'tico e.istente. -n la forma y manera de regular la ley
electoral y de realizar las votaciones mismas, yace una de las diferencias
esenciales entre el sistema ol'tico autocrtico y constitucional. 5ero, aun dentro
del marco del -stado democrtico constitucional, se ha convertido en un dilema
cr'tico la ley electoral 3)usta4 y la forma de llevar a cabo el roceso electoral.
$l control sobre el roceso electoral en los reg2menes autocr4ticos
Las leyes electorales dominadas or la arcialidad y los rocedimientos electorales
maniulados siguen siendo, tanto hoy como ayer, caracter'sticos en los reg'menes
autocrticos y autoritarios. /ll' donde las elecciones han sido ermitidas, no han
tenido otra significaci"n que la de cubrir con un manto seudodemocrtico el
19.
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 1,4C @ --. Cfr. ,a)9i=+ &$ERARD 'E(B$O';, DT?e Mederal Co+-,i,u,io+al
Cour, i+ &er)a+@ a+d ,?e a6ou,?>e-, Ca-eaE, e+ 5merican Political Science 9eview, Q':( (19./!, C/ @ --.
192
8+ eG*ele+,e pa+ora)a -o9re lo- *orre-po+die+,e- pro9le)a- ,=*+i*o- @ pol<,i*o- del pro*edi)ie+,o ele*,oral -e
e+*ue+,ra e+ 4. #. 5. 5AC%EN;(E, Iree Elections ('o+dre-, 19.3, @ Nueva York, 19.3!.
Karl Loewenstein
roceso del oder dirigido desde arriba. -sta rctica es el m*todo estndar en
todos los -stados totalitarios y en la mayor arte de los autoritarios. /bundan los
e)emlos: desde la ley /cerbo de Fussolini #0@$,& y las 3elecciones lebiscitarias4
de 0@$@ y 0@%, en base a la ley electoral de 0@$@,
0@=
y las elecciones de 9itler con
un artido +nico en noviembre de 0@%%, %8 y %>, hasta las diferentes, as' llamadas,
3elecciones4 en el mbito sovi*tico y en los reg'menes neoresidencialistas.
/quel que es roclamado candidato or el gobierno o el artido +nico saldr
elegido. <ado que no se ofrece a los electores ninguna alternativa ante la que
udiera decidirse, los miembros de la asamblea sern realmente nombrados or
el gobierno. -n algunas 3democracias oulares4 la situaci"n ser camuflada al
reunir, en una lista +nica del 3Drente 2acional4, al artido oficial del -stado y a
aquellos artidos ol'ticos tolerados or el gobierno: los uestos obtenidos
estarn distribuidos or una clave anteriormente establecida y, seg+n la cual, el
gobierno se llevar la arte del le"n.
0@>
-ntre otros m*todos, igualmente eficaces, desarrollados or las autocracias ara
alcanzar los resultados electorales deseados se ueden citar: los artidos y los
candidatos que no cuenten con el favor oficial sern e.cluidos de la elecci"n ba)o
los ms diferentes rete.tos; los artidos gubernamentales obtendrn venta)as en
la cama!a electoral; se rivar a la oosici"n de los t'icos medios usados en la
cama!a electoral, en esecial de la rensa y de la radio, y, finalmente, se
intimidar y aterrorizar a los electores ante las urnas electorales. / esto hay que
a!adir determinadas maniulaciones del roceso electoral, que aunque menos
visibles sirven al mismo ob)etivo: el voto +blico es una rueba irrefutable de que
el gobierno desea influir en el resultado, tal como fue el caso en Juatemala en
0@68. -l voto obligatorio identifica a los no votantes como adversarios, y el temor
ante las reresalias ahoga a la oosici"n.
-n la Ee+blica <emocrtica /lemana, los electores de bloques enteros de casas
fueron conducidos a las urnas electorales en las elecciones ara la :mara
5oular #0@6=&, y, frecuentemente, arece ser que se ha rescindido de utilizar
urnas electorales, habi*ndose llevado a cabo +blicamente votaciones en masa. O
all' donde estos medios todav'a son insuficientes, el resultado electoral ser en su
totalidad 3correctamente rectificado4, sin que la oosici"n ueda eserar ning+n
control.#%%=7%%>&
A*&%% electrale% en l% E%tad% cn%tit&cinale%
!eccatur intra muros et extra5 Las maniulaciones en el sistema y en las t*cnicas
electorales no se limitan tan s"lo a las autocracias. Los ms burdos m*todos de
19C
Cfr. -o9re e-,o ARNO'D #. ;8RC$ER e+ #a)e- T. 6?o,>ell (edi,or!, 1overnments of Continental Europe (Nueva York,
1940!, pAg-. 219O240 @ --.
193
'a- ele**io+e- para el Se,m pola*o de / de e+ero de 19.C ,uviero+ lugar -egF+ el )i-)o pri+*ipio *o+ la
i)por,a+,e difere+*ia de Hue el +F)ero de *a+dida,o- e+ la li-,a ofi*ial era -uperior al +F)ero de pue-,o-
parla)e+,ario- eGi-,e+,e-0 el ele*,or ,e+<a *o+ ello la po-i9ilidad de *olo*ar e+ la li-,a a o,ro- *a+dida,o- Hue a lo-
preferido- por el go9ier+o. E+,re C/0 *a+dida,o- -1lo u+a )i+or<a (./! era+ )ie)9ro- del par,ido *o)u+i-,a0 ,odo-
lo- o,ro- per,e+e*<a+ al 7ar,ido 8+ifi*ado de Ca)pe-i+o- @ al 7ar,ido De)o*rA,i*o o era+ i+depe+die+,e-, por o,ra
par,e +o -e -a9e Hue fue-e eNer*ida u+a pre-i1+ -o9re lo- ele*,ore-. 6i+ e)9argo, el ele*,orado *o+fir)1 por raIo+e- de
pol<,i*a eG,erior al go9ier+o de 4lad@-la> &o)ulka *o+ u+a gra+ )a@or<a. '.id/ ?ew Oor; Times de /1 de e+ero de
19.C.! Cfr. ,a)9i=+ &EOR& &E('%E, DDie E+,>i*klu+g de- polo+i-*?e+ 7arla)e+,-E, e+ Die *ffentliche .erwaltung,
19.C, pAg. 2 @ --.
Karl Loewenstein
falsificaci"n electoral han desaarecido, es cierto, de las democracias
constitucionales, aunque todav'a e.istan, or e)emlo, en el -stado de
Fississii y en otros -stados del Sur americano.
0@@
5ero, aun en el caso de
que todo el mecanismo electoral sea absolutamente correcto, e.isten en todas
las fases del roceso electoral numerosas lagunas leg'timas a trav*s de las
cuales se ueden infiltrar rcticas discriminatorias. -l mismo sufragio y la
caacidad ara ser elegido ueden ser utilizados como unto de artida ara
falsear, desde un rinciio, los resultados. Si se eleva la edad m'nima ara
e)ercer el sufragio, se beneficiar a los artidos y a las clases conservadoras,
mientras que una disminuci"n beneficiar'a a las corrientes radicales que
tienen ms oder de atracci"n sobre la )uventud. -s una rueba ms de la
ligereza con que las clases dominantes utilizan el roceso electoral ara asegurar
su osici"n de oder, aun en -stados que, or otra arte, se vanaglorian de su
orden democrtico constitucional, cuando una clase de ciudadanos sea rivada
del derecho de votar or razones *tnicas; *sta ha sido la rctica ilegal de los
-stados del Sur de la ?ni"n norteamericana en relaci"n con la oblaci"n negra, y
or decisi"n legal en la ?ni"n Sudafricana ara toda la oblaci"n de color. -l
derecho del arlamento, y no de un tribunal electoral indeendiente, a controlar la
legalidad de las elecciones imugnadas es una constante invitaci"n a los artidos
de la mayor'a ara llevar a cabo una discriminaci"n en contra de una oosici"n
inc"moda. -sto qued" demostrado de forma drstica en los esfuerzos de la
/samblea 2acional francesa de 0@68 ara reducir la reresentaci"n de los
3ou)adistas4 en el 5arlamento. 5ero el camo ms amlio ara la influencia
gubernamental y de los artidos en el resultado electoral lo ofrecen las t*cnicas
del sistema electoral de reresentaci"n roorcional.
Pr*lema% de la t2cnica electral
La integraci%n del electorado de masas5 ;La t*cnica electoral se ha convertido en
nuestro tiemo en una verdadera ciencia or roio derecho que e.ige de igual
manera el arte del )urista y del ol'tico, del soci"logo y del sic"logo social, del
t*cnico en estad'stica y del matemtico.
Ares roblemas han contribuido a la enorme dificultad de montar un sistema
electoral que, aunque no erfecto, or lo menos sea, en lo osible, )usto e
imarcial, as' como el escollo de emitir las leyes que lo ongan en
funcionamiento.
1. Siemre que el sufragio estuvo reservado a las clases roietarias, el
roblema de la igualdad de las chances electorales era de tio ol'tico y no
199
Dire*,ore- de peri1di*o- @ edi,ore- de Nueva (+gla,erra, i+vi,ado- e+ o,oKo de 19.2 por el E-,ado de 5i--i--ippi,
fuero+ i+for)ado- por fue+,e- au,oriIada- Hue lo- vo,o- de la lo*alidad de 5ou+, Ba@ou, ?a9i,ada eG*lu-iva)e+,e
por +egro-, +o fuero+ ,e+ido- e+ *ue+,a e+ a9-olu,o por lo- dire*,ore- ele*,orale- del di-,ri,o al ?a*er el e-*ru,i+io.
'Time, // de o*,u9re de 19.2, pAg. .4!. .id/, ,a)9i=+ la- de*lara*io+e- a+,e el -u9*o)i,= del Co)i,= de #u-,i*ia del
6e+ado -o9re la legi-la*i1+ de lo- Civil 9ights e+ el aKo 19.C, -egF+ la eGpo-i*i1+ del ?ew Oor; Times de 1W de )arIo
de 19.C. 7ara *o+o*er el grado e+ Hue lo- +egro- e-,A+ privado- del dere*?o de vo,o e+ lo- E-,ado- del 6ur, el
Iederal Burean of 0nvestigation ?a re*ogido u+ )a,erial a9ru)ador 'vid/ ?ew Oor; Times de 4 de ago-,o de 19.C!.
El -e+ador 7aul $. Dougla-, de)1*ra,a de (lli+oi-, pre-e+,1 e+ el de9a,e del 6e+ado -o9re la legi-la*i1+ de lo- Civil
9ights u+a- e-,ad<-,i*a- de la- Hue re-ul,a9a+ Hue e+,re .C.0.000 +egro- *o+ *ualidad de ele*,ore-, e+ lo- o*?o
E-,ado- del 6ur, -1lo 3.0.000 L*er*a del / VW e-,A+ regi-,rado-, lo Hue +a,ural)e+,e +o -ig+ifi*a e+ a9-olu,o Hue
la- au,oridade- ele*,orale-, eG*lu-iva)e+,e 9la+*a-, le- per)i,ie-e+ eNer*er real)e+,e -u dere*?o de vo,o
Karl Loewenstein
t*cnico. :on la imlantaci"n del sufragio universal las imlicaciones ol'ticas se
manifestaron en forma de t*cnica electoral. -l advenimiento de la democracia
de masas llev" a millones de electores al remolino de las elecciones. Las
cuestiones que se lanteaban eran, or e)emlo: Q:"mo se deber'a de
organizar a la masa de electores en distritos y circunscriciones electorales
viablesR Q:"mo establecer la cuota electoral, esto es, la )usta relaci"n entre el
n+mero de los votos obtenidos or los diferentes artidos y el n+mero
necesariamente limitado de esca!os arlamentariosR Q:"mo od'a ser
asegurada la rectitud en el escrutinio de las votacionesR Aodo esto e.ig'a una
maquinaria electoral gestionada y controlada or el -stado.
/. -l crecimiento, sin recedente, del electorado e.igi" unos medios t*cnicos
ara dar a conocer a los electores las ersonalidades y los rogramas de los
artidos ol'ticos rivales. -sta cuesti"n no se hab'a lanteado con el mismo
carcter imerativo en la rimera *oca id'lica del constitucionalismo. -n
aquel er'odo, el sufragio estaba limitado a un n+mero relativamente
limitado de ciudadanos con una situaci"n econ"mica rivilegiada, y en los
que se od'a suoner un m'nimo de formaci"n ol'tica. -n la actualidad, sin
embargo, la cama!a electoral se dirige a la masa de los electores,
habi*ndose convertido en una lucha gigantesca entre las maquinarias de
roaganda de los diferentes artidos. Las leyes electorales de la *oca
clsica, montadas e.clusivamente sobre la honradez y la imarcialidad
electoral, carec'an de comleta rearaci"n ara este roblema.
. Due la democracia de masas, con su roliferaci"n de artidos ol'ticos, la que
tra)o consigo este roblema. La elecci"n deber'a conducir a la instalaci"n de
un arlamento y un gobierno caaces de realizar las funciones de la decisi"n
ol'tica y de la e)ecuci"n de dicha decisi"n, y no deber'a de ocasionar el
establecimiento de unos detentadores del oder que, osteriormente, se
su)etar'an y aralizar'an entre s' de forma insoluble. -ste nuevo dilema se
acentu" con la introducci"n del sistema de reresentaci"n roorcional,
aunque, en absoluto, surge e.clusivamente en relaci"n con *l. #$%=7%%>&
$l sistema de mayor2as5 ; <ado que en el sistema de mayor'as es t*cnicamente
imosible considerar a todo el a's como un +nico distrito electoral, el territorio
nacional tuvo que ser dividido en distritos o circunscriciones electorales,
alicndose en cada uno de ellos el rinciio de las mayor'as. La demarcaci"n y
organizaci"n de las circunscriciones electorales ofreci" a los gruos de intereses
establecidos una amlia ocasi"n, ridamente utilizada, de torcer a su favor la ley
electoral a costa de las restantes clases sociales y de los artidos
reresentndolas. /unque la )usticia democrtica e.ig'a una distribuci"n de las
circunscriciones electorales seg+n la cual un n+mero aro.imadamente igual de
electores tuviese derecho a un uesto arlamentario, las clases rurales
tradicionalmente ms conservadoras y los artidos que las reresentaban
insistieron en la distribuci"n total de las circunscriciones, lo que les ermiti",
menosreciando el rinciio de la igualdad num*rica dentro de cada
circunscrici"n, imonerse frente a las circunscriciones urbanas num*ricamente
sueriores, que estaban consideradas como ms rogresistas y, or lo tanto, ms
Karl Loewenstein
radicales. ?n e)emlo famoso de un derecho electoral montado en favor de las
clases conservadoras, constituidas or los grandes roietarios y lut"cratas,
fue la llamada 3ley de las tres clases4 que rigi" en 5rusia hasta 0@0>, un -stado
autoritario revestido de formas constitucionales. -l sufragio estaba
conscientemente y con tal *.ito conformado que la reonderancia num*rica de
los electores corrientes de la clase CCC se equilibraba con los elementos
roietarios, reunidos en las clases C y CC y dotados con un derecho de votos
suerior y con ms valor. 5ero no es necesario volver la vista al asado ara
encontrar leyes electorales que, sin ning+n udor, estn dirigidas a roteger a
determinados artidos o intereses establecidos. -n Ehode Csland, :onnecticut,
Jeorgia, Cllinois, 2ueva OorI y :alifornia, citando a un observador e.erto: 3-llas
#las leyes electorales& hacen una farsa de la /samblea oular y estn destinadas
tan s"lo a garantizar el dominio de una minor'a en la /samblea legislativa del
-stado.4
$11
Ntro roblema que ha causado muchos quebraderos de cabeza se ha lanteado
con la creciente movilidad social. -l crecimiento de las ciudades condu)o a unos
amlios traslados de la oblaci"n desde las regiones rurales a los centros
urbanos. Q:"mo se odr'a tener en cuenta estas fluctuaciones en la distribuci"n
de las circunscriciones electoralesR <esde el unto de vista de la neutralidad
ol'tica de la ley electoral, la redistribuci"n eri"dica de los uestos arlamentarios
no es menos imortante que la igualdad nominal del sufragio. 5or doquier, sin
embargo, los 3derechos adquiridos4 de una circunscrici"n a su uesto
arlamentario se han mostrado como el obstculo ms tenaz ara una reforma.
<esigualdades crasas estn al orden del d'a.
$10
S"lo en el Eeino ?nido se ha
llegado a una soluci"n relativamente )usta: una ley recientemente romulgada en
base a un acuerdo de todos los artidos rev* cuatro 2oundary Commissions
ermanentes #cada una de ellas ara Cnglaterra, -scocia, Jales e Crlanda del
/00
$ENRY 6TEE'E CO55A&ER, D4?@ a9ou, $alf of 8- Do+_, :o,eE, e+ ?ew Oor; Times %aga"ine de /3 de o*,u9re de 19.2, pAg.
14 @ --., e+ pAg. C2. 'a -i,ua*i1+ eGi-,e+,e e+ el E-,ado de &eorgia de-de 191C ilu)i+a drA-,i*a)e+,e la prepo+dera+*ia,
arraigada por legi-la*i1+ e-,a,al, Hue e+ )u*?o- lugare- ,ie+e+ lo- ele*,ore- del *a)po -o9re lo- de la *iudad. 'a
ele**i1+ para la CA)ara legi-la,iva del E-,ado ,ie+e lugar e+ 9a-e al lla)ado -i-,e)a de u+idad de *o+dado 'county unity
system&, -egF+ el *ual de lo- 1.9 di-,ri,o- o *o+dado- ele*,orale-, lo- o*?o *o+ )a@or +F)ero de po9la*i1+ re*i9e+ *ada
u+o -ei- vo,o-, lo- ,rei+,a -iguie+,e- di-,ri,o- L-egF+ el +F)ero de ?a9i,a+,e-L re*i9e+ *ua,ro vo,o- re-pe*,iva)e+,e, @
lo- *ie+,o vei+,iF+ di-,ri,o- re-,a+,e- do- vo,o- *ada u+o. El *a+dida,o *o+ )a@or +F)ero de vo,o- de+,ro de u+ di-,ri,o
re*i9irA ,odo- lo- vo,o- del )i-)o. E-,o ,ie+e *o)o *o+-e*ue+*ia Hue lo- ,rei+,a @ o*?o di-,ri,o- *o+ )a@or +F)ero de
po9la*i1+, de ,ipo ade)A- prepo+dera+,e)e+,e ur9a+o, -o+ a)plia)e+,e i+feriore- a lo- di-,ri,o- rurale- e+ el +F)ero de
vo,o- e+ el *uerpo legi-la,ivo. 'a Suprema Court de lo- E-,ado- 8+ido- ?a de-i-,ido ,reve*e- (1942, 1943 @ 19./! de
,o)ar la- de9ida- )edida-, @a Hue la- *ue-,io+e- de dere*?o ele*,oral de lo- E-,ado- +o -o+ Nu-,i*ia9le-
/01
8+ eNe)plo lla)a,ivo de *1)o a+,igua- le@e- ele*,orale- de-,i+ada- a pro,eger i+,ere-e- pol<,i*o- eGi-,e+,e- puede+
?a*er a9-olu,a)e+,e u+a far-a del pri+*ipio de igualdad de la Co+-,i,u*i1+ a)eri*a+a @ de la de)o*ra*ia
*o+-,i,u*io+al, lo ?a ofre*ido ?a-,a re*ie+,e)e+,e el E-,ado de (lli+oi-. 'a le@ ele*,oral regula+do la di-,ri9u*i1+ de
pue-,o- e+ la CA)ara de Repre-e+,a+,e- +o ?a9<a -ido )odifi*ada de-de ?a*<a )A- de )edio -iglo. El re-ul,ado fue Hue
eGi-,<a+ di-,ri,o- ele*,orale- *o+ -1lo 11/.000 per-o+a- @ o,ro- *o+ )A- de 900.000. 'a Supreme Court de la 8+i1+ -e
+eg1 a i+,erve+ir e+ el *a-o Colgrove v. Creen (3 8. 6. .49 c1942d! por ,ra,ar-e de u+a D*ue-,i1+ pol<,i*aE +o
Nu-,i*ia9le Hue de9er<a -er re-uel,a por la- i+-,a+*ia- pol<,i*a-. 'a refor)a, de-de ?a*<a )u*?o ,ie)po +e*e-aria,
,uvo lugar a ,rav=- de u+a legi-la*i1+ e-,a,al *o+ la Senate 7oin 9esolution / (19.4!, Hue e+)e+d1 lo- apar,ado- 2, C @
3 del ar,<*ulo 4 de la Co+-,i,u*i1+ del E-,ado de (lli+oi-. 'a e+)ie+da fue apro9ada por lo- ele*,ore- e+ +ovie)9re de
19.4. Co+-e*ue+,e)e+,e, lo- *uerpo- legi-la,ivo- llevaro+ a *a9o la +ueva di-,ri9u*i1+ de lo- di-,ri,o- ele*,orale- ($. R.
1.1/ c19..d!. 8+a +ueva di-,ri9u*i1+ e- a?ora o9liga,oria *ada dieI aKo-. BaNo la +ueva orde+a*i1+, lo- di-,ri,o-
ele*,orale- fuero+ *la-ifi*ado- e+ ,re- *a,egor<a-. 'a- ,re- *a,egor<a- a9ar*a+ a la *iudad de C?i*ago )i-)a, lo-
di-,ri,o- del Coo; County *o+ eG*ep*i1+ de C?i*ago, @ lo- re-,a+,e- di-,ri,o- del E-,ado. (El au,or Huiere agrade*er
e-,a i+for)a*i1+ al Citi"en 0nformation Service of %etropolitan, C?i*ago.!
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1.0
Karl Loewenstein
2orte& que recomienda al 5arlamento, en er'odos de tres a siete a!os, una
redistribuci"n de los uestos en el 5arlamento seg+n la cuota electoral, electoral
Auota, establecida uniformemente. -ste cociente se deriva de la divisi"n de la
totalidad del electorado or el n+mero de uestos arlamentarios disonibles.
$1$
La revisi"n eri"dica ha sido, sin embargo, aenas alicada y ya se han
levantado que)as de que er)udica a la dinmica normal de los artidos en el
roceso electoral.#%%>7%,1&
$l sistema roorcional5 ; Siemre que el electorado estuvo constituido tan
s"lo or las clases sociales altas de una sociedad relativamente homog*nea, y
los diferentes artidos no eran ms que diferentes ramas de las mismas clases
sociales, la t*cnica de las mayor'as simles funcion" generalmente de forma
satisfactoria.
:on el advenimiento de la democracia de masas, este sistema se revel"
manifiestamente in)usto: el ganador lo recibe todo, y el erdedor nada. Las
minor'as sal'an er)udicadas de tal manera que cab'a hablar de rivaci"n del
derecho de voto. -l remedio fue buscado en la reresentaci"n roorcional; este
aso significaba que el legislador ten'a finalmente en cuenta las realidades de la
vida ol'tica, esto es, que las elecciones estn montadas y activadas or los
artidos ol'ticos. Ae"ricamente no se le uede ob)etar nada al sistema
roorcional, cada artido recibe el n+mero de uestos que corresonde al
n+mero de votos obtenidos or *l en todo el a's. Sin embargo, la alicaci"n
rctica de este sistema se mostr", frecuentemente, como un remedio eor que la
enfermedad a curar. Los inconvenientes del sistema roorcional son demasiado
conocidos ara que sea necesario aqu' una e.osici"n detallada: el ale)amiento
de los electores de la ol'tica en virtud del dominio de los artidos ol'ticos sobre
el roceso electoral, el monoolio de la oligarqu'a del artido en la selecci"n de los
candidatos y en la determinaci"n del orden de la lista electoral, la mecanizaci"n
del roceso ol'tico, la escisi"n de la voluntad del electorado or la aarici"n de
multitud de artidos y, finalente, la dificultad de formar en una asamblea dividida
or la e.istencia de muchos artidos un gobierno estable, ya que *ste se ve
obligado a buscar aoyo en gruos eque!os y ms eque!os. Las medidas ara
eliminar los llamados 3artidos astillas4 fueron ineficaces o estaban en desacuerdo
con los rinciios democrticos, rescindiendo, or otra arte, de que tend'an a
favorecer a los artidos antiguos a costa de los nuevos gruos. / esto hay que
a!adir que el sistema roorcional uede conducir a congelar los alineamientos
ol'ticos y las relaciones de fuerza de los artidos ol'ticos e.istentes. Se han
convertido en un fen"meno e.tremadamente raro las avalanchas electorales que
refle)en una transformaci"n rofunda de la voluntad de los electores; e.ceciones
como el *.ito de los nacionalsocialistas #0@%1& o de los ou)adistas #0@66& en
Drancia no hacen sino confirmar la regla. Eecientemente tambi*n se ha ob)etado al
sistema roorcional, aunque todav'a est or robar, que el sistema de mayor'as
fomenta el desarrollo del biartidismo al que, or otra arte, se atribuye la
/0/
'a- 9a-e- legale- -o+ el $ou-e (Redi-,ri9u,io+ of 6ea,-! A*, de 1944 (C ] 3 &eo. :(, *. .1! @ de 1949 (1/ ] 1
&eo. :(, *. 22!. 'o- pri)ero- i+for)e- de la- Boundary Commissions fuero+ pu9li*ado- e+ el aKo 19.4 (9aNo C)d.
911O14!. 7ara u+a *r<,i*a -o9re e-,o, vid/ D$a+-ard_- 7arlia)e+,ar@ De9a,e-E" :fficial 9eports del 1., 12, 19, /0 @
/1 de di*ie)9re de 19.4. (E-,a i+for)a*i1+ ,ie+e Hue agrade*=r-ela el au,or al <ome :ffice, 'o+dre-.!
Karl Loewenstein
formaci"n de un gobierno estable.
$1%
-n una alabra, la magia del sistema
roorcional, considerado una vez como la anacea ara todos los males ligados
a la simle t*cnica mayoritaria, se ha debilitado considerablemente; el sistema
roorcional se encuentra en una seria crisis.
2o es menos alarmante la reciente e.eriencia de que la reresentaci"n
roorcional es la que ms facilita la influencia del gobierno y de los artidos
gubernamentales en la comosici"n del futuro arlamento. -l sistema
roorcional ofrece a los artidos, que cuando se encuentran en el oder ueden
dictar la ley electoral, osibilidades infinitas de adatarla a todas sus
necesidades. O de estas oortunidades de corriger la fortune se har uso con
toda crudeza. -l sistema de remios o bonos se considera en las democracias
constitucionales como absolutamente resetable, aunque fue tomado de las
rcticas autoritarias ;la Ley /cerbo de Fussolini en 0@%,;. Seg+n este
sistema, el artido con mayor n+mero de votos recibe automticamente la mayor'a
y, a veces, hasta la mayor'a cualificada de todos los uestos arlamentarios. La
ley electoral francesa de 0@60 y su equivalente italiana de 0@6% estn cortadas
descaradamente de acuerdo con los intereses de los artidos gubernamentales.
-n Drancia se consigui" de esta manera reducir a la e.trema derecha #gaullistas&
y a la e.trema izquierda #comunistas&, y en Ctalia falt" un elo ara que todo el
oder hubiese ca'do en manos de los cristianodem"cratas.
Sin embargo, no debe ser olvidado que el ob)etivo buscado de determinar la
constelaci"n de artidos en el arlamento, tambi*n uede ser alcanzado con la
ayuda del sistema de mayor'as cuando los redactores de la ley electoral se lo
roongan. ?na rueba evidente fue aortada or las elecciones del $% y del %1
de noviembre de 0@6> ara la /samblea 2acional francesa que, rescindiendo del
sistema roorcional, se celebraron ba)o el sistema de mayor'as en distritos
uninominales. -n la rimera vuelta, los artidos de izquierda y de centro
/0
E-,a ,e-i- ?a -ido defe+dida de-de ?a*e )u*?o- aKo- por MERD(NAND A. $ER5EN6. .id/, por eNe)plo, -u Democracy and
5narchy (No,re Da)e, (+d., 1941!. 7ara u+a a*,i,ud *r<,i*a, vid/ &EOR&E6 $. 'A:A8, D8+e pa+a*=e poli,iHueE, e+ 9evue
francaise de science politiue, ((( (19.!, pAg. 12C @ --.0 vid/, ade)A- $E'58T 8N%E'BAC$, 1rundlagen der Palsystemati; (&o,i+ga,
19.2!. E+ la RepF9li*a Mederal Ale)a+a -e ?a de-arrollado u+a e-pe*ie de -i-,e)a 9ipar,idi-,a a pe-ar del -i-,e)a
ele*,oral propor*io+al eGi-,e+,e, ?a9ie+do *o+,ri9uido *o+-idera9le)e+,e a reforIar e-,a evolu*i1+ la- di-po-i*io+e-
li)i,a,iva- *o+,ra lo- par,ido- Da-,illa-E e+ la le@ ele*,oral de 19.2. 'a- e-,ad<-,i*a- ele*,orale- e+ la- ,reele**io+e- para
la Die,a Mederal 'Bundestag& e+ 1949, 19. @ 19.C )ue-,ra+ Hue el +F)ero de lo- par,ido- Hue ?a+ par,i*ipado e+ ella- ?a
de-*e+dido de 10 (1949 @ 19.! a C (19.C!, )ie+,ra- Hue el +F)ero de par,ido- real)e+,e repre-e+,ado- e+ el Bu+de-,ag ?a
de-*e+dido de 3 (1949! a 2 (19.! @ a 4 (19.C!0 e+ e-,e pu+,o ?a@ Hue ,e+er ,odav<a e+ *ue+,a Hue el 7ar,ido Ale)A+
'Deutsche Parei& pudo *o+-eguir -u- 1C pue-,o- e+ 19.C ,a+ -1lo gra*ia- a u+a ge+ero-a alia+Ia ele*,oral (*o+ u+i1+ de
li-,a-! *o+ la CD8. 6i+ duda algu+a, el perNui*io *au-ado por la le@ ele*,oral de 19.2 a la- *a+dida,ura- i+depe+die+,e- @ a
la po-i9ilidad de for)ar +uevo- par,ido-, Nu+,o *o+ la- e-,ri*,a- di-po-i*io+e- *o+,ra lo- par,ido- Da-,illa-a, ?a+ eNer*ido
u+a -aluda9le i+flue+*ia edu*adora e+ el ele*,orado, de la Hue e+ Fl,i)o ,=r)i+o -e ?a+ ,e+ido Hue 9e+efi*iar lo- do-
gra+de- par,ido- de la CD8 @ del 67D. E-,o re-ul,a ,a)9i=+ del ?e*?o de Hue a)9o- par,ido- -ale+ )eNor parado- 9aNo
la- ,=*+i*a- ele*,orale- eGi-,e+,e- e+ 19. @ 19.C Hue -i -e ?u9ie-e apli*ado el -i-,e)a propor*io+al Di+,egralE0 vid/ 5ARCE'
ROB[N, D'e -@-,g)e ele*,oral de la R=pu9liHue Med=rale Alle)a+deE, e+ 9evue franXaise de science politiue, :(( (19.C!,
pAg. 3/. @ --. @ el *uadro e+ la pAg. 33. $a-,a a?ora, e+ la- ele**io+e- e+ lo- -3nder la ,e+de+*ia ?a*ia u+ -i-,e)a
9ipar,idi-,a, Hue Dolf 6,er+9erger ?a *ara*,eriIado a*er,ada)e+,e *o)o -i-,e)a de Dpar,ido @ )edioE 'Eineinhal!+
Parteiensystem&, -e ?a for,ale*ido de for)a *o+-idera9le, e-pe*ial)e+,e a *o-,a de lo- li9eralOde)1*ra,a-. Tueda por ver -i
la a*,ual *o+-,ela*i1+ de par,ido- -uperar<a la prue9a de fuego de u+ re,ro*e-o de la pre-e+,e pro-peridad e*o+1)i*a. Al
o9-ervador eG,ra+Nero le puede pare*er ,e)poral @ ar,ifi*ial la *o)po-i*i1+ de la 8+i1+ Cri-,ia+oODe)1*ra,a, *o)pue-,a
de lo- )A- ?e,erog=+eo- ele)e+,o- de po9la*i1+, @, -o9re ,odo, la au-e+*ia de u+ verdadero par,ido de dere*?a- *o+ u+a
9a-e e+ la )a-a. Y -er<a *a-i u+ )ilagro Hue la a*,ual *o?e-i1+ de la CD8 -o9revivie-e a la de-apari*i1+ del *a+*iller
federal do*,or Ade+auer
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1./
Karl Loewenstein
#comunistas, socialistas, radicalsocialistas, reublicanos oulares con los
gruos que hay que asignarles& obtuvieron el 6=,6 or ciento de los votos emitidos.
-n la segunda vuelta obtuvieron tan s"lo ciento cuarenta y cuatro uestos,
mientras que los artidos de derechas #indeendientes y la ?ni"n our la 2ouvelle
E*ublique, con sus sat*lites& consiguieron trescientos veinti+n uestos.
$1,
-l
equ'voco yace en la ley electoral, que no limita la segunda vuelta a los dos rimeros
candidatos de la rimera vuelta, sino que da acceso a todos los candidatos, con la
consecuencia de que los acuerdos electorales locales udieron e.cluir tanto a los
retendientes de la izquierda como a los moderados candidatos del centro y de la
derecha. Ser'a comletamente desacertado, or lo tanto, hablar de un aut*ntico
refle)o de la voluntad electoral en la segunda vuelta y, or consiguiente, en la
comosici"n de la /samblea 2acional.#%,17%,%&
La financiacin de la cama8a y la cometencia electoral5 ; <e todo el material
e.uesto anteriormente, no deber'a deducirse que las elecciones ama!adas son
la norma en los -stados democrtico7constitucionales. /ntes que esto habr'a que
decir que la mayor arte de los -stados ertenecientes a este sistema ol'tico se
reocuan de establecer un rocedimiento electoral )usto e imarcial, y que la
e)ecuci"n t*cnica de las elecciones no de)a mucho que desear. Sin embargo, el
desarrollo de la sociedad de masas en nuestra *oca tecnol"gica ha introducido
un nuevo elemento de desigualdad en las chances electorales. Las modernas
cama!as electorales, en las que se dan a conocer a los electores las
ersonalidades y los rogramas de los artidos en lid, estn esencialmente
determinados or el efecto de la roaganda de los artidos en cada elector.
$16
La
roaganda llega al electorado de masas a trav*s de los medios de comunicaci"n
de masas ;rensa, radio, televisi"n; y no, como era norma en el tiemo del
constitucionalismo clsico, a trav*s del contacto ersonal entre los candidatos y los
electores en reuniones ersonales y en m'tines. La famosa frase de Fontecuccoli
sobre la trile necesidad ara hacer una guerra rige absolutamente en la cama!a
electoral: dinero, dinero y otra vez dinero. -n los -stados totalitarios el artido
+nico domina todo el aarato de la roaganda y s"lo *l uede gozar de todos los
medios de comunicaci"n. 5ero en el -stado democrtico constitucional no se ha
vuelto menos cr'tico el roblema de mantener igualdad en el acceso a las t*cnicas
de comunicaci"n. <urante largo tiemo esta situaci"n fue ignorada en una actitud
de avestruz, o bien acetada como una inevitable manifestaci"n en un orden
social libre. 9oy ha desaarecido toda duda de que la desigualdad de los artidos
y de los candidatos en los medios econ"micos de que disonen ara la cama!a
electoral y, consiguientemente, la desigualdad en el uso de los medios de
comunicaci"n tiene una imortancia decisiva ara el resultado de una elecci"n.
Ser'a desde luego una e.ageraci"n afirmar que el artido me)or dotado
financieramente debe ganar con seguridad la elecci"n. Sin embargo, desde el
rinciio tiene una venta)a sobre sus rivales menos ricos, que no es fcil suerar
ni aun con los ms brillantes y oderosos contraargumentos. -n una sociedad
libre no arece osible, a no ser que se aniquile la libertad misma, neutralizar las
desigualdades que se roducen or la referencia de la rensa hacia uno u otro
/04
'o- re-ul,ado- e-,A+ ,o)ado- del Times de 1. de di*ie)9re de 19.3
/0.
7ara u+a eGpo-i*i1+ de,allada, vid/ infra, pAg. 41/ @ --
Karl Loewenstein
artido. 5ero los ingleses
$18
y, en menor medida, los franceses
$1=
han
restringido con *.ito la anarqu'a del laisse+ faire en determinados mbitos de la
cama!a electoral. Se ha asegurado un cierto grado de igualdad imoniendo
rigurosos l'mites a los gastos electorales de los artidos y de los candidatos, y
una absoluta neutralidad en la utilizaci"n de los medios +blicos de
comunicaci"n. Seme)antes regulaciones han ermanecido, en cambio, sin efecto
en los -stados ?nidos, donde son ms honradas or su violaci"n que or su
observancia.
$1>
Los alemanes han arendido bien en la escuela americana. La
disosici"n de la Ley Dundamental #art. $0, ar. 0&, seg+n la cual los artidos
ol'ticos 3tienen que dar cuentas +blicamente del origen de sus recursos4, es tan
s"lo letra muerta. Los artidos burgueses de la mayor'a gubernamental no han
/02
'a ,=*+i*a 9ri,A+i*a, Hue -e re)o+,a a u+a a)plia regula*i1+ legal e+ la- difere+,e- Corrup, a+d (llegal 7ra*,i*e- A*,-
@ e+ la- Repre-e+,a,io+ of 7eople A*,- (para la regula*i1+ a*,ual)e+,e vAlida, v. -o9re ,odo el Repre-e+,a,io+ of 7eople
A*, c1/, 1 ] 14 &eo. :(, *. 23d!, *o+-i-,e -o9re ,odo e+ la di-po-i*i1+ legal de Hue *ada *a+dida,o ,ie+e Hue de-ig+ar u+
age+,e ele*,oral a ,rav=- del *ual -e ,e+drA+ Hue pagar ,odo- lo- ga-,o- ele*,orale- @ Hue e- re-po+-a9le per-o+al)e+,e
a+,e el *o)i-ario ele*,oral @, e+ Fl,i)o ,=r)i+o, a+,e lo- ,ri9u+ale-. 'o- ga-,o- e-,A+ li)i,ado- legal)e+,e @ *al*ulado-
-egF+ el +F)ero de lo- ele*,ore- e+ *ada di-,ri,o ele*,oral0 e+ lo- di-,ri,o- rurale- el por*e+,aNe -uele -er )a@or Hue e+
lo- di-,ri,o- ur9a+o-. Dura+,e la- Fl,i)a- ele**io+e- *ada *a+dida,o ga-,1 u+ pro)edio de -ei-*ie+,a- a +ove*ie+,a- li9ra-.
7ara )A- de,alle- -o9re la *a)paKa ele*,oral de 19.0, vid/ $. &. N(CO'`6, The British 1eneral Election of @CKE ('o+dre-,
19.1!0 D. E. B8T'ER, The British 1eneral Election of @CK@ ('o+dre-, 19./!0 del )i-)o, The Powers, Duties and -ia!ilities of
an Election/ 5gent ('o+dre-, 19.0!. Ta)9i=+ -e e+*ue+,ra )a,erial e+ 5AC%EN;#E 'vid/ supra, el li9ro *i,ado e+ la +o,a C!,
pAg. 149 @ --.
/0C
E+ Mra+*ia eGi-,e+ ,ra- la- le@e- de 1914 @ 1942, u+o- pri+*ipio- de *o+,rol ele*,oral Hue a *o+,i+ua*i1+ -e re-u)e+
9reve)e+,e" la *a)paKa ele*,oral puede e)peIar vei+,e d<a- a+,e- del d<a de la ele**i1+0 lo- *ar,ele- -ola)e+,e podrA+ -er
*olo*ado- e+ de,er)i+ado- -i,io- @ a *ada par,ido le -erA *o+*edido el )i-)o e-pa*io0 el +F)ero de folle,o- @ de *ir*ulare-
dirigido- a lo- ele*,ore- e-,A igual)e+,e li)i,ado, -ie+do igual para ,odo- lo- *a+dida,o-0 el fi-*o *arga *o+ lo- ga-,o- del
)a,erial de i)pre+,a, de i)pre-i1+ @ de di-,ri9u*i1+. El pro*edi)ie+,o -erA e-,ri*,a)e+,e -upervi-ado por u+ *o)i,=
ofi*ial. 7ara )A- de,alle-, vid/ 5. 7R^'OT, Pr(cis de droit constitutionnel (7ar<-, 19..!, pAg. /3 @ --.0 #8'E6 'AMERR(^RE, %anuel
de droit constitutionnel (7ar<-, 194C!, pAg. .91 @ --. 8+a i+ve-,iga*i1+ pio+era profu+da de lo- ga-,o- ele*,orale- *o+ lo- Hue
*arga el E-,ado *o+ o*a-i1+ de la- ele**io+e- e+ Mra+*ia e+ e+ero de 19.2, vid/ 5ATTE( DO&AN, DTuelHue- a-pe*,- du
fi+a+*e)e+, de- =le*,io+- de Na+vier 19.2E, e+ 9evue franXaise de science politiue, :(( (19.C!, pAg. 33 @ --
/03
Al e-,udio-o de la *ie+*ia pol<,i*a Hue -e i+,ere-e por la- i+-,i,u*io+e- pol<,i*a- *o)parada- le puede -er re*o)e+dada
la le*,ura reveladora @ al )i-)o ,ie)po alar)a+,e de la o9ra ,i,ulada 9aNo el ,<,ulo <earings !efore the Senate
Su!committee on Privileges and Election of the Committee on 9ules and 5dministration (34,? Co+gr., /d. -e--.0 6e+a,e Do*.
9, 92 4a-?i+g,o+, D. C., &over+)e+, 7ri+,i+g Offi*e, 19.2! -o9re la- *o+,ri9u*io+e- @ prA*,i*a- de la- *a)paKa-
ele*,orale- para la 7re-ide+*ia @ para el 6e+ado del aKo 19.2. $a-,a ?a*e po*o el pro9le)a fu+da)e+,al de lo- ga-,o- de
la *a)paKa ele*,oral @ de la ele**i1+ )i-)a e+*o+,ra9a po*o i+,er=- fuera de lo- E-,ado- 8+ido-0 vid/, -i+ e)9argo,
DO&AN, op/ cit/, e+ la +o,a 19 de e-,e *ap<,ulo @ para 6ue*ia el i+for)e ofi*ial el )i+i-,ro de #u-,i*ia (pu9li*ado e+ el aKo
19.1! -o9re la fi+a+*ia*i1+ de la propaga+da pol<,i*a ':m offentling redovisning av den politis;a propagandans
finansiering: Partifinansieringsa;unigas !et3;andestatens offentliga unredningas cE-,o*ol)o, 19.1d!. E-,e i+for)e -e
9a-a e+ lo- ,ra9aNo- de u+a *o)i-i1+ parla)e+,aria de i+ve-,iga*i1+, Hue re*i9i1 li9re)e+,e de lo- par,ido- pol<,i*o-
-ue*o- ,oda la i+for)a*i1+ +e*e-aria. 7ara u+ a+Ali-i- de e-,e i+for)e, vid/ RAY5OND M86('(ER, D'e- fi+a+*e- de- par,<-
poli,iHue-E, e+ 9evue politiue e parlementaire, ': (19.!, pAg-. 142 @ --., /.3 @ --. E+ -u ,ra9aNo -o)e,e a Nui*io @ a
valora*i1+ lo- -iguie+,e- pu+,o-" a& u+a *o)para*i1+ de la- -u)a- ga-,ada- por lo- par,ido- e+ aKo- de ele**i1+ @ e+ aKo-
de +o ele**i1+0 !& el por*e+,aNe )u@ redu*ido de ga-,o- para la ad)i+i-,ra*i1+ real del par,ido e+ *o)para*i1+ *o+ lo-
ga-,o- para la propaga+da pol<,i*a0 c& la *a+,idad igual)e+,e peHueKa o9,e+ida de la- *uo,a- de lo- )ie)9ro-, @ d& la-
*o+,ri9u*io+e- de lo- -i+di*a,o- @ de la- a-o*ia*io+e- de e)pre-ario- para la *a)paKa ele*,oral propia)e+,e di*?a. 'a
pri)era par,e de la i+ve-,iga*i1+ de Mu-ilier- *o+,ie+e u+ re-u)e+ de la legi-la*i1+ vige+,e e+ difere+,e- E-,ado- -o9re el
*o+,rol e-,a,al de la- fi+a+Ia- de lo- par,ido-.
El i+for)e pu9li*ado por la Co)i-i1+ -o9re el Dere*?o de lo- 7ar,ido- +o)9rada por el )i+i-,ro federal del (+,erior de la
RepF9li*a Mederal Ale)a+a 9aNo el ,<,ulo 9echtliche :rdnung des Parteiwesens (Mra+kfur, a. 5., 19.C! apor,a e+ la pAg. 1C2
algo de )a,erial -o9re la- fi+a+Ia- de lo- par,ido- e+ la legi-la*i1+ eG,ra+Nera. 6o9re la- fi+a+Ia- de lo- par,ido- e+ la
RepF9li*a Mederal Ale)a+a -e e+*ue+,ra algF+ )a,erial e+ MR(EDR(C$ A8&86T :ON DER $EYDTE @ %AR' 6AC$ER', So"iologie der
deutschen Parteien (5u+i*?, 19..!. .id/ ,a)9i=+ ER4(N $(E'6C$ER, DDie fi+a+Iieru+g der poOli,i-*?e+ 7ar,eie+E, e+ Politische
Studien (5u+i*?, 19..!, @ para u+a e-pe*ial i+ve-,iga*i1+ de la- fi+a+Ia- del par,ido )a@ori,ario Hue de,e+,a el
lideraIgo pol<,i*o, v. AR5Z'O #. $E(DEN$E(5ER, D&er)A+ 7ar,@ Mi+a+*e" T?e CD8E, e+ 5merican Political Science 9eview, '(
(19.C!, pAg. 99 @ --. El 67D ?a pu9li*ado e+ ago-,o de 19.C u+ folle,o, Die Iinan"ierung des Pahl;ampfs, *u@o- da,o-
-o9re -u- propio- )edio- pare*e+ dig+o- de *r=di,o. 8+a- o9-erva*io+e- )u@ ilu-,ra,iva- -o9re la fi+a+*ia*i1+ de la
*a)paKa ele*,oral @ la a*,i,ud de la pre+-a e+ la- ele**io+e- de 19.C, Hue el au,or *alifi*a a*er,ada)e+,e *o)o u+
ple9i-*i,o per-o+al e+ favor o e+ *o+,ra del *a+*iller Ade+auer, -e e+*ue+,ra+ e+ A'MRED &RO66ER, D'e ple9i-*i,e du 1.
Karl Loewenstein
mostrado la ms m'nima intenci"n de entregar a sus contrincantes, los
socialdem"cratas, el mando financiero que detentan firmemente en sus manos.
$1@
2o carece de )ustificaci"n la oini"n de e.ertos observadores e.tran)eros seg+n
la cual el canciller /denauer habr'a ganado las elecciones de 0@6% y tambi*n las
de 0@6=, aun cuando se hubiese dado un equilibrio en el otencial econ"mico del
artido gubernamental y de la oosici"n, ero desde luego en absoluto la victoria
hubiese sido con una mayor'a tan abrumadora como fue el caso.
Eesumiendo: un sufragio democrtico y la observancia fiel de todas las
disosiciones regulando el desarrollo mecnico del roceso electoral no
garantizan or s' solos la obtenci"n ob)etiva de la voluntad del electorado. /
trav*s de la maniulaci"n del sistema electoral y de las leyes electorales que lo
onen en rctica, los actuales detentadores del oder ueden falsear en su
origen y dirigir imercetiblemente la voluntad de los electores. -ste defecto
contribuye a viciar la voluntad del electorado como detentador suremo del oder
en el roceso ol'tico y a rivar de gran arte de su eficacia rctica al derecho,
te"ricamente reconocido, de los electores a controlar al arlamento y al
gobierno.#%,%7%,8&
5NSA S:EC5A?F: KLN(?-N F?A?N -2AE- LNS <-A-2A/<NE-S <-L
5N<-E
La cuesti"n a la que aqu' se aunta es que entre los detentadores del oder
establecido se ueden roducir 3untos muertos4 :deadlocks; o bloqueos mutuos
que no ueden ser resueltos or medios constitucionales. -s )ustamente la
caracter'stica de un orden constitucional bien equilibrado el que la dinmica
ol'tica, basada en los controles mutuos de los detentadores del oder, no
conduzca a untos muertos o bloqueos bien dentro de un mismo detentador,
bien entre los diferentes detentadores del oder.
5ara decirlo nuevamente: un grado m.imo de controles rec'rocos entre los
diferentes detentadores del oder no coincide, necesariamente, con la situaci"n
"tima requerida ara un funcionamiento eficaz de la dinmica ol'tica.
-stos untos muertos ueden tambi*n roducirse, or otra arte, cuando los
diferentes detentadores del oder est*n tan equilibrados en su esec'fico eso
ol'tico que, cuando no quieran colaborar en la formaci"n de la voluntad estatal, se
tiene que roducir una crisis constitucional, udiendo ser *sta tan s"lo resuelta
recurriendo a la ilegalidad, a la fuerza o a la revoluci"n. 5ara evitar que el
-ep,e)9re 19.CE, e+ 9evue franXaise de science politiue, :(( (19.C!, pAg. 3./ @ --. Ci,a, por eNe)plo, Hue la *a)paKa
ele*,oral de la 8+i1+ Cri-,ia+oODe)1*ra,a -e fi+a+*i1 ,a+,o *o+ )edio- privado- *o)o pF9li*o-0 e-,o propor*io+1 u+a
eG,raordi+aria prepo+dera+*ia al par,ido gu9er+a)e+,al fre+,e a -u- rivale- -o*iali-,a- e+ lo refere+,e al alHuiler de
e-pa*io- para a+u+*io- @ la di-,ri9u*i1+ de lo- folle,o- de propaga+da0 9aNo e-,a *a,egor<a ?a@ Hue *i,ar la di-,ri9u*i1+
gra,i- de u+ peri1di*o ilu-,rado, Blei! im Bild, *u@o *o-,e, )A- de 11 )illo+e- de )ar*o-, -e *u9ri1 *o+ fo+do- pF9li*o- de
la Ca+*iller<a Mederal. E-,o +o ?u9ie-e -ido po-i9le +i e+ la- *o-,u)9re- ele*,orale-, +o,oria)e+,e relaNada-, de lo- E-,ado-
8+ido-. 'a pre+-a ilu-,rada (revi-,a-!, *o+ -u- ,irada- )a-iva-, fue, -i+ e)9argo, e+ -u )a@or<a ?o-,il al *a+*iller.
/09
El i+for)e de la Co)i-i1+ -o9re el dere*?o de lo- 7ar,ido-, *i,ado e+ la +o,a a+,erior, -e apli*1 *o+ =Gi,o e+ *u)plir el
pri+*ipio de lavar la piel del o-o -i+ ?a9erla )oNado a+,e-, @ +o llega a +i+gu+a propue-,a de refor)a radi*al. E-, por o,ra
par,e, )u@ de -eKalar Hue e+ e-,e *o)i,= e-,a9a+ repre-e+,ado- -ola)e+,e *a,edrA,i*o- de u+iver-idad, )ie+,ra- Hue la
ge+,e Hue e+,ie+de algo real)e+,e de la )ar*?a prA*,i*a del par,ido, lo- -e*re,ario- de par,ido @ lo- managers profe-io+ale-
fuero+ eG*luido- eGpre-a)e+,e.
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1..
Karl Loewenstein
roceso ol'tico se detenga, uno de los detentadores del oder imone su
suremac'a sobre los otros, quiz orque crea que cuenta con el aoyo del ueblo
o con el aarato olic'aco y militar. /mliando arbitrariamente sus cometencias
constitucionales o or un gole de -stado e.traconstitucional, el detentador del
orden tomar el mando sobre la maquinaria estatal bloqueada. -n algunos
-stados se han roducido serias crisis constitucionales orque la constituci"n no
se hab'a reocuado de solucionar estos bloqueos entre los detentadores del
oder, del mismo rango.
Kloqueos dentro de un mismo detentador del oder son relativamente raros. La
mayor arte de las crisis constitucionales han surgido or un conflicto entre
diferentes detentadores del oder. -l rimer caso hace referencia, sobre todo, al
arlamento aralizado or la diferencia de oiniones de los artidos; el segundo a
aquellos conflictos que se dan entre el arlamento y el gobierno, o entre estos dos
or un lado y los tribunales or otro. -l material que a continuaci"n se e.one
aclara ambas clases de bloqueos.
La crisis constitucional que se rodu)o en Jran Kreta!a en el a!o 0@0170@00 ten'a
su origen formal en la insoluble oosici"n entre la mayor'a liberal de la :mara de
los :omunes y los Lores, en su gran mayor'a conservadores; ero materialmente
se trat" de un conflicto entre los Lores y el ueblo, que en dos elecciones
generales sucesivas #enero y diciembre de 0@01& hab'a aoyado con una gran
mayor'a al gabinete liberal. -l unto muerto fue resuelto or la amenaza del
gabinete, en s' erfectamente constitucional, de nombrar, a trav*s de la corona,
suficientes ares liberales ara romer la resistencia de la :mara de los Lores,
*sta tuvo, finalmente, que ceder. -l resultado fue el 5arliament /ct de 0@00 #0 y $
Jeo. M, c. 0%&, que estableci" de una vez ara siemre la suremac'a de la
:mara de los :omunes.
?n bloqueo entre dos diferentes detentadores del oder se rodu)o en 9onduras
en el a!o 0@6,, aunque se rescindir del hecho de que se tratase de un -stado
autoritario. Aras las elecciones, el :ongreso no udo formar la mayor'a absoluta,
necesaria constitucionalmente, ara declarar al residente como elegido
#:onstituci"n de 0@%8, art'culo 010, n+meros > y @&. -l residente en el oder,
Hulio Lozano <'az, asumi" el cargo de )efe de -stado ilegalmente or medio de
un decreto residencial y disolvi" el 5arlamento.
?na situaci"n seme)ante se rodu)o en el mismo a!o en el 5aIistn. La
/samblea constituyente se mostr" incaaz de adotar una :onstituci"n. -l
gobernador general disolvi" la /samblea en base al Jovernment of Cndia /ct de
0@%6 #$6 y $8 Jeo. M, c. ,$& y del Cndian Cndeendence /ct de 0@,= #01 y 00 Jeo.
M, c. %1, rrafos > y @& sin convocar nuevas elecciones y montando con ello un
gobierno autoritario.
$01
/10
.id/ ?ew Oor; Times de 2 @ C de di*ie)9re de 19.4. 'a *o+du*,a del go9er+ador ge+eral fue )u@ di-*u,ida0 ?a -ido
defe+dida por %. B. 6AYEED, DT?e &over+or &e+eral of 7aki-,A+E, e+ Pa;ist4n <ori"on, (( (19..!, pAg. 0 @ --.0 v. ade)A-
6. &87TA, DT?e 7oli,i*al Cri-i- i+ 7aki-,A+E, e+ Ioreign 5ffairs 9epon (Nueva Del?i!, ((( (19.4!, pAg. 1 @ --. 7ara u+a
eGpo-i*i1+ au,oriIada, vid/ 6(R #. (:OR #ENN(N&6, Constilulional Pro!lems in Pa;ist4n (Ca)9ridge, (+gla,erra, 19.2!. E+
opo-i*i1+ a e-,o la di-olu*i1+ del 7arla)e+,o @ el e-,a9le*i)ie+,o de u+a di*,adura )ili,ar a ,rav=- del pre-ide+,e
(-ka+der 5irIa, e+ o*,u9re de 19.3, fue u+ golpe de E-,ado -i+ fal-ear
Karl Loewenstein
?n e)emlo ilustrativo de un bloqueo entre gobierno y arlamento es el famoso
conflicto constitucional entre KismarcI y la mayor'a liberal en la <ieta rusiana
#0>8$70>88&. La :onstituci"n rusiana no conten'a ninguna disosici"n sobre lo
que deber'a ocurrir cuando el resuuesto del gobierno no fuese arobado or la
<ieta. :uando la /samblea se neg" a autorizar el resuuesto de rearme de
KismarcI, *ste suer" la laguna constitucional recurriendo a la rerrogativa de
la corona
$00
y continu" gobernando aoyado or el e)*rcito, la olic'a y los
funcionarios +blicos a trav*s de medidas comletamente ilegales. Su ol'tica
coronada de *.ito, 3el oder riva sobre el derecho4, romi" la esina dorsal
del liberalismo alemn ara muchas generaciones. Las reercusiones todav'a se
od'an sentir en la :onstituci"n de Veimar con aquella construcci"n #art'culo 6% y
6,&, mortalmente err"nea, que ermit'a la formaci"n de un gabinete
3residencialista4 en oosici"n al Eeichstag y otorgando al residente y al gobierno
del Eeich amlios oderes de e.ceci"n el art'culo ,>, antes de que el 5arlamento
estuviese aralizado or las disensiones de los artidos.
$0$
-l hundimiento de la democracia constitucional en -uroa oriental ;5olonia,
Ougoslavia, Eumania, Jrecia; en los a!os veinte, fue tambi*n ocasionado or el
bloqueo entre el gobierno y el 5arlamento, escindido *ste or las disensiones de
los artidos. :on lo cual se dio oortunidad al hombre fuerte de tomar las
riendas en sus manos.
Los conflictos constitucionales en los que el gobierno y el 5arlamento se enfrentan
al oder )udicial son relativamente raros, ero tambi*n ueden desencadenar
eligrosas crisis constitucionales. -l residente Eoosevelt intent" suerar el
bloqueo ocasionado or la actitud hostil de la (upreme Court contra la legislaci"n
del 7e$ 'eal, con la ayuda de su famoso lan ara nombrar a los )ueces ;
court packing;, una medida seme)ante a la amenaza de la corona inglesa de
aumentar el n+mero de los ares en el a!o 0@0170@00, y que, como *sta, era
comletamente legal. -l lan sometido al :ongreso de aumentar el n+mero de los
)ueces fracas" ya en el comit* de )usticia del Senado sin necesidad de llegar al
leno, orque fue desarobado or la mayor arte de la oini"n +blica y de los
ms restigiosos )uristas. Lo que Eoosevelt no udo alcanzar, lo consigui", sin
embargo, el gobierno del 5artido 2acionalista en la ?ni"n Sudafricana; ara
suerar la crisis constitucional ocasionada or la resistencia de la Court of Ippeal
a la legislaci"n de discriminaci"n racial, fueron nombrados en 0@68 miembros
adicionales ara tribunal, que aoyaron rontamente la ol'tica del gobierno.
$0%
-l criterio ara una buena constituci"n no es, or lo tanto, la mera e.istencia de
suficientes controles inter"rganos que imidan a cada detentador del oder
adquirir reonderancia sobre los otros. La constituci"n tendr tambi*n que rever
remedios constitucionales ara el caso en que se roduzcan bloqueos mutuos
entre los detentadores del oder, a lo largo del desarrollo normal del roceso
/11
6o9re la eG,e+-a li,era,ura e+ la =po*a de la *ri-i- @ po-,erior)e+,e, vid, &EOR&E5EYER@ &ER$ARDAN6C$\T;, -ehr!uch
des Deutschen Staatsrechts (C._ ed., 5u+i*?, 1919!, pAg. 90 @ --
/1/
.id/ supra, pAg. /33 @ --
/1
Cfr. ED4ARD 5C4$(NNEY, D'a> a+d 7oli,i*- a+d ,?e 'i)i,- of ,?e #udi*ial 7ro*e--E, e+ Canadian Bar 9eview, . (19.C!,
pAg. 1./0 @ --.0 $. 4. C. 4ADE, DT?e 6e+a,e A*, Ca-e a+d ,?e E+,re+*?ed Clau-e- of ,?e 6ou,? Afri*a A*,E, e+ South
Yfrica -aw 7ournal, 14 (19.C!, pAg. 120 @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1.C
Karl Loewenstein
ol'tico. -n el -stado democrtico constitucional, la +ltima ratio ara solucionar los
conflictos entre los detentadores del oder instituidos, es el electorado, detentador
suremo del oder, a cuya decisi"n tendrn que someterse todos los otros
detentadores del oder.#%,87%,@&
Karl Loewenstein
TERCERA PARTE
LOS CONTROLES DEL PODER POLTICO8II1 CONTROLES 4ERTICALES
CAPITULO 6
0EDERALISMO
Mistos estructuralmente, los controles horizontales oeran en el cuadro del
aarato estatal mientras que los controles verticales lo hacen al nivel en el que la
maquinaria estatal se enfrenta con la sociedad. 5ara caracterizar de una manera
lstica la situaci"n: los controles horizontales se mueven lateralmente al mismo
nivel del aarato del dominio, los controles verticales funcionan en una l'nea
ascendente y descendente entre la totalidad de los detentadores del oder
instituidos y la comunidad como tal o algunos de sus comonentes.
Ka)o la r+brica de los 3controles verticales4, se agruan tres camos diferentes de
acciones rec'rocas:
1. -l federalismo: el enfrentamiento entre dos soberan'as diferentes estatales
searadas territorialmente y que se equilibran mutuamente. La e.istencia de
fronteras federales limita el oder del -stado central sobre el -stado miembro,
y a la inversa.
/. Los derechos individuales y las garant'as fundamentales. Tstos son l'mites
establecidos en favor de los destinatarios del oder y no odrn ser
sobreasados or ninguno de los detentadores institucionalizados del oder.
-stos derechos constituyen zonas de autodeterminaci"n individual inaccesibles
al oder del -stado.
. -l luralismo. Los gruos luralistas ;los 3oderes intermediarios4 de
Fontesquieu y de Aocqueville; se interonen entre la masa de los destinatarios
del oder y los detentadores del oder instituidos, influyendo y determinando el
e)ercicio del oder de estos +ltimos.
/ rimera vista, estas tres clases de controles verticales integrados en el
roceso del oder ueden arecer heterog*neos. -l federalismo y las garant'as
fundamentales estn institucionalizados or normas )ur'dicas, el luralismo, en
cambio, es una manifestaci"n sociol"gica y, or lo tanto, meta)ur'dica. -l carcter
vertical del federalismo yace en la relaci"n entre dos gruos diferentes de
instituciones gubernamentales. -l carcter vertical de la estratificaci"n luralista
es de otro tio: oera entre la sociedad como tal y los detentadores del oder
establecidos. -structuralmente, es evidente la diferencia esencial entre las tres
t*cnicas de los controles verticales. Lo que sin embargo las une es la
circunstancia de que cada una de ellas en su lugar y dentro de su cuadro activa
la dinmica del oder entre el nivel 3alto y el ba)o4, de tal manera que e)ercen la
funci"n de un arachoques o de un co)inete dentro del roceso del oder. -stn
ensadas, bien como limitaci"n al Leviatn estatal ;as' el federalismo y las
garant'as fundamentales;, bien estarn destinadas a mediatizar el imacto del
oder estatal e)ercido or los detentadores oficiales del oder sobre el status
Karl Loewenstein
socioecon"mico y ol'tico del individuo, tal como lo hacen los gruos luralistas.
#%6%7%6,&
LAS CARACTERSTICAS ESENCIALES DEL ORDEN 0EDERAL
-n general, los imulsos ara una asociaci"n federal suelen ser aralelos con
aquellos que tienden a crear una unidad nacional entre diversos -stados hasta
entonces searados, refiri*ndose, sin embargo, or razones esec'ficas el tio
federal al tio unitario. La unidad nacional se busca a trav*s de la diversidad
regional. Hunto a la vecindad geogrfica o me)or geool'tica, los siguientes
requisitos tienen una imortancia decisiva: la comunidad de intereses ol'ticos,
econ"micos o estrat*gico7militares, tradici"n com+n y asiraciones comunes ara el
futuro, la mayor arte de las veces una relaci"n de consanguinidad o com+n
ascendencia y, aunque no es necesario, tambi*n comunidad lingG'stica. -n el
asado, la e.cesiva e.tensi"n de un territorio se oon'a a una soluci"n estatal de
tio unitario, as', or e)emlo, Krasil, tras la ca'da de la monarqu'a #0>>@&, se
transform" de -stado unitario en -stado federal. Sin embargo, el obstculo de una
gran e.tensi"n territorial uede ser hoy suerado con la ayuda de los modernos
medios de comunicaci"n y transorte, como ha quedado demostrado en la
formaci"n reciente de algunos -stados. <e todas formas, la raz"n rincial ara la
referencia de la organizaci"n federal es la convicci"n de que, a esar de la
reconocida necesidad de unidad nacional, las tradiciones regionales oeran contra
la fusi"n de -stados individuales en una organizaci"n estatal unitaria, siendo
necesario que las diferencias culturales de las diversas entidades se mantengan
or medio de un orden federal.
:iertas caracter'sticas esenciales diferencian el -stado federal de una
confederaci"n, siendo esta +ltima, generalmente, la fase anterior a aqu*l. -stas
diferencias son: el -stado central o 3federaci"n4 tiene una roia soberan'a
estrictamente searada de la soberan'a de los -stados miembros, estando esta
+ltima considerablemente limitada or aqu*lla. -l -stado central e)erce a trav*s
de sus roios detentadores del oder;los "rganos 3federales4; un dominio
directo sobre los ciudadanos de todo el territorio nacional, sin intervenci"n de los
-stados miembros. La distribuci"n de cometencias entre el -stado central y los
-stados miembros se hace de manera que ermita el funcionamiento del -stado
federal indeendientemente de los -stados miembros y, or otra arte, otorga a
estos +ltimos el grado de indeendencia frente al -stado central, que aarece
como deseable ara la continuaci"n de la ersonalidad estatal de las regiones. O,
finalmente: los fundamentos esenciales de las relaciones federales estn fi)ados
en un documento constitucional formal. 2ing+n -stado federal uede funcionar
sin una constituci"n escrita; *sta es la encarnaci"n del contrato sobre la 3alianza
eterna4. 5or medio de este acto, los -stados miembros, hasta entonces
soberanos, rescinden de ciertos derechos inherentes a su soberan'a en favor
del -stado central, siendo comensados al estar rotegida su e.istencia or
todos los otros miembros y gozar de las venta)as que se derivan de la vinculaci"n
a una comunidad estatal mayor. La organizaci"n federal se basa en la idea de que
la constituci"n federal establece un comromiso entre los intereses de la
unidad nacional y de la autonom'a regional, creando or medio de la comrensi"n
Karl Loewenstein
racional un equilibrio duradero y beneficioso ara todos los articiantes. -n este
sentido, el descubrimiento y la rimera alicaci"n del rinciio federal or los
-stados americanos fue otro roducto de la filosof'a mecanicista de la Clustraci"n:
el intento de trasoner la f'sica de 2ewton a la realidad sociool'tica.
2o hay nada ms delicado en la t*cnica constitucional que la asignaci"n originaria
de las tareas estatales a los dos camos de cometencias constituidos or el
-stado central y los -stados miembros. -n la distribuci"n de las cometencias
yace la clave de la estructura del oder federal. -.iste un m'nimo irreducible de
cometencias federales que son indisensables en un aut*ntico orden federal.
/fectan a los siguientes camos: los asuntos e.teriores, la defensa nacional, el
sistema monetario, esos y medidas, la nacionalidad, comercio y comunicaciones
entre los -stados miembros y los medios financieros ara llevar a cabo las tareas
federales. -ste catlogo m'nimo de cometencias del -stado central, clsico en
todas las organizaciones federales antiguas, ha e.erimentado, tras
e.eriencias recientes, una amliaci"n a causa de las tareas estatales e.igidas
or el -stado de bienestar y restador de servicios, que no ueden ser realizados
si e.isten desigualdades territoriales en el territorio de la organizaci"n federal.
La demarcaci"n de las cometencias entre la federaci"n y los -stados miembros
se lleva a cabo en las constituciones federales, bien enumerando las funciones
asignadas a la federaci"n o a los -stados miembros #3rinciio de enumeraci"n4&,
crendose una zona intermedia de cometencias concurrentes que odr ser
subsiguientemente determinada, bien asignando a los -stados miembros o a la
federaci"n las tareas no enumeradas #3clusula de reserva, o residuaria4,
3orbehaltsklausel, residuary clause;5 5or lo general, en la relaci"n de las
cometencias enumeradas y de las residuales se uede areciar el carcter de
la estructura federal, esto es, si tiende a una reonderancia del -stado central o
del -stado miembro. :uanto ms amlia sea la numeraci"n de las cometencias
asignadas al -stado central tanto ms limitado estar el mbito de las tareas de
los -stados miembros. -)emlos de constituciones con un amlio catlogo de
cometencias federales son las constituciones de los -stados ?nidos, Suiza,
/ustralia y /lemania, desde el Cmerio hasta Konn; las cometencias no
enumeradas quedarn asignadas a los -stados miembros. :anad y Sudfrica ;si
es que a esta +ltima se la reconoce el carcter federal; son e)emlos del
rocedimiento contrario: el catlogo hace referencia a los derechos de los
-stados miembros; lo que no se atribuye a *stos queda reservado al -stado
central. Sin embargo, cuando la clusula de reserva oera en beneficio de los
-stados miembros, uede darse el eligro de que las nuevas tareas federales,
nacidas a causa del imacto de la *oca tecnol"gica en la actividad estatal, no
uedan ser realizadas or el gobierno federal. La soluci"n a este cr'tico dilema,
del que no escaa ning+n -stado federal, yace, bien en una reforma constitucional
que aml'e las cometencias federales ;camino *ste emrendido or Suiza, ero
que frecuentemente no es osible en otros a'ses;, bien en una interretaci"n
e.tensiva de las cometencias federales a trav*s de los tribunales, tal como ha
ocurrido en los -stados ?nidos. /ll' donde est*n cerrados estos dos caminos, la
dinmica del roceso del oder federal ermanecer estacionaria y estancada.
#%6,7%6=&
Karl Loewenstein
0EDERALISMO 9 DISTRIBUCIN DEL EBERCICIO DEL PODER
-n oosici"n al -stado unitario 3monol'tico4, el -stado federal resenta un
sistema de luralismo territorial. Las diferentes actividades estatales estn
distribuidas entre el -stado central y el -stado miembro. La distribuci"n del
e)ercicio de la funci"n aarece en su forma ms ura cuando en un determinado
camo concurren la cometencia del -stado central y del -stado miembro. /qu'
surge entonces un roblema con el que tendr que enfrentarse, tarde o temrano,
cualquier -stado federal a no ser que la constituci"n estiule e.resamente que en
las cometencias concurrentes las medidas tomadas or el -stado central riman
sobre las de los -stados miembros.
-l rinciio de la distribuci"n del oder es entendido frecuentemente en la teor'a
constitucional como la e.istencia de una doble soberan'a, atribuyendo el oder
estatal originario y suremo, esto es, la soberan'a, tanto al -stado central como a
los -stados miembros en sus resectivos camos de cometencias. -sta
conceci"n es falsa y hasta eligrosa, como qued" mostrado en la crisis
constitucional ms grave de los -stados ?nidos, la guerra de Secesi"n, hecha or
los rebeldes sudistas ba)o la bandera de la soberan'a estatal. -n realidad, en los
-stados federales e.iste tan s"lo la soberan'a indivisible del -stado central que,
en el marco de los l'mites constitucionales, ha absorbido la soberan'a originaria de
los -stados miembros. La distribuci"n del oder estatal en una organizaci"n
federal no uede ser equiarada con un sistema de doble soberan'a. <esde el
unto de vista de la distribuci"n del oder, la organizaci"n federal se roone y
consigue roteger los derechos de los -stados miembros ;y de una manera tan
eficaz como sea comatible con la soberan'a del -stado central; contra una
usuraci"n y absorci"n anticonstitucional or arte del -stado central, as' como
la rotecci"n del -stado central frente a las intromisiones anticonstitucionales de
los -stados miembros en los dominios asignados a su e.clusiva cometencia.
-l rinciio de distribuci"n del oder estatal entre el -stado central y los -stados
miembros est anclado en las disosiciones constitucionales sobre la formaci"n
de la voluntad estatal de la federaci"n. -l lugar tradicional ara la articiaci"n de
los -stados miembros en la decisi"n ol'tica fundamental y en la e)ecuci"n de la
decisi"n or la legislaci"n es la cmara alta, habi*ndose comrobado que en el
-stado federal no se ha roducido la desvalorizaci"n general de la instituci"n
bicameral.
$0,
Los -stados miembros tienen una reresentaci"n en la cmara alta
que o bien es igual ara todos los -stados miembros, indeendiente de su
e.tensi"n o imortancia ;y *ste es el rinciio en los -stados ?nidos, Suiza,
/ustria, /ustralia, /rgentina y Krasil;, o bien est en una relaci"n cuantitativa con
la oblaci"n, como es tradicional en /lemania #3aritm*tica del :onse)o Dederal4&
y, en forma atenuada, en el :anad; sin embargo, en este +ltimo caso se
mantiene la igualdad en la reresentaci"n de (uebec y Nntario.
$06
Aambi*n en el
nombramiento del gobierno o en su comosici"n aarecen en algunas
organizaciones federales ciertos rasgos de tio federal, refle)ados en la
/14
.id/ supra, pAg. /42 @ --.
/1.
BaNo el Bri,i-? Nor,? A)eri*a A*,, 191. (. ] 2 &eo. :, *. 4.!, Ca+adA fue dividido, para el +o)9ra)ie+,o de lo-
6e+adore-, e+ *ua,ro ,erri,orio- *o+ igual +F)ero de repre-e+,a+,e-, pero la repre-e+,a*i1+ -e+a,orial de la- provi+*ia-
de+,ro de *ada ,erri,orio +o +e*e-i,a -er la )i-)a
Karl Loewenstein
consideraci"n que gozan los derechos de los -stados miembros. -n los -stados
?nidos se refle)a la buscada base federalista erseguida en la elecci"n residencial
or el colegio electoral, cuya comosici"n de electores corresonde ms o menos a
la oblaci"n de los -stados miembros. -n Suiza, seg+n costumbre constitucional,
estn reresentados en el :onse)o Dederal los tres gruos lingG'sticos ;baluarte
tradicional del mantenimiento del es'ritu regional; y, adems, los dos cantones
ms imortantes, Kerna y [urich. Seg+n la Ley Dundamental de Konn, la
articiaci"n de los L8nder en la elecci"n del residente federal ;un "rgano
estatal con una influencia ol'tica muy reducida; se lleva a cabo or la /samblea
Dederal :2undesersammlung; comuesta or los miembros de la <ieta Dederal
:2undestag; e igual n+mero de delegados de las dietas de los L8nder, elegidos
or los rinciios del sistema roorcional #art'culo 6,, rrafo %&. Los intereses
regionales son tambi*n frecuentemente observados en el nombramiento de los
miembros de un tribunal suremo, que en los -stados federales es una instituci"n
imrescindible ara arbitrar los conflictos interfederales.
Dinalmente, los -stados miembros artician tambi*n en la modificaci"n del acto
federal originario a trav*s de las enmiendas constitucionales, bien or la
intervenci"n de la cmara alta #:onse)o Dederal en /lemania& o bien cuando la
mayor'a de los -stados miembros tienen que arobar directamente la enmienda
constitucional, como es el caso en los -stados ?nidos, /ustralia y Suiza.
9ay que se!alar, sin embargo, que los derechos de los -stados miembros ;
cualquiera que sea el mecanismo revisto ara hacer articiar a estas entidades
territoriales en la decisi"n ol'tica y en el control ol'tico; estn hoy, la mayor
arte de las veces, invlidos y mediatizados or los artidos organizados al nivel
federal, e.cetuando aquellos raros casos en los que los intereses regionales
estn reresentados or artidos esec'ficos. -)emlos de esto son los ef'meros
state rights parties en los -stados ?nidos en la elecci"n residencial de 0@,> y los
artidos con tendencias regionalistas en, Kaviera, 9annover y Schlesvig79olstein en
la Ee+blica Dederal /lemana. Los 3artidos astillas4 :splinter parties; en el
:anad ;el (ocial Credi !arty en la :olumbia Kritnica y en /lberta, y la
Cooperatie Common$ealth -ederation en SasIatchewan; a esar de su
concentraci"n local ueden ser dif'cilmente considerados como artidos regionales
basados en elementos *tnicos o hist"ricos. -n las elecciones al 5arlamento del
dominio el %0 de marzo de 0@%>, el rimer artido udo obtener todav'a cuatro
uestos, mientras que el segundo desaareci" comletamente.#%6=7%6@&
EL 0EDERALISMO EN LOS ESTADOS UNIDOS
$volucin histrica
-l atriotismo semntico en los -stados ?nidos eleva la estructura federal a la
categor'a de 3inalienable4 e 3imerecedera4.
$08
Due recientemente, en el a!o
0@%8, cuando la (upreme Court se esforz" todav'a en dar *nfasis a la doble
/12
No e- +e*e-ario aHu< ?a*er u+a refere+*ia a la li,era,ura a)eri*a+a. 7ero e- i+,ere-a+,e, fre*ue+,e)e+,e, ver lo Hue
lo- eG,ra+Nero- ,ie+e+ Hue de*ir al re-pe*,o" *fr., por eNe)plo, la o9ra )o+u)e+,al de ANDR^ @ 68;ANNE T8NC, -e systZme
constitutionnel des [tats+=nis: <istoire constitutionnelle (7ar<-, 19.4!, vol. (0 ANDR^ 5AT$(OT, -e f(d(ralisme au)
[tats+=nis, e+ la *ole**i1+ fra+*e-a *i,ada e+ la +o,a 1de e-,e *ap<,ulo
Karl Loewenstein
soberan'a del sistema americano de gobierno :Lnited (tates v. 2utler, $@= ?.S.
0&. 5ero en su a's de origen, el federalismo ha estado siemre a la defensiva
y se encuentra hoy en un comleto retroceso. -l gran descubrimiento de la
soberan'a dividida, inscrito en la :onstituci"n de 0=>=, ara limitar el oder
estatal or medio de su distribuci"n entre dos categor'as de gobierno, llevaba en
s' el germen del desorden y de la desintegraci"n. :omo la :onstituci"n
americana es siemre lo que la interretaci"n de los tribunales hacen de ella, la
me)or manera de seguir su evoluci"n es a trav*s de la )urisrudencia de la
(upreme Court5 /enas se hab'a secado la tinta del documento
constitucional, cuando surgi" #0=@1& el roblema del Dirst 2ational KanI
ocasionado or la disuta entre los reublicanos de Hefferson, artidarios de
una interretaci"n constitucional estricta y ara los cuales el me)or gobierno era
el que menos gobernaba, y los 3e.ansionistas4 constituidos or los federalistas
ba)o 9amilton y Fadison.
$0=
-l unto de artida fue la teor'a de las
3cometencias imlicadas4 :implied po$ers;, en la llamada clusula s$eping
#art'culo 0, +ltima secci"n&,
$0>
que de una vez ara siemre acab" con la idea de
que las facultades federales estuviesen enumeradas e.haustivamente en el
art'culo 0, secci"n >.
a
. Aras su advenimiento al oder #0>10&, los reublicanos de
Hefferson coiaron algunas ginas del libro de sus contrincantes, los
federalistas. Las sentencias de la (upreme Court ba)o Hohn Farshall entre 0>1@ y
0>$% usieron el sello oficial a la nueva tendencia centralizadora. La sentencia en
el caso GcCulloch v. Garylcnd #, Vheat. %08Y0>0@& fue el hito ms visible en el
roceso de legalizar la amliaci"n de las cometencias federales a costa de los
-stados miembros con ayuda de la t*cnica de las 3cometencias imlicadas4.
La corriente e.ansionista torci" su curso ba)o el Chief >ustice Aaney #0>%870>8,&;
los derechos de los -stados miembros fueron nuevamente rotegidos contra las
intromisiones de la Dederaci"n. /qu', el caso <red Scott :(cott 5 (andford, 0@
9ow. %@%Y0>6=& reresenta el unto m.imo de esta tendencia. -l enfrentamiento
final entre las e.igencias de una econom'a nacional y unitaria y los derechos
3adquiridos4 de los -stados miembros, que hab'a sido retrasado una generaci"n
or la situaci"n de las 3fronteras avanzadas4 :frontier situation;, vino con la
guerra de Secesi"n. La teor'a de la 3nulidad4 de :alhoun choc" con la c*lebre
frase de Lincoln de que la naci"n no od'a ser la mitad libre y la mitad esclava; y
que sirvi" como )ustificaci"n moral ara desmantelar la originaria y falsa
construcci"n constitucional de una doble soberan'a. La victoria de la suremac'a
/1C
'a +o)e+*la,ura de lo- par,ido- a)eri*a+o- e- de-de el pri+*ipio de la repF9li*a eHu<vo*a @ *o+fu-a para lo-
eG,ra+Nero-. 'o- Iederalists era+ el par,ido *o+ orie+,a*i1+ *e+,ral<-,i*a, e-,o e-, lo *o+,rario de lo- Dfederali-,a-E Hue
*olo*a9a+ e+ pri)er lugar lo- dere*?o- de lo- E-,ado- )ie)9ro-.
/13
E+ el pro9le)a de lo- implied powers, ER(C$ %\C$EN$OMM, DAu-dre*kl<*?e-, -,ill*?>eige+de- u+d u+ge-*?rie9e+e- Re*?,
i+ der 9u+de--,aa,li*?e+ %o)pe,e+Iver,eilu+gE, e+ 5*9, +. -erie vol. 3/ (19.C!, pAg. 41 @ --., ?a pue-,o u+a gra+
agudeIa, *o)o -e dedu*e del ,<,ulo (Dere*?o eGpre-o, ,A*i,o @ +o e-*ri,o e+ la di-,ri9u*i1+ de *o)pe,e+*ia- e+ el E-,ado
Mederal!. 7ero -u i+,e+,o e- i+F,il, @a Hue la- *ue-,io+e- *o+-,i,u*io+ale- a)eri*a+a- +o -e puede+ *ap,ar -egF+ li9ro- de
,eG,o o eGpo-i*io+e- dog)A,i*a-, -i+o ,a+ -1lo e+ 9a-e a la- -e+,e+*ia- de la Supreme Court, Hue ape+a- e-,A+ ,ra,ada-.
#u+,o a la- *o)pe,e+*ia- De+ vir,ud del *o+,eG,o )a,erialE Hue -e deriva+ fu+da)e+,al)e+,e de la- *lAu-ula- necessary
and proper, eGi-,e+ ,a)9i=+ la- *o)pe,e+*ia- Da par,ir de la +a,uraleIa de la fu+*i1+E, ,e1ri*oONur<di*a)e+,e difere+,e-,
pero prA*,i*a)e+,e de igual re-ul,ado, @ Hue puede+ -er de-ig+ada- *o)o resulting powers/ E-,a- *o)pe,e+*ia- fuero+
@a re*o+o*ida- por la Supreme Court e+ lo- pri)ero- ,ie)po-, vid/, por eNe)plo, Cohens v. .irginia 'D 4?ea,o+ /42,
13/1!.
Karl Loewenstein
federal qued" consumada con la imosici"n a los -stados del Sur de la LCM
enmienda #0>8>&.
Aras la reconstrucci"n, e.isti" una tregua aarente. La (upreme Court,
reonderantemente reublicana y comletamente conservadora, aboli" la mayor
arte de las conquistas de la guerra de Secesi"n, estableciendo as' el fundamento
ara la osterior discriminaci"n legal contra los negros. Kasndose en el rinciio
de la libertad de contrato, el tribunal defendi" la estructura caitalista de la
sociedad contra la legislaci"n de los -stados miembros ms rogresistas
socialmente. Sin embargo, tras algunas vacilaciones #en el famoso caso (ugar
)rust, 068 ?.S. 0, 0>@6`, la (upreme Court de)" asar el Sherman7/ntitrust /ct
:($ift v. Lnited (tates, 0@= ?.S. 0=6Y0@16&, entregando de esta manera al
gobierno federal una de sus armas ms oderosas.
Ntra ola de retroceso se rodu)o en los rimeros a!os de este siglo ba)o la
residencia de Aaft y 9ughes en la (upreme Court5 -n este er'odo, el gran
disidente Krand*is, con su enetrante comrensi"n ara las realidades sociales
y econ"micas ;el Sigmund Dreud del constitucionalismo americano; asumi" el
ael de gran realizador a lo Farshall. -l ob)etivo de la (upreme Court,
reonderantemente reublicano, era roteger la libertad de contrato y de
emresa rivada, ero de esta tendencia se beneficiaron simultneamente los
derechos de los -stados miembros. La brecha decisiva en estos derechos tuvo
lugar con la enmienda LMC #0@0%&. ?n imuesto federal sobre la renta que
concedi" al -stado central la rincial fuente de ingresos, signific" el doblar
f+nebre de las camanas ara el aut*ntico federalismo. <e forma irresistible,
aunque no sin oosici"n )udicial, como or e)emlo en el caso Idkins 5
ChildrenDs Nospital #$$0 ?.S. 6$6Y0@$%&, la cometencia federal ha ido estrechando
la soberan'a de los -stados miembros.
:uando finalmente, el 7e$ 'eal se enfrent" con la gran deresi"n, la autonom'a
de los -stados miembros fue arrollada or la suremac'a de la Dederaci"n.
9aciendo uso de las clusulas constitucionales del bienestar, comercio y due
process se amli" rogresivamente la cometencia del gobierno federal. La
(upreme Court, con su mayor'a conservadora, se mostr" al rinciio fuertemente
hostil, ero a la larga el tribunal designado or Eoosevelt #desde 0@%8& se
adat" a las nuevas realidades federales. Aras esto, se han sucedido casi dos
d*cadas de concordancia entre el :ongreso, la oini"n +blica y la (upreme
Court hasta que *sta, finalmente, se ha sentido lo suficientemente fuerte ara
adelantar ms el frente de la cometencia federal, llegando al recinto sagrado de
los derechos referentes al r*gimen de educaci"n, reservados hasta ahora a
los -stados miembros. -sta +ltima etaa ha tenido lugar con las diferentes
sentencias, el a!o 0@6, y, osteriormente, aboliendo la discriminaci"n racial en
las escuelas.
-n una visi"n retrosectiva, lo que diferencia la evoluci"n americana hacia una
suremac'a federal de la situaci"n en otras estructuras federales, enfrentadas
con las mismas necesidades de una regulaci"n nacional, es la circunstancia de
que esta osici"n de reonderancia haya sido alcanzada, en rimera l'nea, a
trav*s de la interretaci"n )udicial de la :onstituci"n y s"lo muy secundariamente
Karl Loewenstein
or medio de enmiendas constitucionales directas. -l resultado ha sido, sin
embargo, el mismo: el oder del -stado central ha crecido, y el de los -stados
miembros ha venido a menos. #%817%8$&
La institucionali1acin dela suremac2a federal
?na consideraci"n del actual federalismo americano debe artir de los siguientes
elementos que han institucionalizado la suremac'a federal:
1. -l residente se ha convertido en el ilastre ms oderoso de todo el oder
ol'tico. -l carcter federal del colegio electoral ha desaarecido or comleto y el
residente es elegido or los votos de la totalidad del electorado ba)o la acci"n de
los artidos nacionales. La elevaci"n del residente a la categor'a de indiscutible
l'der ol'tico tuvo que debilitar necesariamente la imortancia de los -stados
miembros en el roceso ol'tico. La ol'tica federal determinada or el residente
ha eclisado comletamente el inter*s de los ciudadanos en sus roios
-stados.
/. -l Senado ha erdido su carcter original de rotector de los -stados
miembros. :oncebido en rinciio como una ciudadela de los derechos de los
-stados miembros ;lo que quedaba de manifiesto en el hecho de que cada
-stado enviase el mismo n+mero de senadores, as' como en la imosibilidad de
que fuese rivado de este derecho or enmienda constitucional, erdi*ndolo s"lo
or libre consentimiento; el Senado hab'a ca'do ba)o la influencia de los artidos
nacionales mucho antes de que la enmienda LMCC #0@0%& estableciese la elecci"n
oular de los senadores. <esde entonces est dominado absolutamente or los
artidos. La rotecci"n de los derechos de los -stados miembros ha quedado
relegada a la media luz de un atrona)e y de un favoritismo funcionando entre
bastidores. -n el Senado no se oy" ms la voz de los -stados miembros, sino la
voz de los artidos organizados al nivel nacional.
. :omo consecuencia de la industrializaci"n y del crecimiento de las
ciudades, el articularismo :sectionalism; ha erdido su cualidad original
de reresentante de unidades territoriales unidas socioecon"micamente,
ero con diferencias esenciales entre s'. La Imerican Pay of life es un
roducto estandarizado que da a toda la naci"n un sello imborrable de
uniformidad suerando las fronteras de los -stados que la comonen, y
anulando, as', la individualidad de *stos. O lo que todav'a es ms
decisivo: los ciudadanos han de)ado de sentirse enteramente obligados
hacia sus -stados o distritos, como ocurr'a en otras *ocas, a e.ceci"n
hecha de algunos rovincianos en los -stados del Sur, y en el norte de
2ueva Cnglaterra. /lgunos restos de la conciencia de estos -stados, en un
tiemo tan floreciente, va desaareciendo or la e.tremada movilidad social
de una oblaci"n congenialmente inquieta.
4. La erosi"n de la soberan'a estatal se acent+a or la creciente deendencia
de la mayor arte de los -stados de las subvenciones federales, sin las
que no odr'an llevar a cabo ni las mismas funciones que les estn
asignadas constitucionalmente, y mucho menos odr'an montar los
Karl Loewenstein
servicios necesarios en el -stado de bienestar. -l gobierno federal, sin
embargo, ha mostrado tendencia a ayudar a los -stados miembros sin
imoner condiciones centralizadoras.
.. Los artidos ol'ticos desarrollan su actividad al nivel nacional. -sto est
en contradicci"n con el mantenimiento tenaz de su estructura interna
federal; de hecho, los artidos ol'ticos no significan mucho ms que flo)as
asociaciones entre los corresondientes artidos de los -stados miembros.
-n el roceso del oder nacional, los artidos ol'ticos funcionan, sin
embargo, como mquinas homog*neas y concentradas; los intereses de
los -stados miembros ueden )ugar un ael en la elecci"n de los
candidatos, ero han desaarecido comletamente en los rogramas y en
la ol'tica de los artidos, que estn orientados nacional y no
regionalmente. /un cuando las votaciones de los diferentes reresentantes
en el :ongreso frecuentemente suelen estar te!idas, en raz"n de la
deseada reelecci"n, or los intereses econ"micos de su distrito electoral o
de su -stado, esto es un fen"meno que tamoco est ausente en los
arlamentos de los -stados unitarios.
2. Aodos los restantes gruos luralistas de la sociedad americana ;
atronato, sindicatos, asociaciones rofesionales y burocrticas; estn
igualmente organizados y oeran a escala nacional. Los intereses de las
industrias roductoras de energ'a son, rcticamente, los mismos en Cdaho y
en Faine. -n el curso del tiemo, el federalismo americano se ha adatado a
los hechos imlacables de la vida social y econ"mica. 5or muy amlio que
sea el territorio de un -stado industrial, no cabe fragmentarlo ara satisfacer
tan s"lo fronteras artificiales. ?na naci"n rogresiva no uede tolerar que los
servicios estatales y la )usticia social fuesen diferentes territorialmente. Nasis y
desiertos econ"micos no ueden coe.istir: una econom'a con un mercado
com+n no uede ser frustrada or barreras regionales y or intereses
3adquiridos4 de las diferentes regiones.
-l resultado final de esta acumulaci"n de fuerzas centralizadoras es que el
federalismo americano se encuentra en un roceso de erosi"n y retroceso. Se
ha alcanzado un unto en el que ya no uede oonerse con eficacia al oder
ol'tico de la Dederaci"n. Los artidarios de la teor'a de la doble soberan'a
ueden todav'a llevar a cabo una lucha en retaguardia: el 2ricker
amendment
MB?
quer'a integrar ciertas seguridades federales en el liderazgo de
la ol'tica e.terior; la teor'a de la 3nulidad4, surgida en la guerra de Secesi"n y
enosamente elaborada en la construcci"n artificial de la 3interosici"n4, y a
la que han recurrido los -stados del Sur ara defenderse de la integraci"n
racial en las escuelas ordenada or la (upreme Court, est destinada tan s"lo
a retrasar la intervenci"n del oder federal en los dominios sagrados de la
discriminaci"n racial. 5ero el telos original del federalismo como un control
vertical del oder ol'tico or medio del luralismo territorial ha erdido mucho
/19
6o9re la e+)ie+da BR(C%ER, vid/ 4('$E'5 &RE4E, DDa- Bri*kerOA)e+d)e+,E, e+ 5$9, vol. C9 (19.!, pAg. 1// @ --. @ %AR'
'OE4EN6TE(N, D6,aa,-poli,<k u+d :erOfa--u+g-re*?, i+ der :erei+ig,e+ 6,aa,e+E, 19O19.4, e+ 7ahr!uch des offentlichen
9echts, +. -erie, 4 (19.2!, pAg. 30 @ --
Karl Loewenstein
de su fuerza rimitiva, y, actualmente, a los detentadores federales del oder
les estn imuestas restricciones s"lo en un grado limitado.#%8$7%8,&
$l regionalismo como nuevo federalismo
-n el futuro, quiz ueda suoner un contraeso a la rogresiva concentraci"n
del oder en el gobierno federal el monta)e de un regionalismo racionalizado.
Tste es un fen"meno aralelo a lo que goz" de gran inter*s en la Ee+blica de
Veimar ba)o la designaci"n de 3reforma del Eeich4 :4eichsreform; y que
tambi*n en Konn sigue teniendo siemre actualidad a esar de la limieza
realizada. Aerritorios geogrficamente contiguos y con afinidades econ"micas
han sido agruados ara formar nuevas unidades territoriales y cuasiol'ticas,
as', or e)emlo, 2ueva Cnglaterra, el 2oroeste 5ac'fico, la costa atlntica del
Sur y otros territorios. -sta nueva evoluci"n encuentra su e.resi"n, cada vez
con ms frecuencia, en los acuerdos tomados or los -stados vecinos ara
fines limitados. /ctualmente, sin embargo, no ueden ser considerados ni como
el signo remoto de una osible revisi"n de las fronteras tradicionales de los
-stados. La comaraci"n hist"rica muestra que no hay nada tan inm"vil y
conservador como los derechos adquiridos dentro de las fronteras estatales
e.istentes en una organizaci"n federal. -n /lemania, s"lo una guerra victoriosa
#0>88&, o una guerra erdida y el dictado de las autoridades de ocuaci"n
#0@,6& udo aflo)ar, relativamente, el statu Auo territorial. -n la Cndia la nueva
fi)aci"n de las fronteras estatales, realizada con muchas dificultades, fue
)ustamente osible orque los -stados miembros no hab'an desarrollado
todav'a su ersonalidad estatal
$$1
2o e.iste ninguna ersectiva inmediata de
racionalizar la estructura territorial de los -stados ?nidos. Las reercusiones
que, or otra arte, ueda tener la revoluci"n econ"mica de la *oca at"mica
en las transformaciones industriales y sociales, no ueden ser revistas en la
actualidad.
Las anteriores observaciones sobre la realidad del federalismo americano no
deber'an de sugerir que los -stados ?nidos odr'an funcionar me)or como
-stado unitario o -stado unitario descentralizado. /un cuando esto fuese
referible, la e.tensi"n del a's lo imedir'a. -s cierto que la lealtad del ueblo
a 3su4 -stado est decayendo y la imortancia social y econ"mica de los
-stados miembros ha disminuido de forma considerable. 5ero dentro de la
marcha del roceso ol'tico los -stados siguen siendo, tanto ahora como
antes, indisensables y han demostrado ser una resistencia notable frente a la
fuerte resi"n centr'eta. La autodeterminaci"n constitucional ermite
e.erimentos muy +tiles; dentro de su cometencia, los -stados miembros
sirven como laboratorio ara la legislaci"n, la /dministraci"n y la investigaci"n
cient'fica. 5ero no todos los residuos de autonom'a de los -stados miembros
son realmente beneficiosos. -ntre estos restos de autonom'a se encuentran
los sistemas y las leyes electorales que, ese a gran similitud, resentan hasta
cuarenta y ocho m*todos diferentes de elecci"n. -s discutible, or otra arte, si
la disaridad del derecho civil y enal, otro camo )ur'dico de los -stados
//0
.id/ R. BA8ER, DDie Neugliederu+g der (+di-*?e+ 8+io+ i) #a?re 19.2E, e+ Meitschrift fNr ausl3ndisches *ffentliches und
.*l;errecht, vol. 13 (19.C!, pAg. 4. @ --.
Karl Loewenstein
miembros, es beneficiosa ara la administraci"n de )usticia. Ntros "rdenes
federales oseen, or lo menos, un m'nimo de uniformidad en el derecho
rivado.
/l otro lado de la balanza estn las nuevas t*cnicas de cooeraci"n federal, a
trav*s de las cuales el gobierno federal utiliza el aarato administrativo de los
-stados ara realizar, en beneficio de *stos, tareas y servicios federales. O,
finalmente, la vida cultural del ueblo americano se desarrolla todav'a, en gran
arte, en el marco de los -stados, teniendo solamente ocos untos de contacto
con la ?ni"n. -l es'ritu de autoconfianza municial ;tradicional en las gentes de
la costa atlntica y que con el avance de las fronteras se ha desarrollado en el
medio y le)ano Neste; ha ermanecido inquebrantable hasta el +ltimo ueblo y
aldea, y recientemente hasta se ha fortalecido. -l distrito municial sigue siendo
el centro de la vida c'vica y el self6goernment comunal, que se ve hoy enfrentado
con una creciente resonsabilidad en virtud de las nuevas e.igencias y cargas, es
actualmente tan oderoso y tan sano como en ninguna arte del mundo. Tstos
son valores inherentes al sistema federal y su desaarici"n en favor de un roceso
de 3nacionalizaci"n4 o 3estatalizaci"n unitaria4 significa una grave *rdida ara
el a's.#%8,7%88&
EL 0EDERALISMO 0UERA DE LOS ESTADOS UNIDOS
-n la mitad del siglo LL, el retroceso de la organizaci"n federal es un fen"meno
casi universal. Las e.ceciones conducen a situaciones de crisis que confirman la
regla. / esta conclusi"n se llega tras una visi"n sobre las e.eriencias realizadas
en -stados equiados con nuevas constituciones federales, as' como en -stados
con una gran tradici"n federal.#%88&
$stados recientemente constituidos
Los -stados indeendientes que surgieron tras la segunda guerra mundial se
mostraron reacios a una organizaci"n federal, cuando emezaron a dar sus
rimeros asos vacilantes sobre la dif'cil senda del self6goernment democrtico.
-sta generalizaci"n uede arecer a rimera vista incorrecta, dado que las
:onstituciones de la Cndia, 5aIistn y Kurma roclaman e.resamente el
federalismo. Sin embargo, es necesario distinguir el asecto semntico de las
constituciones de la realidad ol'tica y catar, de esta manera, el carcter h'brido
de estas soluciones federales. -n la Cndia, solamente cab'a elegir el orden federal
a causa de la e.tensi"n del territorio, un subcontinente, y de la inmensa
diversidad cultural, religiosa, lingG'stica, econ"mica y de desarrollo tecnol"gico.
/dems, los indios ten'an ya considerable e.eriencia en el luralismo territorial:
durante la :onstituci"n de 0@0@, tan s"lo un estatuto tutelar britnico con
delegaci"n de ciertas tareas a entidades territoriales, Jovernment of Cndia /ct
de 0@%6 #$6 y $8 Jeo. M, c. ,$& tuvo que ser cuasi federal dada la coe.istencia de
-stados aut"ctonos y rovincias britnicas. Aambi*n, la :onstituci"n de 0@61 tiene
una conceci"n, en el menor de los casos, cuasi federal, ero su funcionamiento,
de hecho, aenas corresonde al esquema federal. Los -stados miembros estn
rivados de autonom'a constitucional ara elegir su tio gubernamental, dado
que la :onstituci"n federal rescribe ara toda la naci"n el gobierno de gabinete.
Karl Loewenstein
La s*tima secci"n :schedule; constitucional contiene tres listas de cometencias.
La rimera enumera no menos de noventa y siete materias de e.clusiva
cometencia federal ;es, or lo tanto, bastante ms e.tensa que lo corriente en
otras organizaciones federales;; la segunda asigna sesenta y seis materias a la
e.clusiva cometencia de los -stados miembros y la tercera de)a cuarenta y siete
materias a la cometencia concurrente. -n esta +ltima categor'a rige, sin
embargo, el rinciio de que la ley federal rima sobre las leyes de los -stados,
e.ceto en el caso imrobable de que el residente autorice a que siga en vigor
una ley de un -stado miembro que contradiga una regulaci"n federal #art. 06,&. 2o
uede roducir, ues, asombro que e.istan serias dudas sobre si la Cndia es un
aut*ntico -stado federal.
$$0
La :onstituci"n de 5aIistn #0@68&, que fue romulgada tras largos a!os de dif'cil
elaboraci"n, cre" igualmente un -stado federal #articule 0& constituido or las
rovincias del Neste y del -ste #Kengala& de 5aIistn. -sta soluci"n estaba
imuesta or razones geogrficas, ya que ambas artes del a's estn searadas
or la masa territorial de la Cndia. La organizaci"n federal #art'culo 016700& sigui"
con bastante fidelidad al modelo indio. La :onstituci"n contiene igualmente tres
listas en las que estn fi)adas las materias de la cometencia federal, concurrente
y rovincial. Aambi*n rige aqu' la rimac'a de las leyes federales en el camo de la
legislaci"n concurrente #art'culo 001&. :ontribuye al carcter h'brido de la
organizaci"n federal el hecho de que s"lo dos unidades territoriales artician en
ella.
$$$
La dictadura militar que se ha montado or el gole de -stado del
residente CsIander Firza en octubre de 0@6> uso fin, )unto con la :onstituci"n,
al arlamentarismo, a los artidos ol'ticos y tambi*n al federalismo.
La estructura federal de Kirmania vale, or ahora, tan s"lo en el te.to de la
:onstituci"n y no e.iste ning+n s'ntoma de que en un futuro r".imo adquiera un
carcter normativo. 9asta ahora, el gobierno central no fue caaz de oner ba)o
un control eficaz a la totalidad del territorio del -stado. 5artes imortantes estn
todav'a en las manos de gobiernos ms o menos aut"nomos, que se encuentran
en una situaci"n de rebeld'a frente al gobierno central en Eang+n ;y que no
ueden ser ni calificados de satra'as aut"nomas;. 5or otra arte, no se sabe, y
dif'cilmente se uede eserar, que la dictadura militar, establecida
simultneamente al gole de -stado en 5aIistn y que se enmascara
)uridicoconstitucionalmente, se encuentre en situaci"n de establecer un control
uniforme sobre la totalidad del territorio estatal.
5ara resentar un cuadro comleto hay que nombrar todav'a una serie de
acuerdos interterritoriales en el ambiente colonial. -n todos ellos se trata de
asociaciones de territorios realizadas ms bien or diversas razones utilitarias y
ol'ticas, que or el deseo aut*ntico de la oblaci"n de establecer una estructura
federal. -ritrea ten'a que asociarse federalmente con /bisinia tras un er'odo
//1
:. C. $. A'EQANDRO:(TC$OA'EQANDER, D(- (+dia a Medera,io+UE, e+ 0nternational and Comparative -aw 6uarlerly, ((( (19.4!,
pAg. 1. 7ara u+a eGpo-i*i1+ de,allada del federali-)o i+dio, vid/ D8R&A DA6 BA68, 5 Commentary on the Constitutioni of
0ndia 'J vol., ._ ed., Cal*u,a, 19..O19.2!.
///
El 7arla)e+,o 7rovi+*ial del 7aki-,A+ del Oe-,e adop,1 e+ -ep,ie)9re de 19.C u+a re-olu*i1+ -egF+ la *ual el
7aki-,A+ del Oe-,e de9er<a -er reorga+iIado e+ *ua,ro o )A- ,erri,orio- Hue *orre-po+die-e+ *o+ la- difere+*ia-
li+ge<-,i*a-, @a Hue la orga+iIa*i1+ e-,a9le*ida e+ 19.. Lla- *ua,ro provi+*ia- a+,erior)e+,e eGi-,e+,e- @ lo- *o+dado-O
e-,ado- au,1*,o+o-L +o ?a9<a pro9ado -u efi*a*ia para *o+-,i,uir u+ ,erri,orio u+ifor)e.
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1C0
Karl Loewenstein
transitorio en base a un acuerdo de las 2aciones ?nidas #0@61&. -l
seudofederalismo en el reino de Libia, que abarca los territorios, todav'a
oblados or n"madas, de Ar'oli, :irenaica y Dezan, carece de realidad.
$$%
-.isten tambi*n lanes ara asociar la antigua colonia britnica de la :osta de
Nro, llamada Jhana, desde la obtenci"n de su indeendencia #0@6=&, con el
vecino Aogo britnico, que hasta ahora ha sido un territorio fideicomitido.
-n el mundo britnico han sido creados en los +ltimos a!os no menos de cuatro
asociaciones territoriales federales, que han dado gran restigio a la amlia visi"n
y a la habilidad dilomtica de los dilomticos coloniales britnicos.
$$,
-n los
tres casos de la Dederaci"n :entroafricana entre ambas Ehodesias y
2yassaland en el a!o 0@6%, de la Kritish :aribbean Dederation en el a!o 0@68 y la
Falayan Dederation en el a!o 0@6=, la soluci"n federal estaba imuesta de
antemano y era la +nica osible. -n _frica central fueron asociadas dos colonias
de la corona con un semidominio #Ehodesia del Sur&, en la Dederaci"n del
:aribe se trat" de islas ;Hamaica, Karbados, Arinidad y otras diez en el
archii*lago de las Cndias occidentales; que, geogrficamente, no od'an
constituir ning+n territorio estatal unitario y en Falaya fueron asociados en un
aut*ntico -stado federal nueve rinciados aut"ctonos, hasta entonces ba)o
rotectorado ingl*s, con dos colonias britnicas #5eanang y Falaca&. La
asociaci"n que ser ms imortante en el futuro, ha sido llevada a cabo or los
britnicos en 2igeria, en la costa occidental africana. -sta inmensa tierra, con
treinta y dos millones de habitantes en @81.111 Iil"metros cuadrados, la colonia
inglesa ms oblada, osee fuertes contrastes estructurales y econ"micos entre
las diversas regiones; el 2orte, menos desarrollado, es reonderantemente
mahometano; el Sur ;llamadas ambas regiones Neste y -ste, resectivamente
; es, en arte, cristiano y, en arte, agano. ?n movimiento de indeendencia
imulsado or artidos ol'ticos organizados est, desde hace largo tiemo, en
acci"n. 5ara evitar la fragmentaci"n y la autonom'a de territorios incaaces de
sobrevivir or s' solos, Cnglaterra cre" una organizaci"n federal en ridas y
laneadas fasesa Aras la :onstituci"n de 0@6=, la cuarta en diez a!os, se otorg"
lena autonom'a interna a las regiones en el cuadro de un orden federal que
hab'a sido erigido ya en el a!o 0@6= or los territorios del Sur y, en el a!o siguiente,
or el 2orte. La asamblea legislativa com+n, hasta entonces constituida or los
delegados de las asambleas regionales, estar ahora elegida or la totalidad del
electorado y tambi*n est revisto un senado constituido or el mismo n+mero de
miembros de cada regi"n e.istente. Aambi*n tendr que ser incororado como
regi"n el territorio contiguo, el :amer+n britnico, hasta entonces un territorio
fideicomitido ba)o la administraci"n de las 2aciones ?nidas. La obtenci"n de la
indeendencia y la simultnea adquisici"n de la cualidad de miembros de la
Common6$ealth estaba ensada ara 0@81. -l nuevo -stado odr entonces
cometir con *.ito con el vecino Jhana ara detentar el liderazgo ol'tico del
:ontinente negro.
//
6o9re 'i9ia, vid/ $ENRY 6. :(''ARD, -y!ia: The ?ew 5ra! 2ingdom in ?orth Yfrica (Nueva York, 19.2!, @ la re*e+-i1+ de
e-,e li9ro de ADDA B. BO;E5AN, %iddle Eastern 5ftairs, :((( (19.C!, pAg. 23 @ --
//4
.id/ #EAN B'ONDE', D'_=volu,io+ re*e+,e de- *olo+ie- 9ri,a++<Hue-E, e+ 9evue franXaise de science politiue, :((( (19.3!,
pAg. .C2 @ --.0 v. ,a)9i=+ e+ ?ew Oor; Times de /3 de o*,u9re de 19.3
Karl Loewenstein
?na situaci"n cantonal, al estilo suizo, suele ser frecuentemente abogada ara
-stados antiguos y nuevos, cuya oblaci"n *tnicamente mezclada se niega a vivir
ba)o el dominio de otro gruo. -sto fue sugerido, in+tilmente, en :hecoslovaquia
antes de que el nacionalsocialismo tomara temoralmente este -stado, en
5alestina, antes de la creaci"n del -stado indeendiente de Csrael, y en Kenya.
Aambi*n estaba revista una organizaci"n cantonal ara /rgelia en la legislaci"n
francesa antes de que de Jaulle llegase al oder, sin haber tenido ninguna
ersectiva de ser realizada. -n cualquiera de estos casos, esta soluci"n ha sido
un esquema demasiado artificial y rovisional ara oderse imoner al
nacionalismo integral de los diferentes gruos *tnicos.
-ntre los otros muchos -stados recientemente creados, ninguno ha referido el
federalismo a una estructura unitaria. /un la misma Cndonesia, que dadas las
circunstancias geogrficas ;muchas islas searadas entre s' con diferentes
tradiciones culturales aut"ctonas; arec'a redestinada ara una estructura
federal, volvi" tras un rimero y desafortunado intento a la soluci"n unitaria.
$$60,
La
revoluci"n que estall" al final de 0@6= en algunas islas contra el centralismo de
Hava, donde se encuentra la caital, <)aIarta, ten'a or encima de su ob)etivo
inmediato ;la hostilidad frente a la 3democracia discilinaria4 del residente
SuIarno, sosechosa de neoresidencialismo; la idea de establecer una
Dederaci"n duradera, ero fue derrotada y no rodu)o ning+n resultado. Las
que)as oliticoecon"micas, en s' no in)ustificadas, de Sumatra, Korneo, :*lebes y
de otras islas contra la hidrocefalia de la sueroblada Hava ueden, quiz, ser
disminuidas creando una aut*ntica organizaci"n federal, aunque esto no odr
suoner una soluci"n duradera.
Dinalmente, merecen ser citados en este conte.to los movimientos de asociaci"n
que desde 0@6> se ueden areciar en los a'ses rabes del :ercano Nriente.
-n rida sucesi"n han surgido en este mbito ol'tico la Ee+blica _rabe
?nida, -gito y Siria, ba)o la *gida del residente Jamal /bdel 2asser, dictador
de -gito, y la :onfederaci"n _rabe, constituida or dos reinos, CraI y Hordania.
-n lo que hace referencia a la Ee+blica _rabe aarece, e.ternamente or lo
menos, como un aut*ntico -stado federal con "rganos e instituciones comunes
;residente, arlamento, e)*rcito;, sin que ambas artes territoriales ierdan
su autonom'a interna. -ste intento federal contradice, sin embargo, todos
los requisitos hasta hoy e.igidos, or el hecho de que ambos cueros
territoriales asociados no oseen fronteras comunes y no forman, or tanto,
ning+n territorio federal uniforme. La osterior incororaci"n del todav'a mas
ale)ado territorio del Oemen no uede sino fortalecer esta duda, aunque en este
caso se trate ms de una simle alianza de ol'tica e.terior que de una
aut*ntica asociaci"n de -stados. -n realidad, la :onstituci"n federal no es sino
el rete.to ara cubrir la ane.i"n ms o menos cruda de Siria or -gito. -s
imosible hablar de una equiaraci"n federal entre ambos partners, dado el
//.
'a pri)era Co+-,i,u*i1+ (1949! de lo- E-,ado- 8+ido- de (+do+e-ia era de ,ipo federal @ e-,a9a 9a-ada -o9re el
-i-,e)a 9i*a)eral0 la -egu+da (19.0! era u+i,aria @ preve<a ,a+ -1lo u+a *A)ara (v. #. 'EY6ER, D'egal Develop)e+,- i+
(+do+e-iaE, e+ 5merican 7ournal of Comparative -aw, ((( (19.4! pAg. 99 @ --.!. 'a- pri)era- ele**io+e- ,uviero+ lugar el
/9 de -ep,ie)9re de 19.., @ e+ di*ie)9re de 19.. fue elegida u+a a-a)9lea *o+-,i,u@e+,e para ela9orar u+a +ueva
*o+-,i,u*i1+ u+i,aria, Hue ?a-,a a?ora +o ?a ,e+ido =Gi,o.
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1C/
Karl Loewenstein
comleto dominio del aarato estatal sirio or 2asser y sus emisarios. 5or
+ltimo, la :onfederaci"n _rabe entre CraI y Hordania fue, desde un rinciio,
oco ms que una asociaci"n de ol'tica e.terior carente de todo rasgo federal
entre dos -stados, tanto ahora como antes, indeendientes; esta alianza se
hundi" tras el asesinato del rey iraI' Daisal en )ulio de 0@6> y la constituci"n del
CraI como re+blica. -l destino de Hordania, desde su nacimiento una
formaci"n estatal artificial e incaaz de sobrevivir, resenta tales oscilaciones
que, tarde o temrano, odr ser reartida entre sus vidos vecinos.
Si bien los actuales e.erimentos federales de -stados cuyos gobiernos, sin
e.ceci"n, se basan sobre arena movediza, solamente ueden ser observados
con un )ustificado esceticismo, no hay duda alguna de que en un futuro le)ano
;siemre que lo ermita la situaci"n ol'tica internacional; la totalidad del
mbito rabe del norte de _frica, desde Farruecos hasta el golfo 5*rsico, ser'a
id"neo ara una estructura federal tanto or razones geogrficas como
esirituales y *tnicas. Sin embargo, tiene mayores chances el modelo de
confederaci"n, dadas las rivalidades nacionalistas de los a'ses en cuesti"n, as'
como la hostilidad ersonal de los maquinadores ol'ticos, que una estructura
federal ara la que faltar'an en un futuro revisible todos los resuuestos
tecnol"gicos y administrativos.#%887%=0&
$l federalismo en la Comunidad francesa
-ste lugar uede ser aroiado ara hacer unas referencias a la reforma revista
or la :onstituci"n de de Jaulle, seg+n la cual la Lnion -ranQaise de la :onstituci"n
de 0@,8, e.istente esencialmente s"lo en el ael, deber convertirse en una
organizaci"n federal. Siguiendo el e)emlo de la Common$ealth britnica, se la
nombra :omunidad :Communaut";5 (ueda roclamada ya ceremoniosamente
en el rimero de los art'culos de la :onstituci"n al establecer que la Ee+blica
francesa y los territorios de ultramar han constituido una comunidad en un acto
de libre determinaci"n.
Los territorios de ultramar, ba)o los que tambi*n cae or la situaci"n de hecho
/rgelia, son los cueros territoriales incororados o agregados a la :omunidad y
que son designados e.resamente como -stados; son aut"nomos y se gobiernan y
administran or s' mismos #art. ==, ar. 0&. Se tiene en cuenta, en rimer lugar, las
e.igencias federales al establecer un catlogo de cometencias comunes que
abarca la ol'tica e.terior, la defensa, la moneda, la ol'tica econ"mica y financiera,
transortes y telecomunicaciones #art. =>, rs. 0 y $&. -.iste tambi*n una
nacionalidad com+n #art. ==, ar. $&. Los "rganos de la :omunidad son el
residente de la Ee+blica que reside y reresenta a la :omunidad #art. >1, ar.
0&, el :onse)o -)ecutivo, el Senado y el Aribunal de /rbitra)e #art. >1, ar. $&. -l
:onse)o -)ecutivo, nuevamente ba)o la residencia del residente, est constituido
or el rimer ministro de la Drancia metroolitana, los )efes de gobierno de cada uno
de los -stados miembros y or los ministros encargados or la :omunidad de los
asuntos comunes #art. >$&. -l Senado se comone de los miembros elegidos or
el 5arlamento de la Ee+blica y las asambleas legislativas de los -stados
miembros #art. >%, ar. 0&, y, or lo tanto, no es un 5arlamento elegido or la
Karl Loewenstein
totalidad del electorado de la :omunidad. Sus tareas son, sobre todo, la
deliberaci"n de las medidas comunes ol'ticoecon"micas y financieras antes de
que *stas sean adotadas or el 5arlamento de la Ee+blica y ;caso de arecer
esto conveniente; or las asambleas legislativas de los -stados miembros.
Seg+n el decreto gubernamental de $% de octubre de 0@6>, el Senado est
comuesto or 0=6 miembros de la Drancia metroolitana y un total de 006 de los
territorios de ultramar. Aiene dos sesiones anuales que no ueden e.ceder de un
mes cada una de ellas. -l Senado odr adotar decisiones e)ecutorias :d"cisions
ex"cuioires; en los camos que le han sido delegados or autorizaci"n de las
asambleas legislativas de los -stados miembros. 2o tiene, or lo tanto, ninguna
facultad aut"noma en el catlogo de cometencias comunes. Dinalmente, se ha
revisto un tribunal de arbitra)e ara decidir los conflictos entre los miembros de la
:omunidad #art. >,&. La modificaci"n de estas disosiciones constitucionales s"lo
uede tener lugar a trav*s del acuerdo com+n entre los 5arlamentos de los
miembros de la :omunidad #art. >=&.
-l estatuto de un territorio de ultramar como miembro de la :omunidad, deende
de la elecci"n que se haga entre las osibilidades que ofrece la :onstituci"n
#art'culos =$ hasta =8&. ?n territorio de ultramar uede constituirse en
deartamento de ultramar como hasta ahora ha sido /rgelia y como es el caso
de Fartinica y Juadalue; en este caso, los delegados del gobierno de 5ar's estn
encargados de salvaguardar los intereses nacionales y las tareas administrativas
#art. =$, rrafo $&. Los deartamentos de ultramar son, or lo tanto, artes
integrantes de la Drancia metroolitana, ero toman arte en los "rganos de la
:omunidad. Los otros territorios de ultramar tendrn una organizaci"n de
acuerdo con su osici"n e intereses dentro de la :omunidad, que estarn fi)ados
or el 5arlamento en 5ar's, tras haber consultado a la asamblea territorial
interesada #art. =,&. Los territorios de ultramar ueden, sin embargo, decidirse,
dentro de los cuatro meses siguientes a la entrada en vigor de la :onstituci"n, a
adotar el estatuto de los deartamentos de ultramar, o a constituirse en -stados
miembros aut"nomos de la :omunidad #art. =8&. /dems, los miembros de la
:omunidad tambi*n ueden decidirse en el futuro or una resoluci"n de su
asamblea legislativa, que tendr que ser confirmada or un refer*ndum local, a
cambiar su estatuto, esto es, a transformarse de un deartamento de ultramar
en un -stado miembro aut"nomo #art. >8, ar. 0&, o a declarar su indeendencia,
que one fin, automticamente, a su ertenencia a la :omunidad #art. >8, ar. $&.
Seg+n el te.to, es de suoner que eso tambi*n le estar'a ermitido a /rgelia.
Dinalmente, est revisto que otros -stados ueden tambi*n asociarse a la
:omunidad #art. >>&.
Tste es, ues, el esquema que ni se caracteriza or su sencillez, ni or su
estructura rectil'nea, ni or la falta de contradicciones. /ntes del refer*ndum del $>
de setiembre se hab'a comunicado e.resamente a los territorios de ultramar,
que la desarobaci"n de la :onstituci"n significa su e.ulsi"n automtica de la
:omunidad. <e los diecisiete territorios de ultramar se dio este caso s"lo en la
Juinea francesa, or una abrumadora mayor'a. -ntre los restantes, que adotaron
la :onstituci"n con fuertes mayor'as, se ha decidido hasta hoy s"lo Fadagascar a
trav*s de su asamblea territorial rovisional a tomar el estatuto de miembro
Karl Loewenstein
aut"nomo de la :omunidad. -n virtud de la fuerza del nacionalismo aut"nomo, es
de suoner que muchos, cuando no la mayor'a, de los restantes territorios
africanos seguirn el e)emlo de Fadagascar, y que robablemente constituirn, de
esta manera, una asociaci"n de territorios hasta ahora searados.
$$8
Si se observa la situaci"n )ur'dica y de hecho, y sus revisibles consecuencias, no
ueden or menos de surgir )ustificadas dudas sobre si la :omunidad es una
aut*ntica organizaci"n federal. -.ternamente, es cierto que la relaci"n de los
miembros, declarados aut"nomos dentro de la :omunidad, entre s' y con la
Drancia metroolitana, muestra rasgos de tio federal, ero *stos desaarecen
tras un anlisis ms detallado. 5or una arte, Drancia ocua, or razones ol'ticas
y econ"micas, una osici"n de hegemon'a incomatible con un aut*ntico -stado
federal; esta reonderancia de Drancia se arecia ya en la suerioridad num*rica
de los delegados franceses sobre los de ultramar en el Senado. /s', ues, no cabe
hablar de una autonom'a constitucional de los territorios de ultramar, orque su
organizaci"n estar determinada or el 5arlamento franc*s, siendo la colaboraci"n
de aquellos tan s"lo de carcter deliberativo. 5or otra arte, el funcionamiento de
los "rganos de la :omunidad, el :onse)o -)ecutivo y el Senado es tambi*n
demasiado restringido aun en el camo de los intereses de la :omunidad, ara que
uedan oerar como "rganos eficaces en la formaci"n de la voluntad estatal de
una estructura federal. /l disolverse en una multilicidad de -stados aut"nomos, la
:omunidad se constituye ms como una confederaci"n que como una federaci"n,
y a+n habr'a que dudar sobre si el inevitable redominio de Drancia no er)udica
tambi*n el carcter de una osible confederaci"n.
Aras lo dicho hay que llegar a la conclusi"n de que la :omunidad resenta un
seudofederalismo, una formaci"n h'brida que ni es aut*nticamente federal, ni
confederal. 5or otra arte, tamoco se odr construir, or ahora, con los
-stados declarados indeendientes de la :omunidad una asociaci"n libre de
-stados, seme)ante a la Common$ealth britnica, mientras los nuevos -stados no
se hayan acercado al nivel cultural y econ"mico de Drancia. <ebe ser, sin
embargo, reconocido que a la vista del nacionalismo africano y de la situaci"n en
/rgelia aenas hab'a osibilidad de establecer una soluci"n definitiva y clara.
#%=07%=,&
$9erimentos federales en $stados unitarios :descentrali1acin;
La :onstituci"n esa!ola de 0@%0, nacida en circunstancias oco roicias, rehus"
formalmente el -stado federal #art. 0%&, ero conten'a, sin embargo, unos lanes
;osteriormente no desarrollados; ara establecer una autonom'a regional #art.
0$&.
$$=
Aan s"lo en :atalu!a se hizo un d*bil intento #-statuto de 0@%$&. Ka)o
Dranco, se ha vuelto a instaurar un r'gido -stado unitario.
//2
E+ el )o)e+,o de i)pri)ir-e e-,e li9ro -e ?a+ *u)plido a)9a- po-i9ilidade-. Toda- la- *olo+ia- afri*a+a-, *o+ la
*i,ada eG*ep*i1+ de &ui+ea, ?a+ adHuirido e+,re,a+,o la *alidad de )ie)9ro- au,1+o)o-. E+,re vario- de lo- +uevo-
E-,ado- de `fri*a o**ide+,al e-,A e+ *ur-o u+ )ovi)ie+,o para for)ar u+a a-o*ia*i1+ federal. 'a- repF9li*a- au,1+o)a-
-e lla)a+ a?ora, e+ par,e *a)9ia+do -u- a+,igua- de-ig+a*io+e-" 6e+egal, Da?o)e@, 6udA+ fra+*=-, :ol,a, Co-,a de 5arfil,
Nigeria, 5auri,a+ia, &a91+, C?ad, Co+go, RepF9li*a de `fri*a Ce+,ral @ 5adaga-*ar
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1C.
Karl Loewenstein
La :onstituci"n italiana de 0@,= #art. 00, y ss.&
$$>
asira a un grado bastante ms
amlio de autonom'a regional. -stn revistas cinco regiones con estatutos
eseciales ;Sicilia, :erde!a, Arentino7/lto /digio, Malle de /osta y Driuli7Menezia
Jiulia; y catorce regiones con estatutos ordinarios, que abarcan todas las otras
rovincias de la Ctalia continental. -stas regiones debern tener sus roios
arlamentos y gobiernos, y gozar de un grado considerable de self6goernment
ba)o la suervisi"n de Eoma. La otorgaci"n del estatuto esecial tiende a
reservar las tradiciones locales y a satisfacer las tendencias aut"nomas de las
cinco regiones nombradas. 9asta hoy, solamente han sido erigidas cuatro de
ellas, a las que hay que a!adir Arieste, que tras su incororaci"n a Ctalia en el a!o
0@6, goza de una administraci"n esec'fica ba)o un estatuto esecial. / Sicilia le
fue otorgada la autonom'a regional, tras el hundimiento del r*gimen fascista, ara
contrarrestar un fuerte movimiento searatista. Seme)antes motivos fueron
determinantes en el Malle de /osta, de habla francesa, donde la autonom'a
deber'a evitar la uni"n con Drancia. -n :erde!a, que ha tenido siemre una
condici"n de hi)astra, estaba ensada ara dar incentivo a la iniciativa rivada
aut"ctona. -n el /lto /digio ;el antiguo Airol del Sur;, donde una mayor'a de
habla alemana manten'a tenazmente la lengua y las costumbres alemanas, la
autonom'a regional deber'a de ser una comensaci"n frente al Inschluss con
/ustria, deseado or la oblaci"n y frustrado or el tratado de az que, sin
embargo, hab'a garantizado la autonom'a regional. 5ero como el antiguo Airol del
Sur hab'a sido unido con el distrito italiano del Arentino ara formar una regi"n
+nica, que dando as' reducida la oblaci"n de lengua alemana a una minor'a,
no fueron cumlidos sus deseos de oseer un aut*ntico self6goernment5
-ntre las regiones con un estatuto esecial, solamente Sicilia estaba en situaci"n
de desarrollar una considerable autonom'a local. /s', or e)emlo, el derecho
otorgado a la regi"n de disoner de sus riquezas naturales, ha ermitido e.lotar
los ozos de etr"leo or emresas rivadas, mientras que en Ctalia continental
son roiedad del -stado que los e.lota directamente. 5ero, en ning+n caso,
arece que el regionalismo signifique ms que una amlia descentralizaci"n; el
control central or arte de Eoma sigue e.istiendo. -.ceto en Airol del Sur, no se
han formado artidos regionales que, sin embargo, son un requisito esencial de un
verdadero sdf6goernment5 Los artidos regionales e.istentes son tan s"lo ramas
de los artidos organizados al nivel nacional. 5ero lo que ha desvalorizado
absolutamente el e.erimento federal de la :onstituci"n italiana es la circunstancia
;rescindiendo ya de que la regi"n Driuli7Menezia Jiulia, con su estatuto esecial,
no ha sido creada; de que no se haya establecido ninguna de las otras regiones
dotadas de estatuto ordinario. La disosici"n de la :onstituci"n #disosiciones
transitorias, MCCC& seg+n la cual las regiones deb'an ser montadas dentro de un a!o,
ha erdido hace largo tiemo su raz"n de ser.
$$@
#%=,7%=6&.
$l declinar de los federalismos arraigados
//C
Cfr. OTTO %(RC$$E(5ER, DT?e De*li+e of (+,ra-,a,e Mederali-) i+ 4e-,er+ EuropeE, e+ Porld Politics, ((( (19.!, /31
@ --., do+de -e ,ra,a a E-paKa, (,alia @ Ale)a+ia.
//3
Cfr. 7AO'O B(6CARETT( D( R8MM(A, Dirilto costitu"ionale (4h ed., NApole-!,19.2, pAg. ./4 @ --
//9
0!idem, pAg-. ./O
Karl Loewenstein
Ilemania5 /quel que quiere estudiar el federalismo hasta en su ms fina
elaboraci"n, tendr que ararse en /lemania, que lo ha racticado desde hace
siglos. -n el Eeich de KismarcI se imosibilit" el funcionamiento de un aut*ntico
federalismo or la hegemon'a de 5rusia. 5rusia ose'a no s"lo dos tercios del
territorio y de la oblaci"n del Eeich, sino que el rey de 5rusia era
constitucionalmente el detentador hereditario de la dignidad del emerador, y el
rimer ministro rusiano era, ex officio, canciller del Eeich. 5or el veto de 5rusia
en el :onse)o Dederal, se od'a evitar cualquier enmienda constitucional. / esar
de que la :onstituci"n roclamaba e.resamente un orden federal, el resultado
real de este federalismo h'brido fue la rogresiva 3rusianizaci"n4 del Eeich.
Veimar aceler" la irresistible tendencia hacia el -stado unitario. La
industrializaci"n y el crecimiento de las ciudades minaron los derechos de los
L8nder5 La administraci"n financiera del Eeich, creada or la reforma de
-rzberger #0@0@&, se convirti" en el veh'culo ms imortante de la centralizaci"n.
/un el "rgano constitucional reresentando a los L8nder, el :onse)o del Eeich, se
convirti", contra todas las eseranzas, en un instrumento de la administraci"n
federal.
La Ley Dundamental de Konn, or otra arte, ha insistido en la autonom'a de los
L8nder aoyada or la ingenua oosici"n de las autoridades de ocuaci"n
americanas, que ve'an en el federalismo una garant'a de la democracia y en la
centralizaci"n una invitaci"n a un liderazgo estatal autoritario. <e hecho, el
roceso fue )ustamente el contrario, ya que el nacionalismo se instal", rimero, en
los eque!os L8nder, usando a *stos como un tramol'n ara introducirse en
5rusia y en el Eeich. -l "rgano que reresenta los intereses de los L8nder en
Konn es el :onse)o Dederal #Kundesrat&. Su ael en el roceso legislativo es
doble. La Ley Dundamental distingue dos categor'as de leyes; a la rimera
ertenecen los royectos de ley en los que es indisensable la arobaci"n
:Rustimmung; del Kundesrat, ya sea orque afectan a la relaci"n entre la
Dederaci"n y los L8nder, o orque rozan de una u otra manera el estatuto o los
intereses de los L8nderJ referencias a tales leyes estn esarcidas or toda la
Ley Dundamental.
$%1
-n estos casos, la ob)eci"n del :onse)o Dederal es un veto
:.inspsuch; absoluto. / la otra categor'a ertenecen los restantes royectos de
ley ;la gran mayor'a;. -n este caso el :onse)o Dederal s"lo tiene un derecho
de veto susensivo. La ob)eci"n del :onse)o cuando haya sido votada or una
mayor'a simle uede ser rechazada or una resoluci"n aoyada or la simle
mayor'a de los miembros del 5arlamento Dederal #Kundestag&. Si el veto est
aoyado or una mayor'a de dos tercios, la ley necesita, ara su arobaci"n
definitiva, igualmente una mayor'a de los tercios en el Kundestag #art'culos == y
=>&. 5rcticamente, la ob)eci"n solamente uede tener *.ito cuando los artidos
de la oosici"n en el Kundesrat ;que est comuesto de reresentantes
designados actuando ba)o las instrucciones de los gobiernos de los L8nder,
controlados a su vez or los artidos; encuentren un aoyo suficiente en sus
amigos de artido en el Kundestag. La rotecci"n de los intereses de los L8nder
est, or lo tanto, sometida al dinamismo de los artidos, oerando al nivel
/0
7ara )A- de,alle-, *fr. T$EODOR 5A8N;, Deutsches Staatsrecht (..W ed., 5u+i*?, 19.2!, pAg. 1.9 @ --. E+ la- pAg-. /4/4
-e e+u)era+ la- ,re*e *a,egor<a- de le@e- Hue +o puede+ -er e)i,ida- -i+ la apro9a*i1+ del Co+-eNo Mederal.
S'ntesis: Leonor 9ernndez 1CC
Karl Loewenstein
federal. Drecuentemente, se suelen sacrificar los untos de vista federales a los
intereses de artidos.
$%0
Sin embargo, el :onse)o Dederal es considerablemente
ms fuerte que su equivalente en la :onstituci"n de Veimar.
-l que aga la m+sica, tambi*n odr decidir qu* m+sica se tocar. Seg+n esta
regla, la Ley Dundamental de Konn ha tendido a fortalecer los intereses de los
L8nder con un nuevo sistema de distribuci"n de los ingresos obtenidos or los
imuestos. Ka)o Veimar, los imuestos ms imortantes ;sobre la renta, sobre
las sociedades, sobre el caital, sobre herencias, consumo y transorte;, estaban
atribuidos al Eeich, que estaba obligado entonces a conceder una articiaci"n a
los L8nder or medio de una 3comensaci"n financiera4 :-inan+ausgleich;5 La
actual regulaci"n entre las finanzas de la Dederaci"n y de los L8nder es mucho ms
comle)a y no arece que sea en absoluto definitiva. La regulaci"n abarca dos
asectos: la comensaci"n financiera vertical y horizontal. La distribuci"n vertical
de los ingresos consiste en la atribuci"n constitucional de cierto tio de imuestos y
gravmenes e.clusivamente a los L8nder, otros e.clusivamente a la Dederaci"n, y
otros, finalmente, sern destinados a una obtenci"n y utilizaci"n con)unta. :omo
en todos los -stados industriales, las fuentes de ingreso ms imortantes son los
imuestos sobre la renta y sobre las sociedades. Seg+n las disosiciones
legales de 0@66,
$%$
dos tercios de estos ingresos se asignarn a los L8nder y un
tercio a la Dederaci"n. -l %0 de marzo de 0@6= se elev" el orcenta)e en favor de
la federaci"n. :ada dos a!os tendr que ser romulgada una nueva distribuci"n
or una ley ordinaria. La comensaci"n financiera horizontal, igualmente regulada
or ley de 0@66,
$%%
tiende a establecer un equilibrio en las cargas entre los L8nder
3ricos4 y los 3obres4. Seg+n esta ordenaci"n, los -stados ricos tendrn que
entregar una arte de sus ingresos a un fondo de igualaci"n en favor de sus
hermanos obres. Sin embargo, no se e.cluyen asignaciones directas
comlementarias or arte de la Dederaci"n. -l resultado de este comle)o
sistema, seg+n la oini"n de e.ertos observadores, es que se intensifica el estira
y aflo)a entre los L8nder obres y ricos or un lado, y todos ellos y la Dederaci"n
or otro. -l ganador en esta carrera ara obtener la bolsa de dinero no es otro,
como se uede suoner, que el -stado central. :aso de que /lemania vuelva a
unificarse alguna vez, la liquidaci"n de la herencia comunista y la elevaci"n del
nivel de vida en /lemania oriental ser, necesariamente, labor del -stado central.
-.isten tambi*n tendencias marginales que suonen un contraeso frente a la
imortancia que tanto las ambiciosas :onstituciones de los -stados miembros,
como la Ley Dundamental de Konn, conceden a los intereses de los L8nder5 Sus
causas son ms de tio sicol"gico que de orden )ur'dico7constitucional. La
reconstrucci"n econ"mica de /lemania occidental, que desde 0@,> ha surgido
como un f*ni. entre la devastaci"n de la guerra, ha sido llevada a cabo con la
ayuda de la legislaci"n federal, aunque la e)ecuci"n ha estado tambi*n en manos
de la iniciativa local. Los L8nder mostraron oco afn ara aurar sus rivilegios
/1
Cfr. el ilu-,ra,ivo @ *rudo ar,<*ulo de ARNO'D #. $E(DEN$E(5ER, DMederali-) a+d ,?e par,@ 6@-,e)" T?e *a-e of 4e-,er+
&er)a+@E, e+ 5merican Political Science9eview, '(( (19.3!, pAg. 309 @ --
//
Iinan"verfassungsgeset" de /. de di*ie)9re de 19.. fue apro9ada *o)o e+)ie+da *o+-,i,u*io+al )odifi*a+do lo-
ar,<*ulo- 102 @ 10C de la 'e@ Mu+da)e+,al
/
-3nderfinan"ausgieichsgeset" de /C de a9ril de 19.. 'vid/ 5A8N;, op/ cit/, e+ la +o,a 19 de e-,e *ap<,ulo, pAg. /0C @ --.!0
vid/ ,a)9i=+ la Erg3n"ungsgeset" de /4 de di*ie)9re de 19.2
Karl Loewenstein
legislativos a costa de la Dederaci"n y se limitaron a la e)ecuci"n administrativa de
las leyes federales en sus territorios. Sus boletines legislativos han sido,
consecuentemente, est*riles, a no ser que se considere como una conquista
imortante, or e)emlo, una ley bvara contra la 3forma desconsiderada de
esquiar4. :on la desaarici"n de 5rusia como unidad geogrfica y ol'tica ;lo
que, sea dicho de aso, no debe ser considerado en absoluto como un resultado
hist"rico definitivo; el articularismo, que en su tiemo en el sur y en el oeste de
/lemania estuvo tan fuertemente acu!ado frente al coloso del norte, ha erdido su
ob)etivo emocional. /un los mismos bvaros, que entre todas las tribus alemanas
han sido los que menos han disimulado su hostilidad contra 5rusia y contra el
Eeich, han de)ado de revolverse contra el agui)"n federal. /dems, en virtud de la
guerra erdida y de la ocuaci"n, las fronteras de los L8nder han sido
frecuentemente cambiadas y han surgido nuevas unidades territoriales, lo que no
ha odido evitar que el tradicional atriotismo local haya sido er)udicado. -l
inveterado egotismo de los L8nder ha sido arrollado ante la realidad imlacable de
la vida econ"mica y social. Cgual que en otros a'ses, los gruos luralistas eran
organizados al nivel nacional, y los roblemas que mueven al ueblo son los
mismos tambi*n en todo el territorio federal. 5artidos ol'ticos limitados a los
L8nder han desaarecido casi or comleto. -n una alabra, el ueblo alemn se
entrega hoy menos que nunca al articularismo y goza actualmente de una vida
en com+n ms armoniosa que en cualquier *oca anterior. Aodo esto es
e.celente, ero el federalismo tiene que agar la cuenta.#%=67%=>&.
Austria. ; La eculiar situaci"n de /ustria merece una eque!a observaci"n. -l
federalismo de la :onstituci"n de 0@$1, en su redacci"n de 0@$@, que fue
restablecida tras la guerra, no tuvo nunca gran imortancia orque la autonom'a
rovincial se mov'a en unos l'mites demasiado estrechos. Ka)o el gobierno de
coalici"n entre el 5artido 5oular :ristiano y los socialistas, los contornos
federales han desaarecido todav'a ms. -n lugar de estar distribuido el oder
verticalmente entre la Dederaci"n y las rovincias, los dos artidos se
distribuyen horizontalmente en ambos niveles el bot'n del dominio. -l lugar de la
rivalidad federal ha sido ocuado or la e.lotaci"n en com+n de los uestos y
or el atrona)e sobre los cargos a trav*s de ambos artidos.
$%,
Sui1a. ; /un en la misma Suiza, basti"n venerable de un federalismo lleno de
fuerza, la cometencia federal ha crecido considerablemente desde hace ms de
/4
. :TT: %(RC$$E(5ER, DT?e 4a+i+g of Oppo-i,io+ i+ 7arlia)e+,ar@ Regi)e-E, e+ Social 9esearch, vol. /1 (vera+o
19.C!, pAg. 12 @ --., e-,udia la -i,ua*i1+ real del r=gi)e+ de *oali*i1+ e+ Au-,ria de-de la -egu+da guerra )u+dial0 e-,e
r=gi)e+ -e *o+-,i,u@e *o)o u+ *Ar,el de par,ido- e+ el Hue lo- do- par,i*ipa+,e- pri+*ipale- de la *oali*i1+
gu9er+a)e+,al ,o)a+ e+ *o)F+, dura+,e ,oda la dura*i1+ del per<odo legi-la,ivo, ,oda- la- de*i-io+e- pol<,i*a- @ la-
)edida- para -u eNe*u*i1+, pre-*i+die+do de for)ar u+a au,=+,i*a opo-i*i1+. 'o F+i*o Hue per)i,e la dire**i1+ del
par,ido L@ e-,o, ,a+ -1lo e+ 9a-e a a*uerdo- *o)u+e-L e- el lla)ado Bereichsopposition (A)9i,o o *a)po de la
opo-i*i1+! Hue -e )a+ifie-,a ,a+ -1lo e+ i+ofe+-ivo- -i)ula*rode *o)9a,e. El a*uerdo de par,ido- *o+*er,ado ,ra- la-
ele**io+e- de 19.2 ?a -ido pu9li*ado e+ el 5r!eiter"eitung de /C de Nulio de 19.2. El *ar,el de lo- par,ido- -e eG,ie+de a
,oda la e*o+o)<a @ ?a +ivelado, i+dire*,a)e+,e, ,a)9i=+ el plurali-)o ,erri,orial de la orga+iIa*i1+ federal. 6o9re la
-i,ua*i1+ e+ Au-,ria, *fr. ,a)9i=+ el li9ro, origi+al e+ )u*?o- a-pe*,o-, de AQE' :8'7(86, Die 5llparteienregierung (Mra+kfur,
a. 5., 19.C!, pAg. 20 @ --., @ $ERBERT 7. 6EC$ER, DCoali,io+ &over+)e+," T?e Ca-e of ,?e 6e*o+d Repu9li* i+ Au-,riaE, e+
5merican Political Science 9eview, -00 \@CKB', p4g/ AC@ y ss/
'o Hue Au-,ria ?a llevado a *a9o de for)a eG,ra*o+-,i,u*io+al ?a -ido al*a+Iado e+ Colo)9ia, e+ di*ie)9re de 19.C, por
)edio de u+a e+)ie+da *o+-,i,u*io+al0 vid. (+fra, pAg. 44C @ --.
Karl Loewenstein
una generaci"n a costa de los cantones. -l control de la Dederaci"n sobre las
riquezas naturales, la defensa nacional, las comunicaciones y los transortes, as'
como la multilicaci"n de reglamentaciones estatales en el desarrollo econ"mico
y la legislaci"n social en el marco de una evoluci"n hacia un -stado de bienestar
ha tenido que conducir necesariamente a una erosi"n del self6goernment
cantonal. La centralizaci"n utiliz" tanto las 3cometencias imlicadas4 de la
Dederaci"n, como tambi*n las enmiendas constitucionales que fueron ratificadas
or la mayor arte del ueblo y de los cantones. La mayor arte de los art'culos
que han sido incororados al te.to constitucional de 0>8, rueba la rida
e.tensi"n de los oderes federales. -l sabio y e.erimentado electorado suizo ha
ouesto a esta evoluci"n tan s"lo una eque!a resistencia. -n general, dos de
cada tres rouestas de enmienda constitucional hechas or la /samblea
Dederal fueron arobadas or el electorado y los cantones; el orcenta)e, en
cambio, de las enmiendas constitucionales iniciadas oularmente y arobadas
osteriormente no or el electorado, es sensiblemente suerior. 5ero el roblema
cr'tico de cualquier sistema federal, el imuesto federal sobre la renta, no ha
encontrado todav'a ninguna soluci"n definitiva. La regulaci"n originaria seg+n
la cual los cantones detentaban la suremac'a financiera, ha sido sustituida a
causa de la resi"n de las relaciones econ"micas or un sistema fiscal que, si
bien no es declaradamente anticonstitucional, funciona con medidas de
e.ceci"n de dudosa legalidad. O esto orque el electorado todav'a no est
disuesto a conceder al gobierno federal medios suficientes de imosici"n
directa, +nicos que le ondr'an en situaci"n de cumlir debidamente las tareas
federales. La imrovisaci"n de la gesti"n financiera se ha convertido, seg+n las
alabras de un e.erto observador, 3en un signo caracter'stico de la vida +blica
suiza, tal como la falta de estabilidad del gabinete ertenece a la esencia de la
vida +blica francesa4.
$%6
/beroam"rica5 ; /lgunos de los a'ses ms imortantes de Cberoam*rica, estn
organizados como -stados federales ;/rgentina, Krasil, F*.ico y, or lo menos
en el ael, Menezuela;. Sin embargo, las relaciones fcticas no eran adecuadas
ara el desarrollo de un aut*ntico federalismo y esto or dos razones: la natural
hegemon'a de ciertos -stados miembros y la llamada intervenci"n federal. -n
/rgentina y en Krasil, un -stado determinado, Kuenos /ires y Sao 5aulo,
resectivamente, ocua la situaci"n reonderante en virtud de su fuerza
econ"mica y de su oblaci"n. -n todos los -stados federales miembros, est
autorizada constitucionalmente; as', ues, odr intervenir en las cuestiones
internas de los -stados 3ara mantener el orden constitucional y la forma
reublicana de gobierno4; su decisi"n es discrecional y no est sometida a
ning+n control )udicial. 5or medio de la intervenci"n, el dictado del gobierno
federal sustituye la autonom'a de los -stados miembros; con frecuencia, este
/.
Cfr. C$R(6TO7$ER$8&$E6, The Iederal Constitution of Swit"erland (OGford, 19.4!, pAg. 49 @ --. El i)pue-,o federal -o9re
la re+,a fue i+,rodu*ido por u+a re-olu *i1+ federal de urge+*ia L*o+ fe*?a / de di*ie)9re de 193L lo Hue, e+ -<, fue
a+,i*o+-,i,u*io+al. E+ el aKo 19.0, el pue9lo ,@ lo- *a+,o+e- o,orgaro+ por refer=+du) u+a legi-la*i1+ provi-io+al a la
)e+*io+ada re-olu*i1+ (@ a o,ra- )edida- para au )e+,ar lo- i)pue-,o- dire*,o-, igual)e+,e de dudo-a
*o+-,i,u*io+alidad! ?a-,a el 1de di*ie)9re de 19.4. O,ra -olu*i1+ i+,eri+a fue adop,ada por el pue9lo @ lo- *a+,o+e-
*ua+do por u+ refer=+du) e+ el aKo 19.4 -e ra,ifi*1 u+a re-olu*i1+ del Co+-eNo Mederal del /. de Nu+io de 19.4, Hue
prolo+ga9a el de*re,o de 19.0 ?a-,a fi+al del aKo 19.3. (E-,a i+for)a*i1+ -e la agrade*e el au,or al profe-or 5. Ba,,elli,
&i+e9ra!
Karl Loewenstein
m*todo ocua el lugar de lo que en otros "rdenes federales es un
rocedimiento )udicial que de forma ac'fica resolver los conflictos lanteados
or intereses contradictorios. Se recurre a la rctica de la intervenci"n federal
de forma constante y frecuentemente or razones m'nimas; esta rctica ha
hecho del Dederalismo iberoamericano una ficci"n y ha eliminado amliamente
la verticalidad rec'roca de la estructura federal.
$%8
Canad4 y Australia. ; -n dos "rdenes federales, :anad y /ustralia, la
organizaci"n federal ha ofrecido resistencia con *.ito a la tendencia universal de
una amliaci"n del oder central. Ka)o el Kritish 2orth /merica /ct de 0>8= #%1 ^
%0 Mict. c. %&, que rige como :onstituci"n de :anad, la rotecci"n de los derechos
de los -stados miembros ;rovincias; era tan amlia que, or lo menos hasta
0@,@, ninguna instancia en :anad od'a en absoluto cambiar la :onstituci"n. <e
esta manera se hab'a echado un cerro)o a todo fortalecimiento de los derechos
federales a costa de los -stados miembros, situaci"n *sta que, or as' decirlo,
deber'a conducir a congelar la distribuci"n de cometencia originaria. -ntre las
ocas enmiendas que desde entonces ha sufrido el Kritish 2orth /merica /ct s"lo
dos han llevado a cabo una amliaci"n de las facultades federales: la de 0@,1 ;
que afectaba al seguro social de los desocuados; y la de 0@60 #sobre las
ensiones de la ve)ez&. Las dificultades yac'an sobre todo en el hecho de que el
5arlamento canadiense, desde un rinciio, no ose'a ninguna autonom'a
constitucional y que, todav'a hoy, nadie sabe e.actamente qui*n tiene en :anad
la facultad de enmendar la constituci"n.
$%=
-l rocedimiento actualmente es, seg+n
oini"n dominante, el siguiente: se inicia or una etici"n com+n hecha or ambas
cmaras del 5arlamento del dominio a la corona britnica. Tsta no est ligada a
consultar a las 5rovincias, aunque or razones rcticas lo har. :aso de que las
/2
6o9re Arge+,i+a, vid/ A86T(N M. 5ACDONA'D, -atn 5merican 1overnment and Politics 'Ja ed/, Nueva York, 19.4!, pAg. 11. @
--. .id/ ,a)9i=+ 'ui- $. 6O55AR(:A, -a 0ntervenci$n federal argentina comparada con la norteamericana y la sui"a (Bue+o-
Aire-, 19.!0 6ANTO6 M. A5ADEO, 5rgentine Constitutional -aw (Nueva York, 194!, pAg. 33 @ --. 7ara Bra-il, vid/ 5ACDONA'D, op/
cit/, pAg. 192O9C0 la +ueva Co+-,i,u*i1+ 9ra-ileKa de 1942 i+,e+,a li)i,ar la ar9i,rariedad de la i+,erve+*i1+ federal *o+ la
fiNa*i1+ de de,er)i+ado- reHui-i,o- para -u apli*a*i1+ (ar,-. CO14!. 6o9re la i+,er ve+*i1+ e+ 5=Gi*o, vid/ 0!idem, pAg.
/C20 el federali-)o )eGi*a+o eGi-,e, @a de por -<, -ola)e+,e e+ el papel (*fr. #. ''OYD 5EC$A5, D5eGi*a+ Mederali-)L
Ma*, or Mi*,io+UE, e+ 5nnals of the 5merican 5cademy of Political and Social Sciences, C:(((OCQ((( (1941O4/!, pAg.
@ --
/C
El Bri,i-? Nor,? A)eri*a A*, +o *o+,ie+e +i+gu+a di-po-i*i1+ -o9re el pro *edi)ie+,o de -u e+)ie+da, @a Hue -e ,ra,a9a
,a+ -1lo de u+a le@ parla)e+,aria i+gle-a Hue pod<a -er e+)e+dada por u+ -u9-iguie+,e a*,o legi-la,ivo del 7arla)e+,o. El
7arla)e+,o *a+adie+-e e-,a9a de-provi-,o de la po,e-,ad de e+)ie+da por el Colo +ial 'a>- :alidi,@ A*, de 132. (/3 ] /9
:i,,.*. 2!. El E-,a,u,o de 4e-,)i+-,er de 191 +o *a)9i1 +ada de e-,a -i,ua*i1+, @a Hue el Bri,i-? Nor,? A)eri*a A*, @ -u-
e+)ie+da- e-,a9a+ eGpre-a)e+,e eG*luida- del dere*?o o,orgado a lo- Do)i+io- 9ri ,A+i*o- de *a)9iar o e+)e+dar le@e-
9ri,A+i*a- e+ -u- ,erri,orio-. E-,a di-po-i*i1+ ?a9<a -ido ,o)ada *o+ el fi+ de pro,eger a la- provi+*ia-.
Co+-e*ue+,e)e+,e, ,oda- la- e+)ie+da- ,e+<a+ Hue -er vo,ada-, -i+ eG*ep*i1+, por el 7arla)e+,o 9ri,A+i*o ?a-,a 1949. E+
e-,e aKo -e e)i,i1, -i+ e)9argo, el Bri,i-? Nor,? A)eri*a (+F). /! 5ct/ (1/, 1 ] 14 &eo. :. *. 3! Hue fue el pri)er pa-o
va*ila+,e ?a*ia la au,o+o)<a *o+-,i,u *io+al de Ca+adA. 7ero el re-ul,ado fue u+a )a@or *o)pli*a*i1+ de la -i,ua*i1+
Nur<di*a. E- *ier,o Hue a?ora el 7arla)e+,o *a+adie+-e puede e+)e+dar por -< )i- )o par,e- *o+-idera9le- de el Bri,i-?
Nor,? A)eri*a A*,, pero +o e- )e+o- *ier,o Hue -igue ,odav<a privado de la di-po-i*i1+ -o9re par,e- e-e+*iale-. AHu<
?a9r<a Hue *i,ar, -o9re ,odo, la- *ue-,io+e- a,ri9uida- eGpre-a)e+,e por la Co+-,i,u*i1+ a la- provi+*ia- (e-pe*ial)e+,e la-
e+u)erada- e+ la -e**i1+ 9/!, a-< *o)o ,odo- lo- DDere *?o- @ 7rivilegio-E o,orgado- por lo- do)i+io- a la- provi+*ia- @ a
aHuello- Hue fuero+ *o+*edido- a per-o+a- e+ raI1+ del r=gi)e+ e-*olar @ del idio)a. Ta)po*o pue de *a)9iar Ca+adA,
fi+al)e+,e, +i la dura*i1+ del )a+da,o del 7arla)e+,o *u@a eG,e+-i1+ e- de *i+*o aKo-, +i la- -e-io+e- parla)e+,aria-
a+uale-. 7ero el pu+,o Algido @a*e e+ el *o+*ep,o de lo Hue ?a@ Hue e+,e+der 9aNo lo- dere*?o- de la- provi+*ia- @ 9aNo lo-
dere*?o- @ privilegio-, -o9re lo Hue +o eGi-,e +i+gu+a u+a+i)idad. 6ola)e+,e algo e- -eguro" *ua+do -e ,ra,e de lo- dere*?o-
provi+*iale- pro,egido- fre+,e al do)i+io, -ola)e+,e 4e-,)i+-,er e- *o)pe,e+,e. Cfr. -o9re lo a+,erior, ROBERT E. '(:(N&6TONE,
Iederalism and Constitutional Change (OGford, 19.2!, pAg. 12 @ --., e-p, pAg. 9/ @ --.
Karl Loewenstein
rovincias nieguen su arobaci"n, no ser resentada ninguna etici"n al
5arlamento britnico, si la retendida enmienda afectaba a una nueva reartici"n
de cometencias entre el dominio y las rovincias. 5or otra arte, el 5arlamento
britnico no est obligado a emitir una ley que corresonda a los deseos de la
enmienda, aunque lo har automticamente en virtud de la autonom'a de los
dominios desde el (tatute of Pestminster #0@%0&. Aamoco tienen aqu' las
rovincias ning+n derecho a ser consultadas, ero Vestminster no actuar nunca
sin estar seguro de que las rovincias estn de acuerdo. -l roblema central es,
sobre todo, de tio ol'tico: (uebec con su mayor'a cat"lica de habla francesa, y
Nntario con una minor'a considerable, mantienen tenazmente que todas las
enmiendas constitucionales solamente ueden ser arobadas or la unanimidad
de todas las rovincias, al sostener la conceci"n ;)ur'dicamente aenas
defendible; de que la ley de 0>8= se basa en un contrato entre las rovincias
:compact theory; y de que la minor'a cat"lica de habla francesa no uede ser
arrollada or una mayor'a. -l consiguiente estancamiento de la distribuci"n de
cometencia entre el dominio y las rovincias no ha causado hasta ahora ning+n
serio er)uicio a la econom'a nacional, en arte, orque :anad se encuentra en
una situaci"n de 3avance de fronteras4, seme)ante a la que conoci" -stados
?nidos durante el siglo LCL, y, en arte, orque (uebec refiere mantenerse en
su tradicional distanciamiento de la ol'tica del dominio, antes que articiar en el
rogreso tecnol"gico de otras rovincias, lo que necesariamente s"lo odr'a
suceder a costa de su roia autodeterminaci"n ol'tica.
5ero el aut*ntico basti"n del federalismo, cuando ba)o tal se entiende el
mantenimiento inviolado de los derechos de los -stados miembros, es /ustralia.
-s el +nico -stado federal del que quiso seararse, sin *.ito, un -stado
miembro #/ustralia Nccidental, 0@%6&. Ka)o la :onstituci"n de 0@11 se hab'an
otorgado a los gobiernos de la Common$ealth cometencias, consideradas como
suficientes en dicha *oca, ara enfrentarse con las necesidades econ"micas de
una asociaci"n de -stados reonderantemente agrarios. 5ero durante las
+ltimas d*cadas dichas cometencias se han vuelto insuficientes en virtud de las
e.igencias de la creciente industrializaci"n. 2ueva Jales del Sur y Mictoria, en los
que se encuentran las mayores concentraciones de oblaci"n, son decididamente
hostiles a cualquier amliaci"n esencial de las facultades federales. -ntre 0@10 y
0@66 s"lo cuatro de las doce rouestas de enmiendas constitucionales fueron
arobadas or la mayor'a rescrita or la constituci"n #secci"n 0$>&, y esto
tanto en la totalidad del territorio como en cada uno de los -stados miembros.
-ntre las reformas rouestas, la ms imortante fue la delegaci"n de la
totalidad de los servicios sociales a la Common$ealth5 / causa de la negativa
al e.tenso rograma de reforma del artido laborista or el electorado #0@,,&,
/ustralia tuvo que llevar a cabo su transformaci"n econ"mica desu*s de la
guerra con oderes federales insuficientes. La Common$ealth no udo, or
e)emlo, dominar la creciente inflaci"n or medio de una legislaci"n uniforme
sobre los recios, salarios y comras a lazos, no udiendo tamoco suervisar
las inversiones de caital y someter a la ley al artido comunista.
$%>
Nbservadores
/3
7ara )A- de,alle-, vid. i!idem, pAg-. 32 @ --., 143 @ --., 1.1 @ --., //0O/1. 8+a de la- pri+*ipale- piedra- de *?oHue e+
rela*i1+ *o+ u+a -a+a *e+,raliIa*i1+ de la pol<,i*a e*o+1)i*a e- la -e**i1+ 9/ de la Co+-,i,u*i1+ de 1900, -egF+ la *ual el
Karl Loewenstein
bien documentados estn de acuerdo en que ara la roseridad futura del
continente australiano es necesario, imerativamente, suerar la estructura
constitucional con el fin de facilitar una direcci"n unitaria de la ol'tica social y
econ"mica de la Common$ealth, tal como ha sido e.igido en*rgicamente or el
informe recientemente ublicado #0@6>& de una comisi"n arlamentaria.
/ctualmente e.isten, sin embargo, ocas ersectivas ara este cambio, mientras
el artido Liberal :ountry siga firme en el oder y el artido laborista siga
erdiendo influencia, a no ser que una deresi"n imusiese esta transformaci"n.
Las anteriores observaciones sobre el declinar casi unilateral del federalismo no
deben ser entendidas como un menoscabo de los valores que ara una sana
sociedad yacen, y yacern siemre, en el self6goernment, esecialmente en las
entidades municiales. Sin embargo, no uede ser negado que la autonom'a local,
frecuentemente, est montada nada ms que ara satisfacer el deseo de rai!a de
los ol'ticos locales y su avidez de cargos. Sin embargo, el federalismo bien
comrendido tiende a reservar y a fortalecer la eculiaridad cultural de un
territorio. / un nivel esiritual, el federalismo oera corno un ant'doto
indisensable frente a la uniformidad de la vida del mundo, que de forma creciente
se hace cada vez ms rutinario y conformista. -n los cantones suizos, las
costumbres locales y la lealtad siguen siendo tan fuertes y firmes como siemre.
-n algunas otras ocasiones ;en el sur y en el oeste de /lemania, en (uebec, y en
algunos -stados americanos; el federalismo ha contribuido, igualmente, de manera
esencial al mantenimiento de la cultura local. 5ero hasta el ms sacrosanto
dominio de la autonom'a local, la educaci"n, est siendo invadido hoy or las
fuerzas federales, y esto tan s"lo orque los gastos ara la formaci"n de los
cient'ficos es una carga que sobreasa las osibilidades financieras de los
-stados miembros. -l que quiera )uzgar de forma realista la situaci"n actual, no
odr escaar a la conclusi"n de que el federalismo, institucionalizaci"n de la
distribuci"n vertical del oder durante aenas dos siglos, emieza a ser v'ctima de
la tecnolog'a, y tiene s"lo ocas chances de librarse finalmente de la
centralizaci"n del -stado Leviatn #%>17%>,&.
0EDERALISMO 9 AUTOCRACIA
-l federalismo, como una alicaci"n del rinciio de la distribuci"n del oder, es
incomatible con la autocracia que encarna la concentraci"n del oder. -l
detentador e.clusivo del oder ;una ersona individual, una asamblea, un
comit*, una )unta o un artido; uede soortar dif'cilmente mbitos de
autonom'a inaccesibles a su dominio, ya que odr'an servir como n+cleos
otenciales de una oosici"n a su e)ercicio autocrtico del oder. -sto est
*o)er*io @ el ,ra+-por,e e+,re lo- E-,ado- Dde9e e-,ar a9-olu,a)e+,e li9re del *o+,rol de la Medera*i1+E0 e+ ,or+o a e-,a
di-po-i*i1+ -e ?a produ*ido u+a gra+ *a+,idad de 9i9liograf<a. Tra- u+a larga -erie de -e+,e+*ia- Hue li)i,a9a+ la
*o)pe,e+*ia federal (por eNe)plo, 5ustralia v. Ban; of ?ew Pales c19.0d A. C. /., ,a+ -1lo )u@ re*ie+,e)e+,e -e ?a+
al*a+Iado algu+o- progre-o- para a)pliar la- fa*ul,ade- federale- *o+ la -e+,e+*ia del 7udicial Committee of the Privy
Council e+ D$ug?e- a+d :ale 7,@. ',d.E, vid/ ?ew South Pales c19.4d A. '. R. 1029. Cfr. #. #. $E$&EN @ R. '. 6$AR4OOD,
DTre+d- i+ ,?e (+,erpre,a,io+ of 6e*,io+ 9/ of ,?e Au-,ralia+ Co+-,i,u,io+E, e+ 9es 7udicata, :(( c19..d, pAg, C10 E.
ANDER6ON, D5ai+ Mru-,a,io+- of E*o+o)i* &over+)e+, Cau-ed 9@ 6e*,io+ 9/E, e+ 5ustralian -aw 9eview, QQ:( c19.d, pAg-.
.13 @ .22. Cfr. 7A8' A. MRE8ND, DA 6upre)e Cour, i+ a Medera,io+E, e+ Colum!ia/ -aw 9eview, '8[ c19.d, pAg. .9C cpAg.
203
Karl Loewenstein
confirmado lenamente or la historia de la autocracia. Lo rimero que hizo 9itler
al tomar el oder fue destruir el federalismo. Aras una fase intermedia en la que
los L8nder fueron 3coordinados4 :Gleichschaltung; ol'ticamente y colocados ba)o
el control de un gobernador del Eeich resonsable s"lo ante el -Ehrer, su
autonom'a fue comletamente abolida, constituy*ndose tan s"lo como meras
subdivisiones territoriales de un -stado absolutamente unitario, con un oder
central uniforme. -l Krasil de Margas, la /rgentina de 5er"n y las dictaduras dei
minorum gentium en otros -stados federales de Cberoam*rica han seguido
fielmente el modelo.
/ rimera vista, resulta anacr"nico que en la *oca en que el federalismo como
estructura interna estatal se encuentra en su declinar, la ideolog'a del
federalismo encuentra asiduos defensores en el camo de las relaciones
internacionales, tanto en una escala regional como mundial. La contradicci"n
desaarece, sin embargo, cuando se da uno cuenta que 3federalismo4, alicado
a las relaciones entre -stados, es un Auid pro Auo semntico, ya que e.resa el
deseo o la necesidad de una asociaci"n interestatal ms estrecha, esto es, de
centralizaci"n; en el mbito internacional, el federalismo significa el esfuerzo de
montar una organizaci"n suranacional en lugar de las soberan'as estatales,
hasta ahora aisladas. -sta organizaci"n tendr atribuidas determinadas
funciones que sern e)ercidas de forma centralizada, llevndose a cabo, sin
embargo, la debida colaboraci"n con las diferentes entidades estatales. -ste
esquema interestatal no es ning+n aut*ntico federalismo, ya que le falta el
criterio de verticalidad rec'roca. -n cualquier organizaci"n federal aut*ntica, el
-stado central limita el oder estatal de los -stados miembros en los mbitos
de cometencia que le han sido asignados, as' como, a la inversa, los -stados
miembros estn rotegidos contra las intromisiones del -stado central en las
cometencias que le estn reservadas. -n su fase actual, el federalismo
interestatal es centr'eto sin resentar equivalentes elementos centr'fugos. Las
organizaciones federales interestatales arecen ms bien un retroceso que una
imitaci"n de la estructura federal oerando dentro de un -stado.
Las sociedades federales interestatales a escala regional han emezado tan s"lo a
hacer sus rimeros asos. <urante cierto tiemo desu*s de la rimera guerra
mundial, los ingleses ensaron en una estructura federal ara su imerio. 5ero
dadas las oderosas fuerzas centr'fugas en los dominios tuvieron que
satisfacerse con una Common$ealth de -stados indeendientes, unidos sin
rigidez or el s'mbolo de una corona com+n, y tamoco todos los miembros han
acetado este v'nculo simb"lico. La ?ni"n francesa ;demasiado oco y
demasiado tarde; qued" reducida a un deseo sobre el ael, que no udo
evitar la ca'da de los territorios franceses de ultramar. Oa se hizo alusi"n a la
debilidad y contradicciones internas del nuevo federalismo seg+n la :onstituci"n de
0@6>.
$%@
2i el anamericanismo en la organizaci"n de los -stados americanos, ni
las condiciones geogrficas y ol'ticas tan favorables a una estrecha asociaci"n
en /m*rica central han conducido a un resultado tangible de federalismo. Los
intentos asados y resentes de una ?ni"n euroea o, ms e.actamente, de una
/9
.id/ supra, pAg. C1 @ --
Karl Loewenstein
?ni"n entre algunos -stados escogidos de -uroa occidental,
$,1
ense!an que lo
que com+nmente se llama 3federalismo4, es, en realidad, el deseo de una mayor
centralizaci"n sin que, or otra arte, e.ista una recirocidad vertical entre el
-stado central y los -stados miembros, esencial en un aut*ntico federalismo.
Los esfuerzos de un movimiento euroeo que, con diferente intensidad, se han
roducido durante las +ltimas d*cadas, han conducido al :onse)o de -uroa, un
f"rum consultivo con oca imortancia ol'tica, a algunas asociaciones con
limitados ob)etivos y ning+n rasgo federal, y a ciertas organizaciones cuasi
federales igualmente con fines limitados. La Nrganizaci"n -uroea de :ooeraci"n
-con"mica #N-:-& es la uni"n de ms *.ito entre las no federales y contribuye
ms al fomento de los intereses comunes euroeos que todas las otras )untas.
-ntre las asociaciones cuasi federales, s"lo la :omunidad -uroea del :arb"n
y del /cero
$,0
;que e.iste desde 0@6$ entre los seis -stados de la 3eque!a
-uroa4 #Drancia, /lemania occidental, Ctalia y los tres -stados del Kenelu.& y que
todav'a se encuentra con leno *.ito en la fase rimaria; tiene verdaderas
chances de integrar de forma duradera a dos industrias claves de la econom'a
euroea. 2o es fcil determinar la osici"n de la :omunidad dentro del tio
estructura del federalismo. 5resenta rasgos de aut*ntico federalismo, ya que osee
"rganos comunes 3suranacionales4 ;/lta /utoridad, el Aribunal Suremo, la
/samblea; que fueron creados or los -stados miembros ara fomentar los
intereses comunes. Sin embargo, el rasgo esencial nuevo de su estructura es lo
que se odr'a llamar su luralismo vertical, en lugar de territorial: los acuerdos de
la :omunidad son obligatorios, sin intercalaci"n de los diferentes gobiernos, ara
las diferentes firmas y emresas, igual que las disosiciones de un gobierno
federal obligan inmediatamente a los ciudadanos de los -stados miembros. -l
lan de un mercado com+n de -uroa occidental firmado or los gobiernos en
marzo de 0@6=, y que est formalmente en vigor desde rinciios del a!o 0@6@, es
demasiado vago, tanto en torno a sus ob)etivos como a los er'odos de su
realizaci"n, ara que se uedan sacar conclusiones sobre sus osibilidades de
formar el cuadro de un aut*ntico federalismo. La emresa com+n en el camo de
la energ'a at"mica, -uratom ;nuevamente un acuerdo con fines limitados
firmado igualmente en marzo de 0@6= or los seis -stados anteriormente citados
; uede muy bien convertirse en el royecto iloto con ms *.ito de la
cooeraci"n euroea, orque tiene un ob)etivo concreto y erfectamente
alcanzable, libre de ingredientes federales y, aarentemente, tambi*n de ocultos
ob)etivos ol'ticos de los -stados articiantes.
/40
Cfr. C'ARENCE C. 4A'TON, DT?e Ma,e of Neofederali-) i+ 4e-,er+ EuropeE, Pestern Political Science 6uarterly, vid/
(19./!, 22 @ --.0 %AR' 'OE4EN6TE(N, DT?e 8+io+ of 4e-,er+ Europe" (llu-io+ a+d Reali,@E, e+ Colum!ia -aw 9eview,
'(( (19./!, .. @ --., pAg. /09 @ --.0 A. $. ROBERT6ON, DDiffere+, Approa*?e- ,o Europea+ 8+if@E, e+ 5merican 7ournal of
Comparative -aw, ((( (19.4!, .0/ @ --. 8+a a)plia eGpo-i*i1+ de lo- )ovi)ie+,o- ?a*ia u+a u+idad europea -e e+*ue+,ra
e+ ARNO'D #. ;8RC$ER, The Struggle to =nited Europe @CFE+@CKB (Nueva York, 19.3!0 la )o+ograf<a )A- o9Ne,iva -o9re el
Co+-eNo de Europa e- A. $. ROBER(6ON, The Council of Europe ('o+dre-, 19.2!. .id/ ade)A- ERN6T B. $AA6, The
=niting of Europe (6,a+ford, Cal., 19.3!.
/41
E+,re la gra+ *a+,idad de li,era,ura ?a@ Hue *i,ar R8DO'M B(ND6C$ED'ER, 9echtsfragen der europ3ischen Einigung
(Ba-ilea, 19.4!0 7A8' RE8TER, -a Communaut( Europ(enne du Char!on et de l>5cier (7ar<-, 19.!0 &ER$ARD $. BERR, DT?e
Europea+ Coal a+d 6,eel Co))u+i,@E, e+ Oale -aw 7ournal, 'Q((( (19.!, pAg. 1 @ --.0 $ENRY '. 5A6ON, The European
Coal and Steel Community ('a $a@a, 19..!. 'a )A- *o)ple,a i+for)a*i1+ -o9re la re*ie+,e evolu*i1+ -e e+*ue+,ra e+ el
5nnuaire de l>5ssam!l(e Commune, Co))u+au,= Europ=e++e du C?ar9o+ e, de l_A*ier ('uGe)9urgo, 19.2 @ 19.9!
Karl Loewenstein
La unidad ol'tica de -uroa occidental dentro de un cuadro federal no ha sido
llevada a cabo con unos lanes muy ambiciosos, aunque e.isten lenamente
ciertos requisitos ara coronar con *.ito una asociaci"n federal: la vecindad
geogrfica, el com+n temor ante la dominaci"n sovi*tica, la com+n hostilidad hacia
una hegemon'a americana y la com+n herencia cultural. Daltan, sin embargo,
otros elementos igualmente esenciales como son el lengua)e y la tradici"n com+n
y, lo ms imortante, la voluntad de unir las soberan'as estatales en una
organizaci"n estatal suranacional, que tiene que e.istir, como muestra la
e.eriencia, no s"lo en los gobiernos interesados, sino tambi*n en la gran masa
de la oblaci"n afectada or la nueva organizaci"n. Sin embargo, se uede decir
que )ams se han dado me)ores ersectivas ara que, con el tiemo y el
mantenimiento de la buena voluntad de los -stados interesados, se alcance una
?ni"n federal de -uroa occidental.
Kastante menos alentadora es la ersectiva ara el federalismo en un nivel
mundial. -l conceto del federalismo, como un sistema de controles verticales, es
absolutamente inalicable en las asociaciones de -stados llamados
3organizaciones internacionales4. -n la Sociedad de 2aciones, el oder estaba tan
distribuido que la Sociedad era imotente. La Nrganizaci"n de las 2aciones
?nidas, basada en la igualdad de soberan'a de todos los miembros y que or
a!adidura est equiada con el derecho de veto absoluto de cinco miembros
ermanentes del :onse)o de Seguridad, ha robado en su corto historial ;una
cadena interminable de calle)ones sin salida ante los conflictos de inter*s ms
imortantes; que un m.imo en la distribuci"n del oder no significa en
absoluto el grado "timo de e)ercicio eficaz del oder. 2o e.iste una soberan'a
estatal suerior que absorbiese en raz"n de un beneficio com+n las soberan'as
de los -stados miembros. ?na 3Dederaci"n mundial4 y un 3Jobierno mundial4
quedan reducidos a meros concetos semnticos de visionarios ut"icos, siemre
y cuando no sea consciente de que un federalismo aut*ntico es una
conformaci"n del oder vertical y rec'roca, que e.ige la rotecci"n del -stado
central frente a las intervenciones de los -stados miembros, as' como la
inmunidad de los +ltimos contra las intromisiones de los rimeros. / esto hay que
a!adir que los rougnadores del 3Jobierno mundial4 )ams han aclarado de
forma satisfactoria le que se conseguir'a con una federaci"n universal, que no
udiese ser alcanzado a trav*s de mutuos acuerdos y actos entre los -stados
soberanos, en el suuesto de que e.ista una voluntad ara una cooeraci"n:
mutua.#%>,7%>@&
CAPITULO 6I
-ARANTIAS DE LAS LIBERTADES INDI4IDUALES
LOS DEREC:OS 0UNDAMENTALES COMO LIMITACIN AL PODER
ESTATAL
Karl Loewenstein
-ntre todos los l'mites imuestos al oder del -stado se considera que el ms
eficaz es el reconocimiento )ur'dico de determinados mbitos de
autodeterminaci"n individual en los que el Leviatn no uede enetrar. -l
acceso a estas zonas rohibidas est cerrado a todos los detentadores del
oder, al gobierno, al arlamento y, dado que los derechos fundamentales son
3inalienables4, tambi*n al electorado. -stas esferas rivadas, dentro de las
cuales los destinatarios del oder estn libres de la intervenci"n estatal,
coinciden con lo que se ha venido a llamar desde hace trescientos a!os los
3derechos del hombre4 o 3libertades fundamentales4.
$,$
Siemre que estos
derechos se refieren a la familia, al matrimonio, a la religi"n y a la educaci"n, se
trata ms que de libertades individuales de instituciones bsicas del orden social
liberal occidental, siendo anteriores a cualquier constituci"n; cualquier alusi"n
constitucional tiene, ues, tan s"lo un valor declarativo. Ntros derechos,
esecialmente los que hacen referencia a la vida, a la libertad ersonal y a la
roiedad, estn establecidos en las diferentes constituciones como derechos
legal7mente rotegidos y e.igibles. /unque estn sometidas a una interreta7
ci"n variable debido a la diferencia del ambiente donde est*n en vigor, estas
garant'as fundamentales son el n+cleo inviolable del sistema ol'tico de la
democracia constitucional, rigiendo como rinciios sueriores al orden )ur'dico
ositivo, aun cuando no est*n formulados en normas constitucionales
e.resas. -n su totalidad, estas libertades fundamentales encarnan la dignidad
del hombre.
Suele ser corriente distinguir las libertades enraizadas directamente en la
ersona ;las libertades civiles en sentido roio; de las libertades econ"micas
y ol'ticas. Las fronteras son frecuentemente fluctuantes. / la rimera categor'a
hay que asignar: la rotecci"n contra la arbitraria rivaci"n de la libertad ;
llamada, en la tradici"n inglesa, el derecho de habeas corpus;, la inviolabilidad
del domicilio, la rotecci"n contra registros y confiscaciones ilegales, la libertad y el
secreto de corresondencia y de otros medios de comunicaci"n, la libertad de
residencia dentro del territorio nacional y, asimismo, las osibilidades de libre
decisi"n que se deducen de la individualizaci"n de las relaciones familiares. La
segunda categor'a de las libertades fundamentales abarca todo aquello que cae
ba)o el conceto de autodeterminaci"n econ"mica: la libertad de la actividad
econ"mica en general, la libertad de elecci"n de rofesi"n, la libertad de
cometencia, la libre disosici"n sobre la roiedad y la libertad de contrato. Las
libertades ol'ticas fundamentales, finalmente, hacen referencia a la articiaci"n
del individuo en el roceso ol'tico; las ms imortantes entre ellas son las
relacionadas con la formaci"n de la oini"n +blica: la libertad de asociaci"n, la
libertad de reuni"n y el derecho a organizarse en gruos, el derecho de votar y de
tener igual acceso a todos los cargos. La <eclaraci"n universal de los derechos
del hombre de las 2aciones ?nidas de 0@,> elev" el derecho de articiar en el
gobierno #art'culo $0& a la categor'a de derecho fundamental clave y decisivo en
un orden social libre.
$,%
/4/
E-,a eGpo-i*i1+ -e la ,ie+e Hue agrade*er el au,or a 5A8R(CE D8:ER&ER, Droit constitutionnel et institutions politiues
(7ar<-, 19..!, pAg. 139 @ --.
/4
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, DMreedo)- (- 8+-afe >i,?ou, 6elfOgover+)e+,E, e+ 5nnals of the 5merican 5cademy of Political
and Social Science, CCQ'((( (e+ero, 1942!, pAg. 4C. El au,or, Hue ,uvo el ?o+or dura+,e la Fl,i)a guera de -er )ie)9ro del
Karl Loewenstein
<entro de la dinmica del roceso del oder, estos mbitos de libertades
individuales funcionan como controles verticales sobre el oder ol'tico. 5or
medio de este muro que rotege de las intervenciones de cada uno y de todos
los detentadores del oder, los destinatarios del oder ueden asirar a su
felicidad ersonal, en el suuesto de que el e)ercicio de sus derechos no viole los
derechos de los dems, que estn igualmente dotados del derecho de
autodeterminar su vida. -stas zonas rotegidas fi)an l'mites que no odrn ser
sobreasados or el oder estatal. 5ero, a la inversa, estas zonas constituyen el
mbito en el que se uede movilizar la actividad ol'tica de los destinatarios del
oder, a artir del cual dicha actividad ser llevada al roceso ol'tico. Son los
instrumentos ara que la voluntad del ueblo ueda formarse desde aba)o y
realizarse de esta manera en el roceso ol'tico.
-l reconocimiento y la rotecci"n de los derechos y de las libertades,
fundamentales son el n+cleo esencial del sistema ol'tico de la democracia
constitucional. -stos rinciios encarnan la distribuci"n del oder sin la que la
democracia constitucional no uede funcionar. :uanto ms amlios sean estos
mbitos y ms intensa sea su rotecci"n, tanto menos eligro e.istir ara que se
roduzca una concentraci"n del oder. Eeconocimiento y observancia de las
libertades fundamentales searan el sistema ol'tico de la democracia
constitucional de la autocracia. Kasada en la concentraci"n del oder, la
autocracia no uede tolerar zonas aut"nomas de autodeterminaci"n individual,
orque *stas interferir'an la formaci"n de la voluntad estatal desde arriba. <e
hecho, la realidad de las libertades individuales es el +nico criterio seguro ;y
realmente infalible; ara distinguir los dos sistemas ol'ticos, dado que el
aarato institucional de ambos ;gobierno, asamblea legislativa, elecciones,
artidos, burocracia; se aseme)a hasta una comleta identidad. -l
reconocimiento o el no reconocimiento de los derechos fundamentales est en la
ms estrecha relaci"n con el telos ideol%gico de cada uno de los dos sistemas. -n
la democracia constitucional son la cristalizaci"n de los valores suremos del
desarrollo de la ersonalidad humana y de su dignidad. -n la autocracia se les
niega su legitimidad y no tan s"lo orque odr'an constituirse como untos de
artida de una oosici"n contra el oder estatal monol'tico, sino tambi*n orque
ir'an contra la ideolog'a que lanifica la econom'a colectivizada y la sociedad.
#%@17%@$&
LAS LIBERTADES INDI4IDUALES EN UNA PERSPECTI4A :ISTORICA
Los or'genes de las libertades individuales y del constitucionalismo no son los
mismos. 5ara el constitucionalismo de la antigGedad fueron comletamente
desconocidos camos aut"nomos de la ersonalidad humana reconocidos or el
-stado y libres de su intervenci"n. La idea de que el ciudadano ;rescindiendo
ya de la masa de los no ciudadanos; ten'a que detentar derechos roios,
diferentes de sus obligaciones frente a la comunidad, fue comletamente a)ena a
Co))i,,ee o+ E--e+,ial $u)a+ Rig?,- del A)eri*a+ 'a> (+-,i,u,e, propu-o a di*?o gre)io u+a di-po-i*i1+ Hue fue
re*ogida *o)o ar,<*ulo 12 e+ -u Staement of Essential <uman 9ights/ 7o-,erior)e+,e, e-,a di-po-i*i1+ fue propue-,a
ofi*ial)e+,e por el go9ier+o de 7a+a)A a la Co))i--io+ o+ $u)a+ Rig?,- de la- Na*io+e- 8+ida-. De e-,a for)a, el
dere*?o de par,i*ipar e+ el go9ier+o -e *o+vir,i1 e+ el ar,<*ulo /1 de la De*lara*i1+ u+iver-al de lo- dere*?o- del ?o)9re
de la- Na*io+e- 8+ida-
Karl Loewenstein
la teocracia hebrea, a la :iudad7-stado griega y a la Ee+blica romana. Los
ensadores ol'ticos griegos creyeron firmemente que la ersonalidad humana
s"lo odr'a desenvolverse lenamente cuando estuviese integrada y subordinada
en el -stado omniotente, y los ragmticos ol'ticos de Eoma comartieron esta
conceci"n. La idea de que e.isten derechos del individuo fuera del -stado tiene
sus ra'ces en la filosof'a hel*nica de los estoicos #5anecio y :icer"n&: la ley
natural, la raz"n, la igualdad y la dignidad del hombre son valores que estn or
encima del -stado y fuera de su alcance. Su segunda ra'z fue el entusiasmo
religioso de los rimeros cristianos, de insiraci"n igualmente )ud'o7hel*nica. -l
evangelio del hombre autodeterminado que se eleva or encima del -stado, y
hasta contra *l, recibi" su bautismo agano. Subsiguientemente, tras la victoria de
la Cglesia, el individualismo se sumergi" de nuevo en la e.clusividad de un orden
religioso que sab'a muy bien or qu* se llamaba 3cat"lico4.
La libertad del ciudadano, en su sentido actual, hace su rimera aarici"n en las
constituciones antifeudalistas y en el orden social de las :iudades7-stado
medievales en Ctalia y en el norte y occidente de -uroa; su reconocimiento
comleto fracas", sin embargo, a causa de las organizaciones cororativas de los
gremios. Aras haber ca'do en olvido durante siglos en un mundo dividido entre
cristianos e infieles, la idea de autodeterminaci"n religiosa surgi" nuevamente en
la rebeli"n rotestante contra el totalitarismo de la Cglesia. 5rimero aareci" en la
doctrina de los husitas y ms tarde #en las convincentes formulaciones de los
monarc"macos& en la teor'a del derecho de resistencia contra el monoolio de una
+nica fe verdadera. La doctrina rotestante revolucionaria tuvo, necesariamente,
que descubrir las ra'ces del individualismo secular cuando roclam" el derecho d*
resistencia frente al oder ol'tico ilegal.
$,,
Due, sin embargo, la revoluci"n
uritana la que en su lucha contra el desotismo religioso de los -stuardos y
fomentada or la tradici"n del common la$, llev" el derecho de autodeterminaci"n
religiosa a la realidad ol'tica y a su triunfo hist"rico en la formulaci"n legal de las
libertades individuales en la Glorious 4eolution5
MKS
<esde entonces se unieron las dos ra'ces, el constitucionalismo y las libertades
individuales, naciendo de ambas el oderoso rbol del moderno -stado
democrtico constitucional. -l haber roducido esta uni"n es el m*rito inmortal
de la teor'a ol'tica de la Clustraci"n. :on la racionalizaci"n de las ideas del
derecho natural y del contrato social, la Clustraci"n cre" la )ustificaci"n filos"fica
que elev" ol'ticamente a la clase media. 5ara LocIe, que hab'a resenciado
/44
6o9re el dere*?o de re-i-,e+*ia *o+,ra u+a au,oridad ilegal, vid/ #O6E7$ BART$^'E5Y @ 7A8' D8E;, Trait( du droit
constituticnnel (7ar<-, 19!, pAg. /4. @ --. E- *urio-o -eKalar Hue de-de -ie)pre el i+,er=- de la ,eor<a Nur<di*a ale)a+a por
el dere*?o de re-i-,e+*ia ?a -ido )A- i+,e+-o Hue e+ +i+gF+ o,ro lugar, vid/, por eNe)plo, MR(T; %ERN, 1ottesgnadentum und
Piderstandsrecht ('eipIig, 191.!0 %8RT 4O';ENDORMM, Staatsrecht und ?aturrecht in der -ehre vom Piderstandsrecht des
.ol;es gegen rechtswidrige 5usN!ung der Staatsgewalt (Bre-lau, 1912!, lo- re*ie+,e- ,ra9aNo- de $ERBERT.:ON BORC$, :!rig;eit
und Piderstand (Te9i+ge+, 19.4! @ %AR' $EY'AND, Das Piderstandsrecht des .ol;es gegen verfassungswidrige 5usN!ung der
Staatsgewalt im neunen deutschen .erfassungsrecht (Mra+kfur,, 19.0!.
Co)o rea**i1+ *o+,ra la ilegalidad del Ter*er Rei*?, u+a -erie de Co+-,i,u*io+e- de lo- -3nder ale)a+e- ,ra- 194. ?a+
re*ogido eGpre-a)e+,e el dere*?o de re-i-,e+*ia e+ -u- *a,Alogo- de Dere*?o- Mu+da)e+,ale-, por eNe)plo" $e--e+
(Co+-,i,u*i1+ de 1942!, ar,<*ulo 14C0 Bre)e+ (194C!, ar,<*ulo 19 @ L9a-,a+,e eG,raKa)e+,eL la )ar*a de Bra+de)9urgo e+
Ale)a+ia orie+,al (Co+-,i,u*i1+ de 194C!, ar,<*ulo 2.
/4.
$a9ea- Corpu- A*,, 12C9 (1 Car. ((, *. /! Bill of Rig?,-, 1233 (1 4ill. ((l_, -e--, /, *. /!0 A*, of 6e,,le)e+,, 1C00 (1/
] 1 4ill. (((, *. /
Karl Loewenstein
c"mo la aristocracia $hig hab'a usado las libertades individuales como ariete
contra la rerrogativa real, el centro de los derechos individuales yac'a en la
rotecci"n de la roiedad. Sin embargo, Eousseau elev" la libertad, creada y
garantizada or la voluntad general, a valor suremo. -n constante lucha ara
intentar suerar la antinomia entre la sociedad y el individuo, Eousseau no
encontr" en su sistema totalitario de la voluntad general ning+n lugar ara las
libertades individuales, y areci" hab*rsele escaado comletamente que la
libertad ser'a aniquilada radicalmente cuando el todooderoso Leviatn de
9obbes fuese sustituido or la no menos des"tica voluntad general, incaaz de
tolerar la oosici"n.
$,8
Fontesquieu, mucho ms ragmtico, integr", or medio de
su 3searaci"n de oderes4, la idea de la libertad en el roceso mismo del oder
ol'tico:
$,=
la libertad est s"lo asegurada cuando los diversos detentadores del
oder a los que estn asignadas searadamente funciones estatales se
limitan, se restringen mutua y rec'rocamente. 5ero tamoco en *l se uede
encontrar la ms breve referencia a las libertades individuales reconocidas or el
-stado e inaccesibles a su oder. :on todo, el credo de LocIe encontr" su
encarnaci"n duradera en los grandes documentos de la Eevoluci"n americana: la
<eclaraci"n de Cndeendencia y las bills of rights en las :onstituciones de la
?ni"n y de los -stados miembros. Las ideas de Fontesquieu y de Eousseau
adquirieron forma com+n en la <eclaraci"n francesa de los derechos del hombre,
cuyo art'culo 08 reza: 3Aoute soci*t* dans laquelle la garantie des droits nZest
as assur*, ni la s*aration des ouvoirs determin*e, nZa oint de constitution.4
<esde entonces hasta nuestros d'as, las garant'as de los derechos fundamentales
ertenecen a la esencia del -stado democrtico constitucional e infunden la
ideolog'a liberal democrtica en las constituciones de los siglos LCL y LL. La
trilog'a clsica de las libertades individuales cubr'a comletamente las creencias
religiosas, las necesidades econ"micas y los ob)etivos ol'ticos de la clase media
burguesa, que al rinciio de la Eevoluci"n Cndustrial se asentaban firmemente
en el oder. La libertad religiosa corresondi" al deseo del individuo de liberarse
de la tutela clerical y de la coacci"n sobre su conciencia. La santificaci"n del
derecho de roiedad y la libertad de contrato legitimaron el orden econ"mico
del laisse+ faire, rotegi*ndolo contra la intervenci"n estatal de tio mercantilista o
colectivista. La libertad ol'tica, finalmente, mostr" ser, en todas sus
manifestaciones condicionadas or la *oca, una arma +til contra las
reercusiones latentes de los rivilegios feudales y de la rerrogativa real, as'
como defensa frente a los gruos socialistas y oclocrticos que comet'an or el
oder ol'tico. -l catlogo clsico de las libertades civiles signific" el marco ideal
dentro del cual una clase dominante consciente de s' misma, social e
intelectualmente homog*nea, udo montar una estructura social en su roio
beneficio. Siendo, en s', s"lo el resultado de una situaci"n de intereses
determinada y condicionada temoralmente, el catlogo de los derechos
/42
8+a )ue-,ra )u@ ilu-,ra,iva de *1)o u+a =po*a de,er)i+ada puede i+fluir e+ el e+Nui*ia)ie+,o @ valora*i1+ de lo-
*lA-i*o- de la filo-of<a pol<,i*a e- la +ueva i+,erpre,a*i1+ de Rou--eau, *u@a *a9eIa de #a+o ,o,ali,aria e- re*o+o*ida ?o@0
*fr., por eNe)plo, #O$N 4. C$A75AN, 9ousseau, Totalitarian or -i!eral^ (Nueva York, 19.2!. 6i lo- ,e1ri*o- del fa-*i-)o @
del +a*io+al-o*iali-)o +o ?u9ie-e+ -ido ge+,e a )edio edu*ar ?u9ie-e+ podido ?a*er u+a verdadera )i+a de Rou--eau (@
,a)9i=+ de $o99e-!.
/4C
.id/ supra, pAg. .4 @ --
Karl Loewenstein
individuales e.igi" ;en el ambiente docente de Hohn Stuart Fill; su validez
universal como declogo de un buen orden social. -n lo sucesivo, ninguna
constituci"n od'a asirar a ser una verdadera constituci"n si no un'a la
regulaci"n de la estructura gubernamental con el catlogo de las libertades
clsicas. -l -stado constitucional se identific" con la acetaci"n de los derechos
fundamentales clsicos or los destinatarios y los detentadores del oder. La
victoria al nivel mundial culmin" en la <eclaraci"n universal de los derechos del
hombre or las 2aciones ?nidas #0@,>&. #%@$7%@6&
4IOLACIONES A LAS LIBERTADES INDI4IDUALES
5ero cuando el constitucionalismo, que hab'a surgido en el ambiente del
caitalismo burgu*s occidental, fue imlantado en -stados que carec'an tanto de
la tradici"n esiritual de Nccidente, como de una clase media llena de
asiraciones, el catlogo clsico de las libertades individuales se vio sometido a un
roceso de erosi"n que no es diferente al retroceso del federalismo, aquel otro
instrumento de control vertical en el roceso del oder. 2o s"lo los reg'menes
autocrticos niegan el reconocimiento a las libertades individuales, con el
argumento de que tales mbitos inaccesibles a los detentadores del oder ser'an
incomatibles con el e)ercicio concentrado del oder, sino que tambi*n en el
-stado democrtico constitucional se han roducido serios conflictos entre el
imulso del hombre a desarrollar libremente su ersonalidad y las necesidades de
una e.istencia colectiva. -l conflicto entre la libertad individual y la seguridad
estatal se ha acentuado considerablemente en nuestro tiemo, dado el contraste
ideol"gico que ha dividido al mundo en dos camos hostiles.
-l ataque contra los derechos fundamentales clsicos se lleva a cabo en cuatro
frentes: 0. Los derechos fundamentales estn limitados or las leyes; $. Los
nuevos derechos sociales y econ"micos estrechan su mbito de vigencia; %. 2o
son resetados en los -stados autoritarios y autocrticos, y ,. Sufren una
desvalorizaci"n en el roceso de un constante conflicto entre libertad y seguridad
en un mundo artido en dos.
Las restricciones legales a las libertades individuales56 Las libertades
fundamentales clsicas estn reconocidas en casi todo el mundo desde las
grandes revoluciones del siglo LMCCC, ero el grado de su reconocimiento de
hecho y de su observancia en la rctica es comletamente diferente seg+n los
-stados. Fucho deende ;de hecho, todo; de la forma y manera en que han
sido formulados en la constituci"n, esto es, si son absolutamente inviolables o
rigen tan s"lo 3en el marco de las leyes4. -n Jran Kreta!a no e.iste ning+n
roblema, ya que no e.iste :onstituci"n escrita; las garant'as de los derechos
fundamentales estn enraizadas en las convicciones )ur'dicas del common la$ y
los tribunales se encargan de su observancia, estando ermitidas tan s"lo
aquellas restricciones legales e.igidas or el orden +blico en tiemo de az o
situaciones de e.ceci"n. ?na situaci"n seme)ante e.isti" en Drancia ba)o la CCC
y CM Ee+blicas, donde los derechos fundamentales estaban considerados como
derecho suraconstitucional, rimando hasta sobre la :onstituci"n; esto no ha
cambiado nada en la M Ee+blica. -n los -stados ?nidos, or otra arte, las
Karl Loewenstein
libertades individuales estn garantizadas incondicionalmente en la
:onstituci"n, indeendientemente de que est*n estiuladas en la bill of rights
misma o en otro lugar de la :onstituci"n, esto es, en el cuadro de la estructura
gubernamental. La rimera enmienda es categ"rica: 3:ongress shall maIe no
law abridging the freedom of seech or of the ress...4 #el :ongreso no arobar
ninguna ley... que coarte la libertad de alabra y de rensa...&. 2o e.isten
e.ceciones ni reservas. Si el orden +blico o la seguridad nacional e.igen
limitaciones a su e)ercicio, la (upreme Court busca un equilibrio entre la
inalienabilidad de las libertades individuales y la legislaci"n del :ongreso
limitndolas.
$,>
?n camino muy usado es la f"rmula elaborada en los a!os veinte
or el )uez 9olmes
$,@
del eligro 3claro y resente4 :clear and present danger;J
esta t*cnica consiste en que las autoridades ;:ongreso, gobierno, olic'a,
tribunales; ueden intervenir legalmente en las libertades individuales
rotegidas constitucionalmente cuando una acci"n conduzca directamente a una
alteraci"n del orden +blico o a un eligro ara el -stado. La decisi"n sobre si
esta situaci"n se da en el caso concreto, no yace en el oder discrecional de la
autoridad que lleve a cabo la intervenci"n, sino que est sometida al e.amen y
control del tribunal, que buscar siemre un equilibrio entre la rotecci"n de las
libertades individuales y el inter*s +blico. 5or e)emlo: llamamientos a una
revoluci"n cuando est*n contenidos en un folleto imreso y, or lo tanto,
rotegidos or la libertad de e.resi"n, no ueden ser ob)etados, ya que no es de
suoner que el lector se sienta directamente incitado a llevar a cabo un acto de
violencia. 5ero si las mismas alabras estn ronunciadas ante una masa
fcilmente emocionable, ueden conducir directamente a una erturbaci"n del
orden +blico y de)ando, or lo tanto, de estar rotegidas or los derechos
fundamentales, sern il'citas. La decisi"n ser tomada siemre or un tribunal,
aun cuando el :ongreso, recientemente, ha incororado la f"rmula a la legislaci"n
en Cnternal Security #Fac:arran& /ct de 0@61 #8, Stat. @8=&. -n muchos a'ses
euroeos y en otras constituciones las libertades individuales, sin embargo,
estn garantizadas or la constituci"n ms formal que materialmente. Su validez
absoluta estar restringida or las clusulas limitativas, de forma que s"lo
odrn ser e)ercidas 3dentro de los l'mites de las leyes generales4, o bien estn
ermitidas e.ceciones 3a trav*s de una ley4 ;llamadas dichas e.ceciones
or la nueva teor'a constitucional alemana brechas :'urchbrechungen;;. -sta
rctica surgi" ya en tiemo de la <eclaraci"n francesa de los derechos del
hombre, lo que se uede aclarar hist"ricamente or el hecho de que ara *sta,
la ley era la racionalizaci"n cartesiana de la voluntad general. Fs tarde, esta
t*cnica fue considerada c"moda or los reg'menes monrquicos, obligados a
hacer concesiones a la resi"n democrtica de su tiemo ;siendo una
/43
8+ eNe)plo per,i+e+,e de la prA*,i*a legi-la,iva a)eri*a+a e- el ())u+i,@ A*, O, (23 6,a,. C4.!, Hue au,oriIa a lo-
,ri9u+ale- federale- a +egar a u+ ,e-,igo, 9aNo de,er)i+ada- *o+di*io+e-, la pro,e**i1+ *o+,ra la propia au,oa*u-a*i1+,
gara+,iIada i+*o+di*io+al)e+,e por la Hui+,a e+)ie+da. De e-,a )a+era -erA DperforadaE e+ algu+o- *a-o- -u valideI
ge+eral. E+ .llman v. =nited States (.0 8. 6. 4// c19.2d! la Supreme Court afir)1 la *o+-,i,u*io+alidad de di*?a le@. 6i+
e)9argo, lo- Nue*e- di-ide+,e- Dougla- @ Bla*k defe+diero+ la opi+i1+ 'op/ cit/ pAg. 440! Hue D,?e rig?, of -ile+*e *rea,ed
9@ ,?e Mif,? A)e+d)e+, i- 9e@o+d ,?e rea*? of Co+gre--E (el dere*?o de )a+,e+er el -ile+*io gara+,iIado por la Tui+,a
E+)ie+da e-,A fuera del al*a+*e del Co+gre-o!.
/49
'o- eNe)plo- *lA-i*o- -o+ Schenc; v. =nited States (/49 8. 6. 4C c1919d (NueI $ol)e-! @ Phitney v. California (/4C 8.
6. .C c19/Cd! (NueI Bra+de-!.
Karl Loewenstein
e.ceci"n digna de atenci"n la influyente :arta belga de 0>%0;, y mantuvo su
utilidad en todos los -stados que rodigaron la democracia en dosis bien
administradas. -l resultado fue que, si bien e.ternamente brillaba el orgulloso
escudo de los inviolables derechos fundamentales, el legislador ;y con su
autorizaci"n la censura y la olic'a; enetraban or la uerta trasera en las
zonas rotegidas. /un cuando e.ist'a un control )udicial, no suon'a esto ninguna
ayuda, ya que la :onstituci"n misma hab'a autorizado estas intervenciones
legales. La rotecci"n de las libertades fundamentales deend'a, as', ues, de la
buena voluntad y de la autolimitaci"n de los detentadores del oder, lo que en
realidad significaba una d*bil rotecci"n. Los mismos -stados que contaban, or
otra arte, con una comleta estructura de -stado de derecho, se satisfac'an
con estas garant'as, ms o menos h'bridas, de los derechos fundamentales. La
Ee+blica de Veimar es un e)emlo se!alado.
$61
La Ley Dundamental de Konn ha sacado las consecuencias de su amarga
e.eriencia y ha uesto gran esfuerzo en reducir a un m'nimo las limitaciones que
un legislador uede imoner a la validez y al e)ercicio de los derechos
fundamentales, ero no se ha odido searar radicalmente de su enraizada
tradici"n. :on ayuda de diferentes t*cnicas se ha hecho un intento digno de
reconocimiento ara conseguir la cuadratura del c'rculo: el gobierno ya no uede
surimir los derechos fundamentales en situaciones de e.ceci"n; determinados
derechos fundamentales son absolutamente inviolables, aun ara una enmienda
constitucional #art. =@, ar. %&; toda ley que limite cualquier derecho fundamental
tendr que nombrar, e.resamente, el derecho fundamental afectado y su
art'culo #art. 0@, rrafo 0&; en ning+n caso odr ser infringido el contenido
esencial :Pesensgehalt; de un derecho fundamental #art. 0@, ar. $&.
$60
-stas
regulaciones son, ciertamente, una me)ora en relaci"n con Veimar, ero habr
que eserar a una situaci"n de crisis ara ver si queda robada su eficacia. La
seguridad de las libertades fundamentales se basa tan s"lo en el es'ritu del
ueblo y no en el de las leyes.
Los derechos sociales( econmicos y culturales
:ediendo a la resi"n creciente y ara evitar una violenta e.losi"n, el caitalismo
de libre emresa se vio obligado a acceder aso a aso a las eticiones de las
masas ara una me)ora econ"mica y de una )usticia social. La lucha dura desde
hace una generaci"n. /ctualmente, desde la mitad del siglo LL, el resultado es
que el -stado ha asumido la funci"n de lanificar, regular, dirigir, controlar y
suervisar la vida socioecon"mica. -n todos los -stados industriales han sido
creados nuevos servicios +blicos, restaciones administrativas, un -stado de
bienestar o bien formas aro.imadas a *ste.
-n el curso de esta tremenda transformaci"n, el control estatal sobre la vida social
y econ"mica ha adquirido tales roorciones que se uede comarar con el ael
/.0
Ya e+ 19/ el au,or lla)1 la a,e+*i1+ eGpre-a)e+,e -o9re lo- defe*,o- de la- prA*,i*a- de e+)ie+da *o+-,i,u*io+al
9aNo 4ei)ar, @ -o9re la +e*e-idad de u+a )eNora, eGigida por el E-,ado de dere*?o, e+ la ,=*+i*a de e+)ie+da
*o+-,i,u*io+al" vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N, Erscheinungsformen der .erfass3ngsanderung (Tu9i+ga, 19/!.
/.1
Cfr. la eGpo-i*i1+ de T$EODOR 5A8N;, Deutsches Staatsrecht (..
a
ed., 5u+i*?, 19.2!, pAg. 101 @ --. No -orpre+de, por lo
,a+,o, Hue el ar,<*ulo 19 -e ?a@a *o+ver,ido e+ el pu+,o *a+de+,e de la- *o+,rover-ia- Nudi*iale- @ ,e1ri*a-.
Karl Loewenstein
que )ug" en la *oca del mercantilismo, suerndolo a+n en amlitud y
rofundidad. Las intervenciones de la autoridad +blica en la vida rivada de los
ciudadanos se han elevado a un grado m.imo, en lugar de limitarse a un m'nimo,
como quer'a el caitalismo clsico del laisse+ faire5 La distribuci"n ms igualitaria
de la riqueza y de la renta nacional ha influido rofundamente en el alcance y en
la imortancia de las libertades individuales clsicas. Las intervenciones
gubernamentales en el roceso econ"mico y la reglamentaci"n estatal de los nego7
cios y de las emresas han limitado la libertad de contrato
$6$
e incluso el
recinto ms sacrosanto del liberalismo clsico, la ilimitada disosici"n de la
roiedad.
Si en el individualismo clsico, el -stado era el enemigo contra el que hab'a que
defender las zonas rotegidas de la autonom'a rivada, ba)o la nueva filosof'a
social el -stado se ha convertido en el amigo que est obligado a satisfacer las
necesidades colectivas de la comunidad. -l colectivismo ha de)ado de ser el
monoolio de la doctrina socialista y ha de)ado tambi*n de ser incomatible con
el individualismo. -l colectivismo y el individualismo viven en la sociedad,
actualmente, lado a lado y frecuentemente en lena concordia. -ste cambio
solamente se ha odido roducir a costa de la inviolabilidad de las libertades
individuales. Ka)o la resi"n de la sociedad tecnol"gica de masas, est
desaareciendo, asimismo, otro control vertical en el roceso del oder y, con
ello, tambi*n otra barrera contra el Leviatn.
-l resultado visible de este roceso es que las e.igencias de una mayor seguridad
econ"mica y )usticia social quedan concretadas en los derechos fundamentales de
contenido social y econ"mico.
$6%
-stos nuevos 3derechos 3fundamentales se
diferencian esencialmente de los recogidos or el antiguo catlogo liberal. 2o
estn destinados a garantizar la libertad frente al -stado y la rotecci"n contra el
-stado, sino que son retensiones del individuo o del gruo colectivo ante el
-stado. -l -stado tiene, rimero, que actuar ara satisfacer estos derechos
fundamentales. 2o son derechos en el sentido )ur'dico, ya que no ueden ser
e.igidos )udicialmente del -stado, antes de que no hayan sido institucionalizados
or una acci"n estatal.
:omo ostulados e.resamente formulados, los derechos fundamentales
socioecon"micos no son absolutamente nuevos: algunos de ellos, como el derecho
al traba)o, fueron recogidos en la :onstituci"n francesa de 0=@% y 0>,>. 5ero es
s"lo en nuestro siglo, tras la rimera y, en mayor grado todav'a, tras la segunda
guerra mundial, cuando se han convertido en el equia)e estndar del
constitucionalismo. Dueron roclamados or rimera vez, en la :onstituci"n
me.icana de 0@0=, que con un alto salto se ahorr" todo el camino ara
realizarlos: todas las riquezas naturales fueron nacionalizadas y el -stado asumi"
/./
6o9re la- li)i,a*io+e- ,odav<a )A- a)plia- a la li9er,ad de *o+,ra,o a ,rav=- e lo- grupo- plurali-,a-, vid/ infra, pAg.
49 @ --
/.
E-,a )a,eria e+ -< e+*ue+,ra po*o i+,er=- e+ lo- E-,ado- 8+ido-. 7ara u+a eGpo-i*i1+ eG,ra+Nera, vid/ MRANCO(6
6C$A''ER, De la charit( priv(e au) droits (conomiues et sociau) (7ar<-, 19.0!0 B. 5lR%lNEO&8ET;^:(TC$, -es
Constitutions europ(ennes (7ar<-, 19.1!, vol. (, pAg. 140 @ --.0 &EOR&E6 &8R:(TC$, -a D(claration des droits ociau) (7ar<-,
1944!. 'a eGplo-i1+ )A- )oder+a @ )A- profu+da -e e+*ue+,ra e+ el vol. . de la o9ra )o+u)e+,al de 6E&8NDO :. '(NARE6
T8(NTANA, Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional 5rgentino y Comparado (Bue+o- Aire-, 19.2!.
Karl Loewenstein
comletamente, or lo menos en el ael, la resonsabilidad social ara
garantizar una digna e.istencia a cada uno de sus ciudadanos. La :onstituci"n de
Veimar contribuy" esencialmente a oularizar y e.tender los derechos sociales;
su catlogo de derechos fundamentales es una curiosa mezcla entre un
colectivismo moderno y un liberalismo clsico.
/ctualmente, entre los t'icos derechos sociales se encuentran el derecho al
traba)o y a la rotecci"n en el caso de desemleo, salarios m'nimos, n+mero
m.imo de horas de traba)o, vacaciones agadas, suficiente tiemo ara el
descanso, el derecho de formar sindicatos, el derecho a una me)ora del nivel
social recibiendo una vivienda adecuada, acceso de todos a las instituciones de
ense!anza, inclusive a la ense!anza suerior y, finalmente, ese comle)o que se
conoce como legislaci"n social y que comrende la rotecci"n en caso de
accidente de traba)o, asistencia a la ve)ez, a la maternidad y beneficios ara
familias numerosas. Aodo esto son ahora instituciones bien conocidas del -stado
del bienestar. Ka)o las recientes constituciones, la italiana es, osiblemente, la que
resenta un catlogo ms amlio de derechos sociales y econ"micos #arts. $@7,=&.
-n un momento en el que su reconocimiento universal hab'a alcanzado su unto
m.imo, los derechos fundamentales clsicos han encontrado en los derechos
sociales unos cometidores con mucha ms resonancia emocional en la masa y
cuya realizaci"n conduce necesariamente a minar y a restringir las clsicas
libertades de roiedad y de contrato. La transformaci"n queda ilustrada con toda
claridad si se tiene en cuenta el ael que )uega la imosici"n fiscal estatal en la
nueva distribuci"n de la renta y en las inversiones estatales ara realizar los
derechos sociales. -n los -stados avanzados t*cnicamente, una gran arte de la
nueva filosof'a de los derechos sociales y econ"micos se ha concretado en la
legislaci"n ositiva. -n cambio, estos derechos ermanecen frecuentemente en
muchos a'ses subdesarrollados, y ermanecen durante largo tiemo, como meros
lanes nominales ara el futuro, hasta que las condiciones socioecon"micas de la
sociedad estatal ermitan su alicaci"n. 5ero aun all' donde los derechos sociales
tienen que eserar hasta que se hayan dado los necesarios requisitos, cumlen
un ob)etivo: ara los detentadores del oder son el est'mulo que les imulsar a
su realizaci"n y ara los destinatarios del oder significar la eseranza de que un
d'a uedan ser llevados a cabo. #%@>7,1$&
Las libertades individuales y la autocracia
<esde la rimera guerra mundial, y todav'a en mayor grado tras la segunda,
vastos territorios con ms de un tercio de la oblaci"n mundial han ca'do ba)o el
dominio de la autocracia. Las dos rinciales variantes de la autocracia
contemornea, el fascismo y el comunismo, adotan una actitud diferente frente
a los derechos fundamentales. La 3ideolog'a4 del r*gimen fascista en sus
diferentes formas ;si es que se uede designar con este t*rmino su
)ustificaci"n oortunista de un nudo oder; es de *lite, antiliberal y
antiintelectual. Las libertades individuales fueron surimidas de forma brutal con
el fin de evitar cualquier eligro ara el monoolio del oder de la camarilla
dominante. / la genuina tiran'a ol'tica no le queda otra elecci"n que cerrar el
Karl Loewenstein
circuito del oder y mantenerlo ermanentemente cerrado, o erder el oder.
$6,
-l artido +nico es la absoluta negaci"n de la libertad ol'tica. -n )usticia debe
ser reconocido que algunos reg'menes fascistas se esforzaron en conseguir
beneficios sociales ara la clase traba)adora con el +nico ob)etivo de e.tender la
base de su oder. La actitud del mar.ismo en la ?.E.S.S. y en las llamadas
democracias oulares frente a los derechos fundamentales es comletamente
diferente. 5or lo ronto, todos los te.tos constitucionales en el mbito sovi*tico
contienen e.tensas declaraciones de derechos fundamentales de los ciudadanos
que, significativamente, estn acoma!adas de disosiciones sobre los deberes
de los ciudadanos ante el -stado y la comunidad. -n segundo lugar, las
libertades individuales civiles en el sentido clsico son s"lo citadas sumariamente
#art. 0$%& or la :onstituci"n de la ?.E.S.S. y estn eclisadas or los nuevos
derechos fundamentales sociales y econ"micos; *stos estn e.uestos con gran
detalle y en cada caso estn acoma!ados con consideraciones sobre la
actividad del -stado ara asegurar su realizaci"n. O en tercer lugar, las
garant'as de las libertades individuales roiamente dichas ;libertad de rensa,
de oini"n, de asociaci"n y de reuni"n; estn adornadas con la disosici"n
3goma4, seg+n la cual estos derechos estn garantizados 3de acuerdo con los
intereses de las clases traba)adoras4 y 3ara reforzar el sistema socialista4; esta
restricci"n abre las uertas a una intervenci"n estatal arbitraria, como la f"rmula
3derechos fundamentales seg+n lo establecido or la ley4 en Nccidente. La t*cnica
de las garant'as condicionadas ha sido coiada or la mayor arte de las
constituciones sat*lites #or e)emlo, art'culo 06 de la :onstituci"n h+ngara de
0@,@&. 5ara asegurar los derechos fundamentales, el -stado one a disosici"n
de la clase traba)adora y de sus organizaciones, 3los medios necesarios ara el
e)ercicio de estos derechos4 #art. 0$6 de la :onstituci"n de la ?.E.S.S.&. Ka)o esto
se comrende imrentas, stocIs de ael, edificios +blicos, calles, los medios de
telecomunicaci"n y otros seme)antes. -l acceso a estos medios ser negado a los
gruos sociales que el artido comunista ;designado con e.agerada modestia
or el art'culo 0$8 de la :onstituci"n como la 3vanguardia4 de la ideolog'a estatal
; desee e.cluir del roceso del oder. / esto hay que a!adir que el mbito del
autodominio individual est considerablemente cercenado or el orden econ"mico
en una econom'a dirigida, donde el caitalismo estatal reemlaza al caitalismo
del laisse+ faire occidental.
/arte de esto, la base ideol"gica y el ob)etivo funcional del fundamentalismo
liberal clsico han sufrido una amlia transformaci"n en la sociedad mar.ista.
$66
La
revoluci"n rusa redica y ractica el rimado de la colectividad sobre el individuo.
-n lugar de ser 3inalienables4 a la naturaleza humana, los derechos y las
libertades han sido rimero creados y garantizados or el orden socialista, y sern
interretados como obligaci"n del -stado frente a la masa traba)adora. Su
e.tensi"n y el grado de su realizaci"n se miden or los intereses del artido
comunista. La olic'a secreta se reocua de que no se desarrolle ninguna
oosici"n contra el r*gimen, aunque la cr'tica contra la acci"n de la administraci"n
/.4
6o9re la -i,ua*i1+ del i+dividuo 9aNo el +a*io+al-o*iali-)o, vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N, <itler>s 1ermany (4._ ed., Nueva York,
1940!, pAg-. 1.3 @ --., /0/ @ --.0 para el )i-)o pro9le)a e- el fa-*i-)o i,alia+o, vid/ ARNO'D #. ;8RC$ER e+ #a)e- T. 6?o,O>ell
(edi,or!, Continental 1ovenments and Politics (Nueva York, 1940!, pAg. /C0 @ -iguie+,e-.
/..
#8'( AN TO46TER, Political Power in the =/9/S/S/, @C@A+@CFA (Nueva York, 1943!, pAg-. /13 @ --., 410 @ --
Karl Loewenstein
sea tolerada y hasta fomentada. -l derecho ol'tico de sufragio se ha tornado en
una articiaci"n obligatoria de las masas en el roceso ol'tico dirigido or la
)erarqu'a del artido. -l mismo acto de elecci"n ha sufrido un cambio funcional
fundamental; en lugar de ser la realizaci"n de la autodeterminaci"n ol'tica del
individuo que escoge a su gobernante, se ha convertido en la manifestaci"n
documental +blica de la voluntad colectiva, sostenedora del r*gimen. Drente al
aarato del oder estatal, todos los derechos fundamentales roclamados or las
constituciones son de naturaleza uramente semntica. -sto vale, or lo menos,
ara el er'odo anterior al roceso de desestalinizaci"n. (uiz la menos
er)udicada es la autodeterminaci"n religiosa. La intolerancia religiosa se
encuentra tambi*n, or otra arte, en los reg'menes autoritarios de Nccidente;
or e)emlo, en :olombia e.isti" una declarada hostilidad contra el
rotestantismo.
Fedidos con las normas occidentales, los derechos fundamentales clsicos estn
comletamente negados en el mbito sovi*tico. 9ay que constatar, sin embargo, que
Eusia carece de tradici"n en lo que resecta a las libertades individuales; que la
econom'a reglamentada monol'ticamente ;en la que ostensiblemente no e.iste
ninguna formaci"n no estatal de gruos luralistas; ha conseguido ara las masas
una mayor seguridad econ"mica y un nivel de vida ms alto que el de sus adres, y
que la igualdad de chances ara rogresar or sus roios medios y ara adquirir
restigio social ueden comensar absolutamente de la ausencia de libertades
individuales en el sentido occidental. -n la actualidad, no se uede )uzgar si la
negaci"n de los derechos fundamentales ser un rasgo esencial ermanente en el
orden social sovi*tico. #,1$7,1,&
La crisis de las libertades individuales en la democracia constitucional
$l dilema5 ;Aal como quer'an sus rofetas, las ideolog'as totalitarias del resente
se han convertido en verdaderas religiones ol'ticas imulsadas or movimientos
organizados de masas ba)o la direcci"n de t*cnicos de la ol'tica, que han crecido
en el ambiente de la moderna sociedad tecnol"gica y estn entrenados en la
ciencia de la sicolog'a de masas. 5ara imonerse, el nuevo evangelio tendr que
comlacer las ansias y los deseos de la masa, adular sus instintos ara llegar de
esta forma a dominarla. :omo todas las religiones, el credo totalitario es or su
naturaleza misionero, suranacional y mundial. -l fascismo como el comunismo son
dos creencias, con una esecie de fanatismo religioso, convencidas de tener que
e.tenderse a todos los otros ueblos. /mbos movimientos usan las mismas
t*cnicas ara aoderarse finalmente del oder: cuando el ataque frontal violento
contra el orden democrtico constitucional no se imone inmediatamente, se infiltran
en el aarato estatal, enetrando en la estructura social, minando y socavando el
ob)etivo hasta que la toma 3legal4 del oder est* madura. :on el fin de crear una
base amlia ara el asalto final, se usarn los medios leg'timos de la democracia
constitucional ;roaganda, organizaci"n de artidos, elecciones;. -l secreto del
*.ito del totalitarismo es que ha intentado batir a la democracia con sus roias
reglas de )uego. Siemre y cuando en el orden social occidental rein" unanimidad
sobre los fundamentos esirituales de su e.istencia, el roceso del oder udo
discurrir or el camino de la libre cometencia entre las fuerzas sociales luchando
Karl Loewenstein
or el oder en un circuito abierto de ideolog'as. 5ero desde entonces han cambiado
fundamentalmente los ob)etivos de ciertas tendencias ol'ticas y las t*cnicas
emleadas ara su realizaci"n: los gruos totalitarios estn disuestos a de)ar valer
las instituciones democrticas hasta haber alcanzado el oder con su ayuda; tras
esto, el circuito se cerrar ara siemre. -n el intento de enfrentarse contra la
amenaza totalitaria a sus roios valores y e.istencia, el -stado democrtico
constitucional se ve confrontado con el mayor dilema desde su imlantaci"n. Si se
decide a usar fuego contra fuego y a negar a los agitadores totalitarios el uso de las
libertades democrticas ara evitar la destrucci"n +ltima de toda libertad, actuar
recisamente en contra de los rinciios de la libertad y de la igualdad sobre los que
*l mismo est basado. Si, or otra arte, se mantiene firme en sus verdades
fundamentales democrticas aun en beneficio de sus enemigos declarados, one en
)uego su roia e.istencia. #,1,7,16&
La defensa del $stado democr4tico. D Aeniendo bien resente el estigia terrent de
la d*bil caitulaci"n de Ctalia y /lemania frente al totalitarismo, la democracia se
decidi" finalmente ara autodefenderse a ser militante. 5ero en el camino ara
realizar esta decisi"n se encontraban las libertades individuales. /l rinciio de los
a!os treinta, aareci" en los c"digos de muchos -stados democrticos un verdadero
muestrario de limitaciones de los derechos fundamentales ba)o la designaci"n
3legislaci"n ara la defensa del -stado4, dirigida contra ersonas y gruos que
roclamaban y racticaban la ideolog'a totalitaria.
$68
-l nuevo t*rmino 3subersivo4
alicado a ideolog'as, y a los artidos y a los gruos que las romueven, hace su
aarici"n en el vocabulario ol'tico. -n las +ltimas d*cadas este conceto, limitado en
un rinciio a casos aislados de un violento no conformismo, se ha convertido en un
elemento ermanente del reertorio ol'tico, tanto de la democracia constitucional
como de otros sistemas ol'ticos.
-sta legislaci"n restrictiva y reresiva se refiere a la totalidad del roceso ol'tico: la
formaci"n de la oini"n +blica y la roaganda, organizaci"n de gruos y
asociaciones, reuniones +blicas y demostraciones, la articiaci"n en el roceso
electoral, el acceso a los cargos +blicos y hasta la nacionalidad. Aras la rimera
guerra mundial estas medidas legislativas estaban dirigidas en rimera l'nea contra el
eligro de una agresi"n fascista. Drecuentemente, fueron alicadas sin mucho vigor
y convicci"n or las autoridades encargadas de hacerlo, ya que el fascismo
satisface rimariamente los aetitos de las clases roietarias y el aoyo de la
masa ser tan s"lo un medio ara llegar al fin. Aras haber sido derrotado ;or
el tiemo resente; el fascismo, en la segunda guerra mundial, la actitud de
defensa fue dirigida ahora contra el comunismo.
$6=
-n rimer lugar, el arlamento
/.2
Dura+,e )A- de vei+,e aKo- el au,or ?a dedi*ado gra+ par,e de -u ,ra9aNo *ie+,<fi*o a e-,a *r<,i*a *ue-,i1+. Cfr. por
eNe)plo, %AR' 'OE4EN6TE(N, D5ili,a+, De)o*ra*@ a+d Mu+da)e+,al Rig?,-E, e+ 5merican Political Science 9eview,
QQQ(i _19C!, pAg-. 412 @ --., 23 @ --.0 -e Contr`le l(gislatif de l>e)tremisme politiue dansSes d(mocraties europ(ennes
(7ar<-, 193!0 (u+a ver-i1+ a)eri*a+a de e-,a i+ve-,iga*i1+ ?a -ido pu9li*ada e+ Colum!ia -aw 9eview c19Cd, pAg-. 291 @
--., C/. @ --.!0 v. ,a)9i=+ ADO'M 6C$ON%E (edi,or!, Die strafrechtlichen Staatsschut"!estimmungen des 5uslandes (Bo++,
19.!0 7(ERRE A. 7A7ADO6, -e d(lite politiue (&i+e9ra, 19.4!. 8+a eG,e+-a i+ve-,iga*i1+ -o9re (9eroa)=ri*a 9aNo la
dire**i1+ del au,or ?a -ido pu9li*ada *o+ el ,<,ulo -a legislaci$n para la defensa poltica en las repT!licas americanas (/
vol-.!, 5o+,evideo, Co+-ul,a,ive e)erge+*@ Co))i,,ee for 7oli,i*al Defe+-e (5o+,evideo, 194C!.
/.C
De-gra*iada)e+,e, +o ?a -ido e)pre+dida u+a a)plia i+ve-,iga*i1+ -o9re la legi-la*i1+ para la defe+-a del E-,ado
*o+,ra el *o)u+i-)o, paralela a lo- ,ra9aNo- )e+*io+ado- e+ la +o,a a+,erior
Karl Loewenstein
emiti" la necesaria legislaci"n ara la defensa del -stado que ser'a alicada en
su caso or los tribunales. Eecientemente, las mismas constituciones
$6>
contienen
el anatema de las ideolog'as subversivas o lo que la mayor'a dominante considera
como tal, con el fin de evitar cualquier duda sobre la constitucionalidad de estas
medidas de rohibici"n. Las t*cnicas de rohibici"n cambian considerablemente y
se e.tienden desde el establecimiento de criterios generales sobre el carcter
subversivo de una ideolog'a hasta designar los gruos esec'ficos. Los -stados
cat"licos onen esecial inter*s en roscribir al comunismo. La intensidad de las
medidas restrictivas cambian de -stado a -stado de acuerdo con el eligro
otencial al que se cree e.uesta la sociedad estatal. 5ara aclarar esta
situaci"n de hecho, uede hacerse una referencia a las medidas ara la lucha
contra los artidos subversivos y, or lo tanto, 3anticonstitucionales4 insertadas
en la Ley Dundamental de la Ee+blica Dderal /lemana ;gato escaldado, del
agua fr'a huye;. 5ara la formaci"n de artidos ol'ticos no e.iste ninguna
limitaci"n, ero su orden interno tiene que estar de acuerdo con los rinciios
democrticos: el liderazgo del artido surgir de las elecciones habidas entre los
miembros del artido #art. $0, ar. 0, frase $&. Los artidos que 3or sus ob)etivos
o or la conducta de sus artidarios tiendan a erturbar o a eliminar el orden
fundamental liberal democrtico4, son anticonstitucionales. Sobre la cuesti"n de
anticonstitucionalidad decidir el Aribunal :onstitucional Dederal #art'culo $0, ar.
$&.
$6@
La Ley Dundamental, que est aqu' evidentemente influenciada or el
art'culo %1 de la <eclaraci"n universal de los derechos humanos de las 2aciones
?nidas, estiula adems #art. 0>& que cualquiera que abuse de los derechos
fundamentales ara combatir el orden fundamental liberal democrtico,
erder estos derechos. Aanto la *rdida como la amlitud de *sta tendr
que ser ronunciada or el Aribunal :onstitucional Dederal.
$81
$l conflicto entre la libertad y la seguridad del $stado5
-l dilema entre la libertad democrtica y la seguridad del -stado no es, en
absoluto, inaccesible a una soluci"n racional y democrticamente )usta, tal como
a rimera vista uede arecer. Aodos los articiantes en el roceso ol'tico
tienen que someterse a determinadas leyes generales. Aiene que establecerse
una searaci"n estricta entre las meras oiniones ol'ticas, que deben ser libres,
y las situaciones de hecho y conductas basadas ostensiblemente en la ilegalidad y
en la violencia, que odrn y debern ser sometidas y rerimidas or el oder de
la ley, al haber sido rohibidas legalmente. :ualquier -stado organizado disone
de leyes enales que son los medios leg'timos ara defender al -stado y roteger
al orden +blico frente a estas acciones almariamente ilegales. / la luz d* las
m+ltiles e.eriencias de los +ltimos treinta a!os, no de)ar de insistirse
/.3
ENe)plo- -o+" 'e@ Mu+da)e+,al de. Bo++, ar,. /1, pArr. /0 Bra-il, Co+-,i,u*i1+ de 1942, ar,. 141, +F). 10 8rugua@,
Co+-,i,u*i1+ de 19./, ar,. 30, +F). 130 7erF, Co+-,i,u*i1+ de 19, ar,. .0 (,alia, Co+-,i,u*i1+ de 1942. Di-po-i*io+e-
,ra+-i,oria-, Q(( (dirigida- e-pe*ial)e+,e *o+,ra el 7ar,ido Ma-*i-,a!.
/.9
'a regula*i1+ ?a -ido *opiada *a-i li,eral)e+,e por la Co+-,i,u*i1+ de Co-,a Ri*a e+ 1949, ar,. 93, pArr. /, *o+ la
difere+*ia de Hue la pro?i9i*i1+, propue-,a por el Tri9u+al Ele*,oral 6upre)o, ,e+drA Hue -er apro9ada *o+ u+a )a@or<a
de do- ,er*io- por la A-a)9lea legi-la,iva
/20
Di-po-i*io+e- -e)eNa+,e- @ au+ ,odav<a )A- re-,ri*,iva- -e e+*ue+,ra+ e+ algu+a- Co+-,i,u*io+e- de lo- -3nder, vid/
pAg. 4030 *fr., por eNe)plo, Bad=+, Co+-,i,u*i1+ de 194C, ar,. 1/40 7ala,i+ado del R?i+, Co+-,i,u*i1+ de 194C, ar,. 10 -e
e+*ue+,ra+ ,a)9i=+ e+ algu+a- *o+-,i,u*io+e- de la Io+a orie+,al, por eNe)plo, 5e*kle)9urgo (194C!, ar,-. C @ 990 5ar*a
de Bra+de)9urgo (194C!, ar,. 3.
Karl Loewenstein
suficientemente en el hecho de que hasta hoy ninguna ideolog'a totalitaria o
movimiento subversivo ha alcanzado el oder a trav*s de medios leg'timos, esto
es, sin utilizar la violencia, siemre y cuando los detentadores leg'timos del
oder, que dison'an del aarato coactivo del -stado, tuviesen el deseo y la
voluntad de evitarlo. ?na defensa, con osibilidades de *.ito, del -stado
democrtico constitucional suone, evidentemente, que las autoridades de
e)ecuci"n del oder estatal ;la olic'a, fuerzas armadas, tribunales y
funcionariado; sean fieles al -stado y no est*n tan corromidas ara favorecer
ellas mismas el asalto totalitario, como ocurri" en Ctalia y en Veimar.
2ecesariamente, la conducta ol'tica de los miembros de estas instituciones
+blicas tiene que estar sometida a las mayores e.igencias, y su libertad de
acci"n ol'tica tiene que estar ms limitada que la de la oblaci"n en general.
5ero estos comlicados y dif'ciles roblemas, as' como un e.amen de los delitos
de omisi"n de la Ctalia refascista y de la /lemania renazi, yacen fuera del marco
de esta e.osici"n. /l roscribir una oini"n ol'tica como tal, sin onderar y
medir si efectivamente e.iste un eligro alable y real ara la sociedad estatal,
el -stado democrtico constitucional se diferencia tan s"lo gradualmente de la
autocracia con su c'rculo cerrado del oder. *ui mange du !ape en
meurt5:KT=6KT@;
La situacin de los derechos fundamentales en los a2ses occidentales5 ;
/qu' se uede hacer tan s"lo una e.ceci"n sumaria de en qu* medida los
derechos fundamentales y, en esecial, la libertad ol'tica ha sido
verdaderamente resetada en los -stados libres de Nccidente durante las
+ltimas d*cadas.
$80
Los a'ses ms aroiados son Cnglaterra, K*lgica, los 5a'ses
Ka)os y los a'ses escandinavos, que han sido los menos e.uestos a sacrificar su
herencia liberal a ragmticas consideraciones del momento. Las e.eriencias de
la rotecci"n de los derechos fundamentales en los dominios ingleses son
diversas: satisfactorias en el :anad, con la e.ceci"n de (uebec dominada or
las )erarqu'as cat"licas, en 2ueva [elanda y tambi*n en /ustralia, que es uno de
los ocos a'ses que no osee ninguna bill of rightsJ :ommunist 5arty <issolution
/ct de 0@61 fue declarada invlida or la Nigh Court
M<M
, bien es cierto que ms or
su incomatibilidad con la estructura federal del a's que or una osible
violaci"n de la tradici"n liberal. -n el subsiguiente refer*ndum, la mayor'a,
tanto de los -stados como de los electores, rechaz" la enmienda constitucional
que hubiese otorgado al gobierno federal los lenos oderes necesarios #0@60&.
-n la ?ni"n Sudafricana, en cambio, no hay en absoluto derechos fundamentales
ara los enemigos del apartheid o ara aquellos que muestran comasi"n ara la
triste suerte de los negros. Seg+n la ley ara suresi"n del comunismo de 0@61,
cualquiera que haya sido declarado or el gobierno como comunista 3en el
sentido de la ley4, esto es, aun cuando en realidad no sea ning+n comunista,
/21
A9u+da+,e )a,erial -e e+*ue+,ra e+ do- ,ra9aNo- pu9li*ado- e+ -i!erty, E--a@ 7re-e+,ed ,o Ro9er, E. Cu-?)a+
(5il,1+ R. %o+vi,I @ Cli+,o+ Ro--i,er, edi,ore-! ((,?a*a, N. Y., 19.3!, la- *o+,ri9u*io+e- de ROBERT%. CARR, :!servations !y
an 5mecan on Engl i sh Ci vi l -i !ert i es, pAg. / j@ --. , @ 5AR( OE (NA8D ( , Pro!t ems of Iree dom in Post war Europe, @CFK+
@CKA, pAg. /.. @ --
/2/
5ustralian Communist Party v. Commonwealth (19.1!, C.'.R.0 v. ,a)9i=+ -eicester .fe!!, Communism and
Democracy in 5ustralia: 5 survey of the @CK@ 9eferendum (5el9our+e, 19.4!.
Karl Loewenstein
uede ser uesto ba)o vigilancia ol'tica y rivado rcticamente del goce de
todos los derechos fundamentales.
Drancia, que tiene la carga de un fuerte artido comunista, ha rescindido de
roscribir, sin ms rodeos, determinadas oiniones ol'ticas, ero los artidos de
la mayor'a dominante recurrieron a medidas discriminatorias a trav*s de las leyes
electorales.
$8%
Aras la liberaci"n, se trat" de evitar el resurgir de la venalidad y
corruci"n de la rensa confiscando todas las imrentas y editoriales de rensa,
y distribuy*ndolas, con fondos gubernamentales iniciales, entre eriodistas
robadamente democrticos. Sin embargo, la rensa no se ha mantenido libre
del control de los intereses financieros. -l eri"dico Le Gonde es una e.ceci"n, y
est e.uesto a la constante hostilidad or arte del gobierno.
$8,
/dems, la crisis
de /rgelia royecta sus sombras erturbadoras de la libertad, tambi*n sobre
Drancia. -n el a!o 0@6=, la /samblea 2acional otorg" al gabinete Kourges7
Faunoury, aunque con desagrado, lenos oderes eseciales ara los
deartamentos de /rgelia, que ermit'an tambi*n intervenciones en las libertades
civiles en la Drancia metroolitana. La rofunda alarma que esto rodu)o, tanto
en el interior como en el e.terior del a's, en el que en su tiemo hab'a nacido
la <eclaraci"n de los derechos del hombre, no ha sido en absoluto in)ustificada.
9an aumentado d'a a d'a las rohibiciones de eri"dicos que criticaban la guerra
o la ol'tica en /rgelia. 2adie uede rever el funesto ael que ueden )ugar las
actuales osibilidades legales ara limitar la libertad, si la M Ee+blica tiene que
navegar ba)o un tiemo tormentoso, tal como arece ser que ser el caso tras su
botadura sin fricciones.
Ka)o la nueva :onstituci"n italiana no uede ser declarado ilegal ning+n artido
ol'tico. ?na e.ceci"n s"lo e.iste; formar de nuevo el artido fascista est
rohibido, y, durante un er'odo de cinco a!os, los altos funcionarios del disuelto
artido fascista estuvieron sometidos a restricciones en el derecho de voto y en el
acceso a determinados cargos #disosiciones transitorias, LCC&. 2inguna de estas
disosiciones ha odido evitar, sin embargo, el nacimiento de un artido
neofascista #Fovimiento Sociale Ctaliano&..
-n la Ee+blica Dederal /lemana han sido rohibidos, or sentencia del Aribunal
:onstitucional Dederal
$86
en base a la autorizaci"n de la Ley Dundamental
#art'culo $0, rrafo $&, tanto el artido socialista del Eeich de tendencia nazi
/2
.id/ Supra, pAg.4/
/24
.id/, la *ar,a del profe-or E(NA8D( al ?ew Oor; Times, 2 de di*ie)9re de 19.2
/2.
6e+,e+*ia del Bundesverfassungsgerichts de 10 de o*,u9re de 19.1, 7uristen"eitung, 19./ pAg. 234 @ --. 6e+,e+*ia- del
Bundesverfassungsgerichts, ,o)o ((, pAg. 14. 6e+,e+*ia de 1C de ago-,o de 19.2, 7uristen"eitung, 19.2, pAg. .92 @ --.
6e+,e+*ia- del Bundesverfassungsgerichts, ,o)o : (19.2!, pAg. .3. 7ara *o)pe,e+,e re*e+-i1+ de la Fl,i)a -e+,e+*ia, vid/
ED4ARD 5*4$lNNEY, e+ DT?e &er)A+ Mederal Co+-,i,u,io+ a+d ,?e Co))u+i-, 7ar,@ De*i-i1+E, e+ 0ndiana -aw
7ournal, QQQ(( (19.C!, pAg. /9. @ --. De-de u+ pu+,o de vi-,a de dere*?o *o)parado -e ?a -eKalado Hue la -e+,e+*ia
del Tri9u+al Co+-,i,u*io+al Mederal -o9re la *ue-,i1+ *o)u+i-,a -e 9a-a e+ )era- opi+io+e- do*,ri+ale-, ,eor<a-
a9-,ra*,a- @ e-pe*ula*io+e- ?i-,1ri*a-, igual Hue la- -e+,e+*ia- paralela- de la Supreme Court a)eri*a+a e+ el *a-o
*lave Dennis v. =nited States (41 8. 6. 494, c19.1d!, @ Hue ,a+,o =-,a *o)o aHu=lla +o puede+ i+vo*ar e+ a9-olu,o u+a
*o+*re,a a**i1+ -u9ver-iva o de al,a ,rai*i1+, @ +i au+ ,a+ -1lo u+ i+,e+,o o u+ a*uerdo de e-,a +a,uraleIa. 'a
-e+,e+*ia ale)a+a -er<a HuiIA )e+o- -u-*ep,i9le de -er *ri,i*ada Hue -u eHuivale+,e a)eri*a+a, @a Hue e+ el ar,<*ulo
/1, pArrafo /, de la 'e@ Mu+da)e+,al -e e-,a9le*e eGpre-a)e+,e la a+,i*o+-,i,u*io+alidad de u+ par,ido pol<,i*o e+ -u
o9Ne,ivo. 6o9re la -e+,e+*ia De++i- vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N, D6,aa,-poli,ik u+d :erfa--u+g-re*?, i+ de+ :erei+ig,e+
6,aa,e+E, e+ 7ahr!uch des *ffentlichen 9echts, vol. 4 (+ueva -erie! (19..!, pAg. 14 @ --
Karl Loewenstein
:(o+ialistische 4eichspartei; #0@6$&, como, tras cinco a!os de vacilaciones, el
artido comunista #0@68&, alicando en ambos casos correctamente el sentido
de la :onstituci"n.
Misto en su totalidad, el reseto de los derechos fundamentales en -uroa
occidental ;aunque su historial muestre temoralmente en algunos lugares
ciertas manchas;, ha sido fiel a las ideas de las declaraciones de los derechos
fundamentales. Sin embargo, es dif'cil rever si el reseto a las libertades
individuales fundamentales sobrevivir or mucho tiemo a la actual roseridad
econ"mica.
Drente a esto, hay que ensar con esar que en los -stados ?nidos tanto el
reseto del ueblo or sus derechos fundamentales como su mantenimiento or
arte de los detentadores del oder, ha sufrido una desvalorizaci"n que no tiene
equivalente, en tiemos de az, desde los /lien and Sedition /cts de 0=@>.
Cnglaterra ha sufrido su crisis de libertades individuales en los des"rdenes del
chartismo, Drancia en el caso <reyfus y los -stados ?nidos con el macarthysmo.
Las irruciones que se han roducido en las +ltimas d*cadas en las libertades
individuales han sido romovidas or las reercusiones de la guerra fr'a en la
oini"n +blica. 5or razones ol'ticas, ambos artidos ol'ticos e.lotaron la
situaci"n; los tribunales, en lugar de oonerse al declinar de la libertad ol'tica,
tiraron de la misma cuerda; la legislaci"n y la administraci"n han legalizado este
roceso. -l artido comunista fue roscrito or ley federal en una acci"n
absolutamente sin antecedentes en la tradici"n americana.
$88
2o faltaron
defensores denodados de las libertades.
$8=
5ero lo que areci" ms significativo
en esta triste situaci"n fue la aat'a y la indiferencia de la gran masa de los
destinatarios del oder frente a las intervenciones de los tres detentadores del
oder en las zonas de la autodeterminaci"n individual, que hasta entonces les
estaban rohibidas y les eran inaccesibles. O, adems, no se debe de olvidar que
la resistencia americana a someterse a la atadura de un acuerdo internacional
ha )ugado un ael decisivo ara que el 3universalismo4 de los derechos del
hombre no haya asado de ser una declaraci"n sobre el ael en las 2aciones
?nidas. 2o ha sido osible conseguir el aoyo de la oini"n +blica americana
orque un acuerdo obligatorio no hubiese de)ado de tener influencia en la
<eclaraci"n americana de derechos, y, necesariamente, hubiese conducido a su
modernizaci"n, ara lo cual no est rearada todav'a la oini"n americana. La
desvalorizaci"n de las libertades individuales en /m*rica, un a's que est tan
orgulloso de su herencia liberal, se ha detenido hoy gracias a la en*rgica
)urisrudencia de la (upreme Court ba)o la residencia de -arl Varren. -n una
serie de sentencias sensacionales desde 0@68, el Aribunal Suremo ha taado
la brecha que la legislaci"n y la administraci"n hab'an abierto en el muro de las
tradicionales libertades individuales, oniendo su me)or eme!o en eliminar el mal
/22
Co))u+i-, Co+,rol A*, de 19.4 (23 6,a,. CC.!0 e+ el )o)e+,o de e-*ri9ir e-,a- l<+ea-, la Supreme Court +o ?a
de*idido ,odav<a -o9re -u *o+-,i,u*io+alidad. Cfr., ,a)9i=+ C. A. A8ERBAC$, DCo))u+i-, Co+,rol A*, of 19.4E, e+
=niversity of Chicago -aw 9eview, QQQ:( (19.2!, pAg. 1C. @ --
/2C
Ed>ard R. 5urro>, el popular *o)e+,ari-,a de la Colu)9ia Broad*a-,i+g Corpora,io+, e-,A a la *a9eIa de e-,a
li-,a de ?o+or. 7ara +o)9rar ,a+ -1lo a algu+a- de la- )A- pro)i+e+,e- figura- e+ la *o+,ie+da" ;e*?aria? C?afee, Er>i+ N.
&ri->old, 4al,er &ell?or+, T?ur)a+ 4. Ar+old, Ro9er, E. Cu-?)a+, El)er Davi-, 'ord O_Brie+, @ last !ut not least, lo-
Nue*e- de la Supreme Court, $ugo '. Bla+*k @ 4illia) O, Dougla-.
S'ntesis: Leonor 9ernndez /0/
Karl Loewenstein
causado y curar las heridas del -stado de derecho.
$8>
La mayor arte de los
funcionarios comunistas condenados or haber, meramente, 3recomendado4
oiniones comunistas, fueron uestos en libertad orque la (upreme Court no
areci" en ellos ninguna acci"n abiertamente subversiva. / los funcionarios y
emleados gubernamentales que hab'an sido destituidos de su cargo, or ser
sosechosos de filiaci"n comunista sin ninguna rueba concreta, les fue asegurada
su reincororaci"n; se uso fin a los e.cesos de los comit*s de investigaci"n del
:ongreso, en una alabra, se ha tenido que restablecer or voluntad del tribunal
el reseto debido a la libertad de oini"n ol'tica seg+n la <eclaraci"n de
derechos fundamentales. /s', ues, ha sido suerada la crisis sufrida or las
libertades individuales, ero esta e.eriencia est todav'a demasiado viva ara
que sea )uzgada tan s"lo como un fen"meno asa)ero y udiese ser, or lo tanto,
olvidada. -n el fondo, la decadencia de las libertades individuales, tal como ha
tenido que ser e.erimentada or la democracia americana, no es otra cosa
que un s'ntoma de la crisis de la convicci"n democrtica.#,1>7,00&
Las causas m4s rofundas5 ; Aras todo el material e.uesto, uede arecer que
las garant'as fundamentales, rotectoras de la autodeterminaci"n individual
frente al -stado y sus detentadores del oder, la segunda forma de los controles
verticales del roceso ol'tico, estn sufriendo una erosi"n seme)ante a la que se
est roduciendo en el federalismo, la rimera categor'a de los controles
verticales. -l retroceso de las garant'as de los derechos fundamentales odr'a,
quiz, ser considerado como un fen"meno uramente asa)ero basado en las
tensiones ideol"gicas de un mundo dividido en dos. 2o se uede redecir
actualmente si las garant'as sern nuevamente afirmadas caso de que el mundo
acetase la e.istencia de una cometencia ac'fica. -sto conduce a lantearse la
cuesti"n de si las verdaderas razones de la desvalorizaci"n de las libertades
individuales en nuestro tiemo no yacen ms rofundamente. 5uede ser que la
raz"n ara que la masa de los destinatarios del oder refiera hoy la seguridad
econ"mica a costa de la libertad ersonal, tenga sus ra'ces en la transformaci"n
sociol"gica a la que est sometida la sociedad desde el rinciio de la Eevoluci"n
industrial.
:omo todas las instituciones humanas, el catlogo clsico de los derechos y de las
libertades del hombre estaba condicionado hist"rica y abiertamente, or mucho
que la m'stica trascendentalista afirme la 3inalienabilidad4 de dichos derechos.
La dinmica de la sociedad moderna de masas ha estrechado, inevitablemente,
el marco dentro del cual el individuo uede e)ercer sus libertades sin er)udicar los
derechos de los otros. :on el crecimiento de la oblaci"n en cada a's, el
individuo ve reducida su libertad de acci"n. -n la mayor arte de las sociedades
estatales ha desaarecido la *oca de los ioneros, el ara'so del individualismo.
La intensificaci"n de la cometencia e.ige estrictas reglas ara un desarrollo
ordenado de la vida social. -l individuo deende ms del -stado y *ste e.ige,
como recio de su aoyo, la renuncia a una arte de la soberan'a individual. 9oy
se roduce ms riqueza, ero tambi*n muchos ms hombres quieren articiar en
su distribuci"n. -l clima moral de la sociedad ha cambiado radicalmente. La
/23
'a- -e+,e+*ia- *lave- a la- Hue -e ?a*e refere+*ia e+ el ,eG,o, -o+" Oates v. =nited States (4 8. 6. /93 c19.Cd!0
Col( v. Ooung (.1 8. 6. .2 c19.2d! @ Pat;ins v. =nited States (.4 8. 6. 1C3 c19.Cd!.
Karl Loewenstein
dignidad y el conformismo, que ara los fil"sofos se e.cluyen mutuamente, se han
convertido en dos valores intercambiables. -l roblema ha de)ado de ser: 3Qqu*
grado de soledad tiene el hombre en una multitudR4; se trata ms bien de:
3Quede el hombre todav'a estar solo en una multitudR4.
$8@
#,007,0$&
LA LIBERTAD POLITICA 9 LA PROPA-ANDA
La circulacin de las ideolog2as ol2ticas
Los sistemas ol'ticos y sus instituciones se e.tienden, en rimera l'nea, or la
divulgaci"n de las ideolog'as que los sostienen y romueven
$=1

La difusi"n de las
ideolog'as ;su 3circulaci"n o movilidad4; deende de la 3recetividad4 de los
destinatarios del oder, su disosici"n ara acetarlas y ara de)arse guiar or
ellas. Las civilizaciones ol'ticas del asado ;el Cmerio bizantino, la re+blica
veneciana, las monarqu'as islmicas, los imerios chinos; mostraron una
sorrendente estabilidad interna a esar de los frecuentes, y a menudo violentos,
cambios de la ersona que ocua la cabeza de la irmide del oder. Menecia es,
nuevamente, una e.ceci"n, ya que durante ms de mil a!os el cambio en el
oder se rodu)o siemre a trav*s de formas constitucionales. -sta estabilidad
estuvo condicionada en gran arte or la oca movilidad de las ideolog'as ol'ticas
y or la ba)a recetividad de los destinatarios del oder. -l grado de circulaci"n de
las ideolog'as en tiemos asados fue e.traordinariamente reducido. 2i la masa
de los destinatarios del oder estaba en situaci"n de recibir las nuevas
ideolog'as, ni e.ist'an ideolog'as rivales, y, aun en el caso de que *stas se
hubiesen dado, faltaron los medios t*cnicos ara que *stas alcanzasen e
influyeran en las masas.
Sin embargo, desde el Eenacimiento y la Eeforma el ritmo de la difusi"n de las
ideolog'as se ha acelerado enormemente. La invenci"n de la imrenta, que
ermiti" la oularizaci"n del saber y de la educaci"n, abri" las uertas a las
ideolog'as no conformistas y revolucionarias, tanto en materia religiosa como
secular. La Clustraci"n les otorg" un carcter suranacional. Los rinciales medios
de transmisi"n fueron, en rimer lugar, los intelectuales, y desu*s los artidos
ol'ticos. S"lo los artidos ol'ticos udieron movilizar a las masas e integrarlas
en el roceso ol'tico. -l ael que )ug" la imrenta, a trav*s de libros y folletos,
en la circulaci"n de las ideolog'as se reiti" en gran escala con la rensa en el
siglo LCL, y en una medida verdaderamente gigantesca con los medios
electr"nicos de comunicaci"n de masas en el siglo LL. /ctualmente, han ca'do las
+ltimas barreras que imed'an la enetraci"n de las ideolog'as en el ms le)ano
rinc"n del -stado, y de todos los -stados. -n la moderna sociedad el gobierno,
democrtico o autocrtico, deende de las linotiias, de la radio y de la televisi"n.
:on ayuda de estos medios, los artidos ol'ticos rearan a las masas ara su
articiaci"n en el roceso ol'tico.#,0%7,0,&
/29
'a- fra-e- e+ el ,eG,o -o+ u+a alu-i1+ al *o+o*ido li9ro de DA:(D R(E65AN, The -onely Crowd ('a -oli,aria )a-a!.
/C0
Cfr., -o9re lo Hue -igue %AR' 'OE4EN6TE(N, D7oli,i*al 6@-,e)-, (deologie- a+d (+-,i,u,io+-" T?e 7ro9le) of ,?eir Cir*ula,io+E,
e+ >Pestern Political Science 6uarterly, :( (19.!, pAg-. 239 @ --., 299 @ --. El ,ra9aNo ?a -ido pu9li*ado e+ fra+*=-,
i,alia+o @ ale)A+. 7ara la ver-i1+ ale)a+a, vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N, D\9er da- :er?Bl,+i- vo+ poli,i-*?e+ (deologie+ u+d
poli,i-*?e+ ei+ri*?,u+ge+E, e+ Meitschrifi ,Nr Politi;, vol. / (+ueva -erie! (19..!, pAg. 191 @ --., @ D\9er da- :er9rei,u+g
poli,i-*?er (deologie+E, i!idem, vol. (+ueva -erie! (19.C!, pAg. 19 @ --.
Karl Loewenstein
La roaganda ol2tica y los medios de comunicacin de masas
-n la sociedad de masas contemornea, la roaganda ol'tica no uede
seguir siendo realizada con la t*cnica de los contactos ersonales ;a trav*s de
la etici"n de votos y de los m'tines;, tal como se dio en la rimera *oca del
constitucionalismo. /ctualmente, casi toda la roaganda se hace a trav*s de los
medios de comunicaci"n de masas. -ntre *stos, es bastante ms eficaz la radio
que la imrenta ;libros, eri"dicos, folletos y revistas;. -l ciudadano medio ha
de)ado de formar su oini"n ol'tica or la lectura de eri"dicos, aun cuando la
t*cnica de los titulares le ueda disminuir el esfuerzo que suone toda lectura.
-n la actualidad, hay ms gente que escucha la radio y a sus comentadores, o
que se sienta ante el aarato de televisi"n, que gente que lea los editoriales de la
rensa diaria. La lectura e.ige ms tiemo y esfuerzo que el mero escuchar.
-stas constataciones generales e.igen, sin embargo, cierta matizaci"n. -l grado de
cometencia entre estos diferentes medios de comunicaci"n que suonen el
acceso a la formaci"n de la oini"n del individuo, var'a considerablemente de
a's a a's. La radio y la televisi"n ocuan el rimer lugar en /m*rica, y, la
rimera, en aquellos ueblos con un alto orcenta)e de analfabetos, mientras que
la rensa sigue constituyendo en la mayor arte de los a'ses de -uroa
occidental un medio imortante ara la formaci"n de la oini"n +blica. -s
tambi*n decisivo el grado en el que son accesibles los medios de comunicaci"n
ara la informaci"n ol'tica, lo que nuevamente deende de la corresondiente
regulaci"n )ur'dica de la radio y de la televisi"n, esecialmente si estn en manos
rivadas o +blicas. Aodos los sistemas tienen, sin embargo, un amlio servicio
de noticias que tienden a la neutralidad, mientras que difiere de a's a a's el uso
que los artidos ol'ticos hagan de estos medios de telecomunicaci"n: en
Cnglaterra es m'nimo y en /m*rica m.imo.
La roaganda ol'tica es un intento de influir en la masa de los destinatarios del
oder, oerando, or tanto, ms con efectos emocionales que con la ersuasi"n
a trav*s de argumentos racionales. 5ara alcanzar al +blico, las ideas y las
cuestiones ol'ticas difundidas or la roaganda sern simlificadas,
resentadas suerficialmente y hasta e.ageradas burdamente. <ado que est
destinada a ser acetada y digerida or la masa, la roaganda ol'tica no
resenta el ro y el contra de una cuesti"n ara informar y educar a los
destinatarios del oder ermiti*ndoles formarse su roia oini"n. La roaganda
est reonderantemente condicionada or la emoci"n y roduce, a su vez,
emoci"n. /l conseguirse las reacciones emocionales erseguidas, el individuo
queda rivado de su aut*ntica decisi"n.
-l aarato de la roaganda ol'tica con los medios de comunicaci"n de masas
no uede ya ser dirigido or diletantes. Su direcci"n ha ca'do en las manos de los
rofesionales de formar la oini"n +blica. -n el id'lico asado del
constitucionalismo clsico, las ideas circulaban libremente dentro de una *lite
relativamente reducida, constituida or las clases educadas y su efecto
corresond'a a su eso natural y a su roio valor. /ctualmente, s"lo los
esecialistas en los medios de comunicaci"n de masas son caaces de difundir
cuestiones, de una comle)idad sin recedentes, en una masa de +blico
S'ntesis: Leonor 9ernndez /0.
Karl Loewenstein
absolutamente nueva or su magnitud. Los m*todos ara anunciarse que
utilizaban las emresas rivadas, acolados a los deseos y las reacciones del
+blico or medio de investigaciones cient'ficas sobre el consumo y or medio de
anlisis del mercado, se alican tambi*n al roceso ol'tico y se basan,
igualmente, en matizadas encuestas sobre la conducta y las reacciones de los
consumidores de la roaganda. /s', or e)emlo, la investigaci"n de la oini"n
+blica a trav*s de encuestas y sondeos ;t*cnica nacida en el ambiente
americano; se ha convertido en un instrumento indisensable ara aquellos que
dirigen y conforman la ol'tica. (ue los sondeos de oini"n ;que en /lemania han
adquirido resetabilidad con un t*rmino de sabor cient'fico: 3demoscoia4; hayan
sido frecuentemente desacreditados or resultados osteriores, arece haber tenido
oco efecto, tanto sobre sus maniuladores como sobre los destinatarios.
-n nuestra sociedad luralista, el Leviatn habla con muchas lenguas. -l que hable
ms alto y ms tiemo, y en las horas aroiadas de la televisi"n y de la radio,
tendr la seguridad de que su mensa)e ser o'do or el mayor n+mero de
otenciales consumidores. /quel que unte el astel ol'tico con la ms rica miel, es
el que cazar ms moscas. N, arafraseando la 3ley4 de sir 9arold FacKinder: el
que domina los medios de comunicaci"n de masas, domina al electorado; el que
domina al electorado, domina al roceso ol'tico.#,0,7,0=&
Concentracin y distribucin del oder en el roceso de formacin de la
oinin !blica.
La autocracia5 ; -l roblema que se debate aarece con claridad si se comaran
los m*todos de formaci"n de la oini"n +blica en la moderna autocracia y en la
democracia constitucional. Diel al rinciio de un circuito cerrado del oder, los
reg'menes totalitarios monoolizan comletamente, y los reg'menes autoritarios en
el grado ms e.tenso osible, todos los medios de formaci"n de la oini"n
+blica, entre los que se encuentra en rimer lugar la radio. S"lo la radio ha
hecho osible la dictadura en la moderna sociedad de masas. Los destinatarios del
oder recibirn roaganda favorable a los detentadores del oder, y sern rivados
de la informaci"n adversa; se les someter a un eterno lavado de cerebro
consistente en una roaganda cient'fica que, seg+n el caso, ser refinada hasta el
+ltimo grado, o burdamente e.agerada. 5or medio de ella sern convencidos de la
sabidur'a y la benevolencia de sus dominadores, y de la infamia y ba)eza de todos
aquellos que tanto en el a's o en el e.tran)ero sean de la oini"n contraria. La
voluntad de la comunidad ser fabricada. -n las sociedades estatales monol'ticas,
donde se niega el reconocimiento a las fuerzas luralistas rivalizando entre ellas, el
control sobre el aarato de roaganda s"lo odr ser e)ercido de forma
concentrada or el -stado. -l +nico asecto consolador del levantamiento olaco y
h+ngaro contra los soviets y sus testaferros, es, quiz, que con ello qued"
demostrado que ni aun la ms r'gida adoctrinaci"n uede someter
ermanentemente la voluntad innata del ueblo a )uzgar or s' mismo. #,0=&
La democracia constitucional5 ; -n la democracia constitucional, basada en el
circuito abierto del oder, se suone, or otra arte, que el acceso a los medios
de comunicaci"n de masas es igual ara todas las ideolog'as rivales, y ara los
Karl Loewenstein
gruos luralistas que las romueven. ?na sociedad libre requiere no s"lo el
derecho de libre e.resi"n de la oini"n, sino tambi*n el medio ara su
realizaci"n: libertad de roaganda, una rensa libre, una radio y una televisi"n
libres.
-sto es, or lo menos, la teor'a que yace en la base. 5ero la cuesti"n imortante
se lantea or s' misma: Q:orresonde esta teor'a con la rcticaR 2ing+n
observador imarcial estar'a disuesto a resonder afirmativamente y de forma
rotunda a esta regunta: se ve confrontado aqu' con un dif'cil dilema. Ser'a
igualmente incorrecto deducir conclusiones con retensiones de absoluta validez
de la reciente evoluci"n americana, como ser'a igualmente oco inteligente
minimizar sus fatales resagios ara el futuro de la democracia constitucional en
todo el mundo. Los s'ntomas son graves. Si las reercusiones de la roaganda
ol'tica se manifiestan ms oderosamente en los -stados ?nidos que en otras
democracias occidentales, la diferencia yace, evidentemente, en las diferentes
conceciones econ"micas sobre los medios, que sirven ara formar la oini"n
+blica. Los -stados ?nidos, en este sentido, ocuan una osici"n casi +nica. -n
su orden social caitalista, los medios de comunicaci"n se consideran como un
dominio leg'timo de la econom'a rivada; las emresas rivadas buscan, en
rimera l'nea, obtener beneficios econ"micos y, s"lo en segundo lugar, llevar a
cabo un servicio a la comunidad, o, en el me)or de los casos, camuflan su deseo
de obtener beneficios en forma de 3servicio +blico4. La roaganda ol'tica es
una mercanc'a uesta a la venta de aquellos que quieran y sean caaces de
agar. La roaganda se ha convertido en un ob)eto leg'timo de comercio, y los
medios de comunicaci"n sirven a aquellos que estn disuestos a agar el recio
ms alto.
QSe uede cambiar en algo esta situaci"nR La regunta afecta a un tema
rofundo e imortante, que s"lo odr ser aqu' auntado, rescindi*ndose de
todos los detalles. -s evidente que la rensa no uede ser reglamentada en un
orden social libre. /un la rensa ms libre es siemre me)or que aquella que est
controlada or el -stado.
$=0
5ero ning+n "rgano de rensa uede sobrevivir tan
s"lo con las suscriciones, sino que deende de los anunciantes. Tstos,
generalmente, aoyarn un sistema ol'tico y econ"mico que rote)a la emresa
rivada, as' como a aquellos artidos ol'ticos que la defiendan frente a los
artidos que quieran reformar el sistema ol'tico y econ"mico. Sin acabar con la
libertad de rensa, esta situaci"n uede ser dif'cilmente cambiada.
$=$
Lo que s' se
/C1
'a A--o*ia,ed 7re-- i+for)a e+ u+ re-u)e+ pu9li*ado e+ el ?ew Oor; Times de / de di*ie)9re de 19.2 Hue
dura+,e el aKo 19.2 la- li)i,a*io+e- a la pre+-a ?a+ au)e+,ado *o+-idera9le)e+,e e+ )u*?a- par,e- de la ,ierra. El
i+for)e di-,i+gue *ua,ro *la-e- de li)i,a*io+e- a la pre+-a" 1! Re,e+*i1+ de la- i+for)a*io+e- e+ -u orige+ por la-
au,oridade- e-,a,ale-. /! Ce+-ura i+,er+a a ,rav=- de pre-i1+ e*o+1)i*a (la re,e+*i1+ del papel de i)pre-i1+ -uele -er
u+o de lo- )edio- *orrie+,e-! o a)e+aIa- legale-. ! Ce+-ura a9-olu,a. 4! Re-,ri**io+e- gu9er+a)e+,ale- para lo-
*orre-po+-ale- eG,ra+Nero-0 el i+for)e pu9li*ado e+ el ?ew Oor; Times de /3 de di*ie)9re de 19.C *o+-,a,a +ueva)e+,e
u+a a*,ua*i1+ *o+-idera9le de la- re-,ri**io+e- i)pue-,a- a la pre+-a. E+ a)9o- i+for)e-, Ale)a+ia o**ide+,al -ale la
)eNor parada, @, de ?e*?o, el for,ale*i)ie+,o de la li9er,ad de pre+-a e- u+o de lo- fe+1)e+o- )A- -a,i-fa*,orio- de la
-egu+da RepF9li*a ale)a+a. 8+ eNe)plo re*ie+,e e- la re-i-,e+*ia *o+,ra la le) Soraya
/C/
Re*ie+,e)e+,e, ?a+ -ido e)pre+dido- do- i+,e+,o- )u@ i+,ere-a+,e- para i+ depe+diIar real)e+,e a la pre+-a,
li9erA+dola de la depe+de+*ia de i+,ere-e- e-pe *iale-. E+ C?e*o-lovaHuia e-,a9a pro?i9ido de-pu=- de 194. (pero a+,e-
de la ,o)a del poder de lo- *o)u+i-,a-! Hue la- per-o+a- i+dividuale- po-e@e-e+ peri1di*o-0 -1lo grupo- ofi*ial)e+,e
re*o+o*ido- *o)o par,ido- pol<,i*o-, *oopera,iva- @ a-o*ia*io+e- *ul,urale- pod<a+ -er propie,aria- de u+ peri1di*o @
pu9li*arlo 9aNo la -upervi-i1+ de u+a au,oridad, *o+-,i,uida de for)a -e)eNa+,e a la Bri,i-? Broad*a-,i+g Corpora,io+. No
S'ntesis: Leonor 9ernndez /0C
Karl Loewenstein
odr'a hacer es que las roagandas ol'ticas rivales tuviesen, or lo menos, un
grado seme)ante de acceso a los medios de telecomunicaci"n. Jran Kreta!a y
otros -stados que han seguido su e)emlo han marcado el camino. <esde 0@$8, la
Kritish Kroadcasting :ororation, una instituci"n indeendiente del gobierno, ha
recibido unnime alauso or su forma y manera de distribuir equitativamente las
emisiones de radio entre los diferentes artidos, y ha cumlido as' su tarea +blica
sin artidismo y con imarcialidad.
$=%
5ero aun en un orden econ"mico en el que
las emresas rivadas controlen los medios de comunicaci"n de masas se uede
oner coto a la actual situaci"n, que raya en una monarqu'a del laisse+ faire5 -sta
cuesti"n est 'ntimamente unida con el roblema de la libertad en el roceso
electoral, referido anteriormente,
$=,
aunque no se identifica lenamente con *l.
-n virtud de la actitud actual de los artidos ol'ticos y de la oini"n +blica en
/m*rica frente a la roaganda ol'tica, es dif'cil hacerse la ilusi"n de que este ;u
otro cualquiera; lan de reforma tenga la ms m'nima ersectiva de *.ito en un
futuro r".imo. Sin embargo, no est e.cluido que un d'a el oder de las costumbres
sociales mismas roduzca un cambio. / este resecto, arece que los rboles de la
roaganda americana tamoco crecen en el cielo. Los ol'ticos rofesionales
observan ya con reocuaci"n que la familia, reunida or la tarde frente al aarato
de televisi"n, se enfada y se imacienta cuando, en lugar de la eserada el'cula
olic'aca, la divinizada diosa del cabaret o del oular c"mico, se le ofrece ol'tica. O
nada es tan fatal ara la eficacia de la roaganda ol'tica que el deseo del
destinatario de sustraerse a ella.
/ muchos les ueden arecer e.agerados estos resentimientos sobre la osible
erversi"n de la libertad ol'tica en virtud de la desigualdad en el acceso a los medios
de comunicaci"n de masas.
eGi-,<a +i+gu+a *e+-ura, *fr. #O6E7$ $. %A(6ER, Die 9epr3sentation organi sierter 0nteressen (Berl<+, 19.2!, pAg-. //9O/0. 'a
refor)a e+ Mra+*ia de-pu=- de la Fl,i)a guerra, *reada por la- eGige+*ia- de la Re-i-,e+*ia, e-,a9a dirigida a a*a9ar *o+
la depe+de+*ia de lo- 1rga+o- de pre+-a )A- i)por,a+,e-, -o)e,ido- a lo- i+,e re-e- e*o+1)i*o- privado- Hue do)i+a9a+
-u orie+,a*i1+ pol<,i*a, @ Huer<a, por )edio de u+a +eu,raliIa*i1+ de la pre+-a, eli)i+ar -u ve+alidad. Tra- la- le@e-
pro)ulgada- *o+ e-,a fi+alidad, la pre+-a Hued1 orga+iIada e+ u+a e-,ru*,ura de self+government, de ,ipo *a-i *orpora,ivo.
'a le@ de / de a9ril de 194C (Hue -igui1 a la- regula*io+e- provi-io+ale- *o+,e+ida- e+ lo- de*re,o- de 0 de -ep,ie)9re de
1944 @ /9 de e+ero de 194.! ,e+<a previ-,a la a-o*ia*i1+ de la ,o,alidad de la pre+-a e+ 'e- -o*i= ,=- *oop=ra,ive- de
)=--agerie- de pre--e Hue, *o+ u+a e-,ru*,ura -e)eNa+,e a la A--o*ia,ed 7re-- e+ lo- E-,ado- 8+ido-, ,e+<a+ Hue
ad)i,ir a ,odo- lo- 1rga+o- de pre+-a Hue reu+iera+ lo- reHui-i,o- legale-. El E-,ado par,i*ip1 fi+a+*iera)e+,e al
*o+*eder *r=di,o- i+i*iale-, @ ad)i+i-,ra,iva)e+,e al e-,ar repre-e+,ado e+ el Co+-eil -up=rieur de- )=--agerie-. E-,e +uevo
i+,e+,o fue po-i9le gra*ia- a la *o+fi-*a*i1+ ,o,al de la pre+-a *ola9oradora e+ 9a-e al de*re,o de de &aulle de 0
-ep,ie)9re de 1944 (*o+fir)ado por la le@ de 11 de )a@o de 1942!. 'a 6o*i=,= +a,io+ale de- e+ ,repri-e- de pre--e, fu+dada
e+ 9a-e a e-,a le@, ve+di1 o arre+d1 a per-o+a- de *o+ fia+Ia lo- 1rga+o- de pre+-a. E-,e eGperi)e+,o fall1" +e*e-aria)e+,e
la depe+de+*ia del go9ier+o -u-,i,u@1 al *o+,rol de lo- i+,ere-e- del *api,al privado. 6o9re la evolu *i1+ e+ Mra+*ia, vid/
&EOR&E6 B8RDEA8, %anuel du droit pti!lic (7ar<-, 1943!, pAg-. /09 @ --., //9 @ --.0 &EOR&E6 R(7ERT, -e d(clin du droit (7ar<-,
1949!, pAg. 3C @ --
/C
8+ +uevo pro9le)a -urgi1 *ua+do, e+ la aper,ura de la -e-i1+ de o,oKo e+ 19.3, la apari*i1+ de la rei+a e+ el
7arla)e+,o @ la le*,ura del di-*ur-o del ,ro+o fuero+ ?e*?a- a**e-i9le-, por pri)era veI e+ la $i-,oria 9ri,A+i*a, a ,oda
(+gla,erra por )edio de la ,elevi-i1+. El di-*ur-o del ,ro+o, e-*ri,o por el ga9i+e,e @ -i+ Hue el )o+ar*a ?u9ie-e podido
*o+,ri9uir e+ -u reda**i1+ +i *o+ u+a -ola pala9ra, e-,A +a,ural)e+,e lle+o de ala9a+Ia- -o9re la- a**io+e-, opi+io+e- @
*o+Hui-,a- del go9ier +o *o+-ervador, @ +o puede evi,ar eNer*er u+a pu9li*idad )a-iva para lo- *o+-er vadore- e+ la
-iguie+,e *a)paKa ele*,oral0 +o *a9e -upo+er, por o,ra par,e, Hue el *o)e+,ario de la Bri,i-? Broad*a-,i+g Corpora,io+
a*lara+do al pF9li*o Hue la rei+a +o da9a e+ -u di-*ur-o del ,ro+o -u propia opi+i1+, pudie-e de9ili,ar *o+-idera9le)e+,e
el efe*,o favora9le para u+ de,er)i+ado par,ido pol<,i*o. Y el pe+-ar Hue e-,e ar)a e-,= algu+a veI e+ o,ra- )a+o-,
*ua+do lo- la9ori-,a- o*upe+ el poder, e- de po*o *o+-uelo -i -e pierde+ la- pr1Gi)a- ele**io+e-.
/C4
.id/ supra, pAg. 4 @ --
Karl Loewenstein
La libertad ol'tica se encuentra, como la libertad econ"mica hace un siglo, en una
encruci)ada.
$=6
-st uesta en eligro or la concentraci"n del oder que forma la
oini"n +blica en las manos de algunos ocos que estn en situaci"n de agar los
gastos necesarios. Lo mismo que en el camo de la econom'a, el m.imo de libertad
ol'tica no es en absoluto id*ntico con el grado "timo de igualdad ol'tica. Si la
tendencia actual contin+a, se har comletamente inevitable un cierto control estatal
sobre la econom'a de mercado libre de la oini"n +blica ;seme)ante a las
intervenciones estatales en la vida econ"mica;, ya que, si no, la democracia
constitucional llegar a un unto en el camino hacia su autodestrucci"n, en el que ya
no habr osibilidad de volverse atrs. -s una cuesti"n sin resolver si el ueblo
americano, que ha ignorado c"modamente los s'ntomas de eligro o hasta se ha
sentido orgulloso de ellos odr frenar a tiemo a los detentadores invisibles del
oder. 5ero otros ueblos quiz ueden sacar a tiemo una ense!anza de la
realidad americana y reocuarse de que no les ocurra como al arendiz de bru)o.
#,0@7,$0&
/C.
.id, infra, pAg. 49 @ --
Karl Loewenstein
CAPITULO 6II
PLURALISMO
EL PLURALISMO DE LOS -RUPOS 9 LA DINAMICA DEL PODER
-l tercero de los controles verticales que se intercala entre los detentadores y los
destinatarios del oder, est constituido or la multitud de gruos luralistas
que reresentan colectivamente la variedad infinita de los intereses de los
miembros en la comunidad estatal. Si e.iste un rasgo esencial que d* un cu!o
caracter'stico a la sociedad de masas de la *oca tecnol"gica es, sin duda, el de
su fundamento y dinamismo luralista.
$=8
-s cierto que el liderazgo del roceso
del oder est asignado constitucionalmente o los detentadores del oder ;
gobierno, arlamento y electorado;. <e los detentadores oficiales del oder se
esera que or medio de sus decisiones ol'ticas armonicen los intereses
contrauestos de los gruos luralistas en beneficio com+n de la sociedad. 5ero
como los gruos luralistas influyen en las decisiones ol'ticas, influyen
tambi*n en el roceso del oder mismo. Seg+n sea el grado de su interacci"n en
el ambiente ol'tico esec'fico, los gruos, luralistas funcionan como
detentadores oficiosos o invisibles del oder.
Ka)o el unto de vista de la conformaci"n vertical del roceso del oder, la
intercalaci"n de los gruos luralistas oera como una limitaci"n imuesta a los
detentadores del oder. :uando el individuo aislado se une con otros en virtud
de una comunidad de intereses, tiene entonces la osibilidad de ofrecer mayor
resistencia a los detentadores del oder estatal que si tuviese que enfrentarse
aisladamente: unido con otros, e)erce una influencia sobre las decisiones
ol'ticas que corresonde a la fuerza de su gruo. Los gruos luralistas son, or
lo tanto, barreras y frenos frente al todooderoso Leviatn.
$l luralismo en la autocracia
-n la actitud del oder estatal frente a la estratificaci"n luralista de la sociedad,
se encuentra otro criterio ms ara diferenciar los sistemas ol'ticos de la
democracia constitucional y de la autocracia. La monarqu'a absoluta del anden
r"gime franc*s trat" de someter a los gruos luralistas. -l concordato de
Kolonia #0608& de Drancisco C incluso intent" establecer la dominaci"n del -stado
sobre la Cglesia. 9obbes, el ms decidido defensor del Leviatn, llam" la atenci"n
/C2
8+ i+,e+,o i)pre-io+a+,e de eGpli*ar la ?i-,oria *o)o el *o+,rapu+,o de la- fuerIa- plurali-,a- @ -u- repre-e+,a*io+e-
fue e)pre+dido por 'OREN; :ON 6TE(N, 1eschichte der so"ialen Bewegung in Iran;reich von 7ABC !is unsere Tage ( vol-.0
'eipIig, 13.00 ed. rev., 5u+i*?, 19/1!0 e-,a o9ra e- u+ a+Ali-i- -o*iopol<,i*o de Mra+*ia dig+o de -er *i,ado Nu+,o a la
i+ve-,iga*i1+ -o*iol1gi*oOpol<,i*a -o9re E-,ado- 8+ido- de To*Hueville. Tra- el ,ra9aNo pio+ero Hue a9ri1 +uevo-
*a)i+o- de ART$8R 7. BENT$'EY, The Process of 1overnment: 5 Study in Social Pressures (Bloo)i+g,o+, (+d., 19030 +ueva
ed., 194 @ 19.9! ?a -urgido e+ A)=ri*a u+a i)por,a+,e li,era,ura -o9re el plurali-)o0 a lo- ,ra9aNo- e-,A+dar per,e+e*e+
DA:(D B. TR85AN, The 1over+mental Process, Political 0nterests and Pu!lic :pini$n (Nueva York, 191.!0 :. O. %.EY Nr., Politics,
Parties and Pressure 1roups (.
a
ed., Nueva York, 19./!0 EAR' 'AOT$A5, The 1roup Basis of Politics: 5 Study in Basing+
Point -egislation ((,?a*a, N. Y., 19./!0 -igue ,e+ie+do i+,er=- 7END'ETON $ERR(N&, 1roup 9epresentation !efore Congress
(4a-?i+g,o+, D. C., 19/9!, D8+offi*ial &over+)e+,, 7re--ure &roup- a+d 'o99ie-E, e+ The 5nnals of the 5merican
5cademy of Poliical of Social Science, vol. 19 (-ep,ie)9re de 19.3!. 7rA*,i*a)e+,e, ,odo- lo- ,ra9aNo- a)eri*a+o- -e
li)i,a+ a la- rela*io+e- i+,er+a- a)eri*a+a-. 7ara u+a orie+,a*i1+ de Dere*?o Co)parado, vid/ #O6E7$ $. %A(6ER, Die
9epr3sentation organiserter 0nteressen (Berl<+, 19.2!. $o@, la eGpo-i*i1+ )A- eG,e+-a de dere*?o *o)parado e- $ENRY 4.
E$R5ANN (edi,or!, nterest 1roup on Iour Continents (7i,,-9urg?, 19.3!
Karl Loewenstein
sobre las 3sociedades rivadas4 en el -stado que eran como 3los gusanos en
las entra!as del hombre4. La estructura monol'tica del oder en la actual
autocracia insiste no s"lo en el monoolio del oder ol'tico, que est concentrado
en los detentadores oficiales del oder y en el artido +nico, sino que e.cluye
cualquier acci"n de los gruos luralistas fuera de la maquinaria estatal y del
artido estatal. Los detentadores del oder no ueden tolerar ni la fragmentaci"n
de su monoolio del e)ercicio del oder, ni mucho menos cualquier tio de
oosici"n. Aodos los imulsos de asociaci"n que se roducen entre los
destinatarios del oder sern controlados or el -stado y or el artido +nico. Ka)o
el u!o de hierro del -stado oliciaco se elimina toda la vida orgnica de gruos y
los intentos ara reanimarla sern imlacablemente sofocados. -n la /lemania
nacionalsocialista esto qued" lenamente demostrado con el destino que tuvieron
los gruos de inter*s tradicionalmente ms oderosos ;el e)*rcito, las iglesias, las
altas finanzas, la industria esada y los sindicatos;. 2inguno de ellos lleg" a tener
influencia sobre las decisiones de la camarilla dominante.
$==
-l +nico intento del e)*rcito de enfrentarse al r*gimen, la consiraci"n del $1 de )ulio
de 0@,,, fue un fracaso.
/simismo, en el mbito comunista de la ?.E.S.S. ha de)ado de e.istir una dinmica
organizada de gruos, y ha sido sustituida or una movilizaci"n artificial de la
actividad de gruos controlados or el artido. Se odr'a suoner que las reetidas
3urgas4 se han dirigido tanto contra la reanimaci"n del luralismo fuera del -stado
y del artido, como contra individuos que se distanciaron de la l'nea del artido o se
enfrentaron con el gruo dominante. ?na aut*ntica liberalizaci"n suondr'a no s"lo
disminuir la resi"n sobre las libertades individuales, sino tambi*n reanimar una
estratificaci"n social orgnica y luralista. :uando un r*gimen autoritario no se siente
lo suficientemente fuerte ara someter absolutamente la vida de gruos, intentar
canalizarla en instituciones controladas estatalmente.
$=>
#,$%7,$,&
El $l&rali%m en la demcracia cn%tit&cinal
Drente a esto, la esencia de la democracia constitucional es que los gruos
luralistas ms diversos ueden articiar ilimitadamente en el roceso econ"mico y
ol'tico. Aodas las fuerzas sociales de imortancia tienen garantizada la libertad de
cometir en un circuito abierto de valores. -l libre )uego de los gruos luralistas
corresonde al rinciio de la distribuci"n del oder. Las decisiones ol'ticas de los
detentadores constitucionales del oder resentan el comromiso entre las
tendencias divergentes de los intereses luralistas de la sociedad. <e la forma ms
variada, los gruos de inter*s dan a conocer sus ob)etivos oliticosociales al
gobierno, al arlamento, al electorado y a la oini"n +blica. -l rinciio de la libre
organizaci"n de gruos en la sociedad est asegurado constitucionalmente or el
derecho fundamental de la libertad de asociaci"n, limitado solamente or las
e.igencias de reservar el orden +blico y la seguridad del -stado. Lo significativo
es que los gruos luralistas siguen careciendo, sin embargo, de una
institucionalizaci"n legal que corresondiese a su enorme imortancia en el roceso
/CC
Behemoth, de MRAN; '. NE85ANN (Nueva York, 194/! pade*e el error fu+da )e+,al de *reer Hue lo- grupo- de i+,er=-
)A- i)por,a+,e- pudiero+ re-i -,i r la pre -i 1+ del apara,o del E-, ado @ del par, i do +aIi
/C3
.id/ inf ra/, pAg. 420 @ --
Karl Loewenstein
sociool'tico, y, mucho menos, de una incororaci"n a la constituci"n. -n ning+n
otro asecto se ha mantenido tan viva la ideolog'a del laisse+ faire clsico con una
anacr"nica tenacidad, como en la relaci"n entre los detentadores oficiales del oder
y las fuerzas luralistas e.traconstitucionales, que gu'an y moldean incluso a los
roios detentadores del oder.
$=@
-n este lugar se hace necesario la aclaraci"n de ciertos concetos. ?n gruo
luralista, en el sentido ms amlio, es cualquier asociaci"n de hombres que,
conscientes de sus intereses comunes, se han unido de forma organizada. -stos
intereses ueden ser de lo ms diverso: ol'tico ;el artido ol'tico es el ms
imortante de todos los gruos luralistas;; religiosos ;las iglesias;; econ"micos
;asociaciones de emresarios y los sindicatos;; rofesionales ;gremios y
asociaciones de rofesiones libres;, y culturales ;desde los artidarios de la m+sica
oular hasta los rougnadores del nudismo.
-n la sociedad multiforme americana, que or razones sociales y econ"micas tiende
esecialmente a una escisi"n luralista, se suele equiarar, generalmente, los
gruos luralistas con los pressure groups #gruos de resi"n&. /qu', sin embargo,
se lleva a cabo una indebida simlificaci"n de unos fen"menos e.tremadamente
comle)os, y que adems no es vlida, generalmente, ara otros a'ses.
5otencialmente, cualquier gruo luralista organizado es tambi*n un gruo de
resi"n :pressure group;J sin embargo, uede e.istir y hasta e)ercer considerable
influencia sin recurrir a los m*todos utilizados or un gruo de resi"n. :uando el
gruo se reocua e.clusivamente de los intereses de los artidarios, uede
ermanecer comletamente neutral frente al roceso del oder; estos gruos
luralistas 3silenciosos4 son bastante raros. -l otro e.tremo ser'a: un gruo
luralista uede haberse incororado de una forma tan oderosa en el roceso
del oder, que no le sea en absoluto necesario resentarse como un pressure
group5 ?na vez que ha uesto ba)o su control al ersonal de los detentadores del
oder, se uede satisfacer con mantener la osici"n conquistada y defenderse
meramente de los cometidores. -)emlos son la Cglesia cat"lica en Crlanda o en
(uebec, los militares en la /lemania imerial y en el Ha"n antes de 0@,6 y las
burocracias en 5rusia o la clase de los mandarines en Fanchuria. Ka)o un gruo
de resi"n se debe de entender un gruo luralista que tiende deliberadamente a
romover los intereses de sus miembros influyendo en los detentadores del
oder y de la oini"n +blica. Dinalmente, un lobby ;t*rmino americano
meramente figurativo, derivado de la rimitiva costumbre de 3coger del brazo4 a los
diutados en el asillo, el lobby del 5arlamento; es una troa de choque del
gruo luralista, su cabeza activa, cuya tarea es llevar la lucha or los intereses a
la arena +blica. Los lobbies ueden identificarse absolutamente con el gruo
luralista, ero esto no suele ser generalmente el caso; funcionan como los
comandos m"viles de los gruos de resi"n que reresentan y cuyo avance es
ms lento. #,$,7,$6&
LOS -RUPOS COMO BASE DE LA SOCIEDAD ESTATAL
'otas histricas sobre el luralismo
/C9
7ara )A- de,alle- -o9re e-,e i)por,a+,e ,e)a, vid/ inf ra, pAg. 44/ @ --
Karl Loewenstein
Los gruos luralistas son elementos orgnicos de la biolog'a de la sociedad
estatal. 5ertenecieron al roceso del oder mucho antes de que Fontesquieu y de
Aocqueville, llamndolos corps interm"diaires, les concedieran resetabilidad
cient'fica. ?na investigaci"n e.tensa sobre el ael hist"rico de los gruos en el
roceso del oder no ha sido, aarentemente, emrendida todav'a; las
observaciones de Fosca y Fa. Veber sobre este tema fueron simlemente
incidentales, no un anlisis sistemtico del fen"meno gruo en el roceso social.
?n unto de artida, metodol"gicamente irrerochable, en una investigaci"n de
este tio tendr'a que distinguir entre las clases sociales y los gruos luralistas
roiamente dichos. -l conceto de clases sociales ha sido conocido desde
/rist"teles y sus sucesores, que racionalizaron la coe.istencia de las clases en el
tio de 3gobierno mi.to4. Drecuentemente, fue una clase social determinada la que
domin" el roceso del oder. -)emlos son la oligarqu'a de los senadores en la
*oca de madurez de la Ee+blica romana, la clase caitalista 3ecuestre4 en los
siglos de la decadencia reublicana, el Sogun del er'odo AoIugawa en el Ha"n y
las clases monacales en el lama'smo del Aibet. Aodas ellas dominaban el roceso
ol'tico al haberse aroiado del aarato estatal como detentadores oficiales del
oder.
5or otra arte, la historia es rica en e)emlos de aut*nticos gruos luralistas
que, sin identificarse con los detentadores oficiales del oder, oeraron frente a
*stos como limitaciones al oder estatal. La burocracia, en la *oca osterior
del Cmerio romano y durante todo el er'odo del -stado bizantino, funcion"
como un cuero o instituci"n casi aut"nomo, dotado de sus roias leyes y
reglas ara la elecci"n del ersonal, el ascenso y la detentaci"n del cargo.
Jracias a la ob)etividad y racionalidad en el e)ercicio de su cargo, la burocracia
fue el contraeso de la seguridad )ur'dica frente a los frecuentes y violentos
cambios en la c+side de la irmide del oder cesaroaista. -n los
estamentos del feudalismo euroeo, en cambio, se organizaron aut*nticos
intereses de clase ;aristocracia, sacerdotes, burgueses #ciudadanos& y
camesinos;, sueriores a los intereses de meros gruos luralistas. 2o fue
de otra manera en el orden social estructurado feudalmente que e.isti",
temoralmente, en el -gito de los faraones, en los -stados islmicos y en
:hina o Ha"n. -n oosici"n a esto, los gremios en las ciudades medievales
euroeas fueron originariamente gruos organizados de intereses econ"micos
que osteriormente, como suele ocurrir, adquirieron el oder ol'tico de una clase
social. <e igual manera funcionaron los parlements del anden r"gime en Drancia,
constituidos en un gruo luralista de rofesionales; el resultado final fue,
nuevamente, que el gruo adquiri" todos los rasgos de una clase social, ese
a que el n+mero de sus miembros fuese limitado. La Ee+blica de Menecia fue,
or su arte, un orden de dominio sociool'tico en el que un gruo luralista, la
aristocracia de los mercaderes, mont" la totalidad de la maquinaria estatal ara
el e.clusivo beneficio de sus intereses de clase. #,$87,$=&
$l luralismo y la sociedad tecnolgica de masas
-n todos los -stados industriales, el luralismo organizado tuvo necesariamente
que tomar rasgos seme)antes; ero fue el ambiente de la emresa rivada de los
Karl Loewenstein
-stados ?nidos el que ofreci" el clima ms favorable ara la estructuraci"n
luralista de la sociedad. La diversidad de gruos alcanz" aqu' su grado
m.imo en virtud de diferentes factores eseciales. -l luralismo funcional udo
crecer esontnea y desenfrenadamente en una sociedad, bsicamente, sin
clases e igualitaria. / un a's al que, seg+n la frase del oeta, le fue me)or
orque no tuvo ni basalto ni castillos, la formaci"n de gruos no necesit"
in)ertarse en los restos de un esquema tradicional de clases, tal como fue el caso
en -uroa con su asado feudal. La riqueza natural del a's y la habilidad, tanto
innata como condicionada or el medio ambiente, de la oblaci"n lantearon
nuevas necesidades que ten'an que ser satisfechas or la roducci"n de
nuevos bienes. La heterogeneidad racial y *tnica ofreci" untos naturales de
cristalizaci"n ara la diversidad de gruos. Aambi*n la estructura ol'tica tend'a a
la descentralizaci"n. O, finalmente, el americano ha sido desde siemre el tio
del animal social par excellence5 5or naturaleza gregarios, tratables, sociables,
necesitados de establecer relaciones con el vecino, los americanos se han
designado a s' mismos como un ueblo de 3)oiners4; llevan, ues, en la sangre el
imulso ara formar gruos. La acci"n combinada de todos estos factores ;y
otros que no han sido aqu' nombrados; cre" en los -stados ?nidos la red ms
comleta y, al mismo tiemo, ms comlicada de gruos de inter*s, no
quedndoles otra osibilidad en una situaci"n de cometencia y
concurrencia que, ba)o la fuerza de las circunstancias, conducirse ellos mismos
como gruos de resi"n. La enetraci"n de estos gruos en la estructura social
ha alcanzado un grado en el que con )usticia se uede hablar de una
3colectivizaci"n4 del individuo. La mayor'a de los destinatarios del oder
ertenece, en calidad de miembro o en otra relaci"n, or lo menos, a uno de
estos gruos luralistas o asociaciones de inter*s, siendo frecuente mantener
lazos de uni"n con varios de ellos. Eesulta comrensible que los -stados ?nidos,
dada su e.eriencia ragmtica durante un siglo con el luralismo democrtico,
desarrollaran un inter*s ionero or la ciencia de la estructuraci"n luralista de
la sociedad. -s cierto que se ha roducido una l*tora de acertadas y correctas
investigaciones concretas sobre fen"menos luralistas, ero hasta ahora no
se ha odido integrar la abrumadora cantidad de material en el cuadro total de
una teor'a funcional y unitaria del -stado, tal como fue intentado en -uroa ;
aunque con medios insuficientes; or Aonnies o LasIi. -s evidente que todav'a
no ha surgido el Fontesquieu americano.
Ntro rasgo esencial, y no solamente limitado a /m*rica, del luralismo tecnol"gico
consiste en que se han borrado las fronteras entre los intereses econ"micos y
ol'ticos. -n rimer lugar es m*rito del mar.ismo el haber llamado la atenci"n
sobre el fundamento econ"mico del roceso ol'tico, aunque las religiones
ol'ticas de nuestro tiemo han rebatido suficientemente las simlificaciones
doctrinarias del materialismo hist"rico. <esde siemre, la econom'a ha
constituido la infraestructura del oder ol'tico y la seguir constituyendo
siemre. 9an de)ado de e.istir radicalmente roblemas 3uramente4
econ"micos o 3uramente4 ol'ticos. 2inguna cuesti"n ol'tica uede ser
searada de sus reercusiones econ"micas y, a la inversa, ning+n roblema
econ"mico uede ser resuelto sin medios ol'ticos. :orresonde a esta
Karl Loewenstein
transubstanciaci"n el hecho de que el n+cleo de cualquier ideolog'a ol'tica
moderna yace en su escatolog'a econ"mica. La ol'tica se ha convertido en la
funci"n de la econom'a, y a la inversa.
2o od'a de)ar de refle)arse esta evoluci"n en las relaciones de los gruos
luralistas con el roceso ol'tico. La mayor arte de estos gruos est
orientada econ"micamente, ero ellos buscarn romover sus intereses
influyendo o resionando directamente sobre los detentadores del oder. -l *.ito
en fomentar los intereses del gruo deende del grado de influencia e)ercida sobre
los detentadores ol'ticos del oder. / esto hay que a!adir que con el desarrollo
del -stado de bienestar y de una amlia administraci"n restadora de servicios
;fen"menos *stos que son, a su vez, el resultado de la resi"n e)ercida or uno
de estos gruos; s"lo la acci"n concertada de los miembros d*biles de la
comunidad tiene osibilidad de arrancar concesiones de los ms oderosos.
Dinalmente, el desarrollo de los artidos ol'ticos de masas ha acelerado la
estructuraci"n luralista. Si el telos constitutivo de un artido ol'tico no tiene
)ustamente como ob)etivo el romover el inter*s de una clase determinada ;
como en el caso de los artidos roletarios;, o est determinado ideol"gicamente
de cualquier otra manera ;como en los artidos confesionales;,los artidos
formados a escala nacional suelen rechazar, or lo general, el ser identificados
con las necesidades de un gruo esec'fico de inter*s, o bien no estn en
situaci"n de hacerlo. O esto or razones bien ensadas: los artidos ol'ticos
tienen que aelar a la totalidad del electorado, indeendientemente de la
rofesi"n de cada elector individual, y sus filosof'as sociool'ticas tienen, or lo
tanto, que ser amlias y al mismo tiemo lo suficientemente indefinidas ara
acomodarse a los intereses de todos; no ueden correr el riesgo de er)udicar a
determinados gruos de inter*s al favorecer abiertamente a otros. -sto e.lica
que en la actual sociedad luralista de masas los rogramas de los artidos se
arezcan entre s' como dos gotas de agua, que cada artido arenda de su
contrario y que tomen de *l rasgos restados, y que la formaci"n de los artidos
no sea ning+n sustitutivo de la formaci"n y estructuraci"n de gruos.#,$=7,$@&
LA DINAMICA DE LOS -RUPOS DE INTERES
2o es ninguna casualidad que la forma moderna de los gruos de resi"n hayan
surgido al mismo tiemo, hacia la mitad del siglo asado, que los artidos ol'ticos,
y tamoco sorrende que sus estructuras de organizaci"n sean muy seme)antes.
-n el rimer er'odo de la industrializaci"n, los gruos de inter*s fueron
asociados ad hoc ara erseguir ob)etivos limitados, desaareciendo en cuanto
alcanzaban su ob)etivo. ?n e)emlo a este resecto fue la Cobdens Inti6Corn
La$ League, uno de los rimeros gruos de resi"n modernos.
$>1
-n la
actualidad, los gruos luralistas, igual que los artidos ol'ticos, se constituyen
generalmente como organizaciones ermanentes. Cgual que los artidos ol'ticos,
los gruos de inter*s se encuentran ba)o la e.erta direcci"n de managers
rofesionales, estn altamente burocratizados y mantienen un funcionamiento
constante; alican todos los medios t*cnicos conocidos de las relaciones +blicas
/30
$.D #ORD`N, DT?e 7oli,i*al 5e,?od- of ,?e a+,iOCor+ 'a> 'eagueE, e+ 5merican Political Science 9eview, Q((( (19/C!,
pAg. 3 @ --
Karl Loewenstein
ara atraer, a la mayor escala osible, adherentes que comartan sus intereses.
9ace tiemo que han de)ado de ser organizaciones uramente voluntarias y sin
una estricta filiaci"n. -n muchos casos es obligatoria la cualidad de miembro de
uno de estos gruos como requisito ara el e)ercicio de una rofesi"n esec'fica.
Drecuentemente, disonen de sumas econ"micas considerables obtenidas or
medio de contribuciones voluntarias o de cuotas obligatorias ara los miembros,
o a trav*s de ambas osibilidades. <ado que la gran masa de los miembros se
comorta asivamente, en las estructuras internas de estos gruos ;
nuevamente, igual que en los artidos ol'ticos;, hay ocas huellas de rinciios
democrticos. -l liderazgo del gruo est en las manos de una oligarqu'a
rofesional y generalmente autonombrada, que se )ustifica a s' misma or los
*.itos alcanzados en relaci"n con los intereses comunes del gruo.
2o se disone de clasificaciones vlidas de los gruos luralistas basadas en
estudios comarativos. <e todas formas, el material que ofrece -stados ?nidos,
con la estratificaci"n luralista ms articulada, uede servir como un modelo t'ico
ara las variaciones e.istentes en cada a's. 2um*ricamente, el gruo luralista
ms imortante es el constituido or las iglesias. 5or su influencia ol'tica, los
artidos ol'ticos ocuan el rimer lugar. Las categor'as ms imortantes dentro
de los gruos de intereses econ"micos son la industria y los negocios, divididos,
a su vez, en multitud de gruos enfrentados frecuentemente entre ellos. La clase
obrera, en cambio, organi+ada en los sindicatos y en sus asociaciones afiliadas,
constituye fundamentalmente un frente cerrado, aunque aqu' tambi*n han
e.istido durante largo tiemo subdivisiones en los -stados ?nidos, tal como
todav'a siguen siendo corrientes en -uroa. Son relativamente homog*neos y
cerrados ;en comaraci"n con los restantes gruos luralistas; los gruos de
camesinos que, or lo menos en -uroa, estn frecuentemente unidos con las
cooerativas. 5osiblemente la mayor cohesi"n e.iste en las organizaciones
rofesionales de los m*dicos, abogados, arquitectos y actividades seme)antes
que e.igen una rearaci"n esecial; estas asociaciones estn organizadas hasta
tal unto, que el gruo rofesional funciona como una cororaci"n casi aut"noma
o como gremio, dotado de un e.tenso oder discilinario sobre los miembros
inscritos.
$>0
La e.clusi"n del gruo significa la imosibilidad de seguir e)erciendo la
rofesi"n. Ntras categor'as de gruos de inter*s son los e.combatientes, que
suelen ser, generalmente, un gruo de resi"n articularmente virulento; tambi*n
hay que recordar aqu' a los gruos *tnicos y lingG'sticos en -stados con diversas
nacionalidades, as' como los gruos reformistas que quieren cambiar ciertos
asectos de la realidad ol'tica. Los +ltimos tres gruos son asociaciones
luralistas sin una orientaci"n claramente rofesional. Dinalmente, or muy
sorrendente que arezca a rimera vista, las burocracias constituyen,
frecuentemente, gruos de resi"n organizados y lobbies dentro del abarato
gubernamental mismo; estos gruos e.isten en forma ms o menos articulada en
/31
6o9re la di-*ipli+a profe-io+al do)i+a+,e e+ u+o de e-,o- grupo-, vid/ 4(''(A5 A. ROB6ON, 7ustice and 5dministrative
-aw: 5 Study of the British Constitution ('o+dre-, 19/3!, pAg-. 1C2 @ --., 10 @ --. (-o9re lo- lla)ado- domestic tri!unals&/
6e)eNa+,e- fa*ul,ade- de self+govemment eGi-,e+ e+ Mra+*ia e+ la- ordres professionnels (por eNe)plo, a9ogado- @
)=di*o-!. .id/ ANDRE[ $E('BRONNER, D'e pouvoir profe--io+elE, e+ Conseil d>[tat, [tudes et documents (7ar<-, 19./!, pAg. @
--. El *olegio de a9ogado- *o+ u+a di-*ipli+a profe-io+al eGi-,e e+ Ale)a+ia por lo )e+o- de-de el E-,a,u,o de a9ogado-
'9echtsanwaltsordnung& de 13C3.
Karl Loewenstein
todos los a'ses cuya administraci"n cuenta con funcionarios de carrera. -s una
eculiaridad de la ?ni"n americana, tambi*n corriente en Cberoam*rica, los gruos
de resi"n constituidos or los militares, subdivididos seg+n las diferentes armas,
y frecuentemente haci*ndose la guerra entre s'. -ntre todos los gruos luralistas,
el eor organizado y el menos eficaz continua siendo el de los consumidores. La
raz"n de esto yace en arte en que la universalidad de los miembros se oone a
una organizaci"n, y en arte orque el ama de casa que, tomada or s' sola es el
miembro ms imortante de la comunidad, ofrece mayor resistencia a organizarse
que cualquier otro gruo rofesional. -n -uroa se cubre la laguna, or lo menos
hasta un cierto grado, a trav*s de las cooerativas de consumidores, un gruo
luralista que, comrensiblemente, no goza de gran favor en el ambiente de
negocios de los -stados ?nidos. -n la rctica, todas estas categor'as se
interfieren y estn escindidas en innumerables subgruos que frecuentemente
ersiguen intereses contrauestos. /dems, no ha sido analizada todav'a
debidamente la relaci"n entre los gruos luralistas ms oderosos, los artidos
ol'ticos y los gruos de inter*s de orientaci"n rofesional.
-s evidente que el anterior esquema clasificatorio se basa largamente en la
e.eriencia americana y que no uede ser alicado, sin ms, a todos los a'ses
actuales, a esar de que la evoluci"n universal hacia una tecnolog'a de masas
tiene que conducir, necesariamente, a que en otros lugares se formen arecidas
estratificaciones de gruos. 5or otra arte, fuera de -stados ?nidos aenas ha
emezado la valoraci"n de la enorme cantidad de material em'rico.
$>$
Las
siguientes observaciones son tan s"lo auntes ara un cuadro total.
La constituci"n de gruos de la clase traba)adora resenta el m.imo desarrollo
en /ustralia y en 2ueva [elanda. -l r*gimen de cooerativas est muy e.tendido
en -scandinavia, 9olanda y Suiza. Cntereses clericales y religiosos estn
reresentados de la forma ms eficaz en regiones cat"licas de -uroa. -n la
organizaci"n de gruos de intereses burocrticos, Drancia est a la cabeza,
mientras que en Cnglaterra, /lemania y Suiza, los gruos burocrticos ocuan
una osici"n secundaria en relaci"n con las asociaciones de inter*s
:/nteressenerbande;, lo que tiene su origen en cada uno de estos tres a'ses,
en diferentes razones hist"rico7sociol"gicas. -n Cnglaterra y en Drancia, en
cambio, los maestros y rofesores de la ense!anza rimar'a y media estn
lenamente organizados, mientras que sus colegas en /lemania lo estn
considerablemente menos, y no iensan en conducirse como gruos de resi"n,
estando esto en cone.i"n nuevamente con el hecho de que se sientan
funcionarios del -stado. Las organizaciones colectivas de los intereses agrarios
resentan la m.ima fuerza en Drancia y en -scandinavia. La industria, el
comercio, las rofesiones resentan, en cambio, or todas artes, un grado
m.imo de organizaci"n en gruos luralistas. Las razones or las cuales en
ciertos a'ses sobresalen determinados gruos de inter*s y en otros no,
/3/
6o9re (+gla,erra, vid/, por eNe)plo, #. (:OR #ENN(N&6, Parliament (Ca)9ridge, 199!, pAg-. 1 @ --., 1C1 @ --., //. @ --.0
6A58E' $. BEER, D7re--ure &roup- a+d 7ar,ie- i+ &rea, Bri,ai+E, e+ 5merican Political Science 9eview, ' (19.2!, pAg. 1. El
i+,er=- *ie+,<fi*o por el plurali-)o *re*e rApida)e+,e e+ Mra+*ia0 vid/, por eNe)plo, la *ole**i1+ de ,ra9aNo- -o9re la-
ele**io+e- para *uerpo- -o*iale- @ pol<,i*o- e+ la 9evue franXaise de science politiue, :( (19..!, pAg. //1 @ --.0 $ENRY
5ENDRA6, D'e- orga+i-a,io+- e, la poli,iHueE, e+ 9evue franXaise de science politiue, : (19..!, pAg. C20 #EAN
5EYNA8D, 'e- groupe- de pre--io+ e+ f ra+*e (7ar<-, 19.C!
Karl Loewenstein
ueden ser estudiadas or investigaciones hist"rico7sociol"gicas en casos
concretos, ero hasta hoy se carece todav'a, comletamente, de untos de
artida, metodol"gicamente +tiles, ara emrender un anlisis comarado. #,$@7
,%$&
LAS TCCNICAS DE OPERACIN DE LOS -RUPOS DE INTERES
Las t*cnicas que utilizan los gruos de inter*s ara influir en el roceso del
oder deenden, en gran arte, del corresondiente tio gubernamental y
cambian de a's a a's. -n general, su actividad va dirigida, utilizando todos
los medios de informaci"n, ersuasi"n y roaganda, a todos los detentadores
oficiales del oder: al gobierno y su burocracia, al arlamento y sus ol'ticos y a
la mesa de los destinatarios del oder, en su calidad de electores, ero
tambi*n, y no en +ltimo lugar, a otros gruos luralistas. 2i aun los mismos
tribunales, que se suonen neutrales, estn inmunes, siendo ya una raz"n
ara que esten sometidos a esta influencia el hecho de que los )ueces sean, al
mismo tiemo, miembros del +blico. La 3)usticia clasista4 ha sido un eslogan
corriente de la oosici"n en la -uroa continental, y con frecuencia era
realmente algo ms que un simle eslogan, ya que los )ueces se reclutaban
reonderantemente entre las clases sociales altas. 5ero aun donde estn
ausentes burdos re)uicios de clases, es necesario una fuerte ersonalidad en
el )uez ara resistir la sutil resi"n luralista. -ste asecto de la mentalidad
)udicial ha sido debidamente atendido en la escuela 3realista4 de la teor'a
)ur'dica americana.
<icho de una manera concreta: los gruos de inter*s intentan, bien enetrar en
el marco de los detentadores del oder oficiales ;en el gobierno y en el
arlamento; ara erforar desde dentro, o bien influyen en el miembro
individual del gobierno o del arlamento desde fuera. O cuando sea osible,
alicarn ambas t*cnicas.
La infiltracin en los detentares del oder
-l medio ms imortante ara acceder a la funci"n de tomar la decisi"n ol'tica
a trav*s de la infiltraci"n en las filas de los detentadores mismos del oder es el
artido ol'tico. La estrategia de la oeraci"n es, sin embargo, diferente. -n los
sistemas luriartidistas, un gruo de inter*s que sea suficientemente fuerte ara
disoner de una masa de artidarios uede montar un roio artido ol'tico ;
artido 3de intereses econ"micos4 a diferencia del artido 3ideol"gico4;. Los
diutados elegidos ba)o su estandarte reresentan tambi*n en el arlamento al
gruo de inter*s que los ha enviado a *l. -ntre ambas guerras mundiales
fueron corrientes los artidos 3de intereses econ"micos4 en la -uroa central y
oriental. /un los moderados suizos tuvieron que conocerlos.
$>%
bltimamente, han
erdido el favor del electorado, aunque el artido de los refugiados en la
Ee+blica Dederal /lemana #el bloque de los 3rivados del hogar y v'ctimas de la
in)usticia4& y los ou)adistas en Drancia sean agruaciones de este tio. Su
entrada en el arlamento ha estado favorecida or el sistema roorcional,
/3
%AR' BRA8N(A6, Das parlamentarische Pahlrecht (Berl<+, 19/!, vol. ((, pAgi+a 33. El eNe)plo -uiIo -o+ lo-
(+depe+die+,e- de &. Du,,>eiler, u+ grupo de pre-i1+ de lo- *o+-u)idore-
Karl Loewenstein
siemre y cuando udieran suerar la clusula del cinco or ciento u otras
limitaciones dictadas contra la escisi"n de artidos. ?na vez en el arlamento,
estn en situaci"n de obtener beneficios ara sus roios asuntos en radical
desroorci"n con su fuerza num*rica. :uando son acetados en una
coalici"n gubernamental que tan s"lo disone de una mayor'a )usta, funcionan
como gruos de resi"n sin disfraz, e.igiendo su recio ara continuar
aoyando al gobierno. -ste tio de artido ol'tico aislado, suele ser usado
amliamente en -uroa ara romover y fomentar intereses religiosos. -stos
artidos son tradicionales en todos los -stados con fuerte oblaci"n cat"lica. -n
los -stados Jenerales de los 5a'ses Ka)os, las dos confesiones estn
actualmente reresentadas or no menos de cinco artidos. -n la Ee+blica
Dederal /lemana, el artido mayoritario ostentando el liderazgo ol'tico, la ?ni"n
:ristianodem"crata, que one valor sobre su carcter aconfesional, ha
desarrollado una aritm*tica confesional e.tremadamente refinada ara la
comosici"n del gobierno. -l sistema roorcional ofrece a los gruos de inter*s
una venta)a adicional: todos los grandes artidos buscan que conocidos
reresentantes de influyentes gruos de inter*s aarezcan en lugar rominente en
sus listas de candidatos.
-n el sistema biartidista, en cambio, los gruos de inter*s no estn casi nunca
en situaci"n de cometir con los artidos tradicionales. -l artido regional ;en el
Giddle$est ;-armer Labor, que durante los a!os veinte y treinta estuvo
reresentado en el :ongreso americano, es la e.ceci"n que confirma la regla.
Aamoco ueden ermitirse los grandes artidos favorecer, abiertamente, las
redilecciones o los re)uicios de un determinado gruo de inter*s, a no ser que
quieran de)ar escaar los votos de otros gruos rofesionales; el marco de los
artidos ol'ticos tiene que ser tan amlio que todos los electores,
indeendientemente de su rofesi"n, se sientan invitados a unirse. Los gruos
de inter*s, or lo tanto, colocan a sus ortavoces en las listas de candidatos de
ambos artidos ara el arlamento y, cuando se ofrezca la ocasi"n, intentarn
romover, desde dentro, los intereses del gruo. -l mismo fen"meno aarece en
los arlamentos euroeos. La comosici"n rofesional del arlamento se ha
convertido, or lo tanto, en una )ustificada e imortante materia de investigaci"n
de la sociolog'a arlamentaria. ?n medio muy referido or los gruos de inter*s
es la delegaci"n en el arlamento de sus reresentantes rofesionales: los
s'ndicos de las cmaras de comercio y de las asociaciones econ"micas, los
secretarios de las asociaciones agrarias, los funcionarios de los sindicatos. -sto
aclama tambi*n or qu* en -uroa, la mayor arte de los arlamentarios son
rofesionales; es decir, han de)ado de ertenecer a aquella *lite de diletantes
con inter*s ol'tico, a los que hay que agradecer el alto nivel, desde entonces no
alcanzado, de la :mara de los :omunes britnica hacia la mitad del siglo LCL,
del 4eichstag alemn tras 0>=1, y de las cmaras francesas hacia final del siglo
asado y rinciio de *ste. -n la actualidad, la cama!a electoral de los
diutados enviados al arlamento or las asociaciones de inter*s estar
financiada, frecuentemente, or los gruos que aoyen, y sus salarios de
emleados continuarn durante todo su mandato. -sta rctica hace una farsa
de la rohibici"n del mandato imerativo, as' como de la ficci"n constitucional,
Karl Loewenstein
el diutado es el reresentante de toda la naci"n. /lgunos intentos esordicos
ara eliminar la influencia de los gruos, estableciendo incomatibilidades entre
el mandato arlamentario y ciertos cargos econ"micos, han resultado
comletamente ineficaces. -n cambio, en algunos a'ses es corriente e.cluir del
arlamento a miembros de determinadas rofesiones como, or e)emlo,
funcionarios,
$>,
sacerdotes y oficiales, en activo, de las fuerzas armadas.
$>6
:onsiderablemente ms eficaz e igualmente dif'cil de hacer frente or medio de
una regulaci"n legislativa, es la infiltraci"n de los gruos de inter*s, bien sea de
las clases traba)adoras, de la agricultura o de los big business, en el ersonal del
gobierno mismo. #,%%7,%6&
Los lobbies
-l sistema biartidista de los -stados ?nidos dificulta la infiltraci"n directa de los
gruos de inter*s en el :ongreso; la delegaci"n de reresentantes de estos
gruos en los cueros legislativos americanos es mucho menos usual que en
-uroa occidental. La clase traba)adora est aenas reresentada. Si, a esar de
ello, los ortavoces declarados de determinados intereses llegan al :ongreso ;lo
que es bastante raro y, naturalmente, no tiene nada que ver con el hecho de que
su circunscrici"n electoral o -stado sea reonderantemente agrario o
industrial;, tendrn s"lo, ocasionalmente, la osibilidad de romover el asunto
de sus clientes. Los gruos de inter*s refieren, or lo tanto, resionar sobre los
detentadores oficiales del oder desde fuera. -ste fen"meno, que en el ambiente
ol'tico americano es casi tan caracter'stico como el filibustero del Senado, toma
la forma de los lobbies mantenidos or los gruos de resi"n de Vashington y en
las caitales de los -stados miembros. -n otros a'ses, esta rctica, si es que
e.iste, es e)ercida todav'a con mucha ms reserva. Los lobbies se han convertido
en un tema tan favorito de la ciencia ol'tica, que no es necesario aqu' decir
mucho sobre ellos. La actividad de los lobbies se concentra en los miembros del
:ongreso y en los funcionarios claves del gobierno, dado que en el tio
gubernamental americano ambos gruos de detentadores del oder artician
en la toma de la decisi"n ol'tica. 2i aun el residente queda libre, y los
lobbyistas se acercan a *l a trav*s de sus conse)eros o de sus relaciones
ersonales, lo cual uede ocurrir hasta en el camo de golf. ?na arte del traba)o
de los lobbies se lleva a cabo +blicamente; los interrogatorios :hearings; ante el
:ongreso y los comit*s investigadores son su camo de batalla referido. 5ero la
mayor arte de su actividad ermanece, como un iceberg, ba)o la suerficie.
/dems, gran arte del traba)o de los gruos de resi"n y de los lobbies est
consagrada a la tarea de ganar el aoyo de la oini"n +blica ara sus
ob)etivos. Los lobbies no se identifican con un artido, sino que son estrictamente
biartidistas o, me)or todav'a, estn or encima de los artidos, aun cuando
saben muy bien en cul de ellos odrn obtener ms beneficios ara su asunto.
?n deslumbrador )uego de artificios consistente en las ms refinadas t*cnicas de
/34
.id/ supra, pAg. /.C @ --
/3.
. 6o9re el )a,erial *o)para,ivo para el per<odo a+,erior a la -egu+da guerra )u+dial, vid/, BRA8N(A6, op/ cit/, e+ la
+o,a 3 de e-,e *ap<,ulo, pAg-. 1/0O1/10 para Mra+*ia, vid/ 5ARCE' 7R^'OT, Pr(cis de droit constitutionnel (7ar<-, 19..!,
pAgi+a- .9O20
S'ntesis: Leonor 9ernndez //0
Karl Loewenstein
relaciones +blicas, ser montado ara educar al +blico americano, aunque no
siemre con fines y resultados edificantes; sobre esto uede testimoniar
cualquier aelera en el a's, en la cual infinidad de imresos y anuncios
encuentran una tumba sin gloria, tra'dos a la casa or un correo que ni fue
llamado ni deseado. -l +blico est inclinado a acetar esta avalancha de
roaganda como un signo de una sana democracia luralista, sin darse
cuenta de que todo est montado or unos invisibles detentadores del oder,
los oderosos gruos de inter*s, que se sirven de las ms sutiles t*cnicas del
anuncio y de la ublicidad. -n honor a la )usticia, hay que se!alar que entre
tanta causa, algunas son merecedoras del inter*s +blico.
Los esfuerzos legislativos de someter a control a los lobbies or medio de un
registro y de la obligaci"n de hacer las ertinentes declaraciones, han resultado
comletamente ineficaces, en arte or la ausencia de coacci"n )udicial, ero,
sobre todo, orque el lobbyismo ha sido acetado or la oini"n +blica como un
fen"meno inherente a la democracia americana.
$>8
3articiacin de los gruos de inters en el roceso gubernamental
La imortancia de los gruos de inter*s en la gesti"n del -stado moderno queda
refle)ada en los -stados democrticos constitucionales or la ol'tica del gobierno
de consultar a estos gruos sobre las medidas legislativas, o or el hecho de ser
consultado or ellos. Los gruos de inter*s traen consigo el conocimiento de los
e.ertos y de los t*cnicos; ni la burocracia ministerial me)or rearada uede
conocer los detalles t*cnicos necesarios ara la regulaci"n de los comle)os
fen"menos de una sociedad tecnol"gica. -l aternalismo del -stado ha sido
amliamente sustituido or una colaboraci"n voluntaria con los gruos de inter*s.
-n los -stados democrticos constitucionales, esta rctica est tan incororada
que se uede hablar de un uso constitucional no escrito. -sta situaci"n uede ser
aclarada de la me)or manera con el e)emlo de uno de los m,s eque!os a'ses
euroeos, dotado de una estratificaci"n luralista muy desarrollada.
-n Suecia ;y en menor grado en Suiza; los gruos de inter*s son oficiales y,
aunque sin una regulaci"n legal e.resa, estn incororados al roceso de
decisi"n ol'tica. Los diferentes conse)os y comit*s en los que estn
reresentados los gruos de inter*s y los ministerios del gobierno, se ocuan de
la elaboraci"n com+n de los royectos legislativos, siemre y cuando los gruos
de inter*s sean afectados or las medidas en cuesti"n. La fama de Suecia de
ser un modelo de democracia luralista se basa en el hecho de que las
organizaciones luralistas ms imortantes ;emresarios, industria, agricultura,
rofesiones libres y hasta la Cglesia;, artician igualmente en la rearaci"n de
la legislaci"n. -l subsiguiente roceso arlamentario one tan s"lo el sello oficial
/32
Regula,io+ of 'o99@+g A*,, Ti,el (( del 'egi-la,ive Reorga+iIa,io+ A*, de 1942, / 8. 6. C. /21OC0. 'a re@ fue
de*larada vAlida por la Suipreme Court e+ el *a-o =nited States v/ <arris (4C 8. 6. 21/ c19.d!0 vid/ ,a)9i=+ DMederal
'o99@+g A*," A Re*o+-idera,io+E, e+ 1eorge Pashington -aw 9eview, QQ( (19.!, pAg. .3. @ --. Re*ie+,e)e+,e, -e ?a
dado *ue+,a de u+a- )ul,a- i)pue-,a- a do- a9ogado- (?ew Oor; Times, 1. de Di*ie)9re de 19.2!, porHue +o -e ?a9<a+
regi-,rado *o)o lo99@i-,a- e+ *o+eGi1+ *o+ la a**i1+ de lo- produ*,ore- e+ favor del Na,ural &a- Bill de 19.2
Karl Loewenstein
a las leyes que anteriormente fueron acordadas entre el gobierno y los gruos
luralistas.
$>=
Dinalmente, esta rctica sin regular de los contactos de los gruos de inter*s con
los detentadores oficiales del oder a trav*s de gruos de resi"n y lobbies ha
conducido, recientemente, a su reconocimiento legal; esto suone la acetaci"n
de una de las consecuencias ms imortantes de la transformaci"n del -stado
legislativo en -stado administrativo. <isosiciones de este tio legalizan la
articiaci"n de los gruos luralistas en el gobierno y en la administraci"n.
Cnglaterra y el continente estn en este unto bastante ms adelantados que los
-stados ?nidos. -n estos a'ses se otorgar, frecuentemente, a los gruos de
inter*s el acceso oficial y leg'timo a la administraci"n real de amlios camos de
los asuntos +blicos que les afectan en rimera l'nea. -sta situaci"n ha sido
caracterizada acertadamente como 3luralismo administrativo4.
$>>
?na l*tora de instancias administrativas con las ms diferentes asignaciones ;
boards, commissions, authorities, councils, o sus equivalentes en otros idiomas;,
han florecido como flores en la rimavera, en arte en el cuadro de los ministerios
e.istentes, ero con frecuencia comletamente desconectadas e indeendientes.
-stas instancias estn encargadas de e)ecutar las ms diferentes funciones
administrativas, y, frecuente mente, gozarn de otestad normativa; sus tareas
se refieren, or e)emlo, al self6goernment de las rofesiones, a la regulaci"n del
mercado y de los recios, a cuestiones culturales y, en esecial, a la
administraci"n de los servicios y establecimientos sociales. (uiz las ms
interesantes e imortantes sean las cororaciones +blicas, que estn
encargadas de dirigir las industrias nacionalizadas en Cnglaterra y en Drancia
#carb"n, gas, electricidad, transortes, aviaci"n y ;antes de 0@6%;, acero en
Cnglaterra; carb"n, seguros, ferrocarriles y banca, en Drancia&. -l ob)etivo de estas
autoridades indeendientes es librar la administraci"n de estas ramas econ"micas
nacionalizadas del control directo del gobierno, de los artidos y tambi*n del
arlamento. Drecuentemente, los grandes gruos de inter*s estn oficial u
oficialmente reresentados en estos comit*s administrativos. -n las industrias
nacionalizadas francesas se ha hecho corriente una estructuraci"n triartita,
seg+n la cual estarn reresentadas en las corresondientes entidades los
traba)adores, los consumidores y el gobierno.
$>@
-l Labor 4elations 2oard en los
/3C
'a prA*,i*a del agreed !ill e+ (lli+oi- ,ie+e -e)eNa+Ia *o+ la *o-,u)9re -ue*a" +i+gu+a propue-,a de le@
i)por,a+,e -erA di-*u,ida por la A-a)9lea legi-la,iva a+,e- de +o ?a9er -ido apro9ada por la- CA)ara- de *o)er*io,
la- a-o*ia*io+e- de fa9ri*a+,e- @ la u+i1+ de -i+di*a,o- AM'OC(O 'vid/ 4. 4. 4(RT;, D&over+)e+, 9@ 7r<va,e &roup-E, e+
-ouisiana -aw 9eview, Q((( (19./O.!, pAg. 440 @ --
/33
A'MRED DE &RA;(A, Pu!lic and 9epu!lic, Political 9epresentation in 5merica (Nueva York, 19.1!. 7ara (+gla,erra, vid/ O.
$OOD 7$(''(76, The Constitutional -aw of 1reat Britain and the Commonwealth ('o+dre-, 19./!, pAg. 02 @ --. 6ir
ART$8R 6TREET, 6uasi+1overnment Boards since @C@B, e+ -ir &. Ca)pio+ (edi,or!, British 1overnment since @C@B
('o+dre-, 19.0!, pAg. 1.C @ --. 7ara Mra+*ia, vid/ C$AR'E6 CE'(ER, Droit pu!lic et vie (conomiue (7ar<-, 1949!. 7ara
i+-,i,u*io+e- *o)parada-, vid/ %A(6ER, op/ cit/, e+ la +o,a 1 de e-,e *ap<,ulo, pAg. /C4 @ -iguie+,e-
/39
El Co+-eil d_Ad)i+i-,ra,io+ puede -ervir de eNe)plo. E- la au,oridad ad)i+i-,ra,iva *e+,ral para la i+du-,ria fra+*e-a
del *ar91+, +a*io+aliIada de-de 1942. E+,re -u- die*i+ueve )ie)9ro-, -ei- -erA+ +o)9rado- por el go9ier+o, -ei- por lo-
-i+di*a,o-, delegado- *o)o repre-e+,a+,e- de lo- e)pleado- @ ,ra9aNadore-, @ -ei- )ie)9ro- repre-e+,a+do a lo-
*o+-u)idore-0 e+,re =-,o-, ,re- e-,arA+ elegido- e+,re la- i+du-,ria- )A- i)por,a+,e- *o+-u)idora- de *ar91+, u+o por la
*a9eIa orga+iIadora de la- associations familiales @ do- por lo- -i+di*a,o-, Hue ,a)9i=+ *uidarA+ a-< lo- i+,ere-e- de
lo- *o+-u)idore- 'vid/ %A(6ER, op/ cit/, e+ la +o,a 1 de e-,e *ap<,ulo, pAg. 123 @ --.!. .id/ ,a)9i=+ 4(''(A5 A. ROB6ON,
DNa,io+aliIed (+du-,rie- i+ Bri,ai+ a+d Mra+*eE, e+ 5merican Political Science 9eview, Q'(: (19.0!, pAg. /00 @ --.0 5.
S'ntesis: Leonor 9ernndez ///
Karl Loewenstein
-stados ?nidos est estructurado de forma seme)ante. -n la actualidad este
roceso sigue sin regular, comletamente asistemtico y con frecuencia
deendiendo de las necesidades eseciales de una determinada rama econ"mica.
<e todas maneras, no es dif'cil areciar aqu' el rinciio de la incororaci"n legal
de los gruos de inter*s al roceso gubernamental y administrativo. -sto no
significa, or otra arte, que actualmente la rctica tradicional de los gruos
luralistas de influir en el origen mismo del roceso legislativo haya disminuido, o
que sea considerada ya innecesaria.#,%=7,%@&
EL INDI4IDUO EN LA SOCIEDAD 0EDERALISTA
Q(u* ser del individuo en la sociedad luralistaR /l agruarse con otros que se
encuentran en la misma situaci"n rofesional, es indudable que ha ganado
seguridad social y econ"mica. Su gruo le roteger contra la concurrencia desleal
de otros miembros del mismo gruo, as' como contra la resi"n de otros gruos
concurrentes. 5ero el recio es demasiado alto: ha cambiado un amo or otro.
Se nos suele decir que ha comenzado la *oca del 3hombre medio4 :common
man;5 5ero este common man no tiene mucho que decir en su *oca.
Eecientemente, un eriodista americano ha e.uesto e.resivamente el siguiente
diagn"stico: 3como colectividad nosotros #esto es, el ueblo americano& somos la
mayor y ms oderosa fuerza del mundo. 5ero como individuos nos arrastramos
or una calle que no conduce a ning+n sitio. <urante ms de cinco meses al a!o,
nos esforzamos sin remuneraci"n #orque en estos meses traba)amos s"lo ara
los imuestos&, no tenemos ninguna voz en el retorcido laberinto de la ol'tica del
oder, estamos reglamentados or las costumbres, anestesiados intelectualmente
or la televisi"n, indefensos frente a las maniulaciones de los recios,
risioneros en el caso de un conflicto entre traba)o y caital, sufriendo una
imosici"n fiscal ara financiar una carrera de armamentos en la que ninguno de
los concurrentes uede eserar la victoria sino s"lo la destrucci"n4.
$@1
La soberan'a del gruo es incomatible con la soberan'a del individuo. La libertad
en el e)ercicio de su rofesi"n en lugar de fortalecerse se ha vuelto ms recaria.
La ertenencia al gruo le somete a las reglamentaciones, a las condiciones y
normas del gruo rofesional, le liga a su c"digo social y moral y le somete, con
bastante frecuencia, a su oder discilinario. Su libertad de acci"n ha sido
considerablemente cercenada a trav*s de las directrices rofesionales del gruo.
Lo que ha ganado en seguridad econ"mica, lo ha erdido en autodeterminaci"n
individual. :ogido en la red de la sociedad luralista, el individuo est en eligro
de ser colectivizado.
/enas es necesario aortar material sobre esta situaci"n. Kasta hacer
referencias a las limitaciones a que estn sometidos atronos y obreros en la
regulaci"n de las condiciones de traba)o y fi)aci"n de salarios a trav*s de los
E(NA8D(, 5A8R(CE BY^ @ ERNE6TO Ro--i, ?ationali"ation in Irance and 0taly ((,?a*a, N. Y., 19..!
/90
#. M. 6A8NDER6, e+ Cleveland Plain Dealer de 10 de fe9rero de 19.3. 7ara u+a )a+ife-,a*i1+ -e)eNa+,e e+ Ale)a+ia, vid/ $.
O. 4E6E5ANN, DDie 5a*?, 9e-*?rB+k, de+ freie+ 5ark,E, e+ Suddeutsche Meitung, +F)-. 1CO13 de 10 de Nu+io de 19.C.
.id/ ,a)9i=+ la- pe+e,ra+,e- o9-erva*io+e- de E. BO$'ER, DDer 5e+-*? i+ der )oder+e+ 4ir,-*?af,E, e+ ?eue MNrcher
Meitung, +F)-. /.09.O/.10/ de 13 y /0 de Nulio de 19.C. 7ara u+a eGpo-i*i1+ de la- *o+di*io+e- a)eri*a+a-,
eG,raordi+aria)e+,e ilu-,ra,iva, vid/ 4(''(A5 $. 4$(TE Nr., The :rgani"ation %an (Nueva York, 19.2
Karl Loewenstein
convenios colectivos sindicales, a las limitaciones de la industria y el comercio a
trav*s de las rcticas de los crteles, or las que se imondrn recios fi)os y
condiciones de venta ;conocido esto, en /m*rica, como legislaci"n fair6trade,
ba)o lo que se entiende la rohibici"n de ba)ar los recios m'nimos de venta,
establecidos or los roductores;. -n esecial, los sindicatos han asumido, en
grado considerable, el ael del gobierno; controlan la vida de millones de
miembros y e.igen de ellos un grado de lealtad y de sometimiento que no es
inferior sino que es suerior a los deberes e.igidos or el gobierno ol'tico.
-stas consideraciones no deben ser interretadas como una negativa al
movimiento sindical o a la formaci"n de crteles; or muy criticadas que uedan
ser, estas nuevas instituciones y rcticas se han convertido hoy en artes
integrantes de la dinmica de una sociedad luralista, risionera de una
cometencia sin iedad, y sin las cuales reinar'a la guerra de todos contra
todos. 5ero solamente ermiten sacar una conclusi"n: de forma creciente se va
sustituyendo y comlementando el gobierno del -stado or el gobierno de los
gruos rivados e.traestatales. Los gruos luralistas se han convertido, en lo
que ata!e a sus miembros, en un verdadero gobierno que establece las normas
rofesionales y sociales. / esto hay que a!adir que or su mera e.istencia, estos
gruos e.tienden su influencia tambi*n a todos los miembros de la misma
rama rofesional, a+n en el caso de que no est*n unidos al gruo.
$@0
Oa no hay que temer s"lo al -stado; el e.oliador de la libertad individual es
ahora el desotismo de los gruos luralistas. -n este imlacable roceso de
colectivizaci"n del individuo, el ilar del liberalismo clsico, la libertad de contrato,
ha sido minada. Aan s"lo en casos e.traordinarios se uede emanciar el
individuo, en virtud de una determinada osici"n de oder, de las condiciones
dictadas or el gruo sobre su e.istencia socioecon"mica. 5ero no hay escae
osible a la reglamentaci"n que el gruo hace de su vida diaria. La
autodeterminaci"n contractual ha sido sustituida or el contrato obligatorio y
colectivo, en forma de lo que en /lemania se llaman las condiciones generales de
contrataci"n :allgemeinen Geschaftsbedingungen; y en la terminolog'a
anglosa)ona el contract of adhesi%n,
$@$
aquellas normas obligatorias en las
relaciones contractuales que se establecen en una roducci"n, distribuci"n y
consumo masivos de servicios +blicos y rivados. La otestad reglamentaria de
los gruos de inter*s se e.tiende con sus tentculos a todas las formas y
manifestaciones de la vida diaria:transortes y seguros, diversiones y
arrendamientos, servicios y bienes de consumo. #,%@7,,%&
LA INTE-RACIN LE-AL DE LOS -RUPOS PLURALISTAS EN EL PROCESO
DEL PODER
La in%tit&cinaliAaci+n ,&rdica de l% $artid% $ltic%
/91
.id/, por eNe)plo, la i+,ere-a+,e eGpo-i*i1+ de 4(RT;, op/ cit/ e+ la +o,a 1de e-,e *ap<,ulo
/9/
.id/ MR(EDR(C$ %E66'ER @ 5A'CO'5 7. 6$AR7, Contracts, Cases and %aterials (Nueva York, 19.!, pAg. 3 @ --.0 4O'M&AN&
MR(ED5ANN, DC?a+gi+g Mu+*,io+- of ,?e Co+,ra*, i+ Co))o+ 'a>E, e+ =niversity of Toronto -aw 9eview, (Q (19.1!, pAg.
1. @ --. 6o9re la -i,ua*i1+ e+ Ale)a+ia o**ide+,al, vid/ '8D4(& %A(6ER, D:er,rag-frei?ei, ?eu,eE, e+ 7uristen"eitung, 19.3,
pAg. 1 @ --.
Karl Loewenstein
Los partidos polticos y la constituci%n5 ; -s evidente, que los artidos ol'ticos
son indisensables en el roceso del oder tanto en la democracia constitucional
como en la moderna autocracia. 2inguno de los tios gubernamentales de la
democracia constitucional odr'a funcionar sin la libre cometencia de los
artidos, y ninguna autocracia autoritaria ser'a osible sin el artido +nico,
instituci"n destinada a movilizar y a controlar a las masas. 2o de)a de ser or ello
sorrendente que todas las constituciones antiguas y la mayor arte de las modernas
hayan ignorado la e.istencia de los artidos, y que, aun all' donde e.cecionalmente
*ste no es el caso, silencien en general de forma absoluta su articiaci"n en la
formaci"n de la voluntad estatal y en el liderazgo del roceso del oder ol'tico. Los
artidos ol'ticos funcionan en un comleto vac'o constitucional
5or razones comrensibles las constituciones revolucionarias americana y francesa,
omitieron mencionar a los artidos ol'ticos. -.resado con suficiente elocuencia
or Fadison en el n+mero 01 del Dederalist, los artidos fueron estigmatizados or
los adres de la :onstituci"n como 3erniciosas facciones4. La Eevoluci"n
francesa, que hab'a heredado la hostilidad del ancien r"gime hacia los corps
interm"diaires, rechaz" los artidos or considerarlos incomatibles con el dogma
imerante de la soberan'a de la voluntad general. 5ara ambas filosof'as ol'ticas, el
e)ercicio del oder ol'tico estaba delegado e.clusivamente en los detentadores
constitucionales del oder. Las constituciones del siglo LCL no fueron menos
discretas frente a los artidos ol'ticos, aunque *stos hubiesen sido
frecuentemente los adrinos de su nacimiento. Se consider" suficiente que el derecho
liberal a la libertad de asociaci"n incluyese tambi*n el derecho a la libertad de
organizarse ol'ticamente.
Las constituciones del siglo LL continuaron en rinciio esta con)uraci"n del
silencio.
$@%
La :onstituci"n de Veimar, que no fue ni t'mida ni erezosa en su
te.to, nombr" s"lo de asada a los artidos ol'ticos al conminar a los
funcionarios a ser servidores de la comunidad y no de un artido #art'culo 0%1,
rrafo 0&. 5ero tras la segunda guerra mundial, cuando ya no se udo ignorar
or ms tiemo la imortancia de los artidos ol'ticos en la vida de la democracia
constitucional, el tab+ se romi" y aarecieron diversas referencias a los artidos
ol'ticos en las constituciones. <e todas formas, se trata de referencias hechas
con gran reserva y que no entran en el meollo del roceso ol'tico. Ctalia incoror"
en su :onstituci"n de 0@,= toda una secci"n sobre las relaciones ol'ticas :raporti
politici; limitndose, sin embargo, en lo que ata!e a los artidos, a la afirmaci"n
declaratoria #art'culo ,@&: 3todos los ciudadanos tienen el derecho a afiliarse
libremente en artidos ara colaborar, en forma democrtica, en la determinaci"n
de la ol'tica nacional4. 2inguna de las tres referencias a los artidos en la
:onstituci"n francesa de 0@,8, y que tan s"lo afectan a su ael en determinadas
elecciones, tiene un carcter que no sea estrictamente utilitario.
$@,
Eecientemente,
la e.istencia de los artidos ol'ticos ha sido e.resamente reconocida en la
:onstituci"n, or lo menos en sentido negativo; e)emlos de ello se encuentran en
/9
Cfr. ROBERT 7E''O8Q, D'e- par,<- poli,iHue- da+- le- *o+-,i,u,io+- d_aprg- guerreE, e+ 9evue du Droit Pu!lic, '( (194!,
pAg. /3 @ --
/94
Ar,<*ulo- 11, ./ @ 91. 6ig+ifi*a,iva)e+,e, la- alu-io+e- a lo- par,ido- pol<,i*o- e+ lo- ar,<*ulo- 11 @ ./ fuero+
-upri)ido- por la e+)ie+da *o+-,i,u*io+al de C de di*ie)9re de 19.4. 61lo -e ?a )a+,e+ido la pre-*rip*i1+ de Hue lo-
grupo- pol<,i*o- par,i*ipe+ e+ la ele**i1+ de lo- )ie)9ro- del Co)i,= Co+-,i,u*io+al.
S'ntesis: Leonor 9ernndez //.
Karl Loewenstein
Cberoam*rica donde los artidos ol'ticos que la clase dominante considera como
subversivos son declarados fuera de la ley.
2inguna constituci"n refle)a, ni remotamente, la arrolladura influencia de los artidos
ol'ticos en la dinmica del roceso del oder, que yace en el hecho de que son
ellos los que designan, mantienen, y destruyen a los detentadores del oder en el
gobierno y en el arlamento. Las constituciones, a la manera de las avestruces,
tratan a las asambleas legislativas como si estuviesen comuestas de
reresentantes soberanos y con libre otestad de decisi"n, en una atm"sfera
desinfectada de artidos. Ser e.resamente ignorado el hecho de que los diutados
est*n delegados en la asamblea a trav*s de las listas de candidatos de los artidos, y
que, seg+n el tio gubernamental imerante, est*n sometidos a las instrucciones y a
la otestad discilinaria de los artidos. Se reetir hasta la saciedad la m'stica
esuria de que el miembro del arlamento reresenta a la naci"n entera, siendo el
resultado rctico que el arlamentario ueda cambiar de artido seg+n su voluntad,
sin tener que temer que sus electores le idan cuentas or ello. -l comromiso de
un diutado con su artido, seg+n el cual el arlamentario tendr'a que deoner su
mandato al seararse del artido, ha sido declarado or los tribunales, como es
sabido, no obligatorio or contener un mandato imerativo. La reresentaci"n
roorcional ha facilitado todav'a ms este abuso escandaloso de la confianza del
electorado. -n Cnglaterra, la resetabilidad ol'tica obliga al diutado que cambia de
artido a resentarse a sus electores y someterse a su veredicto. :uando la
:onstituci"n de de Jaulle de 0@6> se toma el esfuerzo de declarar e.resamente
que cualquier mandato imerativo es nulo #art'culo $=, frase 0&, no se uede saber
si con ello se reetir tan s"lo una frase trivial, o se tendr que tomar en serio la
rohibici"n de que el diutado deenda de la discilina de los artidos y de los
gruos de inter*s.
9abr que conceder, sin embargo, que el intento de someter a normas
constitucionales el inter)uego de los artidos en el -stado luralista se enfrenta con
dificultades de tio t*cnico7normativo casi insuerables. /un la formulaci"n ms feliz
no estar'a en situaci"n de catar las realidades del toma y daca de los artidos, y la
reonderancia del liderazgo del artido en la formaci"n del gobierno y en la fi)aci"n
de los rinciios y directrices ol'ticas. /l derecho +blico, que crea el marco ara el
roceso del oder ol'tico, le estn imuestas aqu' determinadas fronteras, a
diferencia del derecho rivado que oera con tios claramente determinables de la
conducta social del hombre. -l derecho 3ol'tico4 tiene )ustamente otro estilo.
#,,%7,,8&
Los artidos ol2ticos y la legislacin. < :omo las constituciones callan la mayor
arte de las veces sobre los artidos ol'ticos, la legislaci"n ordinaria ser la que
regule su estatuto )ur'dico si es que se encuentran tales regulaciones. Los artidos
ol'ticos sern considerados como asociaciones )ur'dicas rivadas, ermitidas en
base a la garantizada libertad de asociaci"n, y estn sometidos a la legislaci"n
ordinaria sobre las asociaciones; ueden tener el derecho o el deber de registrarse
y de)arse otorgar los derechos de una cororaci"n, 5ero aun este m'nimo
formalismo, ni es obligatorio en todas artes ni ser observado voluntariamente.
Karl Loewenstein
La situaci"n uede quedar ilustrada con el e)emlo de Drancia.
$@6
Los artidos
ol'ticos no oseen o gozan de ning+n estatuto )ur'dico esecial. Aodas las
asociaciones estn sometidas a las disosiciones, en s' muy liberales, de la ley
sobre la libertad de asociaci"n del 0 de )unio de 0@10, la rimera ley en la historia
francesa que reconoci" la comleta libertad de constituci"n y formaci"n de gruos.
Aodo lo que se requiere es una declaraci"n en la refectura y deositar los
estatutos. 5ero la ley no es alicada, en absoluto, a los artidos ol'ticos. :omo
organizaciones voluntarias no dirigidas a obtener beneficios ;asociaciones ideales
:/deal6ereine;;, los artidos no tienen ninguna ersonalidad )ur'dica y su
caacidad ara adquirir en roiedad est limitada.
-sta situaci"n indeterminada y carente de regulaci"n de los artidos ol'ticos
contradice el inter*s que, or otra arte, el legislador tiene or ellos, esecialmente
en relaci"n con las elecciones y con el orden interno de gesti"n y administraci"n del
arlamento. Las leyes electorales tienen necesariamente que acetar la e.istencia
de los artidos. <esde la introducci"n del sistema roorcional que no odr'a
funcionar sin artidos organizados, *stos se han convertido en una materia leg'tima
de la legislaci"n, aunque es interesante se!alar que muchas leyes electorales, con
timidez de doncella, siguen hablando de 3listas4 y 3candidatos4 en lugar de artidos
y de los nombrados or el artido. La roclamaci"n de los candidatos es,
rcticamente, or todas artes el monoolio de los artidos organizados. -l
reconocimiento legal de asociaciones ol'ticas, formadas ad hoc ara designar a
candidatos suele ocurrir de forma muy esordica. /s', or e)emlo, fue uramente
acad*mica la P8hlerereinigung revista or la ley de 0@,@ ara la elecci"n de la
<ieta Dederal alemana, y ensada tanto como contraeso frente al monoolio de
roclamaci"n de candidatos e)ercido or los artidos establecidos, como ara dar
un chance a los 3indeendientes4.
$@8
-n general se suele dificultar la formaci"n de
nuevos artidos. Los artidos ol'ticos encuentran tambi*n un reconocimiento
legal indirecto en las leyes que regulan la mecnica del roceso electoral, leyes
contra la corruci"n y las rcticas ilegales, y aquellas que regulan los costos de la
cama!a y la roaganda electoral, all' donde e.istan tales disosiciones.
La laguna de)ada or las constituciones sobre la articiaci"n de los artidos en el
roceso ol'tico est en arte cubierta a trav*s de los reglamentos arlamentarios.
Drecuentemente, la influencia de *stos sobre el tio de gobierno que se imone en
un -stado, no es menor que la de la constituci"n misma. Las relaciones en Drancia
ueden servir de e)emlo. -l largo roceso hist"rico revela que los artidos ol'ticos,
aunque lentamente, han avanzado hasta ser reconocidos como instrumentos del
roceso gubernamental. /l rinciio, su e.istencia dentro de la /samblea fue
/9.
'a eGpo-i*i1+ e+ el ,eG,o -e 9a-a e+ u+ ,ra9aN1 de 5A8R(CE D8:ER&ERk -e statut ,uridiue des parts politiues en
Irance, Hue fue pre-e+,ado e+ el (: Co+gre-o de la A*ade)ia para Dere*?o Co)parado e+ 7ar<-, ago-,o 19.40 *fr. #. '.
6E:R(N @ 5. D8:ER&ER, D'e -,a,u, NuridiHue de- par,<- poli,iHue- e+ Mra+*eE, e+ 5nnales de la Iacult( de Droit de Bordeau)
(19./!.
/92
Co+ ,odo, la- le@e- ele*,orale- de 19. @ 19.2 *o+,e+<a+ u+a di-po-i*i1+ -egF+ la *ual ,a)9i=+ pod<a -er *a+dida,o e+
u+a *ir*u+-*rip*i1+ ele*,oral aHuel Di+depe+die+,eE Hue e-,uvie-e por lo )e+o- apo@ado por do-*ie+,o- vo,o-. 7ero *o)o
e-,a- *a+dida,ura- *are*e+ e+ a9-olu,o de *ualHuier pro9a9ilidad de =Gi,o, -e ,ra,a ,a+ -1lo de u+ va*<o ge-,o
de)o*rA,i*o. De ?e*?o, +i u+ -olo i+depe+die+,e ?a ido a Bo++ e+ la- ,reele**io+e- federale- Hue ?a-,a a?ora ?a+ ,e+ido
lugar. El Tri9u+al Co+-,i,u*io+al Mederal, Hue *o+fir)1 la *o+-,i,u*io+alidad de e-,a di-po-i*i1+ L-e+,e+*ia- del
Tri9u+al Mederal Co+-,i,u*io+al, ,o)o : (19.2!, pAg. C3L, ?u9ie-e ?e*?o )eNor de de*lararla Nur<di*a)e+,e i+efi*aI,
por -er prA*,i*a)e+,e i)po-i9le
S'ntesis: Leonor 9ernndez //C
Karl Loewenstein
uramente fctica, basada en la costumbre y en la utilidad. Las elecciones ara
cubrir los cargos de las asambleas se celebraban ba)o la hi"tesis de que los
diutados daban su voto ersonalmente al que quer'an votar, y los miembros de
las comisiones fueron hasta designados or sorteo. 5ero los artidos se
introdu)eron en el roceso ol'tico aun sin invitaci"n oficial. -n una crisis
gubernamental, el residente est obligado a consultar a los l'deres de los
artidos. -l reconocimiento formal de los artidos o de las fracciones fue
l"gicamente el aso siguiente. 5or una resoluci"n de 0@01, la :mara de diutados,
seguida or el Senado en 0@$1, garantiz" en su reglamento un estatuto oficial ara
los artidos ol'ticos. Los miembros de las comisiones ser'an designados ahora en
relaci"n con la fuerza de sus artidos y no a trav*s de sorteo. La ms alta
autoridad dentro de la /samblea, la :onferencia de los residentes, est
comuesta, aarte del residente y del viceresidente del 5arlamento, or los
residentes de las comisiones y de los artidos ol'ticos o fracciones en el
5arlamento. :on ello, los artidos han conseguido, or lo menos ara fines de su
articiaci"n en la gesti"n arlamentaria, una osici"n oficial y )ur'dicamente
reconocida.
5or otro lado, aenas se ha hecho en -uroa ning+n intento legislativo de regular
el orden interno de los artidos, e.ceto en el sentido negativo de que tendr'an
que ser disueltos aquellos artidos que tendiesen or sus fines o or la conducta
de sus miembros a violar el orden democrtico constitucional. O esto uede ocurrir
or un rocedimiento )udicial, como en la Ee+blica Dederal /lemana #art'culo $0,
rrafo $&, o a trav*s de un decreto gubernamental, como fue el caso en Drancia
en los a!os treinta ba)o la legislaci"n dirigida contra las 3ligas4 de tio fascista y
otros gruos.
$@=
#,,>7,61&
$statuto de organi1acin ara los artidos ol2ticos5
Lo que actualmente constituye el n+cleo de la dinmica de artidos es la
estructura o el orden interno de *stos, que no estar afectado or ninguna norma
estatal y que ser abandonado a s' mismo. Sin embargo, la regulaci"n de la
estructura de los artidos uede ser llevada a cabo, si es que esto es en absoluto
osible, s"lo or medio de una ley orgnica o de una :arta que rescriba unas
e.igencias m'nimas ara la organizaci"n y ara el liderazgo interno de los
artidos, debiendo ser observadas estas disosiciones or todos ellos. La
teor'a constitucional euroea e iberoamericana son comletamente conscientes
del hecho de que el -stado del siglo LL es un -stado de artidos, y que el
uesto de la soberan'a oular ha sido ocuado rcticamente or la soberan'a
de los artidos; esto se refle)a en la b+squeda de una ley fundamental o de un
estatuto orgnico ara los artidos ol'ticos. Los resultados de lege lata son, sin
embargo, desalentadores. :on ocasi"n de la elaboraci"n de la rimera
:onstituci"n de 0@,8, el :omit* :onstitucional de la /samblea 2acional francesa
adot", or una eque!a mayor'a #$$ contra 0=&, un lan ara una 3Ley
/9C
E+ 9a-e a la le@ de 10 de e+ero de 192 fuero+ di-uel,a- u+a -erie de Dliga-E fa-*i-,a-0 e+ el aKo 199 el par,ido
*o)u+i-,a fue de*larado ilegal. El *ri,erio de*i-ivo apli*ado por el Conseil d>[tat fue Hue e-,e grupo pol<,i*o ,e+<a *o)o
i+,e+*i1+ eli)i+ar por la viole+*ia la for)a repu9li*a+a de go9ier+o. 5ie+,ra- la legi-la*i1+ pudo aleNar de la *alle a lo-
grupo- fa-*i-,a-, +o pudo evi,ar la a**i1+ perforadora Hue -ufri1 la ((( RepF9li*a por )edio de la- fuerIa-
a+,ide)o*rA,i*a- e+ a+,i*ipa*i1+ a la agre-i1+ +aIi
Karl Loewenstein
fundamental de artidos4 que deb'a ser incluida en la :onstituci"n. :onten'a los
siguientes rinciios: luralidad de artidos ol'ticos; cada artido est obligado a
resetar los rinciios de la <eclaraci"n de. los derechos del hombre; el orden
interno de los artidos debe estar de acuerdo con los rinciios democrticos, y
los ingresos y gastos de los artidos estn sometidos a control +blico. -n
modo alguno oular entre los artidos mismos y recibidos, or otra arte, con
gran indiferencia or la oini"n +blica, el lan no fue incororado en la rimera
constituci"n y en la segunda no fue ni mencionado. La :onstituci"n de la M
Ee+blica se contenta con la afirmaci"n #art'culo ,& de que los artidos tienen
que resetar los rinciios de la soberan'a nacional y de la democracia; lo
rimero e.cluir'a a los artidos regionales searatistas y tambi*n aquellos
deendientes de un gobierno e.tran)ero, el segundo unto afecta a los gruos
totalitarios. :arente de una ley que la desarrolle, esta disosici"n es, or ahora,
meramente declaratoria, ero odr'a muy bien, si hubiera lugar a ello, constituir
el unto de artida ara una ley de artidos. -n /rgentina fue elevado a la
categor'a de ley or el r*gimen de Darrell en el a!o 0@,,, un ambicioso
3-statuto orgnico de los artidos ol'ticos4, ero no fue nunca alicado or
5er"n.
$@>
La ley de artidos revista or la Ley Dundamental de Konn #art'culo $0,
rrafo %& no ha salido de su fase de estudio dentro de la burocracia ministerial,
y ha conducido tan s"lo al informe de una comisi"n de estudios comuesta or
e.ertos cient'ficos que han tratado el roblema con tal rudencia acad*mica,
que ni aun en el marco limitado de su tarea han odido resentar rouestas
rcticamente utilizables.
$@@
2o e.iste la ms m'nima ersectiva de que la ley de artidos, rescrita
obligatoriamente or la :onstituci"n, sea )ams romulgada.#,617,6%&
La legislacin sobre artidos ol2ticos en los $stados 0nidos5 ; -n oosici"n
a la libertad sin regular de que gozan los artidos ol'ticos en -uroa, en -stados
?nidos
%11
los artidos estn sometidos a una e.tensa y detallada legislaci"n a
trav*s de la cual se roduce su integraci"n formal en el roceso ol'tico.
Los artidos ol'ticos no estn mencionados ni en las constituciones de los
-stados, ni en la de la ?ni"n. / esar de esto, la rctica ol'tica y los tribunales
han fundamentado firmemente la raz"n de ser y el derecho de los artidos a
articiar en el roceso ol'tico en base a la libertad constitucional de asociaci"n,
/93
El E-,a,u,o orgA+i*o de lo- par,ido- pol<,i*o- fue e)i,ido e+ 9a-e al de*re,o 11.9C2b4., pero +o e+,r1 +u+*a e+ vigor
(e-,a i+for)a*i1+ ?a -ido propor*io+ada a)a9le)e+,e por el profe-or 6E&8NDO :. '(NARE6 T8(NTANA, Bue+o- Aire-, u+o de
lo- *oau,ore- del pro@e*,o!. 6o9re el ,e)a de u+ e-,a,u,o orgA+i*o, vid. 7A6CA' ARR(&$(, Statut des parts politiues (7ar<-,
1943!0 7EDRO #. MR[A6, El ordenamiento de los partidos polticos (Bue+o- Aire-, 1944!. El pro9le)a del orde+ i+,er+o de lo-
par,ido- pol<,i*o- ?a adHuirido u+ *o+-idera9le i+,er=-, au+Hue -ie)pre de u+ ,ipo pura)e+,e a*ad=)i*o, e+ la RepF9li*a
Mederal Ale)a+a0 vid/, por eNe)plo, &ER$ARD 'E(B$O';, DDer 7ar,eie+-,aa, i) Bo++er &ru+dge-e,IE, e+ 9echt, Staat,
Pirtschaft, vol. ((( (De--eldorf, 19.1!, pAg. 99 @ --.0 &\NT$ER RAB86, DDie i++ere Ord+u+g der poli,i-*?e+ 7ar,eie+ i)
gege+>Br,ige+ deu,-*?e+ 6,aa,-re*?,E, e+ 5rchiv des *ffentliehen 9echts, vol. 'QQ:((( (19./O.!, pAg. 12.
/99
El i+for)e *i,ado e+ el ,eG,o, ela9orado por u+a *o)i-i1+ de e-pe*iali-,a- +o)9rada por el )i+i-,ro del (+,erior @
Hue e-,a9a e+*argada de e-,udiar u+a fu,ura regula*i1+ legal para lo- par,ido- pol<,i*o- de a*uerdo *o+ la di-po-i*i1+ del
ar,<*ulo /1, pArrafo , de la 'e@ Mu+da)e+,al, ?a -ido pu9li*ado 9aNo el ,<,ulo 9echtliche :rdnung des Parteiwesens
(Mra+kfur,, a. 5., 194C!.
00
El )eNor re-u)e+ -e e+*ue+,ra e+ #O6E7$ ,$. 6TARR, DT?e 'egal 6,a,u- of A)eri*a+ 7oli,i*al 7ar,ie-E, e+ 5merican
Political Science/ 9eview, QQQ(: (1940!, pAg. 9, pAg. 23.. 7ara u+a F,il eGpo-i*i1+ eG,ra+Nera, vid/ 6E&8NDO :. '(NARE6
T8(NTANA', -os partidos polticos en los Estados =nidos de 5m(rica: su ordenamiento ,ur dico (Bue+o- Aire-, 194!,
Karl Loewenstein
al derecho de etici"n y al sufragio. -l derecho de formar artidos ol'ticos se
suone inherente a un gobierno democrtico. Seg+n la :onstituci"n federal
#art'culo 0, secci"n ,, clusula 0& las elecciones ara cargos federales ertenecen
a la cometencia legislativa de los -stados. Se ha hecho un uso muy restringido
de la autorizaci"n #segunda frase de la clusula 0& seg+n la cual el :ongreso
odr'a legislar sobre las elecciones federales.
/l rinciio, y durante largo tiemo, los artidos ol'ticos fueron considerados como
asociaciones rivadas voluntarias y no orientadas a la obtenci"n de beneficios
econ"micos, as' como dotadas de lena libertad ara regular sus asuntos
internos, incluyendo la fi)aci"n de los requisitos ara obtener la cualidad de
miembro. /dems, los artidos gozaban del derecho indiscutible de roclamar a
los candidatos ara los cargos electorales y determinar los m*todos mismos de
su nombramiento. Aras la introducci"n de los Kallot /cts ;forma de votaci"n que
surgi" en /ustralia, seg+n la cual los nombres de todos los candidatos estn
imresos, a e.ensas del -stado, en la misma aeleta de voto;, la fase inicial de
carencia de regulaci"n legal fue seguida or un er'odo de una e.tensa
legislaci"n de los -stados sobre la cualificaci"n ara ser miembro en los artidos
ol'ticos, rcticas ilegales e influencias en el roceso electoral, as' como sobre los
gastos de la cama!a electoral; en los dos +ltimos untos intervino tambi*n la
legislaci"n federal. 5ero la limitaci"n decisiva a la autonom'a de los artidos tuvo
lugar con la legislaci"n sobre las elecciones rimarias :primaries; al rinciio de
este siglo, afectando al rocedimiento de nombramiento de los candidatos ara
los cargos electorales en los -stados y en la ?ni"n. <irigidas en s' a roteger la
autonom'a de los artidos, estas normas han transformado, de hecho, el artido
ol'tico de ser una organizaci"n rivada e.traconstitucional en un "rgano del
-stado. La roclamaci"n de candidatos a trav*s de las convenciones de los
artidos fue declarado un derecho legal, ba)o la reserva de que los artidos
ol'ticos ten'an que observar las corresondientes e.igencias legales. Ntras
medidas rivaron a los artidos del derecho, que hasta entonces se hab'an
atribuido, de determinar or s' mismos los requisitos ara obtener la cualidad
de miembro. <ado que la elecci"n rimaria se constituye como arte integrante
del roceso electoral y, con ello, del roceso gubernamental, dichos requisitos y
condiciones ueden ser establecidos or medio de la ley. / diferencia de la
conceci"n francesa, que fundamenta en un contrato la cualidad de miembro de
un artido,
%10
el artido ol'tico americano no uede establecer ninguna
condici"n ara la admisi"n que estuviese destinada a e.cluir a alguien. -l derecho
a afiliarse libremente a un artido es un derecho del individuo rotegido
legalmente. -n una serie de sentencias hist"ricas, la (upreme Court confirm" este
rinciio tambi*n ara los ciudadanos de color que hasta ahora hab'an sido
e.cluidos or las elecciones rimarias 3blancas4.
%1$
Fucho menos *.ito tuvo la legislaci"n sobre la elecci"n rimaria4 en su segundo
ob)etivo, esto es, asegurar a trav*s de un honrado roceso electoral la
designaci"n democrtica del liderazgo interno del artido or sus roios
01
Ar,<*ulo 1 de la le@ de 1901 v. # O6E7$OBART$^'E5Y, Pr(cis de droit pu!lic (7ar<-, 19C!, pAg. 12 @ --
0/
?i)on v. <erndom, 1C 8. 6. .2 (19/C!0 =nited States v. Classic, 1 8. 6./99 (1941!0 Smith v/ 5llwright, /1 8. 6.
249 (1944!0 Terry v/ 5dams, 4. 8. 6. 412 (19.!.
Karl Loewenstein
miembros. Aanto antes como ahora, el liderazgo del artido es una amlia
oligarqu'a autodesignada, y las t*cnicas electorales, all' donde e.isten, sern tan
s"lo utilizadas ara confirmar la anterior decisi"n de la )erarqu'a del artido.
-ste resultado ;el establecimiento del artido como un instrumento de la gesti"n
gubernamental controlado or la ley; est en curioso contraste con su
ermanente estatuto )ur'dico de asociaci"n rivada sin registrar :non6
incorporated;J aarentemente, la +nica e.ceci"n se da en :alifornia, donde el
artido ser considerado legalmente como una cororaci"n con ersonalidad
)ur'dica.
%1%
-sta situaci"n es tanto ms anacr"nica cuanto que los grandes
artidos son emresas de negocios con una considerable lantilla de
emleados, medios econ"micos y hasta, frecuentemente, con caital; toman
arte en imortantes transacciones financieras y contraen deudas y otras
resonsabilidades. Si a los artidos ol'ticos se les otorga el estatuto de una
instituci"n oficial articiando en el roceso gubernamental, se les deber'a
tambi*n conceder ersonalidad )ur'dica roia.
Dinalmente, los -stados ?nidos han sentido tambi*n la necesidad de una
legislaci"n esecial contra los artidos subversivos. Las limitaciones originarias
dirigidas contra la actividad, considerada subversiva, de una ersona individual
fue alicada a la colectividad de un artido ol'tico esec'fico, el artido
comunista;
%1,
esto fue un acto de intolerancia ol'tica que no tiene equivalente
desde el rinciio de la Ee+blica.
-l resultado final de una detallada legislaci"n es que el artido ol'tico en los
-stados ?nidos ;y esto es nuevamente una eculiaridad que le diferencia de
otros -stados; ha adquirido el estatuto y la categor'a de un instrumento
reconocido del roceso ol'tico. Se trata, ues, de una institucionalizaci"n
legal que, or otra arte, s"lo ha sido considerada necesaria en los -stados
totalitarios.
%16
<e la rctica americana se uede sacar la conclusi"n de que el absoluto
laisse+ faire de los artidos en el roceso ol'tico uede ser sustituido
erfectamente or una regulaci"n estatal, que asegure el orden democrtico
dentro de los artidos y formalice su ael en el roceso ol'tico. ?n
desarrollo de estos rinciios rudimentarios, tal como e.isten en algunos
lugares, fracasa, or un lado en la inercia de la oini"n +blica, y or otro en
la resistencia de las )erarqu'as de los artidos frente a cualquier
racionalizaci"n legislativa que usiese en eligro su influencia en la maquinaria
del artido y, con ello, en el roceso gubernamental. 5ero alg+n d'a habr que
coger or los cuernos a este roblema fundamental de la democracia
constitucional.#,6$7,6,&
0
'. 5. MR(ED5ANN, DRefle*,io+- o+ ,?e 'a> of 7oli,i*al 7ar,ie-E, e+ California -aw 9eview, Q'(: (19.2!, 2. @ --
04
'a lla)ada 6)i,? A*, de 1940 (.4 6,a,. 2C1! -e o*upa9a ,odav<a -1lo de la- *o+du*,a- de per-o+a- i+dividuale-. 'a
6u9ver-ive Co+,rol (5*Carra+! A*, de 19.0 (24 6,a,. 9C3! @ la Co))u+i-, Co+,rol A*, (23 6,a,. CC.! afe*,a+ al
7ar,ido Co)u+i-,a dire*,a)e+,e. 6o9re la legi-la*i1+ para pro,e**i1+ del E-,ado e+ ge+eral, vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N,
D6,aa,-poli,ik u+d :erfa--u+g-re*?, i+ de+ :ereig+ig,e+ 6,aa,e+ 19 9i- 19.4E, e+ 7arh!uch des Rffentlichen 9echts,
vol. 4 (+. -erie!, 19.., pAg. . @ --.0 -o9re la *ue-,i1+ *o)u+i-,a, i!idem, pAg. 14 @ --
0.
6o9re la Ale)a+ia +aIi, vid/ la le@ -o9re la 8+idad de 7ar,ido @ E-,ado de 1 de di*ie)9re de 19 @ %AR'
'OE4EN6TE(N, <itler>s 1ermany (+ueva ed., Nueva York, 1940!, pAg. 93 @ --.
Karl Loewenstein
La reresentacin cororativa y la institucionali1acin legal de los gruos de
inters.
<ado los ocos rogresos que hace la integraci"n )ur'dica de los todooderosos
artidos ol'ticos a causa de la indiferencia de la oini"n +blica, se estar'a
inclinado a suoner que la institucionalizaci"n de los gruos de inter*s
socioecon"micos ;igualmente omniresentes, ero mucho ms evasivos;
goza todav'a de menos atenci"n. 5ero la situaci"n es todo lo contrario. La
retensi"n, frecuentemente manifestada con gran ostentaci"n, de incororar a
los gruos de inter*s en la roia maquinaria estatal est aoyada or un
oderoso gruo de resi"n de intelectuales han sido hechos diversos intentos
en la rctica, desde la Icte additionel #0>06&
%18
de 2aole"n hasta los
tiemos ms recientes. -stos esfuerzos se basan en la idea del cororativismo
y en la t*cnica de la reresentaci"n rofesional7gremial o 3funcional4, y asiran
a intercalar a los gruos de inter*s en el roceso legislativo.
%1=
#,66&
Las fuentes esirituales del cororativismo
-n la ola individualista e igualitaria de la Eevoluci"n francesa, se hundieron todos
los ilares hasta entonces e.istentes de la estructura orgnica de la sociedad. La
ideolog'a democrtica sali" vencedora con su conceci"n mecnica del sufragio
universal: un hombre, un voto, sin consideraci"n de su cualidad intelectual y de su
condici"n econ"mica. -l roceso ol'tico se bas" en el eso num*rico de los
votos emitidos y el n+mero de los uestos obtenidos en la asamblea. La mecnica
del sistema reresentativo funcion" satisfactoriamente mientras los artidos
ol'ticos reresentaban e.clusivamente las diferentes ramas de una clase
dominante homog*nea. 5ero con la e.tensi"n del sufragio a las masas y con la
roliferaci"n de artidos alentados or diferentes ideolog'as, el arlamentarismo
cay" en unas aguas turbulentas. Los artidos ol'ticos dirigidos or ol'ticos
rofesionales se desacreditaron y, con ellos, el arlamentarismo. /dems, los
gruos organizados de inter*s, traba)ando dentro y fuera del arlamento y del
gobierno, suieron influir a su favor en las ms imortantes decisiones ol'ticas
fundamentales. -l abismo entre la realidad luralista y la ficci"n del monoolio
ol'tico del arlamento se hizo alable.
Aodos estos factores se combinaron ara crear en -uroa, a rinciio de este
siglo y en un considerable sector de intelectuales y de la masa, una amlia
malaise frente al arlamentarismo y a la democracia arlamentaria. La integraci"n
legal de los gruos de inter*s en el arlamento, a trav*s de una reresentaci"n
cororativa o funcional, se convirti" en la anacea universal. -l luralismo
inorgnico y ca"tico ten'a que ser sustituido or el luralismo orgnico y racional.
La reacci"n ragmtica contra los arlamentos y los artidos acusados de haber
mecanizado el roceso ol'tico se ali" con una fascinadora ideolog'a: el
cororativismo y la teor'a orgnica de la sociedad. -sta tendencia hab'a recibido
su notable fuerza ersuasiva de diferentes fuentes. -l arlamentarismo
02
R. 4AR'E5ONT, D'a Repr=-e+,a,io+ =*o+o)iHue da+- l_a*,e addi,io++el Nu-Hu_auG *o+-,i,u,io+- de l_e)pire-E, e+
9evue 0nternationale d>histoire politiue et constitutionnelle (N. 6.!, +.W 1. (19.4!, pAg. /44 @ --
0C
'a *ue-,i1+ e- fu+da)e+,al)e+,e difere+,e de la par,i*ipa*i1+ de lo- grupo- de i+,er=- e+ la Ad)i+i-,ra*i1+, Hue fue
,ra,ada a+,erior)e+,e, vid/ supra, pAg. 43 @ -iguie+,e-
Karl Loewenstein
democrtico acababa aenas de nacer cuando -dmund KurIe enfrent" al -stado
artificialmente creado de la Eevoluci"n francesa con su imagen de una sociedad
desarrollada orgnicamente y en continuo crecimiento. KurIe fue redescubierto
or los neoluralistas. -secialmente en -uroa central, el romanticismo ol'tico,
que con frecuencia sirvi" de disfraz resetable ara el conservadurismo y la
reacci"n, se entreg" a las doradas reminiscencias, a menudo resentadas en
brillante forma literaria, de un equilibrio feliz de las fuerzas sociales en una
organizaci"n cororativa de los estamentos :(t8nde;5
CT@
-l socialismo de gremios
en Cnglaterra y el sindicalismo revolucionario en los a'ses latinos marcharon or el
mismo camino, aunque con diferentes ob)etivos. La ideolog'a cororativa deriv",
sin embargo, su mayor restigio de la Cglesia cat"lica. <esde las enc'clicas de los
aas Le"n LCCC :4erum noarum, 0>@0& y 5'o LC :*uadragesimo anno, 0@%0&, la
Santa Sede hab'a roclamado una nueva filosof'a social ara e.orcizar al diablo de
la escatolog'a mar.ista, que hab'a hechizado a las clases traba)adoras. -l
cororativismo encontr", or lo tanto, el suelo ms f*rtil en los ueblos cat"licos
;Ctalia, -sa!a, 5ortugal, /ustria, -ire y Krasil;. -n Drancia, la reforma orgnica
tuvo diversas insiraciones de naturaleza no religiosa como Saint7Simon, Louis
Klanc, la Commune de 5ar's y la solidaridad social de Le"n <uguit. Due entonces
evidente y fcil el aso de un conservadurismo romntico la recherche du temps
perdu, a un activismo antidemocrtico. La autocracia contemornea abri" las
uertas al cororativismo, sobre todo en la Ctalia fascista y en la -sa!a actual.
Ntra contribuci"n, no menos influyente, la hizo el bolchevismo ruso en la forma
de los soiets o conse)os, que sustituyeron a la estructuraci"n mecnica y
territorial del arlamento
La institucionalizaci"n rctica de la reresentaci"n cororativa tuvo que eserar,
or lo tanto, al fuerte imulso antiarlamentario del siglo LL. Los aut*nticos
esfuerzos ara integrar los intereses econ"micos y cororativos en el
rocedimiento legislativo y el roceso ol'tico se refle)an en los siguientes tios: 0.
5artidos de inter*s econ"mico reresentados en el arlamento; este tema ha sido
ya tratado;
%1@
$. Cntegraci"n de las reresentaciones cororativas en la segunda
cmara; %. <istribuci"n de la funci"n legislativa entre una rama ol'tica y una
econ"mica; ,. :omlemento del arlamento ol'tico con un conse)o econ"mico, y
6. :ororativismo integral. #,667,6=&
Reresentacin cororativa en la segunda c4mara.7-l lugar aarentemente
ms aroiado ara la incororaci"n de los gruos de inter*s en el roceso
legislativo arece ser la segunda cmara. -sfuerzos de este tio, que se
remontan ya al siglo LCL, se ueden encontrar tanto en los -stados
constitucionales como en los autoritarios. -)emlos son el Senado rumano ba)o la
reforma de 0@$%, o la comosici"n de la :mara de los Fagnates en 9ungr'a, en
base a la ley de 0@$8. -ntre las recientes cmaras altas de tio cororativo, es
digno de ser se!alado el Senado de -ire ba)o la :onstituci"n de 0@%= #art'culos
0> y 0@&. -ntre sus sesenta miembros, se escogen cuarenta y tres de unas listas
de candidatos que reresentan las diferentes caas rofesionales ;cultura,
03
.id/, $E(NR(C$ $ERRMA$RDT, Die !erufsst3ndische .ertretung von der fran"*sischen 9evolution !is "ur 1egenwart (Berl<+,
19/1!0 RA'7$BO4EN, 1erman Theories of the Corporative State (Nueva York, 194C!.
09
.id/ supra, pAg. 4/9 @ --
Karl Loewenstein
industria, roletariado, agricultura, administraci"n +blica; once miembros sern
designados or el rimer ministro, y seis sern elegidos or las universidades;.
Los resultados rcticos son descorazonadores:
%01
de hecho, aenas sale a relucir
la comosici"n cororativa del Senado. :omo los artidos del <il -ireann
#cmara ba)a& y las autoridades locales son los encargados, rcticamente, de
seleccionar a los candidatos entre las listas, los senadores son, en realidad,
nombrados or los artidos y votan casi siemre en la l'nea del artido
corresondiente.
-n general, la inclusi"n de reresentantes cororativos en la cmara alta uede
beneficiar la calidad de los debates, ero, dada la imortancia relativa de las
segundas cmaras en la mayor arte de los a'ses, este sistema no otorga a los
gruos luralistas la influencia que les corresonde ante el imortante ael que
)uegan en la sociedad luralista, y mucho menos se uede decir que or el
hecho de tener ortavoces en la cmara alta, se haya creado un contraeso a
las influencias que los gruos de inter*s e)ercen fuera del roceso legislativo.
%00
#,6@7,81&
Combinacin de la asamblea ol2tica con la asamblea cororativa5 ; -n este
esquema, el "rgano legislativo est constituido or dos cmaras. Ae"ricamente
son osibles dos modalidades: bien la asamblea ol'tica, elegida or la totalidad
de la oblaci"n, est encargada de la legislaci"n ol'tica, y la rama del
arlamento designada or los gruos de inter*s, de la legislaci"n econ"mica, o
ambas cmaras tienen igual rango y estn encargadas en com+n de las dos clases
de legislaciones. La rimera variante no ha asado de ser un royecto sobre el
ael, or la sencilla raz"n de que hoy no se ueden searar ms la ol'tica y
la econom'a, si es que esto ha sido osible alguna vez, lo cual arece dudoso;
una ley, or e)emlo, sobre las relaciones entre los emresarios y los emleados,
atronos y obreros, que or su carcter ser'a considerada como ley econ"mica,
tiene, al mismo tiemo, unas reercusiones ol'ticas.
La soluci"n a este dilema se ens" que estaba en la yu.taosici"n de una
cmara ba)a ol'tica y de una cmara alta cororativa. -l esquema es muy
atrayente ara reg'menes autoritarios que se esfuerzan en adquirir una
resetable aariencia constitucional. La :onstituci"n de /ntonio de Nliveira
Salazar de 0@%@, en 5ortugal, es el e)emlo referido, ya que tiene tras s' una
e.eriencia rctica de veinte a!os con el neocororativismo.
%0$
La
benevolente dictadura de Salazar goza de una e.celente reutaci"n en el
10
.id/ B. C$8BB, D:o*a,io+al Repre-e+,a,io+ a+d ,?e (ri-? 6e+a,eE, e+ Political Studies, Q(( (19.4!, pAg. 9C.
11
El fa+,a-)a del *orpora,ivi-)o revolo,ea ,a)9i=+ -o9re la *o+*ep*i1+ gu9er+a)e+,al new style Hue el pre-ide+,e
6ukar+o de (+do+e-ia ?a propagado e+ e-,a ,ierra -a*udida por la- *ri-i-. E+ 9a-e a u+a le@ Dde e)erge+*iaE,
pro)ulgada el 3 de )a@o de 19.C, de9<a -er e-,a9le*ido u+ DCo+-eNo Na*io+alE *u@o- )ie)9ro- ,e+dr<a+ Hue -er
e-*ogido- por el pre-ide+,e e+,re lo- difere+,e- grupo- plurali-,a-, *a)pe-i+o-, ,ra9aNadore-, i+,ele*,uale-, )uNere-,
Nuve+,ud, grupo- religio-o- (@ e+,re la- difere+,e- regio+e- geogrAfi*a-!. 'a rela*i1+ de e-,e +uevo *uerpo *o+ el 7arla)e+,o
elegido e+ 19.. e- ,o,al)e+,e *o+fu-a, pero -i el Co+-eNo Na*io+al +o fu+*io+a ,a+ -1lo *o)o u+a -egu+da *A)ara
*o+-ul,iva, puede )u@ 9ie+ -ervir *o)o u+ pri)er pa-o ?a*ia el +eopre-ide+*iali-)o 'vid/ ?ew Oor; Times de 10 de
)a@o de 19.C!.
1/
No -e di-po+e de u+a i+ve-,iga*i1+ *r<,i*a -o9re el r=gi)e+ por,ugu=-. 'a eG,e+-a li,era,ura au,1*,o+a )a+ifie-,a u+a
elogio-idad u+A+i)e @ e- i+,ere-a+,e a lo -u)o para la- de-*rip*io+e- ,=*+i*a- @ de pro*edi)ie+,o. 7ara u+a 9i9liograr<a
eG,e+-a, vid/ a?ora #EAN 5EYRAT, D'e 7or,ugal depui- la -e*o+de guerre )o+diale, ^,a, de- TravauGE, e+ 9evue franXaise de
science politiue, :(( (19.C!, 24C @ --.0 *fr. e+ e-pe*ial la- +o,a- e+ la pAgi+a 2./
Karl Loewenstein
e.tran)ero y, desde luego, no totalmente in)ustificada. -ste 3-stado 2ovo4
consiste en un r*gimen autoritario no fascista que, or su carcter lenamente
cat"lico, osee una gran caacidad de resistencia frente a la ideolog'a mar.ista y
otras ideolog'as radicales, y que ba)o un l'der e.cecionalmente honrado y
eficiente funciona ;o or lo menos ha funcionado hasta ahora; con un m'nimo
de oresi"n ol'tica y un m.imo de aternalismo gubernamental. 5ero el
r*gimen ha sido adornado con los laureles del cororativismo, tan s"lo or gente
que no ha observado la situaci"n sobre el terreno y que, or lo tanto, creen
ciegamente lo que est escrito sobre el ael. La :mara cororativa #arts. 01%7
018& es s"lo un ornamento en una econom'a reglamentada y laneada desde
arriba hasta aba)o. Los intereses cororativos estn organizados con gran eficacia
fuera de la :mara en unas cooerativas dirigidas or el -stado, y que desde
0@68 estn integradas en unas amlias cororaciones ;esca, roducci"n de
corcho, vino, aceite de oliva y otras ramas de la agricultura;; a la :mara alta le
quedan tan s"lo aquellas funciones consultivas que le estn ermitidas y
asignadas or los managers estatales de la vida econ"mica. (uiz ueda roducir
una cierta imresi"n en los anegiristas del cororativismo ortugu*s el hecho de
que 5ortugal, que se libr" de la guerra y hasta gan" mucho con ella, tenga todav'a
hoy el nivel de vida ms ba)o de todos los ueblos de -uroa occidental ;a
e.ceci"n de -sa!a;, y esto en una *oca en la que se est roduciendo una
elevaci"n del nivel de vida de las masas en todas artes. O n"tese: el gusano del
ueblo ortugu*s, durante largo tiemo inm"vil, ha emezado recientemente a
moverse.
-l intento austr'aco,
%0%
ba)o la :onstituci"n 3-nder4 #0@%,& del r*gimen de
<ollfuss, fue un roducto del fascismo clerical, que se vanaglori" de oseer una
organizaci"n legislativa seudocororativa con no menos de cinco diferentes
ramas. :on todo lo que se uede rerochar a 9itler, la eliminaci"n de esta farsa
neocororativa no fue la eor de sus acciones.#,6>7,6@&
Conse6os econmicos5 ; ?na osibilidad con ms ersectiva de alcanzar una
aut*ntica integraci"n de los gruos cororativos en el roceso legislativo, yace en
la instituci"n de los llamados conse)os econ"micos. -ntre los a'ses que han
hecho uso de ellos, estn la Ee+blica de Veimar, :hecoslovaquia desu*s de
0@$1 y la CCC y CM Ee+blicas francesas. Aodos estos casos tienen en com+n el
hecho de que el conse)o econ"mico tomase arte en la legislaci"n en calidad
uramente consultiva. Duncionalmente e.isten diversas variantes: el conse)o
econ"mico es, bien una instituci"n aut"noma que est ligada al arlamento, bien
est s"lo a disosici"n del gobierno, o bien odr ser consultado or ambos. -l
conse)o econ"mico de la CCC Ee+blica en Drancia estuvo asignado rimero al
gabinete, esto es, al cargo del rimer ministro, hasta que la reforma de 0@%8 lo uni"
oficialmente al 5arlamento. <e acuerdo con la imortancia que recientemente ha
adquirido la ol'tica social y econ"mica, la Ee+blica de Veimar estableci" el
:onse)o -con"mico del Eeich :4eichs$irtschaftsrat; en la :onstituci"n misma
#art'culo 086&, como la c+side de una irmide, que no fue nunca comletada,
de organizaciones cororativa
1
ADO'M 5ER%E', Die !erufsst3ndische .erfassung Rserreichs (:ie+a, 19.!0 NORBERT &\R%E, DDie :erfa--u+g l-,errei*?e+E,
e+ 7ahr!uch des *ffentlichen 9echts, vol. /4 (19C!, pAg. 122 @ --. (a)9a- o9ra- a*r<,i*a-!.
Karl Loewenstein
<urante su e.istencia sirvi" como "rgano consultivo del Eeichstag. -l :onse)o
-con"mico nacional de la CM Ee+blica francesa estaba igualmente revisto or la
:onstituci"n #art'culo $6&, estando autorizado a 3e.aminar todos los royectos de
ley de carcter socioecon"mico4, y tanto el gobierno como el 5arlamento
recurrieron a *l. Aambi*n la :onstituci"n de la M Ee+blica ha conservado esta
instituci"n, aunque con la designaci"n del :onse)o -con"mico y Social; ero,
significativamente, s"lo odr ser consultado or el gobierno y no est, or lo
tanto, a la disosici"n del 5arlamento.
Aambi*n Ctalia se ha otorgado recientemente, de acuerdo con el art'culo @@ de la
:onstituci"n de 0@,=, un conse)o econ"mico llamado :onse)o 2acional de la
-conom'a y del Araba)o que fue inaugurado con ocasi"n de celebrar el d*cimo
aniversario de la :onstituci"n. Cgual que las instituciones seme)antes en Veimar y
Drancia, tiene s"lo un carcter consultivo, sobre todo al ayudar al 5arlamento y al
gobierno en la redacci"n de las leyes, aunque tambi*n tiene un derecho de
iniciativa legislativa.
-n todas estas instituciones, los roblemas cr'ticos yacen or una arte en
delimitar, unos de otros, los diversos gruos cororativos que retenden estar
reresentados, y, or otra arte, en asignar a cada uno de ellos el
corresondiente eso que est* de acuerdo con su resectiva imortancia
econ"mica ara la comunidad. 2inguna soluci"n est libre de ser arbitraria. Las
variantes alemana y francesa reresentaban al consumidor de un manera
comletamente inadecuada. -n lo que hace referencia a la designaci"n de los
miembros, Veimar y la CCC Ee+blica francesa refirieron el nombramiento a trav*s
del gobierno, mientras que los miembros del :onse)o -con"mico de la CM
Ee+blica estaban elegidos or los mismos gruos rofesionales; este +ltimo
m*todo debe de ser, sin duda, referido.
-l resultado de este e.erimento ha sido diferente en /lemania y en Drancia. -l
4eichs$irtschaftsrat
CBK
erdi" su "lan inicial y emez" ronto a agonizar. Konn no
lo ha resucitado. -n Drancia, se consider", en cambio, que el Conseil "conomiAue
hab'a sido lo suficientemente +til, siendo incororado con ms fuerza en la
:onstituci"n de 0@,8
%06
y ha asesorado al gobierno y al 5arlamento en todas las
cuestiones econ"micas y sociales. <esde la reforma de 0@60 ha ublicado
valiosos informes anuales, seme)antes a los que el Imerican Council of
.conomic Idisers facilita al residente, y ha emrendido investigaciones en
gran escala sobre las ms imortantes cuestiones socioecon"micas, un oco en la
misma forma que las comisiones americanas 9oover. -n ambos casos, los
:onse)os han mostrado ser un ant'doto +til contra el monoolio lanificador de la
burocracia ministerial y han roorcionado a los cueros arlamentarios una
s"lida informaci"n; sin embargo, adecieron el defecto de que en las decisiones de
las sesiones lenarias se enfrentaban el atronato y los traba)adores, en lugar de
decidirse cada caso concreto sin consideraci"n de tio clasista, lo que tuvo como
14
.id/ '(ND6AY RO&ER6 @ 4. $. D(''5AR, DT?e Rei*?->ir,-*?af,-ra,, de )or,ui-E, e+ Political Science 6uarterly, ' (19.0!, pAg.
431 @ --
1.
.id/ 5A8R(CE D8:ER&ER, Droit constitutionnel et institutions politiues (7ar<-, 19..!, pAg. .40 @ --.0 -o9re el
Co+-eNo E*o+1)i*o de la ((( RepF9li*a, vid/ CA$ENO6A':ADOR, -a repr(sentalion des int(rats et les services pu!lics
(7ar<-, 192!0 -o9re el Co+-eNo E*o+1)i*o de la (: RepF9li*a, vid/ 5A8R(CE A8BRY, -e Consel (conomiue (7ar<-, 19.!
Karl Loewenstein
consecuencia que la me)or labor se llev" a cabo fuera del leno, en eque!os
comit*s. 2o se udo desarrollar un verdadero esprit de corps5 Si la intenci"n era
crear un foro ara los intereses luralistas, este ob)etivo solamente ha sido
alcanzado en grado muy limitado. Los conse)os no udieron canalizar en el
roceso legislativo a las fuerzas luralistas que oeran fuera del orden
constitucional. Los arlamentos ol'ticos que defienden celosamente su
monoolio legislativo, no les han ermitido ning+n tio de influencia determinante
en la toma de las decisiones ol'ticas fundamentales. :omo ortadores del
luralismo orgnico, estas instituciones no han cumlido las eseranzas que se
hab'an uesto en ellas. #,6@7,80&
$l cororativismo integral. ; La comleta realizaci"n de la ideolog'a cororativa
ser'a el cororativismo integral: la sustituci"n del arlamento ol'tico, elegido
sobre una base territorial or una asamblea cororativa cuyo fundamento
electoral estar'a constituido or los gruos luralistas. -n este sentido, este tio
se aseme)a al orden estamental y gremial de las ciudades medievales, en las que
los reresentantes del comercio y de las organizaciones artesanas formaban el
gobierno ol'tico y determinaban el curso econ"mico. Eecientes manifestaciones
de un cororativismo integral son la organizaci"n de la Ctalia fascista y la
estructura de soiets #conse)os& de la ?.E.S.S. antes de 0@%8.
(ue el lugar natural del actual cororativismo es el r*gimen autoritario, queda
confirmado tambi*n or los intentos realizados en la /lemania de 9itler o en la
-sa!a de Dranco. -n el Aercer Eeich,
%08
los estamentos :(tande; y 3cuadros de
servicio4 :'ienstordnungen; fueron utilizados e.clusivamente ara coordinar a los
gruos luralistas de tal manera que fuese osible someterlos al f*rreo control
del -stado y del artido, y se mostraron indisensables ara e)ercer un dominio
absoluto; aquel que quer'a ganarse la vida, lo od'a hacer tan s"lo cuando fuese
miembro de uno de *sos gruos. Lo mismo rige en la organizaci"n sindical del
falangismo esa!ol, si bien es cierto que con un *.ito considerablemente menor,
corresondiendo la e)ecuci"n ms fle.ible a las caacidades administrativas
menos acentuadas de los esa!oles.#,807,8$&
El necr$rati/i%m en 9&g%la/ia3 ; La organizaci"n cororativa ba)o la
:onstituci"n de 0@6% en Ougoslavia uede ser, sin embargo, de mucho inter*s
ara Nccidente. -s cierto que tambi*n est integrada en un r*gimen autoritario,
ero desde el rimer momento aarece menos ostensiblemente como un medio
ara camuflar el control estatal, siendo sus tonos democrticos mucho ms
aut*nticos que en cualquiera de los tios anteriormente tratados.
<eterminadas circunstancias obligaron al r*gimen de Aito a evolucionar a un tio
sociool'tico que combina rasgos de la democracia industrial con los medios
t*cnicos de la reresentaci"n cororativa. 5ara seguir contando con la lealtad del
ueblo tras la rutura con la Uominform #0@,>&, el mariscal Aito se vio obligado a
desmantelar la estricta centralzaci"n y burocratizaci"n estalinista, y a limitar las
intervenciones estatales en la econom'a or medio de unas medidas que se
odr'an designar como un intento de de)ar crecer desde aba)o una democracia
12
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, <itler>s 1ermany (+ueva ed.0 Nueva York, 1940!, p4gina 123 @ --
Karl Loewenstein
colectiva. -l aso decisivo en esta direcci"n fue la ley sobre los :onse)os de
Araba)adores de 0@61. Los reresentantes elegidos or los traba)adores y
emleados en cada emresa, y que hab'an de)ado de ser seleccionados
e.clusivamente entre las filas de los comunistas, recibieron el derecho de
articiar activamente en la gesti"n de la emresa, t*cnica similar al derecho de
codeterminaci"n :Gitbestimmungsrecht; en la industria alemana del carb"n y del
acero #0@60&. La gesti"n de la emresa fue retirada considerablemente de las
manos del -stado y de los managers del artido, y se entreg" a los traba)adores
y emleados mismos.
-sta tendencia hacia un socialismo descentralizado se continu" en la
:onstituci"n de 0@6%. La nueva filosof'a social e.igi" nuevas t*cnicas
gubernamentales y administrativas; se crey" que esto od'a ser hallado en el
establecimiento de un sistema bicameral a todos los niveles administrativos;
una cmara ba)a elegida sobre una base num*r'ca7territorial y una cmara alta
que sirve como reresentaci"n cororativa de los traba)adores, emleados,
camesinos y artesanos. La descentralizaci"n horizontal culmina en la
/samblea Dederal del 5ueblo, centro del gobierno ol'tico y econ"mico. -ste
"rgano colectivo est constituido or dos :maras #art'culo $6 y ss.&, esto es, el
:onse)o Dederal y el :onse)o de los 5roductores ;o ms correctamente de tres
cmaras, si se cuenta el :onse)o de las 2acionalidades, que refle)a el orden
federal de las seis re+blicas;. Fientras los miembros del :onse)o Dederal,
como 5arlamento ol'tico, estn elegidos sobre la base tradicional de
circunscriciones electorales, los miembros del :onse)o de 5roductores derivan
su mandato de un aut*ntico sufragio cororativo; las elecciones se realizan en el
marco de los tres gruos cororativos constituidos or los traba)adores y los
emleados en las diferentes emresas econ"micas, las cooerativas agr'colas, y
las restantes asociaciones y organizaciones rofesionales. :on el fin de
determinar la fuerza relativa de las diferentes ramas de la econom'a nacional
se crearon tres grandes categor'as: industria #incluidos los transortes&,
agricultura y artesan'a. -stas categor'as env'an, resectivamente, 0,1, =1 y 8
reresentantes al :onse)o de 5roductores. /mbas cmaras oseen diferentes
cometencias, siendo el :onse)o Dederal el cuero ms imortante. Sin
embargo, el :onse)o de 5roductores tiene asignadas imortantes facultades
de acuerdo con sus esec'ficas tareas econ"micas #art'culo ,1&; )unto a meras
recomendaciones, uede tambi*n tomar acuerdos obligatorios sobre la actividad
econ"mica de las emresas, de los "rganos del -stado y de las instituciones
aut"nomas.
La funci"n del :onse)o de 5roductores tiene que ser considerada en relaci"n con
la nueva estructuraci"n del gobierno, que corresonde al :onse)o -)ecutivo
Dederal. -sta instituci"n aarece como una curiosa mezcla entre la forma
sovi*tica del !residium y el gabinete o conse)o de ministros normal,
constituy*ndose en una esecie de -)ecutivo colectivo incororado en el "rgano
legislativo. Aodo el sistema, original en diversos asectos, se uede clasificar
como un gobierno de asamblea en el que se han integrado los gruos luralistas.
Karl Loewenstein
Los inventores del sistema celebran el nuevo orden yugoslavo como un
socialismo democrtico que abre nuevas rutas, y como una aut*ntica
reresentaci"n cororativa; los observadores e.tran)eros comentan el sistema con
un mayor esceticismo.
%0=
2o ha asado todav'a de su fase de rueba. 5ero si este
lan tiene *.ito, aunque s"lo sea de forma limitada, ser'a la rimera vez que una
reresentaci"n cororativa funcionase en una sociedad estatal, en la que no se
uede negar la e.istencia de aut*ntico deseo de democratizarse.#,8%7,86&.
7aloracin de la reresentacin cororativa5 ; :on e.ceci"n de los conse)os
econ"micos uramente consultivos, en s' de relativa imortancia y de limitado
*.ito, y de la reforma yugoslava que se encuentra todav'a en un er'odo
e.erimental, todos los esfuerzos de intercalar legalmente a los gruos luralistas
en el roceso legislativo han sido realizados en los reg'menes totalitarios, donde
fueron utilizados or el -stado como coartada ara e)ercer un control desiadado
de la vida social y econ"mica. -n los -stados democrtico7constitucionales no
arece que hasta ahora haya sido osible canalizar la dinmica del laisse+ faire
de los gruos de inter*s en el marco de una regulaci"n estatal. -l fracaso hasta
hoy no se basa en la falta de inter*s +blico, ese a que los -stados ?nidos son
hostiles, tanto ahora como antes, a cualquier racionalizaci"n de la realidad
luralista;
%0>
el roblema, sin embargo, contin+a atrayendo la atenci"n del +blico
en muchos otros a'ses. La e.licaci"n de los resultados descorazonadores tiene
que ser buscada en causas ms rofundas: 0. 2o e.iste ning+n criterio viable
que sirva ara delimitar los gruos luralistas entre ellos. Las clases traba)adoras,
la industria, la agricultura y el comercio no son entidades homog*neas; cada una
de ellas abarca subdivisiones que, frecuentemente, tienen ob)etivos ol'tico7
econ"micos incomatibles. Q:"mo se uede buscar, or e)emlo, un com+n
denominador dentro de la categor'a general de transortes, que incluye a los
intereses de los ferrocarriles, de la aviaci"n, de los camiones y de la navegaci"n,
todos ellos enzarzados en una cometencia sin iedadR $. /un cuando fuese
osible un acuerdo al nivel de las categor'as fundamentales, el eso del voto
atribuido a cada una de ellas tendr'a que ser calculado or medidas mecnicas ;
n+mero de emleados, caital desembolsado, etc.;, o determinado
arbitrariamente. %. Seg+n su mitolog'a, la reresentaci"n cororativa traer'a al
roceso legislativo la *lite de los t*cnicos rofesionales; ero, Qse uede obtener,
realmente, esta *lite a trav*s de eleccionesR Los elegidos en cada categor'a
sern, al fin y al cabo, aquellos que sean tirar de los hilos. ,. /un los me)ores
e.ertos de cada camo rofesional suelen estar raramente me)or equiados, y
1C
El pu+,o de vi-,a ofi*ial e-,A repre-e+,ado por E. %ARDE'', D'e role du *i,o @e+ da+- +o,re -@-,g)e poli,iHue e,
=*o+o)iHueE, e+ 6uestions actuelles du socialis me (7ar<-!, QQ(( (19.4!, 9C @ --.0 @, ,a)9i=+, O. 5AND(C, D(( *o+-iglio degli
produ,,ori +ell_ordi+a)e+,o *o-,i,uIio+ale #ugo-lavoE, e+ 9ivista di studi poliici interna"iona li, QQ (19.!, 411 @ --.0 para
u+a voI *r<,i*a eG,ra+Nera, vid/ D. #. R. 6*oor, D7rodu*er- Repre-e+,a,io+ i+ Yugo-laviaE, e+ Political Studies, (( (19.4!,
pAg. /10 @ --
13
El F+i*o *a-o de apli*a*i1+ prA*,i*a del plurali-)o orga+iIado fue el Na,io +al (+du-,rial Re*over@ A*, de 19 (43
6,a,. 19.!. 'a- code authorities e-,a9le*ida- e+ 9a-e a e-,a l e@ @ a9ar*a+do vario- *ie+, o- de ra)a- i+du-,riale-
e-,a9a+ *o)pue-,a- de repre-e+,a+,e- de lo- e)pre-ario-, de lo- e)pleado- @ ,ra9aNadore- @ del pF9li*o, @ e-,a9a+
au,oriIada- a e)i,ir di-po-i*io+e- o9liga,oria- para ,oda- la- e) pre-a- de la- *a,egor<a- re-pe*,iva-. El eGperi)e+,o,
*u@a- giga+,e-*a- propor*io+e- -ola)e+,e e-,a9a+ -uperada- por el dile,a+,i-)o *o+ Hue fue llevado a *a9o, -e ?a9<a @a
*o+ver,ido e+ u+ fra*a-o *a1,i*o )u*?o a+,e- de Hue la Supreme Court lo *o+de+a-e a )uer,e e+ el *a-o Schechter
Poultry Corporation v. =nited States (/9. 8. 6. 49. c19.d!.
Karl Loewenstein
con frecuencia estarn en eor situaci"n que los ol'ticos rofesionales en el
arlamento, cuando se trate de enfrentarse con cuestiones en las cuales no son
esecialistas. La decisi"n en un cuero con multitud de miembros tendr que ser
tomada siemre a trav*s de votaciones; la t*cnica mayoritaria contradice, sin
embargo, el verdadero ob)etivo de la reresentaci"n cororativa, que radica en el
hecho de que las decisiones ol'ticas estn tomadas or verdaderos e.ertos. ?n
lobbyismo desenfrenado y las sucias rcticas del manus manum laat dentro de
la asamblea ser'an las consecuencias inevitables. 6. La gran divisi"n en la
estratificaci"n luralista sigue siendo entre caital y traba)o, direcci"n de la
emresa y emleados y traba)adores. La reresentaci"n cororativa har'a surgir
un sistema biartidista en el que ciertos gruos rofesionales, que no enca)an en
ninguna de ambas categor'as, tendr'an que )ugar el ael de la lengGeta en la
balanza. 8. :on el fin de reresentar a todos los ciudadanos, incluidos los
consumidores, se har'a necesario estructurar toda la sociedad estatal en
asociaciones obligatorias, todo individuo estar'a entonces atado or la camisa de
fuerza de la colectivizaci"n. =. /un la t*cnica ms elaborada de una reresentaci"n
cororativa no eliminar'a la lucha or el oder de todos los gruos de inter*s y,
robablemente, ni la odr'a modificar sensiblemente. / lo sumo, habr'a que a!adir
un camo de batalla ms a los actualmente e.istentes.#,867,88&
9 NUE4AMENTE LAS SOBRAS DEL LE4IATEN
La m'stica cororativa se uede echar aba)o con facilidad. 5ero seguir sin
resolver el roblema de los gruos de inter*s en el roceso del oder y sus
relaciones con los detentadores oficiales del oder, y no habiendo sido ni tocada
la cuesti"n, en estrecha relaci"n con *sta, referente a la interacci"n de los
artidos ol'ticos y de los gruos de inter*s socioecon"micos. Si el genio ol'tico
del hombre que ha inventado la t*cnica de la reresentaci"n, la searaci"n de
funciones y el artido ol'tico, no establece aqu' un nuevo disositivo, amenaza el
eligro de que un d'a ;que uede estar le)ano, ero tambi*n ms cerca de lo
que se cree; el mecanismo luralista, e.tremadamente delicado y comle)o,
de la sociedad tecnol"gica de masas se aralice y se hunda. 5ero, aunque esto
no sea el caso, or ahora, el creciente luralismo de nuestra sociedad actual
significa la erosi"n imlacable y la destrucci"n final de la libertad y de la
autodeterminaci"n individual ;y, con ellas, de la democracia constitucional;.
-n +ltimo t*rmino ;esto se uede rever consoladoramente;, la anarqu'a,
soberbiamente organizada de los corps interm"diaires, de, los artidos ol'ticos,
as' como de los gruos de inter*s socioecon"mico y de los 3oligoolios4 tendr
que ser sometida al control de la sociedad. Surge aqu', inevitablemente, la
conclusi"n de que esta cuesti"n se refiere a uno de los roblemas cardinales con
los que se enfrenta la sociedad estatal en la mitad del siglo LL. Q:"mo se uede
suerar el ilimitado laisse+ faire luralista de la sociedad tecnol"gica de masas, y
c"mo ueden ser incororados en el roceso ol'tico los gruos de inter*s, a
trav*s de eficaces y coactivas regulaciones legalesR 9ace ms de cien a!os
que de Aocqueville revino: 3Nn ne eut se dissimuler que la libert* illimit*e
dZassociation, en mati*re olitique, ne soit de toutes les libertes la derni*re,
Karl Loewenstein
quZun eule uisse suorter. Si elle ne le fait tomber dans lZanarchie, elle la lu'
fait our ainsi dir*, toucher a chaqu* instant.4
%0@
:"mo habr que llevar a cabo tal reforma en nuestro actual orden social,
sobreasa el conocimiento y hasta la caacidad de imaginaci"n del autor. 5ero
una cosa le arece segura: se tendr que crear un arbitro suremo entre las
fuerzas luralistas en cometici"n, dominadoras del roceso del oder, y los
individuos que estn amenazados de ser ahogados or los lazos luralistas;
este arbitro estar encargado de crear el orden y de mantener el equilibrio, y no
odr ser otro que el -stado mismo. La +nica alternativa frente al gobierno de
los gruos rivados es el gobierno +blico, esto es el gobierno or el -stado. S"lo
el gobierno ol'tico que ha alcanzado el oder or un roceso democrtico,
libre del control de los gruos de inter*s, uede funcionar como el defensor del
individuo frente a su colectivizaci"n or las fuerzas luralistas. Si los +ltimos
valores de la democracia ol'tica tienen que ser salvados, habr que regular a
la democracia luralista.
5ero esta evoluci"n lleva en s' el riesgo incalculable de que el individuo,
rescatado de la tiran'a de las desenfrenadas fuerzas luralistas, caiga y se
someta al liderazgo autoritario del -stado. O ;habr que reguntarse con
reocuaci"n; Qes realmente osible abrirse camino hacia el neoaternalismo
del -stado 3neutral4, 3ob)etivo4 y 3benevolente4, cuando las realidades del
roceso del oder en nuestra sociedad tecnol"gica lo bloquean, en virtud del
hecho de que los gruos rinciales de inter*s ;o uno de ellos; estn tan
rofundamente enraizados en los detentadores oficiales del oder que no ueden
ser e.ulsados or medios ac'ficosR Q(u* influencia ;dilatoria o aceleradora;
tendr en esta evoluci"n la era at"mica o, cuando la energ'a solar sea utilizable, la
era solarR QSer el r".imo sistema ol'tico al que tiende la humanidad ;en el
suuesto de que tenga suficiente sentido com+n ara no autoaniquilarse; el
dominio de los tecn"cratas que mane)an las fuerzas de la naturaleza, utilizadas
y dominadas con esfuerzoR 5ero, algo arece seguro: la libertad desenfrenada
de las fuerzas luralistas, de los artidos ol'ticos no menos que de los gruos
de inter*s, ser el roblema fundamental con el que se enfrente el arte de la
ol'tica en la segunda mitad del siglo LL. 2uevamente, el unto candente ser
aquel eterno conflicto con el que se ve confrontado toda sociedad estatal.
Q5uede restablecerse un equilibrio entre la libertad del individuo y la autoridad
del -stadoR
?na teor'a de la constituci"n escrita en la mitad del siglo LL desemboca, or lo
tanto, en una serie de graves interrogantes. La sociedad tecnol"gica de masas de
nuestro tiemo se ve confrontada con roblemas que no udieron ser imaginados
or la sabidur'a escolstica del siglo asado, que cre'a en raz"n y rogreso.
Kuscar las resuestas que sueren la escisi"n mortal de la humanidad en dos
sistemas ol'ticos radicalmente hostiles, y que encuentren un equilibrio entre los
valores de la dignidad humana y las e.igencias de la comunidad, ser una labor
que e.igir todas las fuerzas del rctico de la ol'tica y del cient'fico de la
ol'tica. #,8=7,8>&
19
A ' E Q( 6D E T O C T 8E :( ' ' E , De l a d( mocr a t i e en 5m(r i ue , ( ( *a p. ( :, e d. por A. &a i + ( 7 a r < - , 1 9 . 1 ! , v o l . ( , p A g . 0 .
Karl Loewenstein
/5T2<C:-
C2AEN<?::CN2
La edici"n original americana de este libro aareci" con el t'tulo !olitical !o$er
and the Goernmental !rocess en el a!o 0@6=, editado or la Lniersity of
Chicago !ress. -n 0@8$ se ublic" una segunda edici"n y en 0@86 una edici"n
en r+stica. Aambi*n aareci" una traducci"n esa!ola #0@8,&, con un
documentado ensayo de la luma de /lfredo Jallego /nabitarte, sobre la
osici"n del autor en el marco de la ciencia del derecho constitucional
contemorneo. -n 0@8= se ublic" una traducci"n )aonesa.
-l libro fue ob)eto, en los -stados ?nidos y en el e.tran)ero, de comentarios
sorrendentemente numerosos y no ocas veces cometentes, lo cual es ms
sorrendente todav'a en una *oca en la que la suerficialidad y resuntuosidad
de los cr'ticos caracterizan a gran arte de las rese!as. <e todas formas, en
/m*rica incluso, las recensiones bien intencionadas od'an hacer oca mella en
el cerrado camo de la ciencia ol'tica, al cual hab'a sido atribuido el libro. <icha
esecialidad est tan dominada desde hace a!os or el anlisis del
comortamiento #behaviorism&, acoma!ado de )uegos matemticos y
construcci"n de 3modelos4 y 3sistemas4, que nada od'a hacer con la
orientaci"n hist"rico7anal'tica del libro. 5or el contrario, en -sa!a, que durante
largos a!os se ha alimentado mal que bien del decisionismo introducido desde
/lemania, #,8@& y en /m*rica latina, dominada desde hace una generaci"n or la
ardua discilina de la teor'a del -stado Ielseniana, la obra arece haber cubierto
una laguna. Dinalmente, en lengua alemana, la teor'a de la constituci"n ha
encontrado suficiente buena acogida tanto entre los esecialistas como, lo que es
ms imortante, entre la )uventud estudiosa, ara )ustificar una segunda edici"n.
:omo no es osible una revisi"n a fondo de la obra, damos cuenta de los nuevos
desarrollos y del nuevo material or medio de este a*ndice.
-n este unto quiz se debe destacar que nuestra teor'a de la constituci"n es
solamente lo que su denominaci"n, frecuente en /lemania indica, a saber, una
e.licaci"n realista del ael que una constituci"n, sea escrita o no escrita,
)uega o est llamada a )ugar en la dinmica ol'tica actual. Drente al
ositivismo usual en el derecho +blico or lo menos hasta el fin de la +ltima
guerra, dentro del camo )ur'dico alemn, la teor'a de la constituci"n contemla
las normas de derecho no en el esacio vac'o de la t*cnica )ur'dica, sino
situndolas en la corriente viva del roceso ol'tico. Las instituciones y t*cnicas
estatales se )uzgan como elementos de la realidad ol'tica constitucional.
:omo no od'a ser de otra manera ara quien Fa. Veber constituye el modelo
cient'fico fundamental, el te"rico del derecho +blico ha venido a aliarse con el
investigador de la ciencia ol'tica o quiz me)or con el soci"logo del -stado. /
artir de ah' se e.lica el acento que one la teor'a de la constituci"n en el
fen"meno del oder como motor de todos los acontencimientos ol'ticos.
/lgunas ob)eciones cr'ticas ocasionales, as' como otros motivos, or e)emlo
ob)etivos *ticos o religiosos o el bien com+n, od'an tambi*n actuar como
fuerzas motrices, no han logrado hacer imresi"n alguna en el autor. -l oder en
s' es un conceto neutral #id5 supra, g. $% y ss.&; en cuanto tal no es ni bueno
ni malo, aunque ueda, como muestra con frecuencia la e.eriencia, usarse y
abusarse de *l ara fines erversos que, como es habitual, son encubiertos *tica
Karl Loewenstein
e ideol"gicamente. Los diez a!os transcurridos desde la rimera edici"n no han
odido modificar en nada esta osici"n fundamental de la obra.
Eesumiendo, una teor'a de la constituci"n no es una teor'a general del -stado,
que como eculiaridad alemana deber'a abordar tambi*n y sobre todo la
naturaleza del -stado y su suuesta soberan'a, su formaci"n y e.tinci"n, su
)ustificaci"n y sus ob)etivos y otras materias de naturaleza filos"fico7te"rica, que
recisamente se e.cluyen de un modo consciente de una simle teor'a de la
constituci"n. Sin embargo, una teor'a de la constituci"n no es tamoco un
comendio de los derechos constitucionales vigentes, aun cuando estos
materiales le son indisensables. Dalta en la literatura una tal e.osici"n
sistemtica de los derechos constitucionales sobre bases )ur'dico7comarativas.
?na comilaci"n de este tio estuvo una vez, hace ya tiemo, en la mente del
autor; queda, sin embargo, ara la siguiente generaci"n, que quiz deba formar
ara ello un equio internacional.
0.L/ :N2SACA?:C\2 :NFN /AECK?AN <- L/ -SA/A/LC</<
-n la fecha de aarici"n de la rimera edici"n americana hab'a unas setenta
naciones miembros de las 2aciones ?nidas; actualmente #rinciios de 0@8>&
hay ciento veinticuatro; con ello sin duda se han alcanzado #,=1& los l'mites ms
altos, uesto que, casi terminada ya la descolonizaci"n, no quedan muchos ms
candidatos. 5or lo dems uno se siente un tanto esc*tico en -ast Eiver, en
2ueva OorI, donde las 2aciones ?nidas estn en su casa ;o or lo menos
deber'an estarlo;, ante los denominados mini7estados ;antes llamados
estados enanos;, desu*s que, or e)emlo, el con)unto de islas de las
Faldivias ha conseguido ser miembro, o ante el caso de la min+scula isla
antillana de /nguilla #0@8=& que, no llevndose bien con sus vecinas, hubiera
deseado serlo. Se debe encontrar ara tales casos una uni"n con la
organizaci"n mundial sin recurir a la ficci"n de la estatalidad.
Sea como fuere, todos los reci*n llegados estn rovistos, al ingresar en las
2aciones ?nidas, de una constituci"n formal, con la que atestiguan su
estatalidad y con ello su soberan'a. -s indiferente que e.ista o no una fundada
robabilidad de que uedan vivir ba)o tal ordenaci"n. Aales constituciones se
arueban de las ms variadas formas. -n el me)or de los casos, esto es,
cuando el roceso democrtico de autoconfiguraci"n est lo suficientemente
arraigado, la constituci"n ser elaborada or una asamblea nacional elegida y
desu*s normalmente ratificada or un refer*ndum constitucional. -l mundo se
contenta, sin embargo, con una constituci"n imuesta or el gobierno cuando le
sigue un lebiscito constitucional ara su legitimaci"n democrtica. La
confecci"n de constituciones se ha convertido de este modo en una esecie de
industria, en la que cuando el talento nacional no basta, se utilizan tambi*n
e.ertos e.tran)eros. Fuchas de estas nuevas constituciones, si no todas ;
como hay que a!adir ara ser )ustos;, estn e.uestas a una considerable
mortalidad infantil, y otras mueren en su ms tierna infancia. -n su lugar se
instala inmediatamente un r*gimen autoritario, en la mayor'a de los casos de
observancia militar, que a su vez se fabrica a la medida una constituci"n que
adota lebiscitariamente como encubrimiento democrtico. Se uede decir, sin
Karl Loewenstein
e.ageraci"n, que la constituci"n de la mayor'a de los )"venes a'ses en v'as de
desarrollo no es una ley fundamental, uesto que no e.iste ninguna base
socioecon"mica s"lida en la que ueda enraizarse. :on esto se aduce una
rueba ms, si es necesario, de que en la actualidad la constituci"n ha erdido
en gran arte su asado restigio, quiz todav'a reciente, de un orden regulador
duradero s inviolable, en tanto que suremo, de la comunidad estatal.
5or lo tanto, hoy es a.iomtico que una constituci"n, al ser considerada como
legitimaci"n democrtica de la estatalidad, consiste en un +nico documento
constitucional que contiene las disosiciones esenciales tanto sobre la formaci"n
de la voluntad estatal como sobre las relaciones del gobierno con los
ciudadanos. Los a'ses en v'as de desarrollo arecen tomarse aqu' ms
seriamente la racionalidad del roceso #,=0& ol'tico que los -stados antiguos y
e.erimentados, que con el transcurso del tiemo han aguado
considerablemente el vino de sus constituciones, fen"meno caracterizado como
desvalorizaci"n de las constituciones #id5 supra, g. $$$ y ss.&. Sin duda
tambi*n se han elevado voces que, sobre todo ante el e)emlo de la Jran
Kreta!a,
%$1
no conceden ning+n valor absoluto a la constituci"n escrita.
%$0
Se
uede aludir aqu' tambi*n a asadas y resentes dictaduras que mal que bien
;o or lo que concierne a los sometidos al oder ms bien mal; no han
considerado necesaria una constituci"n escrita. 5ero, en general, hoy como ayer
la entrada en la comunidad internacional de las naciones no se ermite sin una
carta constitucional lenamente vlida, or lo que ser'a sin duda deseable retirar
la calidad de miembros a los -stados que se hubiesen desembarazado de la
constituci"n hasta que se legitimasen de nuevo democrticamente. 5ero se
advierte que tambi*n en la mayor'a de los a'ses que or cualquier raz"n han
renunciado a su constituci"n, el er'odo inconstitucional es considerado como un
'nterin a suerar ms o menos ridamente. Cncluso los dictadores, que s"lo
muestran desrecio or la democracia, conceden valor a una constituci"n escrita
a efectos de restigio internacional.
Lo que uede resultar aqu' de ms imortancia es que la clasificaci"n triartita
de las constituciones, seg+n su carcter normativo, nominal o semntico,
rouesta or rimera vez or el autor #id5 supra, g. $08 y ss.&, no s"lo ha
encontrado acetaci"n en la literatura,
%$$
sino que tambi*n ha robado su
eficacia, or as' decirlo, en su utilizaci"n diaria, como medida ara valorar
constituciones concretas. -.ternamente las constituciones se arecen como
hermanas, lo cual est en relaci"n con el es'ritu de la *oca y con el fen"meno
de las 3familias4 de constituciones #id5 supra, g. $1@&. Aodas las
constituciones, incluso las de a'ses africanos y asiticos en v'as de desarrollo,
han seguido desde un rinciio la acostumbrada distribuci"n de los "rganos
/0
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, Statsrecht und Staatspra)is von 1ross!ritanien, $eidel9ergOBerli+gONueva
York, 192C, vol. (, pAg. 4 @ --. (a par,ir del a?ora *i,ado *o)o" 'OE4EN6TEN, &ro--9ri,a++ie+!,
/1
.id, por eNe)plo, BEN#A5[N A%;(N, D A repor, o+ ,?e 7la*e of ,?e Co+-,i,u,io+ i+ ,?e 5oder+ 6,a,eE,
0srael -aw 9eview, vol. (192C!, pAg. 1 @ --. El au,or, releva+,e Nuri-,a i-raeli,a, -a*a *o+*lu-io+- ge+erale-
a par,ir de la -i,ua*i1+ de -u pa<-, (-rael +o ,ie+e *o+-,i,u*i1+ e-*ri,a apar,e la le@ ,ra+-i,oria 2C09b1949.
//
.id, por eNe)plo, &(O:ANN( 6ARTOR(, Democratic Theory, Nueva YorkO4a-?i+g,o+gO'o+dre-, 192.,
pAg-, /4, 449 @ pa--i)0 $E(N; 'A8MER, Die domo;ratische :rdnung, Stuttgart, 1922, pAg. 103.
Karl Loewenstein
estatales seg+n las funciones de legislaci"n, gobierno, administraci"n y
)urisdicci"n. 2inguno ha intentado introducir en el esquema tradicional, aunque
s"lo fuera de modo transitorio, circunstancias tradicionales dadas, como
comunidades tribales o agruaciones *tnicas.#,=$&.
<e este modo, ara lograr formar un )uicio fundamentado de las
resonsabilidades constitucionales de un -stado concreto, debemos intentar
comrender la estructura verbal de la constituci"n en relaci"n con el medio
sociool'tico, lo cual constituye recisamente la legitima tarea del te"rico de la
ciencia ol'tica formado en el estudio del derecho +blico. / este resecto
resulta enormemente +til la rouesta tr'ada de constituciones normativas,
nominales y semnticas.
Sigue siendo vlido hoy en d'a que tan s"lo una minor'a de las constituciones
vigentes son normativas, esto es, son utilizadas en la ra.is del roceso ol'tico
como rescribe su te.to. -n que los gobiernos no se atengan a *l en todas las
circunstancias no significa nada resecto de su validez general. /s',
actualmente el gobierno de los -stados ?nidos lleva a cabo una guerra que el
:ongreso n ha declarado e.resamente y no uede alegar ara ello que *ste le
dio carta blanca en la conocida resoluci"n del golfo de AonI'n del 8 de agosto de
0@8,. Los tribunales federales han aludido hasta ahora, or razones
comrensibles, decidir si en una guerra no declarada las medidas b*licas
adotadas legislativamente son legales o no. -l gruo de estas constituciones
normativas no ha aumentado en el +ltimo decenio, ero sus *rdidas ;Krasil,
/rgentina, Jrecia; no deben ser muy duraderas. La mayor'a de las
constituciones escritas deben ser calificadas, hoy como siemre, solamente de
nominales, lo que ara cada caso ermite abrigar eseranzas ms o menos
fundadas de que un d'a no demasiado le)ano sean lenamente utilizadas y
vengan a tener una vigencia normativa. O finalmente, uesto que en nuestra
*oca el n+mero de estados autoritarios aumenta continuamente, tambi*n se ha
ensanchado el circulo de las constituciones estrictamente semnticas, las cuales
de este modo congelan la constelaci"n del oder en beneficio de los dictadores
que en ese momento se encuentran al frente de sus a'ses hasta tanto no
ocurra un cambio de r*gimen a consecuencia de una revoluci"n o de la *rdida
de una guerra. /s' ues, las ersectivas mundiales del constitucionalismo no
han me)orado.
-n todo caso, en la categor'a de las constituciones semnticas hay que se!alar
una reserva: en el rea de influencia del comunismo, en el que hasta la fecha las
constituciones semnticas han estado a la orden del d'a, se ha ido abriendo aso
un acercamiento entre *stas y el tio nominal de constituci"n. <esde la muerte
de Stalin se ha roducido en la ?ESS un ercetible ale)amiento del desotismo
olic'aco7estatal de su *oca, tanto ba)o 2iIita S. Hruschov #desde 0@6=& ;seg+n
arece muy infravalorado or el mundo contemorneo;, como ba)o sus
continuadores /leIsei 2. Kossyguin y Le"nidas C. Kreznev #a artir de 0@8,&. -llo
conduce a una mayor seguridad )ur'dico7constitucional del ciudadano sovi*tico y a
una menos errtica maniulaci"n de los derechos #,=%& fundamentales de carcter
constitucional, como or e)emlo se uede areciar en las reformas enal y
Karl Loewenstein
rocesal7enal. Aambi*n en los a'ses comunistas llamados sat*lites ;la
e.resi"n misma est hoy en cierto modo anticuada; se ha efectuado un claro
giro. Las razones de este rela)amiento reosan en que el r*gimen ol'tico en
cuesti"n no considera amenazada su e.istencia y en que ha ganado terreno una
nueva generaci"n que ciertamente se ha formado or comleto ba)o el socialismo,
ero que tiene ms contactos con el Nccidente y que robablemente no quiere
someterse de grado or ms tiemo a un oder estatal arbitrario. 2os deberemos
acostumbrar, ues, a un cambio de orientaci"n en la valoraci"n de los -stados
lenamente socialistas. Significa esto que surge una teor'a socialista del -stado
que sigue su roio m*todo y que es, a su modo, 3constitucional4 aunque no
necesariamente occidental.
%$%
N dicho de otra forma: no es el -stado el que se ha
marchitado aulatinamente, como quer'a el mar.ismo ortodo.o; lo que ha
quedado suerado es la igualmente ortodo.a dictadura del roletariado, que de
hecho arece limitarse a una mera situaci"n transitoria.
Sin duda la categor'a de la constituci"n semntica, que refle)a +nicamente la
situaci"n de oder del momento, es hoy tan vlida como antes, donde se trata de
crudas dictaduras militares, que desgraciadamente no invaden s"lo a a'ses
constitucionalmente ine.ertos como son los a'ses en v'as de desarrollo.
$. L/ LL/F/</ <CMCSC\2 <- 5N<-E-S
-l comle)o te"rico de la searaci"n de oderes #id5 supra, g. ,, y ss., 6, y
ss.&, tan enraizado en el coraz"n del constitucionalismo clsico, est
comletamente sobreasado or la actual dinmica ol'tica. -llo es vlido sobre
todo ara los -stados autoritarios, con o sin constituci"n. Si una autocracia se
ha consolidado tan firmemente que uede arriesgarse a encubrir con una
constituci"n semntica el unto d*bil de su desnudo e)ercicio del oder ;como
sucede, or e)emlo, en :orea del Sur #0@8$& y frecuentemente tambi*n en
dictaduras latinoamericanas de a!os anteriores;, rinde un tributo, ciertamente
verbal, a la divisi"n de oderes, a la que es inherente la idea de distribuci"n del
oder; sin embargo, ermanece vac'a de contenido, uesto que todo #,=,& el
oder ol'tico se concentra en manos de un fuerte e)ecutivo, cualquiera que sea
el nombre que adote. La distribuci"n del oder es sencillamente incomatible
con un roceso ol'tico que se agota en la suremac'a del gobierno frente a
todos los dems factores.
5ero tambi*n en los -stados roiamente constitucionales, la aut*ntica
distribuci"n o searaci"n de oderes, tal como la hab'an imaginado las
revoluciones americana y francesa y el siglo LCL, se ha vaciado rcticamente
hasta la inutilidad. 9a sido sustituida or lo que las constituciones, lenamente
anticuadas en este unto, vienen a querer decir, esto es, el tr'tico
contemorneo del e)ercicio del oder que se comone de la toma de
decisiones, su e)ecuci"n y su control #id5 supra, g. 8$ y ss.&. (uiz tan s"lo
/
Cfr. 7AO'O B(6CARETT( D( R8MM(A @ 6TEMA RO65ARYN, la constitution conime loi fondamentale
dans les [tats de l8Europe :ccidentale et dans les [tats socialistes, Turn+Pars, @CDD G adem4s: Mur
5usar!eitug der So"ialistischen Berfassung der Deutschen Democ;ratischen 9epu!li;, edi,ado por al
Ca+*illeria del Co+-eNo de E-,ado de la RDA, *uader+o , .W, peri1do ele*,oral (192C
Karl Loewenstein
odemos contemlar sin revenciones la situaci"n en Jran Kreta!a, la Ee+blica
Dederal /lemana o Drancia, en *sta al menos hasta las elecciones de marzo de
0@8=, ya que hasta este momento la mayor'a gaullista en la /samblea 2acional
ha sido ine.ugnable. :uando una mayor'a discilinada no corre ning+n eligro
de ser infiltrada o desbancada or la oosici"n, el legislativo no es sino un
instrumento ms o menos d"cil que e)ecuta el rograma gubernamental que se
le dicta. Oa no hay iniciativas legislativas esectaculares. Aodo lo que el
gobierno tiene que hacer es reocuarse de que sus corderitos arlamentarios
ermanezcan en el redil, lo cual se consigue en Cnglaterra or medio de los
ltigos del artido #arty whis&,
%$,
en Drancia gracias a la autoridad de de Jaulle
y el miedo a la oosici"n, y en la Ee+blica Dederal /lemana or medio del
comromiso con el eventual aliado en la coalici"n. -l resultado es el mismo en
todas artes: el gobierno, solo, lleva a cabo la toma de decisiones y su e)ecuci"n
legislativa y administrativa, y la funci"n de control del 5arlamento se convierte
tambi*n en ilusoria.
La situaci"n es hasta cierto unto distinta s"lo en los -stados que, como la ?ni"n
americana, han consagrado el sistema residencial clsico. -n ol'tica e.terior el
:ongreso americano se somete tradicionalmente a la direcci"n residencial sin
necesidad de muchos cumlidos. -n ol'tica interior, or el contrario, el :ongreso
sabe defender su indeendencia, uesto que, de acuerdo con la constituci"n, tiene
en sus manos las llaves del arca y no se las de)a arrebatar; el elector es tambi*n
quien aga los imuestos. 2i el rograma legislativo del residente Kennedy ni el
de Hohnson udieron lograr una arobaci"n incondicional en la segunda sesi"n del
:ongreso, y esto a esar o orque los dem"cratas no s"lo hab'an conseguido que
su candidato fuera residente sino que tambi*n dominaban ambas cmaras or
amlia mayor'a. /s' ues, la e.ceci"n americana confirma la regla general de
que la clsica #,=6& searaci"n de oderes ha sido arro)ada or la borda y en su
lugar ha ermanecido +nicamente la distribuci"n de funciones. 5or lo dems,
tambi*n en los -stados ?nidos la l'nea divisoria entre el gobierno y el legislativo
se ha modificado considerablemente, ues el :ongreso toma arte en la ol'tica
e.terior, constitucionalmente reservada al residente, como or e)emlo en el @1
:ongreso #0@8= y 0@8>& mediante la limitaci"n de la ayuda econ"mica al
e.tran)ero. 5or su arte el residente se ha convertido en un "rgano caital del
roceso legislativo que e)ercita en gran arte la iniciativa legislativa or medio de
amigos miembros del :ongreso, y tambi*n el derecho de veto le da la oortunidad
de terciar en el dominio legislativo.
%$6
%. JNKC-E2N /?ANECA/ECN O -SA/<N ANA/LCA/ECN
<el mismo modo la distinci"n rouesta hace diez a!os entre formas de gobierno
autoritarias y totalitarias #id5 supra, p,g. =6 y ss.& ha demostrado ser s"lida, a
esar de la confusi"n terminol"gica, siemre a tener en cuenta, del erodismo
vulgar, que considera totalitario un r*gimen que ciertamente muestra rasgos de
/4
.id/ 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. (, pAg. //. @ --
/.
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, .erfassungsrecht und .erfassungspra)is der .ereinigten Staaten, Berl<+O
&R,,i+ge+O$eidel9erg, 19.9 (a par,ir de a?ora *i,ado *o)o 'OE4EN6TE(N, .ereinigte Staaten&, p4g/ LDB y
ss
Karl Loewenstein
-stado olic'a en el e)ercicio del dominio, ero que en realidad es s"lo autoritario
orque le falta una ideolog'a estatal coactiva. 9ay gobiernos y -stados
autoritarios, ero no hay gobiernos totalitarios; s"lo el -stado en cuanto tal es
totalitario. -l c'rculo de los reg'menes autoritarios se ha amliado
sustancialmente, ero ning+n -stado totalitario ha aarecido en escena, si se
entiende or ello, como concetualmente es necesario, un sistema de dominio que
sustenta una ideolog'a estatal y social dominante que se intenta imlantar en la
vida social y ol'tica de los destinatarios del oder or medio de la ersuasi"n o de
la coacci"n.
%$8
La construcci"n de un aut*ntico -stado totalitario e.ige esfuerzos educativos y
organizativos de una tal entidad ;aarte el largo tiemo necesario ara
conseguirlo; que en *oca reciente s"lo ha tenido *.ito en la :hina comunista,
e incluso all' no est en modo alguno asegurado, como la reciente revoluci"n
cultural de Fao Ase7tung y contra *l arece demostrarlo. -n la misma ?ESS y
en los -stados que la siguen, los #,=8& rasgos roiamente totalitarios estn en
manifiesta y aulatina desaarici"n. 5robablemente, el trnsito a una
generaci"n crecida 'ntegramente ba)o el socialismo, y la seguridad econ"mica
que el socialismo integral est en condiciones de ofrecer, han rela)ado de modo
decisivo el contenido totalitario del orden social comunista. O en un er'odo de
roseridad general un totalitarismo de origen fascista es tambi*n bastante
imrobable; el nacional7socialismo udo arraigar no s"lo debido a su ideolog'a
oulista y antisemita, ara cuya imlantaci"n efectiva necesit" largos a!os de
coacci"n, sino tambi*n orque tras una rofunda deresi"n rometi" y udo
ofrecer seguridad econ"mica a las masas.
,. KC5NL/EC</< JLNK/L O :N2M-EJ-2:C/ C<-NL\JC:/
9oy se habla com+nmente todav'a de un mundo 3biolar4, que se divide en
unos -stados o ueblos 3libres4 y otros resuntamente 3no libres4. -n todo
caso, ya no se habla oficialmente, como antes, del tel"n de acero tendido entre
ellos, un hallazgo verbal de Vinston :hurchill en su alocuci"n de Dulton #0@,8&.
La biartici"n siemre ha necesitado rectificaciones imortantes y hoy es ms
discutible que nunca. La e.resi"n -stados 3libres4 no es ning+n conceto sino
un )uicio de valor roagand'stico de la guerra fr'a. -l llamado mundo libre
comrende indiscutiblemente -stados cuyos ueblos son cualquier cosa menos
libres, a saber, las dictaduras autoritarias con o sin uniformes militares, y otros
muchos -stados donde la ideolog'a liberal, si tiene alguna vigencia, es de modo
limitado, uesto que su constituci"n es en el me)or de los casos simlemente
nominal. La biolaridad no es otra cosa que la oosici"n entre los -stados
comunistas y los no comunistas. 5or un m'nimo de robidad eriod'stica se
/2
8+ eNe)plo *o+vi+*e+,e lo *o+-,i,u@e el rid<*ulo i+,e+,o de la Nu+,a )ili,ar griega, ,rael golpe del /1 de a9ril
de 192C, de i+,rodu*ir u+ r=gi)e+ ,o,ali,ario de re+ovada )oralidad, )a+ife-,ada e+ la a-i-,e+*ia o9ligada a la
igle-ia, la pro?i9i*i1+ de la )i+ifalda @ de la- 9ar9a-, e,*. Mra*a-1 de-de u+ pri+*i pi o, pue-,o Hue +o -e
,ra,a9a de u+a ge+ui+a ideolog<a -i+o de preNui*io- de algu+o- *oro+ele- peHueKo9urgue-e- de la Nu+,a Hue el
pue9lo griego, *<+i*o de-de la a+,igeedad, +o *o)par,e.
Karl Loewenstein
od'a confesar esto tambi*n en Nccidente sin destruir or ello el valor
roagand'stico del slogan.
La diferencia entre los -stados 3libres4 y 3no libres4 no es osible ercibirla en
el te.to de las constituciones resectivas. Los documentos constitucionales del
mundo comunista estn asimismo elaborados seg+n el modelo occidental,
aunque tambi*n se ueda encontrar en ellos adornos rocedentes de la
ideolog'a socialista. -n el curso del +ltimo decenio, or efecto de la ley de la
convergencia, la oosici"n se ha atenuado considerablemente. Se ha roducido
un notorio acercamiento entre el sistema ol'tico de la democracia constitucional
y el del socialismo integral. :iertamente no comrende todav'a la ol'tica
internacional que, como siemre, est dominada or las asiraciones de oder
de ambos bloques, y en la cual el mundo occidental es conducido or el
3imerialismo4 americano mientras en el oriental la :hina ro)a reemlazar de
ahora en adelante a la ?ni"n Sovi*tica como -stado hegem"nico #,==& del
mar.imo7leninismo. 2i en el -ste ni en el Neste se uede hablar de un bloque
monol'tico. <esde hace tiemo no son ya las inconciliables contradicciones de
las resectivas formaciones sociales o de las ideolog'as las que mantienen al
mundo en tensi"n, sino las asiraciones de oder en ol'tica e.terior de ambos
camos. Cncluso si se consulta el te.to de las constituciones, lo que en s' no
ermite ninguna conclusi"n sobre la realidad constitucional, las diferencias
arecen ser ms de naturaleza cuantitativa que cualitativa. -n la constituci"n de
la Ee+blica Socialista de :hecoslovaquia de 0@81 se hablar invariablemente
de sistema econ"mico socialista con socializaci"n de los medios de roducci"n y
de roiedad socialista. -l art'culo >. divide la roiedad socialista en
roiedad del ueblo y roiedad de las comunidades del ueblo.
%$=
5ero seg+n
el art'culo @ se ermite la econom'a rivada basada en el traba)o ersonal, se
e.cluye la e.lotaci"n de la fuerza de traba)o a)ena y se garantiza la transmisi"n
hereditaria de la roiedad rivada #art'culo @, rrafo $&. 5ero tambi*n en el
Nccidente constitucional, donde or lo dems las constituciones, econ"mica y
ol'ticamente neutrales, en modo alguno rescriben un orden econ"mico
caitalista, la roiedad estatal sobre los comle)os industriales y sobre todo los
servicios sociales ha adquirido un volumen que odr'a corresonder tambi*n a
un orden socialista y a sus ostulados econ"micos. 5or e)emlo, en Jran
Kreta!a han sido estatalizados, esto es, seg+n el uso normal del t*rmino,
socializados, el carb"n, el gas y la electricidad, los ferrocarriles y canales, los
diques y ertenencias ortuarias, la radio y la televisi"n, amlios sectores de
transortes y la industria del acero.
%$>
-n Nccidente tambi*n la roiedad
/C
El ar,<*ulo )ere*e -er *i,ado aHu< li,eral)e+,e" D6o+ pri+*ipal)e+,e propiedad del pue9lo la-
riHueIa- del -u9-uelo, la- pri+*ipale- fue+,e- de e+erg<a, lo- 9o-Hue-, lo- *ur-o- de agua @ lo-
)a+a+,iale- de agua- )edi*i+ale-, lo- )edio- de produ**i1+ i+du-,rial, de ,ra+-por,e fluvial @
)ar<,i)o @ de i+for)a*i1+, lo- i+-,i,u,o- )o+e,ario- @ de -eguro-, la radio, la ,elevi-i1+ @ el *i+e, a-<
*o)o lo- pri+*ipale- orga+i-)o- -o*iale- *o)o la- i+-,i,u*io+e- de -eguridad -o*ial, e-*uela-, i+-,i,u,o-
e*o+1)i*a-, e,*.E.
/3
Cfr. 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. ((, pAg. 123 @ --., /1/ @ --. 'a *orpora*i1+ pF9li*a eGi-,e+,e all<
*o)o 1rga+o de la ad)i+i-,ra*i1+ -e *orre-po+de aproGi)ada)e+,e a la- u+idade- ad)i+i-,ra,iva-
*?e*o-lova*a- para la propiedad del pue9lo. 6o9re la *o+-,i,u*i1+ e*o+1)i*a e+ el O**ide+,e *o+-,i,u*io+al,
e-pe*ial)e+,e e+ Mra+*ia, vid/ BERNARD CHENOT, :rganisation (conomiue de l>[tat, 7ar<-, 192.
Karl Loewenstein
estatalizada se orienta hacia el beneficio; ero igualmente en el c'rculo de los
-stados socialistas, aunque lentamente, adquiere carta de naturaleza la
cometencia entre las emresas individuales y su inter*s or el beneficio seg+n
el modelo occidental, de lo cual Ougoslavia, ba)o la constituci"n de 0@8%, es el
e)emlo ms cercano al Nccidente. /simismo, en los a'ses caitalistas, el
-stado es el mayor emresario, atr"n, banquero, #,=>& constructor, adquirente
de roductos industriales y agr'colas, y romotor de la educaci"n, la
investigaci"n y el arte.
Se uede sin temor dar un aso ms y comrobar que en el lugar de las
ideolog'as socio7estatales, hasta ahora lenamente ouestas y e.cluyentes, se
ha ido abriendo aso una esecie de ideolog'a universal de validez general que
se uede caracterizar, con una frase hecha, como el esfuerzo or un ms alto
nivel de vida ara las amlias masas. 9oy como ayer las v'as or las que este
fin suerior debe alcanzarse son distintas seg+n las convicciones sociales
dominantes; ero tambi*n aqu' coinciden los sistemas ol'ticos suuestamente
irreconciliables en un afn or una roducci"n nacional ms elevada #the gross
national product&, que se convierte en la consigna y salvaci"n de esta *oca.
5or un nivel de vida ms alto se entiende ante todo la amliaci"n de los servicios
sociales en beneficiados y restaciones, en esecial ara los ancianos y los
incaacitados ara el traba)o, y ms osibilidades de formaci"n ara los
aventa)ados sin diferencias de osici"n o clase. Krevemente, lo que con una
frase hecha contemornea se designa como 3lucha contra la obreza4, se ha
elevado al rango de ideolog'a universal, en comaraci"n con la cual han erdido
su significado todos los otros ostulados del dogma social. -n el terreno de las
restaciones sociales, la medicina +blica y la educaci"n, los -stados
comunistas van todav'a muy or delante; ero sobre todo Jran Kreta!a, y
asimismo la Ee+blica Dederal /lemana y Drancia, e incluso los -stados ?nidos,
han avanzado enormemente. <esde la +ltima guerra mundial la sociedad
occidental se ha colectivizado tambi*n visiblemente, en el conocimiento de que
el bienestar social es indivisible y que ninguna naci"n uede ser mitad obre y
mitad rica sin que su estabilidad resulte amenazada. Aambi*n en. Nccidente el
individuo debe caitular ms y ms ante la colectividad luralista del orden
social. -ste y Neste se diferencian solamente en el grado y el ritmo de la
colectivizaci"n y tambi*n en las relaciones de los sectores +blico y rivado de la
econom'a, ero ya no en sus rinciios.
Aodo esto ueden ser fen"menos ms o menos suerficiales. La raz"n
rofunda ara la convergencia estructural del mundo caitalista y socialista yace
en que la moderna sociedad industrial est igualmente determinada or la
tecnolog'a, tanto si est orientada hacia el afn caitalista or el lucro como
hacia la roseridad general socialista. <icho con una f"rmula breve, tecnolog'a
significa utilizaci"n sistemtica de m*todos y t*cnicas cient'ficas ara la
roducci"n de bienes. O la tecnolog'a imlica indefectible e inevitablemente una
lanificaci"n, esto es, fi)aci"n de ob)etivos a largo lazo. La introducci"n de un
nuevo autom"vil, de un nuevo sistema de armamento, de una nueva forma de
e.lotaci"n de la tierra, requiere una lanificaci"n racional de varios a!os.
/dems, lo que rincialmente hace osible la lanificaci"n, tanto #,=@& en una
S'ntesis: Leonor 9ernndez /.0
Karl Loewenstein
sociedad socialista como en una caitalista, es la ayuda financiera y organizativa
que or medio del -stado se disensa a la investigaci"n cient'fica. S"lo el
-stado tiene caacidad suficiente ara osibilitar la tecnolog'a y su lanificaci"n.
-n otras alabras: ara la actual sociedad industrial el -stado se ha hecho
indisensable. :on ello la convergencia del mundo occidental y oriental alcanza
un grado de acercamiento tecnol"gico que debe caracterizarse como identidad.
<esde el unto de vista tecnol"gico la resunta biolaridad se ha transformado
en coincidentia oppositorum.
6. L/S AT:2C:/S <-L 5EN:-SN 5NLCAC:N
La asimilaci"n que se ha iniciado entre el constitucionalismo occidental y el
mbito de observancia comunista no se limita al terreno ideol"gico; alcanza
mucho ms visiblemente a las t*cnicas del roceso ol'tico. Los mismos
sovi*ticos, y en mayor medida los -stados de orientaci"n comunista de la
-uroa oriental, vieron que era aconse)able or razones de restigio
internacional y +til como medida de estabilidad interna, sustituir los antiguos
m*todos arbitrarios de )uridicidad y violencia frente a una oosici"n real o
resunta or una serie de disosiciones formales que en su con)unto ueden
calificarse erfectamente como la forma comunista del estado de derecho.
2o odemos analizar aqu' hasta qu* unto este rela)amiento del mero oder
estatal est en relaci"n con la reciente formaci"n de una acomodada clase
media con un 3status4 definido. ?na ersona que entra en conflicto con el
aarato estatal comunista hoy aenas lo asa eor en Eusia que, or e)emlo,
en la Ee+blica Dederal /lemana, en la medida en que en ambos a'ses se
rescribe la risi"n reventiva, de la cual se rescinde en la inmensa mayor'a
de los casos en los a'ses anglosa)ones mediante el acostumbrado de"sito
de fianza. <el mismo modo, el marco enal es aenas ms desfavorable
ara un condenado del otro lado del tel"n de acero que ara los declarados
culables de actividades anticonstitucionales en la Ee+blica Dederal. La
ena de muerte est abolida aqu' como all; en Drancia es imuesta a lo
sumo or tribunales militares y en Cnglaterra desde la ley de 0@8= no se
admite ni en caso de homicidio. -n la "rbita sovi*tica las ersonas
consideradas enemigas del -stado no son ya e)ecutadas sumariamente. Las
burdas acciones ol'ticas de limieza #urgas& habituales en tiemos de Stalin
han terminado. -l abismo entre la *lite dominante del artido y la masa de
destinatarios del oder ha disminuido visiblemente. Las romociones en la
oligarqu'a del artido y en el funcionariado se basan mucho ms que antes en
el servicio, sea al artido sea a la administraci"n. -s caracter'stico que #,>1&
el tener o no t'tulo, una herencia del r*gimen zarista, que a su vez se remonta
hist"ricamente al Kizancio medieval, )uega tambi*n en el funcionariado del
-stado y de la industria del actual sistema sovi*tico un ael e.traordinario
como s'mbolo de 3status4.
La cumbre del artido y del -stado, que es id*ntica a la de cualquier arte del
luriartidista Nccidente, se renueva igual que all' or cootaci"n. -n la medida
en que e.ista neotismo es menos visible desde el e.terior que en el Neste,
Karl Loewenstein
donde ueden utilizarse los m*todos de ublicidad e.istentes. -l modelo de
una dictadura ersonal ine.ugnable, encarnado or el stalinismo, ha sido
sustituido or un equio de dirigentes colectivo #id5 supra, g. $%@ y ss.&. -l
:onse)o de ministros y el :omit* :entral del artido comunista son "rganos de
resonsabilidad colectiva. <e acuerdo con ello se efectu" el relevo de Hruschov,
que se hab'a hecho necesario or razones obvias, or Kossyguin como
residente del :onse)o de ministros y Kreznev como residente del :omit*
:entral, de un modo comletamente regular, lo cual es tanto ms esectacular
cuando se lo comara con la manera como, en la constitucional Jran Kreta!a, el
entonces rimer ministro 9arold Facmillan sigui" el )uego a su coma!ero de
artido, el -arl of 9ome, osteriormente sir /lee <ouglas79ome, ara conseguir
el liderazgo ol'tico #octubre de0@8%&.
%$@
Drente a ello se debe constatar que las libertades civiles, que reresentan la
caracter'stica del constitucionalismo occidental, no han alcanzado en el mbito
sovi*tico la validez que tienen normalmente en Nccidente, a esar de que, si
son ciertos los indicios, en general tambi*n son deseadas or muchos
intelectuales adictos al comunismo. :iertamente se han roducido lagunas en el
control estatal de la formaci"n de la oini"n, ero *sta contin+a ;y
resumiblemente ermanecer as' largo tiemo; siendo mane)ada or el
-stado. -videntemente tamoco cabe eserar el aso de los monol'ticos
artidos comunistas al luralismo de artidos de Nccidente. :on ello falta en el
mbito de influencia comunista un elemento esencial ara una estructura estatal
liberal.
<e cualquier modo queda or ver si el ciudadano ruso, rumano o h+ngaro de la
actual segunda generaci"n ve ah' un defecto real de la configuraci"n de su vida
y si cambiar'a el servicio de sanidad +blica gratuita, el acceso sin obstculos a
las osibilidades educativas e.istentes y la lena eliminaci"n del aro y del
analfabetismo or las surimidas libertades civiles. 5or lo dems hay que notar
que la libre formaci"n de artidos en una comunidad reconocidamente
democrtica como la Ee+blica Dederal /lemana, s"lo est garantizada dentro
del marco #,>0& de la constituci"n; el artido comunista est rohibido desde
0@68 or sentencia del Aribunal :onstitucional Dederal. O en los -stados
?nidos, tras el (ubersia Ictiities Control #Fac:arran& Ict de 0@61, los
miembros del artido comunista y los afiliados al llamado frente de
organizaciones comunistas, fueron sometidos a imortantes limitaciones de sus
derechos civiles, que en todo caso han sido considerablemente reducidas en los
+ltimos a!os or el Aribunal Suremo.
%%1
-n este conte.to no se uede asar or alto que en los reg'menes autoritarios,
ya se trate del neoresidencialismo rovisto de roa)es constitucionales o de
desnudas dictaduras militares, las libertades civiles no son a menudo ms
resetadas que en el mismo c'rculo sovi*tico. Los tribunales de las
organizaciones internacionales e.istentes estn de acuerdo en afirmar que el
/9
7ara lo- por)e+ore- vid/ 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. (, pAg. 32 @ --.
0
5A- e+ de,alle e+ 'OE4EN6TE(N, .ereinigte Staaten, pAg. .4C @ --.0 @ del )i-)o D6,aa,-poli,ik u+d
:erfa--u+g-re*?, i+ de+ :erei+ig,e+ 6,aa,e+ 19.2O1924E, #RR, N.M., vol. 1 (1924!, pAg. 3. @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez /./
Karl Loewenstein
reseto a las libertades ha disminuido en todo el mundo de a!o en a!o. /s',
ues, se ha ecado intra muros et extra.
8. L/ DNEF/ /?ANECA/EC/ <- JNKC-E2N O -L 2-N5E-SC<-2:C/LCSFN
/lgunos comentaristas de la obra de)aron traslucir que el tratamiento de tios de
gobierno calificados como neoresidencialistas #id5 supra, g. >, y ss.& hab'a
sido en cierta medida demasiado breve. La ob)eci"n es )ustificada, aunque est
algo aliada or el hecho de que hace diez a!os la tendencia hacia el
neoresidencialismo se hab'a destacado mucho menos que desde entonces.
<e hecho la configuraci"n neoresidencialista del gobierno, sobre todo en
Drancia, y su osterior acogida en muchos a'ses en v'as de desarrollo, es un
fen"meno ol'tico7estatal de suma imortancia en la +ltima d*cada, uesto que
corresonde a la tendencia universal. hacia un oder e)ecutivo fuerte, y se
manifiesta como casi dictatorial en el e)ercicio del oder y simultneamente
legitimada democrticamente.
a; .l modelo franc"s
:omo la forma de gobierno de la M Ee+blica francesa, entonces en sus
comienzos, no od'a ser discutida a fondo, debe ser ahora reasada con alg+n
detenimiento.
%%0
<urante los meses de mayo y )unio de 0@6> la CM Ee+blica francesa #,>$&
desemboc" en una crisis estatal que uso en eligro su e.istencia. La causa
fue el dilema, aarentemente irresoluble, entre las asiraciones revolucionarias a
la indeendencia de la oblaci"n nativa en los tres deartamentos argelinos,
formalmente ertenecientes a la Drancia metroolitana, y la tenaz resistencia
ouesta or sectores de la minor'a de colonos franceses blancos aoyados or
los decisivos militares y or imortantes elementos del caitalismo rivado de la
metr"oli. Los gobiernos de coalici"n socialista7burguesa frecuentes en la CM
Ee+blica dieron muestras de ser incaaces de dominar la situaci"n de alguna
forma; la quiebra comleta de la autoridad gubernamental e incluso una revuelta
militar tra'da de /rgelia a Drancia convirtieron en amenazadoramente r".imo el
eligro aremiante de una guerra civil. -s ingenuo reguntar si realmente hubo
medios ara dominar la situaci"n, desu*s que las unidades de la flota, a las que
el gobierno 5flimlin orden" la ocuaci"n de la rebelde :"rcega, rehusaron
obedecer. <e hecho el general :harles de Jaulle result" ser el salvador de la
cr'tica situaci"n orque amlios sectores atribu'an s"lo a su autoridad ersonal la
1
'a 9i9liograf<a, e+ ,oda- la- le+gua- i)agi+a9le-, e-, *o)pre+-i9le)e+,e, a)plia e+ eG,re)o. 6o9re la
Co+-,i,u*i1+ de 19.3 @ -u- o9Ne,ivo- da+ u+a *o)ple,a i+for)a*i1+ $ENRY 4. E$R5ANN, DDie
:erfa--u+g-e+,>i*klu+g i) Mra+krei*? der Me+f,e+ Repu9likE, 7*9, N.M., vol. 10 (1921!, pAg. . @ --. &('BERT
;(EB8RA, Iran;reichs neues 9egirungssystem, Colo+iaOOplade+, 1920.
El de-arrollo po-,erior (?a-,a la- ele**io+e- pre-ide+*iale- de 192. i+*lu-ive! lo ,ra,a *o+ eNe)plar o9Ne,ividad @
pre*i-i1+, *o+ )i+u*io-a i+di*a*i1+ 9iliogrAfi*a, au+Hue eG*lu-iva)e+,e fra+*e-a, #ACT8E6 C$A76A', -a vie politiue
de la Irance d(puis @CFE, 7ar<-, 1922, pAg. @ --. Bi9liograf<a ale)a+a" 7ETER ;\RN, Die repu!li;anische
%onarchie/ Mur Stru;tur der .erfassung der ./ 9epu!li; in Iran;reich, 5u+i*?, 192.0 A. 6ATT'ER, DDie :erfa--u+g
der Me+f,e+ Repu9lik u+d da- parla)e+,ari-*?e Regieru+g--@-,e)E, 5*9, 3C (192/!, pAg. . @ --.0 *i,e)o- ade)A-
de la 9i9liograf<a" 5A8R(CE D8:ER&ER, -a .0( 9(pu!lue et le r(gime pr(sidentiel, 7ar<-, 19210 7M(ERRE 5END^6OMRANCE,
-a r(pu!liue moderne, 7ar<-, 192/0 DOROT$Y 7(C%'E6, The Iifth 9epu!lic, 0nstitutions and Politics (.
a
ed., Nueva
York, 192.!0 E. 6T. M8RN(66, De 1aulle and the Irench 5rmy, Nueva York, 1924
Karl Loewenstein
caacidad ara suerar la crisis. -l 0 de )unio de 0@6> consigui", de acuerdo
con la constituci"n vigente ser investido residente del gobierno or la /samblea
2acional or %$@ votos frente a $61 en contra. -ludiendo el rocedimiento
normal de una /samblea 2acional elegida como ortadora del pouoir
constituant :lo cual era al fin y al cabo un descubrimiento franc*s&, y basndose
enuna ley esecial de autorizaci"n, legitimaci"n constitucional, una nueva
constituci"n a la medida. -sta entr" en vigor como la de la M Ee+blica
francesa or refer*ndum del $> de setiembre de 0@6>
%%$
#una t*cnica estatal
consagrada en Drancia or la tradici"n revolucionaria&
%%%
y sigue vigente desde
entonces. #,>%&
-l entonces residente Eene :oty, que se hab'a mostrado ben*volo frente al
cambio de r*gimen, comunic" que no resentar'a de nuevo su candidatura. -l
general :harles de Jaulle fue elegido residente de la Ee+blica el $0 de
diciembre de 0@6> or alastante mayor'a de un colegio de votantes al cual
corresond'a tambi*n la elecci"n del Senado. Las elecciones ara la rimera
/samblea 2acional, basadas en una ley electoral que en general resetaba la
tradici"n, tuvieron lugar en dos vueltas el $% y el %1 de noviembre de 0@6>;
dieron, or razones que no vamos a detallar aqu', la mayor'a en la segunda
vuelta al artido gaullista #Lnion 7ational 4"publicaine y gruos afiliados a ella&
que de ninguna manera corresond'a a los votos recibidos en la rimera. :omo
consecuencia, la izquierda, catastr"ficamente dividida como siemre, y el centro,
estaban infrarreresentados.
La constituci"n de 0@6>, llamada con raz"n la :onstituci"n de de Jaulle, isaba
un terreno ol'tico virgen en la medida en que retend'a unir un e)ecutivo fuerte
en manos del residente con el mantenimiento de un arlamentarismo d*bil o
3domesticado4. 5ero la balanza ol'tica se inclin" decisivamente a favor del
fuerte oder residencial y ha odido mantenerse desde entonces en el mismo
equilibrio. -l 5arlamento, esto es, la /samblea 2acional uede manifestar su
falta de confianza en el gobierno, or lo cual *ste debe dimitir. -l 5arlamento, la
/samblea 2acional, ha hecho uso reetidas veces de este control interorgnico
frente al gobierno, ero una sola vez con *.ito #octubre de 0@8$&, frente a
Jeorges 5omidou, llamado en abril de 0@8$ tras Fichel <ebr* al oficio de
residente del :onse)o; ello condu)o a la disoluci"n de la :mara y a nuevas
elecciones ara la /samblea 2acional #noviembre de 0@8$&. Seg+n la
constituci"n, el residente del :onse)o #!r"sident du Conseil& y los titulares de
los ministerios son llamados al cargo y searados de *l or el residente de la
Ee+blica. La /samblea 2acional tiene tan oca influencia sobre el con)unto del
/
'a )a@or<a de lo- vo,o- afir)a,ivo- fue )a-iva (C9,/ m de lo- vo,a+,e- o, -i -e *o+,e)pla+ la-
a9-,e+*io+e-, el 22,2 m de lo- Hue ,e+<a+ dere*?o a vo,o!. Ta)9i=+ e+ Argelia la )a@or<a fue
a9ru)adora, -i 9ie+ por difere+,e- )o,ivo-, pue-,o Hue lo- )u-ul)a+e- e-pera9a+ Hue de &aulle le-
*o+*ediera la i+depe+de+*ia, )ie+,ra- Hue lo- *olo+o- fra+*e-e- *re<a+ Hue e+*o+,rar<a+ u+a v<a de
i+,egra*i1+ duradera a Mra+*ia
Cfr. -o9re la ,radi*i1+ fra+*e-a de la legi-la*i1+ popular dire*,a, %AR' 'OE4EN6TEN(N, .ol; und
Parlament nach der Siaaisauffasung der fran"*sischen ?ationalversammhug von @ABC, 5u+i*?, 19//
(rei)pre-i1+" Aale+, 1924!0 $ENRY 4. E$R5ANN, DDire*, De)p*ra*@ i+ Mra+*eE, e+ The 5merican Poliical
Science 9eview, ':(( (192!, pAg. 33 @ --.0 para la +ueva praGi- del refer=+du) de-de 19.4, *fr. &('BERT
BORTO'(, Sociologie du r(fe(endum dans la Irance moderne, 7ar<-, 192.
Karl Loewenstein
gabinete que la constituci"n, siguiendo aqu' a la constituci"n federal americana,
determina la incomatibilidad del mandato arlamentario con la ertenencia al
gabinete. /dems, la funci"n legislativa del 5arlamento est esencialmente
limitada, en la medida en que una gran cantidad de imortantes materias le han
sido sustra'das y trasasadas al oder reglamentario del residente. O
finalmente, seg+n el famoso art'culo 08, el residente disone de un oder ara
caso de urgencia del que uede hacer uso #,>,& seg+n su criterio or tiemo
ilimitado, sin ning+n control arlamentario y que de hecho ya ha sido utilizado.
/s' ues, el nuevo instrumento constitucional consiste en una constituci"n
residencial que contrariamente a la constituci"n federal americana no se basa
en la igualdad y coordinaci"n entre el 5arlamento esta conscientemente
subordinado ;y seg+n se ha demostrado, con leno *.ito; al oder
residencial; una forma de gobierno que se uede calificar comarativamente y
en oosici"n al residencialismo norteamericano como neoresidencialista.
-l residente de la Ee+blica, de Jaulle, )ustific" la confianza que en *l hab'a
deositado la mayor'a de la naci"n francesa y logr" una soluci"n del roblema
argelino acetable ara esta mayor'a. Soluci"n que ciertamente no consisti" en
la integraci"n duradera del a's insurrecto al territorio metroolitano franc*s sino
que finaliz" con la concesi"n de la lena e ilimitada indeendencia. -n esta
soluci"n ver la historia con toda robabilidad el mayor servicio del general, que
no s"lo suo neutralizar diversas rebeliones de los imert*rritos militares en
/rgelia, sino que se mostr" como una maestro de la estrategia ol'tica y un
rofundo conocedor de la mentalidad ol'tica francesa. <esde luego necesit"
cuatro a!os ara el arreglo definitivo, en los que de nuevo dos refer*ndums
marcaron las etaas. -l lebiscito de $> de enero de 0@80 ratific" su ob)etivo
ol'tico al otorgar la lena autodeterminaci"n a /rgelia, y el > de abril de 0@8$ le
concedi" un mandato oular ara alicar los acuerdos de -vian concluidos con
el gobierno rebelde de /rgelia.
%%,
-l resultado de la gran )ugada mereci" la ena; tras la obtenci"n de la
indeendencia, el nuevo estado argelino mantuvo y estrech" sus relaciones con
la antigua metr"oli, y Drancia a su vez le roorcion" ayuda y aoyo t*cnico y
financiero considerable. 9oy /rgelia y Drancia son rec'rocamente sus me)ores
clientes, y el dominio cultural de Drancia en /frica del 2orte no han sufrido
menoscabo de ning+n g*nero.
2o es esta la ocasi"n ara una areciaci"n, aunque s"lo fuera sumaria, del
ael que el general, como aut"crata de Drancia, considerado con todo derecho
como un monarca reublicano, ha )ugado en los +ltimos diez a!os. 5uede
considerase seguro que conquist" un alto rango en la historia de Drancia, de
hecho s"lo comarable mutatis mutandis con ambos 2aoleones o quiz con
4
E+ el pri)ero de e-,o- do- refer=+du)- el +ivel de a9-,e+*io+e- (/,.m! era ,a+ elevado Hue, au+Hue lo-
vo,o- afir)a,ivo- -u)a9a+ e+ efe*,o el C.,m de lo- vo,a+,e-, -1lo *o+-,i,u<a+ u+ ..,9m de lo- Hue ,e+<a+
dere*?o a vo,o. E+ el -egu+do refer=+du), -i+ e)9argo, e+ el Hue el +F)ero de a9-,e+*io+e- fue
aproGi)ada)e+,e igual, di-)i+u@ero+ de ,al )odo lo- vo,o- +ega,ivo- (9,m! Hue el 90,2m apro9aro+ el pla+
de de &aulle. 'o- ple9i-*i,o- -o9re Argelia prue9a+ Hue el pue9lo fra+*=- puede *o+-eguir re-ul,ado- F,ile-
i+*lu-o e+ u+a a,)1-fera *argada e)o*io+al)e+,e.
S'ntesis: Leonor 9ernndez /..
Karl Loewenstein
Jeorges :lemenceau. <esarrollo un estilo #,>6& ersonal
%%6
que hall" amlio
eco fuera de las fronteras francesas y suo, gracias a su desacostumbrada
ersonalidad, investir de nuevo a Drancia de restigio mundial. :on ello
Drancia, en s' una naci"n demogrficamente eque!a, a+n cuando intelectual y
econ"micamente comletamente autrquica, ha entrado de nuevo en la lista de
las grandes otencias. -n ol'tica e.terior su retirada del acto militar de la
NA/2, su acercamiento a la esfera sovi*tica, su abierta hostilidad al mundo
anglosa)"n, de donde rocede la doble negativa a la entrada de Jran Kreta!a en
el Fercado :om+n -uroeo #0@8% y 0@8=& y su enemistad con Csrael con motivo
de la guerra contra los rabes #)unio de 0@8=&, han resultado hechos
enormemente divulgados y controvertidos.
La ol'tica e.terior del general de Jaulle caus" tanta sensaci"n que or ello el
)uicio sobre su ol'tica interior ten'a que salir er)udicada. Las decisiones en
cuestiones econ"micas, or las que el inter*s del general no era mayor que su
conocimiento, las de)" la mayor arte de las veces en manos de los tecn"cratas
de sus ministerios. La roseridad de Drancia, herencia de la CM Ee+blica, tan
denostada or de Jaulle, no alcanzaba a imortantes sectores. Fientras los
servicios sociales franceses ueden equiararse erfectamente a los de
cualquier otro a's fuera de los del mbito sovi*tico, la agricultura y la
construcci"n de viviendas han quedado atrs en un a's de or s' rico. -l nivel
de salarios de estos traba)adores es inferior al de otras industrias estatales unta
y la )ornada de traba)o de ordinario ms larga. -l nivel de vida general no se ha
elevado or encima del de la CM Ee+blica, si es que lo ha hecho algo, debido a
la subida de recios, desfavorable ara el consumo de las masas.
-n el conte.to de una teor'a de la constituci"n tiene esecial imortancia la
manera en que el todooderoso general7)efe de -stado y su gobierno han
maltratado su roia constituci"n.
%%8
(ue el Conseil Constutionnel revisto or
la constituci"n no estuviese en condiciones de oonerse era de eserar. S"lo el
Conseil dD1tat mantuvo fielmente su ael tradicional de basti"n de las
instituciones reublicanas
%%=
sin que or lo dems udiera e)ercer una influencia
inmediata uesto que no es un tribunal constitucional. Las instituciones
arlamentarias reresentativas e.istentes ;el Senado no se ha de)ado convertir
a la mayor'a #,>8& gaullista durante todo el er'odo; fueron arrinconadas
siemre que fue osible. 5or e)emlo, inmediatamente desu*s de las
elecciones arlamentarias de 0@8= la e.igua mayor'a fue imlacablemente
utilizada ara hacer entrar en vigor, or medio de leyes arlamentarias en vez de
or v'a reglamentaria, un con)unto de terminantes y controvertidas medidas
econ"micas, entre ellas la articiaci"n de los traba)adores en el beneficio de las
emresas, que no era aoyada ni or *stos ni or los emresarios. -n la
.
8+a eGpli*a*i1+ 9a-ada e+ u+ *o+o*i)ie+,o <+,i)o de la )<-,i*a per-o+al de de &aulle @ -u *o+*ie+*ia de
)i-i1+ re-ul,a+,e de ella e+ #EANORAY5OND TO8R$EA8;, -a trag(die du g(n(ral, 7ar<-, 192C
2
Cfr. por eNe)plo, #EANO'8C 7AROD(, DTua,re a++=e de *o+,rover-e *o+-,i,u,io+elleE, e+ Revue
Mra+nai-e de 6*ie+*e 7oli,iHue, Q((( (192!, pAg. .4. @ --0 MRANoO(6 &O&8E' DR=fleGio+- -ur le r=gi)e
poli,iHue e+ Mra+*eE, i9id., pAg. 31 @ --.
C
$. 7ARR(6, T?e Cou+-eil dX^-,a, i+ ,?e Mif,? Repu9li*, &over+)e+, a+d Oppo-i,io+, (1922b2C!, pAg. 39
@ --.
13a.
pDe-de Hue la le@ e+,r1 e+ vigor e+ 1331 ?a-,a 19.3 -1lo ?u9o +ueve @ e+,re 19.3 @ 1923 ,re-*ie+,o-q
Karl Loewenstein
elecci"n de los miembros de sus gabinetes el general ha sido afortunado o,
como se debe reconocer ara ser )ustos, ha demostrado su esecial talento ara
el conocimiento de los hombres. Eara vez en un estado contemorneo se ha
reunido un equio gubernamental ms caaz, y el desgaste de los miembros del
gabinete ha sido sorrendentemente reducido. 5ero los ministros no hacen sino
recibir "rdenes, como abiertamente corresonde al es'ritu de la constituci"n; la
libre e.resi"n de oiniones en las sesiones del gabinete qued" reducida al
m'nimo seg+n testimonios fidedignos y los miembros del gabinete eran
severamente e.hortados a limitarse a sus deartamentos, lo que or e)emlo,
causar'a la dimisi"n del rimer ministro de 9acienda /ntoine 5inay. 5ero sobre
todo, el gobierno dison'a del monoolio de los medios de telecomunicaci"n, que
en nuestra *oca son ms imortantes ara la formaci"n de la oini"n que la
rensa ol'tica. Aanto en los referendums como en las elecciones
arlamentarias, la oosici"n recibi" dietas tan escasas que nada od'a hacer
frente a la masiva roaganda gubernamental. -l )efe del -stado aarec'a
ersonalmente en la eque!a antalla ;incluso llegado el momento en el que
las leyes electorales rohib'an toda roaganda;, de tal modo que no se trataba
de la oini"n del gobierno, sino de la voz de la naci"n que de Jaulle alegaba
ersonificar.
Las libertades c'vicas tradicionales fueron en general resetadas como no se
od'a de)ar de eserar de un hombre de tan rofunda cultura hist"rica; sin
embargo, se rodu)eron en casos aislados, incluso desu*s que fue levantado el
estado de urgencia que autorizaba a ello, abusos contra las ersonas y las
libertades ersonales que en otros a'ses democrticos no hubiesen quedado
sin rectificaci"n )udicial. Aambi*n el residente, e.cesivamente irritable contra la
cr'tica +blica, hizo incoar, or resuntas ofensas al oficio residencial, ms
rocedimientos enales que lodos los habidos desde el comienzo de la
Ee+blica francesa hasta entonces.
0>a
5ero ciertamente la violaci"n de ms
graves consecuencias de la constituci"n vigente la suuso la rouesta de
reforma de la constituci"n resentada or el gobierno a instancias del general,
or medio de #,>=& la cual la elecci"n oular directa del residente seg+n el
modelo americano deb'a sustituir a la elecci"n indirecta e.istente hasta ese
momento. -l art'culo > de la :onstituci"n de 0@6> rescrib'a obligatoriamente
que el residente fuera elegido ara un er'odo de siete a!os or un colegio
electoral cuyo eso rincial reca'a en los conse)os municiales de las
eque!as ciudades y de los ueblos. -l art'culo >@ establece ara toda
reforma de la constituci"n un rocedimiento redominantemente arlamentario.
La reforma rouesta sobre la elecci"n del residente or el mismo electorado,
en vez de tener lugar ese rocedimiento, iba a realizarse or medio de un
refer*ndum sin ninguna intervenci"n de las cmaras arlamentarias. Los
)uristas del gobierno se aoyaban en la m.ima fundamental de la soberan'a del
ueblo, formulada en el art'culo %, que od'a manifestarse a trav*s de medidas
tanto reresentativas como lebiscitarias, as' como en el art'culo 00 que rev* el
refer*ndum ara la organizaci"n de los oderes +blicos. Los )uristas
indeendientes eran unnimamente de la oini"n de que el rocedimiento
S'ntesis: Leonor 9ernndez /.C
Karl Loewenstein
royectado era anticonstitucional y advirtieron del inminente gole de -stado.
Aambi*n el :onse)o :onstitucional y el Conseil dD1tat formularon rearos.
%%>
-l refer*ndum de $> de octubre de 0@8$ sobre el nuevo modo de elecci"n
consigui" ciertamente una mayor'a de los votantes #80,= or ciento&, ero dada la
cantidad de abstenciones #$$,= or ciento& resultaba de hecho ser tan s"lo una
minor'a #,8,, or ciento&.
5or ello no od'a constituir ninguna sorresa que en las elecciones residenciales
celebradas el 6 de diciembre de 0@86, el general de Jaulle, que se resentaba a la
reelecci"n, s"lo udiera conseguir el ,, or ciento de los votos emitidos, mientras
sus contrincantes ms r".imos lograron, Drancois Fitterrand #or la izquierda
socialista& el %$ or ciento y Hean Lecanuet #or el centro burgu*s& el 08 or
ciento. <e este modo fue forzoso ir a una segunda vuelta, er)udicial ara su
restigio, con Fitterand #0@ de diciembre de 0@86&, que si bien la gan" con una
mayor'a del 66 or ciento, considerando las abstenciones, resultaba de nuevo ser
una minor'a del ,6 or ciento de la naci"n.
%%@
:on la introducci"n de la elecci"n oular directa del )efe del -stado cabe
caracterizar al r*gimen de de Jaulle tambi*n formalmente como neoresidencial.
La autoridad del residente se ha robustecido con la untura de aceite
democrtico, mientras que or el contrario las instituciones arlamentarias se han
debilitado. -sto hace ver claramente la diferencia con el aut*ntico
residencialismo americano, que se basa en una coordinaci"n entre el e)ecutivo
y el legislativo. #,>>&.
-l tiemo transcurrido desde el comienzo de la M Ee+blica francesa, una
d*cada, es lo suficientemente largo como ara emitir un )uicio sobre si el tio de
gobierno del neoresidencialismo fundado or de Jaulle ha calado realmente
en la oini"n +blica. Las elecciones ara la /samblea 2acional celebradas
desde 0@6> constituyen al resecto un 'ndice fiable, as' como los lebiscitos, en
cualquier caso muy condicionados emocionalmente. -n los cambios debidos a
tctica electoral que tienen lugar en la segunda vuelta no odemos entrar aqu',
si bien la rimera refle)a mucho ms fielmente la oini"n +blica que aqu*lla,
limitada s"lo a los dos candidatos con ms votos.
-n las elecciones ara la rimera /samblea 2acional del $% y %1 de noviembre de
0@6>, los votos se dividieron como hasta entonces en la rimera vuelta en ocho
bloques de artidos, y el artido gaullista :Lnion 7ouelle 4"publicaine6L74; ni
siquiera era el ms fuerte entre ellos. 5or el contrario, en la segunda vuelta,
que en Drancia siemre act+a como una bola de nieve, concert" acuerdos con
todos los artidos burgueses, de modo que la ?2E udo lograr 0@> esca!os; con
un rearto roorcional s"lo hubiera conseguido >$ mandatos. 5or su arte, los
comunistas que en la rimera vuelta hab'an logrado @= esca!os se tuvieron que
conformar en la segunda vuelta con s"lo diez ms. Los socialistas alcanzaron ,,
en vez de los =$ que roorcionalmente les hubieran corresondido. <e este
3
.id el )a,erial e+ C$A76A', %op. Ci,., pAg. 42 @ -- @ )A- li,era,ura e+ pAg. .CC
9
.id MRAoO(6 &O&8E', D-U(lection pr(sidentielle franXaise de d(cem!re @CDKb, en 2revue IranXaise
de Science Politiue, Q:( (1922!, pAg. //1 @ --
Karl Loewenstein
modo los gaullistas con sus aliados burgueses ten'an una fuerte mayor'a de dos
tercios frente a la fuerza combinada de los artidos de izquierda.
-l 6 de octubre de 0@8$ la /samblea 2acional arob" un voto de censura
resentado or el encanecido le"n arlamentario 5aul Eeynaud contra el
gobierno 5omidou or $>1 votos contra $%0, esto es, con los votos de todos los
artidos frente a los gaullistas. La causa fue la rouesta residencial de
elecci"n oular en vez del sistema constitucionalmente establecido. La rebelde
/samblea 2acional fue inmediatamente disuelta. Las elecciones ara la segunda
/samblea 2acional tuvieron lugar el 0> y $6 de noviembre de 0@8$. -n la rimera
vuelta hubo un orcenta)e de abstenciones no alcanzado nunca hasta entonces
#d%0,% or cientoa&. La ?2E, que se revel" como el artido ms fuerte con el %0
or ciento de los votos emitidos, un *.ito como no se hab'a conseguido desde el
fin de la guerra, estaba sin embargo, muy le)os de alcanzar la mayor'a. 5ero en
la segunda vuelta, que en muchos casos acab" en un duelo entre los gaullistas y
los comunistas, los rimeros obtuvieron $%% asientos de un total de ,>$
diutados, a los que hab'a que a!adir todav'a los %6 reublicanos
indeendientes, aliados con ellos ba)o el liderazgo de Jiscard dZ-staing. /s', or
rimera vez en la historia arlamentaria francesa, un solo artido consegu'a la
mayor'a absoluta #$,0 esca!os&. Drente a eso los comunistas aumentaron de 01
a ,0 asientos y los #,>@& socialistas de ,% a 88. :on esta mayor'a
amliamente confortable, el segundo gobierno 5omidou udo ermanecer en
el oder ms de cuatro a!os sin el eligro de una derrota arlamentaria.
-n las siguientes elecciones ara la tercera /samblea 2acional #> y 06 de
marzo de 0@8=& la constelaci"n ol'tica dio un dramtico giro. -n el
conocimiento de que s"lo con acuerdos electorales acordados y cumlidos
incondicionalmente od'an desbancar a la mayor'a gaullista, los artidos
burgueses no gaullistas, cuyos candidatos ya en las anteriores elecciones
residenciales hab'an salido esectacularmente airosos, actaron con los
artidos de izquierda socialista y comunista tanto ara la rimera vuelta como
esecialmente ara la segunda. -l resultado fue que los gaullistas #con sus
afiliados los reublicanos indeendientes& al erder $6 mandatos udieron
mantener la mayor'a s"lo or un +nico esca!o. La izquierda no comunista
:-"d"ration '"mocratiAue et (ocialiste Gauche; comuesta de socialistas y
burgueses udo elevar su n+mero de esca!os, con un aumento de $6, a 008
mandatos, y el artido comunista, ganando %$, a =%.
/s' ues, se ha roducido a lo largo del decenio transcurrido desde el comienzo de
la M Ee+blica que ha debilitado considerablemente el 5arlamento, una nueva
constelaci"n de artidos, que ya no ermite al artido gubernamental determinar
el curso de la ol'tica interior francesa seg+n el buen criterio soberano del
residente de Jaulle. La elota de la ol'tica est de nuevo en el tradicional
te)ado arlamentario.
-l general de Jaulle ha imlantado en el lazo de una d*cada el tio ideal, or as'
decirlo, de la forma de gobierno caracterizable como neo7residencialista.
/unque no sea comletamente nueva, uesto que tiene un recedente, or
e)emlo en la constituci"n olaca de 5ilsudsIi de 0@%6, uede reivindicar el ser
Karl Loewenstein
una constituci"n 3originaria4 :id5 supra, g. $1@&, y ha e)ercido en cuanto tal una
influencia e.traordinaria en la elaboraci"n de otras constituciones
contemorneas. -sforzndose or una terminolog'a e.resiva, quiz ser'a
referible clasificarla como monocracia constitucional, lo cual odr'a arecer al
observador con conocimientos hist"ricos una evocaci"n de la dominaci"n del gran
/ugusto.
%,1
Los franceses han sabido siemre bandearse con las sorresas ol'ticas. -n
abril y mayo de 0@8> la agitaci"n estudiantil universal, nacida de la sociedad de
masas y dirigida contra ella, invadi" Drancia. Los estudiantes, en su mayor'a
rovenientes de caas acomodadas, ten'an que)as fundadas. La formaci"n
orientada de un modo humanista, en s' misma suerior, es elitista y no
corresonde ya a la afluencia de las masas a la ense!anza y a las necesidades
de una sociedad tecnol"gica. -n 5ar's, #,@0& en torno a la venerable Sorbona y
sus alrededores, se formaron salva)es barricadas, tras las cuales los estudiantes,
con adoquines como munici"n, y las taas de los cubos del servicios de limieza
como escudos, ofrecieron una heroica y deseserada resistencia a la olic'a
antidisturbios, armada hasta los dientes. 5ero la revuelta estudiantil acab"
convirti*ndose, en cierto modo or un estallido esontneo, en una huelga
general en la que los traba)adores ocuaron las fbricas y a la cual se unieron
los camesinos de manera inmediata y numerosa, sobre todo en el sudoeste,
ouesto al gobierno. <urante semanas estuvieron aralizados el trfico y el
comercio. Las rouestas de me)ora del nivel de vida elaboradas
reciitadamente or el sorrendido gobierno fueron acetadas sin dudar or los
dirigentes sindicales, ero los obreros las rechazaron la mayor'a de las veces.
-l gobierno se encontr" sin recursos. -l rimer ministro 5omidou estaba
ausente, en un via)e de roaganda al le)ano /fganistn, y el )efe del -stado era
aclamado en la Eumania comunista. Muelto anticiadamente y con leno
desconocimiento de la situaci"n, se refugi" como rimera medida en la m'stica,
tan areciada or *l, de un lebiscito: una ley deb'a conceder al gobierno lenos
oderes ara realizar una reforma que no se basar'a en el caitalismo ni en el
comunismo, sino en una 3democracia de articiaci"n4. 5rescindiendo de
cualquier otro unto de vista, la rouesta era comletamente anticonstitucional,
uesto que s"lo el 5arlamento, no el electorado, uede romulgar leyes.
Cncluso la /samblea 2acional se vio arrastrada or el torbellino antigaullista, ya
que al vacilar los reublicanos indeendientes de Jiscard dZ-staing, que hasta ese
momento hab'an sido indisensables ara la comosici"n de la mayor'a, la
/samblea od'a contar con un voto de no confianza :id5 supra, p,g5 %%, nota 0$.
; 75 del )5; contra el gobierno y or ello con un gole directo contra el
residente. -n esta situaci"n el general de Jaulle )ug" sus cartas de un modo
maestro y gan" la artida. ?na vez que se hubo asegurado el aoyo militar en
una visita relmago a la comandancia del e)*rcito franc*s del Ehin en Kaden7
Kaden y Kelfort, dio marcha atrs en el royectado refer*ndum y disolvi"
reentinamente la /samblea 2acional, medidas que seg+n dicen fueron adotadas
40
.id. %AR' 'OE4EN6TE(N, DDie ko+-,i,u,io+elle 5o+akra,ie de- Augu-,u-E ;ei,-*?rif, fer 7oli,ik,
N.M., 9 (1921!, pAg. 19C @ --. 0 pu9li*ado ,a)9i=+ e+ Beitr3ge "ur Staatsso"iologie, Tu!inga, @CD@, p4g/ L y ss
Karl Loewenstein
or resi"n de 5omidou. Las elecciones fueron fi)adas ara el $% y el %1 de
)unio de 0@8>. Los carros de combate retumbaron or los suburbios de 5ar's;
la huelga general se derrumb".
Los gaullistas, que se rebautizaron como 3?ni"n de la <efensa 2acional4,
dirigieron la cama!a ba)o el s'mbolo de la bandera tricolor frente a la bandera
ro)a, como una cama!a contra una toma comunista del oder, ese al hecho
cierto de que los comunistas no ten'an nada que ver con la revuelta estudiantil y
de que no hab'an convocado ni alentado la huelga general. 5ero como en
ol'tica el fin )ustifica los #,@0& medios, la )ugada les sali" redonda gracias al
sobresaltado electorado. La burgues'a roietaria, que en Drancia uede llegar
ms a la izquierda que en cualquier otra arte, reaccion" al trauma de la arlisis
de la vida +blica durante varias semanas con un oderoso deslazamiento
hacia los gaullistas. -stos se destacaron ya en la rimera vuelta, en la que
lograron ms de 061 mandatos del total de 0=6 decididos en esta vuelta. -n la
segunda vuelta les ayud" el susto que a los burgueses, y sobre todo al
electorado femenino, les hab'a calado hasta los huesos. 5ues la oosici"n ;
comunistas, socialistas y la Dederaci"n de la Czquierda <emocrtica, rincial
unto de confluencia de la oosici"n burguesa; destac" en la segunda vuelta,
como el a!o anterior, a aquellos candidatos que contaban con ms bazas frente
a los gaullistas o sus aliados; ero el electorado no se reocu" de las consignas
de los artidos y vot" a los gaullistas. La oosici"n no conserv" ni uno solo de
los 6$ mandatos que en 0@8= hab'a conseguido con una mayor'a de menos de
mil votos. -l resultado fue tan esectacular ara la ?ni"n de la <efensa
2acional como desastroso ara la oosici"n; or rimera vez en toda la historia
arlamentaria francesa un solo artido consegu'a la mayor'a absoluta de los
asientos ;ms de $@1 de un total de ,>=, a los que todav'a hab'a que a!adir los
de ultramar;, sin deender de ning+n aliado. Los reublicanos indeendientes
de Jiscard dZ-staing tambi*n consiguieron aumentar el n+mero de mandatos a
8,. Drente a ello, los comunistas quedaron reducidos a %% esca!os, )usto lo
suficiente ara la formaci"n de un gruo arlamentario y la izquierda burguesa
as" de 0$0 mandatos a 6=, o sea menos de la mitad. La oosici"n dison'a en
adelante de aenas @1 esca!os en vez de los 0@6 en la anterior /samblea
2acional. ?na consecuencia ms, com+nmente sentida, fue que 5ierre
Fend*s7Drance fue comletamente arrollado ;erdi" su esca!o en Jrenoble
con s"lo 0%$ votos #de ms de 8$.111&;, y od'a haber llegado con ello al final
de su carrera ol'tica. /s' ues, los gaullistas y sus aliados dominaban la nueva
/samblea 2acional con una mayor'a suerior a los dos tercios.
5ol'ticamente los resultados no imlicaban cambio alguno, uesto que la venta)a
num*rica de votos de los artidos gubernamentales era de escasa imortancia.
-n la rimera vuelta los gaullistas y sus aliados recibieron 01 millones de votos y
la oosici"n @ millones. Cncluso en la votaci"n de desemate la roorci"n era
tan s"lo de 8,= millones frente a 8,0. Los orcenta)es de los artidos aenas
hab'an variado resecto a las elecciones de 0@8=. -n consecuencia, en la
rimera vuelta los gaullistas recibieron el %=,= or ciento de los votos emitidos, y
los reublicanos indeendientes de Jiscard dZ-staing alrededor del >,, or
ciento; un total, ues, de un ,8,0 or ciento que no alcanzaba la mayor'a. O es
Karl Loewenstein
un efecto tradicional del sistema electoral franc*s que la votaci"n de desemate
#,@$& deforma or comleto la aut*ntica voluntad oular, que s"lo se uede
inferir de la rimera vuelta. Aambi*n las abstenciones se mantuvieron dentro de
los l'mites acetables; fue mayor esta vez el miedo al fantasma ro)o que el
descontento habitual con el -stado.
-l verdadero triunfador de esta noble batalla electoral no fue el fatigado )efe
de -stado de Jaulle sino su rimer ministro 5omidou, quien hab'a
literalmente salvado en el +ltimo momento al r*gimen, gravemente
quebrantado. Sin embargo no se le reconoci". -l desagradecido )efe de
-stado le sustituy" de forma comletamente imrevista or el ms
comlaciente :ouve de Furville #@ de )ulio&.
Sin embargo, no basta una mayor'a alastante en la /samblea 2acional ara
solucionar los roblemas de la ol'tica interior francesa, abandonados durante un
decenio comleto y que se han uesto s+bitamente a la luz con los
acontecimientos de los +ltimos meses. -n raras ocasiones se ueden abordar
simlemente con leyes los roblemas econ"micos y sociales. -l sistema
monetario franc*s se ha deteriorado gravemente. Las me)oras del nivel de vida
concedidas a los traba)adores se han desvalorizado a causa de la ola inflacionista
osterior. Sin una reorganizaci"n radical de la agricultura francesa los eque!os
camesinos seguirn como hasta ahora en la indigencia. Sin duda la revoluci"n
estudiantil queda or lo ronto aaciguada con la amlia reforma universitaria del
ministro de -ducaci"n D*li. Daure. / esar de ello, el gobierno de :ouve de
Furville se enfrenta con tiemos dif'ciles. 2o es necesario hacer rofec'as
ol'ticas ara rever que antes o desu*s un oderoso mar de fondo social
inundar de nuevo la orilla. <onde falla la oosici"n arlamentaria, hace su
aarici"n la e.traarlamentaria.
/ un aut*ntico l'der, como es indudablemente :harles de Jaulle, no se le uede
negar el derecho seg+n su arecer, de hacer uso, en inter*s de la naci"n, de las
osibilidades de liderazgo creadas or *l mismo. 5ero es indiscutible que la
autoridad y oularidad del general, visiblemente enve)ecido, se hab'a
deteriorado en los +ltimos a!os, lo cual no od'a ocultarse tras la cultivada
fachada de su estilo ersonal. 5or doquier y esecialmente en el hombre de la
calle, cuya elevada inteligencia ol'tica se elogia en Drancia con toda raz"n,
cobra fuerza la imaciencia con la idiosincrasia de un anciano y el descontento
con la incaacitaci"n de la naci"n, or no hablar del aislamiento en el que ha
desembocado la ol'tica e.terior francesa del )efe del -stado. 5ara decirlo sin
rodeos: a de Jaulle no se le toma ya en serio sino que se esera su marcha.
-sto no significa nada en lo que se refiere al uesto de honor que le corresonde
en la historia de Drancia, si es que no en la euroea o en la mundial. Eesecto
a lo que es esencial en el marco de una tiolog'a de la naturaleza de los
gobiernos, a saber, si el e)ercicio del dominio or los detentadores del oder es
beneficioso ara la situaci"n social #,@%& de los destinatarios del mismo, esto es,
del ueblo en cuanto tal, el veredicto negativo ha sido emitido or el ueblo
franc*s con motivo de la e.losi"n social anterior a las elecciones. Aras un
decenio comleto de e)ercicio ininterrumido del oder, el neoresidencialismo
Karl Loewenstein
ersonificado or el r*gimen de de Jaulle ha fracasado en asegurarse el favor
de los traba)adores y del camesinado. -.cluidos de la roseridad e
indiferentes a las asiraciones de grandeur del r*gimen, estos sectores han
soesado a *ste y lo han encontrado demasiado liviano.
Lo que ocurra desu*s de de Jaulle es una cuesti"n comletamente en
susenso. (uienquiera que le suceda odr tener quizs el talento ol'tico de de
Jaulle, ero no su categor'a y su auctoritas. Se uede redecir con seguridad
que el ueblo franc*s no tolerar a ning+n sucesor de de Jaulle el desrecio a los
artidos y el debilitamiento del 5arlamento que *ste se udo ermitir gracias a
eseciales circunstancias. La malaise con el r*gimen autoritario es rofunda y
no se la uede desreciar a la larga. Los franceses estn hartos de ser tratados
como subditos: quieren ser de nuevo ciudadanos. Eeclaman democracia en vez
de megalocracia. /s' ues, dentro de lo que humanamente cabe rever, se
uede contar con que a la M Ee+blica le seguir la MC, cuya tarea ser evitar
tanto la -scila del luriartidismo disgregador como el :ar'bdis de una dictadura
residencial autoritaria. 2o ser'a la rimera vez que los franceses onen a
disosici"n de sus contemorneos un nuevo tio de gobierno utilizable.
b; Las imitaciones
-l influ)o del tio gaullista de gobierno es esecialmente visible, como es natural,
en las antiguas colonias francesas de _frica. 5or e)emlo, A+nez #0@6@& cuyo
residente y gobierno ni siquiera son resonsables ante el 5arlamento; Senegal
y :osta de Farfil #0@81& y /rgelia #0@8%&, este +ltimo -stado hasta el gole
militar del coronel Kumedin #0@8,&.
La forma constitucional gaullista ha encontrado, sin embargo, crecientes
artidarios tambi*n en otros lugares, como aquellos en que los detentadores del
oder, ya sean militares o civiles aoyados en el e)*rcito, encuentran venta)oso
esconder un gobierno realmente autoritario tras una fachada seudo7
constitucional. -l -stado ms imortante desu*s de Drancia que se ha
declarado artidario de este sistema es Krasil. -l a's uede vanagloriarse de
una tradici"n constitucional de un notable arraigo ara las condiciones
latinoamericanas, tradici"n que tambi*n los generales ol'ticos estn
acostumbrados a tener en cuenta. /l acabar el er'odo residencial de Hucelino
KubitscheI #0@6670@81& hubo reetidos relevos en la residencia #Hanio (uadros y
Joulart&, tras lo cual los generales intervinieron y se hicieron con el oder. Ka)o la
residencia del #,@,& mariscal 9umberto de /lenear :astello Kranco se celebr"
incluso un lebiscito #8 de enero de 0@8%& sobre si el r*gimen arlamentario
e.istente seg+n la constituci"n de 0@,8 deb'a ser sustituido or otro
manifiestamente residencial. :omo no od'a de)arse de eserar, vista la resi"n
e)ercida desde arriba, la mayor'a se ronunci" or este +ltimo. ?na nueva
constituci"n elaborada or el gobierno fue finalmente arobada or el :ongreso el
$$ de enero de 0@8= y entr" en vigor el 06 de marzo del mismo a!o, al tiemo que
la entrada en funciones del nuevo residente /rturo :osta e Silva. La constituci"n
rinde tributo a un neoresidencialismo no adulterado, en el que el centro de la
decisi"n reside +nicamente en las manos del residente y del gobierno nombrado
or *l. Las instituciones arlamentarias subsisten, ero comletamente
Karl Loewenstein
3urificadas4; todos los l'deres de la oosici"n con restigio o con osibilidades
de adquirirlo fueron reducidos al silencio, rohibi*ndoseles la acetaci"n de
cargos electivos or largos a!os o forzndoles al e.ilio. Simultneamente se
romulg" una ley de rensa que dio al gobierno todas las bazas deseadas ara
limar a una oosici"n de conocidos c'nicos brasile!os. -n el :ongreso y en la
formaci"n de la oini"n uede haber una cierta oosici"n, ero en ning+n caso
demasiada.
Ntro e)emlo arecido fue Cndonesia, uno de los a'ses ms oulosos, ba)o
SuIarno #hasta su eliminaci"n ol'tica en el a!o 0@8=&. SuIarno, residente de
la Ee+blica, hab'a asumido desde 0@8% incluso la residencia del :onse)o de
ministros, con lo cual se hizo con el verdadero oder e)ecutivo. Lo que all' se
calificaba como democracia 3dirigida4 era meramente una decoraci"n de
escaarate.
2o se uede trazar una l'nea ta)ante de searaci"n entre el neoresidencialismo y
una dictadura a secas. -sto vale tanto ara Latinoam*rica como esecialmente
ara los a'ses en v'as de desarrollo de _frica
%,0
y #,@6& /sia que todav'a
recientemente se encontraban ba)o dominio colonial. -stos a'ses se han
encaminado con frecuencia hacia un tio de gobierno, en el que un )efe de tribu,
que ha deseme!ado en la formaci"n del -stado el ael de un Jeorge
Vashington o de un KismarcI local, se convierte en dictador. / esar de que el
e)ercicio del dominio est con cierta frecuencia cubierto de rendas
constitucionales y que incluso e.isten instituciones arlamentarias, ara el caso no
es sino un oder dictatorial.
La aarici"n de tales dictaduras desarrollistas
%,$
no es sorrendente, ni or otra
arte se hubiese odido evitar. 2o se od'a eserar que organizaciones sociales
41
Ta+,o e+ lo- E-,ado- 8+ido- *o)o e+ Ale)a+ia -e ?a pue-,o de )oda el o*upar-e de lo- pa<-e- afri*a+o- e+
v<a- de de-arrollo, )u*?o )e+o- e+ *a)9io e+ la- a+,igua- po,e+*ia- *olo+iale-, a la- Hue la )a,eria i+,ere-a )A-.
Cfr. por eNe)plo 5. Mor,e- @ E. E. Eva+-O7ri,*?ard (edi,or!, 5frican Political Systems, 'o+dre-, 19210 $ERBERT #.
67(RO, Politics in 5frica, E+gle>ood Cliff-, N. #., 192/0 &>e+dole+ 5. CAr,er (edi,ora!, Iive 5frican States, (,?a*a, N. Y.,
1920 i!id/, Politics in 5frica, Nueva York, 19220 '8CY 5A(R, ?ew ?ations, C?i*ago 1920 AR(6T(DEA. ;O'BER&, Creating
Political :rder, The Party States of Pest+5frica, C?i*ago, 19220 D. E. A6$MORD, The Elusiveness of Power, The 5frican
Single Party States, (,?a*a, N. Y., 19220 4(''(A5ART$8R'E4(6, Politics in Pest+5frica, 'o+dre-, 192.0 DOROT$YDOD&E,
5frican Politics in Perspective, 7ri+*e,o+, N. #., 19220 #EANRO866EA8, 5friue noire et ind(pen dante, 7ar<-, 192/
De la- +u)ero-a- )o+ograf<a- -o9re pa<-e- ai-lado-, *i,are)o-" MREDER(C%A. O. 6C$4AR; , Nr., ?igeria, The Tri!es, the
?ation or the 9ace, Bo-,o+, 192.0 BR(AN 4E(N6TE(N, 1a!on, ?ation+!uilding on the :gou(, Bo-,o+, 192C0 C'E5EN6$ENRY
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REN^ 'E5ARC$AND, Political 5wa;ening in the Congo, 8+i@er-i,@ of Califor+ia 7re--, 19240 #. A. BA''ARD,
DPolitics and 1overnment in Iormer Irench Pest+ and Euatorial YfricaE, e+ 7ournal of %odern 5frican
Studies, (192.!, pAg. .39 @ --., ofre*e u+a eG*ele+,e 9i9liograf<a *r<,i*a para u+a par,e de `fri*a.
De la- eGpo-i*io+e- ale)a+a- -o9re el ,e)a *i,a)o-" MRAN; AN67REN&ER, Politi; im Schwar"en 5fri;a,
Colo+iaOOplade+, 19210 5fr;a, Eine politische -3nder;unde, reedi*i1+, Berl<+, 192C0 E8&EN ME$R,
Demo;ratische Staatsforrnen in Pestafri;a, ;uri*?, 192.0 7. #. (DENB8R&, DDe)okra,ie u+d Au,okra,ie i)
,ropi-*?e+ AfrikaE, e+ Europa+5rchiv, /0 (192.!, pAg. 419 @ --.0 $a+-O8lri*? 6*upi+ (edi,or!, cnvollendete
Demo;ratien, :rganisationsformen und <errschaftsstru;turen in nicht;ommunistischen
Entwic;lungsl3ndern, Colo+iaOOplade+, 192.
4/
.id. El de+-o e-,udio, ,a)9i=+ *o+ u+a de,allada 9i9liograf<a de %AR' #. NE45AN, Die
Entwic;lungsdi;tatur und der .erfassungsstaat, Mr+kfur,b5ai+OBo++, 192.
Karl Loewenstein
que hasta entonces se basaban en estructuras tribales y otras formas
comunitarias rimitivas y en las cuales los tab+s y re)uicios, a menudo de
naturaleza religiosa, determinan hoy tanto como ayer a la conducta social, se
transformasen en una noche en -stados democrticos seg+n el modelo occidental
y udiesen oerar con rocedimientos igualmente democrticos. S"lo el
liderazgo sustancialmente dictatorial de algunos miembros de la *lite educada en
Nccidente, a quienes las oblaciones rurales han atribuido con raz"n o sin ella
cualidades carismticas, od'a integrar una comunidad tribal en un -stado
moderno. La estructura ol'tica ten'a que ser necesariamente monoolio de un
+nico artido estatal, o bien e.cluir totalmente la formaci"n de artidos. La
e.eriencia de muchos a'ses descolonizados demuestra que la dictadura,
disimulada or medio de una constituci"n nominal o semntica, es la +nica
soluci"n viable durante un er'odo de transici"n de una duraci"n imrevisible ara,
en suma, establecer un -stado sobre unas tribus a menudo asentadas dentro de
unas fronteras trazadas arbitrariamente. Fuchas de estas dictaduras de
transici"n estn dirigidas or civiles, siemre que la *lite que lleva a cabo la
descolonizaci"n tenga un carcter civil. 5ero la dictadura uede tambi*n recaer
en alguno de los oficiales formados en la mayor'a de los casos en una academia
militar #,@=& occidental. -l tiemo que estas dictaduras de transici"n uedan
mantenerse en el oder es imrevisible.
5or otra Zarte, no son en absoluto e.cecionales entre los a'ses en v'as de
desarrollo, y esecialmente entre los de rocedencia francesa, los -stados
constitucionales, cuando no lenamente democrticos. :omo e)emlos se
ueden citar :osta de Farfil, cuyo residente, de formaci"n francesa, D*li.
9ouhouet7Koigny lasm" en la :onstituci"n de 0@81 un fiel modelo de la
:onstituci"n de de Jaulle, o Senegal, que ba)o el residente L*oold Senghor
sigui" igualmente las huellas de de Jaulle con la :onstituci"n de 0@81; tras el
fallido gole del rimer ministro, derribado or el 5arlamento #0@8$&, este cargo
fue surimido y el oder e)ecutivo ilimitado trasasado al residente.
-.actamente igual ocurri" en Fal' #0@8>&. Drente a esto la Ee+blica de
Fadagascar ha odido conservar su carcter constitucional durante dos
elecciones arlamentarias #0@81 y 0@86&. Aamoco faltan -stados seme)antes en
el antiguo mbito colonial ingl*s, or e)emlo Kenia, +nico a's africano que
consagr", ba)o Homo Kenyatta, el sistema residencial americano.
=. L/ <C:A/<?E/ FCLCA/E
<esde el unto de vista de la teor'a de la constituci"n comarada, el fen"meno
ms llamativo del +ltimo decenio es robablemente la rida difusi"n de una forma
de dominio que en con)unto se uede denominar dictadura militar.
%,%
4
8+a eHuili9rada eGpo-i*i1+ de *o+Nu+,o +o eGi-,e ,odav<a. 7ara el pla+,ea)ie+,o ge+eral del pro9le)a
e- i)por,a+,e 5orri- #a+o>i,I (edi,or!, The ?ew %ilitary, Changing Patterns of :rganisation, Nueva York,
1924 (*o+ rela*i1+ de 9i9liograf<a -o9re revolu*io+e- @ golpe- de E-,ado e+ lo- pa<-e- e+ v<a- de
de-arrollo, pAg. 9 @ --.!. Cfr. ade)A-, The %ilitary in the Development of ?ew States, C?i*ago, 19240
#o?+ #. #o?+-o+ (edi,or!, The 9ule of the %ilitary in =nderdeveloped Countries, 7ri+*e,o+, N. #., 1920 para
la -i,ua*i1+ e+ 'a,i+oa)=ri*a, vid/ ED4(N '(E84EN, 1enerals @. Presidents, ?eo+%ilitarism in -atn 5merica,
Karl Loewenstein
2aturalmente no es nueva ba)o el sol. Cncluso el rinciado de /ugusto no
hubiera sido osible sin haber tenido a su disosici"n el oder militar de las
legiones. -n la actualidad el unto de vista decisivo consiste en si las fuerzas
armadas estn subordinadas a la autoridad incondicional del oder civil leg'timo o
si sus )efes e)ercen el dominio directamente al tiemo que subordinan al oder
civil. S"lo en aquellos -stados en los que e.iste una ininterrumida tradici"n de
#,@=& la rimac'a del oder civil sobre el militar ;como sucede sobre todo en
los a'ses anglosa)ones y escandinavos, y tambi*n en Suiza;, carece de
osibilidades de triunfo la imlantaci"n de una dictadura militar, aunque en
situaciones de urgencia nacional, como la que se cre" en los -stados ?nidos a
causa de la guerra del Mietnam, se reconozca a los militares un influ)o mayor
que el normal en la adoci"n de decisiones ol'ticas. -l ambiente en el que
las dictaduras militares son a todas luces end*micas es caracter'stico sobre
todo de Latinoam*rica, adems de los a'ses denominados en v'as de
desarrollo con un revio 3status4 colonial, aunque recientemente tamoco falte
or comleto en -uroa. 2o odemos ofrecer aqu' una enumeraci"n de las
dictaduras militares e.istentes en el momento en que escribimos, a cuyo
efecto ser'a accidental la distinci"n de si los aut*nticos detentadores del oder
visten uniforme o tra)e civil. 5robablemente quedar'a suerada antes de su
imresi"n.
<>
F 5uede bastar el citar los siguientes -stados. -n Latinoam*rica:
/rgentina, Krasil, 5araguay, Kolivia, 9ait', 2icaragua, 9onduras y -l Salvador. -n
/sia: Siria, Oemen, CraI, 5aIistn, Kirmania, Aaiwan, Aailandia #formalmente una
monarqu'a constitucional, ero ba)o el control del mariscal Sarit Ahanarat desde
0@6> hasta su muerte, 0@8%, y desde entonces del general Ahanom KittiIachorn&,
:orea del Sur y Mietnam del Sur.
%,,
-n _frica: la Ee+blica _rabe ?nida #-gito&,
/rgelia, Ee+blica :entroafricana, Molta, Kurundi, :ongo, <ahomey,
<?a
Aogo,
Jhana, 2igeria, Sierra Leona, Sudn. -n -uroa: -sa!a #gobernada or el
3caudillo4 general'simo Dranco Kahamonde& y, desde el $= de abril de 0@8=,
Jrecia, la renombrada 3cuna de la democracia4. -n Drancia y Ougoslavia los
detentadores del oder son, desde luego, antiguos militares, ero ninguno de los
dos -stados est sometido a una dictadura militar. <os circunstancias merecen
ser mencionadas. Eecientemente muchas antiguas dictaduras militares se han
convertido de nuevo al constitucionalismo: Aurqu'a, Juatemala y la Ee+blica
<ominicana; de todas formas en estos dos +ltimos -stados no hay seguridad
Nueva York, 19240 para A-ia, vid/ NE45AN (*i,ado supra e+ +o,a /! *o+ de,allada i+di*a*i1+ de 9i9liograf<a0
5orri- #a+o>i,I (edi,or!, Sociology and the %ilitary Esta!lishment, Nueva York, 192.. 8+ pe+e,ra+,e a+Ali-i-
po*o *o)F+ de Egip,o *o)o -o*iedad )ili,ar, ANDO8AR ABDE'O5A'E%, Egypte, soci(t( militaire, 7ar<-, 192/0 e+
Hu= )edida ?a variado la -i,ua*i1+ a *o+-e*ue+*ia de la p=rdida de la guerra *o+ (-rael, e- algo Hue +o -e
puede apre*iar de-de el eG,erior
/4
h De ?e*?o la li-,a de9e *o)ple,ar-e *o+ 7erF, 7a+a)A @ 5al<.
44
'a *o+-,i,u*i1+, e+ vigor de-de 192C @ la ele**i1+ Le+ la )edida e+ Hue la eGpre-i1+ pueda apli*ar-e a ,al
pro*edi)ie+,oL del ge+eral Ngu@e+ :a+ T?ieu *o)o pre-ide+,e @ del vi*e)ari-*al Ngu@e+ Cao %@ *o)o
vi*epre-ide+,e +o ?a+ *a)9iado +ada e+ el *arA*,er de di*,adura )ili,ar del r=gi)e+ apo@ado por lo- E-,ado-
8+ido-
/.
h 'a -i,ua*i1+ all< e-,A po*o *lara0 u+ ple9i-*i,o, Hue de9er<a legaliIar el r=gi)e+ )ili,ar, fra*a-1 a *au-a del 9oi*o,
de lo- do- a+,eriore- pre-ide+,e-, eGiliado- e+ Mra+*ia" vid, ?ew Oor; Times del C de )a@o de 1923. .id ,a)9i=+
Der 6piegel, /3 (1923!. 7Ag. 34
Karl Loewenstein
alguna de que no recaigan en una dictadura. O ba)o la r+brica de las
dictaduras militares no se encuentra ni un solo -stado comunista.
Lo que intranquiliza a la vista de la difusi"n de las dictaduras militares #,@>& es el
consiguiente eligro de contagio regional. -sto est en gran medida
relacionado con la mecnica de la toma del oder; sobre ello se ha elaborado
una esecie de ritual fi)o e incuestionable, del cual el recient'simo gole militar en
Jrecia es caracter'stico y realmente e)emlar. 5uesto que ni un solo general
ni ;recientemente; ning+n otro alto oficial est en condiciones de e)ercer el
mando sobre el con)unto de las fuerzas armadas, los oficiales que lanean una
rebeli"n contra el leg'timo gobierno civil se re+nen en un gruo que act+a
con)untamente, ara el que se ha hecho habitual la denominaci"n tomada del
esa!ol de #unta5 Sin duda esta comunidad colectiva no es or regla general
duradera; un militar, que no tiene necesariamente que ertenecer al gruo
inicial, logra imonerse sobre sus rivales en la lucha or el oder que se
desarrolla entre bastidores y decide ser el +nico detentador del oder. -n el
gole, la tarea rincial del gruo de oficiales que lo intenta es hacer articiar
a todas las armas de las fuerzas armadas ;-)*rcito de Aierra, Farina, /viaci"n
;. Si no logran atraerse a la aviaci"n, que es considerada la *lite tecnol"gica de
todo el e)*rcito, el gole no triunfar. 2ing+n dictador est seguro de su dominio
de forma estable, uesto que est siemre e.uesto a la rivalidad de los otros
generales o incluso de los coroneles. Aales luchas rivales han sido
frecuentes, esecialmente en /rgentina, donde adems la flota uede alcanzar
con sus ca!ones la caital, Kuenos /ires.
Aambi*n se ha revelado en los +ltimos goles militares otro significativo
fen"meno sociol"gico: las fuerza roulsoras no son ya e.clusivamente los
generales, sino tambi*n desde los coroneles y oficiales subalternos hasta los
sargentos. -l mando )errquico se ha debilitado: en el caso griego *stos
detuvieron a comandantes, e incluso generales, y condu)eron las columnas de
rebeldes.
-n lo que resecta a la mecnica de la toma del oder, su e)ecuci"n es
relativamente sencilla y, a e.ceci"n de algunos casos aislados, se lleva a
cabo sin ning+n derramamiento de sangre. / este efecto se ha ido elaborando
un esquema realmente de manual. Las troas que se hallan a las "rdenes de
los oficiales alzados ocuan los edificios gubernamentales de la caital del
a's, y rincialmente la radio, sin la cual no uede triunfar un gole;
aseguran los aerouertos y otras instalaciones de trfico imortantes, detienen
seg+n una lista rearada de antemano al gobierno que se encuentra en el
oder y a los resuntos oonentes entre la oblaci"n civil, y se imone una
rohibici"n absoluta de movimientos y de e.resi"n de oiniones hasta que se
encuentran afianzados en su uesto. -l gole griego de los coroneles se llev"
a cabo reentinamente sobre la base de una medida rearada hac'a largo
tiemo or la NA/2 contra los comunistas nacionales. 5or lo que se uede
areciar, el rey :onstantino fue informado confidencialmente or vez rimera #,@@&
una vez que la acci"n estaba ya en marcha. -n el lazo de unas horas el gole de
-stado se hab'a consumado or comleto.
Karl Loewenstein
?na resistencia de las masas, incluso cuando son en su mayor'a comletamente
ouestas a la revuelta militar, no tiene, considerando las armas modernas,
ninguna ersectiva de *.ito, ni al comienzo ni tras el establecimiento del
r*gimen militar. Las barricadas de la revoluci"n clsica son imotentes contra
los tanques y las ametralladoras. ?nos cuantos carros y ametralladoras ueden
dominar un emlazamiento, y unos ocos aviones, de los que s"lo disonen los
rebeldes, una ciudad entera. Aambi*n or medio de la eliminaci"n de los l'deres
de la oosici"n imosibilitan una resistencia organizada. Eazonablemente, el
individuo combativo, aislado, erder antes la libertad que la vida.
-n algunos casos los militares rebeldes refieren valerse de un civil como su
hombre de a)a, el cual no es sino una marioneta en sus manos uesto que le
falta la fuerza.
-l desarrollo osterior de las dictaduras militares transcurre igualmente de
acuerdo con un e.erimentado esquema. -l 5arlamento quizs e.istente ser
disuelto o disersado; la misma constituci"n susendida o derogada sin ms, las
libertades civiles uestas en susenso or tiemo ilimitado, los artidos ol'ticos
disueltos y su nueva formaci"n severamente castigada. -l terror se ractica
oculta y +blicamente. Los ol'ticos de la oosici"n, si no son detenidos sin
roceso, son e.iliados y rivados de sus derechos ol'ticos or largo tiemo, de
modo que no tengan osibilidades de liderazgo ol'tico.
Aras el forzoso aaciguamiento de la oini"n +blica, que arece necesario ara
la consolidaci"n del r*gimen militar, se comienza la elaboraci"n de una nueva
constituci"n, realizada or serviciales 3e.ertos4 de acuerdo con las instrucciones
de los detentadores del oder. :on absoluta generalidad la constituci"n es un
instrumento que da una aariencia constitucional al r*gimen revolucionario, ero
que en realidad otorga todo el oder de disosici"n sobre el -stado y la sociedad
a los detentadores del oder. -sta constituci"n se arueba a continuaci"n or
medio de un lebiscito, y si es necesario se romete tambi*n la celebraci"n de
elecciones de acuerdo con las normas de aqu*lla, aunque no siemre se lleven a
cabo. -stas medidas ersiguen el doble fin de enga!ar con aariencias
constitucionales ;lo cual tiene *.ito a menudo; a la oini"n +blica occidental,
que no aceta con benevolencia los goles militares, y tambi*n de seducir a la
oosici"n interior, lo cual sin embargo )ams se consigue. Los lebiscitos sobre
la nueva constituci"n obtienen mayor'as alastantes, en arte orque se celebran
ba)o el terror, en arte orque ueden ser maniulados desde arriba a todos los
niveles.
Aambi*n ertenece al ritual que sigue a la investidura de una dictadura militar el
que sea reconocida formalmente or los gobiernos #611& e.tran)eros que
durante la toma del oder hab'an susendido las relaciones dilomticas. Seg+n
el derecho internacional no se uede ob)etar nada contra esto, uesto que el
reconocimiento de un gobierno de facto es lo acostumbrado en caso de que sea
caaz de e)ercer su dominio sobre el territorio estatal, siendo indiferente c"mo
haya llegado al oder. -l que la ertenencia al acto de la NA/2 est* limitado
a -stados democrticos fue cort*smente asado or alto en los casos de
Aurqu'a y Jrecia. -n el momento aroiado el hombre fuerte abandonar su
Karl Loewenstein
uniforme y se convertir en un civil inofensivo y temeroso de <ios. -n ese caso
se resentar a las elecciones residenciales que, tanto or causa de la falta de
oosici"n como or las otras razones ya mencionadas, le colocarn, con el
orcenta)e suerior al @1 or ciento habitual en las dictaduras, en el sill"n
residencial, en el que se mantendr firme hasta su futuro derrocamiento.
-ntonces, tranquilizados en cierta medida los nimos tanto en el interior como
en el e.tran)ero, tienen lugar las rometidas elecciones ara el 5arlamento, el
cual, tras una lucha electoral comlemetante rerimida, si es que tal lucha se
tolera, resentar una mayor'a abrumadora y cuidadosamente seleccionada de
artidarios del gobierno, uesto que los verdaderos artidos o candidatos de
oosici"n ermanecen e.cluidos como antes.
:omo e)emlos del curso normal de una dictadura militar esbozado aqu'
necesitamos remitirnos tan s"lo a la residencia de :amal /bdel 2asser en la
Ee+blica _rabe ?nida #-gito& y al residente 5arI :hung 9ee de :orea del Sur.
-n ambos casos el general de la revoluci"n se 3civiliz"4 y se hizo elegir
residente de la Ee+blica, al tiemo que una nueva /samblea 2acional serv'a
como constitucional ho)a de arra de la desnuda dictadura militar.
?na vez que una dictadura militar ;o cualquier otra dictadura que disonga del
monoolio del oder militar; se ha atrincherado en el oder, s"lo uede ser
eliminada or los destinatarios del oder, el ueblo, en condiciones muy
determinadas. Las revueltas, dif'ciles de ocultar ante las fuerzas de seguridad, no
son ms que acciones deseseradas frente al moderno armamento a disosici"n
de la dictadura. ?n derrocamiento uede triunfar s"lo cuando la e.istencia del
r*gimen es amenazada desde fuera, o cuando dentro del mismo el l'der del
r*gimen dictatorial es eliminado violentamente, o si surge una divisi"n, en la que
la oosici"n logre atraer a su lado or lo menos una arte de los mandos de las
fuerzas armadas y ueda amenazar as' con el eligro de una guerra civil. -ntre
gruos de oder rivales e.iste sin duda el eligro de que el remedio sea eor
que la enfermedad. Aambi*n aqu' e.iste suficiente material de hecho ara
confirmar esto. La dictadura de Dranco en -sa!a es claro que se mantendr
hasta la artida del caudillo. La dinast'a Aru)illo estuvo ininterrumidamente en el
oder en la Ee+blica <ominicana #610& desde 0@%1 hasta 0@80, cuando el
general'simo Eafael Leonidas Aru)illo fue asesinado #0@80&. -n 5araguay, donde
han tenido lugar diversos goles militares, el general /lfredo Stroessner se
encuentra inconmovible en el oder desde 0@6%, elegido cuatro veces residente
#0@6$, 0@6>, 0@8% y 0@8>&
-l e)emlo ms relevante de derrocamiento de un dictador civil, ero que
hab'a llegado al oder y se hab'a mantenido en *l con la ayuda de las fuerzas
armadas, es naturalmente la ca'da de Fussolini #0@,%&, mediante una resoluci"n
del Jran :onse)o Dascista, tras el que se encontraban la monarqu'a y los
militares ms destacados; ero en realidad era la guerra ya erdida la que hab'a
quebrantado al r*gimen. La consiraci"n contra 9itler del $1 de )ulio de 0@,,, que
eseraba aoyarse fundamentalmente en generales disidentes, fracas", como
Karl Loewenstein
se sabe, orque los generales no estaban disuestos a romer su )uramento a
9itler, ero sobre todo orque se llev" a cabo con una toreza nada com+n.
%,6
<os cuestiones se lantean en este unto. QSon siemre y ba)o cualquier
circunstancia inacetables las dictaduras militaresR O Qhay osibilidades de
imedir su aarici"nR /qu' las resuestas s"lo ueden quedar auntadas.
Las dictaduras militares no deben descartarse en bloque. Seg+n las
circunstancias, tienen su utilidad e incluso su )ustificaci"n hist"rica. -l slogan
con el que los militares acostumbran a )ustificar la toma del oder ante los
esc*ticos o tambi*n ante el ueblo cr*dulo es ;aarte el de evitar el eligro
comunista, alegado en todas artes; que el r*gimen derribado se ha destruido
a s' mismo or la corruci"n, el derroche, la divisi"n de artidos y la falta de
ideolog'a nacional. -sto uede no ocas veces ser cierto, ero realmente no
hay ninguna garant'a de que los )efes militares no caigan en los mismos vicios.
Lo que, sin embargo, aorta el r*gimen militar al e)ercicio del dominio es en
todo caso la virtud de la discilina, inculcada en la rofesi"n militar, y con ello, si
se equiaran discilina y orden, la ersectiva del restablecimiento en cierta
medida del orden +blico. Los adornos *tico7ideol"gicos ;en el caso griego el
desaf'o a la minifalda, a los barbudos y a la escasa religiosidad de la )uventud;
no tienen ninguna fuerza de atracci"n; robablemente la tenga, en cambio, el
restablecimiento del orden, en la medida en que se ueda imoner or medio
de la discilina.
/qu' hay que aludir a un significativo elemento sociol"gico: antes, los oficiales
rofesionales roven'an mayoritariamente de las archiconservadoras #61$&
clases sueriores de la sociedad, que frecuentemente coincid'an con los
terratenientes feudales; una revuelta militar serv'a or lo tanto ara conservar
la roiedad de las clases oseedoras y con ello el oder ol'tico, que quizs
estaba amenazado or el rograma radical de izquierdas de los ol'ticos civiles.
La dictadura militar deb'a, or consiguiente, roteger el statu Auo econ"mico7
social. Eecientemente, sin embargo, se ha roto el monoolio conservador en la
comosici"n del cuero de oficiales. La mayor'a de los oficiales de carrera ya no
se recluta entre las caas sueriores de la burgues'a roietaria, sino entre las
clases medias e incluso entre las inferiores; los oficiales )"venes son a menudo
reformistas o incluso social7revolucionarios. Las revueltas militares se dirigen
frecuentemente contra el establishment roietario7burgu*s e.istente. Sin
embargo, a *l ertenecen los generales y almirantes que ocuan la c+side de
la irmide de la )erarqu'a militar, cuyos uestos de mando los deben
recisamente al establishment5 <e esto se deduce que los oficiales
revolucionarios ertenecen a un gruo de militares de inferior graduaci"n que se
integra desde los coroneles hasta los sargentos y que cuando menos son
rogresistas y desde luego no reaccionarios. La meta que ersiguen con la
toma del oder no es el mantenimiento sino la eliminaci"n del r*gimen oligrquico
dominante. Los goles militares surgen, or lo tanto, a menudo de estas caas
4.
(gual Hue ,odo el *o)pleNo de la di*,adura )ili,ar, ,a)po*o -u ,er)i+a*i1+ ?a -ido e-,udiada -i-,e)A,i*a)e+,e. Cfr.
-i+ e)9argo 6. :ON NO6T(T;, DDi*,a,or-?ip a+d Re-i-,a+*e0 T?e 7ro9le) of $o> ,o Re-i-,E, e+ Pestern Political
Science 6uarterly, /0 (192C!, pAg. 121 @ --
S'ntesis: Leonor 9ernndez /C0
Karl Loewenstein
medias de oficiales y se dirigen tambi*n indirectamente contra los generales, a lo
que naturalmente se suman los motivos humanos de los que con raz"n o sin ella
se sienten er)udicados en sus osibilidades de ascenso.
/s' como hay que revisar la oini"n sobre el rograma social de los militares
rebeldes, debe uno guardarse de considerar sin ms a todos los militares
diletantes en asuntos de gobierno e ine.ertos en la administraci"n rctica de un
-stado. -s cierto que hasta ahora no se disone de ning+n material de hecho
del que se ueda deducir lo contrario, orque los nuevos )efes militares siemre
han conservado al funcionariado de carrera y lo han intentado atraer hacia sus
osiciones. <e este modo los ministerios han estado ocuados or civiles con
e.eriencia en la administraci"n. 5ero en el futuro esto uede variar en cierta
medida. Fuchas academias militares ya no se limitan a la estricta formaci"n
militar de su cuero de oficiales. :ada vez con ms frecuencia, en los
denominados a'ses subdesarrollados, se ermite a oficiales caacitados
interrumir su carrera militar ara adquirir, a cargo del -stado, formaci"n de
)uristas, economistas o ingenieros. Los )"venes oficiales de los -stados
latinoamericanos y de determinados a'ses en v'as de desarrollo reciben en los
-stados ?nidos o en cualquier otra arte una formaci"n esecial no militar.
Aambi*n en el Nccidente democrtico la nueva orientaci"n de la carrera militar
est en marcha. Nficiales franceses #61%& de Saint :yr o de la 1cole
!olytechniAue son emleados en rofesiones civiles, lo cual es frecuente
tambi*n en otros a'ses. /renden t*cnicas de direcci"n y rcticas +tiles en
las rofesiones civiles; en muchos casos han suerado o estn en trance de
hacerlo el constituir una casta rofesional militar de miras estrechas. 2o se
uede e.cluir en forma alguna el que oficiales formados de tal modo sean no
ocas veces me)ores administradores y directores que los ol'ticos de artido
de)ados or ellos sin emleo y que deben al artido su ascenso al oder y no
a su aut*ntica caacidad.
%,8
Luego, a la elevada caacitaci"n tecnol"gica del
)oven oficial se une adems su deseo de oder utilizarla en la rctica y
quiz tambi*n el resentimiento de que oficiales de rocedencia social ms
elevada sean referidos rofesionalmente a *l, de modo que uede advertirse
fcilmente or qu* esta caa de oficiales resiona ara la toma del oder y no
los generales ya instalados.
:on ello en modo alguno se defiende la toma ileg'tima del oder or arte de
los militares, or mucho que, dado el caso, se )ustifique con las reformas
sociales bsicas. Sino que, en cada caso articular y hasta donde se
disonga de informaci"n ertinente, se debe alazar el )uicio sobre el valor
social y la )ustificaci"n ol'tica de un gole militar hasta que haya ruebas de
si los nuevos detentadores del oder han cumlido realmente sus romesas.
5or lo dems no se uede hacer otra cosa; una vez que una dictadura se ha
asentado firmemente, no uede ser aartada ni desde el interior ni desde el
42
E+,re lo- e-,udia+,e- del au,or -e e+*ue+,ra+ ofi*iale- de *arrera a)eri*a+o-, Hue -o+ ,e)poral)e+,e
li*e+*iado- para la o9,e+*i1+ de u+ diplo)a de Dere*?o o de Cie+*ia- 7ol<,i*a-. Y ?a*e u+o- aKo- el dire*,or
de u+a i)por,a+,e e)pre-a *o)er*ial Napo+e-a e+ Ba+gkok )e eGpli*1 *o+ ,oda fra+HueIa Hue el ofi*ial
de-ig+ado a =l por el go9ier+o T?a@ para *u-,odiarle ?a9<a adHuirido ,a+ profu+do- *o+o*i)ie+,o- de
dire**i1+, Hue -e ?a9<a *o+ver,ido pre*i-a)e+,e e+ u+a e-pe*ie de *ola9orador
Karl Loewenstein
e.terior, hasta que no sea eliminada or una nueva constelaci"n del oder, en
la que la oosici"n oular se haya unido a uno de los gruos militares
rivales.
La segunda cuesti"n lanteada ms arriba, de c"mo se uede imedir la
imlantaci"n de una dictadura militar, arece no tener resuesta hasta tanto no
cambien las relaciones econ"micas y sociales de las que surge. -n los a'ses
en v'as de desarrollo de _frica y /sia habr que eserar todav'a mucho, mucho
tiemo hasta que se hayan afianzado econ"micamente lo suficiente ara
aoyarse en sus roias fuerzas. -sto requiere tanto una adecuada
industrializaci"n roia como el aso de los monocultivos a una roducci"n
agr'cola diversificada, lo cual es de nuevo una cuesti"n caital. Ntra
osibilidad ara el rogreso de los a'ses subdesarrollados ser'an las
asociaciones econ"micas regionales, y or consiguiente una lanificaci"n
regional ara tales a'ses, aortando los recursos naturales y financieros, las
instituciones comerciales y sobre #61,& todo el talento nacional en un ool
com+n. -sfuerzos de este tio estn en marcha, sobre todo en _frica, ero su
consecuci"n e.ige todav'a mucho tiemo.
Sin embargo, vamos a referirnos or vez rimera a otra osibilidad de evitar
una dictadura militar que ciertamente s"lo se alica a aquellos a'ses en los
que la gran masa de la oblaci"n ha alcanzado un determinado nivel de
formaci"n y educaci"n. Los ormenores deben reservarse ara otro
conte.to. -n ocas alabras y comletamente simlificado, se trata de lo
siguiente: el gruo de oficiales, num*ricamente siemre muy eque!o, que
lanea una intentona, necesita ara su *.ito del aoyo de las troas
caitaneadas or ellos, ues, dado el caso, es recisamente el otencial
militar uesto en )uego el que imide or comleto que sur)a cualquier
resistencia a la imlantaci"n del r*gimen militar as' como el que udiera
enfrentarse a ella con *.ito. La gran masa de los soldados que se
encuentran en el servicio militar, en su inmensa mayor'a civiles llamados
temoralmente a filas, no tienen realmente ning+n inter*s en el *.ito del
gole, ero debe colaborar en *l uesto que est ligada or el deber de
obediencia militar. -l fundamento inalienable de las fuerzas armadas es la
obediencia incondicional a la autoridad de los militares sueriores. /s' ues,
ara recaverse de la amenaza de un gole militar contra el leg'timo gobierno
constitucional, el deber de obediencia militar deber'a limitarse de modo que
est* desligado de *l el que reciba una orden de un suerior que se diri)a
contra el gobierno leg'timo.
5ara lograr esto, las disosiciones contenidas en las diversas leyes militares,
seg+n las cuales el soldado no debe obedecer una orden ilegal de un
suerior, se muestran comletamente insuficientes, uesto que e.igen al
recetor individual de la orden la decisi"n sobre si *sta es ilegal o no. -n
caso de que se equivoque sobre el articular se arriesga a una sanci"n
militar.
%,=
5or eso s* roone aqu' una disosici"n clara en la constituci"n,
4C
El )a,erial legi-la,ivo -o9re el pro9le)a +o lo eGpo+e)o- e+ e-,e *o+,eG,o0 -e re-erva para u+ e-,udio
e-pe*ial de la *ue-,i1+. AHu< )e+*io+are)o- F+i*a)e+,e, a ,<,ulo de eNe)plo, Hue el *1digo )ili,ar a)eri*a+o
S'ntesis: Leonor 9ernndez /C/
Karl Loewenstein
comrensible y obligatoria ara todos, seg+n la cual el recetor de una orden
militar queda liberado de su deber de obediencia si la orden de su suerior va
dirigida contra el gobierno leg'timo. -sta disosici"n constitucional odr'a
formularse aro.imadamente como sigue: 3Los miembros de las fuerzas
armadas quedan desligados de la #616& obligaci"n de obediencia a las
"rdenes de sus sueriores cuando *stas contradigan la constituci"n
vigente4.
43
-l deber absoluto de obediencia militar es uno de los ocos ostulados
organizativos universales que han regido hasta ahora y lo siguen haciendo sin
ms como inalienables e incondicionales. 5or tanto, modificarlo suone una
medida que aarentemente cuestiona los fundamentos de cualquier
organizaci"n estatal. La rouesta que hacemos de una relativizaci"n del
deber militar de obediencia deber troezar consiguientemente con una
fort'sima reulsa y no +nicamente de los c'rculos militares. Se cuenta con ello
desde el rinciio. -n rimer lugar, el valor rctico de tal disosici"n
constitucional ara evitar dictaduras militares uede arecer or ello de
escaso valor, sobre todo en los -stados )"venes, cuyas constituciones,
adems, s"lo ueden ser semnticas o, en el me)or de los casos, nominales.
5or eso el valor de esta norma constitucional uede or lo ronto ser s"lo
roagand'stico, y yace en su efecto de ilustraci"n y educaci"n oular. Las
ersectivas de lege ferenda actualmente ueden considerarse como
e.tremadamente reducidas, uesto que una alteraci"n del incondicional deber
militar de obediencia arece chocar con la e.eriencia hist"rica de siglos.
5ero se odr'a deshacer el hielo del vetusto tab+ si un -stado que haya
robado su inmunidad frente a los reg'menes militares ;or e)emlo Suiza o
una de las monarqu'as constitucionales euroeas; se decidiera a dar el
rimer aso. -sto odr'a influir en los -stados ol'ticamente inestables y
roensos a los goles, y finalmente conducir a la siguiente rutura
intelectual. <isensar de la obligaci"n militar de obediencia no es un eligro,
sino al contrario una rotecci"n ara el ordenamiento estatal constitucional.
%,@
#618&
releva del de9er de o9edie+*ia -1lo -i la orde+ )ili,ar e- ilegal porHue -e refiera a la *o)i-i1+ de u+ deli,o
grave *o+,ra la paI, la ?u)a+idad o la- +or)a- -o9re la dire**i1+ de la guerra. A-< pue-, u+a orde+
e+*a)i+ada a derro*ar al go9ier+o -1lo deNar<a de -er o9liga,oria -i *o+ ella -e eGigiera al de-,i+a,ario de la
orde+ *o)e,er u+a a**i1+ pu+i9le
43
E-,a propue-,a fue ?e*?a por el au,or e+ u+ eG*ur-o refere+,e a la *o+-,i,u*i1+ Napo+e-a Hue *o+-,i,u<a
u+ a+eGo a la ,radu**i1+ Napo+e-a de -u li9ro d!er Pesen, Techni; und 1ren"en der .erfassungsanderung,
Berl<+, 1921 (i+*luido e+ el pre-e+,e li9ro, pAg. 12/ @ --.!. O 8+a di-po-i*i1+ a+Aloga -e i+*lu@1 por i+i*ia,iva
del pre-ide+,e de &aulle e+ la +ueva reda**i1+ del Code de Discipline %ilitaireG vid/ el D=*re, NW 22OC49 de 1
de o*,u9re de 192. '7/:/, 192., pAg. 33. @ --., ar,. /, ep<grafe !. 'a i+i*ia,iva re-po+d<a a u+a eGperie+*ia
prA*,i*a dura+,e lo- di-,ur9io- argeli+o-" *ua+do lo- ge+erale- re9elde- 6ala+, C?alle, #ou?aud @ ;eller
Hui-iero+ i)pla+,ar e+ Argelia u+a di*,adura )ili,ar dirigida *o+,ra el go9ier+o De9r= e+ la Mra+*ia
)e,ropoli,a+a (/1 de a9ril de 1921!, la- ,ropa- Hue i9a+ a -er pue-,a- e+ a**i1+ para el golpe al d<a
-iguie+,e, )ie+,ra- e-,a9a+ a*uar,elada- por la +o*?e, o@ero+ e+ -u- ,ra+-i-,ore-Ore*ep,ore- la orde+ del
pre-ide+,e de &aulle de opo+er-e Dpor ,odo- lo- )edio-E al golpe @ el go9ier+o de 7ar<- eG?or,1 a la- ,ropa- a
+o -o)e,er-e a la- 1rde+e- de lo- ge+erale- 'vid/ C$A76A', op/ cit/, pAg. 40 @ --.!. Mue e-,a Dvi*,oria de lo-
,ra+-i-,ore-E la Hue dio lugar a la *i,ada di-po-i*i1+
49
No -e puede e+,rar aHu< e+ lo- *o)pleNo- a-pe*,o- ,=*+i*o- @ p-i*ol1gi*o- Hue -urgir<a+ *o+ la pue-,a e+
prA*,i*a de la propue-,a. Dire)o- -i)ple)e+,e Hue el =Gi,o depe+de 9A-i*a)e+,e de la po-,ura de lo-
-u9ofi*iale- @ -o9re ,odo eGige u+a for)a*i1+ i+-,ru*,iva a lo- re*lu,a-
Karl Loewenstein
>. L/ <-FN:E/:C/ :N2SACA?:CN2/L
-l sistema ol'tico de la democracia constitucional #id5 supra, gina >@ y
ss.& no cuenta en el +ltimo decenio con ninguna nueva adquisici"n, y en
comaraci"n con la cometencia de las diversas versiones de formas
autoritarias de gobierno se encuentra ms o menos a la defensiva; sin
embargo, all' donde ha arraigado se ha mantenido sorrendentemente
estable. -n los vie)os -stados democrticos de -uroa occidental ;Jran
Kreta!a con -ire, a'ses escandinavos incluida Dinlandia, Kene7lu. y Suiza;
el roceso ol'tico discurri" or los cauces constitucionales normales, con
celebraci"n de elecciones regularmente o, tras una disoluci"n arlamentaria,
ba)o un libre luralismo de artidos y con un reseto escruuloso de las
libertades civiles ba)o la rotecci"n de tribunales indeendientes. La
roseridad econ"mica que en la actualidad se rolonga ya media generaci"n
ha contribuido a esta estabilidad; cuando a la gente le va bien no tiene
ninguna necesidad de aartarse del roceso ol'tico normal. La inquietud
areciable en todas artes de la )uventud universitaria, consecuencia
igualmente del bienestar, est motivada or una cr'tica social ;or lo menos
hasta ahora; y en el fondo no ol'tica. :iertamente en las democracias
occidentales ha habido crisis ol'ticas, ero en ning+n caso una verdadera
crisis constitucional. -sto es vlido tambi*n ara los a'ses anglosa)ones,
/ustralia y 2ueva [elanda; incluso en :anad, donde sin duda se ha
desintegrado el sistema biartidista hasta ahora e.istente, ambas artes estn
seriamente eme!adas en liquidar ac'ficamente el cr'tico conflicto entre
(uebec, mayoritariamente cat"lico y de habla francesa, y las otras rovincias
de habla inglesa. 5or a!adidura en los -stados ?nidos, considerados como
el caballero del Santo Jrial de la ideolog'a y ra.is democrtica, el curso
normal del roceso ol'tico ha roseguido con regularidad de relo)er'a. -n el
siemre dif'cil roblema de los negros se han logrado, gracias a la en*rgica
)urisrudencia asimiladora del Aribunal Suremo, considerables avances,
%61
cuyo ritmo, sin embargo, se ha moderado recientemente. -l que el a's ms
rico y oderoso de la actual *oca haya desembocado desde hace unos a!os
en una aguda crisis social, cuyos s'ntomas son las descomosici"n,
relacionada con la cuesti"n negra, de los cascos urbanos de las grandes
ciudades y el aumento de la criminalidad, s"lo tiene que ver con la
constituci"n y con el transcurso normal del roceso ol'tico en la medida en
que el gobierno del residente Lyndon K. Hohnson se ha comlicado tanto en
la guerra vietnamita que se ha visto forzado a osoner los roblemas
ol'ticos internos.#61=&
Aamoco en Ctalia ha sufrido alteraciones el normal desarrollo del roceso
ol'tico. Los cambios frecuentes de gobierno, caracter'sticos de la
osguerra, causados or la desuni"n de los artidos, se han suerado con
*.ito desde que en el a!o 0@8% el artido hegem"nico de la <emocracia
:ristiana se coalig" con los socialistas moderados de acuerdo con la
entonces muy controvertida aertura a sinistra ;aertura a la izquierda;. -l
.0
.id, e+ la +o,a 11 el *i,ado e-,udio de %AR' 'OE4EN6TE(N, #RR, N.M., 1 (1924!, pAg. 90 @ --.
Karl Loewenstein
aoyo del gobierno se udo amliar de nuevo or medio de la osterior fusi"n
de ambos artidos socialistas. -l gobierno estuvo dirigido or el mismo /ldo
Foro desde 0@8% a 0@8>. Aras las elecciones de )unio de 0@8>, desastrosas
ara los socialistas, *stos abandonaron la coalici"n, que fue sustituida or un
gobierno democristiano minoritario. -l a's tuvo tambi*n or rimera vez, tras
la rematura muerte del residente /ntonio Segni, elegido ara siete a!os en
0@8$, un residente socialdem"crata en la ersona de Jiusee Saragat
#0@8,&.
-n /ustria, que ha odido alcanzar un uesto referente en la general
roseridad econ"mica de -uroa Nccidental, se ha mantenido desde 0@,6
una coalici"n de los dos rinciales artidos, el artido austr'aco del ueblo
#cat"lico& y los socialdem"cratas, de los cuales ninguno alcanzaba en las
elecciones una venta)a decisiva sobre el otro. Se disolvi" la coalici"n en el
a!o 0@88, desu*s de que el artido del ueblo obtuviera or rimera vez la
mayor'a absoluta y udiera or tanto formar un gobierno de un solo artido.
:on ello toc" a su fin uno de los e.erimentos ms interesantes de gobierno
de todos los artidos, sin tener en cuenta un tercer artido sin significaci"n
nacional. Due aleccionador sobre todo orque la econom'a y la ol'tica del
a's se resolv'a, con e.clusi"n del 5arlamento, or medio de los acuerdos en
el gobierno entre los artidos integrantes de la coalici"n, acuerdos que
funcionaban sin dificultad en la medida en que los spoils ol'ticos y
econ"micos se reart'an roorcionalmente con gran recisi"n. :on este
sistema el 5arlamento qued" reducido +nicamente a la funci"n de ratificar las
decisiones de las direcciones de los artidos. La osterior disoluci"n de la
coalici"n debe conducir con el tiemo a una reanimaci"n del arlamentarismo,
comletamente entumecido.
Dinalmente, Aurqu'a udo suerar con sorrendente raidez el intermedio de
una dictadura militar. Oa en el a!o osterior al gole militar del general
Jemal JGrsel #$@ de mayo de 0@80& se elabor" y ratific" or refer*dum una
nueva constituci"n #@ de )ulio de 0@80 &.
%60
<esde entonces se han
celebrado sin obstculos las elecciones ara el Senado y la /samblea
2acional revistas or la constituci"n. -n las elecciones de 0@86 el 5artido
de la Husticia, que en realidad no es sino una re)uvenecida continuaci"n #61>&
del 5artido <emocrtico rohibido or la dictadura militar, gan" la mayor'a
absoluta y form" gobierno con Suleyman <emirel como residente del mismo.
/s' ues, Aurqu'a es uno de los ocos -stados que ha utilizado una dictadura
militar de hecho s"lo como una soluci"n transitoria ara la vuelta a la
democracia constitucional.
Csrael, la eque!a isla democrtica en el mar de las hostiles dictaduras
rabes, ha odido igualmente conservar una forma de gobierno
arlamentario seme)ante al tio ingl*s, aunque de estructura
luriartidista,
%6$
y esto a esar de la ermanente amenaza sobre su
.1
Cfr. YA:8; ABADAN, DDie ,erki-*?e :erfa--u+g vo) 9, Nuli 1921E, #RR, N.M..1 (1924!, 7`&. /. @
--.
./
Cfr. $AN6 %'(N&$OMMER, D 7arla)e+,ari-*?e De)okra,ie i+ (-raelE #RR, N"M., 14 (192.!, pAg. 4/. @
--.0 el au,or fue dipu,ado e+ el %+e--e, i-rael<.
S'ntesis: Leonor 9ernndez /C.
Karl Loewenstein
e.istencia. La victoriosa cama!a de los seis d'as en )unio de 0@8= condu)o
a una cierta consolidaci"n de las fronteras, or lo menos rovisional.
-n el escenario latinoamericano, sometido a un rido cambio de decorado,
la ol'tica arece oscilar c'clicamente entre los olos constitucional y
autoritario. -n los +ltimos diez a!os las fronteras se han modificado
considerablemente. -l camo democrtico ha registrado serias *rdidas con
las dictaduras de /rgentina y Krasil, los dos -stados ol'tica y
econ"micamente ms imortantes del continente, aunque ha logrado
reconquistar algunas osiciones hasta ahora autoritarias y conservar otras
que arec'an amenazadas.
-n /rgentina una )unta militar residida or el general Huan :arlos Nngan'a
derroc" al gobierno constitucional #0@88&, disolvi" el 5arlamento y los artidos
ol'ticos, y desde esa fecha se encuentra en el oder como dictadura militar.
Aambi*n en Krasil un r*gimen militar se instal" en el oder or medio de un gole
incruento #0@8,&, sin que, no obstante, aboliera comletamente las instituciones
arlamentarias y los artidos. :omo rimera medida el :ongreso eligi" ara la
residencia, en sustituci"n del dimitido residente Hanio (uadros, al general
9umberto de :astello Kranco #0@8,& y rolong" su ermanencia en el cargo hasta
0@8>. Aambi*n su sucesor, el mariscal /rturo :osta e Silva fue elegido or el
:ongreso #0@88&. Las elecciones ara el :ongreso se realizaron en debida
forma ero fueron limitadas a s"lo dos artidos autorizados y con imortantes
restricciones de la libertad electoral, esecialmente a causa de la rivaci"n de
los derechos electorales asivos decretada ara los l'deres de la oosici"n mal
considerados. ?na nueva constituci"n erteneciente a la categor'a del
neoresidencialismo, igualmente arobada or el :ongreso, entr" en vigor el 06
de marzo de 0@8=. <e esta forma, Krasil arece mantener formalmente su
tradici"n constitucional aun sin haberle dado una forma lenamente democrtica.
-n cambio, la democracia constitucional arece firme en Menezuela, que or
rimera vez en su historia ha odido realizar dos elecciones #61@&
residenciales limias y democrticas #0@6> y 0@8,& sin irregularidades
significativas. Aamoco en los dos -stados de 5er+ y -cuador, con triste
reutaci"n de inestabilidad, ha habido reca'das dictatoriales. ?na de las
e.eriencias ol'ticas ms interesantes se ha realizado en :olombia, y or lo
que se uede areciar, con *.ito. Aras a!os de un *simo gobierno militar
dictatorial, se acord" or medio de un refer*ndum #0@6=&, con el voto favorable
del e)*rcito, instaurar un r*gimen de todos los artidos or un er'odo de doce
a!os, que odr'a desu*s rolongarse mediante reforma constitucional a
diecis*is. Seg+n este acto los artidos tradicionales, el liberal y el
conservador, se alternar'an ara ocuar la residencia. -l residente
conservador fue sustituido de com+n acuerdo or un liberal en 0@88. -.iste
tambi*n aridad de ambos artidos en la reresentaci"n en el :ongreso
2acional, en las legislaturas de los -stados y en los ayuntamientos. :olombia
reanuda con ello su resetable tradici"n de ser el -stado ms s"lidamente
democrtico de Latinoam*rica.
Karl Loewenstein
-n :hile, libre desde hace ms de una generaci"n de erturbaciones
dictatoriales, se ha roducido un nuevo giro. -n las elecciones residenciales
de 0@8, el artido dem"crata7cristiano, logr", or rimera vez en la historia
latinoamericana, que su l'der -duardo Drei Fontalva alcanzara la residencia, y
consigui" asimismo una mayor'a absoluta en la :mara de diutados. La
nueva mquina funciona bien: se consigui" un acuerdo con los interesados
norteamericanos, favorable ara :hile, sobre la e.lotaci"n del cobre, rincial
art'culo de e.ortaci"n del a's. Se acometi" una reforma agraria limitando los
latifundios, feudales y favorable a los camesinos indeendientes y se tomaron
otras medidas avanzadas, esecialmente fiscales. <e esta forma, :hile es el
rimer a's latinoamericano que emrende un intento de autorreforma del
tradicional feudalismo agrario. 9ay muchos que la contemlan como la +nica
alternativa que odr'a, a la larga, restar atractivo en todo el continente
latinomericano al seductor castrismo revolucionario de tio cubano.
F*.ico debe ser contemlado como la success story or e.celencia de
Latinoam*rica. 2o s"lo se han observado los debidos rocedimientos
democrticos y se han celebrado elecciones ara la residencia y ara el
:ongreso con ritmo inalterado; el a's ha recibido un imresionante imulso
econ"mico de la afortunada armon'a del sector +blico con el rivado en la
:onstituci"n escrita de 0@0=, en un tiemo rototio de uto'a socialista.
Los -stados de :osta Eica y ?ruguay, tenidos desde hace largo tiemo or
modelos de convicciones y ra.is democrticas, han ermanecido fieles a su
tradici"n. /dems, ?ruguay mediante el refer*ndum de 0@60 introdu)o una
eculiar forma de gobierno colegiado, un gobierno directorial como el modelo
suizo :id5 supra, g. 0,0 y ss.&, surimido or #601& refer*ndum en 0@88; con
la constituci"n de 0@8= volvi" nuevamente al gobierno residencial estricto en
versi"n americana, sin que or lo dems haya logrado con ello una me)ora
sensible de la desfavorable situaci"n econ"mica.
Aambi*n en _frica determinados tios de gobierno ms o menos
constitucionales se han odido mantener frente al imetuoso torrente de las
dictaduras desarrollistas. ?nos ocos -stados ;or e)emlo Sierra Leona en el
antiguo mbito colonial britnico y Fadagascar en el franc*s; han conservado
incluso el luralismo de artidos, evitando el sistema de un solo artido. 2igeria,
hasta ahora la obra maestra del arte colonial britnico, se encuentra
actualmente en una guerra civil cuyas causas son los antagonismos raciales y
diferencias religiosas, y cuyo desenlace no se uede rever or el momento.
Los entendidos estn de acuerdo, sin embargo, en que las ersectivas ara
una configuraci"n estatal verdaderamente democrtica en el continente negro
no son favorables en absoluto, y mucho menos en la Ee+blica Sudafricana,
comletamente dominada or una minor'a blanca, y en Eodesia, que siguiendo
su e)emlo, se sear" de la ?ni"n britnica de -stados con la declaraci"n de
S'ntesis: Leonor 9ernndez /CC
Karl Loewenstein
indeendencia de 00 de noviembre de 0@86 y que desde ese momento es
contemlada y tratada or Jran Kreta!a como -stado rebelde.
%6%
5ara concluir esta ersectiva mundial falta una mirada sobre /sia: Cndia, el
a's ms oblado de la tierra con quinientos millones de habitantes, uede
considerarse el -stado ms imortante cara al futuro democrtico. Su
restigioso l'der, desde la obtenci"n de la indeendencia de Jran Kreta!a,
Hawaharlal 2ehru, que condu)o al a's con mano firme or la v'a constitucional,
muri" en 0@8,. Su sucesor en la residencia, Shastri, y desde 0@8= su hi)a
Cndira Jandhi, no se han aartado de ella. 5ero ese inmenso medio continente
ha entrado en un terreno ol'tico oscuro. -l artido del :ongreso, que desde la
indeendencia dominaba la forma absoluta como artido gubernamental tanto
en la ?ni"n como en los -stados #e.ceto Kerala&, ha sido aventa)ado en las
elecciones de los -stados de 0@8= or otros artidos, no ocas veces radicales.
La indecisa guerra con 5aIistn ha debilitado al a's. La industrializaci"n,
emrendida con ayuda euroea y americana, le ha desequilibrado. Las
contradicciones culturales y *tnicas e.igen un comromiso que s"lo con el
tiemo odr'a alcanzarse. -n realidad, or rimera vez desde su e.istencia
como -stado no ha tenido roblemas inmediatos de alimentaci"n gracias a los
r*cords en la cosecha de cereales de 0@8= y 0@8>, ero no se uede hacer un
ron"stico cierto sobre su #600& futuro democrtico en vista de las enormes
dificultades actuales, tanto econ"micas como organizativas. 2o obstante, es
seguro que un fraccionamiento del a's en varias artes que siguieran caminos
roios debilitar'a el camo democrtico, as' como la sueraci"n definitiva de
todas las crisis lo fortalecer'a e.traordinariamente. 5ol'ticamente, la
configuraci"n futura de la Cndia como contraeso frente a los bloques occidental
y del -ste, y sobre todo frente al creciente oder de la :hina ro)a, es un factor
de decisiva significaci"n ara la constelaci"n mundial.
5ara ser comletos, debe auntarse aqu' que tambi*n :eiln alica no sin *.ito
la democracia constitucional. (uiz uede constatarse que, a esar de que los
hechos que deber'an robar esto no son comletamente inequ'vocos, la
ertenencia duradera a la :ommonwealth britnica ofrece un cierto l'mite a las
tentaciones dictatoriales.
Dinalmente merecen citarse dos -stados que se han esforzado en imlantar la
forma democrtica: Ha"n, un ueblo de cien millones de habitantes y
actualmente la cuarta otencia industrial del mundo, y la Ee+blica Dederal
/lemana. -stas dos naciones, e.traordinariamente aventa)adas en tecnolog'a,
tienen en com+n el hecho de que or rimera vez se han encaminado hacia la
democracia constitucional en este siglo. /mbos a'ses han terminado su
arendiza)e satisfactoriamente y son miembros de leno derecho del club
democrtico. /dems, la dinmica ol'tica ha seguido un rumbo e.traordinario
seme)ante en ambos -stados.
.
6o9re el *o+fli*,o e+,re &ra+ Bre,aKa @ Rode-ia, vid, 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. (, pAg. .1/
@ //
Karl Loewenstein
-n rimer lugar, or lo que se refiere al Ha"n,
%6,
los )aoneses, a esar de que
debieron entend*rselas con una constituci"n mal elaborada y comletamente
inmane)able debido a la mezcla de rocedimientos americanos y euroeos ;
constituci"n que les fue imuesta tras la derrota or el gobierno militar
americano; y a esar de que eran lenamente novatos en el arte del
autogobierno a consecuencia de su tradici"n imerial autoritaria, han
conseguido alcanzar un florecimiento econ"mico nunca disfrutado hasta ahora,
con un nivel de vida ara las masas regularmente creciente, sin que hayan
troezado con ninguna dificultad seria en la alicaci"n t*cnica de la democracia
ol'tica. Las libertades civiles son cuidadosamente observadas, con un celo
comrensible #60$& en los ne"fitos, ba)o los ausicios de un Aribunal Suremo.
La tradicional olic'a del -stado fue desmembrada comletamente. <entro de
la constelaci"n de los artidos, el liberal7democrtico es mayoritariamente
hegem"nico y, salvo una e.ceci"n inicial, de *l han salido desde hace veinte
a!os el rimer ministro y el gabinete, mientras que los socialistas mar.istas y un
gruo de socialdem"cratas, seme)ante al anterior artido de los traba)adores
britnico, constituyen la oosici"n ;y en verdad una oosici"n real;. Las
luchas or la direcci"n del artido y del -stado ocurren entre bastidores, de
modo arecido a /lemania Nccidental, en las comisiones del artido, y no
abiertamente en el 5arlamento. -n el debe hay que contabilizar una e.tendida
corruci"n en el artido de la mayor'a y los desmesurados gastos electorales en
contradicci"n con todas las rohibiciones legales.
La cuesti"n que ha ocuado a la oini"n +blica ol'tica desde hace un decenio
ha sido el roblema de una reforma constitucional or medio de la cual se
udiera conciliar el mandato de acifismo consignado en el art'culo @ de la
:onstituci"n de 0@,8 y la rohibici"n de cualquier rearme militar, con la
circunstancia de que Ha"n, ba)o resi"n americana, hab'a, no obstante,
organizado unas discretas fuerzas armadas, udorosamente llamadas fuerzas
de autodefensa. La reforma constitucional no se udo realizar orque la
oosici"n socialista dison'a en la cmara ba)a de ms del tercio de bloqueo,
de modo que no se alcanz" la mayor'a rescrita de los dos tercios. -n esta
situaci"n, emrender una investigaci"n te"rica durante varios a!os sobre la
cuesti"n constitucional or medio de una comisi"n de e.ertos no era sino un
seminario anal'tico7constitucional, que ciertamente no tiene arang"n en la
actualidad. 5or otro lado, dado que el reciente artido de orientaci"n
neorreligiosa del Komeito #SoIIa JaIai&, actualmente en auge, es igualmente fiel
a la constituci"n, la democracia )aonesa ha alcanzado, seg+n todas las
revisiones, la tierra firme de la democracia.
.4
'a 9i9liograf<a ?a au)e+,ado *o+-idera9le)e+,e e+ lo- Fl,i)o- dieI aKo-. 8+a i+,elige+,e de-*rip*i1+
*o)e+,ada de la Co+-,i,u*i1+ de 1942 e+ 4('$E'5 Rl$', Die ,apanische .erfassung, e+ la *ole**i1+ Die
6,aa,-verfa--u+ge+ der 4el,, Mra+kfur,b5ai+, 1920 *fr. ade)A- TER8YA ABE, DDie E+,>i*klu+g de- Napa+i-*?e+
:erfa--u+g-re*?,- -ei- 19./E, 7*9, N. M., 1. (1922!, pAg. .1 @ --., @ el -uple)e+,o de %AR' 'OE4EN6TE(N, DTue-,io++aire
o+ ,?e E--e+,ial- of &over+)e+,al Orga+i-a,io+ i+ 7re-e+,da@ Co+-,i,u,io+al De)o*ra*@E, i!id/, pAg. .22 @ --. 7ara la
Nuri-prude+*ia del Tri9u+al 6upre)o, vid/ #$ON 5. 5A%(, Court and Constitution in 7apan, 6ea,,le, 1924. 8+a
i+,rodu**i1+ au,oriIada e- T$EODORE5CNE''Y, Contemporary 1overnment of 7apan, Bo-,o+, 192.
Karl Loewenstein
Gutatis mutandis el roceso ol'tico se ha desarrollado de un modo arecido en la
Ee+blica Dederal /lemana.
%66
-l r*gimen ol'tico caracterizado ms arriba #g.
006& como demoautoritario, dirigido con es'ritu intransigente or Konrad
/denauer desde su elecci"n como canciller #0@,@&, ersisti" hasta su forzada
renuncia #0@8%&. Se entiende con ello una direcci"n gubernamental
democrticamente legitimada sin duda alguna y confirmada cada vez or medio de
un lebiscito ersonal enmascarado como elecciones ara el Kundestag, ero que
en los er'odos entre las elecciones act+a de un modo absolutamente autoritario,
sin contemlar la oini"n +blica o la oosici"n. -sta caracter'stica bsica #60%&
ha sido facilitada de modo considerable or la atente hostilidad al ueblo de la
Ley Dundamental de Konn, que no aceta ning+n tio de refer*ndum y que incluso
e.cluye las elecciones comlementarias ara los esca!os del Kundestag que
hayan quedado vacantes. -n estas circunstancias es comrensible que el
gobierno /denaGer, tras haber ganado unas elecciones, se rearase
inmediatamente ara las siguientes y que, adems, con el imulso del fiel ministro
de -conom'a Ludwig -rhard, resunto inventor de la 3econom'a social de
mercado4, las udiese ganar siemre.
:onsiguientemente, el desarrollo del roceso ol'tico durante las tres rimeras
legislaturas #0@,@70@6%, 0@6%70@6=, 0@6=70@80& fue de una mon"tona normalidad.
2o hubo ninguna crisis de gobierno, ninguna disoluci"n del Kundestag, ninguna
oosici"n eficaz y ninguna situaci"n tensa or motivos de ol'tica interior.
<esu*s de que el rincial artido estatal, los cristiano7dem"cratas #:<?&,
erdiera en las elecciones de 0@80 la mayor'a absoluta conseguida en 0@6=, la
situaci"n se rolong" ba)o la forma de una coalici"n con los liberal7dem"cratas,
cuya resunta base la constituy" un acuerdo de coalici"n constitucionalmente
discutible y no vinculante desde un unto de vista ol'tico7constitucional. La +nica
reanimaci"n de la estancada actividad ol'tica, que redundaba en beneficio del
desarrollo econ"mico de la Ee+blica Dederal, la constituyeron las elecciones en
los Lender, desfasadas de las del Kundestag. La aarici"n en ellas de gobiernos
socialistas en los Lender aislados ;9essen, 9amburgo, Kremen; y, en otros, la
formaci"n de gobiernos de coalici"n con los socialistas no od'an, sin embargo,
eserar e)ercer ninguna influencia sobre la autoritaria direcci"n de la Ee+blica
Dederal.
-s erfectamente coherente con el tenor general de la actividad ol'tica en la
Ee+blica Dederal el hecho de que, si bien los derechos fundamentales no son
siemre rotegidos or la administraci"n, si se hace valer la necesidad de su
rotecci"n en casos aislados, lo sean con e)emlar escruulosidad or el Aribunal
:onstitucional Dederal. Sentencias que llamaron la atenci"n fueron la
declaraci"n de invalidez de la financiaci"n estatal de los artidos y de la
cometencia enal de las autoridades fiscales de acuerdo con la ordenanza
tributaria del Eeich, que toleraba el abuso ininterrumidamente desde hace cerca
de medio siglo. -n medio del torbellino del roceso ol'tico ;motivado or
intereses artidistas;, Karlsruhe ha resultado ser, en la actualidad, ms otro
"rgano de control )udicial que un e)e inm"vil.
..
Refere+*ia- a la e+or)e)e+,e ri*a 9i9liograf<a puede+ o)i,ir-e aHu< Nu-,ifi*ada)e+,e.
Karl Loewenstein
-n dos ocasiones, sin embargo, se rodu)o desde aba)o una irruci"n en las altas
esferas del r*gimen demoautoritario. -l roceso iniciado en 0@8$ contra la revista
informativa 'er (piegel or traici"n al a's, en el cual las autoridades fiscales
deendientes del gobierno #60,& federal tomaron una serie de medidas
sumamente discutibles desde el camo )ur'dico, termin" con un verdadero
descalabro gubernamental, con el sobreseimiento de todos los inculados,
%68
mientras que se tambalearon las bases ol'ticas del gabinete de coalici"n: el
ambicioso ministro de <efensa y l'der de la ?ni"n Socialcristiana bvara, afiliada a
los cristiano7dem"cratas, Dranz Hosef Strauss, que hab'a uesto el alud en
movimiento, estaba tan seriamente comrometido que fue eliminado del gobierno y
durante los cuatro a!os siguientes no udo ocuar ning+n cargo. -ra la rimera
vez desde el fin de la guerra que la forma de gobierno demoautoritaria de la
Ee+blica Dederal /lemana fue seriamente acosada or la oini"n +blica, que
finalmente hab'a hecho su aarici"n. Se uede constatar como reacci"n del
asunto Siegel que la confianza de la oini"n +blica en la )uridicidad de los actos
del gobierno ha e.erimentado un grave deterioro.
Due tambi*n la oini"n +blica la que, basndose en una rensa e)emlarmente
libre, se reocu" seriamente del estancamiento de la ol'tica, tanto interior como
e.terior, del enve)ecido y cada vez ms r'gido canciller federal /denauer. -l
malestar ol'tico arraig" ahora en el roio artido que hasta entonces le hab'a
seguido incondicionalmente, de modo que finalmente #0@8%& se vio forzado a
dimitir. 5arece que se era consciente del hecho de que catorce a!os de liderazgo
autoritario no hab'an odido crear un clima roicio ara la democracia, y que la
direcci"n del -stado y de la econom'a e.ig'a nueva savia. 2o se udo, sin
embargo, tener en cuenta, en la medida en que el oder de la rutina ol'tica
demostr" ser mayor que la fisiolog'a de la ol'tica. -l doctor Ludwig -rhard gan"
la intensa lucha or la sucesi"n que se desarroll" tras los bastidores de los
artidos. Sin embargo, fue tan s"lo, como se eseraba, una victoria 'rrica.
-rhard udo conducir a la victoria a su equio una vez ms en las elecciones de
0@86 #$,6 esca!os&, ero la venta)a sobre el artido socialdem"crata ba)o la
direcci"n de Villy Krandt #$1$ esca!os& se hab'a reducido enormemente. La
forzosa coalici"n con los liberal7dem"cratas #D<5& #,@ esca!os& result" ser s"lo
una soluci"n transitoria. La caacidad de liderazgo de -rhard, nunca muy
areciada or el ducho y vie)o canciller, se mostr" insuficiente.
<iversas circunstancias concurrieron ara llevar a la Ee+blica Dederal a su
rimera crisis ol'tica real desde su e.istencia: la aarici"n de un debilitamiento
econ"mico, que incluso rovoc" de nuevo un aumento del aro, y la continuada
inmovilidad de la ol'tica e.terior, que no #606& od'a o no quer'a encontrar
ninguna f"rmula ara el acercamiento, ahora urgente, al otro -stado alemn, la
Ee+blica <emocrtica /lemana. /l abandonar la coalici"n en noviembre de
0@88 los liberal7dem"cratas, altivamente tratados or el artido de la mayor'a, se
hizo indisensable una reorientaci"n. :onstitucionalmente *sta od'a consistir en
.2
'a cause c(Zle!re lla)1 )u*?o la a,e+*i1+ e+ el eG,ra+Nero @ fue o9Ne,o de de,e+ida- refleGio+e-. De la-
pu9li*a*io+e- ale)a+a- re)i,i)o- e+,re ,oda- a Die Spiegel+5ff3re, vol. (" A'MRED &RO66ER @ #\R&EN 6E(MMERT, Die Stattsmacht
una ihre 2ontrolleG vol. ((" T$O5A6 E''4E(N, 5ANMRED '(EBE' @ (N&E NE&T, Die 9ea;tion der Rffentlich;eit, Ol,e+ @
Mri9urgobBr., 1922
Karl Loewenstein
nuevas elecciones ara el Kundestag, a lo que, sin embargo, el canciller federal
-rhard, duramente denostado, no quer'a someterse, o en una nueva constelaci"n
mediante una coalici"n con el artido socialdem"crata hasta entonces en la
oosici"n. -sto +ltimo, aunque mal visto or la masa de los seguidores del artido
y or muchas organizaciones de distrito, fue sancionado or las direcciones de los
artidos en el Kundestag y or los mismos diutados. -l artido, en otro tiemo
mar.ista y hasta entonces visto con malos o)os or la burgues'a, quer'a, tras cerca
de catorce a!os en el ostracismo, ganarse la resetabilidad como aliado del
gobierno. 5or otra arte, la :<?, ostensiblemente, ten'a miedo a unas
elecciones. 5or consiguiente, el 0 de diciembre de 0@88, el hasta ese momento
residente de Jobierno de Kaden7VGrttemberg, Kurt Jeorg Kiesinger, fue elegido
canciller federal. :on ello se cre" la llamada gran coalici"n ro)inegra.
Si se intenta encuadrar la reorganizaci"n gubernamental realizada de este modo ;
sin duda el eisodio ms esectacular hasta ese momento en la vida ol'tica de la
Ee+blica Dederal; en el marco general de la teor'a de la constituci"n, se llegar
sin dificultad a la conclusi"n de que las autocrticas oligarqu'as de los artidos
decidieron sin consulta del electorado o de los miembros de los artidos y de que,
or lo tanto, la Ee+blica Dederal es, en el me)or de los casos, una democracia
reresentativa sin estar *sta, en modo alguno, verdaderamente enraizada.
%6=
:on la creaci"n de la gran coalici"n ba)o el canciller federal Kiesinger y el
vicecanciller y ministro de /suntos -.teriores Villy Krandt, se uso en marcha una
esecie de gobierno de todos los artidos, en el que tan s"lo la d*cima arte del
total de diutados del Kundestag, constituida or los liberal7dem"cratas, deb'a
)ugar el ael de una ficticia oosici"n; as' ues, no e.ist'a una verdadera
oosici"n,
%6>
tanto ms cuando los liberal7dem"cratas estaban de acuerdo con
muchas de las medidas gubernamentales. ?n gobierno de todos los artidos de
este tio uede brindarse en situaciones de urgencia ero no en tiemos de az y,
adems, de roseridad. La coalici"n entre los cristiano7dem"cratas #608& y los
social7dem"cratas debe mantenerse seg+n lo convenido hasta el inicio de la
cama!a electoral de las r".imas elecciones ara el Kundestag #0@8@&. 5or el
momento no hay or qu* romerse la cabeza sobre c"mo se desarrollar tal
cama!a electoral entre quienes todav'a ayer eran aliados de coalici"n; odr'a, sin
embargo, conducir a la grotesca situaci"n de que en determinadas discusiones
durante la cama!a electoral no se ueda delimitar en absoluto la resectiva
resonsabilidad or la ol'tica de la coalici"n o de que se critiquen medidas en las
que se ha tomado arte, de nuevo a costa de una democracia real.
<ada la corta e.istencia de la gran coalici"n, no se uede emitir un )uicio sobre su
*.ito o fracaso.
%6@
-n cualquier caso no se ha roto el estancamiento de la ol'tica
e.terior. -l ob)etivo ms imortante de una coalici"n gubernamental que
comrende la abrumadora mayor'a del Kundestag era una nueva regulaci"n de las
relaciones con la Ee+blica <emocrtica /lemana, cuya e.istencia es hoy, como
.C
.id, ERN6T MRAEN%E', Die repr3sentative und die ple!is"it3re 2omponente im demo;ratischen
.erfassungsstaat, Tu9i+ga, 19.3
.3
Ro9er, A. Da?l (edi,or!, Poltical :pposition in Pestern Democracies, Ne> $ave+, 1922
.9
8+ 9ala+*e provi-io+al -e ofre*e e $E(N; 'A8MER D(+-,i,u,io+elle 'ei+-,u+ge+ u+d :er-u*?e. Mur
0nnenpoliti; der 1rossen 2oalitionb, en Meitschrift fNr Politi;, N.M., 14 (192C!, 7`&. 4. @ --
Karl Loewenstein
siemre, negada igual que los a'ses rabes hacen resecto a Csrael, y esto a
esar que durante el tiemo transcurrido la E</ se ha convertido en el quinto
-stado industrial de -uroa y, si se a!aden los -stados ?nidos, :anad y Ha"n,
en el octavo del mundo. Se sigue manteniendo r'gidamente la anticuada doctrina
9allstein, seg+n la cual la Ee+blica Dederal rome las relaciones dilomticas con
todo -stado que reconoce a la E</. Ougoslavia y Eumania constituyen or el
momento las +nicas e.ceciones.
-n ol'tica interior se encontr" una soluci"n rovisional ara la quebrantada
hacienda, lo que ms bien era un minus del gobierno anterior que un plus de la
coalici"n. -l mandato constitucional establecido ya or la Ley Dundamental en
0@,@ de romulgar una ley de artidos se cumli" finalmente; sin embargo, este
cumlimiento se debi" a razones fundamentalmente ego'stas de artido, ara
sustituir la financiaci"n directa de los artidos declarada il'cita or el Aribunal
:onstitucional Dederal or otra seme)ante ara la cama!a electoral. -n lo
restante, la nueva regulaci"n de la actividad de los artidos se arece ms a un
modelo de una ca)a de construcciones que al roducto de una aut*ntica dinmica
de artidos, que en forma alguna uede abarcarse legislativamente.
-l lan abrigado inicialmente de una reforma electoral que deb'a sustituir la
combinaci"n, que en modo alguno hab'a funcionado mal hasta entonces, de la
elecci"n de ersonalidades en distritos uninominales con el rearto roorcional de
todos los votos emitidos, or la #60=& elecci"n or mayor'a relativa seg+n el modelo
britnico,
%81
fue razonablemente olvidado ara las elecciones de 0@8@. 9ubiera
atrincherado de modo duradero a los cristiano7dem"cratas como artido
mayoritario, uesto que la eseranza de los social7dem"cratas de ser un
verdadero artido de alternativa, a modo del laborismo en Jran Kreta!a, es
visiblemente ilusorio, como se ha demostrado lenamente con la *rdida de las
+ltimas elecciones en los Lender, sobre todo en las elecciones comletamente
catastr"ficas de Kaden7VGrtternberg #abril de 0@8>&. La coalici"n ro)inegra es
sumamente imoular entre el electorado socialista.
Sin embargo, el ob)etivo abiertamente reconocido de la introducci"n de la
elecci"n mayoritaria a secas era imedir el acceso al Kundestag de un
artido de derecha radical, el nacionaldem"crata, recientemente aarecido en
la escena ol'tica. -l 25< hab'a odido suerar desde 0@88 a 0@8> el
conocido obstculo de la clusula de 6 or ciento hasta alcanzar un 01 or
ciento y enviar, or tanto, diutados a los arlamentos de ocho L8nder5 5or
ello se trataba de que el artido, en el que se han inscrito muchos antiguos
miembros del 2S</5 y tambi*n sus e'gonos, tildado de neonazi, no
conservase or el momento ning+n unto firme de aoyo. Su actual )efe,
/dolf von Ahadden no es ning+n /dolfo CC. -strangular a un gruo electoral
tan considerable or medio de una ley electoral hecha al efecto, y con ello
cerrar una leg'tima vlvula de la oosici"n, suscitar'a la irritaci"n de los
afectados, aarte del hecho de que tambi*n se dar'a simultneamente el gole
de gracia a los +tiles liberal7dem"cratas. /s' ues, no se e.cluye el que en
el Kundestag de 0@8@ uedan instalarse 61 nacional7dem"cratas, un
20
.id, u+a de,allada eGpo-i*i1+ e+ 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. (, pAg. 99 @ --
Karl Loewenstein
resultado del que s"lo se ueden lamentar aquellos que no tienen inter*s
alguno en un desbloqueo de la correlaci"n de fuerzas entre los artidos,
que se halla comletamente congelada en /lemania Nccidental. -n caso de
que el 25< se rousiera en la rctica ob)eti vos antidemocrticos, el Aribunal
:onstitucional Dederal uede y debe intervenir de acuerdo con su obligaci"n.
5ero la tarea rincial que la coalici"n se hab'a rouesto era el realizar una
revisi"n constitucional en gran escala, or la cual el -stado de urgencia
nacional se deb'a insertar en la estructura de la democrtica Ley
Dundamental. Aamoco esta emresa uede acogerla el observador
e.tran)ero sin un fundado esceticismo, si se recuerda el abuso cometido
ba)o la :onstituci"n de Veimar or gente en s' bien intencionada con el
tristemente c*lebre art'culo ,>. -n oini"n de muchos oositores de
restigio al lan, no e.iste ning+n motivo de eso #60>& ara romulgar una
constituci"n de urgencia que desquiciar'a or comleto la Ley Dundamental y que, a
esar de todas las cautelas introducidas, aralizar'a totalmente el roceso ol'tico y
ondr'a la seguridad y el orden +blico en manos de la burocracia militar lenamente
incontrolable. / esar de las rotestas +blicas de destacados rofesores de
derecho +blico, de l'deres sindicales, de la )uventud universitaria de oosici"n y
tambi*n de una gran arte de la rensa resonsable, la ley fue arobada en mayo
de 0@8> con una sorrendente mayor'a tambi*n or arte de los diutados
socialdem"cratas, e incluso encontr" en el Kundestag una acetaci"n unnime.
/s' ues, tamoco este cliz se le ha evitado a la Ee+blica Dederal.
5or consiguiente, tras cerca de un cuarto de siglo, el cielo democrtico no est
comletamente dese)ado sobre la Ee+blica Dederal /lemana. Sin duda, mientras
la situaci"n econ"mica sea favorable y el emleo est* garantizado, no hay que
temer seriamente or la *rdida de /lemania Nccidental como miembro del club
democrtico. -l roceso ol'tico continuar desarrollndose en adelante seg+n las
formas constitucionales rescritas. Las razones ara la intranquilidad son ms
rofundas. (ue un ueblo tan discilinado y aegado al orden como el alemn
sea caaz de seguir tomando fielmente como modelo el ritual democrtico hay que
darlo or suuesto. -l restigio de los militares est demasiado deteriorado como
ara que, aarte del caso de una situaci"n de eligro e.terior real, udiera tomar la
situaci"n ol'tica en sus manos. -l roblema todav'a endiente, y hoy ms que
nunca, de la reunificaci"n de los dos -stados alemanes no es, desde el unto de
vista internacional, suscetible en modo alguno de una soluci"n violenta. -s
inquietante, sin embargo, el ale)amiento de todas las clases sin e.ceci"n y, sobre
todo, de la actual )uventud resecto a su -stado, la comleta indiferencia frente a
una constituci"n que no les dice nada y frente a los ol'ticos rofesionales y los
artidos de quienes se iensa que no han contribuido en nada al bienestar, que se
atribuye al traba)o de todos y cada uno. La roliferaci"n de funcionarios en el
a's ha adquirido una magnitud amenazadora. -n la administraci"n, esecialmente
entre la *lite de la burocracia ministerial de la Dederaci"n y de los L8nder, y las
masas de destinatarios del oder se ha abierto un rofundo abismo a esar de que
no faltan entre los rimeros men of good $ill y e.celentes rofesionales de corte
tradicional. La democracia es alabada verbalmente or doquier, ero no ha calado
todav'a, como ser'a de eserar en la esfera vital, como es el caso de las antiguas
Karl Loewenstein
democracias occidentales. Sobre la Ee+blica Dederal domina la burocracia
ministerial, sin que siquiera sea sometida ni or asomo a un efectivo control or el
5arlamento, los artidos o incluso el electorado. /l convertirse la socialdemocracia
en colaboradora del establishment, ha #60@& renunciado a sus osibilidades de
control como artido de oosici"n. 2o se ueden, ues, hacer o'dos sordos a
la leg'tima cuesti"n lanteada en Kasilea or el vie)o fil"sofo y praeceptor
Germaniae Karl Hasers: Q/ d"nde se dirige la Ee+blica DederalR
%80
@. -L 5/EL/F-2A/ECSFN
-n las t*cnicas ya e.erimentadas desde hace largo tiemo ara la
elecci"n de los cueros legislativos no se ha roducido innovaci"n alguna
ni en los gobiernos de tio arlamentario ni en los de tio residencial.
%8$
-s de notar que las disoluciones arlamentarias or los gobiernos, que
constituyen el rincial control interorgnico en el sistema democrtico de
equilibrio de oder #id5 (upra, g. $=@ y ss.&, se han hecho menos
frecuentes que en *ocas anteriores en las que la inconstancia de los
artidos era mayor. -n la mayor'a de las democracias constitucionales
los arlamentos elegidos duraron hasta el t*rmi no normal del er'odo de la
legislatura. -n Cnglaterra los lories udieron auntarse la victoria en los
a!os 0@6$, 0@66 y 0@6@, cada vez con una mayor'a ms amlia, hasta que
en 0@8,, tras trece a!os en el oder, fueron deslazados or Cos
laboristas. La mayor'a laborista era, sin embargo, tan escasa que el
rimer ministro Vilson, en un momento favorable ara su artido, disolvi" la
:mara de los :omunes y consigui" en las elecciones de marzo de 0@88
una mayor'a de noventa mandatos, #6$1& en n+meros redondos, sobre todo
los dems artidos, lo cual le roorcion" un margen de cinco a!os
suoniendo que el artido laborista le sea fiel.
-l e)emlo britnico de un rolongado dominio tory se reiti" en la Ee+blica
Dederal /lemana, donde en cuatro elecciones consecutivas #0@6%, 0@6=, 0@80,
0@86& el gobierno de la :<? udo mantenerse, a veces solo, a veces en alianza con
el D<5, hasta el fin de cada legislatura. La situaci"n fue estable de modo arecido
21
%AR' #A67ER6, Pohin trei!t die Bundesrepu!li;^, 5u+i*?, 1922, @ 5ntwort, 5u+i*?, 192C
2/
.id/ Fl,i)a)e+,e 5i*?el A)eller (edi,or!, Parlements, uni$n interparlementaire, 7ar<-, 19220 %ur,
%luGe+ (edi,or!, Parlamentarismus, ?eue Pissenschaftliche Bi!liothe;/ 1eschichte, Colo+iaOBerl<+, 19220
all< e-,A pu9li*ado ,a)9i=+ el e+*i*lop=di*o ar,<*ulo Hue -e *erra9a *o+ DDer 9ri,i-*?e 7arla)e+,i-)u-E
(Rei+9ekO$a)9urgo, 1924!, del au,or"
'o- )=,odo- de ,ra9aNo e-,A+ +e*e-i,ado- de refor)a e+ ,odo- lo- a*,uale- 7arla)e+,o-. 7ara &ra+ Bre,aKa
vid/, por eNe)plo, BERNARD CR(C%, The 9eform of Parliament, 'o+dre-, 19240 %AR' 'OE4EN6TE(N, Mur 1egenwartsla!e des
!ritischen Parlamentarismus, Tu9i+ga, 192C (*o+ a9u+da+,e i+di*a*i1+ de 9i9liograf<a!. 6o9re la -i,ua*i1+ e+ la
RepF9li*a Mederal Ale)a+a e- i+-,ru*,ivo el )ag+<fi*o ar,<*ulo de $E(N; RA86C$, D7arla)e+,ari-)u-E, e+
Meitschrift fNr Politi;, N. M., 14 (192C!, pAg. /.9 @ --. E+ lo- E-,ado- 8+ido- la- *o-a- -o+ difere+,e-0 lo-
i)pedi)e+,o- eGi-,e+,e- para la la9or del Co+gre-o *o)o el fili9u-,eo e+ el 6e+ado @ el pri+*ipio de
a+*ia+idad e+ la o*upa*i1+ de la pre-ide+*ia de la- *o)i-io+e- -o+ fe+1)e+o- pol<,i*o- a*ep,ado- por ,odo-
*o)o *o+,role- i+,ra1rga+o-0 *fr. %AR' 'OE4EN6TE(N, .ereinigte Staaten, pAg. 130 @ --., 10 @ --. @ passim/
E+*a)i+ado a u+o- po-,ulado- ge+erale- de refor)a, *fr. #o-ep? 6. Clark (edi,or!, Congressional reform (el
edi,or e- -e+ador de lo- E-,ado- 8+ido- por 7e++-@lva+ia!. 'a CA)ara de lo- Co)u+e- e+ Ca+adA
re*ie+,e)e+,e ?a apro9ado i)por,a+,e- )eNora- e+ el pro*e-o legi-la,ivo, -i 9ie+ -1lo a ,<,ulo eGperi)e+,al" vid/
D. 7A&E, D6,rea)li+i+g ,?e 7ro*edure of ,?e Ca+adia+ $ou-e pf Co))o+- 192O1922E, e+ Canadian 7ournal of
Economics and Political Science, (192C!, pAg. /C @ --
Karl Loewenstein
en los a'ses escandinavos, incluida Dinlandia. Aan s"lo en <inamarca hubo
reetidas disoluciones arlamentarias, a consecuencia del luralismo de
artidos e.istentes, y formaci"n de nuevas coaliciones, la +ltima de ellas en
febrero de 0@8>. Cncluso en a'ses de tradicional estructura luriartidista ;
Suiza, -ire, 9olanda y el resto de los a'ses escandinavos; las elecciones
generales rodu)eron escasos deslazamientos de los artidos. 2o ha habido
aut*nticas elecciones7sorresa e.ceto en Jran Kreta!a ;ya mencionadas
anteriormente;, donde la sustituci"n de los lories or los laboristas fue
ineserada, y en Drancia, como ya se e.lic" ms arriba :id5 supra, g. ,@0&.
K*lgica ha sido el a's occidental en que las instituciones arlamentarias han
funcionado con menos *.ito. S"lo dos de los 5arlamentos elegidos desde 0@,6
udieron alcanzar el t*rmino normal de la legislatura; todos los dems acabaron
or una disoluci"n anticiada, al no oder dar fin a la crisis de gobierno sin una
nueva consulta oular. -n animada sucesi"n se intentaron coaliciones entre
los tres rinciales artidos, el cristiano7social #cat"lico&, el socialista y el liberal,
ninguna de ellas realmente consistente. 2o ocas veces el gobierno fue
derribado no or una e.l'cita batalla arlamentaria, sino ;una articularidad
belga; a causa de manifestaciones calle)eras con ob)etivos artidistas ante las
cuales el gobierno, o or lo menos uno de los integrantes de la coalici"n, se deb'a
inclinar. -l resultado del cuarto de siglo transcurrido desde el fin de la guerra
arece ser que est en cuesti"n la actual e.istencia del -stado unitario belga,
cuya creaci"n, hace cerca de siglo y medio, ha de ser considerada como una
obra maestra de la dilomacia euroea. La raz"n de fondo es la oosici"n entre
cerca de cinco millones de flamencos y aro.imadamente tres millones y medio
de valones, ara cuya equiaraci"n se romulg" una nueva ley en 0@86; en el
norte el flamenco debe ser la lengua rincial y el franc*s en el sur val"n; entre
ambas la caital, Kruselas, con cerca de mill"n y medio de habitantes, debe
convertirse en una esecie de amortiguador bilingGe. 9asta entonces los
flamencos se hab'an que)ado, no sin una cierta )ustificaci"n, de una
ostergaci"n cultural, resecto a lo cual debe tenerse en cuenta en todo caso
la enorme fuerza de atracci"n de la civilizaci"n francesa. Las oosiciones
*tnicas comenzaron tambi*n a #6$0& reercutir en la estructura de los artidos, al
resentar los cat"licos en las elecciones de 0@8> una lista flamenca roia, lo
que no de)" de tener influencia en la resentaci"n de las candidaturas socialistas.
-n una *oca como la actual, de un nacionalismo e.acerbado en todas artes, la
idea de la nacionalidad belga com+n arece muy desvalorizada. -l carcter
unitario de un a's tan rivilegiado geogrfica y econ"micamente queda
descartado hasta tal unto or las fuerzas centr'fugas que una soluci"n
medianamente satisfactoria arece que s"lo odr'a basarse en una divisi"n
federal. Tsta ser'a una esecie de soluci"n transitoria, hasta que se afianzase
la idea de que una searaci"n territorial no comorta venta)as econ"micas ni
ol'ticas, ni har'a )usticia a la significaci"n de K*lgica en el marco de las alianzas
euroeas. ?na ane.i"n de los valones de habla francesa a Drancia y de los
flamencos a 9olanda, que tiene una lengua seme)ante, no es concebible, uesto
que ni Drancia ni 9olanda desean tal crecimiento territorial, aarte de que
entonces Kruselas, con su fundada asiraci"n a caital euroea, quedar'a
Karl Loewenstein
colgada en el aire. 2o se uede rever or el momento si los belgas, una vez
tranquilizados los nimos, se conformar'an con una soluci"n federal, o si se
reunir'an de nuevo en un -stado unitario.
/s' ues, se uede decir que en Nccidente no hay ninguna novedad, lo que sin
duda est en relaci"n con la roseridad general que lima las oosiciones
entre los artidos y emu)a a soluciones de comromiso, con lo que la barca
estatal no oscila e.cesivamente. Las crecientes restaciones sociales y la
seguridad econ"mica arrebataron a los artidos sus me)ores untos
rogramticos. Los artidos han erdido tambi*n dinamismo, cuando no se
han estancado or comleto. 2o ha vuelto a ocurrir un fen"meno como el
ou)adismo, salvo que se considere como tal el renacer de los
nacionaldem"cratas en la Ee+blica Dederal, ara lo que or el momento no hay
motivo. -sto significa que incluso la oosici"n entre 3derechas4 e 3izquierdas4
se ha estabilizado y en cierta medida se ha suerado. Aambi*n el )oven
electorado que se va incororando se adata y amolda a los cuadros actuales de
los artidos y no roorciona sorresas electorales. -sto deber'a quiz
delorarse, ues una cierta dosis de intranquilidad ol'tica siemre es beneficiosa
ara un a's. Lo cual es vlido tambi*n en lo que resecta a la rebeli"n de la
)uventud, que en la actualidad se e.tiende como una eidemia or todos los
a'ses, contra el establishment y el statu Auo, desde luego s"lo en la medida en
que no amenace el normal desarrollo de la vida diaria.
-l mismo equilibrio de artidos ha aarecido esecialmente en los -stados
?nidos.
%8%
-n las elecciones residenciales de 0@81 los votos #6$$&
electorales de ambos artidos estaban tan igualados, que el vencedor
dem"crata, Hohn D. Kennedy, gan" al reublicano Eichard F. 2i.on or una
venta)a m'nima #aro.imadamente 01>,111 votos& de un total de ms de 8,
millones de votos emitidos; la roorci"n de votos en el colegio electoral, que
es de donde deende la elecci"n, fue en todo caso de %16,$0@. -l singular
triunfo en la historia electoral americana de Lind"n K. Honson sobre Karry
Joldwater #,%,0 frente a $=,$ millones con una roorci"n en el colegio
electoral de ,>8,6$& hay que atribuirlo a la debilidad del candidato reublicano.
Las elecciones residenciales de 0@8> demostraron de nuevo el equilibrio del
eso electoral de los artidos tradicionales. <e ms de =1 millones de votos
emitidos, la venta)a del vencedor Eichard F. 2i.on fue s"lo de unos %11,111, lo
cual ciertamente no se manifiesta en el determinante colegio electoral #%1$,0>0
votos& a causa del absurdo sistema electora.
La tendencia observada de referencia or el sistema bicameral frente al
unicameral #id5 supra, g. $,8& no se ha debilitado. -l establecimiento de un
Senado en Aurqu'a con la :onstituci"n de 0@80 debe ser valorado ms como
una medida de evitar un r*gimen de un solo artido que como m*todo de
me)orar el roceso legislativo; el Senado no uede derribar al gobierno. <e
los nuevos -stados africanos, Kenia y Fadagascar refirieron el sistema
bicameral al unicameral.
%8,
-n 2igeria era imrescindible una cmara suerior
2
.id %AR' 'OE4EN6TE(N, e+ el ar,<*ulo del a+uario *i,ado e+ la +o,a 11, pAg. . @ --
Karl Loewenstein
a causa de la introducci"n de la estructura federal.
%86
/ consecuencia de la
actual secesi"n iniciada en 0@8= de la regi"n -ste, que se autodenomina
Kiafra, el sistema bicameral est or el momento en cuesti"n. -l que
5araguay agregara en su nueva :onstituci"n de 0@8= un Senado tiene su
e.licaci"n en que se quisieran crear uestos bien agados ara los leales
artidarios del semiterno dictador Stroessner.
?na innovaci"n de inter*s general en las t*cnicas estatales es la imlantaci"n
con *.ito en muchos sitios del llamado ombudsman, siguiendo #6$%& el modelo
n"rdico.
%88
:on ello se entiende que hay un delegado ele gi do or el
5ar l ament o cuya t ar ea es vi gi l ar det er mi nadas r amas de l a admi ni st raci "n
en i nt er*s del +bl i co y ocuarse de l as que) as que le llegan. La instituci"n
rocede de Suecia,
%8=
donde se estableci" desde 0>1@ un comisario de )usticia
ara custodiar los tribunales y la admi ni straci "n de ) usti ci a, con *.i to
reconoci do. -ste hecho hi zo escuel a, sin duda, en otros a'ses; as', en
Dinlandia, <inamarca #0@66&, 2oruega #0@8$&, 2ueva [elanda #0@8$& y muy
recientemente tambi*n en Jran Kreta!a.
%8>
Aambi*n se estudia detenidamente
en la actualidad su iml antaci "n en Sui za y en vari os de l os -stados ?ni dos.
La i nst i tuci "n de un "rgano nombrado arl amentariamente ara controlar una
rama concreta de l a admi ni straci"n tuvo acogi da tambi *n en l a Ee+bl i ca
Dederal /lemana, ba)o la forma del llamado comisario de las fuerzas ar madas,
que fue i ncororado en 0@68 a la Ley Dundamental 3ara la rotecci"n de los
derechos fundamentales fde los sometidos al servicio militar obligatorio` y como
"rgano au.iliar del Kundestag ara el e)er cicio del control arlamentario fsobre
las fuerzas armadas`4. :omo era de eserar en un a's de rofunda tradi ci "n
mi l i tar, s"lo ha teni do un *.i to l imi tado a esar de que l os detentadores del
cargo han si do hasta el momento hombres bien intencionados. (ue los
mandos del e)*rcito federal no est*n satisfechos con un control e.terno uede
arecer comrensi ble. 5ero en real idad tambi*n el Kundestag se desinteres"
de la cuesti "n, a esar de que l a oini "n +bl ica se sobresal ta continuamente
or reclamaciones sobre abusos disci l i narios y or la general i nsufici enci a
del otenci al de defensa germano7occi dental .
24
E+ lado- repF9li*a- afri*a+a- de 'e-o,?o @ Bo,->a+a (a+,e- pro,e* ,orado- 9ri,A+i*o- de Ba-u,ola+dia @
Be*?ua+ala+dia!, Hue e+ 192. @ 1922 re- pe*,iva)e+,e al*a+Iaro+ la i+depe+de+*ia, -e i+,e+,a, *o-a po*o fre*ue+,e e+
`fri*a, ,e+er e+ *ue+,a e+ la- +ueva- *o+-, i,u*io+e- de)o*rA,i*a- la orga +iIa*i1+ ,ri9al eGi-,e+,e. E+ 'e-o,?o
eGi-,e u+ 6e+ado Nu+,o a la A-a)9lea Na*io+al, Hue -e *o)po+e de // Nefe- de ,ri9u (o -u- repre-e+,a+,e-! @ de 11
)ie)9ro- +o)9rado- por el re@ @ Hue de9e fu+*io+ar *or+o u+a verdadera -egu+da *A)ara. E+ *a)9io e+
Bo,->a+a la <ouse of Chiefs de 1. )ie)9ro- -1lo ,ie+e u+a fu+*i1+ *o+-ul,iva e+ *o)para*i1+ *o+ la A-a)9lea
Na*io+al. Ta)9i=+ e+ el +uevo ,erri,orio *olo+ial de Ba+,u-,a+, e+ el Hue la RepF9li*a 6udafri*a+a ?a -eparado a
la- po9la*io+e- 9la+*a @ +egra -e ?a a,ri9uido *ier ,o papel al Council of ?ative Chiefs
2.
.id/ E5E O. A4A, Iederal 1overnment in ?igeria, 8+iver-i,@ of Cali for+ia 7re--, 19240 R. TAY'OR CO'^, DDie
8+a9?B+gigkei,-verfa--u+g de- Bu+de--,aa,- Nigeria vo+ 1920E, 7*9, N. M., 1/ (192!, pAg. 41C @ --
22
De e+,re la +u)ero-a 9i9liograf<a eGi-,e+,e, *o)o e+ ,oda- la- +ue va- )a,eria-, de-,a*a)o-" 4A'TER
&E''$ORN, :m!udsman and :thers/ Civ lian Protection in ?ine Counries, Ca)9ridge, 5a--. 1922 (*o+
de,allada i+di*a*i1+ de 9i9liograf<a!.
2C
E-,o puede *orre-po+der a la a*,ual evolu*i1+. 6i+ e)9argo, @a e+ el BaNo ()perio Ro)a+o eGi-,<a u+a
i+-,i,u*i1+ -e)eNa+,e, do+de el defensor civitatis o ple!is re*i9<a la- HueNa- de lo- -u9di,o- -o9re
i+,ro)i-io+e- @ veNa*io+e- de la ad)i+i-,ra*i1+ i)perial de logra+dela,ifu+di-,a-0 vid/ 8. :ON '\BTO4, Das
r*mische .ol;, Mra+kfur,b5ai+, 19.., pAg. .42
23
.id/ 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. (, pAg. 431 @ --
Karl Loewenstein
/ll' donde la instituci"n del ombudsman uede traba)ar sin deter minados
i medi mentos soci ol "gi cos ha robado en general su efi caci a, de l o cual sobre
todo Sueci a es un e) eml o convincente. 5osi bi l i ta que un ciudadano que se
siente tratado in)ustamente or una medida de la administraci"n encuentre
ayuda gracias a la intervenci"n de un "rgano indeendiente y descarga al
5arlamento en determinados camos de un control de la administraci"n al cual
en otro caso estar'a obl igado, ero que de todos modos no odr'a tener ni
ti emo ni rearaci "n t*cni ca ara ello.
Nt ro fen"meno cuya i mort anci a ha aumentado en el curso de l os #6$,&
+ltimos diez a!os es la sustituci"n de t*cnicas reresentativas or
lebi sci tari as o de refer*ndum :i d5 supra, g. %%1 y ss.&. 5or l o vi sto, cada
generaci"n debe librar de nuevo la batalla entre Eousseau y Fon tesquieu.
%8@
-l fen"meno, que claramente no es esec'fico de un determi nado tio de
gobierno y ni siquiera de un determinado sistema ol'ti co, se encuentra tanto
en la democracia constitucional como en formas de domi ni o autor i t ar i as. /s'
ues, el l ebi sci t o es seg+n el ambi ent e en el que ti ene l ugar un i nstrument o
de l a formaci "n de l a vol untad oul ar y estatal o muy refi nado o
coml etamente ri mi ti vo. Los a'ses en v'as de desarrollo que tienen oca
e.eriencia en el uso de t*cnicas reresentati vas or medi o de un 5arl amento,
l e dan l a ri mac'a. -l l ebi sci t o actual se ut i l i za en muchos estadi os del
roceso ol ' t i co. 5ara la rati ficaci"n de una nueva consti tuci"n se ha
convertido en habi tual en muchas artes, y asi mi smo ocasi onal mente ara l a
rat i fi caci"n oular de una simle reforma de la constituci"n,
%=1
o bien de una
ley aisl ada en caso de que estuvi era en contradi cci"n con la consti tu ci"n, as'
como ara actos de soberan'a territorial. -)emlos corresondientes han sido:
de la arobaci"n de una nueva constituci"n, Aurqu'a #0@80&, :orea del Sur
#0@8$&; de una reforma aislada de la constituci"n, modificaciones de un solo
art'culo o introducci"n de uno nuevo, la :onst i t uci "n f ederal de l a
:onfederaci "n 9el v*t i ca; i ml antaci "n de un gobi erno de t odos l os art i dos,
:ol ombi a #0@6= y 0@6@&. -n Krasi l un refer*ndum #0@8%& decidi" la vuelta a
un sistema residencialista i li mi tado, que hab'a debido ceder or alg+n tiemo
ante una forma de oder ms cercana al arl amentari smo. -n <i namarca un
refer*ndum #0@8%& rechaz" l a rouesta de rohi bi r l a comra de terrenos
agr'col as or roi et ari os urbanos. -n Sui za, e.er ta en referendums, ms
de sesenta mil ciudadanos del cant"n de Kasilea fueron a las urnas ara decidir
si deb'an comrarse dos cuadros de 5icasso; la mayor'a se dec lar" a favor
#0@8=&. -n Sudfrica se acord", en un refer*ndum limitado a la oblaci"n
blanca, si bien or escasa mayor'a #6$,$ or ciento&, la salida de la
:ommonwealth #0@81& y la roclamaci"n de una re+blica indeendiente.
Falta, que alcanz" la indeendencia en 0@8,, hizo ree ti do uso de los
lebiscitos ara regular sus relaciones con Jran Kreta!a; la isla ermanece
ba)o la corona bri tnica como miembro de la :ommonwealth. La oblaci"n de
29
.id/ el li9ro de 'OE4EN6TE(N@ el ar,<*ulo de E$ER5ANN*i,ado- e+ la +o,a 14, a-< *o)o el pe+e,ra+,e e-,udio de
MRAEN%E'*i,ado e+ la 3.
C0
5A- e+ de,alle, vid/ %AR' 'OE4EN6TE(N, d!er Pesen, Techni; und 1ren "en der .erfassungsanderung, Berl<+,
1921, pAg. /1 @ --. (i+*luido e+ e-,e volu)e+ pAg. 12/ @ --.!.
Karl Loewenstein
la colonia de la corona britnica de Ji bral tar refiri ", or abrumadora mayor'a
#0@8=&, el statu Auo a su cesi"n a -sa!a. 2o ocas veces el lebiscito se ha
util izado ara actos # 6$6& de soberan'a territorial; as' en Juinea #0@6>&, Jhana
#0@81& y en Eodesia #or aquella *oca Eodesia del Sur& #0@8,&, al otorgar la
mayor'a blanca un mandato de searaci"n de la ?ni"n britnica de -stados al
gobierno secesionista de lan Smith.
-n los -stados autoritarios el lebiscito goza de esecial favor, tanto ara la
ratificaci"n de una constituci"n imuesta desde arriba #Mietnam del Sur, 0@66, y
Jhana, 0@81& como tambi*n ara la romoci"n de un dictador militar, que ha
abandonado el uniforme, a )efe de -stado regular #:orea del Sur, 0@8%&. -n
Jhana el entonces residente 2Irumah, osteriormente eliminado or un gole
de -stado, utiliz" el lebiscito incluso ara legalizar un -stado de un solo artido
y otras medidas sin duda dictatoriales #0@8%&.
Las conclusiones finales que se ueden obtener de toda esta cantidad de
asectos se resumen en que la diferencia entre refer*ndum y lebiscito se ha
difuminado considerablemente; el refer*ndum ya no se limita a actos
legislativos concretos. 5or otro lado, se demuestra que los detentadores
autoritarios del oder estn en condiciones de arovecharse del lebiscito ara
la legitimaci"n de sus reg'menes; es ms fcil de maniular desde arriba que la
deliberaci"n y adoci"n de resoluciones or arte de un cuero reresentativo
elegido o instalado de alg+n otro modo; instancias que si son toleradas no se
ueden controlar en absoluto sin roceder a desvergonzadas falsificaciones de
los resultados. /dems, un lebiscito hacia fuera y cara al e.tran)ero da
siemre imresi"n de reseto al dogma democrtico al que incluso las dictaduras
manifiestas se dedican a encomiar con gran diligencia. 5or otra arte, la
referencia del residente de Jaulle or el refer*ndum, que hasta ahora ha
utilizado cuatro veces, hay que atribuirla tanto a su actitud de rinciio contra
las instituciones arlamentarias y los artidos ol'ticos como tambi*n a un
misticismo ersonal que arece inducirle a tomar en serio el estruendoso )+bilo
de la multitud ansiosa de esectculos en sus visitas a otros -stados, as'
como las triunfantes cifras de sus referendums.
-l uso y abuso de los referendums en nuestra *oca, en su origen considerados
como la genuina manifestaci"n ;la +nica genuina; de la ideolog'a
democrtica, rueban que una instituci"n o t*cnica ol'tica uede ser sometida
en la ra.is de su utilizaci"n a un comleto cambio de sentido que les deso)a
de su valor democrtico. Ser'a de desear una urgente investigaci"n
sociol"gico7te"rica de la materia. #6$8&
;G3 EL 0EDERALISMO
a; La organi+aci%n federal del .stado
La tesis e.uesta ms arriba :id5 supra, g. %=6 y ss.& consiste, dicho en ocas
alabras, en que el federalismo, seg+n el cual diversos territorios, manteniendo
al m.imo osible su autodeterminaci"n interna, se integran en una uni"n ms
amlia que asume los intereses comunes a las regiones, a la vista de la nueva
Karl Loewenstein
ra.is, ha sido sometido a un socavamiento que debilita su valor como un
absoluto del roceso ol'tico. La tesis no ha ermanecido incontestada. :asi
estar'amos tentados de hablar de una guerra fr'a entre los imert*rritos
federalistas, que or encima de todo estn ligados a la tradici"n, y los
3antifederalistas4, ara los que oco significa la tradici"n y mucho el emirismo
del roceso ol'tico. -ntre ambas osturas se encuentra lo que se odr'a
denominar la third force, esto es, el gruo de los que se inclinan or un
3federalismo unitario4.
%=0
La conceci"n antes e.uesta requiere una verificaci"n en la que, no obstante,
como muestra la e.eriencia, hay que distinguir entre una organizaci"n estatal
federal y las uniones interestatales. Aambi*n en la rimera r+brica se deber'a
distinguir entre organizaciones federales ;en las que la idea federal est
arraigada desde hace mucho tiemo en la conciencia oular; y aquellas en
las que la instituci"n federal est condicionada en mayor o menor grado or
ragmticas necesidades administrativas, cuando la gran e.tensi"n territorial del
-stado desaconse)a una administraci"n unitaria. / estas +ltimas ertenecen
los -stados latinoamericanos de /rgentina, Krasil, Menezuela, :olombia y
F*.ico. Si en estos -stados se imlanta una dictadura, todos los l'mites
federales ser'an allanados de acuerdo con las necesidades del oder central que
cuenta ara ello con un medio legal en la t*cnica de intervenci"n federal usual en
el a's. #6$=&
Aambi*n en la Cndia, cuya e.eriencia federal, a esar de una constituci"n
esecialmente onderada en este terreno, es inferior a una generaci"n, la ra.is
federal troieza recientemente con e.traordinarias dificultades. -l
subcontinente, verdaderamente babil"nico en lo que resecta a mezcla de
lenguas y razas, comrende diecis*is -stados miembros con un amlio
autogobierno. 5ero al desmoronarse a o)os vistas el artido del :ongreso, que
desde la obtenci"n de la indeendencia hab'a redominado en todas artes, y
haber ocuado su lugar en varios -stados otros artidos, la formaci"n de
gobiernos caaces de actuar se ha convertido en muchos sitios en algo
imosible; ello fuerza al gobierno central de. 2ueva <elhi a la asunci"n del oder
gubernamental ;el llamado !residentDs 4ule;. -ste recurso ha tenido que
ser utilizado en los +ltimos meses or lo menos tres veces, rimero en el
-stado del norte 9ariana, en febrero de 0@8> y, en el lazo de una semana,
tanto en Kengala Nccidental como en el ouloso -stado indio de ?ttar
5radesh, con =% millones de habitantes. -n total, en estos momentos, no
menos del @1 or ciento de los 6$1 millones de hind+es viven ba)o un r*gimen
C1
Cfr. para el pla+,ea)ie+,o del pro9le)a, CAR' #. MR(EDR(C$, DNe> Te+de+*ie- i+ Mederal T?eor@ a+d 7ra*,i*eE, 7*9,
N. M., 14 (192.!, pAg. 1 @ --.0 para la po-,ura a+,ifederal *fr., por eNe)plo, 4(''(A5 $. R(%ER, Iederalism, :rigin,
:peration, Significance, Bo-,o+, 19240 para la *o+*ep*i1+ del federali-)o u+i,ariIado, Hue -igue )u@ pr1Gi)a a la del
au,or, *fr. por eNe)plo %ONRAD $E66E, Der unitarische Bundesstaat, %arl-ru?e, 192C. 'a *ue-,i1+ +o puede -er ,ra,ada a
fo+do e+ e-,e *o+,eG,o0 -e ,e+dr<a Hue a+aliIar, e+ ,odo *a-o, e+ la *a-u<-,i*a de *ada pa<-.
A ,<,ulo de eNe)plo -e puede aludir aHu< -i)ple)e+,e a Hue e+ la RepF9li*a Mederal Ale)a+a -e ?a e+*o+,rado
*o)o *o)pro)i-o e+,re el federali-)o ,radi*io+al @ el a*,ual)e+,e prepo+dera+,e u+i,ari-)o -o*ial el re*ur-o,
Nur<di*a)e+,e o9Ne,a9le, de a*uerdo- ad)i+i-,ra,ivo- e+,re la Medera*i1+ @ lo- -3nder, de lo- Hue -e ?a+ *o+*luido o
de9e+ *o+*luir-e )A- de do-*ie+,o- de-de 194.0 vid/ %AR' &RA4ERT, .erwaltungsa!;ommen "wischen Bund und -3ndern
in der Bundesrepu!li; Deutschland, Berl<+O5u+i*?, 192C
Karl Loewenstein
esecial alicado or el gobierno central, en vez de ba)o gobiernos surgidos de
elecciones estatales. 5or lo general, quedan susendidos el gobierno y el
5arlamento del -stado afectado, y ocuan su lugar delegados del gobierno
central. 2o siemre unas nuevas elecciones roorcionan gobiernos caaces
de actuar. Los e.ertos redicen que con la creciente fragmentaci"n del artido
del :ongreso y el consiguiente luralismo de artidos, en un futuro revisible se
harn frecuentes tales intervenciones federales masivas, a las cuales hasta
ahora s"lo se hab'a recurrido a t'tulo e.cecional.
-n realidad s"lo son aut*nticos -stados federales la :onfederaci"n 9elv*tica, la
Ee+blica Dederal /lemana, los -stados ?nidos, /ustralia y :anad. -n Suiza
la autodeterminaci"n local ;ser'a e.agerado hablar de autogobierno; se ha
conservado de manera rimitiva y tenaz. -n el territorio alemn la teor'a
federal est arraigada y el roblema se ha meditado a fondo. /qu' la
conciencia federal de los ciudadanos, que udo mantenerse frente a la
aro.imaci"n de Veimar a una formaci"n ms unitaria, fue rofundamente
afectada or el -stado unitario hitleriano. La nueva estructuraci"n territorial
tras la derrota de 0@,6 contribuy" tambi*n al debilitamiento de la conciencia
federal, en rimer lugar or la desaarici"n de 5rusia, ero tambi*n or medio
de la creaci"n de nuevos L8nder con fronteras trazadas ms o menos
arbitrariamente: Eenania7Vestfalia, Eenania75alatinado, Ka)a Sa)onia, Sarre y,
sobre todo, el antihist"rico y artificial conglomerado llamado 9esse.
La reanimaci"n llevada a cabo or los aliados desu*s de 0@,6 ten'a
redominantemente fines ol'ticos, uesto que se ten'a la idea, comletamente
err"nea desde el unto de vista hist"rico, de que una #6$>& estructuraci"n
federal dificultar'a la aarici"n de una nueva dictadura. 2o se habl" all' de la
lanificaci"n de una ordenaci"n territorial orgnica, aunque la ocasi"n era
favorable, y las nuevas fronteras interestatales trazadas no han encontrado, como
se uede comrobar desu*s de dos decenios, el eco eserado en la conciencia
oular. -n todos esos casos la reanimaci"n del federalismo estaba motivada
or razones ragmtico7administrativas y no se erciben ya vestigios de un afecto
emocional de la oblaci"n hacia el nuevo -stado como unidad oular. Kad*n y
VGrttemberg han sido asimismo fusionados. Si bien los camesinos han
elevado sus que)as or ello, sobre todo en Kad*n, *stas no son comartidas en
lo ms m'nimo ni or la industria ni or el elemento obrero. 9amburgo y Kremen
son casos eseciales or razones hist"ricas. Aan s"lo en Kaviera el
federalismo ha sido en cierta manera tomado en serio, y tambi*n aqu' la
mayor'a de las veces tan s"lo or los vie)os bvaros, antirusianos en su tiemo,
ero no or los francos que siemre se han que)ado del centralismo muniqu*s.
-n el 5alatinado, bvaro en otro tiemo, ya nadie iensa en el 3a's natal4. O
echando una o)eada or detrs de la fachada del federalismo blanquiazul se
descubre con facilidad que la eculiar mentalidad bvara no es en modo
alguno general en un a's donde la mitad de la oblaci"n se comone de
antiguos refugiados y otros 3advenedizos4 que refieren el clima bvaro ara su
vida de rentistas. Merdaderamente se uede decir que la transformaci"n, muy
avanzada, de un antiguo a's agrario en un -stado industrial moderno ha
contribuido mucho a aguar la mentalidad federal.
Karl Loewenstein
Jeneralmente el actual federalismo alemn se limita al camo de la cultura y la
educaci"n, donde hasta ahora ten'a su sitio, y tambi*n aqu' est
indudablemente en marcha una universalizaci"n de valores en todo el territorio
alemn. 2o hay ms que ensar en la actual tendencia alemana general a la
creaci"n de escuelas +nicas de confesionalidad mi.ta en la que hasta Eenania7
5alatinado y Kaviera se han visto arrastradas or el torbellino unitario.
-n lo que resecta a los -stados ?nidos, donde ya la e.tensi"n continental y las
diferencias de las oleadas de colonos e.cluyen el simle -stado unitario, tambi*n
all' la aisonadora unitaria es imlacable, nivelando los derechos reservados a
los -stados, tan cuidadosamente elaborados en la :onstituci"n federal de 0=>=.
-l federalismo americano dio su gran batalla en la guerra de secesi"n y la
erdi"; desde entonces el federalismo al estilo antiguo libra tan s"lo obstinados
combates a la defensiva. :uando el Aribunal Suremo, aoyado en la enmienda
LCM arobada tras la guerra entre los -stados, imuso a *stos c"mo ten'an que
organizar sus escuelas ;los fallos claves en esta materia fueron 2ro$n et al5 5
2oard of .ducation af )opeca et al5 #%,= ?.S. ,>6 f0@6,` # 6$@& y %,@ ?.S. $@,
f0@66`&;, y que deb'an adatar las legislaturas de los -stados al rinciio
de one person one ote #cada elector debe oseer su derecho de voto& ;
las resoluciones fueron aqu' 2aker 5 Carr #%8@ ?.S. 0>8 f0@8%`&
%=$
y
4eynolds 5 (ims #%== ?.S. 6%% f0@8,`&;, la Dederaci"n irrumi" en el
sancta sanctorum de la resunta soberan'a de los -stados y armado con
las amlias normas generales de las enmiendas C y LCM no se detuvo ante
la uerta de estos suuestos derechos reservados. La clusula de comercio
de la constituci"n, siemre ms amliamente utilizada, y la legislaci"n sobre
derechos civiles ara imedir la discriminaci"n de los negros en la vida
diaria
C
inciden en lo mismo. Los reetidos y hasta ahora infructuosos
esfuerzos del :ongreso or meter en cintura al Aribunal Suremo rivndole
de cometencias, o hasta mediante una reforma de la constituci"n, rueban
me)or que toda la ret"rica federal que no se uede dar marcha atrs en la
irruci"n de la Dederaci"n en la autodeterminaci"n de los -stados.
Si las tendencias centr'etas son las que hacen eligrar el federalismo
hist"rico en los -stados ?nidos, en la Ee+blica Dederal /lemana y en Suiza,
la crisis de la organizaci"n federal en :anad surge de la tensi"n centr'fuga
entre la rovincia de (uebec, cat"lica y de habla francesa, y las otras
rovincias, rotestantes y redominantemente anglosa)onas. La oosici"n
que desde hace mucho arde lentamente y es sofocada con dificultad se ha
agudizado eligrosamente en los +ltimos a!os, y hasta ahora, a esar de los
esfuerzos del gobierno del <ominio en Nttawa, no ha odido encontrarse
ninguna soluci"n satisfactoria ara ambas artes. -s de eserar, sin
embargo, que se ueda alcanzar un comromiso que evite la rutura del
-stado federal canadiense, de ms de un siglo de antigGedad. La secesi"n
de (uebec crear'a un -stado en v'as de desarrollo en medio del
C/
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N, DBaker v. Carr0 7oli*@ De*i-i1+ u+d der 6upre)e Cour,E, e+ Ia;toren der
politischen Entscheidung, Iestga!e fNr ErnstIraen;el, Berl<+, 192, pAg. /C @ --
C
.id/ %AR' 'OE4EN6TE(N e+ el ar,<*ulo del a+uario *i,ado )A- arri9a e+ la +o,a 11, pAg. 91 @ --., @ 103 @
--
Karl Loewenstein
suerdesarrollado continente norteamericano. La eseranza de que se logre
este comromiso satisfactorio ara todos, con la rovincia disidente de
(uebec, se basa en la contundente victoria electoral de los liberales #$6 de
)unio de 0@8>& ba)o su nuevo l'der Dierre -. Arudeau, que rocede de medios
de habla francesa. :omo rimer aso se introducir la aridad de lenguas en
todo el <ominio.
Aambi*n en el -stado unitario belga han aumentado los indicios de que el
latente antagonismo entre la arte valona del a's, redominantemente
industrializada, y la oblaci"n de Dlandes, todav'a agraria, conflicto que ha
llevado recientemente #0@8>& de nuevo a una crisis #6%1& gubernamental, no
uede ser suerado a la larga con medidas meramente legislativas. Los
entendidos oinan que la soluci"n se encuentra en una organizaci"n federal
;con Kruselas como tercero en la federaci"n;.
-n este unto hay que a!adir que el 5arlamento italiano, en febrero de 0@8>,
fue or fin caaz de cumlir el mandato contenido en el art'culo 00, y ss. de
la :onstituci"n de 0@,=, de crear catorce regiones semiaut"nomas ;regioni
; #vid. sura, gs. %=,7%=6& mediante la elaboraci"n de un Statuto delle
Eegioni.
C4
<e acuerdo con esto cada regi"n conserva, desde 0@=1,
autonom'a administrativa y legislativa sobre los asuntos de olic'a, sanidad,
bosques y agricultura, museos y monumentos, comunicaciones locales y
materias administrativas seme)antes. /qu' se trata de una medida
descentralizadora que no tiene nada en com+n con un federalismo real.
-n el mbito del sistema ol'tico del socialismo integral, e.clusivamente
oseen estructuras federales la ?ESS y Ougoslavia; el rimer caso est
rivado de cualquier significado ol'tico uesto que la coordinaci"n comunista
de todas las instancias lo imide en la rctica. Ougoslavia, sin duda, uede
ofrecer, con la :onstituci"n de 0@8%, ms oortunidades ara una verdadera
organizaci"n federal. Aras la liberalizaci"n checoslovaca #marzo de 0@8>&
tambi*n se habla all' de una federaci"n or medio de la cual los cat"licos
eslovacos, hoy como ayer econ"micamente atrasados, deben conseguir los
mismos derechos que los hegem"nicos checos. -l e.erimento, cuyo valor
rctico es cuestionable, debe llevarse a cabo a artir del 0 de enero de 0@8@.
Las causas surgidas ara que desaarecieran los l'mites tras los cuales el
federalismo se ha odido mantener hasta ahora en cierta medida intacto en
/m*rica, Suiza, /lemania, yacen en las actuales circunstancias
socioecon"micas. -n el fondo ya nadie habla de una aut*ntica
autodeterminaci"n, y mucho menos de una resunta soberan'a de los
-stados miembros de una comunidad federal, uesto que la econom'a est
montada a nivel nacional. 9oy en d'a no uede haber ning+n oasis estatal en
un -stado federal si los servicios y restaciones sociales ara los satisfechos
C4
'a apro9a*i1+ de la le@ pu-o fi+ a u+a lu*?a de par,ido- @ de i+,ere-e- Hue +o ,ie+e igual e+ e+*o+o e+
,oda la ?i-,oria parla)e+,aria i,alia+a. El pro@e*,o fue de9a,ido e+ la CA)ara de Dipu,ado- @ e+ el 6e+ado
por e-pa*io de .0 ?ora-, Hue reHuiriero+ 4 d<a-. Tuviero+ Hue di-*u,ir-e 4.300 propue-,a- de e+)ie+da, lo Hue
eGigi1 )A- de 1.000 vo,a*io+e-. 61lo e+ el 6e+ado ?u9o 200 i+,erve+*io+e-0 vid/ ?ew Oor; Times, 12 de fe9rero
de 1923
Karl Loewenstein
ciudadanos son regulados unitariamente al nivel estatal, si los artidos
ol'ticos y gruos luralistas funcionan a nivel nacional. Aodas las
decisiones ol'ticas, sociales y econ"micas deben ser unitarias ara todo el
-stado. -n todos los -stados federales domina sin e.ceci"n el unitarismo
social. Cncluso las esec'ficas tradiciones culturales deben adatarse y
subordinarse a la image #6%0& nacional. Los intereses y deseos eculiares
de los -stados miembros ueden hacerse valer en los "rganos federales
comunes, y en *stos tamoco ueden eserarse sino comromisos que
tengan en cuenta a todas las artes. 5or lo dems, arece como si los untos
de vista federales retrocediesen ba)o una roseridad econ"mica que
comrenda a todo el -stado. :uando a la gente le va bien no se regunta si
el bienestar hay que atribu'rselo a un gobierno nacional o regional. /unque
las discusiones dogmticas sobre los ros y los contras del federalismo
contin+en como hasta ahora, en la realidad constitucional los -stados
unitarios y federales no constituyen ya una ant'tesis insalvable.
Lo que est aareciendo lentamente y sin mucho ruido en sustituci"n de las
formas organizativas federales son los esfuerzos ara una reorganizaci"n
territorial que se uede observar tanto en los -stados unitarios tradicionales
como en los federales. -l rincial roblema econ"mico7social de todos los
-stados industriales occidentales es la direcci"n de la industria y la
lanificaci"n de los alo)amientos relacionada con aqu*lla. -l enemigo com+n
es la aglomeraci"n metroolitana a la que debe onerse fin or medio de una
distribuci"n racional de la industria. La nueva lanificaci"n territorial no debe,
naturalmente, atender a las demarcaciones hist"ricas de rovincias, condados
o a'ses. -n la Ee+blica Dederal /lemana el federalismo tradicional
bloquea todo intento de una lanificaci"n territorial racional. La Dederaci"n
no tiene ara ello ninguna cometencia constitucional, uesto que la ley de
ordenaci"n territorial de 0@86 lo +nico que hace con sus trivialidades es hablar
sin ton ni son. -l lan ingl*s de alo)amiento de la oblaci"n,, seg+n los )o$n
and Land !lanning Icts, en Drancia el regionalismo industrial en marcha, o en
Ctalia con el me++ogiorno, auntan al futuro. Se uede redecir con una
cierta seguridad que el desarrollo se mueve hacia este federalismo racional y
no hacia el suerado federalismo hist"rico.
%=6
#6%$&
b; Lniones estatales
5or lo que se refiere al federalismo interestatal, los ms recientes e.erimentos
no han tenido mucho *.ito. -sto es alicables en rimer lugar a 2igeria, donde
C.
Mra+*ia ?a ,o)ado aHu< *lara)e+,e la i+i*ia,iva0 vid/ '. T. 64EET5AN, D7erfe*,- a+d 7la++i+g0 Mra+*e_- Ne>
Ragio+ali-)E, e+ Pu!lic 5dministration, vol. 4 (192.!, pAg. 1. @ --. 7ara &ra+ Bre,aKa, vid/ 'OE4EN6TE(N,
1ross!ritannien, vol. ((, pAg. 123 @ --., @ -o9re la orde+a*i1+ ,erri,orial del gra+ 'o+dre- e+ i!id/, pAg. 12/ @ --. 7ara
(+gla,erra @ Mra+*ia, vid/ #. 4. $AC%ETT, DBri,ai+ a+d Mra+*e, T>o EGperi)e+,- i+ 7la++i+gE, e+ Political 6uarterly,
2 (1922!, pAg. 419 @ --.
El )ovi)ie+,o -e eG,ie+de ,a)9i=+ a o,ropa<-e-0 para 6ue*ia, vid/ $. CA'5MOR6, D7ri)Brko))u+O6,orla+d-,i+gO
Regio+-ko))u+E, e+ ?ordis; 5dministrativ Tids;rift, 4C (1922!, pAg. / @ --.0 para Nueva ;ela+da, C. N. BE'',
DRegio+ali-) Co)e- ,o Ne> ;eala+dE, e+ ?ew Mealand 7ournal of Pu!lic 5dministration, JC (192.!, pAg. /3 @ --.0 para la
(+dia, M. NAT$, DRegio+- for 7la++i+gE, e+ 0ndian 7ournal of Pu!lic 5dministration, 1/ (1922!, pAg. 419 @ --. 7ara el
pla+,ea)ie+,o ge+eral del pro9le)a de la orde+a*i1+ ,erri,orial re )i,i)o- al valio-o ar,<*ulo de MR(EDR(C$R. TENBR8C%,
DRau)ord+u+gE, e+ Meiischrift fNr Politi;, N. M., 1 (1922!, pAg. 11 @ --
Karl Loewenstein
los antagonismos raciales entre los cristianizados ibos en el -ste y en el distrito
metroolitano de Lagos or un lado, y los mahometanos haussas en el 2orte or
otro, condu)eron al hundimiento del sistema federal adotado al conseguir la
indeendencia de los ingleses #0@81&, con goles de -stado y abundante
derramamiento de sangre. -l -stado nacional ms oblado y ms avanzado de
_frica est desde 0@8= en guerra civil desu*s que la regi"n -ste se declarase
indeendiente con el nombre de Kiafra. Las osibilidades de un nuevo acuerdo
federal arecen muy escasas.
Aambi*n se han ido a ique otras uniones interestatales insiradas or los
britnicos en su antiguo imerio. -n 0@6% Jran Kreta!a reuni" varias de sus
osesiones en una federaci"n centroafricana, integrada or los rotectorados
de 2yassalandia y Eodesia del 2orte y or la colonia de Eodesia del Sur, que
a+n hoy osee formalmente el mismo 3status4; esta +ltima, dotada de leno
autogobierno desde 0@$% #e.ceto en ol'tica e.terior&, es un a's al que los
colonos britnicos blancos han llevado a la roseridad econ"mica. /l no
suerarse los antagonismos raciales entre los rotectorados comletamente
negros y el dominio atriarcal blanco en Eodesia del Sur, la Dederaci"n se
disolvi" de nuevo tras muy variados acontecimientos en 0@8,. -n seguida
ganaron la indeendencia 2yassalandia como Falawi y Eodesia del 2orte como
[ambia. :on ello, s"lo Eodesia del Sur, ahora denominada Eodesia con leno
derecho, ermanec'a ba)o control britnico. -l gobierno de la minor'a blanca
#unas $$6.111 ersonas& no se mostr" disuesto a ermitir el futuro acceso al
gobierno de la mayor'a de cuatro millones de nativos y romi" unilateralmente
con la ?ni"n de -stados britnica #0@86&. / esar de los en*rgicos esfuerzos
de Jran Kreta!a, no se ha logrado solucionar el conflicto. -n la actual situaci"n
s"lo se uede confiar, sin que realmente haya mucha base ara la eseranza,
que tarde o temrano se encontrar la forma )ur'dica ara que Eodesia sea
reconocida como -stado indeendiente dentro y fuera de la :ommonwealth, ba)o
ciertas cautelas que aseguren la articiaci"n de la mayor'a de los nativos en el
roceso ol'tico.
%=8
-l mismo fracaso sufri" el lausible royecto de reunir las osesiones britnicas
en el mar :aribe, las llamadas islas de las Cndias Nccidentales, en una uni"n de
-stados. La Dederaci"n de las Cndias Nccidentales,#6%%& creada en, 0@6>, se
vino aba)o cuando Hamaica, el miembro ms imortante, refiri" la
indeendencia ara convertirse en un miembro indeendiente de la
:ommonwealth #0@8$&. Arinidad y Aobago #0@8$&, as' como Karbados #0@88&,
siguieron el e)emlo de Hamaica. Las restantes islas, eque!as y muy disersas
;the little eight;, que viven fundamentalmente de los d"lares de los turistas
americanos, tienen la idea de entrar en una esecie de uni"n equivalente con
Juayana, ero que no se ha realizado hasta ahora.
%==
-l +nico y mediano *.ito que se ha odido auntar recientemente la idea
federal en el antiguo imerio britnico es el establecimiento de la organizaci"n
C2
6o9re el orige+ del *o+fli*,o rode-ia+o, vid/ 'OE4EN6TE(N, 1ross!ritannien, vol. (, pAg. .1/ @ --
CC
6o9re la evolu*i1+ re*ie+,e e+ la- (+dia- O**ide+,ale-, vid/ la ad)ira9le eGpo-i*i1+ de C$AR'E6 C.
T$O5A6, DCo+-,i,u,io+al T?eor@ a+d 7ra*,i*e i+ ,?e 4e-, (+die-E, 7*9, N. M., 1. (1922!, pAg. 2C @ --
Karl Loewenstein
federal del nuevo -stado de Falasia en el sudeste asitico #0@8,&.
%=>
Se
comone de la anterior Dederaci"n Falaya, que a su vez constaba de nueve
sultanatos hereditarios ba)o un )efe monrquico elegido, y los anteriores
rotectorados britnicos de Korneo, SarawaI y Sabah #antes Korneo del 2orte&.
Singaur, inicialmente tambi*n incororada, se sear", sin embargo, de la
?ni"n Dederal Falaya ya en 0@86 a causa de las tensiones ol'ticas y sociales
surgidas ;la oblaci"n es china casi en un >1 or ciento;.
%=@
-n _frica las relaciones ol'ticas y econ"micas e.igen una ordenaci"n regional
racional que acabara con los arbitrarios trazados de fronteras del anterior dominio
colonial. 5ero tamoco aqu' han aarecido uniones estatales en gran escala.
La federaci"n del :amer+n, que se comone de dos antiguos territorios en
fideicomiso, franc*s e ingl*s #0@80&, es tan s"lo un matrimonio de conveniencia
sin elementos federales reales. Aanganica se fusion" en 0@8, con el vecino
gruo de islas de [anz'bar en un -stado unitario que se denomina Ee+blica
?nida de Aanzania. Sin duda los treinta y ocho -stados indeendientes
africanos son miembros formales de la Nrganizaci"n ara la ?nidad /fricana
fundada en 0@8% ;lucus a non lucendo;; ero no es sino un foro ara discursos
ocasionales. /dems, estn en curso numerosas conversaciones ara lograr or
lo menos acuerdos econ"micos suranacionales; los hay tanto en el mbito
franc"fono como en _frica central y del -ste en las antiguas zonas inglesa y
belga. La enumeraci"n de sus denominaciones oficiales y de sus miembros
no tendr'a ning+n #6%,& sentido incluso como contribuci"n a un atlas, or un lado
orque su comosici"n var'a continuamente or las entradas y salidas y or otro
orque eque!as rencillas nacionales obstaculizan la realizaci"n de la unidad
econ"mica y aduanera. Lo que la mayor'a de los miembros art'cies tienen
hasta ahora en com+n es, en alabras de Le Gonde, la falta de estabilidad
ol'tica y la inseguridad econ"mica. 5ara suerar los roblemas sociales y
econ"micos de _frica hay que hallar nuevas f"rmulas; de ning+n modo sirve ya el
esquema federal convencional.
%>1
-n Latinoam*rica ni siquiera la /lianza ara el 5rogreso, ausiciada or los
-stados ?nidos, ha aortado un acercamiento econ"mico y mucho menos
ol'tico de sus miembros. :ierto es que en :entroam*rica los esfuerzos
realizados desde hace a!os abocaron a un acuerdo sobre un mercado com+n,
ero su ra.is ermanece todav'a en el ael, uesto que la econom'a agraria
sin industrializaci"n de los -stados miembros es oco aroiada ara
intercambios de mercanc'as y el oder de comra de las oblaciones es muy
reducido. -n febrero de 0@8> se concluy" un tratado entre los -stados andinos
de Kolivia, :hile, -cuador, 5er+ y Menezuela sobre la creaci"n de una Indean
'eelo6ment Corporation, que deb'a fomentar la integraci"n econ"mica de los
C3
Cfr. '. A. 6$ER(DAN, DMro) ,?e Medera,io+ of 5ala@a ,o 5ala@-iaE, 7*9, N. M., 14 (192.!, pAg. .4 @ --
C9
6i+ duda algu+a 6i+gapur e-,a9a i+frarrepre-e+,ada e+ el 7arla)e+,o *o)F+ de %ualaO'u)pur0
au+Hue la rup,ura ,uvo o,ra- *au-a- -u)a)e+,e *o)pleNa-. 'a -epara*i1+ i)pidi1 HuiIA- a a)9a-
par,e- u+ gra+ fu,uro diplo)A,i*o0 vid, el revelador ar,<*ulo de M(ERRE M(6T(^, D'a rup,ure e+,re 6i+gapour
e, la 5ala@-ieE, e+ 9evue Iranfaise de Science Politiue, Q:(( (192C!, pAg. /C @ --
30
Cfr. C'A8DE E5ER6ON 4E'C$, Dream of =nity, Pan+5fricanism and =nification in Pest 5frica, (,?a*a, N.
Y., 1922. E+ Der Spiegel, /0 (1923!, pAg. 143, vie+e u+a F,il rela*i1+ de lo- a*,uale- *o+ve+io-
Karl Loewenstein
a'ses articiantes. Sin embargo, el tratado no ha sido ratificado todav'a or
los -stados individuales. La ?ni"n 5anamericana :Fffice of Imerican (tates;, a la
que ertenecen tambi*n, adems de los a'ses latinoamericanos, Hamaica,
Arinidad y Aobago, y sin embargo no ertenece :anad, no es una verdadera
uni"n federal, sino tan s"lo un instrumento de hegemon'a de los -stados ?nidos.
Aamoco en el mundo rabe se ha llegado a ning+n acuerdo interestatal. La
uni"n coyuntural formada entre -gito y Siria como Ee+blica _rabe ?nida se
romi" en 0@80. Lo que los a'ses rabes tienen en com+n, cuando no se estn
eleando directamente ;como -gito y /rabia Saudita sobre el Oemen;, es tan
s"lo el odio contra Csrael, or el que tuvieron que agar tan alto recio con la
derrota de la guerra relmago de 0@8=, sin que la unificaci"n haya avanzado
ni un solo aso.
O, finalmente, el sue!o de la -uroa unida. 9oy como siemre -uroa
occidental se comone del club de los seis ba)o liderazgo franc*s, y de la ms
amlia zona de libre cambio ba)o liderazgo ingl*s. Jracias a la roseridad
general, la comunidad econ"mica de los seis ha odido consolidarse en los
+ltimos diez a!os hasta el unto de que desde el 0 de )ulio de 0@8> e.iste entre
ellos una uni"n aduanera. Lo que tiene en el me)or de los casos un valor
simb"lico, en la medida en que los imuestos son elevados en la frontera de
modo que las mercanc'as #6%6& imortadas no sean ms baratas que las
nacionales. 5ero los intentos ;si es que han e.istido alguna vez; ara que de
all' surgiera una comunidad ol'tica han languidecido. 5recisamente orque
econ"micamente les va tan bien a los ueblos de los seis, no tienen valor ara
lanzarse al terreno desconocido de una uni"n ol'tica y creen tambi*n no tener
necesidad de ello. (uien sea sincero reconocer que en modo alguno hay que
atribuir esto e.clusivamente a la filosof'a ol'tica del )efe de -stado franc*s, cuya
etulancia gala refiere la uni%n des patries a una verdadera uni"n. O bien
udiera ser que su negativa a acetar a Cnglaterra en la uni"n econ"mica haya
debilitado ms a -uroa que lo hubiera hecho su entrada. -l Fercado :om+n
-uroeo necesita una mar tranquila ara navegar felizmente. Las tormentas que
sur)an ;y no odrn faltar; ueden hacerle naufragar en los escollos del
ego'smo nacional.
2NA/ DC2/L
-l recedente reaso de los datos acumulados desde la rimera edici"n de la
)eora de la constituci%n da ocasi"n ara dos observaciones. 5rimero: muestra
que las bases te"rico7constitucionales trazadas hace un decenio no se han
difuminado y menos a+n borrado. 5or el contrario, se han robustecido
visiblemente. -l libro, que intencionadamente se ha aferrado al m*todo anal'tico7
institucional brindado or el ob)eto, debe conservar, ues, or largo tiemo su
valor como s'ntesis de los roblemas estructurales )ur'dico7constitucionales de la
mitad del siglo LL, a esar de los cambios aislados que se roduzcan.
Segundo y rincial: el sistema ol'tico de la democracia constitucional en sus
distintos tios se ha fortalecido all' donde se ha uesto en rctica. 5ero la
eseranza que hemos albergado desde hace una generaci"n, aro.imadamente
Karl Loewenstein
desde el fin de la +ltima guerra mundial, de que se e.tienda y finalmente someta a
todo el globo, no se ha cumlido. 5or el contrario, la democracia constitucional
est a la defensiva en todas artes frente a la e.ansi"n del dominio autoritario.
Mivimos en una *oca rofundamente revolucionaria y ser ;seguramente
durante un futuro de duraci"n imrevisible; una *oca de tiran'as ileg'timas en
su establecimiento y arbitrarias en su ra.is, frente a las que una resistencia
democrtica es imotente uesto que oseen el monoolio de la coacci"n militar.
-s una categor'a en la tiolog'a de las formas de dominio que el gran soci"logo
Fa. Veber no hab'a revisto.
%>0
#6%8&
/ esar de esto no e.iste motivo ara )uzgar de manera esimista las
ersectivas del -stado constitucional, ob)eto de una teor'a de la constituci"n. La
e.eriencia hist"rica ense!a que la democracia constitucional s"lo tiene
oortunidad de triunfar en aquellos -stados cuyas masas han alcanzado un
determinado nivel de vida y de educaci"n, que les ermiten areciar el valor del
autogobierno y mane)ar las t*cnicas ara su realizaci"n. Si el mbito del
gobierno constitucional se aml'a y c"mo, deende de que tambi*n otros
a'ses, adems de las democracias establecidas desde antiguo, alcancen ese
nivel imrescindible de seguridad econ"mica y cultura general. -n un mundo en
el que coe.isten -stados ricos y obres a *stos les tienta la retensi"n de
.acortar el camino hacia arriba or medio de una tiran'a que, dado el estado
de cosas, no uede traer ni bienestar ni educaci"n. /s' ues, la e.ansi"n de
la democracia es una cuesti"n fundamentalmente econ"mica y cultural. ?n d'a
;que uede estar a+n le)ano; se habr logrado una nivelaci"n entre los ueblos
adelantados y atrasados. 5or consiguiente la 3teor'a de la constituci"n4 de
ma!ana no debe en modo alguno ser una labor historiogrfica, sino un ob)etivo de
la realidad ol'tica #6%=&
K/EL LN-V-2SA-C2
/mherst, Fassachussets
0 de diciembre de 0@8>
31
%AR' 'OE4EN6TE(N, %a) Pe!ers staatspolitische 5uffassungen in der Sicht unserer SE0T,
Mra+kfur,b5ai+, 192., pAg. 3. @ --

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