A FASE PR-PROCESSUAL NA TUTELA REPRESSIVA DA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Gustavo Senna
Promotor de Justia/ES
Mestre em Direito em Garantias Fundamentais
Professor da FDV e da Escola Superior do Ministrio Pblico/ES
e-mail !miranda"mpes#!o$#br
1. INTRODUO: A TUTELA DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA COMO
GARANTIA PARA EFETIVAO DOS DIRETOS FUNDAMENTAIS
% &onstitui'o Federal de ()**+ em di$ersas passa!ens+ e,i!e dos a!entes e ser$idores
pblicos -ue obser$em a probidade administrati$a no e,erc.cio de seus mandatos+ car!os+
empre!os ou fun/es pblicas#
0al preocupa'o em rela'o ao atuar do a!ente pblico 1em sentido amplo2 e,tremamente
lou$3$el e necess3ria+ pois fundamental para a manuten'o do Estado Democr3tico de
Direito+ -ue de$e atuar na busca do bem-estar social do po$o+ eis -ue do po$o -ue emana
o poder+ do -ue se conclui -ue em seu pro$eito pr4prio -ue esse poder de$er3 ser
e,ercido
(
+ 5amais podendo o a!ente pblico+ o administrador+ atuar buscando satisfa6er seus
interesses particulares#
7ealmente+ sendo compreendida a %dministra'o Pblica como a ati$idade do Estado -ue
!ere ne!4cios de terceiros+ da coleti$idade+ a n'o obser$8ncia da probidade administrati$a
confi!ura patente $iola'o a $3rios princ.pios+ dentre os -uais se destacam dois dos
princ.pios fundamentais do direito administrati$o (2 da supremacia do interesse pblico
sobre o pri$ado9 e :2 da indisponibilidade+ pela %dministra'o+ dos interesses pblicos
:
+
uma $e6 -ue se estaria+ a um s4 tempo+ in$ertendo a ordem do postulado de -ue o interesse
da coleti$idade de$e pre$alecer sobre o do particular+ bem como de -ue os interesses da
(
&f# ME;;<+ &elso %nt=nio >andeira# Curso de Direio Ad!i"isr#i$o# (?# ed# S'o Paulo Mal@eiros+
:AAB+ p# C:#
:
Desse sentido+ obser$a &elso %nt=nio >andeira de Mello ETodo o sistema de Direito Administrativo, a
nosso ver, se constri sobre os mencionados princpios da supremacia do interesse pblico sobre o
particular e indisponibilidade do interesse pblico pela AdministraoF 1<b# cit#+ p# B*2#
(
coleti$idade+ -ue s'o de nature6a pblica
G
+ En'o se encontram H li$re disposi'o de -uem
-uer -ue se5a+ por inapropri3$eisF#
B

De fato+ a probidade administrati$a de$e informar toda atua'o da %dministra'o Pblica+
confi!urando re-uisito imprescind.$el para os a!entes pblicos+ sendo a sua obser$8ncia
fundamental para a efeti$a'o das presta/es sociais+ para o atendimento das necessidades
b3sicas da popula'o+ do -ue se conclui -ue a probidade administrati$a um importante
canal de concreti6a'o dos princ.pios -ue re!em a boa %dministra'o Pblica# Da. por-ue
se pode afirmar -ue uma %dministra'o Pblica proba e @onesta confi!ura
in-uestiona$elmente um direito pblico sub5eti$o de todos#
Justamente por essa ra6'o -ue a &onstitui'o Federal informada de re!ras e !arantias
-ue se relacionam com o princ.pio da probidade administrati$a I -ue podem ser
denominadas de normas constitucionais da probidade -+ podendo ser lembradas+ dentre
outras+ as se!uintes art# JK+ inciso ;LVMMM+ -ue cuida do abuso de poder9 art# JK+ inciso
;LML+ -ue asse!ura o direito ao mandado de se!urana contra ato ile!al ou abusi$o9 art# JK+
;LLMMM+ -ue possibilita+ por -ual-uer cidad'o+ o a5ui6amento de a'o popular para
desconstitui'o de ato lesi$o H moralidade9 o art# G?+ N BK+ re!ra pela -ual se pre$O a
puni'o pela pr3tica de atos de improbidade administrati$a9 o art# ?:+ N :K+ -ue possibilita a
susta'o+ pelo &on!resso Dacional+ $ia pro$oca'o de seu 4r!'o au,iliar de contas+ de
despesas ofensi$as H moral administrati$a9 o art# (:)+ inc MMM+ -ue le!itima o Ministrio
Pblico+ por meio de a'o ci$il pblica+ para coibir atos lesi$os ao patrim=nio pblico etc#
%ssim+ embora n'o se5a tarefa f3cil conceituar probidade administrati$a+ @a$endo inclusi$e
entendimento de parte consider3$el da doutrina de -ue se trata de conceito abran!ido pela
moralidade administrati$a
J
+ entendemos -ue seu si!nificado pode ser e,tra.do da
G
Mais adiante+ -uando tratarmos dos interesses difusos+ ser3 aprofundando o tema relacionado ao interesse
pblico+ especialmente no -ue tan!e H distin'o entre interesse pblico prim3rio e secund3rio#
B
&f# ME;;<+ &elso %nt=nio >andeira# <b# cit#+ p# CB#
J
Desse sentido+ obser$a Pallace Pai$a Martins Jnior 1Pro%id#de Ad!i"isr#i$## S'o Paulo Sarai$a+
:AA(+ p# ))2 EA adoo do princpio da probidade administrativa no ordenamento jurdico valoriza a
implementao prtica do princpio da moralidade administrativa, conferindo ao, ao !stado, ao povo,
enfim, um direito pblico subjetivo a uma Administrao "blica proba e #onesta $e a ter a%entes pblicos
com essas mesmas &ualidades', atrav(s de meios e instrumentos preventivos e repressivos $ou
sancionadores' da improbidade administrativa) * princpio da probidade administrativa colabora para o
direito administrativo na diminuio da insindicabilidade do ato administrativo discricionrio, para o
estabelecimento de uma Administrao "blica mais eficiente, na medida em &ue se diri%e consecuo da
noo de bem e mel#or administrar $da escol#a dos meios mais ade&uados, coerentes e proporcionais para a
satisfao de seus fins e alcance do interesse pblico'F#
:
&onstitui'o Federal e da pr4pria ;ei nK# *#B:)/()):# %li3s+ o diploma por ltimo citado
considera como sendo ato de improbidade administrati$a at mesmo a $iola'o aos
princ.pios
C
-ue re!em a %dministra'o Pblica+ como os princ.pios da le!alidade+
moralidade+ impessoalidade+ publicidade e eficiOncia 1art# G?+ caput+ da &onstitui'o
Federal2#
Dessa forma+ a probidade administrati$a pode ser conceituada como o a!ir do a!ente
pblico+ no e,erc.cio do mandato+ car!o+ empre!o ou fun'o pblica+ com @onestidade e
com respeito aos princ.pios -ue re!em a boa %dministra'o Pblica# D'o somente em
rela'o aos princ.pios pre$istos no art# G?+ caput+ da &onstitui'o Federal+ mas+ tambm+
a-ueles e,plicitados em outros dispositi$os constitucionais ou at mesmo impl.citos+ desde
-ue decorrentes dos princ.pios pre$istos no mencionado arti!o ou ent'o de implica/es do
pr4prio Estado de Direito#
?
;o!o+ em bre$es pala$ras+ a!ir com probidade administrati$a o e,erc.cio de -ual-uer
fun'o pblica com @onestidade+ moralidade e eficiOncia+ abstendo-se+ portanto+ do abuso
das prerro!ati$as inerentes ao mandato+ car!o+ empre!o ou fun'o pblica para an!ariar
$anta!em il.cita 1econ=mica ou n'o2+ para si ou para outrem+ bem como de praticar
condutas imprudentes !ra$es -ue comprometam o bom funcionamento da administra'o#
Portanto+ o de$er de probidade n'o decorre t'o-somente do princ.pio da moralidade
*
como
ad$o!am al!uns autores9 mais do -ue isso+ decorre de um princ.pio maior o da Eboa !est'o
administrati$aF+ e+ dessa forma+ en!lobando todos os outros princ.pios consa!rados ou n'o
na &onstitui'o Federal+ os -uais acabam orientando a atua'o do administrador pblico
)
#
C
&f# art# (( da ;ei nK# *#B:)/()):#
?
&f# ME;;<+ &elso %nt=nio >andeira Curso de Direio Ad!i"isr#i$o+ op# cit#+ p# *C# ;embremos a-ui os
princ.pios da finalidade+ da i!ualdade+ da supremacia do interesse pblico sobre o pri$ado+ da lealdade e boa-
f administrati$a+ da moti$a'o+ da ra6oabilidade e proporcionalidade etc#
*
&omo destaca Emerson Garcia+ respons3$el com 7o!rio Pac@eco %l$es por uma das obras mais completas
sobre improbidade administrati$a E!m &ue pese ser a observ+ncia do princpio da moralidade um elemento
de vital import+ncia para a aferio da probidade, no ( ele o nico) Todos os atos dos a%entes pblicos
devem observar a normatizao e,istente, o &ue inclui toda ordem de princpios, e no apenas o princpio da
moralidade) Assim, &uando muito, ser possvel dizer &ue a probidade absorve a moralidade, mas jamais
ter sua amplitude delimitada por estaF 1I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$## :# ed# 7io de Janeiro ;umen Juris+
:AAB+ p# J:2#
)
S'o $3lidas a-ui as obser$a/es de Marino Pa66a!lini Fil@o 1Pri"'(&ios Co"siu'io"#is Re)u*#dores d#
Ad!i"isr#+,o P-%*i'## S'o Paulo %tlas+ :AAA+ p# B?2 E!,sur%e dos princpios constitucionais, e,aminados
em especial o da efici-ncia, &ue o a%ente pblico tem o dever jurdico de boa %esto administrativa
$princpio constitucional implcito', ou seja, o dever, no e,erccio de suas fun.es ao cuidar de uma situao
concreta, de aplicar a mel#or soluo le%al e (tica, mais efetiva e ade&uada para realizar a finalidade da lei)
A Administrao "blica, por isso, tem o dever jurdico de a%ir em conformidade com os princpios
G
Dessa forma+ o conceito de probidade administrati$a n'o est3 atrelado apenas ao a!ir com
@onestidade+ pois a %dministra'o Pblica tambm tem -ue atuar com eficiOncia+ n'o
tolerando atos -ue caracteri6em culpa !ra$e a comprometer os direitos da popula'o#
Por fim+ cabe obser$ar -ue esse de$er de probidade administrati$a+ conforme deflui da
&onstitui'o Federal+ n'o fica adstrito ao administrador pblico+ uma $e6 -ue a ele tambm
de$em $assala!em os membros do le!islati$o
(A
+ do 5udici3rio+ do Ministrio Pblico#
Enfim+ todos a-ueles -ue+ de al!uma forma+ e,ercem uma ati$idade pblica+ em -uais-uer
das fun/es essenciais do Estado - en!lobando administra'o direta e indireta - de$em a!ir
com probidade#
Portanto+ trata-se de um princ.pio tico -ue de$e ser obser$ado por todos os a!entes
pblicos+ se5am detentores de mandato+ car!o+ empre!o ou fun'o pblica#
Destarte+ pela import8ncia -ue ostenta para o Estado Democr3tico de Direito+ o princ.pio da
probidade administrati$a de$e ser $elado por todos+ merecendo sua inobser$8ncia I a
improbidade administrati$a - puni'o e,emplar+ -ue n'o pode se limitar H esfera penal+ pois
fundamental para a efeti$a repress'o aos atos a ele atentat4rios a utili6a'o da tutela
coleti$a por meio de a'o ci$il pblica+ mormente -uando a probidade administrati$a acaba
sendo um interesse difuso da coleti$idade#
D'o por outra ra6'o -ue a &onstitui'o Federal estabelece te,tualmente no art# G?+ N BK+ -ue
E*s atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e %radao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvelF+ comando -ue foi
re!ulamentado por meio da ;ei nK# *#B:)/()):#
0rata-se de re!ra important.ssima+ ine,istente nas constitui/es anteriores+ -ue se-uer
menciona$am a e,press'o Eimprobidade administrati$aF
((
+ o -ue acaba sendo+ a contrario
sensu+ $erdadeiro mandado do le!islador constituinte diri!ido a todos os a!entes da
or!ani6a'o pol.tica do Estado o de a!ir com probidade administrati$a+ comando do -ual
constitucionais &ue orientam e condicionam sua atuaoF#
(A
Sobre improbidade no e,erc.cio da ati$idade le!islati$a+ conferir interessante arti!o de 7o!rio Jos >ento
Soares do Dascimento I!&ro%id#de Le)is*#i$## /n Mmprobidade %dministrati$a# (A anos da ;ei D#
*#B:)/):# <r!ani6adores S%MP%M<+ Jos %drcio ;eite9 &<S0% DE0<+ Dicolao Dino de &astro9 SM;V%
FM;Q<+ D.$io de Freitas9 %DJ<S FM;Q<+ 7obrio Dunes dos# >elo Qori6onte Del 7eR+ :AA:+ p# BA)-B:?#
((
&f# 0<S7MDQ<+ 7ita# Dis'ri'io"#ried#de Ad!i"isr#i$## %'o de Mmprobidade T &ontrole
Principiol4!ico# &uritiba Juru3+ :AAB+ p# (:?#
B
n'o se pode afastar+ sob pena de !ra$e $iola'o aos direitos fundamentais da pessoa
@umana+ e de se ter uma prote'o insuficiente 1deficiente2 desses direitos#
%ssim+ a pr3tica de atos desonestos por parte do a!ente pblico+ de conduta -ue atente
contra o bom funcionamento da %dministra'o Pblica+ acaba confi!urando o oposto do
mandamento contido na &onstitui'o Federal+ caracteri6ando+ portanto+ ato de improbidade
administrati$a+ cu5o termo pro$m da e,press'o latina improbitate+ sin=nimo de
desonestidade+ @a$endo inclusi$e -uem entenda o ato de improbidade administrati$a como
uma forma de imoralidade -ualificada
(:
#
Porm+ o ato de improbidade administrati$a tambm pode ser entendido como a-uela
conduta do a!ente -ue a!e com culpa !ra$e+ com menospre6o aos de$eres do car!o e ao
patrim=nio pblico+ de forma a atin!ir a eficiOncia estatal para a presta'o das obri!a/es
sociais -ue tem com o po$o+ o -ue + inclusi$e+ reforado pelo art# (( da ;ei nK#
*#B:)/()):+ -ue pre$O como ato de improbidade administrati$a at mesmo a $iola'o de
princ.pios -ue re!em a boa %dministra'o Pblica#
(G

U in-uestion3$el -ue os atos de improbidade administrati$a+ especialmente a-ueles -ue
confi!uram sua face mais per$ersa 1a corrup'o2+ representam um cancro -ue corr4i a
%dministra'o Pblica+ a credibilidade das institui/es# %ssim+ pelo seu efeito per$erso a
afetar a $ida da sociedade+ causando descrdito e re$olta contra a classe diri!ente em !eral+
acaba por minar os princ.pios basilares -ue estruturam o Estado Democr3tico de Direito#
(:
SM;V%+ Jos %fonso da# Curso de Direio Co"siu'io"#* Posii$o+ :B ed# S'o Paulo Mal@eiros+ :AAJ+ p#
CC)# &onforme salienta o renomado constitucionalista EA probidade administrativa ( uma forma de
moralidade administrativa &ue mereceu considerao especial da 0onstituio, &ue pune o mprobo com a
suspenso de direitos polticos $art) 12, 3 45') A probidade administrativa consiste no dever de o 6funcionrio
servir a Administrao com #onestidade, procedendo no e,erccio das suas fun.es, sem aproveitar os
poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a &uem &ueira favorecer7) *
desrespeito a esse dever ( &ue caracteriza a improbidade administrativa) 0uida8se de uma imoralidade
&ualificada) A improbidade administrativa ( uma imoralidade &ualificada pelo dano ao errio e
correspondente vanta%em ao mprobo ou a outremF 1ibid+ p# CC)2#
(G
Desse sentido+ obser$a com acerto 7ita 0ourin@o 1op# cit#+ p# (:C-(:?2 Eo nosso entender, tendo a 9ei
:)4;<=<;, considerado como ato de improbidade administrativa a mera violao aos princpios &ue re%em a
Administrao "blica, devem ser buscadas novas perspectivas para a compreenso da improbidade
administrativa, &ue devero ir al(m da violao ao princpio da probidade, compreendido por muitos como
especificao do princpio da moralidade administrativa) Assim, a improbidade vista atrav(s do nosso
ordenamento jurdico atual, abran%e no somente aspectos morais, mas tamb(m os componentes dos demais
princpios &ue re%em a Administrao "blica) 0om efeito, mprobo no ( s o a%ente desonesto, &ue serve
da Administrao "blica para an%ariar ou distribuir vanta%ens em detrimento do interesse pblico, mas
tamb(m a&uele &ue atua com menosprezo aos deveres do car%o e aos valores, direitos e bens &ue l#e so
confiados) >eria, tamb(m, a&uele &ue demonstra inefici-ncia intolervel para o e,erccio de suas fun.esF#
J
D'o se du$ida -ue a ausOncia de probidade dos a!entes pblicos forte indicati$o de
conduta desonesta+ materiali6ada principalmente por atos de corrup'o+ -ue confi!ura
$erdadeiro atentado aos direitos fundamentais
(B
#
7ealmente+ na atualidade n'o @3 como ne!ar a li!a'o entre corrup'o e improbidade
administrati$a
(J
+ uma $e6 -ue essa re$ela na essOncia a pr3tica de atos de desonestidade#
Porm+ como 53 destacado+ podemos e,trair da &onstitui'o Federal e da pr4pria ;ei nK#
*#B:)/()): -ue a improbidade $ai mais alm+ pois s'o caracteri6adores de tais atos n'o s4
condutas dolosas+ mas tambm culposas+ sendo essa conclus'o fundamental para -ue n'o se
ten@a uma prote'o deficiente da probidade+ conse-uentemente+ dos interesses da
coleti$idade#
.. A LEI N/.0.1.232. COMO INTEGRANTE DA 4URISDIO CIVIL COLETIVA
Diante ao -ue 53 foi desen$ol$ido+ especialmente -uando se conclui -ue a tutela da
probidade administrati$a confi!ura um interesse difuso+ podemos afirmar -ue a ;ei nK#
*#B:)/()): mais um dos diplomas le!ais inte!rantes da denominada 5urisdi'o ci$il
(B
&omo obser$a+ com acerto+ Joa-u.n Gon63les+ E9a corrupcin, como # &uedado dic#o ms arriba, supone
un atentado a los derec#os fundamentales, sin%ularmente en lo concerniente a la i%ualdad) 9a corrupcin es
una forma de apropriacin ilcita de informacin perteneciente a la sociedad, &ue es utilizada en beneficio de
unos poos, provocando la violacin de las re%las jurdicas ? la discriminacin de terceros) 9a corrupcin
pervierte el reparto e&@itativo de los recursos ? acaba por destruir la confianza de los cidadanos en el
funcionamiento del sistemaF 1&orrupci4n R Justicia Democr3tica# Madrid &lamores+ :AAA+ p# (:?2# %li3s+
conforme o Pre8mbulo do Decreto nK B#B(A+ de A?#(A#:AA:+ -ue incorporou no >rasil a &on$en'o das
Da/es Snidas contra a &orrup'o+ Ea corrupo solapa a le%itimidade das institui.es pblicas e atenta
contra a sociedade, a ordem moral e a justia, bem como o desenvolvimento inte%ral dos povosF#
(J
Desse sentido+ oportuno consultar a e,posi'o de moti$os do ent'o Ministro da Justia+ por ocasi'o da
apresenta'o ao ent'o Presidente da 7epblica do pro5eto de lei -ue redundou na ;ei de Mmprobidade
%dministrati$a+ contida na Mensa!em do Poder E,ecuti$o nK# BAC+ de (B de a!osto de ())( 1Di3rio do
&on!resso Dacional de (? de a!osto de ())(+ Se'o M+ p# (B#((* a (B#(:B2+ de onde se col@eu a se!uinte
passa!em do te,to+ a re$elar a preocupa'o com dilapida'o do patrim=nio pblico por atos de corrup'o
E>abendo Aossa !,cel-ncia &ue uma das maiores mazelas &ue, infelizmente, ainda afli%em o "as, ( a prtica
desenfreada de atos de corrupo, no trato com os din#eiros pblicos V###WF# %li3s+ nos dias atuais+ uma
postura @onesta e eficiente dos a!entes pblicos parece ser uma utopia+ pois diuturnamente a popula'o
brasileira testemun@a I estarrecida - inmeros esc8ndalos de corrup'o+ passando-se uma incr.$el sensa'o de
impunidade+ de !enerali6ado despre6o tico por parte dos a!entes pblicos para com a preser$a'o da @onra e
da tradi'o dos ser$ios pblicos# <s esc8ndalos+ as tram4ias e maracutaias se sucedem de forma $erti!inosa#
&omo obser$am Mic@el Qardt e %ntonio De!ri 1Mmprio# 0rad# >erilo Var!as# ? ed# 7io de Janeiro 7ecord+
:AAJ+ p# B(G2 EAs formas pelas &uais a corrupo aparece so to numerosas &ue tentar relacion8las (
como verter o mar numa ,cara de c#F# Mnfeli6mente+ cada $e6 maior a incidOncia desse $erdadeiro
atentado aos direitos fundamentais+ -ue constitui um ine-u.$oco EassaltoF H coisa pblica por meio de pr3ticas
desonestas de a!entes pblicos+ parado,almente despidos de esp.rito pblico 1autOnticos Ecaadores de
rendasF2#
C
coleti$a+ -ue encontrou consa!ra'o no >rasil por obra do art# ((? do &4di!o de Defesa do
&onsumidor+ -ue inclui o art# :(
(C
na ;ei nK# ?#GB?/()*J+ constituindo-se no arcabouo
5ur.dico de re!ras processuais -ue formam um es-ueleto de processo ci$il coleti$o
(?
#
< ar!umento reforado pela pre$is'o contida no inciso MV do art# (K da ;ei nK ?#GB?/()*J+
ao pre$er -ue re!em-se pelas disposi/es desta lei as a/es de responsabilidade por danos
morais ou patrimoniais causados Ea &ual&uer outro interesse difuso ou coletivoF+ o -ue
compreende perfeitamente a tutela do patrim=nio pblico e+ conse-Xentemente+ da
probidade administrati$a# 7ealmente+ conforme destaca Marcelo %bel@a 7odri!ues
(*
EB
semel#ana dos incisos /, // e ///, os incisos A e A/ t-m contedo &uase didtico, uma vez
&ue bastaria a re%ra do inciso /A para dei,ar muito claro &ue as normas processuais
previstas na 9A0" se aplicam a &ual&uer interesse difuso e coletivoF+ defluindo+ ainda+ tal
interpreta'o+ do art# (:)+ inc# MMM+ da &onstitui'o Federal#
()
%ssim+ muito embora a ;ei de Mmprobidade %dministrati$a ten@a normas processuais
pr4prias+ nada impede a aplica'o subsidi3ria das re!ras 5ur.dicas do processo ci$il
coleti$o+ compreendidas na intera'o entre a ;ei de %'o &i$il Pblica e o &4di!o de
Defesa do &onsumidor+ lembrando -ue em rela'o ao ltimo diploma citado o -ue se
aplicar3 n'o s'o as normas materiais relati$as H rela'o de consumo+ mas sim suas normas
processuais+ -ue+ somadas Hs re!ras da ;ei nK# ?#GB?/()*J+ formam a Ebase fundamental do
processo civil coletivo no CrasilF
:A
#
(C
E%rt# :(# %plicam-se H defesa dos direitos e interesses difusos+ coleti$os e indi$iduais+ no -ue for cab.$el+
os dispositi$os do 0.tulo MMM da lei -ue instituiu o &4di!o de Defesa do &onsumidorF#
(?
&f# 7<D7MGSES+ Marcelo %bel@a# A+,o Ci$i* P-%*i'# e Meio A!%ie"e# : ed# S'o Paulo Forense+ :AAB+
p# (*#
(*
Mbid#+ p# GG#
()
E%rt# (:)# S'o fun/es institucionais do Ministrio Pblico 1###2 MMM I promo$er a a'o ci$il e a a'o ci$il
pblica+ para a prote'o do patrim=nio pblico e social+ do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coleti$osF#
:A
&f# DE7Y JSDM<7+ Delson# De5es# do P#ri!6"io P-%*i'o e! 4u(7o. O sise!# do &ro'esso 'o*ei$o e
o i"eresse &-%*i'o# /n Direito Processual &oleti$o# A F#7e"d# P-%*i'# e! 4u(7o# SSDDFE;D+ &arlos %ri9
>SED<+ &assio Scarpinella 1coord#2# S'o Paulo Mal@eiros+ :AAA+ p# :JB# %li3s+ acerca da aplica'o do
&4di!o de Defesa do &onsumidor+ destaca Delson DerR Junior no citado arti!o 1Mbid#+ p# :JG-:JB2 -ue E*
0di%o de Defesa do 0onsumidor ( um diploma &ue tem uma eficcia para al(m da relao de consumo, do
ponto de vista processual principalmente) * art) <D do 0di%o do 0onsumidor, diz &ue se aplicam s a.es
propostas com fundamento neste 0di%o os dispositivos da 9ei de Ao 0ivil "blica, 9ei n) 2)142=:E) "or
sua vez, o art) ;F, da 9ei de Ao 0ivil "blica, diz &ue se devem aplicar as disposi.es do Ttulo Terceiro
da lei &ue instituiu o 0di%o de Defesa do 0onsumidor, 9ei n) :)D2:=<D, s a.es coletivas de &ue trata) *ra,
este Ttulo Terceiro do 0di%o de Defesa do 0onsumidor (, justamente, o &ue re%ula a defesa do consumidor
em juzo) G o processo civil do consumidor) este sentido, o art) ;F da 9ei de Ao 0ivil "blica diz &ue se
deve aplicar o processo civil do consumidor nas a.es &ue versem sobre direitos difusos, coletivos e
individuais) *u seja, podemos aproveitar o sistema processual do 0di%o de Defesa do 0onsumidor para
?
Portanto+ o fato da ;ei nK# *#B:)/()): tambm conter normas processuais n'o impede a
aplica'o das re!ras processuais e,istentes nas ;eis nK# ?#GB?/()*J e nK# *#A?*/())A+ no -ue
for a-uela omissa+ como ocorre+ por e,emplo+ em rela'o Hs disposi/es sobre in-urito
ci$il+ competOncia+ coisa 5ul!ada+ efeitos do recurso etc# %bsurdo seria -uerer aplicar
subsidiariamente+ em primeiro lu!ar+ o &4di!o de Processo &i$il+ -ue sabidamente n'o
ade-uado para re!ular o processo ci$il coleti$o+ eis -ue se presta para o processo ci$il
indi$idual#
%demais+ no est3!io atual da realidade brasileira+ em -ue se multiplicam os atos de
corrup'o+ com !rande risco para a manuten'o do Estado Democr3tico de Direito e+
conse-uentemente+ para o efeti$o e concreto cumprimento das presta/es sociais pelo
Estado+ mais do -ue nunca se reclama da necessidade de se conferir a m3,ima efeti$idade H
;ei de Mmprobidade %dministrati$a# Da. por-ue confi!ura um dos mais importantes
camin@os para essa finalidade o de se entender a tutela da probidade administrati$a como
inte!rante da denominada 5urisdi'o ci$il coleti$a+ $e6 -ue assim poder'o ser apro$eitados+
no -ue couber+ n'o s4 os mecanismos le!ais 53 e,istentes em nosso ordenamento 5ur.dico+
mas+ tambm+ toda a constru'o doutrin3ria e 5urisprudencial 53 produ6idos sobre o tema#
:(
aplic8la a toda e &ual&uer ao coletiva lato sensu &ue esteja prevista no sistema do Direito "ositivo
CrasileiroF# %p4s+ arremata a autor E"or esta razo ( &ue ( perfeitamente possvel ale%ar8se o 0di%o do
0onsumidor numa ao ambiental, numa ao trabal#ista do meio ambiente do trabal#o e de improbidade
administrativa, por e,emplo) essas a.es o &ue se aplica do 0di%o do 0onsumidor ( a parte processual e
no o direito material do consumidor) !videntemente &ue o 0di%o do 0onsumidor, no &ue tan%e ao direito
material, no se aplica s a.es de improbidade administrativa) Has em relao a aspectos processuais sua
aplicao ( plena) !ste ttulo ( uma disposio processual &ue re%ulamenta a ao coletiva e no apenas a
ao coletiva do consumidor) Tal diploma no tem essa dimenso diminutiva, mas sim uma abran%-ncia
muito maior do &ue poderia, primeira vista, parecerF 1Mbid#+ p# :JB2#
:(
Desse sentido+ obser$a 7o!rio Pac@eco %l$es 1op# cit#+ p# J??2 -ue EA caracterizao da tutela do
patrimInio pblico como direito difuso nos permite aplicar no s toda a slida base terica j produzida,
no Crasil e fora dele, sobre o tema mas tamb(m, e sobretudo, os instrumentos le%ais j e,istentes em nosso
ordenamento) essa lin#a, a par da aplicabilidade das normas previstas na 9ei de /mprobidade
Administrativa $9ei nJ :)4;<=<;', tem8se como possvel a incid-ncia da 9ei da Ao 0ivil "blica $9ei nJ
2)142=:E', da 9ei da Ao "opular $9ei nJ 4)2F2=KE' e do prprio 0D0 $9ei nJ :)D2:=<D', isto, evidentemente,
sem contar com a subsidiria possibilidade de aplicao do 0"0 e do prprio 0"", este ltimo
principalmente no captulo referente ao in&u(rito civilF# < autor citado ainda tra6 H cola'o em nota de
rodap 1p# J??2 posi'o do S0J sobre o tema+ destacando o 5ul!amento ocorrido no 5ul!amento pela (Z 0urma
do 7esp# nK BA(#)CB/7<+ tendo como 7elator o Min# ;ui6 Fu,+ Eo &ual, aps afirmar &ue a atual
0onstituio Lederal 6))) criou um microsistema de tutela de interesses difusos referentes probidade da
administrao pblica, nele encartando8se a Ao "opular, a Ao 0ivil "blica e o Handado de >e%urana
0oletivo7, assevera &ue 6A moralidade administrativa e seus desvios, com conse&@-ncias patrimoniais para o
errio, en&uadram8se na cate%oria dos interesses difusos, #abilitando o Hinist(rio "blico a demandar em
juzo acerca dos mesmos[F#
*
Dessa forma+ pela rele$8ncia social -ue representa o combate H improbidade administrati$a+
para -ue se ten@am resultados reais e n'o meramente formais+ fundamental -ue seu
processo se5a informado pelo princ.pio da m3,ima efeti$idade do processo coleti$o
::
+
$alendo-se de todos os instrumentos e,istentes e necess3rios para !arantir sua efeti$idade#
%li3s+ nesse passo+ s'o oportunas as obser$a/es de Jos Marcelo Mene6es Vi!liar+ -ue ao
discorrer sobre o elemento da EtendOncia H transi'o ou muta'o no tempo e no espaoF+
citado por 7odolfo &amar!o Mancuso como sendo um dos -uatro -ue inte!ram o conceito
de interesse difuso+ e,plicando -ue tal elemento depende dos $alores dominantes no
momento e local de sua preser$a'o+ asse$era
V###W fora do aspecto temporal+ lembremos ainda -ue o con!ressista-constituinte de ()**+
de forma absolutamente cristalina+ determinou -ue o patrim=nio pblico fosse tambm
defendido pela c@amada a'o ci$il pblica# Por -ue\ Por -ue no nosso pa.s a defesa do
patrim=nio pblico um imperati$o atribuir instrumentos processuais $ariados para sua
preser$a'o+ ampliar o rol dos le!itimados+ mostrou-se entre n4s 1portanto uma
particularidade local+ -ue pode at n'o ocorrer em outras na/es2 essencial#
:G

%ssim sendo+ a a'o a ser utili6ada para a tutela da probidade administrati$a $iolada por
al!um ato pre$isto na ;ei nK *#B:)/()): poder3 perfeitamente ser intitulada como a'o ci$il
pblica+ $e6 -ue+ n'o obstante Hs cr.ticas corretamente feitas pela doutrina em $ista de sua
impropriedade tcnica+ e,press'o consa!rada na le!isla'o brasileira - inclusi$e na
&onstitui'o Federal - e na pra,e forense 1mel@or seria falar-se em a'o coleti$a2#
E essa a'o coleti$a+ -uando mane5ada pelo Ministrio Pblico+ em !eral calada em
elementos col@idos numa fase pr-processual+ -ue o in-urito ci$il+ importante
instrumento para -ue se bus-ue efeti$idade na tutela repressi$a da improbidade
administrati$a+ bem como para -ue n'o se banali6e a ;ei nK# *#B:)/):+ com demandas
irra6o3$eis e infundadas#
%ssim+ oportuno tecer al!umas considera/es sobre o in-urito ci$il# &ompreender seus
fundamentos+ seus ob5eti$os+ seu desen$ol$imento# U o -ue ser3 abordado adiante+
lo!icamente sem a pretens'o de es!otar o tema+ mas apenas fomentar o debate e a refle,'o#
::
Sobre tal princ.pio conferir %;MEMD%+ Gre!4rio %ssa!ra# Direio Pro'essu#* Co*ei$o Br#si*eiro. U!
"o$o r#!o do direio &ro'essu#*# S'o Paulo Sarai$a+ :AAG+ p# J?C#
:G
VMG;M%7+ Jos Marcelo Mene6es# Tue*# 4urisdi'io"#* Co*ei$## S'o Paulo %tlas+ ())*+ p# ?(#
)
8. A INVESTIGAO DOS ATOS DE IMPROBIDADE PELO MINIST9RIO
P:BLICO: O IN;U9RITO CIVIL
Sendo a a'o de improbidade+ conforme obser$ado+ uma espcie de tutela coleti$a+ o
Ministrio Pblico poder3 se $aler de in-urito ci$il para in$esti!a'o de atos de
improbidade administrati$a# &om efeito+ muito embora n'o @a5a pre$is'o na ;ei nK#
*#B:)/): do in-urito ci$il
:B
+ por ter @a$ido $eto no pro5eto ori!inal
:J
+ ine!3$el a
possibilidade de sua utili6a'o pelo Ministrio Pblico+ primeiro em face de autori6a'o
e,pressa na &onstitui'o Federal 1art# (:)+ MMM2+ se!undo pela pr4pria aplica'o da re!ra
pre$ista nos arts# (K+ inc# MV+ JK e *K da ;ei nK# ?#GB?/*J+ -ue+ como 53 $isto a e,aust'o+
inteiramente aplic3$el para os processos coleti$os de improbidade administrati$a#
%demais+ as ;eis nK# ?J/)G 1arts# CK+ VMM+ :J+ MV e :C+ incs# M a MMM2 e nK# *#C:J/)G 1art# :C+
inc# MV+ b2+ respecti$amente+ ;ei <r!8nica do Ministrio Pblico da Sni'o e ;ei <r!8nica
Dacional do Ministrio Pblico+ tambm representam suportes le!ais para le!itimar a
:B
Pedro da Sil$a Dinamarco 1A+,o Ci$i* P-%*i'## S'o Paulo Sarai$a+ :AA(+ p# :GC2+ com ra6'o+ critica a
e,press'o Ein-urito ci$il pblicoF utili6ada por al!uns+ adu6indo o se!uinte E/nicialmente, ( errInea a
e,presso 6in&u(rito civil pblico7, pois ine,iste in&u(rito civil privado) M a palavra 6pblica7 acompan#a
6ao civil7 tem utilidade para distin%ui8la da ao penal pblica e foi utilizada para desi%nar &ue a
iniciativa %eralmente no ( privadaF# &orreta a obser$a'o do autor+ pois sendo o in-urito ci$il instrumento
e,clusi$o do Ministrio Pblico a e,press'o EpblicoF acaba sendo um pleonasmo desnecess3rio+ pois
bastaria $aler-se do termo Ein-urito ci$ilF para -ue se diferencia-se do con@ecido in-urito policial# Do
mesmo sentido+ fa6endo cr.tica H e,press'o+ conferir M%]]M;;M+ Qu!o Di!ro# O I"<u=rio Ci$i*. S'o
Paulo Sarai$a+ ()))+ p# B?-B*#
:J
&omo destaca Pallace Pai$a Martins Jnior 1Probidade %dministrati$a+ B ed# S'o Paulo Sarai$a+ p# B*A-
B*(2+ Eo art) FF do "rojeto de 9ei n) F)44K=<F, apresentado pelo ento "residente Lernando 0ollor,
estaelecia &ue o Hinist(rio "blico, de ofcio, a re&uerimento de autoridade administrativa ou mediante
representao $de &ual&uer cidado', poderia promover o in&u(rito civil ou determinar a instaurao de
in&u(rito policial para apurao do enri&uecimento ilcito no e,erccio de car%o, empre%o ou funo
pblica, a fim de suejitar seu autor s san.es nele fi,adas e s penas cominadas prtica do crime
correspondenteF# Porm+ a reda'o do te,to+ ap4s mudanas feitas no Senado -ue conferiam maior clare6a ao
poder in$esti!at4rio do Ministrio Pblico+ -uando do retorno H &8mara Federal+ Efoi ostensiva e firmemente
combatida pelo Deputado elson Mobim, insurreto da atribuio da Ncompet-ncia policialescaF ao
Hinist(rio "blicoF+ o -ue le$ou H mutila'o do pro5eto+ resultando na atual reda'o do art# :: da ;ei nK#
*#B:)/): E"ara apurar &ual&uer ilcito previsto nesta 9ei, o Hinist(rio "blico, de ofcio, a re&uerimento de
autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no arti%o F4,
poder re&uisitar a instaurao de in&u(rito policial ou procedimento administrativoF#
(A
in$esti!a'o do Ministrio Pblico em rela'o aos atos de improbidade administrati$a por
meio do in-urito ci$il+ o -ue tambm 53 encontra eco na doutrina
:C
e 5urisprudOncia#
:?
<utrossim+ alm de ser pre$isto na le!isla'o $i!ente+ outros ar!umentos podem ser
lembrados para se sustentar a possibilidade de instaura'o de in-urito ci$il pelo Ministrio
Pblico para a apura'o de pr3ticas de atos de improbidade administrati$a+ como+ por
e,emplo+ para e$itar a sua banali6a'o+ a sua utili6a'o de forma abusi$a e arbitr3ria#
&om efeito+ uma a'o de improbidade+ pela !ra$idade de suas conse-uOncias+ n'o pode ser
banali6ada# %ssim+ fundamental -ue o Ministrio Pblico dispon@a de elementos m.nimos
para a propositura da futura a'o coleti$a+ o -ue poder3 I dando-se a idia+ $eremos+ de
facultati$idade - obter por meio desse important.ssimo procedimento administrati$o pr-
processual+ de car3ter in$esti!ati$o+ cu5o nico e e,clusi$o titular no nosso ordenamento
5ur.dico brasileiro 5ustamente o par&uet#
:*
%li3s+ sobre a e,clusi$idade do Ministrio Pblico para instaura'o de in-urito ci$il+
salienta Daniel %morim %ssump'o De$es
:)
-ue ela se 5ustifica em $ista do poder
in$esti!at4rio ter sido inclu.do+ pela &onstitui'o Federal+ entre as fun/es institucionais do
4r!'o+ falecendo esse poder aos outros cole!itimados+ o -ue+ de modo al!um+ -uer
si!nificar -ue os mesmos n'o poderiam buscar os elementos para o embasamento de
:C
Desse sentido+ dentre outros M%70MDS JSDM<7+ Pallace Pai$a# Pro%id#de Ad!i"isr#i$#+ op# cit#+ p#
GBG-GB*9 P%]]%G;MDM FM;Q<+ Marino+ ;ei de Mmprobidade %dministrati$a &omentada+ op# cit#+ p# (?B9
%;VES+ 7o!rio Pac@eco et al+ op# cit#+ p# J*?9 S%D0<S+ &arlos Frederico >rito dos# I!&ro%id#de
Ad!i"isr#i$#+ op# cit#+ p# (A:-(AG9 S%7MED0<+ Geor!e# I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$#+ op# cit#+ p# (J:-
(JG#
:?
Desse sentido 53 decidiu o S0J EM%DD%D< DE SEGS7%D^% I Pedido de ar-ui$amento de in-urito
ci$il instaurado pelo Ministrio Pblico I Dene!a'o do _rit I 7ecurso Especial I %le!a'o de $iola'o ao
art# (K da lei n# ?#GB?/*J I (# < campo de atua'o do Ministrio Pblico foi ampliado pela &onstitui'o de
()**+ cabendo ao par&uet a promo'o do in-urito ci$il e da a'o ci$il pblica para a prote'o do patrim=nio
pblico e social+ do meio ambiente e de outros interesses difusos e coleti$os+ sem a limita'o imposta pelo art#
(K da lei n# ?#GB?/*J# Da espcie+ alm de ser o in-urito pea meramente informati$a+ tem ele tramita'o
autori6ada pela pr4pria lei n# ?#GB?/*J I :# 7ecurso n'o con@ecidoF 1:Z 0#+ 7Esp G(#JB?-)-SP+ 7el# Min#
%mrico ;u6+ C-(A-())G+ 7S0J+ JC:C*2# Da mesma lin@a S0J+ (Z 0+ 7Esp# (JB(:* I proc# ())?#AA#?)?*?-
:/S&+ 7el# Min# ;ui6 Pereira+ 5# ((#AJ#())*+ DJ de (*#(:#())*+ p# )B#
:*
Sobre a e,clusi$idade do Ministrio Pblico para instaura'o de in-urito ci$il conferir+ dentre outros
M%]]M;;M+ Qu!o Di!ro# O I"<u=rio Ci$i*+ op# cit#+ p# B?9 VMG;M%7+ Jos Marcelo Mene6es# Tue*#
4urisdi'io"#* Co*ei$#+ op# cit#+ p# (:?#9 P7<ED^%+ ;uis 7oberto# I"<u=rio Ci$i*. Au#+,o i"$esi)#i$#
do Mi"is=rio P-%*i'o # ser$i+o d# #!&*i#+,o do #'esso > 4usi+#+ S'o Paulo 7e$ista dos 0ribunais+ :AA(+
p# GB#
:)
O I"<u=rio Ci$i* 'o!o u!# C#ue*#r Pre&#r#?ri# Pro%#?ri# >ui Oeneris+ in Processo &i$il &oleti$o+
&oordenadores 7odri!o Ma66ei e 7ita Dias Dolasco+ S'o Paulo `uartier ;atin+ :AAJ+ p# :()#
((
e$entual a'o coleti$a por meio de outros mecanismos+ como+ por e,emplo+ $alendo-se de
a'o cautelar preparat4ria probat4ria#
GA
Desta-ue-se -ue conferir e,clusi$idade ao Ministrio Pblico para a instaura'o de
in-urito ci$il e n'o atribuir o mesmo poder aos demais cole!itimados para o a5ui6amento
da a'o coleti$a n'o pode ser considerada re!ra discriminat4ria# &om efeito+ o perfil
constitucional do Ministrio Pblico+ mormente $oltando os ol@os para o art# (:? da
&onstitui'o Federal+ 5ustifica plenamente os poderes -ue l@e foram conferidos+
especialmente -uando se sabe -ue de$e o 4r!'o a!ir de forma ob5eti$a e imparcial+
diferentemente do -ue ocorre com os demais cole!itimados+ dos -uais n'o se e,i!e
imparcialidade#
%ssim+ seria temer3rio conferir aos demais cole!itimados poderes semel@antes aos do
Ministrio Pblico+ mormente -uando em al!uns casos pode @a$er certa restri'o de
direitos fundamentais+ o -ue reclama atua'o de um 4r!'o imparcial#
Desse sentido+ in-uestion3$el a rele$8ncia do in-urito ci$il para apura'o de tais atos+ ou
de -ual-uer outro interesse difuso ou coleti$o+ pois ter3 ele uma tr.plice fun'o (2
esclarecimento dos fatos9 :2 sal$a!uarda da coleti$idade9 G2 e$itar acusa/es temer3rias ou
le$ianas#
Portanto+ o Ministrio Pblico+ no e,erc.cio da a'o coleti$a por atos de improbidade
administrati$a+ de$e e$itar casos de $erdadeira Epatolo!ia 5udicialF+ nos -uais o processo
utili6ado como puni'o antecipada do a!ente+ para fins escusos+ como perse!ui'o pol.tica
ou de $erdadeira Ecaa as bru,asF+ !erando a esti!mati6a'o social e a difama'o pblica
por meio do processo#
7ealmente+ n'o de$e ser es-uecido -ue uma a'o de improbidade possui um efeito
de$astador na $ida de uma pessoa+ -uase t'o intenso -ue uma a'o penal+ embora com ela
n'o se confunda# %li3s+ o mesmo 6elo de$e tambm e,istir em rela'o aos outros direitos
difusos e coleti$os+ o -ue importa em di6er -ue de$er3 o 4r!'o condu6ir as in$esti!a/es
com necess3ria modera'o+ obser$a'o -ue n'o -uer si!nificar -ue seu uso de$e ser
moderado#
G(
GA
&f# DEVES+ Daniel %morim %ssump'o+ ibid#+ p# :GG#
G(
Desse sentido+ conforme salienta com propriedade Jos Marcelo Vi!liar EV###W o -ue de$e ser moderada a
atua'o do 4r!'o de e,ecu'o -ue o preside+ buscando ao m3,imo a preser$a'o da ima!em do in$esti!ado+
(:
Da. por-ue entendemos -ue alm de ser $alioso instrumento para coleta de pro$as a
embasar uma futura a'o coleti$a ou a celebra'o de um termo de a5uste de condutas
G:
+ a
utilidade do in-urito ci$il tambm se destina a e$itar a/es infamantes e prematuras# <
procedimento+ portanto+ ob5eti$a esclarecer o fato praticado+ e com isso res!uardando a
pr4pria sociedade+ na medida em -ue se estar3 $elando pelos seus interesses por meio de
um procedimento pr-processual+ sem abusos por parte dos 4r!'os estatais respons3$eis
pela tutela dos direitos fundamentais#
E$idente -ue tal constata'o n'o -uer si!nificar a impossibilidade de a'o coleti$a por ato
de improbidade - no plano te4rico
GG
- sem a instaura'o de in-urito ci$il+ uma $e6 -ue o
Ministrio Pblico pode ter em m'os outros elementos suficientes para a propositura da
a'o+ o -ue re$ela o seu car3ter n'o obri!at4rio+ ou se5a+ de dispensabilidade+ a e,emplo do
-ue ocorre com o seu irm'o !Omeo bi$itelino
GB
o in-urito policial
GJ
#
7ealmente+ o in-urito ci$il n'o confi!ura re-uisito indispens3$el para a propositura de
futura a'o ci$il por atos de improbidade administrati$a+ como defende+ por e,emplo+
%dilson %breu Dallari
GC
+ com o -ual n'o concordamos+ pois o Ministrio Pblico+ -uando
de posse de peas de informa'o suficientes para a propositura da a'o+ dispensar3 o
in-urito+ muito embora n'o se ne!ue a necess3ria cautela -ue de$e nortear a atua'o do
Ministrio Pblico -uando decidir adotar tal postura#
se5a pessoa f.sica ou 5ur.dicaF 1Tue*# 4urisdi'io"#* Co*ei$#+ op# cit#+ p# (:*2#
G:
&om a ressal$a da aparente impossibilidade de a5uste de condutas nas a/es de improbidade+ o -ue se
tratando adiante#
GG
Dissemos no plano te4rico por-ue in-uestion3$el -ue na pr3tica+ -uanto mais !ra$e e mais comple,o for o
ato+ maior ser3 a import8ncia do in-urito ci$il pblico -ue+ por outro lado+ poder3 ser mais facilmente
dispensado diante de atos de improbidade administrati$a de mdia ou pe-uena !ra$idade#
GB
Msso por-ue embora apresentem semel@anas o in-urito ci$il n'o se confunde com o in-urito policial+
podendo ser citado entre suas principais distin/es o fato do primeiro ser um procedimento in$esti!ati$o cu5a
titularidade e,clusi$a do Ministrio Pblico+ diferentemente do in-urito policial+ -ue apesar de ser
presidido+ $ia de re!ra+ pela autoridade policial 1dele!ado de pol.cia federal ou estadual2+ n'o e,clui a
le!itimidade de outros a!entes+ dentre os -uais o pr4prio Ministrio Pblico# 0ambm pode ser lembrado -ue
o controle em rela'o a e$entual ar-ui$amento do in-urito ci$il feito pela pr4pria institui'o+ por meio do
&onsel@o Superior do Ministrio Pblico no 8mbito estadual+ en-uanto -ue o do in-urito policial reali6ado
por de decis'o @omolo!at4ria do 5ui6 em rela'o ao re-uerimento do par&uet 1art# :* do &PP2# Sobre tais
distin/es conferir M%]]M;;M+ Qu!o Di!ro# O i"<u=rio 'i$i* e o &oder i"$esi)#?rio do Mi"is=rio
P-%*i'o+ in % %'o &i$il Pblica ap4s :A anos efeti$idade e desafios+ &oordenador Udis Milar+ S'o Paulo
7e$ista dos 0ribunais+ :AAJ+ pp# ::G-::B#
GJ
Do sentido da dispensabilidade do in-urito ci$il a e,emplo do -ue se d3 com o in-urito policial+ confira+
dentre outros VMG;M%7+ Jos Marcelo Mene6es# Tue*# 4urisdi'io"#* Co*ei$#+ op# cit#+ p# (:?#
GC
E;imita/es H %tua'o do ministrio Pblico na a'o &i$il PblicaF# I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$# @
;uesAes Po*B!i'#s e Au#is+ S'o Paulo Mal@eiros Editores+ :AA(+ pp# GB/G*#
(G
%demais+ a persistir o entendimento da imprescindibilidade do in-urito ci$il+ estaria
sacrificada a possibilidade de atua'o dos outros cole!itimados sem -ue @ou$esse a atua'o
do Ministrio Pblico+ do -ue se conclui ser sua instaura'o facultati$a+ sendo+ ali3s+ essa
uma de suas caracter.sticas
G?
+ -ue encontra inclusi$e consa!ra'o no art# (K+ par3!rafo
nico+ da 7esolu'o nK# :G
G*
+ de (? de setembro de :AA?+ do &onsel@o Dacional do
Ministrio Pblico 1&DMP2+ -ue disciplina+ Eno +mbito do Hinist(rio "blico, a
instaurao e tramitao do in&u(rito civilF#
8.1 @ I"<u=rio 'i$i* C &u%*i'id#de
0ratando-se o in-urito ci$il de uma ati$idade pr-processual+ de car3ter meramente
informati$o - como o in-urito policial -+ condu6ido por um a!ente pblico+ se pode afirmar
-ue nele de$e predominar a publicidade+ sendo esse entendimento uma conse-uOncia do art#
G?+ caput+ da &onstitui'o Federal+ estando ainda consa!rada no art# ?K
G)
+ da 7esolu'o nK#
:G/:AA? do &DMP#
Porm+ a publicidade nos in-uritos ci$is -ue $isam apurar poss.$eis atos de improbidade
administrati$a+ pela suas especificidades+ n'o ser3 necessariamente sempre ampla
1absoluta2+ como a-uela inerente aos processos 5udiciais# &om efeito+ a publicidade em tela
poder3 ser restrita+ isto + permitindo o acesso apenas ao in$esti!ado e seu ad$o!ado+ em
especial -uando e,istirem nos autos documentos si!ilosos 1como+ por e,emplo+
mo$imenta/es banc3rias e dados fiscais
BA
2# Fora isso+ nada impede uma publicidade
G?
Desse sentido+ s'o oportunas as pondera/es de Daniel %morim %ssump'o De$es+ -ue em e,celente
ensaio 1O I"<u=rio Ci$i* 'o!o u!# C#ue*#r Pre&#r#?ri# Pro%#?ri# >ui Oeneris+ op# cit#+ p# ::A2+
asse$era EA facultatividade tamb(m se encontra como caracterstica do in&u(rito civil em ri%orosamente
todas as defini.es sobre o instituto, se entendendo dispensvel a instaurao de tal procedimento para &ue
se propon#a a ao civil pblica) !sse entendimento ( certamente o nico possvel, sob pena de ser
condicionando a propositura da ao civil pblica instaurao pr(via do in&u(rito civil, e no dando
le%itimidade ao co8le%itimado propositura da ao, centralizar8se a le%itimao da ao civil pblica nas
mos do Hinist(rio "blico) >e no ( possvel a propositura da ao sem o in&u(rito, e se esse s pode ser
instaurado pelo Hinist(rio "blico, os co8le%itimados dependeriam sempre de atuao do r%o ministerial
para poder in%ressar com a competente ao civil pblica, o &ue evidentemente seria um absurdo
injustificvelF#
G*
&om altera'o adotada pela 7esolu'o nK# GJ+ de :G de maro de :AA*+ do &DMP# < referido par3!rafo
possui a se!uinte reda'o E* in&u(rito civil no ( condio de procedibilidade para o ajuizamento das
a.es a car%o do Hinist(rio "blico, nem para a realizao das demais medidas de sua atribuio prpriaF#
G)
EArt) 2J) Aplica8se ao in&u(rito civil o princpio da publicidade dos atos, com e,ceo dos casos em &ue
#aja si%ilo le%al ou em &ue a publicidade possa acarretar prejuzo s investi%a.es, casos em &ue a
decretao do si%ilo le%al dever ser motivadaF#
BA
&omo dissemos em outra oportunidade EG perfeitamente possvel a utilizao de outros instrumentos nas
investi%a.es e nos processos de improbidade administrativa, sempre &ue a 9ei nJ) :)4;<=<; e os outros
diplomas do direito processual coletivo se mostrarem insuficiente e &uando no #ouver nen#uma
(B
e,terna em rela'o Hs in$esti!a/es+ n'o podendo ser ale!ada poss.$el ofensa H intimidade+
o -ue se re$ela inade-uado para os casos de improbidade administrati$a#
&om efeito+ como obser$a Felipe Martins de %6e$edo
B(
+
!mbora a 0onstituio brasileira admita a possibilidade de restrio do princpio da
publicidade dos atos processuais, mediante previso le%al, para a defesa da intimidade
$art) EJ, inc) 9P', nem as normas constitucionais, tampouco as infraconsticionais,
trou,eram &ual&uer norma especfica referente s investi%a.es do Hinist(rio "blico
na tutela da probidade administrativa) esta rea, a e,ceo de si%ilo para a proteo
da privacidade revela8se inade&uada para a restrio do princpio constitucional da
publicidade, pois a atuao dos a%entes pblicos, sejam estes servidores ou ocupantes de
car%os polticos, e&uipara8se %esto de patrimInio al#eio, &ue no caso ( pblico,
devendo por isto todos os atos praticados nesta esfera ser de con#ecimento dos titulares
deste patrimInio, isto (, de toda sociedade) !sta caracterstica pblica da atuao dos
administradores e servidores pblicos afasta o recon#ecimento do direito privacidade
destes, no &ue se refere ao e,erccio das fun.es inerentes aos car%os pblicos por eles
ocupados) *s fundamentos para esta concluso so encontrados no prprio princpio
constitucional da publicidade, na responsabilidade pelo e,erccio de car%o ou funo
pblica, na preveno e nas restri.es aos abusos de autoridade, na preservao do
sistema democrtico, bem como nas liberdades de e,presso, de comunicao e de
imprensa#
;o!o+ perfeitamente poss.$el dar publicidade aos casos de in$esti!a'o por atos de
improbidade administrati$a para o pblico e,terno+ sendo essa uma forma de o Ministrio
Pblico prestar contas de sua atua'o perante a coleti$idade+ em especial diante dos efeitos
deletrios da pr3tica do ato .mprobo para a -ualidade de $ida da popula'o# Mas a forma de
se dar publicidade de seus atos nesses casos ser3 marcada pela necess3ria cautela e
discricionariedade por parte do presidente do in-urito ci$il+ sem estardal@aos# S'o $3lidas
incompatibilidade l%ica ou constitucional na sua aplicao) Dessa forma, em sede da tutela repressiva da
improbidade administrativa, na busca da m,ima efetividade e na vedao de proteo insuficiente da
probidade administrativa, valendo8se do poder %eral de cautela do juiz, so cabveis, por e,emplo, a
utilizao das se%uintes medidas a' &uebra de si%ilo bancrio no curso das investi%a.es, de acordo com as
re%ras previstas na 9ei 0omplementar nJ) FDE, notadamente do seu art) FJ, 3 4J, &ue possibilita tal
decretao em &ual&uer ilcito, sendo e&uivocado Q e inconstitucional Q entender &ue sua incid-ncia somente
( possvel em relao a investi%a.es e processos criminaisF 1MM7%DD%+ Gusta$o Senna# 0utela 7epressi$a
da Mmprobidade %dministrati$a Princ.pios e Microssistema# /n Estudos Sobre Mmprobidade %dministrati$a
Em Qomena!em ao Prof# J#J# &almo de Passos# <r!ani6adores %le,andre %lba!li <li$eira+ &ristiano &@a$es
e ;uciano G@i!none# 7io de Janeiro ;umen Juris+ :A(A+ p# :CC/:C?2#
B(
< poder in$esti!at4rio do Ministrio Pblico e seus limites na tutela da probidade administrati$a I
publicidade $ersus pri$acidade# Porto %le!re ;i$raria do %d$o!ado+ :A(A+ p# (CC/(C?#
(J
a-ui+ portanto+ as obser$a/es de Qu!o Di!ri Ma66ili
B:
+ -ue ad$erte -ue nesses casos de$e-
se e$itar Esensacionalismos peri%osos, bem como ter a cautela sempre necessria de
informar &ue se trata de investi%ao, e no de autores de infra.es, pois a presuno de
inoc-ncia no pode ser vista apenas sob o +n%ulo penalF#
Dessa toada+ interessante tra6er H cola'o o N :K do art# ?K+ da 7esolu'o nK# :G do &DMP+
-ue disciplina a publicidade do in-urito ci$il+ estabelecendo -ue ela+ dentre outras+
consistir3 Ena divul%ao oficial, com o e,clusivo fim de con#ecimento pblico mediante
publicao de e,tratos na imprensa oficialF 1inc# M2+ Ena prestao de informa.es ao
pblico em %eral, a crit(rio do presidente do in&u(rito civilF 1inc# MV2#
0al cuidado ainda mais saliente em certas situa/es nas -uais poss.$el in$ocar o
interesse pblico+ podendo a publicidade ampla importar em pre5u.6o para as
in$esti!a/es
BG
# E$identemente -ue nessas @ip4teses+ $ia de re!ra+ o pr4prio in$esti!ado
poder3 ter acesso aos autos do in-urito# De i!ual forma+ o ad$o!ado do in$esti!ado ter3
acesso aos autos da in$esti!a'o+ em obser$8ncia ao -ue estatui o art# ?K+ LMV+ da ;ei nK#
*#)AC/)B#
Porm+ a re!ra acima n'o -uer si!nificar -ue ser3 permitida a retirada do in-urito ci$il das
dependOncias do Ministrio Pblico pelo ad$o!ado+ pois in-uestion3$el -ue isso poder3
comprometer seriamente o resultado das in$esti!a/es
BB
# %li3s+ cabe lembrar -ue a mesma
impossibilidade de retirada e,iste para os in-uritos policiais+ o -ue pac.fico na doutrina e
5urisprudOncia+ em $ista da nature6a in-uisiti$a do citado procedimento+ a e,emplo do
in-urito ci$il+ no -ual tambm n'o @3 -ue se falar incidOncia dos princ.pios da ampla
defesa e do contradit4rio em seu sentido amplo
BJ
#
B:
O I"<u=rio Ci$i*+ ob# cit#+ p# ():+
BG
< -ue inclusi$e pode encontrar fundamento no art# (JJ+ M+ do &P&#
BB
Desse sentido+ s'o $3lidas as se!uintes obser$a/es de Felipe Martins de %6e$edo 1<b# cit#+ p# )C2 E!sse
raciocnio no ( afetado pela faculdade &ue %arante aos advo%ados ter vista dos processos judiciais ou
administrativos de &ual&uer natureza, em cartrio ou repartio competente, ou retir8los pelos prazos
le%ais $art) 2J, inc) P/A, da 9ei :)<DK=<4 Q !statuto da *rdem dos Advo%ados do Crasil', pois esta presume a
e,ist-ncia de norma le%al &ue l#es faculte ter vista dos autos fora do cartrio ou repartio, a &ual no
consta das disposi.es &ue re%ulam o in&u(rito civil) Ademais, a natureza jurdica de procedimento
in&uisitivo, e no de processo administrativo do in&u(rito civil, &ue afasta os princpios do contraditrio e da
ampla defesa em sua tramitao, tamb(m indica no ser e,i%vel a retirada de seus autos em car%a fora das
depend-ncias do Hinist(rio "blico por advo%adoF#
BJ
Desse sentido+ ali3s+ a 5urisprudOncia EA ao civil pblica est embasada no in&u(rito civil, &ue ( uma
pea meramente informativa, com tramitao pela 9ei 2)142=:E $R!sp 1F)E42)<=>", rel) Hinistro Am(rico
9uz, DMS, :)FF)F<<1, p) ;1E4K') G uma pea e,clusiva para o Hinist(rio "blico, no podendo o in&u(rito
civil ser utilizado pelos demais co8le%itimados pelo art) EJ da 9ei 2)142=:E) o # incid-ncia dos princpios
(C
;o!o+ e$entuais pedidos de retirada dos autos do in-urito ci$il das dependOncias da
Promotoria de Justia podem perfeitamente ser indeferidos pelo presidente da in$esti!a'o+
o -ue+ $ale repetir+ n'o impede o acesso aos autos pelo ad$o!ado#
Mmportante ainda destacar -ue a possibilidade de retirada n'o encontra pre$is'o na
7esolu'o nK# :G/:AA? do &DMP+ -ue disciplina apenas a possibilidade de concess'o de
$ista+ sem especificar a -uest'o da retirada do in-urito ci$il das dependOncias da
Promotoria de Justia# D'o obstante+ nada impede -ue o presidente do in-urito ci$il defira
a retirada do procedimento pelo ad$o!ado por um tempo suficiente para e$entual e,tra'o
de c4pias+ desde -ue a pro$idOncia se5a de$idamente acompan@ada por ser$idor do
Ministrio Pblico#
Do -ue se refere Hs dili!Oncias do in-urito ci$il+ o ad$o!ado do in$esti!ado poder3
acompan@ar a sua oiti$a+ bem como de testemun@as e$entualmente ol$idas no curso das
in$esti!a/es+ n'o de$endo+ porm+ ol$idar -ue est3 diante de um procedimento in-uisiti$o+
no -ual n'o poder3+ de re!ra+ formular per!untas# E$idente -ue em determinados casos o
presidente do in-urito ci$il poder3+ a seu critrio+ facultar per!untas pelo ad$o!ado do
in$esti!ado+ -uando estas se re$elarem pertinentes para o esclarecimento dos fatos#
Sma -uest'o -ue $em sendo obser$ada na pr3tica -ue - n'o raramente - al!umas
testemun@as comparecem perante o Ministrio Pblico acompan@ada de ad$o!ado# <corre
-ue+ na $erdade+ isso n'o passa de uma manobra desleal+ 53 -ue o ad$o!ado est3 ali $elando
pelos interesses do a!ente -ue praticou o ato .mprobo+ mas -ue ainda n'o foi identificado
nas in$esti!a/es# Desses casos+ a presena do ad$o!ado+ em !eral+ tem a finalidade de
constran!er as testemun@as+ em especial -uando @3 uma rela'o de subordina'o
@ier3r-uica com o futuro in$esti!ado+ criando assim embarao para as in$esti!a/es#
<correndo esse tipo de situa'o+ ressal$ada a @ip4tese de o ad$o!ado re$elar -uem
realmente est3 representando+ apresentando a respecti$a procura'o+ o presidente do
in-urito ci$il poder3 indeferir o acompan@amento da oiti$a# 0al indeferimento encontra
fundamento no simples ar!umento de -ue n'o @3 necessidade de presena de ad$o!ado
do contraditrio e da ampla defesa na fase de investi%ao do in&u(rito civil, disposio e,clusiva do
Hinist(rio "blico, &ue possui a faculdade de dispens8loF 10JESP+ JZ &8m# de Direito Pblic+ %& (G)#CC:-
J/*+ S'o Paulo+ 7el# DOs# %lberto ]$irblis+ :*-)-:AAA+ $#u#2# %inda no mesmo sentido 0JESP+ :Z &8m# de
Direito Pblico# %& :?:#))C-(/*+ Guarul@os+ 7el# DOs# Passos de Freitas+ ((-G-)?+ $#u#9 S0J+ (Z 0#+ 7Esp
(J:#BB?-MG+ 7el# Milton ;ui6 Pereira+ :*-*-:AA(+ $#u#
(?
apenas para acompan@ar a oiti$a de uma testemun@a+ o -ue n'o e,iste nem mesmo em sede
de processos 5udiciais#
8.. @ D# &ossi%i*id#de de de're#+,o do si)i*o do i"<u=rio 'i$i* C 'o"r#di?rio
D$ida e,iste em rela'o H possibilidade de ser decretado o si!ilo do in-urito ci$il# Sendo
decretado+ o si!ilo impedir3 o acesso a todos+ inclusi$e do in$esti!ado e seu ad$o!ado\
Entendemos -ue sim# &om efeito+ em al!uns casos e,cepcionais+ in$ocando-se a
predomin8ncia do interesse pblico+ ser3 poss.$el restrin!ir a publicidade em rela'o ao
in$esti!ado e seu ad$o!ado# %pesar de a e,press'o Einteresse pblicoF possuir um conceito
5ur.dico indeterminado+ como e,emplo de sua caracteri6a'o pode ser in$ocado nas
@ip4teses em -ue a publicidade pro$ocar !ra$e pre5u.6o para as in$esti!a/es+ situa'o -ue
ser3 a$aliada em cada caso concreto pelo presidente do in-urito ci$il#
Para fundamentar o si!ilo pode ser in$ocado+ por analo!ia+ tambm o art# :A do &4di!o de
Processo Penal
BC
+ medida dr3stica+ porm+ de e,trema e necess3ria utilidade em
determinadas situa/es+ em $ista do perfil dos in$esti!ados e em face das peculiaridades da
matria in$esti!ada+ em especial -uando correspondem tambm a casos !ra$es de
corrup'o# <utro ar!umento in$ocado pela doutrina para fundamentar a decreta'o do
si!ilo absoluto das in$esti!a/es encontrado no art# (JJ+ M+ do &4di!o de Processo &i$il e
no art# JK+ ;L+ da &onstitui'o Federal
B?
#
Dessa forma+ o 4r!'o de e,ecu'o do Ministrio Pblico respons3$el pela presidOncia do
in-urito ci$il de$er3 fundamentar a necessidade do si!ilo+ como pre$O o art# ?K+ caput+ da
7esolu'o nK# :G/:AA? do &DMP+ bem como estipular um pra6o ra6o3$el de sua dura'o#
Da @ip4tese+ incidir3 o princ.pio da ra6oabilidade+ notadamente fundamentado no interesse
pblico predominante# Dessas @ip4teses+ o in$esti!ado poder3 obter do 4r!'o ministerial
certid/es a respeito do andamento das in$esti!a/es#
D'o se pode+ portanto+ concordar com a-ueles -ue ad$o!am -ue a decreta'o do si!ilo
medida ile!al# &omo se $iu+ perfeitamente poss.$el sustentar sua le!alidade+ uma $e6 -ue
no in-urito ci$il n'o @3 -ue se falar na incidOncia de contradit4rio pleno e da ampla
BC
P7<ED^%+ ;uis 7oberto# I"<u=rio Ci$i*+ op# cit#+ pp# G)-BA#
B?
Do mesmo sentido DEVES+ Daniel %morim %ssump'o+ O I"<u=rio Ci$i* 'o!o u!# C#ue*#r
Pre&#r#?ri# Pro%#?ri# Sui Generis+ op# cit#+ p# :B(#
(*
defesa+ 53 -ue tal entendimento poderia descaracteri63-lo por completo
B*
# %demais+ da
essOncia das in$esti!a/es o car3ter in-uisiti$o# %ssim+ o contradit4rio poster!ado para
e$entual processo
B)
+ do contr3rio+ muitas dili!Oncias seriam frutadas#
%li3s+ nem se in$o-ue para sustentar o contr3rio+ isto + de -ue de$e ser admitido o
contradit4rio no in-urito ci$il+ o art# JK+ ;V+ da &onstitui'o Federal
JA
+ uma $e6 -ue
referida re!ra n'o autori6a o entendimento de -ue de$e ser admitido o contradit4rio e a
ampla defesa nos procedimentos in$esti!ati$os 1penal e ci$il2#
Em primeiro lu!ar+ por-ue se trata de um procedimento meramente informati$o+ de car3ter
in$esti!at4rio+ -ue+ diferentemente de processo administrati$o+ n'o tem como conse-uOncia
a aplica'o de uma san'o#
Em se!undo lu!ar+ por-ue n'o @a$endo possibilidade de san'o+ n'o @3 -ue se falar em
Eliti!antesF e EacusadosF+ pois a-ui temos apenas um su5eito -ue ob5eto de in$esti!a'o#
;o!o+ ainda -ue se defenda -ue o in-urito+ em sentido amplo+ um processo+ n'o @3 como
consider3-lo como um $erdadeiro processo de con@ecimento de cun@o condenat4rio+ $e6
-ue n'o o ob5eti$o da in$esti!a'o a condena'o do a!ente# < -ue se busca+
essencialmente+ s'o elementos para embasar o con$encimento do Ministrio Pblico em
ra6'o de poss.$el $iola'o ao direito coleti$o ou difuso+ como+ por e,emplo+ a pr3tica de
B*
Desse sentido forte a posi'o doutrin3ria+ podendo a-ui ser lembrado+ dentre outros+ os se!uintes autores
VMG;M%7+ Jos Marcelo Mene6es# Tue*# 4urisdi'io"#* Co*ei$#+ op# cit#+ p# (:*9 P7<ED^%+ ;uis 7oberto#
I"<u=rio Ci$i*+ op# cit#+ p# GJ-GC9 M%]]M;;M+ Qu!o Di!ro# O I"<u=rio Ci$i*+ op# cit#+ p# B* e ()(-()J# <
mesmo autor por ltimo citado+ em obra comemorati$a dos :A anos da ;ei nK ?#GB?/()*J+ em interessante
s.ntese acerca da nature6a do in-urito ci$il+ destaca E* in&u(rito civil no ( processo administrativo e, sim,
mero procedimentoT nele no se criam direitos nem se imp.em san.esT nele no se limitam, nem se
restrin%em, nem se cassam direitos) !m suma, no in&u(rito civil no se decidem interessesT no se aplicam
penalidadesT ele serve apenas para col#er elementos ou informa.es com o fim de formar8se a convico do
r%o do Hinist(rio "blico para eventual propositura ou no das a.es a seu car%o) Assim, no sendo um
processo &ue conten#a um fim em si mesmo, o in&u(rito civil no ( contraditrio, da mesma forma &ue no o
( o in&u(rito policial) ele no se aplica, portanto, o princpio da ampla defesa, pois nele no #,
tecnicamente, uma acusao, nem san.esF 1O i"<u=rio 'i$i* e o &oder i"$esi)#?rio do Mi"is=rio
P-%*i'o+ op# cit#+ p# :GG2# Em sentido contr3rio+ re!istramos+ dentre outras+ a posi'o de 7o!rio ;auria 0ucci+
%'o ci$il pblica falta de le!itimidade e interesse do Ministrio Pblico+ in 7e$ista dos 0ribunais+ nK ?BJ+
S'o Paulo 7e$ista dos 0ribunais+ ())?+ pp# *G/*B#
B)
Da. por-ue se poderia at defender -ue o in-urito ci$il ostenta nature6a semel@ante com a'o cautelar
preparat4ria probat4ria+ como sustenta+ de forma bastante interessante+ Daniel %morim %ssump'o De$es
1Mbid+ especialmente p# :GA e :B:-:BJ2# D'o concordamos com essa $is'o+ pois a nosso sentir o in-urito ci$il
n'o passa de um procedimento meramente administrati$o+ n'o tendo nature6a de a'o#
JA
EAos liti%antes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em %eral so asse%urados o
contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentesF#
()
atos de improbidade administrati$a+ para -ue assim+ repita-se+ n'o @a5a risco de se ter a/es
temer3rias e a$entureiras#
0ambm n'o pode ser in$ocado para o caso a Smula Vinculante nK# (B do S0F+ -ue di6
EG direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de
prova &ue, j documentados em procedimento investi%atrio realizado por r%o com
compet-ncia de polcia judiciria, di%am respeito ao e,erccio do direito de defesaF#
7eferida smula di6 respeito ao in-urito policial+ n'o tendo aplica'o para o in-urito
ci$il+ n'o sendo correto+ dessa forma+ a5ui6ar reclama'o perante o S0F para ter acesso aos
autos do in-urito ci$il sobre o -ual ten@a sido decretado si!ilo+ $alendo-se+ por analo!ia+
da smula em -uest'o#
< fundamento para restrin!ir a aplica'o da smula apenas para in$esti!a/es criminais se
5ustifica pelo fato de estar em 5o!o a liberdade da pessoa @umana+ situa'o -ue n'o ocorre
nas in$esti!a/es ci$is# Mesmo assim+ em sede criminal o acesso se limita aos atos do
in-urito 53 documentados#
Por fim+ a n'o incidOncia da Smula Vinculante nK# (B nos in-uritos ci$is foi recentemente
recon@ecida pelo S0F+ como se pode perceber pelo ac4rd'o abai,o
D!0/>U*V Trata8se de reclamao, com pedido de medida liminar, ajuizada por
9eandro > Lortes contra ato do :J "romotor de Mustia de Aitria=!> &ue indeferiu
pedido de vista dos autos do /n&u(rito 0ivil n) DD;=;DD<) "ostula o acesso ao in&u(rito
civil e o desentran#amento de documentos dele e,trados e entran#ados nos autos de
procedimento administrativo disciplinar contra ele instaurado) Aponta contrariedade ao
enunciado da >mula Ainculante n) F4) A >mula Ainculante n) F4 disp.eV NG direito do
defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova &ue, j
documentados em procedimento investi%atrio realizado por r%o com compet-ncia de
polcia judiciria, di%am respeito ao e,erccio do direito de defesaW) A referida smula
( aplicada apenas aos procedimentos administrativos de natureza penal, sendo incorreta
a sua observ+ncia em procedimentos administrativos de natureza cvel) 0ol#e8se do voto
do Hinistro 0elso de Hello $">A F8K=DL, Rel) Hin) Henezes Direito'V Nformulou8se, na
esp(cie, $)))' proposta de smula vinculante destinada a %arantir, aos Advo%ados $e, por
interm(dio destes, aos indiciados e aos r(us' o direito de acesso Q j recon#ecido em lei
Q aos autos de procedimentos penais &ue tramitem em re%ime de si%iloW) Assim, verifica8
se o desacerto do pedido ao disposto no enunciado da >mula F4) o mesmo sentido,
menciono deciso proferida na R09 n) <)K22=!>, Rel) Hin) Harco Aur(lio, DMe
:A
FK)4);DFD) Ante o e,posto, por ser incabvel esta reclamao, ne%o8l#e se%uimento
$R/=>TL, art) ;F, 3 FJ') "ubli&ue8se) Craslia, ;< de novembro de ;DFD) Hinistro
O/9HAR H!D!> Relator Documento assinado di%italmente
J(
#
Portanto+ a conclus'o ine,or3$el -ue n'o @3 contradit4rio pleno em sede de in-urito
ci$il+ o -ue+ porm+ n'o impede a incidOncia de um de seus elementos+ mais precisamente
do direito de informa'o# Vale di6er -ue o in$esti!ado tem o direito de ter ciOncia da
in$esti!a'o contra si e,istente+ como re!ra#
0oda$ia+ o entendimento acima de forma al!uma -uer si!nificar a total impossibilidade da
participa'o do in$esti!ado ou de seu patrono nas in$esti!a/es+ pois 5ul!amos -ue de$e o
4r!'o de e,ecu'o do Ministrio Pblico fran-uear ao m3,imo a referida participa'o+
posto -ue poder3 ser bastante til para uma maior efeti$idade do pr4prio in-urito ci$il+ na
medida em -ue o in$esti!ado poder3 fornecer esclarecimentos sobre os fatos apurados por
meio das suas pr4prias declara/es ou de testemun@as por ele indicadas+ de entre!a de
documentos pertinentes com o fato a ser in$esti!ado e at mesmo com a indica'o de
e$entual per.cia+ lembrando+ porm+ -ue tudo passar3 pelo cri$o da a$alia'o discricion3ria
do presidente das in$esti!a/es#
%li3s+ de se obser$ar -ue -uanto mais se permitir uma participa'o efeti$a do in$esti!ado
e seu patrono durante a tramita'o do in-urito ci$il+ maior $alor ter3 a pro$a col@ida
J:
+
alm de poder representar economia em rela'o a futuras dili!Oncias a serem reali6adas em
e$entual processo coleti$o#
Dessa forma+ n'o @a$endo pre5u.6o+ de$e o Ministrio Pblico admitir o contradit4rio+
especialmente por-ue o 4r!'o ministerial+ como destacado+ de$e condu6ir as in$esti!a/es
de forma imparcial+ em busca da defesa dos interesses sociais e indispon.$eis+ e n'o
mediante postura $in!ati$a+ como se fosse um E$in!ador pblicoF+ conforme adu6 Daniel
%morim %ssump'o De$es+ cu5a li'o $ale transcre$er
!m nosso entendimento a participao do investi%ado no in&u(rito civil, al(m de muitas
vezes au,iliar o trabal#o do Hinist(rio "blico, se no empresta ao procedimento um
J(
7cl/*BJ*+ 7elator Ministro Gilmar Mendes
J:
0rata-se de pro$a at.pica+ permitida pelo art# GG: do &4di!o de Processo &i$il+ conforme destaca Daniel
%morim %ssump'o De$es+ O I"<u=rio Ci$i* 'o!o u!# C#ue*#r Pre&#r#?ri# Pro%#?ri# Sui Generis+
op# cit#+ p# :G?#
:(
verdadeiro e efetivo contraditrio processual, ao menos d uma maior credibilidade
prova produzida) *bviamente &ue nesses casos, onde se fran&uearia ao advo%ado do
investi%ado uma ativa participao na instruo probatria, o presidente do in&u(rito
dever analisar se tal participao no atrapal#ar o andamento das investi%a.es ou
at( mesmo seu resultado) Assim ocorrendo, parece ser prefervel a produo de prova
de forma unilateral &ue a possibilidade de frustrao em sua produo) * &ue nos
parece ( &ue &uanto maior for a participao do investi%ado no in&u(rito civil, mais
pr,imo se c#e%a da aplicao do princpio do contraditrio e como resultado maiores
raz.es ter o juiz a dispensar a produo da mesma prova durante a ao civil pblica)
E1
%ssim+ at mesmo em in$esti!a/es de atos de improbidade administrati$a essa postura
ser3 poss.$el+ 53 -ue em determinados casos o pr4prio in$esti!ado poder3 ter interesse em
demonstrar a in5ustia de EdennciasF feitas contra sua pessoa+ antecipando-se em colaborar
com o esclarecimento dos fatos#
1. Co"'*us,o do i"<u=rio 'i$i*: &oss($eis &ro$idB"'i#s <ue &oder,o ser o!#d#s &e*o
Mi"is=rio P-%*i'o
Encerradas as in$esti!a/es por ato de improbidade administrati$a+ n'o @a$endo
necessidade de -ual-uer outra dili!Oncia+ em !eral+ de acordo com a ;ei nK# *B:)/):+
aparentemente o Ministrio Pblico ter3 basicamente dois camin@os (2 promo$er o
ar-ui$amento9 :2 a5ui6ar a competente a'o
JB
# D$ida sur!e acerca da possibilidade de um
outro camin@o pre$isto na 5urisdi'o ci$il coleti$a+ -ue a celebra'o de um termo de
a5uste de condutas#
1.1. Do #r<ui$#!e"o do i"<u=rio 'i$i*
Em rela'o ao ar-ui$amento+ em face de omiss'o da ;ei nK# *#B:)/()):+ de$em ser
obser$adas as re!ras do art# )K+ da ;ei nK# ?#GB?/*J+ perfeitamente aplic3$el nos casos de
improbidade administrati$a#
U curial -ue o ar-ui$amento incidir3 -uando as in$esti!a/es n'o indicarem a possibilidade
de propositura de a'o+ isto + em n'o se reunindo elementos m.nimos -ue compro$em a
JG
O I"<u=rio Ci$i* 'o!o u!# C#ue*#r Pre&#r#?ri# Pro%#?ri# >ui Oeneris+ op# cit#+ pp# :GJ-:GC#
JB
% a'o+ pelos limites do presente estudo+ n'o ser3 abordada+ restrin!indo os coment3rios para as outras
poss.$eis pro$idOncias# Sobre a a'o confira MM7%DD%+ Gusta$o Senna# < princ.pio do 5ui6 natural e sua
aplica'o na ;ei de Mmprobidade %dministrati$a# S'o Paulo 70+ :AA?+ especialmente p# :A(-:::#
::
pr3tica de atos de improbidade administrati$a# 0ambm poder3 ser moti$o para o
ar-ui$amento a nature6a do interesse+ -uando este n'o le!itima a atua'o do Ministrio
Pblico# Dessa forma+ concluindo pelo ar-ui$amento+ o presidente do in-urito+
fundamentadamente+ de$er3 formali6ar a promo'o+ encamin@ando-a para @omolo!a'o
pelo &onsel@o Superior do Ministrio Pblico 1no 8mbito estadual2+ no pra6o de G 1trOs2
dias+ conforme disciplina o art# (A+ N (K+ da 7esolu'o nK# :G/:AA?#
Por ltimo+ importante obser$ar -ue o Ministrio Pblico+ nos casos de improbidade+ n'o
possui discricionariedade para a!ir ou dei,ar de a!ir# Vale di6er+ concluindo o in-urito
ci$il pela e,istOncia de elementos indicando a pr3tica de ato de improbidade+ a a'o de
improbidade+ $ia de re!ra+ ine,or3$el+ o -ue decorre do princ.pio da obri!atoriedade#
E,atamente por isso+ parte da doutrina entende -ue @a$endo d$ida acerca da ocorrOncia do
ato de improbidade administrati$a de$e o Ministrio Pblico+ em $ista do princ.pio da
obri!atoriedade+ a5ui6ar a competente a'o+ adotando-se+ assim+ o princ.pio Ein dubio pro
societateF#
EE
Esse entendimento+ porm+ est3 lon!e de ser pac.fico+ merecendo uma
aborda!em mais detida+ o -ue faremos a se!uir#
1.1.1. %r-ui$amento e princ.pio Ein dubio pro societateF
%o -ue parece+ a corrente -ue ad$o!a a aplica'o do princ.pio in dubio pro societate em
sede de improbidade administrati$a tem por fonte posi'o amplamente aceita em sede
processual penal+ em -ue por ocasi'o do oferecimento da denncia defende-se a ado'o do
aludido princ.pio+ ou se5a+ na d$ida de$e o Ministrio Pblico denunciar+ em obser$8ncia
ao princ.pio da obri!atoriedade#
Porm+ n'o parece ser essa a posi'o mais acertada+ especialmente -uando at mesmo em
sede processual penal a doutrina moderna $em criticando a utili6a'o do c@amado princ.pio
Ein dubio pro societateF para o oferecimento da denncia+ eis -ue confi!ura pr3tica
incompat.$el com os postulados de um Estado Democr3tico de Direito+ no -ual d$ida n'o
pode autori6ar uma condena'o+ notadamente em $ista dos efeitos deletrios de um
processo penal+ do -ue decorre -ue tambm n'o se 5ustifica mais para a mo$imenta'o do
aparel@o estatal por meio de uma a'o
JC
+ principalmente -uando o Ministrio Pblico
JJ
G%7&M%+ Emerson# %;VES+ 7o!rio Pac@eco# I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$#+ op# cit#+ p# B)*#
JC
Desse sentido 7%DGE;+ Paulo# Direio Pro'essu#* Pe"#*# ?# ed# 7io de Janeiro ;umen Juris+ :AAG+ p# *G#
:G
possui plenas condi/es de reali6ar dili!Oncias in$esti!at4rias para -ue ten@a elementos
m.nimos para e,ercer a acusa'o#
%ssim+ confunde-se o m.nimo necess3rio de elementos para -ue o Ministrio Pblico possa
atuar em sede penal+ em -ue realmente n'o necessita de pro$a robusta da autoria e
materialidade do crime+ bastando a e,istOncia de pro$a m.nima+ o -ue confi!ura a 5usta
causa para a a'o penal# ;o!o+ para ser defla!rada uma a'o penal+ sob pena de ausOncia de
5usta causa+ n'o pode @a$er d$ida a respeito dos citados elementos+ sob pena de re5ei'o
da inicial+ nos termos do art# G)J do &4di!o de Processo Penal+ de$endo+ assim+ o 4r!'o
ministerial se aprofundar nas in$esti!a/es#
< mesmo racioc.nio+ mutatis mutandis+ pode ser aplicado em rela'o H acusa'o por atos de
improbidade administrati$a+ sendo inconceb.$el -ue se5a a5ui6ada uma a'o com efeitos t'o
de$astadores em @a$endo d$ida acerca da e,istOncia de elementos m.nimos da pr3tica do
ato# De fato+ mais con$eniente e c=modo remeter a d$ida para a instru'o processual do
-ue tentar aprofundar mais nas in$esti!a/es+ porm+ repita-se+ essa postura n'o
condi6ente com um Estado Democr3tico de Direito e com o princ.pio da presun'o de
inocOncia+ -ue tambm tem incidOncia em rela'o aos atos de improbidade administrati$a+
em $ista das peculiaridades de suas san/es#
%li3s+ a corroborar esse entendimento+ de$e ser a-ui lembrada a re!ra do N CK do art# (? da
;ei nK# *#B:)/()): 1reda'o dada pela MP nK# :#::J-BJ+ :AA(
J?
2+ pela -ual determinado
-ue a a'o se5a instru.da com documentos ou 5ustifica'o -ue conten@am ind.cios
suficientes da e,istOncia do ato de improbidade administrati$a+ ressal$ando a @ip4tese+
de$idamente 5ustificada+ da impossibilidade de apresenta'o de tais pro$as#
Mas n'o tudo+ pois tambm em $ista das no$as re!ras inseridas no art# (? da ;ei de
Mmprobidade %dministrati$a pela aludida Medida Pro$is4ria+ o 5ui6 s4 receber3 a inicial
J?
Entendemos re$o!adas as re!ras inseridas pela aludida medida pro$is4ria+ na lin@a do -ue defende Pallace
Pai$a Martins Jnior 1ob# cit#+ p# BGG/BBB2 EDa por &ue considerados revo%ados os 3 3 EJ a F; do art) F2 da
9ei n) :)4;<=<; implantados pelas medidas provisrias anteriores promul%ao da !menda 0onstitucional
n) 1;=DF, pois o art) ;J da emenda tem seu +mbito restrito s medidas precedentes versando sobre assuntos
no catalo%ados na relao do 3 FJ do art) K;) "ortanto, as medidas provisrias re%uladoras de mat(rias
defesas perderam a eficcia e foram revo%adas, por incompatibilidade, aps o decurso do prazo de sessenta
dias $art) K;, 3 1J') !ste entendimento ( perfil#ado por parcela da jurisprud-ncia, sem olvidar &ue a
supresso do juzo de delibao no provoca automaticamente nulidade do processo, m,ime se ine,istente
prejuzo e o objetivo do ato foi alcanado por outro meio idIneo, como a citaoF# D'o obstante+ ainda
predomina o entendimento de -ue as no$as re!ras est'o em plena $i!Oncia+ ra6'o pela -ual ser'o mantidas
referOncias em rela'o a elas no presente estudo#
:B
ap4s manifesta'o pr$ia 1contesta'o2 do ru 1N ?K2# Pode inclusi$e re5eitar de plano a a'o
1N *K2+ de onde se e,trai a conclus'o de -ue e,tremamente temer3rio adotar no ato do
a5ui6amento da a'o ci$il pblica por atos de improbidade administrati$a o denominado
princ.pio Ein dubio pro societateF#
Destarte+ de$er3 o 4r!'o de e,ecu'o do Ministrio Pblico reunir elementos id=neos para
embasar a a'o coleti$a por atos de improbidade administrati$a# E$identemente -ue n'o se
e,i!e com isso -ue e,ista uma pretens'o de ordem material ou uma situa'o concreta+
bastando a afirma'o da e,istOncia dessa pretens'o ou dessa situa'o+ amparada+ como
destacado+ em elementos id=neos#
%inda+ necess3rio destacar -ue a autonomia do direito de a'o em rela'o ao direito
material+ le$ando a ser suficiente para o e,erc.cio da a'o a afirma'o desse direito+ n'o
si!nifica total des$incula'o entre a a'o e o direito material+ 53 -ue por este afirmado -ue
o 5ul!ador de$e aferir se est'o presentes as condi/es para o re!ular e,erc.cio da a'o+
conforme se depreende da aceita'o da teoria da asser'o ou da prospettazione+ o -ue+ de
forma al!uma+ de$e ser confundido com o denominado princ.pio Ein dubio pro societateF#
Em conclus'o+ na d$ida+ entendemos ser descabida a a'o ci$il pblica por atos de
improbidade administrati$a+ sob pena de manifesta ile!alidade e abusi$idade no e,erc.cio
da a'o coleti$a+ de$endo tal pr3tica ser e$itada pelo Ministrio Pblico#
1.1... %r-ui$amento e improbidade de ba!atela
D'o se pretende com o res!uardo do princ.pio de probidade administrati$a criar uma
cultura de Eprobo-@isteriaF+ com abuso na utili6a'o de a/es coleti$as por atos de
improbidade administrati$a# &om efeito+ de$e ser e$itada a banali6a'o de mecanismo t'o
importante para tutela de interesses difusos da coleti$idade+ pois somente assim se
conse!uir3 conferir H ;ei nK# *#B:)/()): a m3,ima efeti$idade no combate aos atos
.mprobos#
%ssim+ -ue entendemos ser necess3ria uma correta interpreta'o da ;ei nK# *#B:)/()):+
mormente para uma ade-uada tipifica'o dos atos de improbidade administrati$a# E$idente
:J
-ue ao res!uardar a probidade administrati$a o le!islador preocupou-se com condutas
rele$antes do ponto de $ista social+ -ue causem conse-uOncias para o re!ular andamento da
administra'o pblica+ tendo rele$8ncia tambm no mundo fenomOnico# Enfim+ $isa a ;ei
de Mmprobidade %dministrati$a coibir e punir atos -ue denotem condutas desonestas+ ou+
at mesmo culposas+ desde -ue re$elem certa !ra$idade#
De fato+ de$e se ter cuidado com a aplica'o pura e simples de uma interpreta'o literal
J*
dos dispositi$os da lei+ mormente -uando ela+ como $isto+ tipifica como atos de
improbidade administrati$a at mesmo a $iola'o de princ.pios+ como se -uisesse di6er -ue
confi!ura ato de improbidade V###W Etoda e &ual&uer conduta atentatria le%alidade,
lealdade, imparcialidade etc) 0omo se fosse possvel e&uiparar8se coisas, valores
conceitos distintos) * resultado ( o arbtrio) !m sntese, no pode o le%islador dizer &ue
tudo ( improbidadeF#
J)
Portanto+ determinadas condutas+ pela sua insi!nific8ncia+ pela sua p.fia rele$8ncia social+
n'o podem ser consideradas como caracteri6adoras de atos de improbidade administrati$a+
por n'o indicarem a pr3tica de condutas desonestas ou de atos culposos !ra$es+ com
rele$antes refle,os para a administra'o pblica+ se5a em rela'o ao seu aspecto
patrimonial+ se5a em rela'o ao seu aspecto moral+ pois nessas @ip4teses n'o se completar3
o tipo .mprobo+ podendo a conduta do a!ente caracteri6ar+ e$entualmente+ infra'o
puramente administrati$a#
E,atamente pela e,tens'o dos tipos pre$istos na ;ei nK# *#B:)/()): -ue parcela da doutrina
defende a possibilidade de utili6a'o do princ.pio da insi!nific8ncia para promo'o de
ar-ui$amento de al!uns atos do a!ente pblico+ atos estes -ue confi!uram pe-uenos
arran@/es aos princ.pios da administra'o pblica+ $alendo-se+ ob$iamente+ das
especificidades de cada caso concreto#
J*
&onforme destaca Jos %ntonio ;isboa Dei$a 1I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$#: Esudo so%re # De!#"d#
"# A+,o de Co"De'i!e"o e C#ue*#r+ op# cit#+ p# (?2 EA interpretao literal c#e%aria ao absurdo e
poderia caracterizar como mproba Q com todas as %raves san.es impostas pelo constituinte e le%islador
ordinrio Q a simples violao das normas de tr+nsito por um servidor pblico, condutor de uma viatura
policial) "oder8se8ia co%itar, outrossim, da #iptese em &ue o a%ente pblico viesse a anotar um recado
pessoal em papel da repartio pblica, com afronta em tese 9ei e com prejuzo ao errio) o resta
dvida de &ue este ltimo e,emplo, pela sua insi%nific+ncia, afastaria &ual&uer responsabilidade do a%ente,
mas ( de fundamental import+ncia delimitar um conceito de improbidade administrativa &ue evitasse
confuso com outras fi%uras jurdicas $v)%), le%alidade', distor.es e injustiasF#
J)
FMGSEM7ED<+ Marcelo# op# cit#+ p# (:J#
:C
Essa corrente costuma utili6ar+ por analo!ia ao direito penal+ do princ.pio da
insi!nific8ncia+ para assim fundamentar ar-ui$amento de in-urito ci$il por atos de
improbidade de ba!atela+ ou se5a+ -uando o ato de improbidade for de pe-uena monta#
Do sentido da possibilidade de aplica'o do princ.pio da insi!nific8ncia o entendimento
de &arlos Frederico >rito dos Santos
CA
+ -ue ao discorrer sobre o art# (A da ;ei nK *#B:)/):+
destaca
X))Y entendemos &ue o aludido dispositivo d mar%em para &ue o juiz, diante do fato
concreto de um ato de improbidade &ue ven#a causar uma pe&uena leso ao errio,
aplicando o princpio da proporcionalidade, possa en&uadr8lo no art) FF em vez do art)
FD, a fim de reduzir a intensidade das san.es deste, condenando, por fora do
mencionado dispositivo, o a%ente mprobo ao ressarcimento do dano de pe&uena monta,
mesmo em se tratando de violao de princpio) >e a #iptese for a de potencial ofensivo
insi%nificante, a c#amada improbidade de ba%atela, ou seja, punida pelo estatuto dos
servidores pblicos com a sano de advert-ncia Q a mais branda Q entendemos &ue, por
no #aver justa causa para o acionamento do a%ente como incurso nas penas do art) F;,
///, da lei comentada, ele dever ser responsabilizado apenas na seara administrativo8
disciplinar)
Entretanto+ n'o @3 como concordar com a tese defendida pelo citado autor+ pois a aplica'o
do princ.pio da insi!nific8ncia pode acabar sendo utili6ado de maneira inde$ida e peri!osa+
!erando sensa'o de impunidade e+ portanto+ fomentando a pr3tica de atos de improbidade
administrati$a com uma aplica'o !enerali6ada I e descabida - do mencionado princ.pio#
<ra+ se a conduta insi!nificante em rela'o aos de$eres do car!o ou H consecu'o dos fins
$isados+ como destacado+ n'o @3 perfeito en-uadramento le!al nos tipos caracteri6adores de
improbidade administrati$a+ pois n'o tem repercuss'o no mundo 5ur.dico e fenomOnico
C(
#
%ssim+ poder-se-ia at se ter a tipicidade formal do ato de improbidade administrati$a+
entretanto+ n'o @a$er3 a denominada tipicidade material
C:
+ isto + a rele$8ncia do ato no
mundo fenomOnico+ o -ue de$e ser analisado em cada caso concreto+ com e,trema cautela#
CA
<p# cit#+ pp# BJ/BC#
C(
&onforme obser$a Sr!io Monteiro Medeiros 1Lei de I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$#+ op# cit#+ p# J:2+
E`ual-uer conduta+ para -ue possa ser definida como ato de improbidade administrati$a+ sendo por isso
merecedora de sancionamento+ de$e ter certa repercuss'o no mundo 5ur.dico 1do Direito2 e fenomOnico 1dos
fatos2#F
C:
%-ui s'o oportunas as coloca/es de Emerson Garcia 1I!&ro%id#de Ad!i"isr#i$#+ op# cit#+ p# G()2 EU
importante frisar+ uma $e6 mais+ -ue a aatipicidade[ a-ui sustentada de$e manter-se adstrita Hs situa/es em
-ue a incidOncia da ;ei de improbidade $en@a a ferir o senso comum+ importando em total incompatibilidade
com os fins da norma e as e,i!Oncias do @arm=nico con$.$io socialF#
:?
%demais+ importante destacar -ue+ como toda norma 5ur.dica+ os dispositi$os da ;ei de
Mmprobidade %dministrati$a podem - e de$em - ser interpretados H lu6 do princ.pio da
ra6oabilidade
CG
+ o -ue+ de forma al!uma+ estar3 comprometendo a efeti$idade da ;ei nK#
*#B:)/()): no combate aos atos -ue atentem contra a probidade administrati$a# Pelo
contr3rio+ com isso se estar3 e$itando aplica'o inde$ida da lei 1com srio risco de
banali63-la2 ou de princ.pios de du$idosa e dif.cil aplica'o#
;o!o+ n'o @3 necessidade de se $aler da aplica'o do princ.pio em -uest'o+ notadamente
-uando sua aceita'o n'o pac.fica em sede criminal -uando se est3 diante crimes
praticados contra a administra'o pblica
CB
#
<utrossim+ de se destacar+ como 53 demonstrado anteriormente+ -ue o 5ui6 poder3 aplicar
as san/es alternati$amente+ $alendo-se da ra6oabilidade+ o -ue+ a nosso sentir+ representa
mais um obst3culo para aplica'o do princ.pio da insi!nific8ncia#
Por fim+ cabe ressaltar -ue o combate aos atos de improbidade administrati$a+ mais do -ue
nunca+ de$e ser reali6ado com seriedade e eficiOncia+ de$endo+ portanto+ conferir m3,ima
efeti$idade H ;ei de Mmprobidade %dministrati$a# Da. por-ue+ ainda -ue a conduta do
a!ente ten@a causado pre5u.6o patrimonial de pe-uena monta para a administra'o pblica+
se ela re$ela desonestidade ou o a!ir com culpa !ra$e+ imprescind.$el mo$imentar todo
aparel@o estatal para perse!uir tais atos#
CG
&f# ><S&<+ Maria Goretti Dal# Res&o"s#%i*id#de do A)e"e P-%*i'o &or Ao de I!&ro%id#de# 7io de
Janeiro ;umen Juris+ :AAB+ p# (G?#
CB
Desse sentido+ confira o se!uinte 5ul!ado 1MEDEM7<S+ Sr!io Monteiro+ op# cit#+ pp# J:-JG2 E"enal e
"rocesso "enal Q 0rime de peculato Q Rejeio da denncia pelo princpio da insi%nific+ncia e prescrio
6em perspectiva7 ou 6antecipada7 Q /naplicabilidade Q Recurso provido) F Q * princpio da insi%nific+ncia foi
pensado para ade&uarem8se as condutas tpicas $formalmente criminosas' realidade scio8econImica do
pas) >endo, como (, princpio e,clusivamente doutrinrio e no le%al, sua aplicao acaba por %an#ar forte
contedo subjetivo, o &ue por vezes cria aparente &uebra do princpio da isonomia) ; Q muito embora os
valores subtrados pelo r(u, servidor da !C0T, &ue violou correspond-ncia e apropriou8se de c#e&ues nelas
contidos, no superarem os RZ FDE,DD $menos de F salrio mnimo', a conduta delituosa foi facilitada por
sua funo, implicando &uebra do dever de fidelidade e zelo $improbidade' para com a Administrao
"blica) Aplicar o 6princpio da insi%nific+ncia7 nesses casos su%ere a errInea impresso de &ue o !stado
sofreu simples leso patrimonial de valor nfimo, &uando, de fato, a conduta injurdica, de forte contedo
(tico, ( a &uesto principal) "recedentes do TRLFV $R00R ;DDF)12)DF)DDE418E=HA, R00R
;DDD)14)DD)D421FK8E=DL, A0R F<<2)DF)DD)D;K1::8D=R*, entre outros') $)))' E Q Recurso providoV denncia
recebida) K Q "eas liberadas pelo Relator em ;E jun ;DD; para publicao do acrdo) DecisoV por
unanimidade foi dado provimento ao recurso $TRL, 15 T, Rel) D-s) Lederal 9uciano Tolentino Amaral,
Recurso 0riminal n) ;DD;)DF)DD)DF)DF:<DF8F=CA, j) em ;E)K);DD;, DM de F;)2);DD;, p) F;:')F
:*
&om isso+ bom frisar+ n'o estamos -uerendo imprimir ao processo por atos de
improbidade administrati$a um contedo meramente simb4lico+ pois a lei n'o $isa tutelar
apenas o er3rio+ sendo mais amplo o conceito de patrim=nio pblico e+ portanto+ de
probidade administrati$a#
1... Da 1in2possibilidade de termo de a5ustamento de condutas 1transa'o2
< N (K do art# (? da ;ei nK# *#B:)/): $eda e,pressamente a transa'o ou concilia'o nas
a/es de improbidade na fase processual# Por conse-uOncia+ muitos autores c@e!am H
conclus'o de -ue tambm $edado ao Ministrio Pblico+ na fase in$esti!ati$a+ celebrar
acordos+ termos de a5uste de condutas 1art# JK+ N CK+ da ;ei nK# ?#GB?/*J2 com os a!entes
.mprobos+ sob pena de es$a6iamento da re!ra referida# ;o!o+ sendo a-uela norma especial+
acaba pre$alecendo sobre a !eral#
%o -ue parece+ a ra6'o da $eda'o de transa'o se de$e e$identemente Hs san/es -ue s'o
pre$istas para o a!ente .mprobo 1art# (:2+ incompat.$eis com a celebra'o de um acordo+
bem como em $ista do princ.pio da obri!atoriedade#
&ritica-se o ri!or da lei+ principalmente -uando ela pune+ como $isto+ at mesmo condutas
de nature6a culposa# %ssim+ entendemos ser perfeitamente poss.$el a transa'o em al!uns
atos de improbidade+ em especial da-ueles de pe-uena lesi$idade praticados de forma
culposa
CJ
+ n'o con$encendo o ar!umento de -ue se est3 diante de interesses indispon.$eis#
<ra+ se atualmente at mesmo na Justia &riminal poss.$el+ em tese+ a composi'o por
meios dos institutos da transa'o penal e suspens'o condicional do processo do processo
CC
+
abrindo-se m'o do processo tradicional+ e isso inclusi$e em crimes praticados por
funcion3rio pblico contra a administra'o pblica+ por -ue n'o se admitir tambm em
casos de improbidade administrati$a\
Sm par8metro poss.$el -ue poderia ser tomado para ense5ar a composi'o seria -uando
esti$ermos diante de ato de improbidade na modalidade culposa ou de pe-uena monta+ uma
$e6 -ue+ diferentemente do il.cito penal+ n'o @3 uma pena m.nima ou m3,ima em abstrato
para se tornar como par8metro mais se!uro# Soma-se a esses critrios a n'o reincidOncia do
a!ente .mprobo no cometimento do ato#
CJ
Desse sentido G%7&M%+ Emerson# %;VES+ 7o!rio Pac@eco+ op# cit#+ p# J()9 S%D0<S+ &arlos Frederico
>rito dos+ op# cit#+ p# (BJ9 M%70MDS JbDM<7+ Pallace Pai$a+ op# cit#+ p# G(:/G(G e GC(#
CC
7especti$amente arts# ?C e *) da ;ei nK )#A))/())J#
:)
%ssim+ seriam e$itadas inmeras a/es por ato de improbidade administrati$a para discutir
a pr3tica de atos culposos dos a!entes pblico+ ou+ ainda+ pela pr3tica de atos de bai,a
lesi$idade em rela'o H probidade administrati$a+ mas -ue necessitam de determinada
san'o com o fim de inibir atos mais !ra$es+ -ue poderiam perfeitamente ser resol$idos por
meio de a5uste de conduta# &om isso+ o Ministrio Pblico se $ale de uma fun'o
resoluti$a+ e$itando-se a banali6a'o da a'o+ sem contar -ue acabaria proporcionando
maior dedica'o dos le!itimados para propositura da a'o e do 5udici3rio para a-ueles
casos !ra$es+ -ue colocam seriamente em risco o bom andamento da administra'o pblica#
Re5erB"'i#s:
%;MEMD%+ Gre!4rio %ssa!ra de# Direio Pro'essu#* Co*ei$o Br#si*eiro. U! "o$o r#!o do direio
&ro'essu#*# S'o Paulo Sarai$a+ :AAG#
%;VES+ 7o!rio Pac@eco9 G%7&M%+ Emerson# Mmprobidade %dministrati$a# B ed# 7io de Janeiro ;umen
Juris+ :AA*#
>%&E;;%7 FM;Q<+ 7omeu Felipe# Utica pblica+ o Estado Democr3tico de Direito e os princ.pios
consect3rios# Mn PM7ES+ ;uis Manuel Fonseca9 ]<&cSD+ Maur.cio9 %D7M+ 7enata Porto 1&oord#2#
0orrupo, (tica e moralidade administrativa# >elo Qori6onte F4rum+ :AA*#
>%&Q%+ Edmar# Patas %rriba I ;a escuela del mundo al re$s# Monte$ideo Ediciones del &@anc@ito+ ())*#
>E&c+ Slric@# 9a sociedad Del ries%o) [acia uma nueva modernidad# >arcelona Paid4s+ :AAC#
>EDd JSDM<7+ %mrico9 SEDD%+ Gusta$o# Princ.pios do Processo Penal# Entre o !arantismo e a
efeti$idade da san'o# S'o Paulo 70+ :AA)#
>EDd JSDM<7+ %mrico# % Dature6a Jur.dica da %'o Por %to de Mmprobidade %dministrati$a 1arti!o -ue
inte!ra a presente obra coleti$a2#
&%&M%G;M+ Mario# &lientelismo+ corrupci4n R criminalidad or!ani6ada# Madrid &entro de Estudios
&onstitucionales+ ())C#
&%D<0M;Q<+ Joa-uim Jos Gomes# Direito &onstitucional e 0eoria da &onstitui'o# ? ed# &oimbra
%lmedina+ :AAG#
eeeeeeeeeeeeeeee# &onstitui'o diri!ente e $incula'o do le!islador# &oimbra &oimbra Editora+ ())B#
GA
&QE7S>MDM+ carina Gomes# %plica'o da dela'o premiada aos atos de improbidade administrati$a# 0ese
defendida I e apro$ada I no LVMM &on!resso Dacional do Ministrio Pblico+ reali6ado entre os dias :C a :)
de setembro de :AA?+ em Sal$ador->%# ;i$ro de 0eses#
DE &<D0<+ M3rio# < princ.pio da Proibi'o de 7etrocesso Social# Sma an3lise a partir dos pressupostos da
@ermenOutica filos4fica+ Porto %le!re ;i$raria do %d$o!ado+ :AA*#
DMDME J7#9 Fredie9 ]%DE0M J7#+ Qermes# &urso de Direito Processual &i$il# Vol# B# Processo &oleti$o#
Sal$ador Juspodium+ :AA?#
DMD%M%7&<+ Pedro da Sil$a# A+,o Ci$i* P-%*i'## S'o Paulo Sarai$a+ :AA(#
FE77%J<;M+ ;ui!i# &risis del sistema pol.tico R 5urisdicci4n la naturale6a de la crisis italiana u el rol de la
ma!istratura# Pena R Estado (/((J+ >uenos %ires Editores del Puerto+ ())J#
FE77%]+ Ser!io# &orrup'o+ tica e moralidade na administra'o pblica# Mn PM7ES+ ;uis Manuel Fonseca9
]<&cSD+ Maur.cio9 %D7M+ 7enata Porto 1&oord#2# 0orrupo, (tica e moralidade administrativa# >elo
Qori6onte F4rum+ :AA*#
FM<7E]E+ Juliana# Aideoconfer-ncia no "rocesso "enal Crasileiro) /nterro%atrio *n8line# &uritiba Juru3+
:AA?#
F7MEDM%D+ 0@omas ;# * Hundo ( "lano Q uma breve #istria do s(culo PP/# 7io de Janeiro <b5eti$a+
:AAJ#
G%7&M%+ Emerson9 %;VES+ 7o!rio Pac@eco# Mmprobidade %dministrati$a# B ed# 7io de Janeiro ;umen
Juris+ :AA*#
G<D]f;ES+ Joa-u.n# &orrupci4n R Justicia Democr3tica# Madrid &lamores+ :AAA#
G7MMM+ Dieter# % fun'o proteti$a do Estado# Mn S<S]% DE0<+ &l3udio Pereira de9 S%7MED0<+ Daniel
1<r!s#2# A 0onstitucionalizao do DireitoV fundamentos e aplica.es especficas# 0radu'o de Eduardo
Mendona# 7io de Janeiro ;umen Juris+ :AA?#
Q%7D0+ Mic@el9 DEG7M+ %ntonio# Mmprio# 0rad# >erilo Var!as# ? ed# 7io de Janeiro 7ecord+ :AAJ#
M%70MDS+ Pallace Pai$a# Pro%id#de Ad!i"isr#i$#+ S'o Paulo Sarai$a+ :AA(#
eeeeeeeeeeeeeeeeeeee# Pro%id#de Ad!i"isr#i$#+ B ed# S'o Paulo Sarai$a+ :AA)#
M%]]M;;M+ Qu!o Di!ro# O I"<u=rio Ci$i*. S'o Paulo Sarai$a+ ()))#
ME;;<+ &elso %nt=nio >andeira# Curso de Direio Ad!i"isr#i$o# (?# ed# S'o Paulo Mal@eiros+ :AAB#
MM7%DD%+ Gusta$o Senna# * "rincpio do Muiz atural e sua Aplicao na 9ei de /mprobidade
Administrativa# S'o Paulo 70+ :AA?#
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D%;MDM+ Jos 7enato Dalini# &orrup'o como sintonia da barb3rie contempor8nea+ in 0orrupo, Gtica e
Horalidade Administrativa+ &oordenadores PM7ES+ ;uis Manuel Fonseca9 ]<&cSD+ Maur.cio9 %D7M+
7enata Porto# >elo Qori6onte F4rum+ :AA*#
D%S&MMED0<+ 7o!rio Jos >ento Soares do# I!&ro%id#de Le)is*#i$## /n Mmprobidade %dministrati$a#
(A anos da ;ei D# *#B:)/):# <r!ani6adores S%MP%M<+ Jos %drcio ;eite9 &<S0% DE0<+ Dicolao Dino de
&astro9 SM;V% FM;Q<+ D.$io de Freitas9 %DJ<S FM;Q<+ 7obrio Dunes dos# >elo Qori6onte Del 7eR+
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DEMV%+ Jos %ntonio ;isb=a# Mmprobidade %dministrati$a# ;e!isla'o &omentada %rti!o por %rti!o#
Diter4i Mmpetus+ :AA)#
DE7Y JSDM<7+ Delson# De5es# do P#ri!6"io P-%*i'o e! 4u(7o. O sise!# do &ro'esso 'o*ei$o e o
i"eresse &-%*i'o# /n Direito Processual &oleti$o# A F#7e"d# P-%*i'# e! 4u(7o# SSDDFE;D+ &arlos %ri9
>SED<+ &assio Scarpinella 1coord#2# S'o Paulo Mal@eiros+ :AAA#
<Sg7M<+ F3bio Medina# *bstculos processuais ao combate improbidade administrativaV uma refle,o
%eral# /n Mmprobidade %dministrati$a responsabilidade social na pre$en'o e controle# &ole'o Do %$esso
ao Direito# Vit4ria Ministrio Pblico do Estado do Esp.rito Santo I &entro de Estudos e %perfeioamento
Funcional+ :AAJ#
eeeeeeeeeeeeee# Mmprobidade administrati$a I <bser$a/es sobre a ;ei nK *#B:)/):+ :Z ed# Porto %le!re
S.ntese+ ())*#
P%]]%G;MDM FM;Q<+ Marino# Pri"'(&ios Co"siu'io"#is Re)u*#dores d# Ad!i"isr#+,o P-%*i'## S'o
Paulo %tlas+ :AAA#
7<D7MGSES+ Marcelo %bel@a# A+,o Ci$i* P-%*i'# e Meio A!%ie"e# : ed# S'o Paulo Forense+ :AAB#
S%7;E0+ Mn!o Pol!an!# A !ficcia dos Direitos Lundamentais# J ed# Porto %le!re ;i$raria do %d$o!ado+
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eeeeeeeeeeeeeeeee# Direitos Fundamentais e proporcionalidade notas a respeito dos limites e
possibilidades da aplica'o das cate!orias da proibi'o de e,cesso e de insuficiOncia em matria criminal# Mn
Revista da Ajuris+ ano LLLV+ n# (A)+ Porto %le!re+ mai# :AA*#
SM;V%+ Jos %fonso da# Curso de Direio Co"siu'io"#* Posii$o+ :B ed# S'o Paulo Mal@eiros+ :AAJ#
S07E&c+ ;enio ;ui6# Jurisdi'o &onstitucional e QermenOutica# Sma Do$a &r.tica do Direito# : ed# 7io de
Janeiro Forense+ :AAB#
0<S7MDQ<+ 7ita# Dis'ri'io"#ried#de Ad!i"isr#i$## %'o de Mmprobidade T &ontrole Principiol4!ico#
&uritiba Juru3+ :AAB#
V%;DUS+ Ernesto Gar64n# %cerca del concepto de corrupci4n+ in ;a corrupci4n pol.tica+ <r!ani6adores
Francisco ;aporta R Sil$ina %l$are6+ Madrid %lian6a+ ())?#
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VMG;M%7+ Jos Marcelo Mene6es# Tue*# 4urisdi'io"#* Co*ei$#+ S'o Paulo %tlas+ ())*#
]%DE0M J7#+ Qermes9 DMDME J7#+ Fredie# &urso de Direito Processual &i$il# Vol# B# Processo &oleti$o#
Sal$ador Juspodium+ :AA?#
]EDcDE7+ Marcelo# Da reten'o liminar dos $encimentos de a!ente pblico demandado pela pr3tica de ato
de improbidade administrati$a# 0ese defendida I e apro$ada I no LVMM &on!resso Dacional do Ministrio
Pblico+ reali6ado entre os dias :C a :) de setembro de :AA?+ em Sal$ador->%# ;i$ro de 0eses#
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