Cambio de poderJessica T. MathewsDe Foreign Affairs En Español, enero-febrero de 1997
Resumen: La revolución de las telecomunicaciones ha provocado una redistribución de poder.El papel westfaliano de los estados se ve disminuido ante la expansión de los protagonistas noestatales. Más allá de los intereses oficiales, las organizaciones no gubernamentales tienencontacto directo con los pueblos, llevando consigo la esperanza de un mundo más justo y conmayor capacidad para manejar los problemas interconectados de la humanidad.
EL ASCENSO DE LA SOCIEDAD CIVIL GLOBAL
EL FIN DE LA GUERRA FRÍA no ha traído únicamente ajustes entre los estados, sino unanovedosa redistribución del poder entre los estados, los mercados y la sociedad civil. Losgobiernos nacionales no sólo pierden autonomía en una economía globalizante, sino quecomparten los poderes –incluidas las funciones políticas, sociales y de seguridad, queconstituyen los elementos básicos de su soberanía– con empresas, organizacionesinternacionales y una multitud de grupos ciudadanos, conocidos como organizaciones nogubernamentales (ONG). La progresiva concentración de poder en manos de los estados,iniciada en 1648 con la Paz de Westfalia, ha terminado, al menos por el momento. La autoradesearía reconocer las contribuciones de los autores de diez monografías realizadas para elgrupo de estudio del Consejo de Relaciones Exteriores, "Sovereignty, Nonstate Actors, and the New World Politics", en que se basa este artículo.Se disuelven los absolutos del sistema westfaliano: los estados con territorio fijo que abarcandentro de sus fronteras todo lo que tiene valor; la autoridad única, laica, que gobierna cadaterritorio y lo representa fuera de sus límites; los estados sobre los cuales no pesa ninguna otraautoridad. Cada vez más, los recursos y las amenazas de importancia, incluidos el dinero, lainformación, la contaminación y la cultura popular, circulan y conforman las vidas y laseconomías casi sin respetar las fronteras políticas. Las normas internacionales de conductacomienzan a restar valor a las pretensiones de especificidad nacional o regional. Incluso losestados más poderosos se percatan de que el mercado y la opinión pública los obligan cada vezmás frecuentemente a seguir un curso determinado.La tarea capital del Estado (garantizar la seguridad) es la menos afectada, pero de todos modosno se ve exenta de esta tendencia. La guerra no desaparecerá, pero con la disminución de losarsenales nucleares estadounidenses y rusos; la transformación del Tratado de la NoProliferación de las Armas Nucleares en un pacto permanente a partir de 1995; el Tratado deProhibición Total de Ensayos Nucleares de 1996, al que se aspiró durante tanto tiempo; y la probable entrada en vigor en 1997 de la Convención sobre Armas Químicas, la amenaza a laseguridad de los estados por otros estados se encuentra en un curso descendente. Aumentan, sinembargo, los peligros no tradicionales, como el terrorismo, la delincuencia organizada, el tráficode drogas, los conflictos étnicos y la combinación del rápido crecimiento demográfico, eldeterioro del medio ambiente y la pobreza (que provoca estancamiento económico, inestabilidad política y, en ocasiones, lleva los estados al colapso). La mayoría de los casi cien conflictosarmados surgidos luego de terminada la Guerra Fría se produjo dentro de las fronteras de losestados. Muchos tuvieron su origen en las medidas de los gobiernos contra sus propiosciudadanos, a causa de la extrema corrupción, la violencia, la incompetencia o el desplometotal, como en Somalia.Estas tendencias han alimentado la sensación creciente de que la seguridad de las personas no sederiva necesariamente de la de su país. Poco a poco, surge en los márgenes del pensamientooficial un criterio rival sobre la "seguridad humana", según la cual debe vérsela como algo queemerge de las condiciones de la vida diaria –alimento, vivienda, empleo, salud y seguridad
pública– y que no fluye a partir de las relaciones exteriores y la fuerza militar de un país hacialos estratos inferiores.El motor de cambio más poderoso en el relativo declinar de los estados y el ascenso de losactores no estatales es la revolución que han provocado las computadoras y lastelecomunicaciones, cuyas profundas consecuencias políticas y sociales se han pasado por altocasi por entero. Las amplias posibilidades de acceso a la tecnología acabaron con el monopoliode recopilación y manejo de grandes cantidades de información que los gobiernos detentaban, privándolos de la deferencia que les otorgaba. En toda esfera de actividad, el acceso instantáneoa la información y la posibilidad de ponerla en uso multiplican el número de protagonistas derelieve y reducen el de quienes disponen de gran autoridad. El mayor efecto lo ha sufrido la vozmás alta, la del gobierno.Al reducir en forma drástica la importancia de la proximidad, las nuevas tecnologías cambian laforma en que las personas perciben la comunidad. Las máquinas de fax, los enlaces por satélitee Internet conectan a la gente a través de las fronteras con una facilidad que crece de maneraexponente, al tiempo que la separa de sus vínculos naturales e históricos dentro de las naciones.Esta fuerza, en estos aspectos poderosamente globalizadora, puede también tener el efectocontrario, al aumentar la fragmentación política y social y dar lugar a que se cree y prospere enel mundo un número cada vez mayor de identidades e intereses dispersos.Estas tecnologías tienen la posibilidad de dividir a la sociedad en nuevos linajes, separando a las personas comunes de las élites pudientes y educadas para controlar el poder tecnológico. Estasélites no son sólo los ricos, sino los grupos de ciudadanos con intereses e identidadestransnacionales, que suelen tener más en común con sus homólogos de otros países,industrializados o en desarrollo, que con sus compatriotas.Las tecnologías de la información afectan sobre todo a las jerarquías, pues aumentan el númerode personas y grupos entre quienes se distribuye el poder. Por la drástica reducción de los costosde la comunicación, consulta y coordinación que implican, favorecen las redes descentralizadas por encima de otros modos de organización. En una red, las personas o grupos se vinculan paraactuar juntos sin constituir una presencia institucional física u oficial. Las redes no tienen centroni cúpula y, en cambio, sí múltiples nódulos donde las personas, como individuos o grupos,interactúan con fines distintos. Empresas, organizaciones de ciudadanos, grupos étnicos ycárteles de la droga adoptaron rápidamente el modelo de la red. Los gobiernos, por su parte, son jerarquías por antonomasia, vinculadas a formas de organización incompatibles con todo lo quelas nuevas tecnologías hacen posible.Los poderosos protagonistas no estatales de hoy no carecen de precedentes. La British EastIndia Company dirigió un subcontinente, y algunas ONG influyentes datan de más de un sigloatrás. Pero son excepciones. Tanto en número como en repercusión, los protagonistas noestatales nunca antes tuvieron una fuerza siquiera próxima a la actual. Y les espera un papeltodavía más amplio.
LLAMADA LOCAL, ACCIÓN GLOBAL
NADIE SABE cuántas organizaciones no gubernamentales hay ni con cuánta rapidez crece sunúmero. Las cifras publicadas son muy engañosas. Según un cálculo ampliamente mencionado,hay 35 000 ONG en los países en desarrollo; según otro, sólo en Asia Meridional lascooperativas de riego son 12 000. De hecho, es imposible medir un universo en rápidocrecimiento que incluye tanto agrupaciones de vecinos, profesionales y servicios como de promoción; laicas tanto como de raíz eclesiástica, interesadas en cualquier causa concebible yfinanciadas mediante donaciones, cuotas, fundaciones, gobiernos, organizacionesinternacionales o venta de productos y servicios. Sin duda, su número real alcanza millones,desde la asociación más pequeña de pueblo hasta grupos internacionales influyentes pero de
financiamiento moderado, como Amnistía Internacional, organizaciones activistas mundialesmás amplias como Greenpeace o gigantes proveedores de servicios como CARE, cuyo presupuesto anual es de casi 400 millones de dólares.Salvo en China, Japón, el Medio Oriente y algunos otros lugares donde la cultura o losgobiernos autoritarios limitan seriamente a la sociedad civil, la función e influencia de las ONGse ha disparado en el último lustro. Sus recursos financieros y, lo que muchas veces es másimportante, sus conocimientos, se aproximan y en ocasiones son mayores que los de gobiernos pequeños y de las organizaciones internacionales. Ibrahima Fall, jefe del Centro de DerechosHumanos de las Naciones Unidas, indicó en 1993: "Tenemos menos dinero y recursos queAmnistía Internacional y, en materia de derechos humanos, somos el brazo de Naciones Unidas.Esto es claramente ridículo". Hoy las ONG brindan más asistencia oficial para el desarrollo quetodo el sistema de Naciones Unidas (si se excluye el Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional). En muchos países brindan servicios –en áreas como el desarrollo comunitariorural y urbano, la educación y la atención a la salud– a los que sus tambaleantes gobiernos ya no pueden hacer frente.La línea de acción de estos grupos es casi tan amplia como sus intereses: generan ideas nuevas; protestan y promueven la movilización pública; realizan análisis jurídicos, científicos, técnicosy políticos; brindan servicios; conciben, aplican, supervisan e imponen compromisos nacionalese internacionales; cambian normas e instituciones.Las ONG tienen cada vez más capacidad de imponerse incluso a los gobiernos más poderosos.Cuando Estados Unidos y México se dispusieron a firmar un acuerdo comercial, sus respectivosgobiernos planearon las negociaciones de rutina ya definidas concretamente a puertas cerradas.Pero las ONG tenían una visión muy distinta: grupos de Canadá, Estados Unidos y Méxicoquerían conocer las disposiciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) en materia de salud y seguridad, contaminación transfronteriza, protección delconsumidor, inmigración, movilidad de la mano de obra, trabajo infantil, agriculturasustentable, cartas de derechos sociales y alivio de la deuda. Se formaron coaliciones de ONGnacionales y transfronterizas. A principios de 1991, la oposición que generaron puso en peligrola aprobación en el Congreso estadounidense de la autoridad negociadora por la "vía rápida",decisiva para el gobierno de Estados Unidos. Luego de meses de resistencia, el gobierno deBush capituló y abrió el acuerdo a los intereses ambientales y laborales. Aunque el avance enotros aspectos del comercio será lento, el mundo herméticamente cerrado de las negociacionescomerciales ha cambiado para siempre.La tecnología es fundamental para la nueva influencia de las ONG. La Association for Progressive Communications [Asociación para las Comunicaciones Progresivas], sin fines delucro, permite a 50 000 ONG en 133 países acceder a las decenas de millones de usuarios deInternet por el precio de una llamada local. El costo extremadamente bajo de lascomunicaciones internacionales ya modificó los objetivos de las ONG y provocó unatransformación en los acontecimientos internacionales. Por ejemplo, a pocas horas de producidos los primeros disparos de la rebelión en Chiapas, en el sur de México, en enero de1994, el Internet se vio colmado de mensajes de activistas de los derechos humanos. Así, ellos ysus grupos lograron enfocar sobre Chiapas la atención de la prensa mundial, lo cual, junto con lallegada de otros activistas pro derechos humanos a la zona, condicionó bruscamente la reaccióndel gobierno mexicano. Lo que en otros tiempos hubiera sido una insurrección sangrienta seconvirtió en un conflicto en gran medida no violento. José Ángel Gurría, entonces secretario deRelaciones Exteriores de México, expresó posteriormente: "Los disparos duraron diez días y,desde entonces, la guerra ha sido [...] una guerra en Internet".La facilidad que tienen las ONG de traspasar fronteras obliga a los gobiernos a tomar en cuentaa la opinión pública de los países con que negocian, incluso con respecto a asuntos que suelenmanejar estrictamente a puertas cerradas. Al mismo tiempo, las redes de ONG transfronterizas
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