2003-Becker y Otros-Ordenam Territorial y Descentr-GTZ-2003

Compiladores
Alejandro Becker
Carolina Chica
Miguel Eduardo Crdenas
GTZ FESCOL
Ordenamiento territorial
La reivindicacin de la
descentralizacin para
el desarrollo
Derechos reservados
GTZ FESCOL
Editor y diseo de cartula
Roberto Romero Ospina
Direccin editorial
Carolina Chica Builes
Fotografa
Felix Mosquera
Diagramacin
Juan Carlos Lara
Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
(Cooperacin Alemana al Desarrollo)
Programa de Apoyo a la Descentralizacin
y el Desarrollo Local para la Paz
Calle 26 No. 13-19, piso 30
Tel +57-1-5960321 ext. 2546
Friedrich Ebert Stiftung
en Colombia
FESCOL
Calle 71 No. 11-90
Tel +57-1-3473077
Primera edicin
octubre de 2003
Bogot, D.C, Colombia
Impresin
Grafvisin Editores Ltda.
Las opiniones aqu presentadas solo corresponden
a los autores de las diferentes ponencias y no com-
prometen la poltica de las instituciones editoras de
este libro, la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia,
y el Programa de Apoyo a la Descentralizacin y el
Desarrollo para la Paz de la GTZ.
INTRODUCCIN.................................................................................... 9
1. LAS LEYES DE SANEAMIENTO FISCAL Y SUS EFECTOS
SOBRE LA DESCENTRALIZACIN......................................................... 15
Carlos Augusto Cabrera Saavedra/Rodrigos Naranjo Glvez
Introduccin................................................................................... 15
La situacin fscal del pas entre 1997 y 2002.............................. 19
Los nuevos instrumentos................................................................ 27
Ley 358 de 1997.......................................................................... 27
Ley 550 de 1999.......................................................................... 29
Ley 617 de 2000.......................................................................... 30
Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001 ...................... 35
Ley 819 de 2003.......................................................................... 39
Una mirada transversal a los nuevos instrumentos de
descentralizacin ......................................................................... 41
Efectos sobre la autonoma fscal territorial............................. 42
Restricciones a la autonoma desde el punto de vista del ingreso............ 42
Principales restricciones a la autonoma fscal en lo relativo a la
asignacin de recursos y gasto......................................................... 43
El criterio jurisprudencial: la autonoma territorial frente a la
estabilidad de la economa nacional y el manejo macroeconmico
unifcado ................................................................................... 44
Ajuste fscal, legitimidad y gobernabilidad................................46
Conclusiones................................................................................... 50
Contenido
2. DESCENTRALIZACIN, DESARROLLO E INTEGRACIN: CRISIS
DEL CENTRALISMO Y NUEVOS RETOS PARA LAS ENTIDADES TERRI-
TORIALES.......................................................................................... 55
Daro I. Restrepo/Rul Ernesto Crdenas
La crisis del centralismo y su triple causalidad ................................. 55
Tensiones entre el centro y las periferias.................................. 57
Apertura del mapa electoral y gobernabilidad ........................ 57
Descentralizacin centralista y autonoma local ...................... 60
Orden pblico y reagrupamientos polticos.............................66
El pndulo de las relaciones entre el centro y sus
periferias, y una lnea de fuga........................................................ 68
Agrupamientos poltico-territoriales y desarrollo .................... 70
Descentralizacin, integracin y desarrollo.................................. 72
El desarrollo, algo ms que macroeconoma y mercado......... 73
Desarrollo y opciones polticas...................................................75
Gobiernos locales y desarrollo .................................................. 78
La territorializacin de las polticas pblicas ........................ 79
Ordenamiento territorial y desarrollo...................................... 84
Ordenamiento territorial, desarrollo y proceso de paz ........... 86
Procesos de integracin y autonoma de los territorios.
Escenarios prospectivos.................................................................. 88
Lo productivo, lo fscal y lo poltico: una agenda para
los territorios .............................................................................. 88
Agendas regionales y sociales en relacin con la
negociacin supranacional........................................................ 90
Efectos de la distribucin sobre las fnanzas territoriales........ 90
Agenda de integracin, fexibilidades e infexibilidades
y su efecto sobre el bienestar..................................................... 94
Impactos diferenciados por territorios. Qu sectores
privilegiar? .................................................................................. 96
Conclusin. La necesidad de una agenda amplia,
compartida y concertada................................................................ 97
3. REGIONALIZACIN Y CONSTITUCIN DE 1991....................... 109
Jos Lurduy Ortegn
Presentacin ................................................................................. 109
Reforma poltica y ordenamiento territorial .............................. 111
La regionalizacin como expresin de un nuevo modelo
y desarrollo de Estado .................................................................. 118
Criterios y principios para la conformacin de las divisiones
poltico administrativas y las entidades territoriales.................. 120
Objetivos del proceso de regionalizacin................................... 126
Los territorios socialmente construidos: espacio -
territorio y regin......................................................................... 129
El concepto de regin y sus tipologas ........................................ 133
Regiones socioculturales .............................................................. 139
Las regiones econmicas.................................................................. 140
Regiones para la planifcacin..................................................... 141
Metodologa para la construccin social de los territorios
y las entidades territoriales.............................................................. 144
Elementos en la construccin social de regin.......................... 148
Propuestas de regionalizacion administrativa en curso............. 153
Regionalizacin y normatividad vigente ..................................... 156
Comentarios a los proyectos gubernamentales sobre el
ordenamiento territorial .............................................................. 163
4. NIVELES INTERMEDIOS LOCALES Y PRAGMATISMO EN LAS
RELACIONES POLTICO-ADMINISTRATIVAS: LECCIONES PARA
COLOMBIA.......................................................................................... 171
Viviana Barberena Nisimblat
Introduccin................................................................................. 171
El caso alemn .............................................................................. 173
Siglo XIX....................................................................................... 174
Siglo XX........................................................................................ 176
El modelo de los Estados Unidos ................................................ 181
El caso de Espaa ......................................................................... 184
9
Niveles intermedios locales en otros pases europeos................ 188
Caractersticas comunes a todos los pases estudiados............... 188
Algunas lecciones por aprender para el caso colombiano ........ 190
5. LA NECESIDAD DE UN REORDENAMIENTO DEL CONTROL
AL GASTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. LA REFORMA
PREVISTA EN EL REFERENDO............................................................ 193
Rodrigo Lara Restrepo
Introduccin................................................................................. 193
Las tendencias modernas del control fscal a las entidades
territoriales y la situacin colombiana ........................................ 196
Evolucin del control del gasto de las entidades
territoriales ............................................................................... 196
La situacin en Colombia: el autocontrol de las entidades
territoriales.................................................................................... 200
Las contraloras descentralizadas ............................................ 200
Los actos de las entidades territoriales no estn sometidos
a un control administrativo de legalidad................................ 202
El control a las regalas ............................................................ 205
Las auditoras externas ............................................................ 206
El sistema de control en Inglaterra ............................................. 208
El control del gasto por va de arreglos constitucionales ...... 208
El control ejercido por el gobierno central............................ 210
Los controles previos (a priori).............................................. 210
El control posterior y selectivo (a posteriori) por medio
de las auditorias........................................................................ 212
El papel de las agencias ........................................................... 213
Las auditoras como control de la gestin de las entidades
territoriales: los ajustes necesarios para el xito de esta
reforma.......................................................................................... 214
Conclusin.................................................................................... 220
9
Introduccin
La Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, FESCOL, y el Pro-
grama de Apoyo a la Descentralizacin y el Desarrollo Local
para la Paz, ejecutado por la Cooperacin Alemana al Desarro-
llo, GTZ, desde su misma vinculacin al pas estn empeados
en generar espacios de refexin sobre las polticas pblicas
nacionales con el nimo de aportar insumos que consoliden
las bases del desarrollo y la paz.
En esta oportunidad se han unido esfuerzos institucionales
para contribuir a la discusin acadmica sobre la descentrali-
zacin y el ordenamiento territorial. El debate gira en torno
a la pregunta de cmo disear arreglos poltico-administra-
tivos para que el Estado pueda articular los intereses de la
poblacin, las instituciones y el territorio. En otras palabras,
se insiste en considerar el ordenamiento territorial como una
condicin para garantizar que la descentralizacin cumpla con
los objetivos de alcanzar bienestar social, legitimar el sistema
institucional y promover la productividad econmica.
Esta publicacin compila las ponencias presentadas por
acadmicos y expertos de la administracin y la gerencia
pblica invitados al Seminario Internacional Ordenamiento
territorial, la reivindicacin de la descentralizacin para el desarrollo,
realizado en Bogot el 27 y 28 de agosto de 2003. Cada ensayo
es un ejercicio juicioso de exploracin y crtica sobre los resul-
tados de la descentralizacin y las posibilidades de innovar las
formas de organizacin territorial en Colombia. Asimismo, los
escritos renen los principales aportes de comentaristas y asis-
tentes del evento.
El libro inicia con un balance de los nuevos instrumentos
de la descentralizacin y su incidencia en la crisis de autono-
ma de las entidades territoriales del pas. El segundo art-
Ordenamiento Territorial
10 11
culo seala que es necesario dar un cambio cualitativo en la
formulacin de las polticas pblicas, puesto que el papel de
los gobiernos subnacionales debe consistir en dar una visin
territorial a las directrices de desarrollo. Le sigue una refexin
sobre distintas iniciativas de regionalizacin en Colombia, al
lado de un llamado a reconocer la pertinencia de promover la
creacin de niveles intermedios locales territoriales. Un ensayo
que trae lecciones sobre la manera de vincular la sociedad en
los procesos de formulacin y ejecucin de polticas cierra el
tema de la gestin para el desarrollo. El debate termina con
la discusin sobre la necesidad de repensar las funciones de
control a las entidades territoriales.
Una mirada rpida al contenido del debate arroja las
siguientes lneas como ideas principales: un adecuado anli-
sis sobre los retrocesos y avances del proceso de descentraliza-
cin requiere que los temas relacionados con la problemtica
territorial sean contextualizados dentro de la crisis fscal del
Estado, aunque siendo cuidadosos en evitar la adopcin de
una visin puramente fscalista de la misma. En este sentido,
es posible afrmar que la gravedad de la situacin fscal del
gobierno nacional condujo a la promulgacin de polticas
que, si bien han sido funcionales para hacer frente a los
problemas fnancieros del sector pblico consolidado, han
representado un alto costo social en autonoma de las entida-
des territoriales que amenaza el fundamento de la descentra-
lizacin y pone en riesgo la legitimidad y la gobernabilidad
del Estado.
La recuperacin de tal autonoma slo resulta viable
como producto del rediseo de las entidades territoriales al
combinar adecuadamente los elementos fscales, funcionales,
institucionales, fsicos y culturales. Este proceso demanda la
promulgacin de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territo-
rial coherente, la democratizacin de la sociedad y una mayor
responsabilidad del gobierno central con sus propios lmites
de gasto y de endeudamiento. En ltimas, si el Estado no es
viable fscalmente, tampoco lo ser su descentralizacin.
10 11
Se requiere generar consenso sobre la necesidad de
transformar el concepto geogrfco del territorio como
espacio fsico del conficto y su relacin con lo poltico y lo
institucional, para que de un ordenamiento territorial rgido
e infexible, se abra paso a un nivel intermedio territorial
dinmico que permita a la administracin pblica territorial del
Estado, responder de una manera efciente a las necesidades
de la poblacin en materia de prestacin de servicios pblicos
bsicos como aspecto clave del propsito de realizar y hacer
efectivos los derechos econmicos y sociales.
La experiencia internacional prueba que la creacin de
competencias ajustadas a capacidades diferenciales en cuanto a
tamao de municipios, recaudo de ingresos propios y niveles de
desarrollo institucional, reduce el riesgo de la inviabilidad de las
entidades territoriales, al tiempo que permite desmentir el mito de
que los municipios pequeos no sirven. Por el contrario, regme-
nes respetuosos de la heterogeneidad hacen posible corroborar
que el nivel local en la forma de municipalidad es un instrumento
para consolidar la presencia de lo pblico sobre el territorio. Al
respecto, se mencionaron formas alternativas de organizacin del
territorio, no slo mediante fguras como asociaciones de muni-
cipios, ecorregiones, zonas de frontera, zonas marinas y reas
metropolitanas, sino tambin mediante la propuesta concreta de
consolidar un modelo de Estado Regional Unitario, ilustrado con
la experiencia de la regin sur-colombiana.
Por otro lado, es punto comn entre los expertos afrmar
que la discusin sobre el problema del territorio no se agota
en los aspectos fsicos del mismo sino en sus potencialidades
para asumir las diversas opciones de progreso social y desarro-
llo econmico. De esta manera, se hace un llamado a ampliar
el margen de maniobra de las regiones en la negociacin de
los procesos de integracin (hacia fuera ) para que la poltica
nacional se construya a partir de las agendas de desarrollo de
las regiones. Estas abarcan reas como el rgimen tributario, la
industria, la ciencia y la tecnologa, el medio ambiente y las dis-
posiciones legales, que toman como eje rector el incremento
Introduccin
12 13
de la productividad para la distribucin social. De no ser incor-
poradas las agendas de los territorios en las rondas de nego-
ciacin de los procesos de integracin comercial, se podran
generar efectos perversos y devastadores en algunas regiones
de pas, dependiendo de las caractersticas de su insercin al
mercado internacional.
El diseo de polticas a nivel territorial incentiva la partici-
pacin ciudadana en la formulacin y ejecucin de proyectos
pblicos. Un ejemplo de ello es cmo se manejan los procesos de
deliberacin y toma de decisiones en las entidades territoriales
de Brasil. En ese pas el desarrollo regional se construye a partir
de planes de largo plazo apoyados por una comunidad activa y
comprometida con los resultados de la administracin. As pues,
este caso permite ilustrar que la administracin pblica territo-
rial se puede constituir como soporte tcnico de la participacin
popular encaminada a construir un nuevo orden social.
Por ltimo, el tema de los controles al gasto de las entida-
des territoriales plantea a todos que la descentralizacin no se
agota en la distribucin de funciones, recursos y competencias,
en tanto implica el diseo y la puesta en marcha de mecanis-
mos efectivos de control, tanto a quienes ejecutan recursos
pblicos como a quienes controlan al control. Se llama la
atencin sobre el recurrente error de dar un excesivo nfasis a
los controles de legalidad, mientras se abandona el concepto
prctico del control como alarma e instancia para identifcar
debilidades y difcultades de la gestin y como instrumento
para sugerir correctivos oportunos.
A propsito de la reforma al control fscal, se identifc la
estrecha relacin que existe entre el control y la autonoma de
las entidades territoriales. Reformas orientadas al sobredimen-
sionamiento de los organismos del gobierno central en mate-
ria de control, conduciran no slo a una mayor centralizacin
del gasto, sino tambin a signifcativos retrocesos en el terreno
de la descentralizacin.
A manera de conclusiones preliminares es menester
anotar: primero, reconocer la pertinencia de conformar nive-
12 13
les intermedios territoriales (regionales o locales) capaces de
complementar la gestin municipal. Y segundo, advertir que el
actual modelo de descentralizacin se encuentra revaluado, ya
que el nfasis debe variar de la simple delegacin de recursos y
competencias, hacia la conformacin de entidades territoriales
fscal, administrativa y socialmente viables.
En el centro de toda esta discusin, el ordenamiento terri-
torial emerge como el nico instrumento capaz de crear siner-
gias entre la poblacin, el territorio y las instituciones con el
fn dar origen a dinmicas de desarrollo integral. Sin embargo,
debe ser superada la falta de voluntad poltica para empren-
der una verdadera reforma al rgimen existente. Es tiempo
de pensar en arreglos territoriales fexibles que reconozcan
la heterogeneidad y las capacidades diferenciales de nuestros
departamentos, municipios y regiones, no slo para dinamizar
el desarrollo econmico nacional, sino tambin, para garanti-
zar un ordenamiento que vincule a los ciudadanos en el ejerci-
cio de las actividades pblicas.
FESCOL y el Programa de Apoyo a la Descentralizacin y el
Desarrollo Local para la Paz, ejecutado por la GTZ, agradecen la
participacin de todos aquellos que con sus aportes enriquecie-
ron esta publicacin, en especial el apoyo tcnico brindado por
la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Colegio
Mayor del Rosario, y el Centro de Investigaciones para el Desa-
rrollo CID de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Uni-
versidad Nacional de Colombia. Slo resta decir que este libro
que hoy ponemos en manos de los lectores de todas las regiones,
espera ser parte de los argumentos que se necesitan para que el
ordenamiento territorial tenga la importancia merecida en la
agenda de las decisiones urgentes que reclama Colombia.
GTZ FESCOL
Introduccin
15
15
Las leyes de saneamiento
fiscal y su efecto sobre
la descentralizacin
Carlos Augusto Cabrera Saavedra*
Rodrigo Naranjo Galves**
El concepto descentralizacin al igual que el de amor es
utilizado y deseado por todos, aunque cada uno, cuando lo
utiliza, parece estar pensado en una cosa diferente.
Introduccin
El proceso de descentralizacin en Colombia, como lo reco-
noce Planeacin Nacional,
1
surgi al tiempo con las tenden-
cias internacionales que lo imponan, pero como respuesta
a factores internos diferentes a las necesidades del mercado
internacional. Sin embargo, el factor fundamental fue la
necesidad de salvaguardar las estructuras de poder existentes,
dndole mayor legitimidad a las autoridades locales alcaldes
1

* Administrador Pblico, Especialista en Finanzas Pblicas y en Derecho Pblico. Catedrtico
de las Universidades Javeriana, Rosario y Catlica.
** Abogado, especialista en Derecho Administrativo y candidato a Magster de la Universidad
del Rosario. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario.
1

DNP- GTZ, Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: Balance de una dcada, Tomo
I, marco conceptual y resultados del progreso municipal, Bogot, 2003.
16 17
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralizacin
municipales - y mayor fexibilidad y capacidad de respuesta a
sus necesidades.
2

En este sentido, en los estudios de evaluacin de la descentra-
lizacin del Departamento Nacional de Planeacin se afrma
que la situacin que condujo a la expedicin de las reformas
descentralistas puede caracterizarse como una crisis de legiti-
midad y gobernabilidad del Estado colombiano que se expresa
fundamentalmente en las restricciones a la democracia, el
deterioro en la provisin de bienes y servicios pblicos locales,
especialmente en los municipios ms pequeos y atrasados y en
el surgimiento de protestas sociales y paros cvicos que confron-
taban al gobierno. Todos estos factores fueron articulados en
el diagnstico ofcial que consideraba el centralismo como una
de las causas principales, quiz la ms importante.
3
Al mismo
tiempo se plantea como objetivo del proceso la efciencia estatal
en la asignacin de los recursos, tomada de teoras econmicas,
en especial las relacionadas con el federalismo fscal.
Dicha simultaneidad permiti respaldar conceptual-
mente el proceso, presentando como objetivos y benefcios
adicionales, las ventajas que a la implementacin de la des-
centralizacin se le atribuan a nivel internacional, aunque
en contextos polticos y econmicos diferentes al nivel de
desarrollo alcanzado en Colombia. Pero son mltiples las
tensiones que surgen entre los objetivos y mecanismos, dado

2 La gobernabilidad puede entenderse como la capacidad de gobernar efectivamente en
forma estable o la viabilidad misma del gobierno; incluye el papel del gobierno y su capaci-
dad para asegurar la gobernabilidad de las instituciones polticas y depende de su habilidad
para lograr consensos que permitan responder a las demandas individuales, que se concreta
en la formulacin de polticas pblicas que satisfagan al mayor nmero de ciudadanos posi-
ble. (TOMASSI: 2001: 45). En este sentido, la gobernabilidad implica estabilidad poltica
asociada a condiciones de integracin socioeconmica interna, fortaleza de las instituciones
democrticas y participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Segn
CARRILLO, la gobernabilidad democrtica hace referencia al conjunto de factores de cohe-
sin socioeconmica, de libertades polticas y garanta de derechos fundamentales que hacen
parte de la vida cotidiana de cada ciudadano y que en ltimas determinan la vigencia o no del
sistema democrtico y su legitimidad. (CARRILLO: 2001: 32).De otro lado, algunos autores
hacen la distincin entre gobernabilidad como capacidad poltica de gobernar que deriva
de la relacin legtima del Estado y de su gobierno con la sociedad, y governance, defnida
como la capacidad fnanciera y administrativa de un gobierno para implementar polticas.
(BRESSER: 2001: 131).
3

Ibdem, pg. 36.
16 17
que por ejemplo, la efciencia no es el factor inicialmente ms
relevante si de lo que se trata es de democratizar una socie-
dad. En otras palabras, no se pueden plantear los mismos
objetivos y esperar los mismos resultados al aplicar la des-
centralizacin en un pas consolidado como Estado-Nacin,
incluyendo un mercado desarrollado, que al aplicarla en un
Estado incipiente, cuyo mercado es igualmente incipiente;
as como no es lo mismo aplicarla en un Estado unitario que
en una federacin de Estados.
Se ha reconocido que tanto los objetivos como el tipo de
descentralizacin en Colombia han variado histricamente.
4
El
proceso ha estado acompaado de la importacin y aplicacin
de teoras relacionadas con la descentralizacin y en general de
la organizacin del Estado, que no corresponden con las carac-
tersticas de organizacin y concepcin del Estado en Colombia;
adems, algunas de ellas presentan fuertes tensiones entre s. A
manera de ejemplo, resulta poco compatible y por tanto genera
resultados diferentes a los esperados u obtenidos en otros pases,
un sistema de aseguramiento en salud bajo un esquema de ase-
guradores privados y prestadores mixtos, y una distribucin de
funciones en materia de prestacin entre los diferentes niveles
territoriales de gobierno, mezclando una descentralizacin
hacia el mercado con una posible descentralizacin por devo-
lucin de diseo exclusivamente estatal. Es ms, el esquema de
la Ley 100 de 1993 funcionara perfectamente sin descentraliza-
cin territorial y con un control nacional de la Superintenden-
cia de Salud, si tuvisemos una oferta de salud consolidada y con
tradicin de mercado y no de caridad.
Este marco conceptual eclctico ha facilitado y propiciado
la creacin de un concepto propio de autonoma que se

4 Ibdem, pg. 39. En principio se identifcan dos etapas: La primera comienza en 1983 y va
hasta la Constitucin de 1991 y se caracteriza por medidas combinadas de orden fscal y
poltico, es decir de gobernabilidad fnanciada, con base municipalista; la segunda ira desde
la Constitucin de 1991 hasta la fecha, caracterizndose por el nfasis sectorial y el rescate
inicial de la funcin departamental. Sin embargo, consideramos que a partir de la Ley 358
de 1997, existe una nueva etapa que denominaremos de recentralizacin y crisis fscal, en
donde la orientacin fundamental es la estabilidad macroeconmica
18 19
podra resumir en una frase: autonoma territorial es lo que
la ley defna como tal, lo cual permite a las autoridades del
nivel central moverse vlidamente a travs de leyes y sentencias
entre unos mayores o menores grados concretos de autono-
ma, dependiendo de las necesidades del Estado central, que
no necesariamente corresponden con las de los entes territo-
riales e incluso, pueden no corresponder con las necesidades
de desarrollo del pas.
Todo lo anterior nos conduce a plantear primero, que no hay
un modelo o paradigma en relacin con la descentralizacin que
lleve a comparar o afrmar que se ha avanzado o retrocedido en
esa materia como producto de la introduccin de las reformas
contenidas en las Leyes 358 de 1997, 549 y 550 de 1999, 617 de
2000 y 715 de 2001. Adicionalmente, como los objetivos han cam-
biado, ni siquiera es posible evaluar sobre la base de los objetivos
buscados en el inicio del proceso o en la etapa anterior, dado pre-
cisamente que con los instrumentos a analizar se introduce una
nueva etapa, obviamente con nuevos objetivos. Adems, como
lo plante Rojas (2003)
5
en la evaluacin de los resultados del pro-
ceso se han diseado indicadores cuyo xito o fracaso depende de
variables que no estn en la rbita de la gobernabilidad entregada
a las autoridades locales.
Siendo lo anterior una crtica anticipada a cualquier anlisis,
en todo caso resulta metodolgicamente vlido plantear, desde
la perspectiva de lo que se haba conseguido en el proceso de
descentralizacin, qu cambios representan las reformas legales
antes mencionadas, en trminos de aumento o disminucin de
autonoma, entendida esta ltima como la capacidad de las auto-
ridades territoriales para resolver las necesidades de la poblacin
sin injerencia de las autoridades centrales. Igualmente, resulta
vlido el anlisis de los efectos que dichas normas podran repre-
sentar en trminos de legitimidad
6
y gobernabilidad, sean o no

5 Ibdem, tomo IV, pg. 107.
6 Para efectos de este documento entenderemos el concepto de legitimidad como la capacidad
del sistema poltico para lograr consensos y al hecho de que el rgimen poltico sea fruto del
consenso o se valide en virtud del mismo.
18 19
objetivos del proceso y si el texto fnal de las mismas, permitira
cumplir los objetivos que con ellas se buscaban.
En tal sentido, la hiptesis que se intenta demostrar hace
relacin a la funcionalidad de los nuevos instrumentos frente a
la crisis fscal.
7
La argumentacin, debe advertirse, no discrimina
identidad o no de los autores de este trabajo con las medidas
estudiadas. Simplemente, se parte de un supuesto: si el Estado
no es viable fscalmente, no lo ser su descentralizacin. Com-
plementariamente, se evidencia que el costo en materia de
autonoma, puede afectar de forma directa la gobernabilidad y
legitimidad democrtica. En otras palabras, resulta riesgoso para
la estabilidad del Estado una autonoma territorial que permite
identifcar problemas, pero no otorgar soluciones.
Para el efecto, el documento comienza con una descripcin
de la situacin fscal de pas cuando se iniciaba el proceso de
ajuste; luego, en la segunda parte, se estudian las principales leyes
objeto de este anlisis. En la tercera parte, se hace una mirada
transversal a estos nuevos instrumentos, identifcando una lnea
comn en aquellos aspectos que signifcan aumento o disminu-
cin de autonoma en los trminos defnidos anteriormente. Por
ltimo, se aborda el tema de los resultados de los instrumentos de
ajuste fscal en trminos de legitimidad y gobernabilidad.
La situacin fscal del pas entre 1997 y 2002
Las leyes objeto de anlisis y las restricciones que ellas consa-
gran, deben entenderse en el marco de una situacin fscal
que fue deteriorndose progresivamente durante la ltima
mitad de la dcada de los noventa e hizo crisis en 1998, lo cual
exige examinar en qu forma las medidas adoptadas fueron
tiles de cara al manejo que el Gobierno le dio a dicha crisis.
El proceso de ajuste fscal comenz en 1998 y se convirti en
parte del ajuste estructural en el marco del acuerdo extendido

7 Consideramos improductivo discutir la necesidad del ajuste fscal dadas las relaciones obje-
tivas de poder en las cuales est inmerso el Estado colombiano, y caracterizadas por una
globalizacin de los mercados fnancieros que actan sobre cualquier manifestacin real o
esperada de indisciplina fscal.
20 21
celebrado con el Fondo Monetario Internacional en 1999,
8

proceso que hoy contina en el marco del nuevo acuerdo -
stand by - suscrito en 2003.
Desde el punto de vista de modifcaciones normativas
(reformas constitucionales y legales), el ajuste estructural de
las fnanzas pblicas se agrupa alrededor de tres propsitos
principales: (i) suprimir rigideces presupuestales y eliminar
fuentes de gasto pblico de mala calidad; (ii) mejorar los ins-
trumentos de control de gasto, en especial aunque no exclusi-
vamente, y el control fscal y (iii) mejorar los ingresos pblicos,
especialmente los tributarios.
No se trata de una clasifcacin absoluta. Algunas de estas
reformas tocan varios de estos temas como sucede con la Ley
617-, pero en trminos generales conserva validez y facilita el
estudio del proceso de ajuste.
9
Para el Gobierno la parte fscal
del ajuste era la parte central del programa de reformas acor-
dado con el FMI, como expresamente lo resalta un funcionario
del Gobierno Pastrana,
10
subrayando la importancia que para
este propsito tuvieron las Leyes 549 y 617 y la reforma al rgi-
men de transferencias, contenida en el Acto Legislativo No. 01
de 2001 y la Ley 715 del mismo ao:
11

El ajuste fscal fue el eje central del programa acordado
con el FMI. Se establecieron metas especfcas para la reduc-
cin del dfcit del sector pblico consolidado a 3.5% del PIB
en 2000, 2.5% en 2001 y 1.5% en 2002. Para lograr estas metas
fue indispensable desarrollar una compleja agenda legislativa
cuyo paso inicial fue la aprobacin de un austero presupuesto

8 Para un examen de este acuerdo y de la parte fscal del mismo, ver LIZARAZO RODRGUEZ,
Liliana, El acuerdo extendido celebrado entre Colombia y el Fondo Monetario Internacional, en revista Estu-
dios Socio Jurdicos, Bogot, Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia Grupo de
Investigadores Carlos Holgun Holgun, Vol 4, No. 1, marzo de 2002, pgs. 83 a 101.
9 SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, NARANJO, Rodrigo y RINCN CRDENAS, Erick, (2002)
Crisis del Estado y ajuste fscal, cuatro aos de ajuste a las fnanzas, artculo en proceso de publica-
cin, Universidad del Rosario, Bogot, pgs. 1 y 2.
10 CRDENAS SANTAMARA, Mauricio, (2002) La visin del desarrollo de la administracin Pas-
trana Arango, en PASTRANA ARANGO, Andrs et al, Economa con responsabilidad. La poltica
del Gobierno de Andrs Pastrana Arango, libros de Cambio, No. 15, Alfaomega, Cambio, Bogot,
pg.20.
11 CRDENAS SANTAMARA, Mauricio, La visin del desarrollo de ..., Ibdem.
20 21
de gastos para la vigencia del ao 2000 (...). En materia legisla-
tiva, en diciembre de 1999, el Congreso aprob la creacin del
Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet)
mediante el cual se oblig a los entes territoriales a ahorrar
parte de sus ingresos, especialmente los provenientes de priva-
tizaciones, con el propsito de ahorrar recursos para el pago
de sus pensiones. En la misma direccin se orient la Ley 643
de 2000, relacionada con el sistema de juegos de suerte y azar,
que increment los recursos disponibles para el sector salud.
(...) Por su parte, la Ley 617/2001 impuso un estricto control
a los gastos de funcionamiento tanto a nivel nacional como
territorial. Las entidades territoriales con agudos problemas
de endeudamiento frmaron convenios de desempeo con el
Gobierno Nacional (supervisados por la direccin de apoyo
fscal), a cambio de los cuales la Nacin entr a garantizar
hasta el 40% de esas deudas de las entidades con el sistema
fnanciero nacional. (...), el Congreso aprob el Acto Legisla-
tivo Nmero 1 que haba presentado desde el primer trimestre
de 2000, por medio del cual se modifc el sistema de transfe-
rencias a los entes territoriales. Se estableci que dichas trans-
ferencias crecern a una tasa de 2% real por ao en el perodo
2002-2005 y de 2.5% por ao entre los aos 2006 y 2008. A
partir de ese momento crecern de acuerdo con el incremento
promedio de los ltimos cuatro aos de los ingresos corrientes
de la Nacin. (...). La reforma (Ley 715 de 2001) separ las
competencias de los diferentes niveles de gobierno y le puso
un tope transitorio al crecimiento de los costos asociados con
la prestacin de los servicios. Un punto fundamental de esta
reforma fue el cambio en la manera de distribuir los recursos
hacia las regiones, que pas de un sistema de pago de nmina,
a uno de poblacin atendida.(negrillas fuera de texto).
El entorno econmico en el que se implementaron las
reformas contempla bsicamente tres caractersticas, que
defnieron en gran medida los sectores sobre los cuales recaye-
ron las medidas de ajuste fscal: (i) aumento del dfcit fscal,
en especial del Gobierno central; (ii) necesidad de acudir a
22 23
nuevas fuentes de ingresos tributarios, a un endeudamiento
cada vez ms creciente y a las privatizaciones, y (iii) la escasa
capacidad de maniobra del Gobierno para reducir su gasto.
Desde 1994, el dfcit del Gobierno Nacional Central,
GNC, fue creciente por diversos factores, entre ellos el incre-
mento en los compromisos de gasto que implic la nueva
Constitucin Poltica y el hecho de que el Estado central en
su momento no disminuy su tamao en forma proporcional
al crecimiento de las transferencias a los entes territoriales
(Cuadro 1). El crecimiento del dfcit del Sector Pblico No
Financiero, SPNF, fue menor que el del GNC dado que los
excedentes fnancieros de las entidades descentralizadas, sir-
vieron para moderar el dfcit de ste ltimo. A nivel del Sector
Pblico Consolidado, el alivio provino del balance cuasi fscal
del Banco de la Repblica.
El creciente dfcit como porcentaje del PIB, en el GNC y
el SPNF, se muestra enseguida:
12
Cuadro No. 1
Dfcit del GNC y del SPNF como % del PIB
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2002
pr
Gobierno
Nacional
-1,4 -2,3 -3,7 -3,7 -4,7 -7,6 -5,6 -5,7 -6,5
Dfcit
total SPNF
0,1 -0,4 -1,8 -3,7 -3,4 -8,0 -3,1 -3,0 -3,0
SPC -5.5 -3.3 -3.2 -3.8
Dfcit total. Incluye dfcit real de caja, prstamos y ajustes por causacin.
(pr): preliminar; (py) proyectado
Nota 1: El resultado fscal de cada entidad tiene incluido su prstamo neto y los ajustes por causacin para
presentar el dfcit total del SPNF segn metodologa FMI.
Nota 2: A partir de 1999 se incluyen los ajustes de causacin para presentar el dfcit total del SPNF segn
metodologa FMI.
Nota 3: Revisin segn documento de Asesores Confs de noviembre 2 de 2001.
Pib nominal- Confs - Plan fnanciero
Fuente: Confs

12 Fuente de los datos de 1993-96: ALONSO J. C., Oliver M.,. y FAIMBOIM I., (2000), Del equi-
librio al desequilibrio fscal en Colombia: La experiencia se repite (1980-1996), en TALVI, Ernesto, y
VGH, Carlos, (comp.), Como armar el rompecabezas fscal?, BID, Red de Centros de Investiga-
cin, Washington, pg. 151.
22 23
Una parte del problema consisti en que a partir de 1994,
la proporcin de gasto del gobierno que poda ser cubierta
con ingresos corrientes, especialmente los tributarios, era cada
vez menor como se muestra a continuacin:
Cuadro No. 2
Ingresos y gastos de funcionamiento como % del PIB
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 pr 2002 py
Ingresos
Gobierno
Central
SPNF
10,3
26,2
10,0
27,8
10,7
31,0
11,6
31,3
11,1
30,5
11,8
31,4
12,1
29,7
13,8
29,9
13,8
27,5
Gastos
Gobierno
Nacional
Corrientes
Inversin
7,4
5,4
2,0
7,8
5,7
2,1
8,6
6,3
2,3
9,8
7,2
2,6
9,9
8,3
1,6
10,8
9,3
1,5
10,8
9,3
1,5
10,7
9,2
1,5
7,3
6,8
0,5
Las cifras corresponden al dfcit real de caja calculado con metodologa Confs. No incluyen los ajustes
de causacin por $1340.3 mm, $811.5 mm , $1209.9 mm y 2733 mm para 1999, 2000, 2001 y 2002
respectivamente
Fuente: Confs. Clculos con base en el modelo neto de transferencias DNP-DEE
De otro lado, en razn del mandato constitucional (Artcu-
los 356 y 357) se present un incremento nominal de las trans-
ferencias a entes territoriales. Sin embargo, debido a la falta de
crecimiento de la economa, se afect su base de liquidacin
que son los ingresos corrientes de la Nacin, cuyo principal
componente son los tributarios.
13

13 En la exposicin de motivos al Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2000, el ministro de
Hacienda explic que el diseo constitucional de 1991 haca depender las transferencias
territoriales de los ingresos corrientes de la Nacin, los cuales exhibieron inestabilidad
durante los aos noventa, derivada de las fuctuaciones propias de la actividad econmica.
De esta manera, los recursos transferidos a municipios y departamentos estuvieron sometidos
durante esa dcada a una gran volatilidad (Grfca No. 1).
24 25
Grfca No. 1
Ingresos tributarios vs. gasto total del Gobierno 1991-2000
Fuente: Contralora General de la Repblica
Cuadro No. 3
Transferencias a entidades territoriales % del PIB
Sectores 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2002
py
Transferencias
= Situado
Participaciones
3,57 3,76 4,11 4,15 4,24 5,07 4,58 5,14 5,39
Fuente: Leyes de Presupuesto. Clculos DNP-DEE. Tomado del portal de fnanzas pblicas del Estado colombiano
Frente a esta situacin, era necesario incrementar los recur-
sos disponibles para garantizar los gastos de funcionamiento.
Las alternativas previstas eran: (i) nuevas reformas tributarias,
(ii) incrementar el nivel de endeudamiento tanto interno
como externo y (iii) privatizacin de empresas y activos del
Estado. El Gobierno acudi a todas.
El resultado como lo muestra el cuadro 4, implic un aumento
de los recursos por ingresos tributarios sin disminucin del df-
cit del GNC y un aumento en la deuda pblica aun con ingresos
por privatizaciones. Sin embargo, las medidas de ajuste recayeron
principalmente sobre los entes territoriales, (Leyes 549, 550 y
11,4
9,6
19,0
10,6
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tributarios
Gasto total
24 25
617)
14
mientras el Gobierno le solicitaba al Congreso ampliacin
de su cupo de endeudamiento (Ley 533). El Gobierno opt por
reducir el nivel de transferencias a las entidades territoriales (Acto
Legislativo 01 y Ley 715 de 2001), lo cual le permita aumentar
la disponibilidad de recursos para cubrir su gasto, en especial el
correspondiente al servicio de la deuda.
Cuadro No. 4
Ingresos y gastos de funcionamiento como % del PIB
Ejecucin del Presupuesto General de la Nacin por sectores*.
(Gastos de funcionamiento. % del PIB)
Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos
tributarios
GCN
10.3 10.0 10.7 11.6 11.1 11.8 12.1 13.8 13.8
Saldo deuda
pblica
GNC
12.32 13.82 14.39 17.85 22.21 29.63 39.07 45.2 52.75
Contina
Grfca No. 2
Transferencias territoriales: participacin en el PIB y crecimiento real
Fuente: CONPES Social N 57. DNP. 2002.

35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
-5.0
-10.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
%

P
I
B
C
r
e
c
i
m
i
e
n
t
o

r
e
a
l

(
%
)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Crecimiento real
%del PIB

14 Las medidas podran representar una poltica implcita: reducir o mantener el dfcit del SPNF
disminuyendo el dfcit territorial a fn de poder mantener o aumentar el nacional central.
26 27
Cuadro No. 4 (continuacin)
Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Saldo deuda
pblica
territorial
7.41 8.13 7.59 8.24 8.46 9.15 8.71 8.11 8.51
Gastos
funcionamiento
Sector Justicia*
1.02 1.1 1.08 0.94 0.96 0.91 1.09 1.06 0.97
Gastos de
funcionamiento
Sector
Seguridad *
2.21 1.26 2.5 2.11 2.15 2.07 2.51 2.43 2.44
Gobierno
Nacional
7,4 7,8 8,6 9,8 9,9 10,8 10,8 10,7 7,3
Gastos
Corrientes
5,4 5,7 6,3 7,2 8,3 9,3 9,3 9,2 6,8
Inversin 2,0 2,1 2,3 2,6 1,6 1,5 1,5 1,5 0,5
Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Las cifras corresponden al dfcit real de caja calculado con metodologa Confs. No incluyen los ajustes
de causacin por $1340.3 mm, $811.5 mm, $1209.9 mm y 2733 mm para 1999, 2000, 2001 y 2002
respectivamente
* Fuente: Confs. Clculos con base en el modelo neto de transferencias DNP-DEE
En cuanto a las privatizaciones, su efecto sobre la disminu-
cin del dfcit del GNC fue el siguiente:
Cuadro No. 5
Efecto de las privatizaciones sobre el dfcit del GNC
Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GNC sin
privatizaciones
-1.37 -2.21 -3.62 -3.74 -4.94 -5.85 -5.91 -5.94 -5.51
GNC con
privatizaciones
0.72 -2.21 -2.28 -3.16 -4.94 -5.79 -5.49 -5.85 -5.51
(py) proyectado
Nota 1: El resultado fscal de cada entidad, tiene incluido su prstamo neto y los ajustes por causacin para
presentar el dfcit total del SPNF segn metodologa FMI.
Nota 2: A partir de 1999 se incluyen los ajustes de causacin para presentar el dfcit total del SPNF segn
metodologa FMI.
Nota 3: Revisin segn documento de Asesores Confs de noviembre 2 de 2001.
Nota 4: las cifras expuestas en este cuadro sobre cuanta del dfcit diferen de las contenidas en otros; lo importante
es hacer notar el efecto que las privatizaciones tuvieron para moderar el tamao del dfcit del GNC.
Fuente: Confs
26 27
Finalmente, en este contexto econmico las posibilidades
del Gobierno en materia de reduccin de gasto eran muy limi-
tadas: por un lado, las transferencias no podan desacelerarse
sin una reforma constitucional y legal que fue bastante compli-
cada, y de otro, el pago de la deuda era creciente y el pas no
poda negarse a cancelarla. Adicionalmente, el gasto en mate-
ria de justicia y seguridad no puede disminuirse fcilmente
(como lo muestra el cuadro 4), dadas las especiales caracte-
rsticas de estos sectores y la situacin de orden pblico. En
estas circunstancias, las alternativas utilizadas fueron controlar
el gasto del Gobierno en lo que no correspondiera a justicia y
seguridad y ajustar el gasto territorial, como en efecto se hizo,
con devastadores efectos para la autonoma territorial.
Los nuevos instrumentos
Ley 358 de 1997
Con esta ley se busc limitar el endeudamiento territorial, que
el gobierno afrm estaba desbordado y podra representar
riesgos macroeconmicos, y ajustar la normatividad sobre el
punto a las condiciones previstas en el Artculo 364 de la Cons-
titucin. Sin embargo, la deuda de las entidades territoriales
en relacin con el PIB desde 1990, nunca ha representado
ms del 3.5% de mismo, y cuando se aprob la ley estaba en
el 3.2%; montos inferiores al crecimiento anual de la deuda
del Gobierno Nacional, como porcentaje del PIB. Es decir, el
monto total de la deuda de las entidades territoriales es infe-
rior al incremento anual de la deuda del Gobierno Nacional.
Antes de la expedicin de la Ley 358 de 1997, las entidades
territoriales podan realizar operaciones de crdito pblico
siempre y cuando el servicio de la deuda no superara el 30%
de los ingresos corrientes, incluyendo el servicio de la deuda
del crdito que se pretenda contratar, sin importar el nivel de
deuda o la capacidad real de pago, condicionada por la dis-
ponibilidad real de rentas para el pago de la deuda, dadas las
infexibilidades propias de las rentas territoriales. En trminos
28 29
de autonoma, con unas excepciones relacionadas con endeu-
damiento externo y titularizaciones, la decisin y trmite previo
para realizar operaciones de crdito pblico, dependa nica y
exclusivamente del cumplimiento de unos requisitos formales,
pero las instancias de decisin eran exclusivamente territoriales,
siempre y cuando no sobrepasara el lmite legal; de lo contrario
no era posible el endeudamiento ante ninguna instancia.
Con la Ley 358 de 1997, se estableci un sistema denomi-
nado de semforos, con el cual no se limita la posibilidad real
de realizar operaciones de crdito, pero si se crean instancias
para obtenerlo, dependiendo del nivel de endeudamiento del
ente territorial. La negociacin durante el trmite legislativo
llev al establecimiento de unos indicadores que inicialmente
se haban concebido tcnicamente, pero en el texto fnal no
miden la capacidad real de pago y permiten apalancar endeu-
damiento con recursos extraordinarios. No obstante, la ley
logr establecer las bases para la introduccin del ajuste fscal
territorial a travs de convenios de desempeo.
La reforma al endeudamiento territorial contenida en
la Ley 358 de 1997, represent un retroceso en trminos de
autonoma y responsabilidad, aunque en trminos de con-
trol nacional del endeudamiento estatal signifc un avance,
Deuda Pblica como porcentaje del PIB
Fuente: Datos Contralora General de la Repblica, Grfco de los autores
Gobierno Central
Entidades Territoriales
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e
l

P
I
B
0
10
20
30
40
50
60
1990 1990 1990 1990 1990 1990 1990
28 29
mxime que con la introduccin de los denominados conve-
nios de desempeo, no solo se condiciona la capacidad real
para endeudarse, sino que se condiciona la gestin en su tota-
lidad a la recuperacin de la capacidad de pago.
15
Con los convenios de desempeo, los gobernantes entre-
gan a la Nacin (o al departamento en el caso de algunos
municipios
16
) su autonoma en la gestin, a cambio de una
autorizacin de endeudamiento hasta tanto recupere la capa-
cidad de pago. Es decir, se reprodujo el esquema FMI a nivel
interno.
Despus de la expedicin de la ley, el nivel de endeudamiento
de las entidades territoriales se ha mantenido relativamente esta-
ble
17
en relacin con el PIB, a pesar de los prepagos fnanciados
con recursos del Fondo de Ahorro de Estabilidad Petrolera, FAEP,
mientras que el de la Nacin ha crecido notablemente.
Ley 550 de 1999
La Ley 550 fue concebida con el fn de construir un mecanismo
alternativo a los concordatos para salvar empresas en crisis, dada
la situacin econmica que vena atravesando el pas. A esta ley de
intervencin econmica, se le incluy un captulo para entidades
territoriales y sus entidades descentralizadas a fn de efectuar pro-
cesos de saneamiento fscal exclusivamente a entidades en situacio-
nes crticas, que no estaban dispuestas a realizar procesos de ajuste
voluntario a travs de convenios de desempeo o a las cuales los
instrumentos actuales no le permitan resolver su problema fscal.
La principal ventaja que para efectos de un proceso de sanea-
miento tiene esta ley es el blindaje que representa contra los
embargos, que desbarataban cualquier fujo fnanciero progra-

15 Aunque no es el tema del documento como se afrm anteriormente, la ley permite que
recursos extraordinarios como los del balance, sean califcados como ingresos corrientes a
efectos de determinar los indicadores de capacidad de pago, lo cual no garantiza el repago
de la deuda.
16 Los municipios en semforo amarillo acudan ante el departamento para la suscripcin de
los convenios de desempeo. Sin embargo, el semforo amarillo fue suprimido en la reforma
fnanciera.
17 A partir de 1997, el endeudamiento de las entidades territoriales ha oscilado entre el 3.2 y el 3.5%
del PIB, dado que los procesos de saneamiento se han fnanciado con recursos del crdito.
30 31
mado para pagar acreencias. Poder reunir a todos los acreedores
a concertar un plan de pagos, constituye su estrategia principal.
Desde la perspectiva de la autonoma representa su abso-
luta negacin; es ms, no tiene sentido realizar procesos elec-
torales, en un ente territorial sometido a reestructuracin de
pasivos, cuando el futuro del ente (en promedio 15 aos), fue
decidido con los acreedores y no con la sociedad y cuando las
decisiones cotidianas son tomadas por el comit de vigilancia
o por el promotor (que es un funcionario o contratista de la
Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico) y no por el Gobernador o el Alcalde.
Si bien es un instrumento para recuperar la capacidad de
pago, su aplicacin ha llevado a desvirtuar la esencia y natura-
leza del ente territorial. A manera de ejemplo, el Acuerdo de
Reestructuracin de Pasivos del Departamento del Cauca, no
permite la inversin en los prximos 15 aos; sin contar que
han surgido pasivos contingentes que podran llegar a ser supe-
riores al identifcado al momento de suscribir el Acuerdo.
Aunque resulte obvio el efecto sobre la legitimidad y
gobernabilidad de los mandatarios territoriales, es importante
resaltar que el proceso no prev el establecimiento de respon-
sabilidades por parte de los funcionarios que por accin u omi-
sin llevaron a tal situacin fscal en el territorio, mientras se
condena a la colectividad a pagar lo que no le gener benefcio
alguno, afectndose gravemente la legitimidad del Estado.
18
Ley 617 de 2000
Con las Leyes 358 y 550, al tiempo que se daba una solucin a
la crisis de los entes que haban entrado en cesacin de pagos
o que se encontraban en niveles insostenibles de deuda, no se
tomaban medidas para prevenir la generalizacin de la crisis.
Adems la realizacin de posibles procesos de ajuste volunta-
rio, encontraba graves limitaciones de viabilidad al momento

18 El problema de la irresponsabilidad de los funcionarios est presente de igual forma en el
nivel central nacional e inclusive en el Banco Central.
30 31
de acudir a las instancias polticas de decisin; ms especfca-
mente cuando se requera del consentimiento de los Concejos
o Asambleas y mxime cuando ellos deban ser sometidos al
mismo proceso de ajuste. Por esta razn el Gobierno Nacional
elabor la Ley 617 de 2000, precisamente para realizar el ajuste
y prevenir la generalizacin de la crisis fscal de las entidades
territoriales, tomando las decisiones desde el nivel nacio-
nal. De esta manera, a nivel territorial, el costo poltico era
mnimo; costo que sola corresponder con la irresponsabilidad
de la clase poltica de las regiones.
La ley intent tocar el problema de fondo al determinar
criterios ms exigentes para la creacin de municipios; sin
embargo, no se establecieron las condiciones generales del
ordenamiento territorial y termin simplemente aumentando
los requisitos de poblacin y recursos; criterios que no son los
nicos que caracterizan el tipo de entidad territorial viable en
nuestro contexto poltico, geogrfco y cultural. Se echan de
menos condiciones tales como la capacidad de gestin, la inte-
gracin al mercado, las vas de comunicacin y la infraestruc-
tura para atender necesidades locales, todas objeto necesario
de una ley de ordenamiento territorial.
La ley contiene una cantidad de instrumentos que vale la
pena mencionar por las incidencias que en trminos de auto-
noma representan. La ley se inicia con una categorizacin
presupuestal de los departamentos hasta esa fecha inexistente
como norma legal
19
y una modifcacin de las categoras crea-
das con la Ley 136 de 1994.
Las nuevas categoras se establecieron para fjar lmites a
los gastos de funcionamiento as como a los salarios de los ser-
vidores territoriales y no con el fn de sealar competencias u
otro tipo de instrumentos de gestin. El inadecuado
20
diseo

19 Slo haba un antecedente del mismo ao y con las mismas caractersticas de la Ley 617 de
2000 y era el decreto mediante el cual se establecan lmites a la remuneracin de los Gober-
nadores.
20 Por lo menos en el caso de los municipios, la categora sexta representa ms del 90% de los
municipios con lo cual resulta cuestionable la utilidad de la categorizacin.
32 33
de las categoras utiliza como criterios de clasifcacin la pobla-
cin y los ingresos corrientes de libre destinacin. Este ltimo
criterio es el que termina fjando la categora.
Posteriormente la ley determina que las entidades territoriales
debern, con sus ingresos corrientes de libre destinacin, fnan-
ciar la totalidad de los gastos de funcionamiento y adems generar
un excedente para inversin, reviviendo la esencia del principio
del equilibrio, que se encontraba desvirtuado en la Ley 38 de 1989
y que la Corte dictamin no estar ajustado a la Constitucin. Adi-
cionalmente determin qu recursos se prohiban para fnanciar
el funcionamiento, listado que ha venido disminuyendo como
producto de las sentencias de la Corte Constitucional.
El criterio fjado en la Ley 617 de 2000, no se refere al
nivel de gastos de funcionamiento que debera tener el ente
territorial en condiciones de efciencia, sino al que est en
posibilidad de pagar con los recursos que la ley le autoriza
a gastar como porcentaje de los ingresos corrientes de libre
destinacin, tomando la categora que fue fjada sobre el nivel
de ingreso. Es decir, no se establece un lmite a gastos de fun-
cionamiento en relacin con el nivel de competencias o sobre
un esquema de evaluacin de necesidades de gasto, sino sobre
los ingresos.
Se establecieron las condiciones para limitar la remunera-
cin de los servidores territoriales
21
y un sistema de castigo a la
inadecuada gestin, consistente en la reduccin de los salarios
y honorarios cuando el ente territorial descendiera de catego-
ra. Sin embargo, la Corte Constitucional
22
dej sin vigencia esta
norma medular de la ley argumentado la defensa de los dere-
chos laborales adquiridos, desconoca as, el diseo de salario
variable que la ley contemplaba y que permita castigar econ-
micamente a los servidores responsables de la gestin.

21 El diagnstico previo a la ley haba mostrado que el costo de las plantas de personal, con-
formadas histricamente con criterios fundamentalmente clientelistas, para consecucin o
mantenimiento de la gobernabilidad interna de la administracin del ente territorial, estaba
representando uno de los factores detonantes de las crisis y su importancia en la composicin
del gasto era mayoritaria.
22 Corte Constitucional, Sentencias C-1098 y C-1112 de 2001.
32 33
A pesar del fallo comentado, aun no se han tomado las
medidas correctivas de norma
23
y ni siquiera la Corte se ocup
del problema generado, al afrmar en la sentencia citada:
Finalmente, no le corresponde a la Corte sealar cmo se
debe proceder a realizar las metas de ajuste fscal en las entida-
des territoriales ante la imposibilidad de disminuir los salarios
de los servidores pblicos respectivos por orden directa del
legislador. Adems, contrario al propsito de la ley, se acude
a la prctica de subir los salarios a la nueva categora a pesar
de que el ente territorial no ascienda, con lo cual se invierte el
efecto buscado.
De otro lado, los lmites de gasto para los entes territoriales
y sus rganos fueron establecidos atendiendo estadsticas cuya
consistencia con las medidas tomadas resulta cuestionable, ya que
no se consideraron los gastos generados por la misma ley. Adems
la rigidez de los lmites iniciales fue sujeto de negociacin entre
el Gobierno Nacional y los gobernantes para lograr disminuir
la oposicin al acto legislativo de transferencias.
24
A manera de
ejemplo de las defciencias en el diseo de la ley, a las asambleas
de departamentos, categoras tercera y cuarta, se les estableci
como gasto adicional a la remuneracin de los diputados, el 25%
del monto correspondiente a la misma; y la propia ley les reco-
noci derechos a la seguridad social (salud, pensiones, riesgos
profesionales, etc.), los cuales no alcanzan a ser cubiertos con el
porcentaje asignado. Como se ha vuelto costumbre, a travs de
conceptos ingeniosos corregimos los errores de la ley.
Un elemento que en trminos de autonoma resulta rele-
vante, es la posibilidad que brinda la ley de reorientar rentas
de destinacin especfca con excepcin de las constitucionales
y de transferencias, para fnanciar programas de saneamiento,
aunque lo deseable era que dicha autorizacin fuera perma-
nente para viabilizar los planes de desarrollo.

23 El hecho podra explicarse por la inutilidad de medidas permanentes para conjurar la crisis
al encontrarse ya controlada en las actuales circunstancias.
24 El cambio en los lmites de lo previsto en la ley y desarrollado en el Decreto 192 de 2000, se
realiz a travs del Decreto 735 de 2001.
34 35
Como consecuencia del incumplimiento de los lmites de
gasto establecidos en la ley y el fracaso de los planes de sanea-
miento, la ley prev los mecanismos e instrumentos que lleva-
ran a un modelo diferente de descentralizacin al existente.
Nos referimos a la posibilidad de fusionar departamentos
y municipios, como producto de su inviabilidad fnanciera
medido en los trminos de la Ley 617 de 2000.
Sobre este aspecto - tamao y tipo de entidad territorial
viable-, consideramos que la discusin debe estar enfocada
sobre el actual modelo de descentralizacin, resolviendo de
fondo las contradicciones internas del mismo. Sin embargo,
dicha discusin se refeja en el proyecto de ley de ordena-
miento territorial y para la cual no se han dado aun las condi-
ciones polticas; a no ser que se lleve a cabo un proceso de paz
con la totalidad de grupos armados, dicha ley, en su concep-
cin original, no saldr en la prxima dcada.
25

Uno de los pocos aportes a la autonoma de los entes terri-
toriales que hace la Ley 617 de 2000, lo constituye la libertad
para establecer o no las innumerables dependencias que las
leyes sectoriales les han obligado a crear en temas como juven-
tud, control interno, vivienda, etc. Sin embargo, dicha norma
tal vez no era necesaria, pues en razn de sus competencias
constitucionales, son las Asambleas y Concejos quienes defnen
la estructura de la administracin territorial. Fue necesaria una
disposicin para evitar la intromisin de la ley en la organiza-
cin territorial.
Con excepcin del ltimo aspecto comentado, la Ley 617
de 2001 constituye un retroceso en materia de autonoma y
responsabilidad de los gobernantes territoriales. Su recortado
e inconsistente estado actual, producto de una antitcnica
redaccin, el error en los instrumentos y su mutilacin por
la Corte Constitucional, hacen que se confgure como un ele-

25 Sin embargo, el Proyecto de Acto Legislativo No. 3 de 2003, defne las regiones y provin-
cias como fusin de departamentos y municipios con lo cual se busca el mismo propsito,
pero con un mecanismo de validacin democrtica poco viable en una sociedad sin forma-
cin poltica.
34 35
mento de permanente controversia entre los gobernantes y sus
corporaciones administrativas seudo democrticas, con lo cual
se afecta la gobernabilidad de la administracin territorial, no
se garantiza el saneamiento fscal de los entes territoriales, ni
previene la generacin de nuevas crisis en aquellos en los que
contribuy a conjurarlas de forma temporal.
Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001
Es necesario anotar que desde el punto de vista del modelo de
descentralizacin, el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 de 2001,
representan un cambio de modelo de una descentralizacin,
con criterio bsico territorial, a un modelo de descentrali-
zacin sectorial en el territorio. Es decir los instrumentos y
mecanismos de dichas normas se encuentran orientados ms a
garantizar el cumplimiento de unos objetivos sectoriales espe-
cialmente en materia de educacin y salud, que a garantizar el
desarrollo armnico de territorio.
El acto legislativo y la ley de transferencias tenan varios
objetivos de poltica macroeconmica que podramos sinteti-
zar de la siguiente manera:
Desvincular las transferencias de los ingresos corrientes
de la Nacin, a fn de viabilizar las polticas nacionales de
fnanciacin del dfcit.
Reducir por esta va la tasa de crecimiento de las transfe-
rencias a fn de liberar recursos para fnanciar el dfcit.
Corregir defciencias identifcadas en el sistema de trans-
ferencias intergubernamentales.
En cuanto al primer objetivo, slo fue conseguido parcial-
mente, dado que durante el rgimen transitorio las transferen-
cias parten de un monto preciso y tienen un crecimiento fjo
porcentual, independientemente del nivel de ingresos corrien-
tes de la Nacin. Por ello slo contribuirn al saneamiento de
la situacin fscal de la Nacin, si durante este rgimen transi-
torio los ingresos nacionales crecen a una tasa real superior a
la prevista como crecimiento de las transferencias (IPC + 2.5%
e IPC + 2.0 %).
36 37
De otro lado, al fnalizar el periodo transitorio, aunque la
Nacin queda con un margen de maniobra superior al exis-
tente antes del acto legislativo, la obligacin de mantener como
mnimo el porcentaje de 2001 de las transferencias constitucio-
nales (Situado de Participacin de los Ingresos Corrientes de la
Nacin, PICN, sin contar con el Fondo Educativo de Compen-
sacin, FEC), afecta su capacidad de respuesta a la crisis, con lo
cual resulta claro que al ser una va promedio de crecimiento o
lmite mnimo, las transferencias continan ligadas a los ingre-
sos corrientes de la Nacin, o crecen como si lo estuvieran.
Sobre el segundo propsito, es decir la disminucin del cre-
cimiento de las transferencias - no fue posible establecerlo por
falta de informacin -, no hay seas de haberse conseguido. Si
se hubiese logrado, no estara el Gobierno intentando nuevas
formas de disminuir la participacin como las contenidas en
el proyecto de Acto Legislativo No. 3 de 2003, ni los gremios
abogando por su disminucin.
El tercer propsito conlleva el anlisis sectorial del cambio
normativo, a fn de identifcar si se corrigieron las defcien-
cias del sistema previsto en la Ley 60 de 1993.
Con la Ley 715 de 2001, aparentemente
26
se municipaliza el
servicio educativo, al encontrarse previsto que puedan ser cer-
tifcados la totalidad de municipios al desaparecer la limitacin
de cien mil habitantes que tena la Ley 60 de 1993. Signifcara
que cada departamento es un administrador temporal y que si
todos sus municipios son certifcados, quedara con unas funcio-
nes mnimas de coordinacin y control del servicio educativo.
En educacin las frmulas de distribucin del situado fscal
no garantizaban efciencia, ya que su criterio fundamental, de
origen constitucional, era atender adecuadamente los servi-
cios, lo que en trminos prcticos signifca cubrir los costos
27

26 Con la experiencia de la Ley 60 de 1993, es posible afrmar que no todos los municipios se
van a certifcar por falta de inters o por falta de capacidad tcnica para asumir la prestacin
del servicio educativo.
27 Aunque la ley inclua un factor de efciencia, ella era medida frente al gasto con ingresos
diferentes al situado. Adems si la frmula castigaba en algn momento la inefciencia, la
diferencia se la cubran con el FEC.
36 37
sin que ellos sean directamente controlables, ya que algunos de
ellos eran manejados por la Nacin inconsultamente con los
territorios (los salarios por ejemplo) y a su vez otros eran mane-
jados por las entidades territoriales (construccin, dotacin
etc.), sin ningn control estatal que evitara su desbordamiento.
Con la Ley 715 de 2001 se intentan introducir criterios de
efciencia, con mltiples medidas que van desde la fjacin de
un valor per capita por costo promedio que premie efciencia
o castigue la inefciencia, hasta la fusin y/o reorganizacin de
los colegios en instituciones educativas. Sin embargo, las prio-
ridades de gasto previstas en la misma ley, que ordena priorita-
riamente el pago de los salarios por encima de cualquier otra
obligacin, conlleva a cubrir primero el costo, y trasladando
los costos de la inefciencia a la calidad del servicio educativo,
la cual termina quedando sin fnanciacin adecuada.
Por otra parte, la segregacin temporal de las funciones
de prestacin e inversin en calidad entre el departamento y el
municipio, fue una experiencia ya vivida con la Ley 60 de 1993
en el sector salud. Esto llev a la desarticulacin de la oferta y a
grandes desperdicios de recursos en puestos y centros de salud
con ubicaciones inadecuadas o sin las dotaciones y personal
apropiado para la prestacin del servicio, o ejerciendo compe-
tencia desleal entre instituciones de diferentes niveles.
Sin embargo, gran parte del xito en racionalizacin de los
costos del sector educativo depende de la elaboracin de las
plantas que realice el Ministerio de Educacin, con todo y tras-
lados y de la aplicacin del nuevo rgimen salarial y prestacio-
nal docente. En todo caso, en departamentos como Nario, la
aplicacin del nuevo rgimen implicar la multiplicacin auto-
mtica de los costos, ya que los docentes vinculados por Orden
de Prestacin de Servicios OPS, perciban remuneraciones
inferiores o iguales al salario mnimo mensual vigente.
28

En materia de autonoma en relacin con la Ley 60 de
1993, la cual no era signifcativa en el sector educativo, con

28 Sera interesante estimar el pasivo contingente, que las demandas por estas razones generarn.
38 39
la Ley 715 de 2001 se recorta, ya que no se entregan nuevas
competencias que pertenecieran al nivel nacional y por el
contrario, competencias que eran departamentales como
los currculos, son reasumidas por la Nacin. Se podra afr-
mar que existe un avance en trminos de autonoma porque
ahora los departamentos, as como los municipios mayores de
100.000 habitantes, fueron certifcados por la ley. Sin embargo,
analizando los aspectos relacionados con la prestacin del ser-
vicio educativo tales como la planta, los salarios, la canasta
educativa, las prioridades de gasto, la forma, mtodo y proce-
dimiento de provisin de los empleos, etc., ahora dependen en
su totalidad de las regulaciones nacionales, lo que convierte a
los gobernadores y alcaldes en simples ejecutores de recursos y
polticas nacionales.
En el sector de la salud, la Ley 715 de 2001 introdujo ajustes
al modelo de descentralizacin previsto en la Ley 60 de 1993,
a fn de intentar hacer compatible en dicho sector el diseo
de la Ley 100 de 1993, que al principio eran discordantes.
En materia de distribucin de competencias de prestacin
de servicios y afliacin, se avanz al establecer competencias
excluyentes, pero en temas medulares como la salud pblica
y el control, el avance no fue signifcativo. Como se afrm en
la parte introductoria, el sistema de seguridad social en salud
funciona con o sin descentralizacin, lo que signifca en tr-
minos de autonoma, que las entidades territoriales no tenan
ni tendrn el control del sistema y por tanto no estamos ante
una descentralizacin por devolucin; la funcin de los entes
territoriales se limita a garantizar la prestacin del servicio y a
cofnanciar la afliacin al rgimen subsidiado, principalmente
con transferencias nacionales.
El problema principal de la Ley 715 de 2001, en relacin
con las competencias, consiste en primer lugar en la oposi-
cin de intereses que se genera entre los departamentos y
los municipios, ya que entre ms recursos existan para pres-
tacin, menos hay para afliacin y viceversa; y en segundo
lugar, respecto a las herramientas que entreg dicha ley al
38 39
departamento y que le permite hacer competencia desleal a
los prestadores del sector privado, sin los cuales el sistema no
garantiza cobertura ni calidad en la prestacin. Adems, un
sistema diseado con esquema de aseguramiento requiere una
gran inversin en salud pblica, rea minoritaria en el reparto
de los recursos del sector.
En el denominado componente de propsitos generales, se pre-
senta una dualidad interesante. Por una parte, se liberan algunos
porcentajes sectoriales que antes eran ms rgidos, pero al mismo
tiempo, como producto del aumento de la participacin del sector
educativo, se disminuye el monto a distribuir. Sin embargo, el saldo
relacionado con este componente es positivo en materia de auto-
noma, dado que no solo le disminuyeron rigidez, sino que se auto-
riz el pago, con cargo a estos recursos, de objetos antes prohibidos
como el pago de personal de las inspecciones de polica, con lo cual
es posible disminuir la presin de la Ley 617 de 2001 y en algunos
casos sustituir fuentes para apalancar inversin. Sin embargo, esto
contrasta con la disminucin de los recursos transferidos.
En lo que tiene que ver con las frmulas y criterios de distri-
bucin para todos los sectores, y que dada su complejidad no
son transparentes para los benefciarios, los factores redistri-
butivos no son signifcativos. Ello es contrario a los propsitos
de equidad, aunque s benfcos para la efciencia, algo consis-
tente con la crisis fscal.
En conclusin y con excepcin de los recursos de prop-
sitos generales (17% del SGP), en lo relativo a su destinacin
el cambio de diseo de la descentralizacin territorial a la sec-
torial, signifc una disminucin de la autonoma que tenan
dichas entidades en el rgimen anterior a esta ley, sin contar los
efectos en materia de equidad que signifca no privilegiar en la
distribucin a las poblaciones menores de 50.000 habitantes.
Ley 819 de 2003
Esta ley diseada de conformidad con los acuerdos suscritos
con el Fondo Monetario Internacional, busca garantizar la
sostenibilidad de la deuda y el crecimiento econmico y con
40 41
miras a este objetivo introduce una serie de instrumentos que
limitan la autonoma de los entes territoriales, en especial en
materia de manejo presupuestal y de endeudamiento.
Aunque la ley no ha sido desarrollada,
29
esta se inicia con la
creacin de un nuevo instrumento de planifcacin fnanciera
de mediano plazo, que se suma a la ya prolfca cantidad de
instrumentos actuales.
30
Si el instrumento hubiese sustituido
varios de los existentes, constituira un avance en trminos de
su contenido, especialmente al exigir establecer con claridad
el costo de las decisiones normativas y de las exenciones tribu-
tarias, as como la estimacin de los pasivos contingentes que
terminan quebrando cualquier prospectiva fnanciera.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP, como se deno-
mina el nuevo instrumento, se construye con el propsito de
establecer un supervit primario, que garantice el pago de la
deuda, as sea sacrifcando la inversin o el funcionamiento
mnimo que se requiere para la continuidad del servicio. La
regulacin general y dada su redaccin, conlleva que todas
las entidades deban generar supervit
31
primario
32
, el cual,
aunque lo fjan de forma autnoma las entidades territoriales
en cuanto a su monto, resulta una medida inconsistente para
entidades que no tengan deuda pblica.
Por otra parte, el presupuesto, que debe ser refrendado
por los representantes de la sociedad, (Congreso, Asamblea y
Concejo) es supeditado en su contenido por un instrumento
de Gobierno como es el MFMP; es ms, las metas previstas en
los planes de desarrollo y/o programas de Gobierno no resul-

29 En relacin con este aspecto, es importante anotar primero, que no hay unidad de criterio
entre entidades del nivel nacional sobre su interpretacin para aplicacin y segundo, que las
sentencias de la Corte Constitucional han sentado las bases para impedir la reglamentacin,
va decreto de las leyes orgnicas, lo que podra conllevar una nueva ley para su desarrollo.
30 La cantidad de instrumentos ha sido cuestionada (Plan de Desarrollo, Plan Financiero,
POAI, Presupuesto, PAC), no solo por disminuir transparencia al proceso, sino por la
incapacidad tcnica de los pequeos municipios para manejar las tcnicas que conllevan la
totalidad de instrumentos.
31 Aunque la obligacin para los Municipios pequeos es a partir de 2005.
32 El supervit se debe determinar restado a los ingresos del ente territorial, los recursos del cr-
dito y las privatizaciones y a ellos restando los gastos de funcionamiento, operacin e inversin,
lo que signifca que se debe garantizar el pago de la deuda, sin crditos ni privatizaciones.
40 41
tan vinculantes, sino estn previstas en el MFMP o desbordan
los balances que la misma sociedad contempla.
En principio el MFMP no representara en s mismo un
retroceso en la autonoma de los entes territoriales ya que son
ellos quienes lo defnirn, aunque su propsito es la sostenibi-
lidad de la deuda por encima de cualquier otra prioridad.
Las limitaciones a la autonoma territorial surgen de los cam-
bios introducidos a las vigencias futuras y al endeudamiento,
con criterios no aplicados con el mismo rigor a la Nacin. Si
bien con estas fguras se han presentado abusos en algunas enti-
dades territoriales, como la del Distrito Capital, han permitido la
transformacin de la ciudad. En todo caso, con el cumplimiento
de los requisitos legales, las vigencias futuras continan en la
rbita de las decisiones de las autoridades propias, mientras
que en materia de endeudamiento se aumenta la competencia
nacional, para limitar el territorial y aumentar el nacional man-
teniendo constante el del sector pblico consolidado.
Una mirada transversal a los nuevos instrumen-
tos de descentralizacin
Vistas en su conjunto las leyes atrs descritas, tienen un efecto
comn constituido por una importante restriccin a la autono-
ma fscal de los entes territoriales en cuanto al manejo de sus
recursos.
33
Al respecto debe recordarse que en el campo fscal
la autonoma depende esencialmente de las fuentes de fnan-
ciacin de los entes territoriales, pero tambin puede mirarse
a nivel del gasto y cabe afrmar que en Colombia ambas formas
de autonoma fscal estn muy limitadas,
34
como se explica a

33 Vg. La mayora de las reformas fueron presentadas como instrumentos de profundizacin
de la descentralizacin. La exposicin de motivos al proyecto de Ley No. 46 de 1999, que
dio origen a la Ley 617 de 2001, cuyo ttulo expresa el propsito de fortalecer la descen-
tralizacin mediante el saneamiento fscal de las entidades territoriales.... All, el Ministro
de Hacienda afrma adems, la afnidad de las medidas propuestas con el modelo de fede-
ralismo fscal: RESTREPO, Juan Camilo, (1999), El ajuste estructural de las fnanzas pblicas,
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Bogot, pgs. 101 y siguientes.
34 LIZARAZO RODRGUEZ, Liliana, (2003), Evolucin normativa del situado fscal, en V.V.A.A.,
LIZARAZO RODRGUEZ, Liliana, y ZAMBRANO CETINA, William, (Editores), Crisis econ-
mica y fnanzas pblicas, centro editorial Universidad del Rosario, Bogot, pgs. 219 a 222.
42 43
continuacin, empezando por el tema de ingresos. A ello debe
agregarse el efecto las sentencias de la Corte Constitucional que,
en nuestro criterio, abren campo para nuevas restricciones.
Efectos sobre la autonoma fscal territorial
Restricciones a la autonoma desde el punto de vista del ingreso
Observadas las cosas a partir del punto de vista de las fuentes
de fnanciacin, la estructura del sistema tributario desde su
diseo bsico constitucional determina que slo la ley crea
tributos, y las entidades territoriales nicamente pueden esta-
blecerlos cuando as lo autoricen las normas legales de crea-
cin; el legislador puede permitir a los entes territoriales fjar
algunos elementos del tributo, como tarifas y bases gravables
(Artculo 150, ordinales 11 y 12; Artculo 300, ordinal 4; y Art-
culo 313, ordinal 4),
35
pero no de todos ellos y en todo caso, no
el hecho generador. A ello se agrega que la libertad del legisla-
dor en materia tributaria es muy grande, de tal manera que las
entidades territoriales gozan de pocas garantas institucionales
que las protejan frente a las decisiones legislativas y les den un
campo tributario propio; excepcin hecha de la prohibicin
al legislador de conceder exenciones para tributos de las enti-
dades territoriales
36
(Artculo 294), la proteccin de sus rentas
- en cualquier circunstancia muy general- (Artculo 362) y la
disposicin que reserva para los municipios la posibilidad de
gravar la propiedad inmueble (Artculo 317).
En tal sentido, las leyes tributarias han determinado que
los impuestos ms productivos - renta e IVA - estn en manos
del nivel central, mientras que las entidades territoriales
gozan de fuentes tributarias menos dinmicas. En el caso de
los departamentos son bsicamente impuestos al consumo
de bienes suntuarios (lo que se conoce como impuesto a

35 BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael, (2000), Nociones fundamentales de derecho tributario, tercera
edicin, Legis Editores S.A, Bogot, pgs. 136 y 137.
36 Aunque en todo caso con el mantenimiento del concepto de rentas cedidas como exgenas,
dicho precepto no es absoluto.
42 43
los vicios): licores, cervezas, tabaco y el monopolio de la
suerte y azar, que tienen graves problemas de elasticidad; a
esto se suma las altas tarifas, bases reducidas y defciencias
en su administracin.
37

Los municipios por su parte, gozan de fuentes tributarias
un poco ms dinmicas, como los impuestos a la propiedad
inmueble (predial), impuesto de industria y comercio y la
sobre tasa a la gasolina, que han administrado mejor que los
departamentos.
38
Sin embargo, estas recursos tributarios son
signifcativos solo en las grandes capitales y en ciertas ciuda-
des intermedias. En la inmensa mayora de los municipios,
el potencial tributario es pobre y est constituido primordial-
mente por el impuesto predial, pues no tienen una base tribu-
taria real en industria y comercio, y en los antiguos territorios
nacionales no existe formacin catastral y en algunos casos ni
siquiera municipio.
Principales restricciones a la autonoma fscal en lo relativo a
la asignacin de recursos y gasto
Por regla general, en departamentos y municipios el producto
del esfuerzo fscal propio no es an satisfactorio - aunque los
municipios han tenido un mejor desempeo que los departa-
mentos. Por ello, la mayor parte de los ingresos de los entes
territoriales corresponde a las transferencias que reciben de
la Nacin. Las transferencias estn condicionadas pues en su
mayor parte son rentas con destinacin especfca sobre cuya
utilizacin tienen poca capacidad de decisin las entidades
territoriales y en tal sentido, desde la perspectiva del gasto, la
autonoma fscal tampoco ha sido notable. A esto hay que agre-
gar que esta forma de autonoma fscal se ha visto disminuida
como resultado de las leyes que aqu examinamos y de la juris-
prudencia constitucional.

37 ACOSTA, Olga Luca, y BIRD, Richard, (2003), El dilema de la descentralizacin en Colom-
bia, Bogot, pgs. 19 y 20. Documento que hace parte del informe fnal de la Misin de
ingreso pblico.
38 ACOSTA, Olga Luca y BIRD, Richard, El dilema de la descentralizacin..., op. cit., pg. 31.
44 45
Recordemos que las principales restricciones, resultado de
las leyes de ajuste fscal, hacen relacin a los siguientes temas:
(i) capacidad y posibilidad de endeudamiento (Ley 358); (ii)
manejo del tema de seguridad social territorial (Ley 549) y (iii)
asignacin de recursos, tanto los provenientes de transferen-
cias como los que provengan de tributos propios (Ley 550 y
Ley 617). A estas limitaciones hay que aadir las restricciones
provenientes de otras leyes, como las que se referen al manejo
de arbitrios rentsticos (Ley 643 de 2001) y control fscal sobre
sus recursos (Ley 610 de 2001).
Respecto del control fscal local, la Ley 42 de 1993 en desa-
rrollo del Artculo 267, inciso tercero constitucional, regula el
control fscal excepcional que puede llevar acabo la Contralo-
ra General de la Repblica sobre las cuentas de cualquier enti-
dad territorial. A su vez, la Ley 610 establece que este control
excepcional incluye la competencia para adelantar los juicios
fscales correspondientes. Sin embargo, la Corte convirti lo
excepcional en regla general al ligar la competencia de control
al origen de los recursos y no a su destinatario.
39
En lo relativo al manejo del monopolio rentstico de los
juegos de suerte y azar, la Ley 643, aparentemente, otorga la
titularidad del monopolio a los entes territoriales. La realidad es
otra: la ley limita la capacidad de los departamentos y municipios
en el manejo y administracin de tales juegos, reservando para
la Nacin la mejor parte de ellos, es decir los juegos novedosos;
adems centraliza el control y la regulacin, amn de privar a
los municipios de mayor tamao de los juegos localizados, repi-
tiendo errores cometidos cuando se cre ECOSALUD.
El criterio jurisprudencial: la autonoma territorial frente a la
estabilidad de la economa nacional y el manejo macroecon-
mico unifcado
El efecto restrictivo de la autonoma territorial no es resultado
solamente de las medidas de ajuste antes examinadas, sino

39 Ver Corte Constitucional, sentencias C- 364 de 2001 en concordancia con la C- 403 de 1999.
44 45
tambin de un conjunto de decisiones de la Corte Consti-
tucional, en las cuales sta defni un criterio general sobre
la validez de dichas limitaciones que puede resumirse en lo
siguiente: el legislador puede vlidamente restringir y condi-
cionar el manejo fscal de los entes territoriales, tanto en lo
que hace a recursos exgenos como endgenos. La posibilidad
de imponer tales limitaciones es ms grande en el primer caso
(transferencias e impuestos nacionales cedidos) y menor en
el segundo caso (que incluye los impuestos de cada entidad),
situacin en la cual queda condicionada a la necesidad de
enfrentar riesgos macroeconmicos o preservar el principio
de Estado unitario.
En la base de todo este conjunto de sentencias se encuen-
tra el criterio de la Corte Constitucional que distingue, en lo
relativo a las rentas de las entidades territoriales, entre rentas o
fuentes de fnanciacin endgenas y rentas o fuentes de fnan-
ciacin exognas. Esta tesis, por cierto bastante discutible, en
ltimas implica que el legislador, no obstante la proteccin
reconocida a los bienes y rentas de los entes territoriales (Art-
culo 362 constitucional), puede variar a voluntad la titularidad
de los impuestos que en su origen fueron nacionales y luego
pasaron a los entes territoriales.
40

Las principales decisiones de la Corte, agrupadas segn los
temas a que hacen referencia las restricciones analizadas, son
las siguientes:
41

Endeudamiento territorial: Sentencias C- 1496 de 2000 y
C-404 de 2001.
Manejo del FONPET: Sentencia C- 1187 de 2000, en con-
cordancia con T- SU-090 DE 2000.
Manejo y asignacin de recursos endgenos: Sentencias C-
579 y C 837 de 2001.

40 Ver entre otras las sentencias C- 219 de 1997, C-495 de 1998, C- 897 de 1999, C-579 de 2001 y
1191 de 2001.
41 Debe aclararse que resumen slo los fallos que tiene directa relacin con tales restricciones,
es decir, los que han resuelto controversias relacionadas con la violacin de la autonoma
territorial. Por tanto, quedan por fuera otros fallos que se referen a las mismas leyes pero
tocan otros temas.
46 47
Control fscal local: Sentencias C- 364 de 2000 en concor-
dancia con la C- 403 de 1999.
Manejo de monopolios rentsticos: Sentencia C-1191 de 2001.
En nuestro criterio, lo peligroso no es solo el espaldarazo
que se le otorga a las restricciones, sino la tcita aquiescencia a
futuras limitaciones de la autonoma fscal territorial, pues con
fundamento en este grupo de sentencias, el legislador podr
imponer nuevas limitaciones al manejo y asignacin de recursos
por parte de los entes territoriales, an sobre los que ella deno-
mina recursos endgenos, cuando as lo juzgue necesario por
razones de manejo macroeconmico; razones que solo las auto-
ridades centrales valoran y cuantifcan. En todo caso, no resulta
consistente la validacin por la Corte de las limitaciones a las
rentas endgenas a travs de medidas permanentes, cuando su
sustentacin ha sido una situacin coyuntural de crisis fscal.
Ajuste fscal, legitimidad y gobernabilidad
Como se dijo anteriormente, la justifcacin del proceso de
descentralizacin en sus diferentes etapas ha involucrado
razones polticas, como la obtencin, en el nivel territorial
de gobernabilidad y legitimidad (entendidas la primera como
capacidad de gobernar efectivamente en forma estable y viable
y la segunda, como el consenso que valida el ejercicio del
poder), as como razones econmicas que se concretan en la
descentralizacin fscal y hacen relacin a la mejor asignacin
de recursos pblicos por autoridades locales, que se supone
conocen mejor las necesidades de su entorno que las autorida-
des centrales y estarn vigiladas por sus electores. Ello conlleva-
ra una mejora en la asignacin y ejecucin del gasto.
En este contexto, en la primera etapa (1983-1991) se
toman medidas de descentralizacin en lo fscal tales como la
Ley 14 de 1983 sobre tributacin territorial y la Ley 12 de 1986
en materia de cesin del IVA a los municipios y medidas de
descentralizacin poltica, como la eleccin popular de alcal-
des (Acto Legislativo No. 01 de 1986). Estas medidas fscales y
administrativas eran claramente funcionales al tema poltico,
46 47
buscaban conjurar una situacin en la cual el centralismo
haba llevado a que el Gobierno concentrara ms del 80%
del ingreso tributario y desempeara directamente funciones
administrativas de carcter local.
Las reformas fscales que se estudian en este documento,
subordinan las dems formas de la descentralizacin, en lo
administrativo y en lo poltico, a consideraciones macroeco-
nmicas. Pareciera que se ha invertido el sentido del proceso:
la autonoma fscal se recorta y con ella las formas o manifes-
taciones de la descentralizacin cuya efectividad depende de
la variable fscal, que son casi todas. Se trata de un retroceso
en la autonoma territorial y por tanto, en la descentraliza-
cin misma.
En estas circunstancias es muy difcil para los mandatarios
territoriales dar respuestas efcaces y oportunas a los reque-
rimientos locales, por falta de instrumentos polticos y de
recursos. Esto podra llevar a cerrar el ciclo, es decir, a gene-
rar nuevamente los movimientos sociales que caracterizaron
la etapa previa al proceso de descentralizacin, pero con
un factor adicional: ahora las comunidades se encuentran
empoderadas y estn lideradas por sus alcaldes y goberna-
dores. En otras palabras, los nuevos movimientos sociales de
protesta podran estar encabezados por los mismos mandata-
rios territoriales.
El dilema en el que se encuentra el Estado colombiano
consiste por tanto, en que requiere entregar autonoma a
sus entes territoriales, pero no hay recursos para fnanciarla.
Si la Nacin no es viable fscalmente como se ha descrito, no
es viable mantener el actual nivel de transferencias, pero tam-
poco es viable disminuir dichas transferencias sin sacrifcar la
autonoma. El reto est orientado en varios sentidos:
1. Se requiere disear un tipo de entidad territorial, que sea
viable poltica, econmica y socialmente, a fn de evitar
la actual atomizacin de los recursos que conduce a que
ningn municipio puede dar soluciones con los recursos
entregados y que el supuesto plus que genera su existen-
48 49
cia, desde el punto de vista democrtico, termina siendo
negado por la imposibilidad de dar soluciones.
El rediseo de dicha entidad territorial, consideramos,
se debe realizar desde la ptica de la ley de ordenamiento
territorial y debe prever mecanismos de participacin
directa de la poblacin, lo cual hara efcaz el control y
disminuira los costos de los mecanismos locales de demo-
cracia representativa (Concejos y Asambleas); a manera de
ejemplo, podra resultar menos costoso y ms transparente
convocar a la comunidad a decidir las lneas del presu-
puesto, que el Concejo aprobarlo.
En todo caso ser necesario disear igualmente un
tipo de entidad territorial, que sin ser autofnanciable,
sea mantenida con fundamento en el principio de soli-
daridad, para garantizar su funcin social y ecolgica, y
nicamente con dicho propsito. Es decir, las entidades
territoriales que se diseen debern tener una diferencia-
cin de funciones de acuerdo con su carcter en el con-
texto de desarrollo del pas, y no podr haber un rgimen
general y nico de competencias, funciones y caractersti-
cas organizacionales.
2. La viabilidad de la Nacin est supeditada de forma directa
a la solucin del conficto interno armado, la renegocia-
cin de la deuda pblica y al establecimiento de un sistema
impositivo que garantice equidad, progresividad y efcien-
cia, as como una reforma poltica
42
que evite la apropiacin
del poder y los recursos estatales por parte de grupos sobre
representados y en benefcio exclusivo de dichos sectores.
La solucin del conficto armado no solo conlleva la dis-
minucin de los gastos de defensa, sino el establecimiento

42 El problema fscal no es un problema tcnico y no lo vamos a arreglar los economistas ni
vamos a solucionarlo con modelos economtricos ni con ecuaciones; este es un problema
eminentemente poltico, fundamentalmente poltico y hay que abordarlo desde este parme-
tro para resolver el problema fscal; con argumentos tcnicos no lo vamos a lograr. Tomado
de: ROSAS VEGA, Gabriel, (2001), Dfcit fscal y reorientacin del gasto pblico. En LIZARAZO,
Liliana y ZAMBRANO, William (Editores), Crisis econmica y fnanzas pblicas, Universidad del
Rosario, Bogot.
48 49
de condiciones propicias para la inversin tanto interna
como externa, efecto que se refejara de forma directa en
la recuperacin del ingreso pblico y por tanto en las posi-
bilidades de inversin y empleo.
La renegociacin de la deuda, liberara las presiones
de caja que aumentan las necesidades de fnanciamiento
y disminuira la presin en los gastos del servicio de la
misma. No sobrara un anlisis del uso dado a los recursos
de los crditos que se estn cancelando a fn de cobrar a
los responsables de su destinacin la no generacin de
benefcios sociales.
En cuanto al sistema impositivo, es necesario referirse a
la recuperacin del propsito redistributivo del impuesto a
travs de la eliminacin de los tratamientos preferenciales
y exclusiones injustifcadas, con supuestos propsitos de
fomento, que perforan la base tributaria y tambin tienen
origen en el diseo poltico que permite la apropiacin por
parte de los particulares del excedente pblico (a travs de
una renuncia fscal que no se cuantifca). Es tambin nece-
sario mejorar la gestin del recaudo como tal, sin embargo,
esto es inefcaz sino se acompaa de una reforma poltica.
La corrupcin en la gestin pblica, defnida como la
apropiacin por particulares de benefcios pblicos (espe-
cialmente poder y dems recursos), debe ser atacada para
viabilizar el Estado y conjurar la crisis fscal; debemos rea-
lizar cambios estructurales en el diseo del Estado, en la
distribucin del poder, en la forma de hacer y fnanciar la
actividad poltica, en el acceso, permanencia y ascenso a la
funcin pblica. Es imperativo acabar con la impunidad y
hacer efcaces los rganos de control; fortalecer los meca-
nismos de participacin y gestin social, pero sobre todo,
debemos iniciar la construccin de una cultura poltica
cimentada en valores que hagan prevalecer el inters gene-
ral sobre el particular. Es decir, parafraseando el mensaje
institucional, Para empezar a estar bien, pongmonos de
acuerdo en lo que est mal.
50 51
Conclusiones
La crisis fscal del Estado colombiano ha sido enfrentada,
entre otras medidas, con leyes de ajuste que implican un
fuerte recorte en la autonoma de los entes territoriales y por
tanto, un retroceso permanente en la descentralizacin. Por
razones macroeconmicas y consideraciones de viabilidad
prctica, el peso del proceso de ajuste ha recado en mayor
medida en los departamentos y municipios, ignorando el
riesgo poltico que representan para el conjunto del Estado
unas entidades territoriales cuyas autoridades tienen funcio-
nes, mas no instrumentos para cumplirlas ni autonoma para
tomar decisiones.
El Estado central no ha sido igualmente diligente para ajus-
tar las variables que dependen de l. En este sentido, se echan
de menos medidas de fondo para garantizar la viabilidad fscal
del Gobierno central, entre ellas la reforma del sistema tribu-
tario, la efcacia en la lucha contra la evasin, la lucha antico-
rrupcin, el control sobre la efcacia y la efciencia del gasto y
la renegociacin de la deuda pblica.
Pero ms all de las medidas econmicas, en todo caso
necesarias, lograr un Estado fscalmente viable exige la con-
currencia de elementos polticos: reforma poltica profunda y
rediseo poltico-administrativo del territorio, a travs de una
ley de ordenamiento territorial. Tambin es imperativo lograr
un acuerdo que permita garantizar la paz y el orden pblico en
todo el territorio nacional, sin lo cual es muy difcil disminuir
el gasto militar e incrementar la inversin privada y pblica
indispensable para lograr el crecimiento econmico. Mientras
esto no se haga, las medidas de ajuste sern temporales y en
todo caso precarias.
Esta ponencia fue comentada por Jorge Ivn Gonzlez,
Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo
de la Universidad Nacional de Colombia.
50 51
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55
55
Descentralizacin,
desarrollo e integracin:
crisis del centralismo y
nuevos retos para las
entidades territoriales
Daro I. Restrepo*
Ral Ernesto Crdenas**
2
La crisis del centralismo y su triple causalidad
La forma centralista de organizacin se refere tanto al Estado
como a la sociedad, a la economa pblica como privada, a las
instituciones pblicas como a los partidos polticos, los sindica-
tos y los gremios del capital.
La primaca de las formas de organizacin centralista
correspondi a una poca histrica caracterizada por la cons-
truccin de Estados nacionales. En este largo periodo incluso
las formas de organizacin federal de algunos Estados se carac-
terizaron por una reparticin de funciones y competencias
dentro de la perspectiva de construccin del Estado, el mer-
cado y el sistema poltico nacional como factores prioritarios
de integracin econmica y poltica de las naciones.
En la actualidad, es decir, desde la dcada del ochenta
del siglo pasado, los estados nacionales estn sometidos a una

* Filsofo. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Ha publicado ensayos sobre
poltica social, y descentralizacin.
** Economista. Magster en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia.
56 57
Descentralizacin, desarrollo e integracin
triple tensin: hacia adentro, mediante procesos de descentra-
lizacin, hacia fuera, por la profundizacin de la globalizacin
econmica y, en tercer lugar, hacia el mercado mediante la
privatizacin de activos estatales.
1
De tal manera, se afectan las competencias y funciones
estatales tanto como las responsabilidades de la sociedad en
el desarrollo, la provisin de servicios y la construccin de la
democracia. En particular, se transforma la presencia institu-
cional en los territorios, las relaciones fscales entre niveles de
gobierno, el mapa poltico territorial y la geografa econmica.
Ante estos acontecimientos, actores sociales, polticos, econ-
micos, e incluso, los llamados actores armados irregulares,
pugnan por defnir nuevas relaciones de poder entre territo-
rios de la Nacin.
2
A pesar de la profundidad de estas reformas y, en particu-
lar de que cada una afecta de manera diferenciada los terri-
torios, sus competencias, oportunidades, amenazas y retos,
existen dos agendas paralelas, la del proceso de descentrali-
zacin y las polticas pblicas de desarrollo; en estas ltimas,
los diferentes acuerdos de integracin internacional ganan
una importancia creciente.
Debe esto seguir as o los territorios debieran asumir de
manera ms dinmica el debate sobre el desarrollo local en un
contexto de integracin y apertura? Expresada de otra manera
la inquietud que nos anima: Las competencias del proceso de
descentralizacin debieran sobrepasar la frontera de la provi-
sin de servicios para extenderse hacia el comercio, la produc-
cin y el mercado?
Responder de manera positiva a estos interrogantes insi-
na una doble conclusin. Por una parte, la necesidad de

1

Un desarrollo de esta tesis y su impacto sobre los sistemas polticos nacionales se encuentra
en RESTREPO, Daro I, (1994), Los desfases de la democracia, Democracia formal y real., Instituto
para el desarrollo de la democracia, Luis Carlos Galn. Bogot, Colombia.
2 Un anlisis de las estrategias desplegadas por diferentes actores ante el proceso de descentra-
lizacin y el poder territorial se encuentra en RESTREPO, Daro I, (2002), Luchas por el control
territorial en Colombia, Economa, Sociedad y Territorio. Revista del Colegio Mexiquense, A.C.
Vol. III, Nm. 12., Mxico, Mxico.
56 57
territorializar las polticas pblicas, es decir, abandonar la
pretensin de uniformar todos los territorios a travs de legis-
laciones homogneas. La segunda, dejar de leer y actuar sobre
los procesos de descentralizacin e integracin desde pticas
centrales, que debieran compartir ms los enfoques, necesida-
des, potencialidades y agendas polticas y de desarrollo de las
regiones colombianas.
Tensiones entre el centro y las periferias
En las ltimas dcadas se han modifcado las relaciones entre el
centro y las periferias. Nuevas relaciones de poder entre niveles
del Estado se han ido fraguando y no parece que el proceso
haya llegado a cristalizar una defnitiva cartografa estable en el
ordenamiento territorial. Varias son las tensiones que animan
la nueva geografa de las relaciones al interior de la Nacin.
Por una parte, los territorios demandan mayor autonoma del
centro, entendida como una participacin superior en la torta
de la riqueza nacional, ms libertad de asignacin local de recur-
sos transferidos, protagonismo en asuntos de inters nacional
y autodeterminacin en perfles de desarrollo local. En la otra
direccin pugnan fuerzas importantes que justifcan recortar
transferencias, intervenir los modelos de gestin local, recentra-
lizar recursos y supeditar las agendas locales a las centrales.
La dinmica de las relaciones espaciales puede ilustrarse a
travs de cuatro polticas pblicas: descentralizacin poltica,
transferencia de recursos y competencias, orden pblico, y
desarrollo. Tal revisin permite acercarse a algunas de las
oportunidades y amenazas que caracterizan los nuevos retos
de las entidades territoriales y de una Nacin que acomete, al
tiempo, un audaz proceso de descentralizacin y una apertura
econmica, maana ms profunda debido a las negociaciones
de integracin.
Apertura del mapa electoral y gobernabilidad
No hay duda en considerar la eleccin de alcaldes y gober-
nadores como una de las reformas polticas ms importantes
58 59
del fnal del siglo pasado. Acab de tajo con un vestigio del
sistema poltico del Frente Nacional, la reparticin milimtrica
del poder representativo territorial entre los partidos Liberal y
Conservador (19581974) y la reparticin adecuada y equita-
tiva entre ellos (19741988). El fn del monopolio bipartidista
sobre la representacin local explica la apertura del mapa
electoral por abajo. Entre el 11% y el 36% de los gobiernos
locales han sido ganados por representantes distintos a los
partidos del Frente Nacional, entre 1988 y el 2000. Una nueva
manera de agruparse polticamente ha surgido: los gremios de
alcaldes y gobernadores, independientemente de su fliacin
poltica nacional, realizan encuentros, polemizan con el nivel
central del gobierno, levantan pedidos y formulan propuestas
de modifcacin a las relaciones polticas, econmicas y admi-
nistrativas entre niveles territoriales.
La descentralizacin de la poltica acelera de manera
poderosa la crisis de los partidos del Frente Nacional. Para las
elecciones locales de 2003, el Partido Conservador se abstiene
de presentar candidatos en 17 gobernaciones y el Liberal en 4.
Visible es, adems, que para varias alcaldas y gobernaciones se
enfrentan reconocidos lderes de un mismo origen partidista.
3

A una crisis de identidad programtica, le sucede una ruptura
de la disciplina a unas jefaturas nacionales y la dispersin de las
maquinarias en los partidos. Las elecciones y el partido nacio-
nal ya no garantizan el acceso al poder local: cada fragmento
y faccin debe valerse por s mismo, con lo cual la federacin
de aparatos electorales tiende a romperse desde su cimiento
territorial, llevando la representacin poltica a niveles supe-
riores de personalizacin y atomizacin.
Los partidos Liberal y Conservador todava garantizan la
representacin mayoritaria en Senado y Cmara de Represen-
tantes, y los presidentes de la Repblica son de su fliacin,
as no hayan lanzado siempre en las ltimas contiendas, sus

3 Por ejemplo, en la ciudad capital, los candidatos Jaime Castro, Mara Emma Meja y Juan
Lozano provienen del liberalismo, aunque solo el primero comenz la campaa como candi-
dato ofcial del partido.
58 59
candidaturas desde las entraas de las estructuras y reglas
partidistas.
4
La dispersin en los debates y posturas respecto a
leyes de origen gubernamental o parlamentario, derivan en el
aumento de los tiempos y costos de las transacciones polticas.
La difcultad de adoptar una ley de ordenamiento territorial,
despus de 12 propuestas presentadas en igual nmero de
aos, tiene all una de sus explicaciones.
El sistema poltico descentralizado es ms representativo y
abierto que aquel bipartidista que centralizaba el monopolio
de la representacin de arriba abajo. Debilitado el centralismo
poltico se acrecienta la ingobernabilidad. Dos tendencias se
afanan por construir condiciones de agremiacin poltica: una
con base en la representacin nacional, la otra en lo regional.
Una anhelada reforma poltica se discute y pospone desde
hace una quincena de aos, antes de la constituyente de 1991
y, desde entonces, como complemento de lo que aquella no
hizo para transformar las costumbres polticas y el rgimen
de partidos. La creacin de condiciones estructurales para
modernizar, democratizar y forzar la unidad de los partidos,
es un objetivo compartido por fuerzas de diversa adscripcin
poltica. Entre otras propuestas se discute la fnanciacin de
las campaas electorales, la prohibicin de la afliacin a ml-
tiples partidos, listas nicas para las corporaciones pblicas, el
vocero en los rganos representativos nacionales, cuotas mni-
mas para acceder al derecho a la representacin, la muerte
poltica de los corruptos y la prohibicin de los auxilios par-
lamentarios, que resucita cada gobierno desde su prohibicin
constitucional en 1991.
Con el fn de acrecentar la gobernabilidad del sistema pol-
tico se promueve la existencia de partidos polticos nacionales y
fuertes. Para lograr tal propsito, se plantea establecer un umbral
mnimo para el acceso a las instancias representativas naciona-

4 Por ejemplo, el actual presidente Uribe Vlez, de fliacin liberal se present a la contienda
electoral por fuera de las estructuras del partido Liberal y en competencia contra su candi-
dato ofcial, Serpa Uribe. El anterior presidente, Pastrana Arango, se lanz a la contienda
electoral y solo despus el partido Conservador adhiri a su campaa y lo proclam candi-
dato ofcial.
60 61
les. Sin embargo, tal medida difculta el nacimiento y expresin
de nuevos partidos y movimientos polticos, as como el acceso
a la representacin nacional de mayoras meramente locales.
Adems, tendra el efecto de evitar que las agremiaciones polticas
con base en reagrupamientos territoriales se fortalezcan, al punto
de sustituir en importancia la particin y reparticin poltica del
pas entre agremiaciones partidistas nacionales.
Desde el mbito territorial tambin se exploran salidas de
reagrupamiento poltico que superen la tendencia hacia la dis-
persin y fragmentacin que desat la crisis del Frente Nacio-
nal y la propia descentralizacin poltica. La alianza de los seis
gobernadores del sur (Tolima, Nario, Huila, Cauca, Caquet,
Putumayo); la asociacin entre 63 alcaldes del Magdalena
Medio, el bloque de la Costa Caribe, las redes polticas entre
representantes del Eje Cafetero, los acercamientos de la clase
poltica del norte del Valle y mltiples iniciativas de concerta-
cin de polticas y proyectos entre autoridades municipales a
escala metropolitana y provincial.
5

Es sintomtico y nada casual, que el conjunto de estas aso-
ciaciones, a pesar de los diferentes orgenes y tintes polticos
de aquellos que las conforman, busca desarrollar el ordena-
miento territorial estipulado en la Constitucin Nacional y que
hasta ahora espera su ley orgnica: la creacin de provincias y
regiones como entidades representativas y de planeacin del
desarrollo. La superacin de la crisis del sistema poltico cen-
tralista que cre el bipartidismo, es explorada por agrupamien-
tos con base en intereses polticos y econmicos estratgicos de
los territorios de la Nacin.
6

Descentralizacin centralista y autonoma local
En virtud de la descentralizacin fscal se transferen cuantio-
sas sumas del presupuesto nacional a las entidades territoriales

5 Incluso la dinmica de la confrontacin armada tiende a la extensin territorial supra depar-
tamental y municipal del movimiento insurgente y los paramilitares.
6 Un recuento de mltiples asociaciones polticas territoriales se encuentra en BORJA, Miguel
(1999), Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia., Universidad Nacional de Colom-
bia / CEREC, Bogot, Colombia.
60 61
y la descentralizacin administrativa transfere competencias
importantes de la poltica social, fundamentalmente la salud
y la educacin en sus niveles bsicos. Los gobiernos locales se
encuentran as fortalecidos econmicamente y en tanto admi-
nistradores de servicios, instituciones y programas. En corres-
pondencia, se abandon la funcin de ejecucin de polticas
por los ministerios nacionales.
Las transferencias han sido la principal estrategia de descen-
tralizacin en el campo fscal, amparadas en la Ley 11 de 1986 y,
posteriormente, en la Constitucin de 1991. En 1990 las princi-
pales transferencias representaban el 2.8% del PIB. Una dcada
despus, en el ao 2000, se elevaron al 4.9%. Desde la ptica del
gobierno central el derecho adquirido por las entidades terri-
toriales genera una infexibilidad en el gasto, porque asuntos
prioritarios de la agenda econmica nacional quedaron supedi-
tados a los recursos transferidos y al manejo que de ellos hacen
las entidades territoriales. El pacto poltico consignado en la
reforma a la Constitucin en 1991, debilit el centralismo; desde
entonces los giros anuales no han dependido de la voluntad del
ministro de Hacienda, ni de una negociacin circunstancial del
presupuesto en el Congreso de la Repblica, como tampoco de
la disponibilidad presupuestal o del tamao del dfcit.
As, la agenda de las autoridades nacionales, que se expresa
en las maneras como entienden el manejo del equilibrio
macroeconmico, la reduccin del dfcit y el control a la
efciencia del gasto pblico, dejan de ser potestad absoluta
del poder central. Ahora, la consecucin de logros de poltica
nacional es compartida con el devenir mismo de los montos
transferidos y los desempeos de los gobiernos locales y sus
empresas pblicas. Para afectar el pacto sellado en la Consti-
tuyente de 1991 se requiri de una negociacin poltica en
el Congreso 11 aos despus (Acto Legislativo No. 01
7
y Ley
715 de 2001), y de una correlacin de fuerzas diferente a la

7 Con anterioridad al acto legislativo las transferencias se calculaban como porcentaje de los
ingresos corrientes de la nacin y, con posterioridad, se intenta mantener constantes los
recursos girados.
62 63
que hizo posible la promulgacin de la descentralizacin y el
Estado social de derecho.
El fortalecimiento de la cobertura y calidad de la salud y
educacin pblicas es el principal objetivo de la poltica social.
Como quiera que la educacin pas de representar el 16.20% de
los ingresos corrientes de la Nacin, en 1990, al 22.74% en 2002,
y la salud pas del 4.25% en 1990 al 9.44% en el 2002.
8
La trans-
ferencia de estas polticas sociales a los gobiernos locales hace
depender parcialmente los resultados obtenidos de las capaci-
dades administrativas, la moralidad, la relacin entre gastos de
funcionamiento e inversin y los procesos polticos locales.
En cuanto a recursos y funciones, la debilidad de las autori-
dades nacionales es solo parcial. En estas materias no es exage-
rado hablar de una descentralizacin centralista. Los montos
girados poseen casi en su mayora una destinacin especfca,
con lo cual los mandatarios locales siguen siendo agentes
pagadores de rubros nacionales que se ejecutan en su terri-
torio y sobre los cuales no poseen discrecin en el destino de
las platas. De igual manera, los modelos de gestin en salud y
educacin, como en otras reas, estn determinados por leyes
nacionales, mltiples regulaciones de entidades tcnicas como
el Departamento Nacional de Planeacin y de los respectivos
ministerios. Las autoridades locales no poseen plena autono-
ma de gestin sino que administran, por va delegada, direc-
trices del orden central. Completa este mapa la sobrevivencia
de una mentalidad central que tiende a legislar para todas las
entidades territoriales iguales derechos y responsabilidades, lo
cual redunda en acrecentar la estrechez de las posibilidades de
innovacin en las administraciones pblicas locales.
La fragilidad de la autonoma administrativa y fscal ha tra-
tado de ser compensada mediante el incremento de los ingresos
locales propios.
9
Mediante este esfuerzo, las entidades territoria-

8 Clculo de los autores con base en la informacin proporcionada por la Divisin de Desarro-
llo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin.
9 Mientras que en el ao de 1990 los ingresos tributarios territoriales eran el 1.8% del PIB, en
el ao 2000, fueron el 2.6% del PIB.
62 63
les ganan la libertad de decisin sobre la destinacin del gasto y
sobre modelos de gestin autnomamente asumidos.
Existe entonces, una especie de empate tcnico entre el
nivel central y las periferias en materia fscal y administrativa.
Objetivos de poltica nacional dependen del desempeo de los
gobiernos locales, pero las autoridades territoriales no poseen
discrecin sobre montos y competencias. Este equilibrio ines-
table ha girado a favor de una recentralizacin de recursos y
competencias ante el acoso de un dfcit fscal creciente y una
intensifcacin del conficto armado.
La prioridad del gobierno central de reducir el dfcit
y la deuda se impuso en la nueva legislacin en detrimento
del gasto descentralizado. No obstante, las cifras muestran
que en la dcada del 90 el gasto total del Estado creci del
20.3% como porcentaje del PIB en 1990, al 36.6% en 1999, lo
cual representa un crecimiento de 17.3%; de estas cifras solo
el 5.7% correspondi al gasto pblico local (transferencias,
deuda y esfuerzo local). De igual manera, mientras la deuda
del gobierno nacional central pas del 14% al 30% del PIB
entre 1991 y 1999, la deuda pblica territorial pas del 0.78%
al 2.87% del PIB, en el mismo perodo.
10

A pesar de que la responsabilidad del dfcit fscal no fue
de manera prioritaria de los entes territoriales, la agenda de los
territorios fue desplazada para dar cabida a la macroeconmica,
lo que en s mismo constituy un intento por volver a la discrecio-
nalidad de imponer prioridades polticas nacionales para contro-
lar el devenir de los territorios. En este sentido, la restriccin al
crecimiento de las transferencias, que afectan la consecucin de
metas sociales plasmadas en la Constitucin, resulta de una nueva
correlacin de fuerzas polticas favorable a la re-centralizacin
que obliga el ajuste fscal dispuesto en el acuerdo con el FMI.
11

10 CANCELADO, Nelsy, (2003), Endeudamiento territorial en Colombia. Lecciones de la experiencia
reciente. Trabajo de grado para optar al ttulo de maestra en Teora y Poltica Econmica,
Director: Eduardo Fernndez Delgado. Universidad Nacional de Colombia, Bogot, Colom-
bia.
11 El ahorro de la Nacin por el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 del 2001 es estimado por la
Contralora General de la Repblica en 7.1 billones de pesos en cuatro aos (2002 2006).
64 65
La eleccin del presidente Uribe aval el rompimiento de
los dilogos con la insurgencia y se tradujo en una orientacin
fscal hacia el aumento del gasto en seguridad. Sin embargo,
fuerzas polticas regionales expresadas, por ejemplo, en las
gobernaciones del sur como en Antioquia, siguieron ani-
mando la posibilidad de la negociacin del conficto armado.
Una traduccin fscal de esta prioridad no necesariamente
reduce el gasto total, pero podra controlar los costos de la
confrontacin armada a cambio de mantener las transferen-
cias para salud y educacin, y realizar de manera diferente la
erradicacin de cultivos ilcitos, no a travs de la fumigacin
sino por va manual y a travs de estrategias de desarrollo eco-
nmico territorial pactadas en dilogos regionales.
Lo anterior pone en evidencia algo que no suele mencio-
narse y es que lo que se entiende por infexibilidad fscal y las
maneras de realizar el ajuste no obedecen, en todos los casos,
a las prioridades de efciencia en el gasto, sino que se encuen-
tran determinadas en gran medida, por opciones polticas con
ganadores y perdedores. Las entidades territoriales han mani-
festado otras prioridades de poltica econmica, por ejemplo,
aumentar los recursos en disposicin de los gobiernos locales,
mayores grados de autonoma en el destino de los recursos y
las maneras de realizar el gasto y acrecentar las competencias
en asuntos de orden pblico. Desde la perspectiva de las enti-
dades territoriales, existe tambin una queja sobre la infexi-
bilidad de las transferencias, que refere a la incapacidad de
distribuir los giros segn prioridades locales inscritas en sus
planes de desarrollo.
El manejo de la deuda territorial es tambin paradigmtico
en ilustrar la opcin de unas prioridades polticas nacionales
sobre otras posibles. El crecimiento de la deuda territorial en
la dcada del 90 fue el resultado de la confuencia de tres fac-
tores.
12
Por una parte, en virtud del proceso de descentraliza-
cin fscal se transfrieron unos recursos menores a los costos

12 CANCELADO, Nelsy, Op. Cit.
64 65
de la administracin, prestacin de los servicios y resolucin
de demandas sociales en las localidades. Lo cual forz un
aumento de la tributacin local, emprender procesos de priva-
tizacin de empresas y acudir al endeudamiento para fnanciar
el hueco presupuestal entre ingresos y gastos corrientes.
13
En
segundo lugar, debe sealarse que el sector bancario otorg
generosos prstamos a las entidades territoriales, a tasas de
inters altas y con poco control de las autoridades nacionales.
Todo, amparado en la certeza de transferencias aseguradas,
dinmicas y crecientes. El tercer factor que explica el creci-
miento de la deuda territorial reposa en las necesidades de
legitimacin y reproduccin de las clases polticas locales. En
la medida en que las transferencias tienen en su mayora una
destinacin especfca y que se concentran en la fnanciacin
de la salud y la educacin, otras necesidades locales estaban
desfnanciadas, como por ejemplo, el saneamiento ambiental,
la vivienda y la infraestructura. El emprendimiento de estas
obras requiere de cuantiosas inversiones, que el aumento siste-
mtico de los ingresos propios y las transferencias en la dcada
no suplieron. Por lo cual, era inevitable acudir a un alto endeu-
damiento, especialmente en los municipios y departamentos
ms grandes, que son a la vez los que concentraron entre el 60
y el 70% de la deuda territorial.
14

Ahora bien, el ajuste fscal en los territorios acrecent el
control sobre el gasto local y no afect la responsabilidad de la
nacin y el esquema de transferencias. Ms aun, a pesar de que
el monto total de la deuda territorial no comprometa la estabi-
lidad del sector fnanciero
15
y de que los grandes deudores eran

13 Mientras que en el ao de 1991 tanto los municipios como los departamentos presentaban
un nivel de ahorro ligeramente mayor a su volumen de deuda, una dcada despus, en el ao
2000, los municipios presentaban una brecha entre el nivel de ahorro y la deuda del 1.49%
del PIB y los departamentos del 1.76%. CANCELADO, Nelsy, Op. Cit.
14 Los departamentos ms endeudados son Valle, Antioquia, Santander, Cundinamarca, Casa-
nare y Atlntico, los cuales concentraron en el ao 2000 dos tercios de la deuda total del
sector central de los departamentos. Los seis municipios ms endeudados son Bogot, Cali,
Medelln, Barranquilla, Cartagena e Ibagu, los cuales concentraron el 60% de la deuda del
sector central del total de municipios. CANCELADO, Nelsy, Op. Cit.
15 La cartera territorial representa el 8.6% de la cartera total del sistema fnanciero. CANCE-
LADO, Nelsy, Op. Cit.
66 67
tambin grandes recaudadores, el gobierno decidi, a travs
de la ley 617 de 2000, emprender un vigoroso y exitoso sanea-
miento de las fnanzas locales. La ocasin fue aprovechada para
impulsar el paquete general de reformas polticas a la adminis-
tracin pblica, que animan los organismos internacionales y
que comparte la alta tecnocracia y la clase dirigente del pas.
Esto es, la primaca de los argumentos fscales y sus autoridades
sobre las consideraciones de la gobernabilidad poltica,
16
la pri-
vatizacin de las empresas pblicas locales, el debilitamiento de
la fuerza sindical, la contraccin de los salarios y la reduccin de
la burocracia estatal ligada al rea de los servicios, para ahorrar
recursos destinados al pago de la deuda y acrecentar los gastos
en seguridad ciudadana y orden pblico.
Orden pblico y reagrupamientos polticos
Un tercer aspecto que ilustra las tensiones entre el nivel nacio-
nal y las entidades territoriales es el manejo del orden pblico.
En virtud de la eleccin de los mandatarios territoriales, el pre-
sidente ya no nombra a los gobernadores, ni estos a los alcal-
des. Las autoridades locales no son ya agentes directos del
presidente, con una importante excepcin: el orden pblico.
La total colaboracin es exigida y en esta materia la constitu-
cin nacional prohbe cualquier protagonismo inconsulto o a
contra corriente de las directrices del presidente.
Dicha facultad permiti al presidente Andrs Pastrana
declarar la zona de distensin en cinco municipios, sin consulta
alguna con los mandatarios locales. La autoridad de los gobier-
nos seccionales fue debilitada, as como de otras instituciones
nacionales, como la fscala. Al rompimiento de los dilogos
con la insurgencia, los alcaldes y las instituciones nacionales
recuperaron la plenitud de sus funciones. En el gobierno del

16 No sobra sealar que a pesar de la concentracin de la deuda territorial en pocas entidades,
la Ley 617 es de aplicacin general y tan restrictiva que solo permite el endeudamiento si se
tiene un superavit, es decir, lo vuelve prohibitivo para muchas entidades pequeas. As, las
autoridades econmicas presionan la desaparicin de las entidades territoriales pequeas
y obligan su asociacin. Discusin y objetivo netamente poltico que se abstrae del debate
pblico y se logra como imposicin de las autoridades fnancieras.
66 67
presidente Alvaro Uribe Vlez se han declarado varias zonas de
rehabilitacin que exigen la plena colaboracin de las autori-
dades locales con las directrices del presidente y de las fuerzas
armadas, de la cual el es su comandante en jefe.
Sin embargo, esta potestad presidencial tensa a veces las
relaciones con los mandatarios locales. Las autoridades del sur
del departamento de Bolivar impidieron el uso de su territorio
para adelantar dilogos con el ELN, lo que impidi concretar al
acuerdo entre el gobierno de Pastrana y la insurgencia en este
sentido. Diez y nueve alcaldes del Oriente Antioqueo adelan-
taron contactos y despus frmaron un acuerdo humanitario y
de proteccin de la infraestructura local con el ELN, tambin
durante el cuatrenio anterior. Otras autoridades territoriales
hicieron pblico acercamientos y dilogos con la insurgencia
en sus jurisdicciones, no siempre con el sufciente conoci-
miento y consentimiento de la presidencia de la repblica.
Varios encuentros nacionales de la federacin de municipios
y de los gobernadores del pas, han reclamado mayor protago-
nismo en la bsqueda de disminuir la intensidad del conficto
en sus territorios. De la misma manera, autoridades regionales,
como los gobernadores del sur, han desplegado una diploma-
cia internacional alternativa al Plan Colombia, mediante la
cual proponen una sustitucin manual y voluntaria de cultivos
ilcitos dentro de una estrategia de desarrollo alternativo; en
vez de priorizar las fumigaciones y el sometimiento a la justicia
de los cultivadores.
No es exagerado afrmar que durante los dos gobiernos
anteriores (Samper, 1994-1998 y Pastrana, 1998-2002) se estaba
rompiendo parcialmente con el monopolio presidencial en
el manejo del conficto armado. Tendencia abruptamente
interrumpida por el presidente Uribe, el cual parece haber
recogido toda tentacin de fragmentar la unidad de mando del
Estado central. Sin embargo, no es de desconocimiento pblico
que varios lderes locales siguen reclamando protagonismo y un
mayor nfasis a una salida negociada del conficto armado, en
vez de la opcin de escalar la confrontacin que impera hoy.
68 69
El pndulo de las relaciones entre el centro y sus
periferias, y una lnea de fuga
El breve recuento de la evolucin de las tensiones entre el
centro y las periferias, deja al descubierto una dinmica que
comienza con un importante protagonismo de las entidades
territoriales, y termina con fuertes tendencias hacia la re-cen-
tralizacin de recursos, facultades y protagonismo poltico.
Importantes modifcaciones polticas y macroeconmicas
explican, aunque no necesariamente justifcan, este pndulo.
El comienzo del proceso de descentralizacin estuvo mar-
cado por una clara voluntad de Apertura democrtica, bajo el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), en la que se frm
un acuerdo de cese al fuego, tregua y paz con las FARC, se ami-
nor la criminalizacin de la protesta social, se estableci la
eleccin de alcaldes y se transfrieron recursos y funciones a las
entidades territoriales. Con posterioridad, durante el gobierno
de Virgilio Barco (1986-1990), y a pesar del rompimiento de
los acuerdos con las FARC, se frm la paz con cinco movimien-
tos insurgentes (M 19, EPL, Quintn Lame, PRT y una fraccin
del ELN) y se decidi la convocatoria a una asamblea constitu-
cional. La asamblea de 1991 se declar omnmoda para refor-
mar la constitucin y se convirti en el escenario constituyente
ms representativo y plural desde el comienzo de la repblica.
Durante ese lapso, y su extensin hasta 1995, el PIB creci,
17
lo
cual permiti la fnanciacin de las transferencias, al tiempo
que se acrecent el gasto del nivel central.
A fnales de la dcada del noventa el escenario es otro. El
crecimiento se detuvo, el dfcit nacional se ahond y el endeu-
damiento externo e interno creci, tanto en el orden central
como territorial.
18
A fnales del gobierno del presidente Pas-
trana se rompieron los dilogos con las FARC, en un escenario

17 Mientras entre el ao 1991 y 1995 el PIB creci en promedio al 5,26%, entre el ao 1996 y el
2000 lo hizo a una tasa del 0,96%. Cabe resaltar la hecatombe ocurrida durante el gobierno
de Pastrana. En el ao de 1998 el crecimiento fue negativo en un -4,33% del PIB.
18 A partir del ao de 1994 al ahorro corriente de la nacin fue negativo. Mientras que en 1990
era el 1,3% del PIB, para el ao de 1999 fue del menos 4% del PIB.
68 69
de escalada de la guerra. La insurgencia y la contrainsurgencia
han hecho uso de los recursos del narcotrfco para fnanciar
una fuerza armada cada vez mayor, con presencia territorial
extensiva, capacidad de presin sobre los gobiernos locales, los
recursos y funciones descentralizadas, y la economa pblica
y privada. Los cambios en la coyuntura econmica y poltica
fueron propicios para alimentar una correlacin de fuerzas
que tiende hacia fortalecer el centralismo. Acomete el recorte
de las transferencias, el control sobre su uso, la restriccin a
la relativa autonoma local
19
y la recuperacin del monopolio
presidencial en el manejo del orden pblico y las relaciones
con la insurgencia y los paramilitares.
Cuatro argumentos se utilizan para justifcar el fortaleci-
miento de centro sobre las periferias. El dfcit fscal, para cuya
reduccin se acude al recorte de las transferencias. El orden
pblico, en virtud del cual se aumenta el celo y control central
sobre recursos, funciones y prerrogativas de las autoridades
locales.
20
El logro de la efciencia y moralidad del gasto, que
realza la inmoralidad de los gobiernos locales. Finalmente, los
acuerdos de integracin se evocan para socavar las regulacio-
nes nacionales y competencias locales que entraben la plena
libertad de los inversionistas.
Sin embargo, la dinmica abierta por la redefnicin de las rela-
ciones entre el centro y las periferias no se ha sencillamente rever-
tido. La importancia de las entidades territoriales est inscrita de
manera profunda en la realidad nacional. Empieza a experimen-
tar la necesidad de un nuevo ordenamiento territorial. Pretende
redisear el mapa de la representacin poltica y las facultades de
intervencin de los poderes pblicos en la planeacin del desarro-
llo, as como, los servicios prestados a la poblacin.

19 La tendencia hacia la recentralizacin en detrimento de las autoridades locales tambin se
expresa en otros rubros de poltica pblica como los de medio ambiente y la potestad de las
autoridades indgenas sobre la propiedad colectiva de sus territorios.
20 Al departamento de Arauca le fueron decomisados por las autoridades centrales durante
un tiempo los recursos de las regalas bajo la sospecha de que estos fnanciaban a la guerrilla.
En la actualidad cinco departamentos y 20 municipios se encuentran bajo la misma sospe-
cha.
70 71
Agrupamientos poltico-territoriales y desarrollo
El modelo de desarrollo centralista concentr los recursos pbli-
cos y privados en cuatro grandes ciudades (Bogot, Cali, Medelln
y Barranquilla) y algunos centros agroindustriales, mineros y
energticos. Concentracin territorial y centralizacin social del
desarrollo son las dos caras del legado de un siglo de centralismo.
El resto del territorio estuvo desprovisto de importantes inversio-
nes, por lo cual, hasta el da de hoy, inmensas zonas del pas estn
insufcientemente desarrolladas, sus mercados son incipientes
y desconectados entre s a nivel local y, con ms veras, respecto
de mercados internos y externos importantes. La mayora del
territorio nacional carece de adecuada infraestructura de comu-
nicaciones por tierra, agua, aire y medios virtuales, as como de
instituciones fuertes de apoyo a la actividad econmica.
En la ltima dcada del siglo XX la apertura econmica,
el ajuste estructural y la reforma del Estado tuvieron impactos
diferenciados sobre los territorios nacionales. Bogot, Antioquia
y Valle siguen aportando la mayor contribucin al PIB nacional,
aunque su peso disminuy un poco a favor de la actividad econ-
mica en otros territorios. Los departamentos que por su actividad
econmica dependen de los precios externos, tales como Caldas,
Risaralda y Quindo, perdieron participacin dentro del PIB,
porque su producto de exportacin, el caf, diminuy de preci
en el mercado internacional. Mientras otros, cuya produccin
estuvo volcada al mercado interno, como los departamentos de
Crdoba, Boyac y Tolima, no sufrieron sustanciales modifcacio-
nes en su participacin en el producto interno bruto. (Tabla 1)
Si consideramos el ndice de competitividad entre departa-
mentos, se aprecia que Huila y Nario, diminuyeron su posi-
cin, mientras Cauca se mantuvo en los ltimos lugares. Tal
desempeo explica, parcialmente, la agremiacin poltica de
los gobernadores del sur.
21

21 Departamento Nacional de Planeacin, (2003), Lineamientos para el proceso de Construccin de
un futuro para Colombia desde sus territorios. Construccin de un futuro para Colombia desde sus terri-
torios. Corporacin Andina de Fomento / Divisin de Desarrollo Territorial, Departamento
Nacional de Planeacin. Bogot, Colombia.
70 71
Por otra parte, el ndice de lnea de pobreza pas en todo el
territorio nacional del 50% al 60% entre 1997 y el ao 2000. Sin
embargo, mientras en el departamento de Atlntico se deterior
en un 20%, Sucre solo sufri una desmejora del 1.4% (Tabla 2).
En trminos generales, los departamentos cuya actividad econ-
mica est ms relacionada con la variacin de precios externos,
experimentaron una fuerte retraccin en la calidad de vida de su
poblacin, mientras que aquellos, volcados a mercados locales,
mantuvieron su condicin en la dcada. Esto demuestra que en
Colombia, como en otros pases del tercer mundo, el impacto
de la apertura afecta ms aquellos cuya produccin se relaciona
con el mercado internacional, que los que se encuentran volca-
dos sobre los mercados locales. Enseanza importante que nos
advierte dos lecciones. Primera, que la insercin al mercado
mundial provoca grados crecientes de vulnerabilidad. Segunda,
los mercados locales son importantes a pesar de la apertura y los
tratados de integracin.
Por otra parte, los efectos de la apertura econmica en la
dcada del noventa demuestran deterioro de la balanza comer-
cial en todas las regiones, (diferencia entre importaciones y
exportaciones); lo cual gener altas tasas de desempleo y creci-
miento de la lnea de pobreza (Grfcos de 1 a 5 y tabla 2). No
obstante la reduccin de las necesidades bsicas insatisfechas
fue permanente en la dcada, como resultado de un histrico,
permanente y creciente gasto pblico hacia el logro de estos
resultados (Tabla 3). Sin embargo, los departamentos ms
rezagados mejoraron sus guarismos, frente a los ms desarro-
llados. As, mientras que el departamento de Caquet tuvo una
disminucin porcentual del 36%, en el ndice de necesidades
bsicas insatisfechas, la ciudad de Bogot, solo lo hizo en un
5% (Tabla 3).
Entre el ao de 1997 y el 2000, el departamento de Risa-
ralda, ligado a actividades externas, empeor en un 13% su
lnea de pobreza, mientras Crdoba, ms ligado al mercado
interno, solo lo hizo en un 1.5% (Tabla 2). Aunque debe adver-
tirse que mientras Risaralda era en 1997 un departamento con
72 73
un nivel de ingresos de su poblacin por encima de la media
nacional, Crdoba ha sido uno de los departamentos con
mayor cantidad de pobres del pas.
Las diferencias entre departamentos y regiones en cuanto
a crecimiento, lnea de pobreza y necesidades bsicas insatisfe-
chas demuestra los impactos diferenciados de las reformas en
los territorios en relacin a la vulnerabilidad de la insercin a
mercados internacionales.
Maana, el desarrollo de la integracin profundizar estas
diferencias territoriales. Interesarn ms las ciudades y las
regiones que el mercado nacional para atraer las inversiones y
vincularse al mercado internacional. Por lo tanto, la agenda del
desarrollo local se convertir en una variable principal para el
desempeo econmico y el bienestar dentro de los territorios.
La transferencia de recursos y competencias no contraran
la tendencia natural del mercado a su concentracin y a la
diferenciacin territorial en niveles de bienestar y calidad de
vida. Es por ello que los agrupamientos polticos con base en
territorios, aspiran a la descentralizacin del modelo de desa-
rrollo, hacerse a nuevos recursos que les permitan fecundar
los mercados locales, presionar la ampliacin de las cobertu-
ras de infraestructura, desarrollar investigaciones en ciencia
y tecnologa sobre activos regionales, crear la capacidad de
negociar la captacin de inversiones en un mundo ms inte-
grado, retener partes del excedente de grandes proyectos para
aumentar coberturas de servicios pblicos y apoyar actividades
econmicas propias.
Descentralizacin, integracin y desarrollo
La pregunta bsica que se aborda en este aparte es aquella que
plantea el interrogante sobre las relaciones entre el proceso de
descentralizacin y el desarrollo en un contexto acrecentado
de integracin. Debe el itinerario de la descentralizacin, es
decir, las competencias de los gobiernos y las entidades terri-
toriales limitarse fundamentalmente a la administracin de las
polticas sociales que han sido transferidas? S, responden algu-
72 73
nos, argumentando que los asuntos del desarrollo econmico
se establecen bsicamente a travs de las negociaciones comer-
ciales de integracin, las cuales no deben sufrir modifcaciones
de parte de las entidades subnacionales. En esta perspectiva,
las entidades territoriales no pueden inmiscuirse en asuntos
de desarrollo econmico, debido a que las decisiones de inver-
sin solo son efcientes si las toma el mercado, entendido ste
bsicamente como los inversionistas. En ltimas, al mercado
internacional no le interesa la descentralizacin que dote a las
entidades territoriales de facultades en asuntos econmicos.
Dicho mercado sera enemigo de un pluralismo normativo y
de regulacin en diferentes localidades, porque ello se opon-
dra a la libertad de circulacin del capital, aumentara los
costos de transaccin y la inestabilidad normativa e impedira
los derechos a la libre competencia.
Este enfoque tiene la ventaja de la claridad y de optar por una
cartografa sencilla. Al mercado los temas del desarrollo y a las
entidades territoriales las polticas de servicios sociales. Nosotros
disentimos de esta perspectiva por cuatro motivos principales. Pri-
mero, porque es necesario fortalecer las condiciones que permi-
tan competir a los espacios territoriales en mercados integrados.
Segundo, porque la integracin, e incluso el libre comercio, se
realizan a travs de intervenciones polticas de diversas instancias
estatales desde el momento mismo de la negociacin. Tercero,
porque es factible y defendible construir opciones de desarrollo
en un mundo globalizado. Y, cuarto, porque podra facilitar un
desenlace a la crisis poltica y la confrontacin armada.
El desarrollo, algo ms que macroeconoma y mercado
Una amplia literatura se ha consagrado a explicar porque
algunos pases y regiones se desarrollan y otros no.
22
Muchas
son las enseanzas aprendidas. Entre ellas, la consideracin

22 Un recuento de las principales teoras econmicas del desarrollo espacial se encuentra en
MONCAYO, Edgar (2001) Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo
regional. Espacio y territorios. Razn , pasin e imaginarios. Universidad Nacional de Colombia.
Bogot, Colombia.
74 75
de que el desarrollo se alcanza no nicamente por la garanta
de unas condiciones de estabilidad macroeconmica y sanas
polticas sectoriales, sino adems, por variables territoriales. Es
decir, por la cercana o lejana a recursos y mercados, por la
existencia de una infraestructura adecuada, una fuerza laboral
formada, bajos niveles de confictividad social, la estabilidad
poltica, institucional y normativa, la audacia de sus dirigentes
e inversionistas y una especie de propsito, visin, identidad o
civismo de los habitantes, entre otros factores.
La naturaleza, las condiciones fsicas creadas, el conoci-
miento, la poltica, las instituciones, los liderazgos locales y,
hasta la cultura, cuentan. La atraccin de la inversin propia
y externa en los territorios depende de causas endgenas
que completan los condicionantes exgenos. Es por eso una
abstraccin fantasmagrica pretender que el mercado se vale
por si mismo para generar crecimiento. Menos aun, si consi-
deramos la opcin del bienestar y de la democracia, las cuales
requieren del desarrollo econmico, pero no resultan autom-
ticamente de l.
El sector ms lcido del empresariado colombiano lo sabe
y por ello empieza a inmiscuirse en la discusin y liderazgo
departamental sobre el desarrollo territorial. La representa-
cin gremial de los empresarios a escala nacional es comple-
tada por el estudio de los activos territoriales, la bsqueda por
afectar las variables institucionales y polticas del desarrollo
local, la formacin del recurso humano, las investigaciones en
ciencia y tecnologa que sus regiones requieren y las condicio-
nes de seguridad para la actividad econmica. Gobernadores,
universidades, centros de investigacin, consultoras, movi-
mientos sociales y polticos locales participan con desigual
liderazgo en estos ejercicios, todava incipientes y, en casos,
muy normativos, que no se traducen todava en polticas y pro-
gramas, planes de desarrollo y de gobierno.
23

23 Plan Estratgico de Antioquia, Mesa de Planifcacin Regin Bogot-Cundinamarca, Plan
Estratgico del rea Metropolitana de Bucaramanga, Visin Risaralda 2017, Plan de Desarro-
llo de la Surcolombianidad, Plan Maestro del Valle, entre otros.
74 75
Grados crecientes de integracin de la economa no conllevan
la homogeneidad en los ndices de desarrollo y bienestar entre las
naciones y al interior de ellas, entre territorios y ciudades.
24
Por el
contrario, unas regiones ganan y otras pierden. En este contexto
se plantea el reclamo de territorializar algunas polticas pblicas
que afectan las posibilidades de desarrollo territorial.
Desarrollo y opciones polticas
El profesor del London School of Economics, John Gray escri-
bi un libro muy aleccionador sobre el funcionamiento del capi-
talismo en estos tiempos en los que se reclama el imperativo de
los mercados libres. La tesis central es que no existe un solo capi-
talismo, sino muchos.
25
El desarrollo histrico del capitalismo
no ha construido idnticos Estados, instituciones y sistemas pol-
ticos en todas partes. La tendencia hacia el libre mercado no
contrara esta realidad, por el contrario, cada sociedad aporta
respuestas especfcas a la extensin del mercado: en los EE.UU.,
Inglaterra, Alemania, Japn, China, Rusia y los una vez llama-
dos, tigres asiticos. Entre otras cosas, Gray comprueba la per-
sistencia de formas de intervencin poltica sobre los mercados
nacionales y sobre la insercin en la economa mundial de cada
uno de esos pases. El bagaje histrico, los valores nacionales, las
caractersticas propias de los mercados locales, las especifcida-
des institucionales y los procesos polticos concurren en dibujar
un panorama mundial de diversas sociedades de mercado y no
una sola e idntica, que correspondera a un supuesto e inexis-
tente mercado libre global de bienes y servicios, sin regulaciones
nacionales, regionales y trasnacionales.
Joseph Stiglitz sostiene que el FMI impone diagnsticos
y polticas uniformes a los pases que se ven constreidos a

24 PUYANA, Alicia, (2003), La convergencia en el TLCAN. Experiencias para el ALCA? FLACSO-
Mxico. Ponencia presentada en la conferencia El ALCA y el futuro de la integracin en
las Amricas, Puebla. UMAA, Germn, (2002), Estado, Nacin, integracin: convergencia o
divergencia, Universidad Nacional de Colombia. Ponencia presentada al seminario Globali-
zacin, Bogot, Colombia.
25 GRAY, John, (1998), Falso amanecer. Los engaos del capitalismo global, Ediciones Paids Ibrica,
2000. Barcelona, Espaa.
76 77
su aval para acceder al mercado fnanciero internacional. El
resultado: desconoce los procesos econmicos nacionales,
no previene las crisis, sino que las profundiza, defende los
benefcios de los acreedores internacionales en detrimento
del crecimiento econmico interno y suplanta y debilita las
instituciones de la democracia. Stiglitz recomienda abocarse al
estudio de las economas nacionales, defender los procesos de
concertacin nacional en bsqueda de acuerdos de ajuste que
no sacrifquen el desarrollo y trabajar en la necesidad de pol-
ticas activas de sostenimiento de los mercados nacionales que
maximicen el empleo. Sobre todo, argumenta la necesidad de
fortalecer las instituciones democrticas en cada pas de cara
a incubar potencialidades de nuevos productos y procesos
econmicos para competir en mercados internacionales. En
una frase: se trata de crear condiciones polticas para defnir
el modelo de desarrollo econmico de cada pas en un mundo
cada vez ms globalizado.
26

Los anlisis del profesor alemn Ulrich Beck, sealan
que a pesar de la globalizacin no vamos hacia un mundo
sin gobierno, que sera desplazado por las fuerzas annimas
del mercado, ni tampoco hacia la construccin de un Estado
global.
27
Empresas transnacionales, redes sociales y de acti-
vistas globales, regulaciones e instituciones supra estatales,
compiten con los tradicionales actores econmicos, polticos
y sociales nacionales en el devenir del desarrollo y de la demo-
cracia a escala global y en cada pas. El profesor egipcio Samir
Amin, realiza una visin panormica del todo el siglo XX y
concluye con la caracterizacin de varias regiones econmicas
en el mundo, algunas ms integradas que otras por institucio-
nes y acuerdos comerciales, productivos, fnancieros y pactos
sobre diferentes polticas sociales.
28
Amin reclama fortalecer
la construccin de instituciones representativas y de polticas

26 STIGLITZ, Joseph, (2002), El malestar en la globalizacin, Taurus, Bogot, Colombia.
27 BECK, Ulrich, (1997), Qu es la globalizacin? Falacias del globalismo, respuestas a la globaliza-
cin., Ediciones Paids Ibrica, 1998, Barcelona, Espaa.
28 AMIN, Samir, (1997), El capitalismo en la era de la globalizacin., Ediciones Paids Ibrica, 1999.
Barcelona, Espaa.
76 77
sociales, laborales, de migracin y de medio ambiente, que
complementen la prelacin otorgada a los acuerdos comercia-
les, productivos y monetarios.
La extensin y caractersticas del mercado no excluyen
entonces a los Estados, la poltica y a diferentes actores sociales,
culturales y tnicos, como tampoco, a las creencias y activistas
religiosos,
29
en las posibilidades y caractersticas del desarro-
llo, incluso entendido este en su asercin ms estrecha, como
meros indicadores econmicos.
Los profesores Georges Benko y Alain Lipietz documenta-
ron, para el caso europeo, las variables que explican el hecho
de que unas regiones ganan y otras pierden en los procesos de
reestructuracin productiva y de integracin supra nacional.
30

La Red Iberoamericana de Investigadores en Globalizacin y
Territorio ha realizado 7 eventos que documentan los impac-
tos diferenciados de los procesos de apertura e integracin
en ciudades, fronteras, municipalidades, departamentos y
regiones.
31
Dos conclusiones de estos estudios nos interesan
aqu. Los nuevos desarrollos del mercado no producen impac-
tos homogneos en todos los territorios. Por el contrario,
crean nuevas fragmentaciones, zonas excluidas e integradas,
poblaciones deprimidas donde se generaliza el desempleo y
la desesperanza, y otras en las que se incentivan dinmicas de
crecimiento del empleo y la actividad productiva. La segunda:
una variable no desdeable que interviene sobre los resultados
desiguales en el desarrollo territorial es la poltica pblica, los
procesos polticos locales y las decisiones empresariales que en
ellos se toman.

29 Un apasionante libro documenta la incidencia de los dogmas religiosos en la elite cientfca
norteamericana y sus relaciones con la direccin de los principales programas de desarrollo
cientfco, tales como: las armas de destruccin masiva, la exploracin espacial, la inteligencia
artifcial y la ingeniera gentica. Nadie desconoce la inversin directa del Estado norteameri-
cano en estos sectores, que a la vez, jalonan la economa nacional y les permite sustentar una
primaca militar y cientfca en los mercados mundiales. NOBLE, David, (1997), La religin
de la tecnologa. La divinidad del hombre y el espritu de invencin. Ediciones Paids Ibrica, 1999,
Barcelona, Espaa.
30 BENKO, Georges y LIPIETZ, Alian, (1994), El nuevo debate regional. En BENKO, Georges y
LIPIETZ, Alian, Las regiones que ganan, Edicins Alfons El Magnnim, Valencia, Espaa.
31 Para toda informacin, GONZLEZ, Sergio, coordinador general: sergiogonlop2@yahoo.com
78 79
Gobiernos locales y desarrollo
En este contexto, las entidades territoriales pueden optar por
diferentes polticas pblicas que afectan los grados y caracte-
rsticas del desarrollo, as como las maneras de insertarse en la
economa internacional. En pases federales como en Estados
Unidos y Brasil se confrontan diversos modelos de desarrollo y
de gobierno entre ciudades; en Europa, la integracin supra-
nacional de mercados est acompaada de un procesos de
diferenciacin del desarrollo entre ciudades y regiones y de
facultades de poltica econmica en esas entidades territoria-
les; en Colombia, el proceso de descentralizacin comienza a
mostrar resultados en cuanto a maneras diferentes de realizar
polticas pblicas que afectan al mercado.
A manera de ilustracin evocamos algunas opciones que
confrontan diversas ciudades en temas que afectan las posi-
bilidades y caractersticas del desarrollo y tipos de insercin
diferentes a mercados externos.
No existe una opcin inevitable de privatizar empresas
pblicas locales, algunas entidades territoriales garantizan la
efciencia fnanciera y social de tales empresas, mientras otras
las conducen a la quiebra y deben privatizarlas. Muchas son las
opciones para privatizar empresas pblicas. Se puede trocar el
monopolio pblico por otro privado, o privilegiar la venta par-
cial o total de las empresas a sus trabajadores, o a los usuarios,
o situar acciones al pblico en general.
Unos gobiernos optan por regulaciones estrictas a las emisio-
nes de industrias o del transporte urbano, otros son ms laxos.
Los planes de desarrollo pueden ser elaborados por tcnicos, for-
mularse exclusivamente como ejercicio de reparticin de rentas y
proyectos entre fracciones polticas, o pactarse primordialmente
con la clase empresarial, e incluso se populariza en varias ciudades
de Amrica Latina la elaboracin participativa de los planes de
desarrollo y de los presupuestos de inversin. Un gobierno puede
privilegiar los controles institucionales al gasto y los funcionarios,
otros incentivan controles sociales y comunitarios.
78 79
Algunas ciudades optan por la construccin de grandes
autopistas en su interior, otras por la preservacin de espacios
histricos y la salvaguarda de la infraestructura de sus barrios.
La solucin al transporte masivo puede tener nfasis en el
sector privado, o pblico, en grandes sistemas pesados o cir-
cuitos descentralizados, en empresas grandes o cooperativas
pequeas de transportadores.
Los gobiernos se fnancian mediante tasas impositivas ms
fuertes al sector empresarial, o al consumo privado de servi-
cios por los usuarios. La competitividad de la ciudad puede
buscarse en la reduccin de los costos salariales, o en la gene-
racin de actividades que maximicen el empleo y la capacidad
de consumo de sus habitantes. Las estrategias de seguridad
ciudadana pueden privilegiar respuestas ms represivas o ms
preventivas y educativas. Y as sucesivamente
La intervencin del Estado en el mercado es tanto indi-
recta como directa.
32
Indirecta en cuanto establece polticas
ambientales, regula las privatizaciones, la ocupacin del espa-
cio pblico, la seguridad ciudadana y las relaciones laborales.
Directa, en la medida que establece polticas tributarias, de
investigacin tecnolgica, capacitacin laboral, de estudios
sobre mercados potenciales y puede desplegar instrumentos
crediticios discrecionales.
La territorializacin de las polticas pblicas
Dos conclusiones arrojan las consideraciones anteriores sobre
el desarrollo espacial. Por una parte, la apertura econmica y
el ajuste estructural de la economa tienen efectos diferentes
sobre el crecimiento, el empleo y el bienestar en los espacios
subnacionales. Por otra, las polticas de los gobiernos locales
inciden sobre los mercados y los modelos de desarrollo terri-
torial. Se presume que los acuerdos de integracin no tendrn
efecto diferente al de profundizar esta evidencia. En este con-

32 VON HALDENWANG, Christian (2001), Nuevos conceptos de la poltica regional de desarrollo.
Aportes para la discusin latinoamericana. Desarrollo econmico local y descentralizacin en
Amrica Latina. Un anlisis comparativo, CEPAL / GTZ, Santiago de Chile, Chile.
80 81
texto, debera actuarse nacionalmente con un mayor enfoque
territorial y dotar a las entidades territoriales de crecientes
instrumentos de poltica econmica.
Un enfoque nacional de desarrollo que considere de
manera prioritaria el devenir de los diferentes territorios
supone la elaboracin de una porcin del presupuesto de
inversiones por departamentos y regiones. No como simple
ejercicio contable, sino como expresin del derecho real de
los diferentes territorios de participar en la reparticin de las
inversiones y decisiones de poltica pblica sobre el desarro-
llo y la integracin. Es inevitable que el logro de tal cambio
presupuestal requiera importantes transformaciones polticas
e institucionales en el mbito nacional. Una representacin
regional en rganos legislativos y regulatorios nacionales, se
completara con el fortalecimiento de las funciones de dichos
rganos en las localidades y la creacin de ellos en las regiones.
Tambin, una representacin ms adecuada de los diferentes
territorios en los rganos de decisin econmica y administra-
tiva del Estado.
Hasta ahora, la perpetuacin del centralismo lo impide.
Las clases polticas y empresariales de los departamentos fuer-
tes, como Antioquia y el Valle del Cauca, han colonizado las
instancias tcnicas y gubernamentales estratgicas, lo cual se
refeja en decisiones de inversin. Tambin, debe superarse la
mentalidad centralista que pulula en la media y alta tecnocra-
cia del Estado y que se materializa en un fuerte paternalismo,
autoritarismo y desconfanza respecto de los habitantes y
representantes locales. El conocimiento as producido pri-
vilegia una lectura centralista que se encuentra refejada en
los estudios nacionales y sectoriales de desarrollo y de las
empresas estatales; los cuales no tienen consideracin de las
entidades territoriales en las que se ejecutan tales directrices.
33
El presupuesto, el sistema poltico, las instituciones y la menta-

33 Departamento Nacional de Planeacin, Corporacin Andina de Fomento, (2003), Construc-
cin de un futuro para Colombia desde sus territorios. Documentos de trabajo. Bogot, Colombia.
80 81
lidad centralista deben romperse si se desea avanzar hacia una
pas ms integrado, es decir, aquel que garantice un equilibrio
mayor en la representacin de intereses de todos los territorios
en las decisiones de inversin pblica.
Un desarrollo nacional que tenga ms en cuenta la diver-
sidad de los territorios que la componen implica tambin la
territorializacin de las polticas pblicas. Las competencias
de la descentralizacin no pueden seguir siendo uniformes
para categoras de municipios y departamentos tan dispares
en posibilidades de desarrollo institucional y econmico. Tam-
bin, es imperativo revisar el carcter tutelar tan fuerte del pro-
ceso de descentralizacin colombiano. La descentralizacin
centralista impide la autonoma de las entidades territoriales,
al punto que no se les puede responsabilizar completamente de
los desempeos logrados a partir de la transferencia de recur-
sos y funciones. Mltiples leyes nacionales, la intervencin de
los ministerios y de los rganos tcnico fnancieros sobre los
gobiernos locales, coartan su libertad, determinan el destino
de los recursos y los modelos de gestin que deben adoptar en
la prestacin de las funciones y competencias descentralizadas.
Por lo tanto, la responsabilidad sobre los resultados de la des-
centralizacin sigue siendo incierta, debido a que en buena
parte los resultados en salud y educacin son imputables al cre-
cimiento del gasto nacional en estos sectores y a los modelos de
gestin dictados desde la Nacin.
34

Suele afrmarse, con razn, que las transferencias de recursos
en virtud de la descentralizacin, son el mecanismo fundamen-
tal de redistribucin de recursos implementado por las polticas
pblicas. Perfectible, claro est, pero con una orientacin dia-
metralmente opuesta a la poltica tributaria que contrara toda
intencin de equidad social. Por el contrario, acrecienta la pre-
sin impositiva sobre los consumidores, independientemente de
su capacidad adquisitiva, y acude a la retencin en la fuente a los

34 ROJAS, Fernando, (2002), La descentralizacin en Colombia desde la perspectiva de los organismos
internacionales, Banco Mundial, Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia.
Balance de una dcada. Tomo IV, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, Colombia.
82 83
salarios de los trabajadores, al tiempo que logra aminorar el peso
relativo en la fnanciacin del Estado por los impuestos al capital
y a la renta. Si verdaderamente se desea consolidar la descentra-
lizacin fscal como estrategia de equidad social, el origen de la
bolsa de las transferencias debiera provenir de un porcentaje de
los impuestos a la renta y complementarios y de un porcentaje
directamente proporcional al PIB de los departamentos.
Por otra parte, una descentralizacin para el desarrollo
requiere mover la frontera de la transferencia de la poltica
social bsica a los gobiernos locales, hacia la territorializacin
de parte de la poltica econmica que incide directamente en
el desarrollo territorial.
35

Los grandes proyectos de inversin tienen impactos terri-
toriales, en ocasiones, mayores al conjunto de la actividad
econmica local. Las entidades territoriales y los diferentes
liderazgos polticos, empresariales y sociales tienen el dere-
cho de participar de las decisiones, administracin y vigilan-
cia de asuntos que tan dramticamente afectan la vida local.
Lo mismo puede afrmarse de las decisiones de inversin en
infraestructura, como del manejo de los recursos naturales. La
recepcin de regalas y los subsidios que tales empresas apor-
tan a las regiones que los acogen, perpetan un centralismo
paternalista e impiden la asuncin plena del desarrollo territo-
rial por las fuerzas vivas locales.
La tecnocracia central suele quejarse de la alta dependencia
que los presupuestos locales tienen de las transferencias nacio-
nales. Prueba reina de la supuesta pereza fscal que explica
la inefciencia de los gobiernos locales.
36
De lo que no nos
cuesta, hagamos festa, es el adagio popular adoptado por la
fnura del conocimiento de la racionalidad centralista. Tal pos-

35 Una interesante relacin entre ordenamiento territorial, desarrollo, democracia y paz se
encuentra en FALS, Orlando, (2000), Accin y espacio. Autonoma en la nueva repblica.
Tercer mundo editores / Universidad Nacional de Colombia, Bogot, Colombia.
36 Un anlisis de las difcultades estructurales para el logro de la efciencia del gasto pblico,
mediante un proceso de descentralizacin, se encuentra en WIESNER, Eduardo, (1992),
Colombia: descentralizacin y federalismo fscal. Informe fnal de la misin para la descentralizacin.
Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, Colombia.
82 83
tura es indemostrable empricamente y falaz tericamente.
37

Si existe tal dependencia es porque hay un centralismo tribu-
tario en virtud del cual el nivel central se reserva los mayores
impuestos. Y si se repartieran de nuevo los impuestos entre el
nivel central y las entidades territoriales, como ha reclamado
en varias ocasiones el gremio de los gobernadores? Adems,
por qu no pensar en la posibilidad de otorgar mayor libertad
tributaria a las entidades territoriales? Las facultades tributarias
pueden ser un excelente mecanismo para generar incentivos
al desarrollo empresarial local, tambin pueden usarse para
estimular el crecimiento de organizaciones no gubernamenta-
les que promuevan el desarrollo social, o para cualquier otra
opcin de desarrollo libremente decidida localmente.
La investigacin en ciencia y tecnologa es un asunto estra-
tgico para el logro del desarrollo. Es de vital inters que cada
una de las regiones que componen la Nacin posea centros de
investigacin tecnolgica en los que concurra la fnanciacin
pblica y privada, del gobierno central y de los territorios, y que
estn orientadas a establecer alianzas con inversores, centros de
investigacin y mercados internacionales. En el mismo orden de
ideas, la territorializacin de la capacitacin laboral es impe-
rativa para formar una fuerza de trabajo orientada al desarrollo
del conocimiento y manejo de los activos territoriales.
Por ltimo, uno de los ms grandes problemas nacionales
es la concentracin de la propiedad de la tierra y la coloni-
zacin espontnea del territorio que destruye grandes reas
naturales. La lucha armada en el campo,
38
los relativos altos
precios de los productos agropecuarios y los bajos niveles de
tributacin de este sector, estaran relacionados con la ausen-

37 Un anlisis de 20 aos del pensamiento tcnico poltico en descentralizacin y, en particular,
la presentacin crtica del concepto de pereza fscal, se encuentra en RESTREPO, Daro I.,
(2001), El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora, Desarrollo econmico y social
en Colombia. Siglo XX, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, Colombia.
38 Varios autores sealan a la inexistencia de la reforma agraria como causa original de la lucha
armada y, con posterioridad, como aliciente para mantener altos niveles de reclutamiento
de los campesinos sin tierra en diferentes bandos armados. Tambin, se reconoce que los
ejrcitos paramilitares son una estrategia de concentracin de la tierra. Ver por ejemplo,
FAJARDO, Daro, (2002), Para sembrar la paz, hay que afojar la tierra, Universidad Nacional de
Colombia, Bogot, Colombia.
84 85
cia de una reforma agraria. Para resolver parte de las causas
estructurales de la guerra y el subdesarrollo, es imperioso
construir un acuerdo nacional capaz de imponer programas
regionales de reforma agraria.
Ordenamiento territorial y desarrollo
Partimos de la bsqueda de una relacin ms estrecha en los
territorios entre mercados, instituciones tcnicas de regulacin,
formulacin de polticas econmicas y los sistemas representati-
vos. Esto, con el fn de acrecentar las posibilidades de generar un
debate pblico y una contienda poltica sobre el tipo de desarro-
llo que se desea, y sobre las condiciones que se confrontan ante
los electores sobre requisitos para lograrlo. La contienda electo-
ral podra refrendar o castigar las opciones polticas, a partir de
la capacidad de generar niveles y caractersticas especfcas de
desarrollo. Una mayor correspondencia entre el mapa electoral
y las instituciones con el mercado articulara, con mayor prove-
cho, las polticas econmicas, tributarias, de infraestructura y de
ciencia y tecnologa a las redes e iniciativas de facto que integra
el mercado, y a los desarrollos potenciales que se opten. Se trata
de acercar la triada: democracia, instituciones y desarrollo.
Pero cuales son las entidades territoriales receptoras de las
facultades de intervencin sobre el desarrollo territorial que aqu
se recomiendan? Dicho de otra manera: Cul es el ordenamiento
territorial ms adecuado para complementar la descentralizacin
administrativa con las polticas de desarrollo territorial?
La manera ms fcil de errar en la respuesta es otorgar
exclusivamente o a los municipios, o a las provincias, o a los
departamentos, o a las regiones, tales facultades. Suele afr-
marse, con razn, que algunos municipios no son capaces de
sufragar los costos de su propia administracin, menos tendran
capacidad de estimular y fnanciar polticas de desarrollo. Pero
existen municipios con capacidad econmica y tcnica de poder
hacerlo. Se defende que los departamentos podran intervenir
de manera ms resuelta en algunas variables de desarrollo y
estimular en su interior alianzas supra municipales para la pres-
84 85
tacin de servicios y planes de superacin de la pobreza, entre
otros asuntos. Tambin se afrma que para ciertas cuestiones
estratgicas el nivel departamental es un espacio territorial
pequeo. En cambio, se sealan eventuales agrupamientos
regionales como los ms adecuados para integrar estructuras
viales, la explotacin sostenible de recursos naturales a partir de
ecosistemas estratgicos y grandes proyectos de inversin.
El mercado suele ser ms dinmico que la tendencia a la
perdurabilidad de las instituciones de regulacin, y las instan-
cias de representacin electoral son an ms perennes. Por
ejemplo, en Colombia el ordenamiento territorial en depar-
tamentos y municipios est vigente desde 1986, es decir, ha
sobrevivido a mltiples cambios en los modelos de desarrollo e
insercin a la economa mundial. No es recomendable enton-
ces casarse con una sola instancia de intervencin en el desa-
rrollo econmico. Lo ms prudente es apelar a las capacidades
reales de diferentes entidades territoriales de intervenir en el
estmulo y caractersticas del desarrollo territorial. Es decir, en
principio, todas podran aspirar a tener facultades de poltica
econmica, no de manera obligatoria, sino a partir de una
demanda expresa, de la comprobacin de capacidades propias
y del sometimiento a una refrendacin pblica locales. Las
asociaciones entre municipios, eventuales provincias, depar-
tamentos y regiones podran ser el mecanismo ms adecuado
para estimular alianzas hacia el desarrollo territorial.
Las regiones, constituidas por alianzas libres entre depar-
tamentos podran ser los lugares estratgicos a partir de los
cuales se estimulen las agrupaciones intra regionales y se
articule la planeacin territorial del desarrollo a partir de la
delegacin, por la nacin, de facultades legislativas y de regu-
lacin.
39
Se trata de construir una geografa abierta y fexible
de facultades en el desarrollo territorial basada en un princi-
pio de subsidiaridad y coordinacin. Categorizar municipios y

39 Un argumento similar se puede leer en CASTRO, Jaime, (2002), La cuestin territorial. Edito-
rial Oveja Negra, Bogot, Colombia.
86 87
departamentos, maana, provincias y regiones, es una manera
de acercarse a la construccin de un ordenamiento territorial
fexible que genere incentivos a la asuncin de facultades de
desarrollo por categoras de entidades territoriales.
Sin embargo, advertimos que, desatar la competencia entre
ciudades y dems entidades territoriales, -en medio de la guerra
y grandes disparidades territoriales en los ndices de creci-
miento y bienestar- es un sendero seguro hacia el debilitamiento
irreversible del Estado y el rompimiento de los lazos de la soli-
daridad entre regiones. Un fondo de compensacin regional,
polticas activas de transferencia de tecnologa e inversiones es
el complemento indispensable de acrecentados niveles de des-
centralizacin para el desarrollo. De igual manera, es deseable
la creacin de un fondo de reestructuracin productiva para las
regiones que fnancie nuevas industrias y productos y apoye la
reestructuracin de las industrias y de los procesos comerciales y
fnancieros existentes en las regiones.
40
Ordenamiento territorial, desarrollo y proceso de paz
Tiene el centralismo alguna incidencia en las causas del
conficto armado y podra un nuevo ordenamiento territorial
ayudar a su posible resolucin? Es posible que s.
41
El centra-
lismo concentr la actividad econmica, los recursos pblicos,
la infraestructura, el empleo, los subsidios, las polticas socia-
les, las instituciones y la fortaleza de los representantes polti-
cos en ciertos territorios, en detrimento de otros. Los jefes de
la insurgencia lo han afrmado una y otra vez, se sienten expul-
sados de la poltica y del desarrollo.
42
Los territorios originales

40 Prestamos la idea de un necesario fondo regional de reestructuracin productiva de
URIBE-ECHEVARRA, Francisco (1998), Regin: punto de fuga, Universidad de los Andes,
Bogot, Colombia.
41 La sustentacin de esta tesis puede leerse en RIVERA, Rodrigo, (2001), Hacia un nuevo federa-
lismo para Colombia, Editorial Oveja Negra, Bogot, Colombia.
42 Las FARC justifcan su accionar desde una posicin de vctimas de la persecucin por el rgi-
men, la marginalidad y abandono de las clases populares por el Estado, los engaos sistemticos
en los procesos de dilogo y la imposibilidad de expresin poltica partidista desde sus posturas
radicales. Ver, FERRO, Juan Guillermo y URIBE, Graciela, (2002), El orden de la guerra. Las
FARC-EP: entre la organizacin y la poltica. Centro editorial javeriano, CEJA, Bogot, Colombia.
86 87
y de extensin de sus bases sociales se confunden con aquellos
que padecen la precariedad de la presencia estatal y el subde-
sarrollo del mercado.
Durante el gobierno de Belisario Betancur, la eleccin de
mandatarios locales y la transferencia de recursos y funciones
de poltica social hacia los gobiernos locales fue pblicamente
justifcada por el gobierno nacional como construccin de
condiciones para la insercin del movimiento armado a la vida
institucional. Todos los movimientos insurgentes que se han
desmovilizado se han volcado sobre los gobiernos locales. No
obstante, las elecciones seccionales se han convertido en un
escenario propicio para la escalada de la confrontacin armada,
precisamente por el inters de incidir en la vida poltica local y
la administracin de las instituciones, recursos y funciones des-
centralizadas. Una eventual negociacin poltica del conficto
armado encontrar en la descentralizacin acometida hasta
ahora una oportunidad para asentar un pacto de paz.
Sin embargo, las FARC y el ELN han manifestado que su
inters no est solamente en los gobiernos locales, ni tampoco
en su conversin en movimiento poltico. Ellos son crticos
de los alcances logrados por los llamados procesos de paz
anteriores en la transformacin del poder en Colombia. No
reconocen modifcaciones en el modelo de desarrollo y en la
distribucin de la riqueza. En ello reside, sin duda, una de las
razones por las cuales se empantan de manera temprana el
esquema de dilogo entre el gobierno del presidente Andrs
Pastrana y las FARC. Para sectores importantes del gobierno
y de los gremios econmicos, el horizonte de la negociacin
era la insercin del movimiento insurgente a la vida poltica
nacional. Para la insurgencia este escenario solo sera posible si
estuvieran derrotadas. Para ellas, el objetivo de la negociacin,
que condiciona el fn de la confrontacin, es la acometida de
reformas al modelo de desarrollo y del Estado colombiano.
Por esta razn, las propuestas aqu avanzadas, en el sentido de
trascender la descentralizacin hacia las facultades de desarrollo
territorial, estn pensadas como complemento necesario a una
88 89
negociacin poltica del conficto armado. Como dice el personaje
de Morfeo en la cinta cinematogrfca Matrix, lo importante no es
qu, sino cundo y en seguida, describe el cmo de ese cundo.
Es decir, el impacto de adoptar polticas de desarrollo territorial a
travs de un nuevo ordenamiento podra ser benfco si se articula
con la salida negociada al conficto armado. De lo contrario, se
dara un resultado similar al que ha tenido la descentralizacin
hasta ahora, exacerbar, a una escala mayor, los enfrentamientos
guerreros. Es posible que el desenlace de la guerra defna un def-
nitivo ordenamiento territorial para las generaciones futuras.
De la misma manera, el imperativo de aumentar la fede-
ralizacin ganara en impacto si se acompaa de acuerdos de
integracin fronterizos y regionales, que incluyan la construc-
cin de escenarios representativos, polticas de compensacin
regional como en Europa y programas sociales. Lo contrario,
es decir, niveles mayores de descentralizacin del desarrollo
combinados con la intensidad de la integracin comercial
con Estados Unidos y el ALCA, pueden volver ms precaria la
capacidad de negociacin de cada entidad territorial con los
inversionistas nacionales e internacionales.
Procesos de integracin y autonoma
de los territorios. Escenarios prospectivos
Mediante de la construccin de escenarios hipotticos, nos
proponemos mostrar los problemas de pobreza y bienestar,
que podran originarse a partir de lo que se negocie en el
marco de los tratados de libre comercio a los que se enfrenta
actualmente la Nacin colombiana. Afrmamos, que es necesa-
rio contemplar al lado de los problemas de efciencia, los que
se derivan de la distribucin; si el propsito, es la consecucin
de un desarrollo socioeconmico auto sostenible.
Lo productivo, lo fscal y lo poltico: una agenda para los
territorios
La distribucin de beneficios y el desarrollo social y econ-
mico, ha dejado de ser un asunto definido solamente por
88 89
pactos polticos plasmados o no en constituciones naciona-
les. En el caso del llamado tercer mundo estos se encuen-
tran mediados por dos factores externos: Primero, por las
directrices de instituciones supranacionales tipo FMI cuya
agenda tecnocrtica se impone con creces sobre las agen-
das nacionales y regionales. Segundo: por los tratados de
integracin comercial
43
con otros Estados, como uno de los
factores ms importantes en trminos de desarrollo. Es en
el marco de estos ltimos, que en este aparte nos propone-
mos mostrar la necesidad de incidir en las negociaciones
que se llevan a cabo, desde diferentes esferas de lo poltico,
social y territorial. Lo anterior, con miras a superar la idea
de que la funcin principal en la definicin de la agenda,
se circunscribe al gobierno central y a los gremios de la
produccin, como si las prioridades de estos coincidieran
de facto con las de los dems estamentos constitutivos de
la nacin.
La integracin en el marco de la globalizacin, debe ser
observada desde las naciones estado y sus regiones, como
la posibilidad de generar nuevas asignaciones al interior de
ncleos territoriales en lo econmico, lo social y lo poltico.
Los efectos generales no sern homogneos, as como la dis-
tribucin de los benefcios y/o las prdidas que se originen
de este nuevo ordenamiento, los cuales se vern refejados
en aspectos como cantidad y calidad del empleo, pobreza,
volumen de tributacin y distribucin espacial, educacin y
ciencia y tecnologa. En este sentido, es necesario contem-
plar algunos puntos, que nos lleven a mirar de forma amplia
el panorama, de forma tal que nos permitan prever estados
deseados y no deseados que pueden ser generados a partir de
este proceso.

43 Los tratados de integracin pueden incluir aspectos que sobrepasan los lmites comerciales,
avanzando hacia legislacin comn en aspectos civiles y/o penales, as como frente a polti-
cas de migracin, entre otras. El caso de Amrica Latina en relacin con los Estados Unidos
tiende a centrarse en aspectos comerciales, pero es posible construir agendas que incluyan
otros aspectos al interior de la CAN o MERCOSUR.
90 91
Agendas regionales y sociales en relacin con la negocia-
cin supranacional
La puja por lograr puntos en la negociacin, que favorezcan
en forma particular los intereses de determinados gremios de
la produccin, no necesariamente es compatible con el inte-
rs general. Lo que se negocie en los acuerdos comerciales
impondr lineamientos sobre el tipo de actividades produc-
tivas que se vern estimuladas y aquellas que defnitivamente
dejarn de ser viables. No hay que olvidar, que no forzosa-
mente el logro de un mayor nivel de exportaciones o de una
balanza comercial positiva, se ver refejado en la disminu-
cin de niveles de pobreza. Incluso, es posible enfrentarnos a
escenarios donde el pas se convierta en un exportador neto
y estos indicadores empeoren.
44

Las agendas regionales parecen ser un buen punto de par-
tida, si lo que se pretende es el logro de unas negociaciones
donde los intereses de diferentes entes territoriales sean repre-
sentados desde sus particularidades, siempre y cuando en ellas
se involucren las demandas de grupos poblacionales a partir
de lo espacial.
Efectos de la distribucin sobre las fnanzas territoriales
El efecto de un eventual aumento en las exportaciones sobre
las fnanzas territoriales, es sin duda positivo, sin embargo,
ser diferenciado por zonas y estar mediado por la distri-
bucin de benefcios al interior de ellas. En forma simplif-
cada, defnido por las remuneraciones al factor trabajo y al
capital y de los estmulos que se deriven de la negociacin y
sus consecuencias.
En un escenario, donde los tratados de integracin con-
duzcan a un aumento sustancial de las exportaciones, acom-
paado de la conformacin de varios polos de desarrollo, es
previsible que se presente una correlacin entre desempeo
econmico y desarrollo municipal, como la que se ha venido

44 Tal es el caso de Mxico dentro del acuerdo con Canad y los Estados Unidos de Amrica. Ver
PUYANA, Alicia. Obra ya citada.
90 91
dando durante la ltima dcada de descentralizacin, tal como
fue referenciado en el estudio de DNP.
45

Lo anterior se ver unido a un mayor esfuerzo fscal, la
ampliacin de la base tributara en las regiones y mayor capaci-
dad de endeudamiento. Lo cual permitira a los gobiernos terri-
toriales sumar esfuerzos al desarrollo de polticas nacionales,
pero tambin, la implementacin de polticas propias defnidas
por las agendas polticas y de desarrollo territorial. El grado de
maniobra y la sostenibilidad de este bienestar relativo sobre las
fnanzas pblicas, se encontrar relacionado con los efectos que
un eventual auge exportador tenga sobre los pobladores regio-
nales.
46
Consideremos algunos escenarios simplifcados que en
nuestra opinin pueden ser bastante ilustrativos.
1. Crecimiento equitativo. Todos ganan.
47
En este escenario, un
eventual aumento de exportaciones lleva a mejorar los ingre-
sos de las empresas y aumentar los salarios. Los incrementos
de los ingresos territoriales podrn tener una mayor elastici-
dad en su utilizacin, dedicndose a fnanciar las necesida-
des de infraestructura econmica y educacin, generando
procesos de califcacin y desarrollo de componentes tecno-
lgicos que a la larga tendrn efectos sobre competitividad
regional. En este caso, las posibilidades de los gobiernos
territoriales para ocuparse de competencias en aspectos que
van ms all de paliar problemas de pobreza, son posibles.
Lo anterior es factible, ya que las demandas por subsi-
dios estatales en salud, educacin, vivienda y saneamiento
bsico, entre otros, podrn disminuir progresivamente, una
vez se entre en una senda de superacin de condiciones de
pobreza, que de paso a la consolidacin de una gran clase

45 DNP. Memorias Seminario Internacional de la Descentralizacin en Colombia. Grfco 23
pg. 39. El mejor desempeo se da en aspectos como educacin, salud, agua potable, frente
al desempeo econmico en instrumentos de desarrollo econmico, densidad vial, valor de
la tierra, industria y comercio, etc.
46 Para discusin sobre tipo de asignaciones justas ver: RAWLS, John, (1971), Teora de la justicia,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997.
47 Sobre discusiones acerca de efciencia, versus consideraciones distributivas relativas a la utilidad,
ver: AMARTYA, Sen (1978), Sobre tica y economa, Madrid, Alianza Editorial, 1989. AMARTYA, Sen
(1985), La eleccin y la justicia, en: Nueva economa del bienestar. Escritos seleccionados, Universidad
de Valencia, 1995. Versin orginal: Journal of Economic Literature, diciembre 1985.
92 93
media con poder adquisitivo, capacidad de tributacin y
de asumir la mayor parte del gasto en forma privada. En el
mediano plazo, la presin sobre las fnanzas pblicas que
hoy existe, en particular por salud y educacin, rubros que
obedecen a derechos consagrados en la Constitucin del
91, desaparecer como la conocemos hoy.
48
2. Crecimiento con inequidad. Unos ganan y otros pierden. Un
segundo escenario, es aquel donde los ingresos de las
empresas aumentan, pero los salarios disminuyen, llevando
a grandes masas de trabajadores a encontrarse por debajo
de la lnea de pobreza Aqu, las crecientes demandas por
infraestructura de saneamiento bsico, vivienda, educacin
bsica y salud, tendrn que ser asumidas en gran parte por
los gobiernos territoriales. Lo anterior, en tanto los proyec-
tos polticos locales se encontrarn siempre mediados y bajo
las demandas de la poblacin empobrecida, por superar
estas condiciones. La posibilidad de canalizar recursos hacia
la construccin de infraestructura productiva, inversin en
ciencia y tecnologa, educacin universitaria y bienes de
carcter superior, como programas de cultura ciudadana o
de otro tipo, que se encuentren en la agenda poltica de las
entidades territoriales, ser solo parcial y en la mayora de
los casos tendr que esperar. De tal manera y a pesar de un
crecimiento de la actividad econmica territorial, la pobla-
cin presionar por mayores transferencias del presupuesto
nacional para paliar los efectos sociales regresivos.
Suponiendo que las condiciones de participacin de las
entidades territoriales en los ingresos tributarios no cam-
biasen, el impuesto predial, una de las principales fuentes
tributaras propias de los municipios,
49
tendra a compor-
tarse como sigue:

48 Aqu, la aparicin de zonas residenciales y productivas de mayor valor, permiten la los entes
territoriales impulsar obras cofnanciadas con las empresas privadas, o impulsadas por
impuestos de valorizacin. El panorama sera an ms amplio, si las regiones pudiesen empe-
zar a administrar algunos recursos que hoy son del orden nacional.
49 En el futuro es necesario tomar en cuenta la posibilidad de generar una nueva reparticin de
los impuestos.
92 93
El valor de la tierra, se ve afectado por la infraestructura
vas, educacin, parques, transporte, servicios pblicos,
entre otros-, y por un fuerte componente sociolgico para
la tierra de uso habitacional, ligado a capacidad de ingresos
y educacin de las personas que habitan determinado terri-
torio. En este caso, el grado de fexibilidad en el uso de las
nuevas fuentes es bajo, por lo cual, la construccin de vas y
de infraestructura econmica es limitada, hecho que pone
tope al crecimiento del valor de la tierra en los municipios.
Respecto al componente sociolgico, es claro que si la gran
masa trabajadora no aumenta su capacidad adquisitiva,
las zonas locales de mayores ingresos y donde el valor de
la tierra es alto, sern cada vez menos. La ampliacin de
recursos por esta va, en lugar de expandirse, podra llegar
a experimentar cierto grado de contraccin. Quedan en
este caso: los impuestos prediales ligados a la actividad
comercial y aquellos derivados de industria y comercio.
Estos ltimos de apropiacin departamental y sobre los
cuales es posible prever una disminucin dado el descenso
en la capacidad de consumo interno.
En esta estrategia, los nicos ganadores son los empresa-
rios unidos a la cadena exportadora. Los entes territoriales,
los excluidos socialmente y los trabajadores, no derivan bene-
fcios e incluso podran ver empeoradas sus condiciones.
3. Decrecimiento con inequidad. Todos pierden. En un tercer
escenario, donde la negociacin conduzca a una profun-
dizacin de una balanza comercial negativa,
50
ligada al des-
mantelamiento del aparato productivo, nos encontraremos
ante una constriccin de la base tributara. En este caso,
es previsible una disminucin de los ingresos nacionales y
territoriales, con un creciente dfcit fscal, acompaado de
presiones del FMI para su cubrimiento y el sostenimiento
de una disciplina macroeconmica. Al mismo tiempo, es

50 Advertimos al lector que en la dcada del noventa, la balanza comercial de todas las regiones
fue crecientemente negativa. Ver anexos, grfcos del 1 al 5.
94 95
predecible el aumento de las tasas de desempleo y la pro-
fundizacin de la pobreza.
51
En este caso, la presin sobre los salarios a la baja se
originara desde dos lgicas. La primera, relacionada con el
cubrimiento del dfcit fscal, por lo cual se intentara evitar
su crecimiento real al menos para los empleados del sector
pblico, lo que al fnal originara que todos los salarios tien-
dan a la baja.
52
Y una segunda, bajo la idea de que la cuestin
por la cual no se habra logrado la insercin comercial a los
otros mercados, se relaciona con la poca competitividad,
dada por el precio del factor trabajo, el cual se argumentara
es relativamente ms costoso frente a otras economas.
Agenda de integracin, fexibilidades e infexibilidades y
su efecto sobre el bienestar
En el proceso de negociacin de los tratados de integracin
con otros pases o comunidades de pases, siempre aparece la
dicotoma frente a que cuestiones se consideran ms o menos
fexibles. Esta condicin parece derivarse, la mayora de las
veces, del aparato productivo existente, representado en los
gremios econmicos y su legitimidad poltica individual frente
al gobierno nacional, que es el que negocia.
Aunque an no es claro el papel que han tenido y tendrn
otros actores como las entidades territoriales, las universida-
des, los sindicatos, etc., en el momento de la negociacin. Si
tomamos en cuenta las asimetras de informacin existentes y
la legitimidad poltica de estas entidades frente a los estamen-
tos gubernamentales nacionales que lideran este proceso, es
posible anticipar su baja ingerencia en la agenda. Lo anterior
resulta preocupante, ya que no cualquier tratado de integra-
cin apunta a mejorar el inters general. De lo que se pacte,

51 Este es el escenario ms probable segn un prestigioso economista argentino ARCEO, Enri-
que (2002) Alca, neoliberalismo y nuevo pacto colonial, Central de los Trabajadores Argentinos,
Buenos Aires, Argentina.
52 Esto unido a la creciente oferta de trabajadores, presionara en el mercado de trabajo los
salarios hacia la baja. Es previsible que se legisle una mayor desregulacin del salario mnimo
y se acreciente la fexibilidad en el tipo de contratacin.
94 95
depender generar condiciones ms o menos equitativas como
las descritas anteriormente.
A manera de ejemplo, consideremos el caso donde el papel
de los gremios se encuentra ligado a maximizar su tasa de ganan-
cia, en el cual una estrategia consistente no necesariamente se
acerca a procesos de reconversin tecnolgica.
53
En las actuales
condiciones de incertidumbre econmica y dada su vocacin de
productores para el mercado local, inversiones en componente
tecnolgico pueden experimentar grandes riesgos en su tasa de
retorno. Desde su perspectiva, resulta ms razonable apostarle
a las estrategias que han tenido otras naciones como Mxico, o
China, donde se ha buscado lograr competitividad a partir de la
utilizacin de mano de obra barata.
Si la posicin de los gremios en nuestro ejemplo, es la
preponderante en el momento en que el gobierno nacional
aborda la negociacin de un tratado de libre comercio, los
efectos sobre las regiones y/o los procesos territoriales, los
trabajadores y los empresarios, se parecern a lo descrito en
el escenario Crecimiento con inequidad, donde solo los produc-
tores ligados a la cadena exportadora se benefcian de estos
nuevos arreglos mientras los dems actores pierden.
Pero, podramos estar tambin en el escenario tres de
decrecimiento con inequidad, ya que la competitividad dada por
mano de obra barata tendera a desaparecer, al competir en
mercados desarrollados saturados de bienes con bajos compo-
nentes tecnolgicos y producidos con salarios iguales o ms
bajos, que llegaran desde China, Mxico y la gran mayora de
los pases latinoamericanos: la maquila. Con un agravante adi-
cional, que una vez frmados los acuerdos de integracin nos
encontraramos ante la rigidez o imposibilidad de modifcar
en forma sustancial lo negociado.
En el caso anterior, las posibilidades de entrar en procesos
de desarrollo y de consolidar una clase media con capacidad

53 Sobre invencin y bienestar econmico, ver: ARROW , Keneth (1971), El bienestar econmico y
la asignacin de recursos para la invencin, en NATHAN, Rosemberg (1971) Economa del cambio
tecnolgico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1979.
96 97
adquisitiva y educada, as como de la promocin de infraes-
tructura productiva y polticas de ciencia y tecnologa, entre
otras, quedaran aplazadas para una nueva reparticin, que
sera incierta. Nos enfrentaramos a dos escenarios, donde el
bienestar general se ve imposibilitado, a partir de las decisiones
de uno de los agentes econmicos participantes en el proceso,
cuya apropiacin de benefcios es privada.
Impactos diferenciados por territorios. Qu sectores
privilegiar?
La proteccin o desproteccin de ciertos sectores, sern est-
mulos hacia el desarrollo o desaparicin de ciertas actividades
productivas, al interior de los territorios, cuya diversidad es
total: zonas industriales, productores de servicios, agroindus-
tria, economa campesina, ganadera extensiva, hidrocarburos,
monocultivos, etc. Garantizar condiciones adecuadas de com-
petitividad para ciertas actividades econmicas y ceder frente
a otras, en aspectos como subsidios, proteccin arancelaria,
imposicin de cuotas de importacin o requisitos ftosanita-
rios, puede tener profundas implicaciones sobre varios aspec-
tos diferenciados por reas espaciales. Los efectos conseguidos
dependern del los estmulos que se deriven de la reglamenta-
cin adoptada frente a determinados tipos de actividades eco-
nmicas y de los impactos sobre variables como la calidad del
empleo, el volumen, los salarios y la tributacin.
Lo anterior dara como resultado un desigual nivel de desarro-
llo por regiones o departamentos. Mientras ciertas zonas podran
encontrarse bajo procesos de crecimiento equitativo, en forma
simultnea, otras podran experimentar profundas inequidades
en la distribucin de su ingreso, o sumirse en la ms profunda de
las miserias. El pas podra experimentar una desconcentracin
de su actividad productiva de lugares como Bogot, Antioquia y el
Valle, hacia otros entes territoriales, o podra profundizar brechas
entre estos. Un ejemplo nos permite ilustrar el punto anterior:
Supongamos que se negociar en forma tal, que resultar
estimulado y/o protegido el sector de la ganadera extensiva y
96 97
se consiguiera cierto grado de apertura frente a otros mercados,
para sus productos. Los efectos sobre la poblacin trabajadora
rural, podran ser altamente perjudiciales profundizando algu-
nas de las condiciones que se viene presentando, como la expul-
sin del campesinado de la tierra, ligado a la baja demanda de
trabajadores por hectrea dedicados a la ganadera.
Los productores de un departamento como Crdoba
podran verse benefciados, as como la base tributaria de sus
municipios, por la valorizacin de la tierra productiva. Los
indicadores de lnea de pobreza no necesariamente mejoraran
e incluso habra la posibilidad de que empeorarn, ejerciendo
presin sobre los nuevos recursos. Crdoba podra presentar
un crecimiento inequitativo.
Pero como toda negociacin implica ceder en algunos
puntos, conjeturemos que a cambio el gobierno colombiano
optara por permitir el libre acceso al mercado nacional de
algunos productos agrcolas como sorgo, o arroz, bienes muy
importantes para departamentos como Tolima y Huila. En
consecuencia, los cultivadores de estas zonas quebraran pau-
latinamente. En estos departamentos, los ndices de pobreza
podran verse disparados, al igual que las tasas de desempleo.
Los impuestos departamentales y locales tendera a la baja y
posiblemente las tierras dedicadas a cultivos, poco a poco, lle-
vara a la expansin de la ganadera, actividad que como vimos,
no necesariamente compensara los efectos sociales negativos
que ya se habran producido.
54

Conclusin. La necesidad de una agenda amplia,
compartida y concertada
1. Desafortunadamente, parece existir la tendencia a privile-
giar una agenda nacional, que pretende montar una estra-
tegia exportadora unida a la paulatina disminucin de las

54 Por el contrario, si en la negociacin se opta por produccin agrcola, y se consiguen ciertas
condiciones de favorabilidad para estos productos en los mercados externos, ligadas a la
utilizacin de economa campesina y/o produccin orgnica, sera posible esperar efectos
importantes sobre los ingresos de esta poblacin, a la vez que total grado de compatibilidad
con los mayores ingresos regionales para las administraciones pblicas de departamentos.
98 99
tasas de salarios reales. Lo anterior se viene profundizando
por dos vas y se pretende profundizar.
55
a. La primera, ligada al referendo, es la eliminacin del
crecimiento de los salarios va control del precio del
mercado del trabajo en el sector pblico. Como todo
mercado, el de trabajo tender a ajustar los precios
medios, en este caso a la baja, tendiendo hacia el equi-
librio. Esto signifca que no son solo los precios del
trabajo del sector pblico los que se estancarn o redu-
cirn en poder adquisitivo real durante los prximos
dos aos, sino que, dada la oferta de mano de obra y la
operacin de las fuerzas de oferta y demanda tambin
lo harn los salarios del sector privado.
b. La segunda, en una economa abierta como la
colombiana, se relaciona con la perdida de poder
adquisitivo de la moneda local, lo que genera que
el consumo de bienes importados sea relativamente
ms costoso y por lo tanto se consuma menos. Si la
elasticidad de la oferta local fuese total, este efecto
podra ser bajo, sin embargo, tras 13 aos de aper-
tura, esto ha dejado de ser una realidad y los efectos
se traducen totalmente en una contraccin real de
la demanda, entindase del consumo. Una estrategia
de este tipo basa su competitividad en la redistribu-
cin de rentas entre capital y trabajo al interior del
pas, a favor de los primeros.
2. Es necesario ampliar el horizonte y empezar a contemplar
que la negociacin de los tratados de integracin debe
incorporar agendas territoriales y sociales, que protejan sus
intereses, tanto como los del aparato productivo, esto es
llegar a acuerdos que maximicen el inters general.

55 En el caso hipottico de que se logre tener competitividad en mercados estratgicos con
ciertos productos a partir de la disminucin de los salarios reales, podramos profundizar una
categora que se viene cada vez extendiendo ms en Colombia y es la del trabajador pobre,
esto es aquel sujeto que a pesar de estar involucrado en la actividad econmica es sujeto de
transferencias sociales por parte del estado, ya que su nivel de ingreso no alcanza para suplir
sus necesidades fundamentales.
98 99
3. La integracin como dinamizador de las economas terri-
toriales, en la medida que contribuya al fortalecimiento de
las fnanzas territoriales, puede permitir articular proyectos
polticos propios, superando la baja capacidad de maniobra
que han tenido los gobiernos territoriales a pesar del pro-
ceso de descentralizacin acometido en la ltima dcada.
Lo anterior ser posible, solo si la integracin sobrepasa las
expectativas de aumentar las exportaciones netas y, por esta
va la del aumento del empleo, pues los matices resultan de
alto impacto con profundas implicaciones en la redistribu-
cin de ingresos.
56
4. En la negociacin de los procesos de integracin quedar
plasmado el tipo de pas que queremos en cuanto a desarrollo
socioeconmico de la poblacin, as como la distribucin de
rentas al interior de los agentes econmicos y territoriales.
La anterior ponencia fue comentada por Jos Oswaldo Espi-
nosa Cuervo, Coordinador Nacional Proyecto Profundizacin
de la Descentralizacin en Colombia.

56 Si bien el esfuerzo del empresariado puede resultar importante en las negociaciones de
los tratados de libre comercio, no siempre lo que es bueno para estos agentes econmicos,
resulta adecuado para el pas plasmado en la Constitucin del 91; donde los derechos de los
ciudadanos, incluidos los econmicos, son expresados como una condicin deseable que se
espera alcanzar.
100 101
Anexos
Tabla 1
Participacin en el PIB nacional
por departamentos
Orden
1994
Orden
2000
Bogot, D. C. 1 1
Antioquia 2 2
Valle 3 3
Santander 4 4
Cundinamarca 5 5
Atlntico 6 6
Bolvar 7 7
Boyac 8 9
Tolima 9 8
Caldas 10 12
Crdoba 11 11
Risaralda 12 18
Huila 13 15
Meta 14 13
Norte Santander 15 14
Nario 16 16
Magdalena 17 20
Cesar 18 17
Cauca 19 19
La Guajira 20 21
Quindo 21 22
Arauca 22 24
Casanare 23 10
Sucre 24 23
Caquet 25 26
Choc 26 27
Guaviare 27 29
Putumayo 28 25
San Andrs y Providencia 29 28
Amazonas 30 31
Vichada 31 30
Vaups 32 32
Guana 33 33
Fuente: Dane - DNP, Calculo de los autores.
100 101
Tabla 2
Poblacin bajo Lp
por departamentos
1997 LP 1999 LP 2000 LP
Antioquia 50,5% 57,8% 59,4%
Atlntico 47,0% 57,9% 66,7%
Bogot 32,4% 46,3% 49,6%
Bolvar 62,6% 59,9% 65,8%
Boyac 61,5% 62,6% 65,6%
Caldas 54,9% 53,9% 61,3%
Caquet 57,5% 59,9% 69,2%
Cauca 64,4% 73,3% 77,2%
Cesar 55,9% 53,7% 61,4%
Choc 70,5% 78,0% 78,0%
Crdoba 70,8% 72,6% 69,4%
Cundinamarca 43,5% 50,9% 59,0%
Huila 53,3% 62,5% 62,4%
La Guajira 59,0% 50,2% 56,6%
Magdalena 58,9% 62,6% 59,5%
Meta 38,6% 52,4% 55,5%
Norte Santander 58,6% 58,2% 53,0%
Nario 67,1% 71,7% 74,7%
Quindo 47,1% 50,8% 50,6%
Risaralda 45,2% 51,1% 58,2%
Santander 44,2% 54,9% 57,7%
Sucre 66,0% 64,0% 67,4%
Tolima 60,7% 57,3% 66,4%
Valle 42,9% 47,6% 52,3%
Nacional 50,3% 56,3% 59,8%
Fuente: Dane - DNP, Clculo de los autores.
Tabla 3
NBI por
departamento
1993 NBI 1997 NBI 1999 NBI 2000 NBI
Antioquia 30,95% 23,5% 22,4% 18,3%
Atlntico 31,46% 20,8% 19,5% 23,0%
Bogot 17,28% 13,0% 12,4% 12,4%
Bolvar 54,19% 43,1% 37,5% 35,2%
Boyac 39,26% 34,6% 28,0% 24,5%
Caldas 28,90% 21,6% 20,4% 15,4%
Contina
102 103
Tabla 3 (continuacin)
NBI por
departamento
1993 NBI 1997 NBI 1999 NBI 2000 NBI
Caquet 58,16% 42,0% 27,5% 22,2%
Cauca 56,40% 32,2% 40,3% 28,9%
Cesar 56,10% 35,5% 32,1% 36,3%
Choc 80,39% 49,1% 64,9% 60,6%
Crdoba 65,88% 53,5% 49,0% 44,1%
Cundinamarca 34,02% 21,8% 23,0% 23,4%
Huila 40,49% 24,1% 26,6% 28,6%
La Guajira 64,08% 34,2% 37,7% 32,6%
Magdalena 55,15% 40,9% 40,6% 34,0%
Meta 41,34% 29,5% 25,7% 26,2%
Norte Santander 41,83% 27,1% 22,0% 19,2%
Nario 56,31% 39,5% 34,0% 32,6%
Quindio 23,99% 20,0% 21,1% 18,1%
Risaralda 26,75% 14,9% 15,1% 16,7%
Santander 31,70% 18,4% 20,3% 20,8%
Sucre 65,21% 48,8% 44,2% 39,8%
Tolima 39,22% 29,9% 28,9% 27,3%
Valle 24,72% 15,7% 17,1% 15,7%
Nacional 37,21% 25,9% 24,9% 22,9%
Fuente: DANE DNP UDS. Con base en Encuesta Nacional de Hogares.
Grfco 1
Zona Central - Balanza comercial y desempleo
Desempleo
Balanza comercial zona central
-4.000.000.000
-3.500.000.000
-3.000.000.000
-2.500.000.000
-2.000.000.000
-1.500.000.000
-1.000.000.000
-500.000.000
0
500.000.000
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
18,0%
20,0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Aos
M
i
l
l
o
n
e
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d
a
r
e
s

F
O
B
Fuente: DANE, DNP- UDE- UDS. Clculo de los autores.
102 103
Grfco 2
Zona Atlntica - Balanza comercial y desempleo
Grfco 3
Zona Oriente- Balanza comercial y desempleo
Desempleo
Balanza comercial
-200
0
200
400
600
800
1000
1200
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Aos
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B
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
Desempleo
Balanza comercial
Aos
M
i
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e
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O
B
-400
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1996 1997 1998 1999 2000
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
104 105
Grfco 4
Zona Pacfca - Balanza comercial y desempleo
Grfco 5
Bogot - Balanza comercial y desempleo
Desempleo
Balanza comercial
Aos
M
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-1800
-1600
-1400
-1200
-1000
-800
-600
-400
-200
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
18,00%
20,00%
Desempleo
Balanza comercial
Aos
M
i
l
l
o
n
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d
e

d
a
r
e
s

F
O
B
-4000
-3500
-3000
-2500
-2000
-1500
-1000
-500
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
104 105
Bibliografa
AMARTYA, Sen (1978), Sobre tica y economa, Madrid, Alianza
Editorial, 1989.
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1995. Versin orginal Journal of Economic Literature, diciem-
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cracia, Democracia formal y real. Instituto para el desarrollo de la
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109
109
Regionalizacin
y Constitucin
de 1991
Jos Lurduy Ortegn*
3
Presentacin
Durante los ltimos tres aos diversos espacios sociales, pol-
ticos, acadmicos e institucionales han impulsado el proceso
de regionalizacin, tesis y estrategias que han tomado pista y
hacen camino en el quehacer poltico de importantes sectores
progresistas de la sociedad civil. Proceso social desde diversos
espacios territoriales que ha permitido vislumbrar el futuro
desde la regin. Este documento presenta criterios que han
contribuido a promover el proceso de la conformacin de las
regiones en Colombia como implementacin de la descentra-
lizacin y autonoma de las entidades territoriales y guan la
creacin del Estado Regional Unitario como expresin demo-
crtica de la sociedad futura de la Nacin.
Las propuestas de Estado Regional Unitario surgen de la
regin sur como una manifestacin de la resistencia social,
moral y poltica al desueto y fracasado esquema departamen-

* Administrador Pblico, Especialista en Gestin Ambiental. Consultor de la Friederich Ebert
Stiftung en Colombia, FESCOL.
110 111
Regionalizacin y Constitucin de 1991
talista, al tiempo que expresan la desobediencia civil ante una
institucionalidad incapaz de disear polticas pblicas acordes
al momento histrico y que pretenden mantener el actual
estado de privilegios.
Contrastando con ello, ha recibido el respaldo de los sectores
progresistas de la sociedad civil: organizaciones sociales, acadmi-
cos, centros de investigacin, ONGs, parlamentarios demcratas,
alcaldes, diputados, concejales, servidores pblicos, ciudadanos,
por ser deseo y refejo de nuevas realidades que se desarrollan en
el pas y que se expresan en los procesos de integracin regional:
el de la Sur colombianidad, el Caribe, el de Bogot y Cundina-
marca, en el Eje Cafetero, la Costa Pacfca, los Llanos Orientales
y la Amazonia. Hace tres aos fue una tesis, tachada de autono-
mista. Hoy, ya no solo es una tesis, sino un movimiento social en
curso. Los nicos que no lo han entendido son los congresistas,
los asesores de las entidades nacionales y algunos pocos depar-
tamentalistas que buscan mantener el statu quo.
Los procesos sociales no se detienen, avanzan con marco
legislativo o sin l. No tienen reversa, porque otras son las
dinmicas y leyes que rigen el desarrollo social y las relaciones
que los seres humanos establecen en la construccin de comu-
nidad.
1
De esta manera el proceso de regionalizacin toma
fuerza por varios factores:
1. El surgimiento y fortalecimiento de movimientos cvicos,
polticos y regionales alternativos; la unidad de diversas
fuerzas polticas progresistas, independientes y organi-
zaciones sociales, para el cambio de gobernabilidad; y el
ejercicio del poder poltico de dichas fuerzas las cuales han
logrado elegir desde hace 12 aos tanto al parlamento,

1 Para contribuir al debate nacional este documento aclara el contenido de la propuesta de la
regionalizacin, con base en los documentos elaborados por sus promotores en el proceso
de integracin regional. Sus proponentes han sido invitados a foros y eventos regionales,
nacionales e internacionales a presentar la propuesta. Como candidatos presidenciales Luis
E. Garzn y Alvaro Uribe Vlez, incluyeron en sus programas de gobierno tesis sobre regio-
nalizacin. El Plan de Desarrollo, Ley 812 de 2003 dice: se promover la creacin de regio-
nes y establece una distribucin de recursos indicativa para las siguientes regiones: Costa
Atlntica, Occidente, Centro Oriente, Orinoquia, Amazonia, Bogot. Los candidatos a la
Gobernacin el Valle, Angelino Garzn y a la Alcalda de Bogota, Luis E. Garzn, incluyen en
sus programas de gobierno el tema regional y el de Ciudadregin.
110 111
como a las gobernaciones y administraciones municipales,
a lderes y gobernantes cvicos independientes y demo-
crticos. Se demostrada as la posibilidad de opciones de
gobierno distintas a las de los desgastados dirigentes libe-
ral- conservadores que han llevado a la quiebra a entidades
publicas, municipios y departamentos.
2. Propuestas de profundizacin del proceso de descen-
tralizacin y salidas polticas a la contrareforma de los
gobiernos nacionales, que han impuesto a las entidades
territoriales recortes en la inversin social y modifcacio-
nes sustanciales al rgimen de transferencias de la Nacin
a las entidades territoriales.
3. Procesos de concertacin y bsqueda de consensos que
han permitido la defnicin de postulados programticos
para impulsar el ejercicio de la accin poltica adminis-
trativa fundamentada en los principios de la democracia
participativa, autonoma territorial, descentralizacin, sos-
tenibilidad del desarrollo y fexibilidad administrativa.
4. Los tres elementos anteriores se sintetizan en la propuesta
de creacin de un Estado Regional Unitario,
2
con funda-
mento en la Constitucin (Artculos 1, 3, 285, 286, 306, 307,
321) y en una nueva concepcin del modelo de desarrollo.
Reforma poltica y ordenamiento territorial
No puede resultar menos que paradjico que aunque la Cons-
titucin de 1991 determin expresamente la intencionalidad
de una nueva estructura de la organizacin del territorio y
el Estado, bajo los principios de la democracia participativa, la
descentralizacin y la autonoma territorial, doce aos despus
las entidades territoriales municipales y departamentales

2 Ponencia presentada por el Gobernador del Huila, JUAN CRDENAS CHVEZ, a la III
Cumbre de Gobernadores de la Regin Sur Colombiana (Cauca, Caquet, Huila, Putumayo,
Nario y Tolima), Pasto, 20 22 de septiembre de 2001. Este documento fue aprobado por
unanimidad en este evento. (Participaron adems en la elaboracin de la ponencia: Cecilia
Correa V. y Gerardo Montoya C. Departamento de Planeacin de la Gobernacin del
Tolima. Ivn Cortes y Helena Borrero Departamento de Planeacin - Gobernacin del
Huila, Jos Lurduy O. Alberto Tllez I. FESCOL, Proyecto de apoyo a la Regin Administra-
tiva y de Planifcacin RAP Sur colombiana.
112 113
continan soportando no slo un tratamiento centralista y
discrecional sobre el rgimen de competencias y transferen-
cias, sino la permanencia de una situacin inequitativa con
respecto a los institutos descentralizados y a los diferentes
fondos de inversin que han llegado a disponer de recursos
y personal de una manera clientelista y a retomar la fgura de
los auxilios parlamentarios.
Para cambiar esta situacin, el Encuentro Nacional sobre
Regiones y Provincias, que se realiz en Ibagu del 19 al 20 julio
de 2001, organizado por los promotores de la regionalizacin,
seal la voluntad y anhelo legtimo de los pueblos que buscan
un nuevo contrato poltico-administrativo entre el gobierno
central y las entidades territoriales, fundamentado en la posi-
bilidad de crear las regiones como lo establece la Constitucin
Nacional. Este nuevo contrato, que se expresa en la propuesta
de un Estado Regional Unitario,
3
debe recoger el clamor de
las sociedades regionales y reconstruir el agrietado edifcio de
nuestra Nacin a travs de los siguientes postulados:
a. Sin un nuevo ordenamiento territorial no hay reforma
poltica profunda. Un nuevo modelo regional implica un
cambio en las costumbres administrativas del Estado por
las inmensas repercusiones sociales y polticas que conlleva.
Los cambios que en este terreno se den, modifcarn las
reglas con las cuales hoy se defnen las competencias, las
funciones, la distribucin de las transferencias y recursos
del Estado, as como la creacin de los establecimientos
pblicos, entidades territoriales y la defnicin de los lmi-
tes administrativos, sin dejar de lado las bases sobre las que
se soportan las prcticas polticas clientelistas, ancladas
territorialmente en los departamentos.

3 Ponencia central presentada por el Sr. Gobernador del Tolima, Guillermo Alfonso Jaramillo
M., al Encuentro Nacional de Regiones y Provincias realizado en Ibagu el 19 y 20 de julio de
2001. Documento preparado por la Ofcina de modernizacin de la Gobernacin del Tolima,
el Centro de Estudios Regionales de la Universidad del Tolima y FESCOL. Estas tesis han sido
ratifcadas en las cinco cumbres de los gobernadores de la regin sur colombiana realizadas
durante los ltimos tres aos en Neiva, Pasto, Mocoa, Popayn, por las Asambleas Constitu-
yentes de los departamentos del Tolima y Nario y en los tres encuentros de regionales de
organizaciones sociales realizados en Popayn.
112 113
b. Un nuevo ordenamiento territorial con base en la regio-
nalizacin. Un ordenamiento diferente modifcar no
slo los lmites administrativos, sino tambin las circuns-
cripciones electorales para elegir Congreso, Asambleas y
Concejos y el mismo sistema electoral colombiano. Habr
mayor descentralizacin poltica por una nueva composicin
de los cuerpos colegidos elegidos popularmente: sistema
unicameral nacional, creacin de cmaras o asambleas
regionales;
4
disolucin de las asambleas departamentales
y creacin de asambleas provinciales y crculos electora-
les provinciales para elegir representantes a la cmara
nacional y a las regionales. El actual sistema poltico
administrativo resume una historia centenaria, marcada
por la irracionalidad en la confguracin de sus unidades
poltico administrativas, las cuales, han obedecido a la
conformacin de los bastiones electorales en los terri-
torios, que actan en funcin del peso especfco de los
principales centros de poder. Con la creacin de las regiones
y provincias el viejo sistema se eliminar crendose uno ms
prximo al ciudadano.
El modelo de democracia, de desarrollo y de Estado
imperante ha establecido muros a una efectiva autono-
ma territorial, a la descentralizacin y participacin
ciudadana en la gestin pblica, herencia del sistema
republicano de electividad
5,6
y representacin centra-
lista. La democracia representativa se agot
7
y est en

4 Este postulado fue acogido en la propuesta a la reforma poltica presentada por la Federa-
cin de Gobernadores y en el Acto Legislativo para reformar los Artculos 286 y 306 presen-
tado al congreso por el Ministerio del Interior y de Justicia. Esta propuesta fue presentada por
los gobernadores del sur al presidente lvaro Uribe Vlez.
5 Donde las deliberaciones colectivas, las que involucran a toda la colectividad, no son toma-
das directamente por los que hacen parte de ella, sino por personas elegidas para ese fn. ,
BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, pg. 34, FCE, 1986.
6

El modelo de eleccin pblica, aplicacin de la teora neoclsica al campo de la poltica,
concibe el ejercicio de la poltica como un modelo de oferta y demanda por bienes y servicios
pblicos, de esta manera los gobiernos locales, podran aplicar los supuestos de la econo-
ma privada al sector pblico. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia,
balance de una dcada. Tomo I, DNP, PNUD, ACCI, GTZ, FONADE, pg. 16.
7 RESTREPO, Dario I., Perspectivas de la participacin, en Enlaces y Rupturas, experiencias de parti-
cipacin representativas de una dcada en Colombia, pgs. Diakina-Parcomn, 2002, pg. 25.
114 115
crisis.
8
Ha sido la responsable de la apata y alejamiento
de la ciudadana de los espacios de gobernabilidad.
Colombia ha pasado a un nuevo modelo: al de la demo-
cracia participativa
9
que se sustenta en la participacin
directa de las personas y de las organizaciones de la socie-
dad civil (OSC) en la gestin de lo pblico, en las delibera-
ciones y decisiones que las afectan, en el diseo y control
del poder poltico, en el seguimiento, control y vigilancia
de las polticas pblicas e incorporando la participacin
de la ciudadana en la gestin pblica bajo un esquema
de corresponsabilidad,
10
como principio de cooperacin y
solidaridad ciudadana. y procurando la democratizacin de
la sociedad.
11
Los servidores pblicos, amplios sectores de
la opinin pblica y ciudadana no han asumido el nuevo
modelo que ha sido aceptado socialmente en Colombia
con el pacto constituyente de 1991, en el cual se reconocen
y establecen espacios y mecanismos para la participacin
ciudadana y comunitaria de manera directa y decisoria
(Constitucin Nacional, Artculos 1, 2,3, 40, b95).
12,

13

c. Reforma a la administracin estatal. Con esta reforma se
liquidarn los institutos descentralizados,
14
fondos de cofnan-

8 VELSQUEZ C., Fabio, GONZLEZ R., Esperanza, (2003), Qu ha pasado con la participacin
ciudadana en Colombia?. Estudio patrocinado por. AF, Fundacin Corona, Fundacin Social,
Foro por Colombia Banco Mundial, Cider, Corporacin Regin, Viva la Ciudadana, Trans-
parencia por Colombia, pg. 52.
9 CORTINA, Adela, (2001), tica aplicada y democracia radical, Tecnos, pgs. 91, 100, 101, 119.
10 CORTINA, Adela, (2002), Educacin en valores y responsabilidad cvica, ed. El Buho.
11 El modelo de democracia participativa no sustituye las formas representativas y la delegacin,
por el contrario, busca ampliar la representacin y la participacin de los ciudadanos en mas ins-
tancias y espacios de deliberacin y decisin, procurando la democratizacin de la sociedad y la
socializacin del poder (BOBBIO, 1986, 1987) y no limitar la representacin a las organizaciones
sociales o a las corporaciones publicas. Es la extensin de la democracia a todos los espacios de la
vida social y asegurar el control social y poltico sobre la economa (TOURAINE 1995, 1997)
12 Establecido en los Artculos 1, 2, 3, de la Constitucin.. Estado social de derecho, demo-
crtico, participativo, pluralista, uno de sus fnes esenciales es el de facilitar la participacin
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural de la Nacin, mediante el ejercicio de la soberana popular de la cual emana el poder
pblico, el pueblo la ejercer en forma directa o por medio de sus representantes.
13 ARISTIZBAL, Ivn Daro y otros, (2001), Sistematizacin de experiencias de veeduras ciudadanas
y control social en la administracin pblica. Estrategias de participacin ciudadana, Universidad de
la Salle, Facultad de Trabajo Social, Bogot, pg. 16.
14 Propuesta acogida por la Federacin nacional de Gobernadores, Proyecto LOOT. Ponencia
del ex gobernador de Antioquia. Doctor Guillermo Gaviria Correa, al Encuentro nacional sobre
regiones y provincias, Ibagu, julio 19 y 20 de 2001.
114 115
ciacin y Corporaciones Autnomas Regionales y sus compe-
tencias y recursos pasarn a las regiones, profundizndose la
descentralizacin administrativa y por servicios; de esta manera se
desmembrarn los bastiones de la burocracia estatal, el clien-
telismo, la asignacin de recursos a proyectos como auxilios
parlamentarios y la corrupcin parlamentaria.
d. Mayor democracia, autonoma y descentralizacin territo-
rial. La propuesta de regionalizacin tiene ese doble reto: su
construccin se basa en la participacin de los pobladores de
las regiones, en la toma de decisiones y diseo de polticas
pblicas; y por otro lado, en la tarea histrica de dotar al pas
de un modelo poltico administrativo que retome anhelos
sociales de autodeterminacin y soberana. (Planes terri-
toriales y presupuestos participativos, cabildos populares,
mingas de gobernabilidad, constituyentes municipales como
las de Tarso y Mogotes y departamentales como las Tolima,
Nario, Cauca, Antioquia y los pactos sociales del Putumayo).
No basta la descentralizacin poltica (eleccin de mandatarios,
mayores espacios para la participacin); esta pasa por que las
regiones constituidas tengan facultades legislativas; No basta
la descentralizacin funcional y de servicios; no habr descentrali-
zacin territorial sin autonoma verdadera y sta se determina si las
regiones defnen sus tributos y la destinacin de sus recursos y de las
transferencias que reciben de la Nacin. Hoy la expresin ms
centralista del Estado se expresa en la forma arbitraria como
determina en qu deben gastar las entidades territoriales
sus recursos y los del sistema general de participaciones. La
descentralizacin fscal no es slo transferencias de recursos,
es autonoma para que las entidades territoriales defnan en
qu los invierten.
e. Una nueva gestin de lo pblico. Lo que se expresa en
una gobernabilidad democrtica, concertada y proactiva,
15

abierta al cambio, gil, fexible, innovadora, creativa y

15 LURDUY O., Jos, (2001), Construccin social de regin, Documentos de apoyo, Regin Admi-
nistrativa de Planifcacin, RAP- Regin sur Colombiana FESCOL.
116 117
transparente. Los siguientes principios
16
se proponen
para la defnicin de polticas pblicas, el desarrollo de la
gobernabilidad democrtica, la gestin de lo pblico y han
guiado el proceso de construccin participativa de regin.
1. Autonoma. Las entidades territoriales tendrn la facul-
tad de decidir y autodeterminarse. Libertad para decidir su
destino, defnir las polticas para su desarrollo, sus recursos
y la orientacin del gasto pblico, establecer su estructura
administrativa y adelantar la gestin de los intereses
propios de su mbito territorial.
2. Descentralizacin. La descentralizacin de competen-
cias entre la Nacin y las entidades territoriales se reali-
zar trasladando el correspondiente poder de decisin
de los rganos centrales y descentralizados del gobierno
nacional hacia el nivel territorial pertinente, en lo que
corresponda.(Desarrollo constitucional, Artculos 288,
302, 307).
3. Democracia participativa. Las decisiones sobre el
ordenamiento poltico administrativo, la planeacin
y presupuesto territorial, la creacin de regiones,
provincias y nuevas entidades territoriales sern some-
tidas a la consulta ciudadana. Los ciudadanos y OSC
participarn en la toma de decisiones y en los espacios
de la administracin donde se disean y defnen las
polticas pblicas y podrn ejercer el control social

16 Estas tesis han sido presentadas en las Cumbres Nacionales de Gobernadores realizadas en
Medelln, Paipa, Bucaramanga, San Andrs y Providencia durante los aos 2001-2002; en la
ponencia central presentada por el Gobernador del Tolima, Guillermo Alfonso Jaramillo M.,
en el Encuentro Nacional de Regiones y Provincias realizado en Ibagu el 19 y 20 de julio de
2001; en la Ponencia presentada por el Gobernador del Huila, JUAN CRDENAS CHVEZ,
a la III Cumbre de Gobernadores de la Regin Sur Colombiana, Pasto, 20 22 de septiembre
de 2001; Ponencia presentada por Jos Lurduy O. Asesor de FESCOL en el seminario Orde-
namiento Territorial y Regin, organizado por el CIDER. Universidad de los Andes, Bogot,
octubre 29 de 2001, en el Seminario sobre la Ley de Ordenamiento Territorial realizado en
Popayn los das 14,15 y 16 de noviembre de 2001, organizado por la ESAP, la Contralora
Departamental y la Gobernacin del Cauca. Adems en los foros sobre el tema realizados
en la ESAP Boyac, el 8 de noviembre y Norte de Santander el 30 de noviembre de 2001;
Ponencia presentada por el Dr. Guillermo Alfonso Jaramillo M., Gobernador del Tolima en
el IV ENCUENTRO COLOMBIA HACIA LA PAZ, Organizado por el Departamento Federal
de Asuntos Exteriores de Suiza, y el Instituto Universitario de Estudios de Desarrollo, I.U.E.D,
Ginebra, Suiza, 6 al 9 de febrero de 2002.
116 117
sobre las mismas, de manera directa o por medio de
sus organizaciones.
4. El ordenamiento territorial. Es un proceso complejo pol-
tico, social, cultural y ambiental, para ordenar el espacio
geogrfco, con base en la cosmovisin de la sociedad; es
un proceso de diseo de polticas pblicas, de planifca-
cin, de gestin y de construccin colectiva del territorio.
17

Es una poltica de la sociedad y el Estado para procurar el
desarrollo humano sostenible; la conservacin y restaura-
cin del ambiente y de los ecosistemas estratgicos para el
mantenimiento y equilibrio ecolgico y de la biodiversidad;
determinar la ocupacin del espacio; el establecimiento
de las zonas de produccin econmica; el reconocimiento
del pluralismo, la diversidad geogrfca, econmica, social,
tnicas, culturales, generacionales y de gnero.
18

En cada una de las entidades territoriales (Nacin,
departamento, distritos, municipios, Entidades Territoria-
les Indgenas, ETI, regiones, provincias) y en las asociacio-
nes de entidades territoriales ( asociaciones de municipios,
reas metropolitanas, regiones fronterizas) se crear una
Comisin de Ordenamiento Territorial como rgano de
decisin sobre los asuntos referentes a la materia.
5. Flexibilidad. Los territorios son unidades fexibles de
ocupacin humana, los lmites, formales y legales de la confor-
macin de los territorios, deben estar sujetos a revisiones peri-
dicas, segn las pulsaciones de su ocupacin, para asegurar
la efectividad en el manejo de los asuntos pblicos, la
gestin administrativa, la satisfaccin de las necesidades
humanas y la conservacin de los recursos naturales.
(Desarrollo constitucional, Artculos 285 y 290).
La categorizacin por niveles de las entidades
territoriales se har de acuerdo a sus condiciones

17 Comentarios generales al proyecto de LOOT. FESCOL- GOBERNACIN DEL TOLIMA.
1 de agosto de 2001. (Elaborado por Guillermo Alfonso Jaramillo M., Gobernador, Cecilia
Correa V. , Directora de Planeacin y Jos Lurduy O., Asesor FESCOL.
18 Documentos citados.
118 119
socioeconmicas, geogrfcas, culturales, ambientales,
demogrfcas, para la participacin adecuada, equita-
tiva y equilibrada en las polticas publicas y recursos
nacionales e internacionales de cooperacin y en la
prioridad de atencin por parte del Estado para lograr
una mejor competitividad.
19
6. Sostenibilidad. Se impulsar la equidad social, la soste-
nibilidad ambiental y el crecimiento econmico para
garantizar la reproduccin de los ciclos productivos y
los sistemas naturales y lograr adecuadas condiciones
de vida para las generaciones presentes y futuras.
La regionalizacin como expresin de un nuevo
modelo de desarrollo y de Estado
La regionalizacin o Estado Regional puede califcarse como
un tercer modelo de organizacin del Estado,
20
un modelo
alternativo al federalismo y al Estado centralista.
El proceso de concertacin interdepartamental en la
construccin social de regiones ha conllevado la bsqueda
de consensos en los temas centrales de accin. La visin de
futuro y el enfoque del desarrollo han sido uno de los ejes de
este encuentro de voluntades y quehaceres. Es por ello que
al plantear un acuerdo sobre el Estado Regional, tambin se
plantea un modelo de desarrollo alternativo expresado en los
siguientes postulados.
El desarrollo humano sostenible; la equidad y solidaridad;
la democracia y participacin; la competitividad y productivi-
dad y el desarrollo de la ciencia y la tecnologa.
21,22

19 Ibdem.
20 VIDAL PERDOMO, Jaime, (2001), La regin en la organizacin territorial del Estado, Centro
editorial Universidad del Rosario.
21 Formulacin Plan de Desarrollo de la Regin Sur colombiana, Documentos de trabajo.
Comisin Tcnica de Directores de Planeacin de la Regin Sur Colombiana, Ibagu 14 de
septiembre, 2001.
22 Ideas similares se plantean desde: Consenso social para la convivencia, Plan de Desarro-
llo del departamento de Bolvar 2001-2003; La propuesta de Ecorregin Eje Cafetero,
un territorio de oportunidades, Convenio CARDER-FONADE- Corporacin ALMATER-
FOREC, Pereira 2002. Decreto 619/2000, POT Bogot. Acuerdo 79/03, Cdigo de Polica
del Distrito Capital.
118 119
Desde este enfoque se construye una forma alternativa de
gobernar, de defnir polticas pblicas, de ver la cultura, la diver-
sidad, el reconocimiento del otro, de concebir la convivencia, el
ambiente, el hbitat, los ecosistemas, la asociacin de entidades
territoriales, el reconocimiento social de las regiones y sobre todo,
del SER HUMANO y sus relaciones de armona con el sistema
natural, sus valores y costumbres. Es decir, su forma de vida.
Los temas del desarrollo humano sostenible, la conserva-
cin de los ecosistemas estratgicos, la competitividad, produc-
tividad, el fomento de la ciencia, la tecnologa, la agricultura,
el ordenamiento territorial, el respeto a nuestras tradiciones
y cultura, reconocimiento de la diversidad y etnicidad, la
correspondencia del modelo educativo para formar ciudada-
nos y desarrollar las potencialidades de nuestros territorios
son temas que no llegan a los altos despachos del CONPES y
menos a las ofcinas de planeacin de los departamentos; por
ello han quedado en el papel las alianzas de entidades territo-
riales para procurarles soluciones compartidas, cada entidad
funciona como una isla y no se aplican normas y procesos lega-
les para la integracin: contratos interadministrativos de enti-
dades pblicas (Ley 80); asociaciones de municipios (Ley 136);
asignacin de recursos nacionales a proyectos de integracin
regional (Decreto 1222), slo por mencionar algunas medidas
que contribuiran si se ejecutaran, aplicaran o acordaran a
crear alianzas en procura de garantizar de manera subsidiaria,
concurrente y complementaria, el desarrollo de los territorios,
la prestacin de servicios de manera colaborativa, complemen-
taria y solidaria entre las entidades territoriales y su proyeccin
en el contexto nacional e internacional.
La regionalizacin ha colocado en la agenda de la gober-
nabilidad democrtica estos temas como factores de desarrollo
y las alianzas, la integracin y fusiones territoriales como una
necesidad del mismo. Lo que tiene que ver con la equidad en la
distribucin de los recursos, los bienes, benefcios y excedentes
de la produccin, en la aplicacin de las relaciones sociales y en
la bsqueda de oportunidades.
120 121
Criterios y principios para la conformacin de
las divisiones poltico administrativas y las enti-
dades territoriales
Acercarnos a un concepto de regin, conllev sacar de los
recintos cerrados el debate y colocarlo al orden del da en el
pas como fundamento de la reforma poltica; defnir criterios y
elementos conceptuales y metodolgicos que guiaran el proceso
de regionalizacin y confrontar con la teora y la prctica social
las aseveraciones departamentalistas y la creencia de que ...en
Colombia no existe espritu regional, ni si quiera se pueden
distinguir claramente las regiones y lo que es peor todava no
se tiene un concepto claro y unvoco de regin... ... el departa-
mento no es objeto de una poltica de Estado desde hace quince
aos. Su profunda crisis, que hace parte de la crisis general del
Estado, radica precisamente en ese abandono institucional,
que produce un impacto negativo en la estructura general de
la administracin pblica y que crea problemas adicionales a
la gestin municipal... al haberse dejado el departamento a la
deriva, en el limbo jurdico, no se ha logrado desarrollar una
poltica de mbito regional,... la organizacin territorial se ha
polarizado entre la Nacin y los municipios...
23

En el programa de gobierno Mano frme y corazn
grande
24
el Presidente lvaro Uribe Vlez, en el mismo sen-
tido plante frente a la descentralizacin: Todava tenemos
un nocivo sesgo centralista, plagado de infuencias cliente-
listas y oportunistas. Se advierte una renuencia a avanzar
en la construccin de nuevas modalidades de gestin, que
refuercen la efciencia local en benefcio de los habitantes.
La estructura tradicional de departamentos (hoy 32), con
toda su carga burocrtica, ha perdido capacidad de inversin
social. La Nacin ha seguido creciendo su burocracia a

23 RESTREPO, Juan Camilo, CAICEDO FERRER, Juan Martn, ARIAS CARRIZOSA, Manuel,
(2002), Por qu primero el departamento?, Pontifcia Universidad Javeriana, Facultad de Cien-
cias Jurdicas, septiembre 2002, en Quaestiones jurdicae N 25 , pg 11.
24 Tesis de la campaa presidencial y ahora planteadas en el Acto Legislativo propuesto al Con-
greso para su debate en la actual legislatura.
120 121
pesar de la descentralizacin. Hay que desmontarla porque
de lo contrario se marchita la descentralizacin. Integrare-
mos una comisin que recomiende la opcin departamental
y regional ms conveniente para profundizar la descentraliza-
cin. La reforma se har.
Los departamentos no cofnancian hoy a los municipios
ni lideran sus proyectos. Alcaldes y concejales pasan viajando
a las ofcinas del gobierno central. Necesitamos recuperar la
fortaleza del nivel intermedio de gobierno. La Constitucin
debe autorizar regiones autnomas que surjan de la fusin de
departamentos con mecanismos que mantengan su identidad
cultural. Que las regiones no sean simples entes territoria-
les con nuevos costos. Tres departamentos que se unan, de
manera voluntaria y por iniciativa propia, podrn tener una
sola gobernacin, una sola asamblea. Ahorrarn, dispondrn
de ms recursos para lo social. La Nacin debe desmontar las
duplicidades y delegar ms funciones y competencias en las
regiones. Por ejemplo, Caminos Vecinales no debe existir en
el nivel central.
Las asambleas tienen que ser ms austeras, pero no se
deben suprimir salvo cuando sean sustituidas por parlamentos
regionales. Se justifcan por la representacin de las subregio-
nes de cada departamento y el control poltico.
Las regiones sern delegatarias de funciones nacionales y
tendrn una autonoma real en el manejo de las transferencias
del Gobierno Central.
25
Estamos frente a una realidad propuesta de manera franca
por estos connotados defensores de las tradiciones polticas de
la Carta del 86 y por el mismo Presidente de los colombianos.
Desde una visin alternativa construida colectivamente, se
demuestra como el concepto de regin tiene una larga tradi-
cin de estudio en el pas.
Todos los medios hablados y escritos poseen una seccin
que se denomina La regin a travs de notas y noticias regio-

25 Programa Gobierno AUV, pg. 33.
122 123
nales. El Ministerio de Cultura tiene, por ejemplo, las Jorna-
das regionales de cultura, el Ministerio de Medio Ambiente,
Ecorregiones estratgicas y las Corporaciones Autnomas
Regionales. COLCIENCIAS, el Sistema Regional de Ciencia y
Tecnologa y agendas regionales de CYT. El Ministerio de Edu-
cacin, los Consejos Regionales de Educacin; universidades
como la UNAD, los Centros Regionales de Educacin a Distan-
cia, CREAD, y existen Centros Regionales de Investigacin en
las universidades de Nario, Cauca, Tolima, Surcolombiana,
Nacional, Antioquia, Andes, ESAP, Atlntico, CIDER UNIAN-
DES, por mencionar slo algunas.
EL Instituto Geogrfco Agustn Codazzi, IGAG, presenta
6 divisiones regionales y 34 subregiones geogrfcas en su atlas
bsico de Colombia y en la pgina de internet. La Comisin de
Ordenamiento Territorial, COT, post constitucional, propuso un
mapa de organizacin de regiones socioculturales (BORDA, Fals,
1994). De igual manera el investigador del IEPRI de la Universi-
dad Nacional, Miguel Borja, en su libro Estado, sociedad y ordena-
miento territorial en Colombia, y Alberto Mendoza Morales, en sus
memorias geogrfcas editadas en dos magistrales textos sobre el
Ordenamiento Territorial, (El Ordenador y Colombia Estado Regional,
Sociedad Geogrfca de Colombia, 2000) presentan propuestas
de regionalizacin; entidades como el Ministerio de Agricultura,
DNP, CORPES, IGAC y otros investigadores de renombre nacio-
nal e internacional hacen similares propuestas. El Sistema Nacio-
nal Ambiental, SINA, propone con base en trabajos de campo y
con criterios ambientales y geogrfcos, las ecorregiones.
Para reafrmar las tesis sobre la regionalizacin presenta-
mos los criterios del ordenamiento territorial para la confor-
macin de las divisiones poltico administrativas y las entidades
territoriales. No tratamos el tema de regiones geogrfcas, ya
que respaldamos las tesis de Mendoza Morales: Las regio-
nes naturales y geogrfcas, no se construyen, ni decretan, se
estudian, respetan y conservan; las que se determinan son las
divisiones poltico administrativas, con base en criterios eco-
nmicos, sociolgicos y culturales. La labor de proponer eco-
122 123
rregiones estratgicas la est desarrollando el SINA por medio
de consultas en los territorios donde se ubican los ecosistemas
estratgicos de la Nacin.
El tema del ordenamiento territorial y en particular lo rela-
cionado con la conformacin de regiones, tom trascendental
importancia a raz de las mesas de trabajo que se convocaron
para la Asamblea Nacional Constituyente. En artculo publi-
cado por Orlando Fals Borda en la revista Colombia Siglo XXI en
1990, se propusieron seis criterios bsicos para trabajar sobre
este proceso. Estos sirvieron para la propuesta que se llev para
la Asamblea Nacional Constituyente y que se ha venido impul-
sando desde ese entonces por sectores que propugnan por una
propuesta alternativa de desarrollo social. De igual manera han
sido orientadores del proceso de la Regin sur colombiana.
PRIMERO: Los territorios de una Nacin son unidades fexi-
bles de ocupacin humana para asegurar la efciencia en el
manejo de los asuntos pblicos y la gestin administrativa. La
determinacin de los lmites formales o legales en la conforma-
cin de tales territorios deben estar sujetos a revisiones peri-
dicas segn las pulsaciones de esa ocupacin.
SEGUNDO: la defensa de los recursos naturales y del medio
ambiente as como el de los productores, exige adecuada aten-
cin administrativa, en forma global y sistemtica en unidades
defnidas segn criterios socio-culturales, geogrfcos, ecolgi-
cos y econmicos.
TERCERO: la bsqueda de la satisfaccin de necesidades bsi-
cas, de relaciones de solidaridad y reciprocidad de los ciudada-
nos, enfatizando que las polticas y programas de toda ndole,
se realizan de manera ms efcaz en crculos pequeos de
organizacin. Estos crculos o entidades territoriales nuevas o
modernas son los previstos como provincias, regiones, distritos
metropolitanos y la determinacin de los territorios indgenas
como comunidades poltico administrativas, culturales, econ-
micas y sociales.
CUARTO: los funcionarios territoriales son delegatarios de la
voluntad popular y responden por sus actos ante los electores
124 125
mediante ejercicios apropiados de democracia participativa.
Estos actos deben reforzar la autonoma local, la descentra-
lizacin y el poder popular, la planeacin participativa y la
consulta popular, lo que permite lograr que se acerque la
administracin a los administrados.
QUINTO: el marco jurdico del ordenamiento territorial
podr proveer la transicin de unas formas territoriales a otras,
mediante la creacin de cuerpos tcnicos que inicien los trabajos
pertinentes de ofcio y hagan su labor de manera permanente
como es el caso de las comisiones de ordenamiento territorial.
SEXTO: la eleccin de dignatarios en las nuevas entidades territo-
riales refejarn de una manera mas concreta la realidad del pas y
se podr trabajar mejor en la resolucin de problemas colectivos
cuando sus delegatarios o representantes provengan del nivel
local, distrital y provincial que esta ms ligado al pueblo.
Estos criterios proporcionan elementos de anlisis al sentido
del nuevo ordenamiento territorial dentro de unas pautas ms
humanas, de desarrollo sostenible de la poblacin, de los recur-
sos y del medio ambiente. Tambin pueden determinar nuevas
formas de participar en el manejo de la gestin pblica, en la
solucin de los problemas cotidianos de gobierno, conocer ms
a fondo la compleja problemtica que afecta al pas mediante
el encuentro o reencuentro de las entidades de gobierno y los
ciudadanos para resolver los problemas de tipo limtrofe que se
puedan presentar en las distintas entidades territoriales, igual-
mente impulsar nuevas formas de hacer poltica en Colombia
en bsqueda de un poder ms colectivo, del afanzamiento del
poder popular que combata los viejos vicios clientelistas y caudi-
llistas y las viejas formas de poder establecidas en la Nacin.
Llegamos por intermedio del anlisis del ordenamiento
territorial a la defnicin de un nuevo concepto de Nacin
ms descentralizada, con una concepcin ms autonomista
de las entidades territoriales, ms participativa por parte de
los ciudadanos y cambiar el concepto del Estado Nacin cl-
sico. Es decir, la conformacin de un nuevo Estado regional,
manteniendo la unidad nacional que como el nuestro todava
124 125
se encuentra en formacin. De esta forma el ordenamiento
territorial debe buscar la adecuada organizacin y aprovecha-
miento del espacio por parte de los habitantes de un territorio,
de la comunidad, una forma ms conveniente del aprovecha-
miento de los recursos naturales y econmicos buscando el
desarrollo humano en armona con el medio ambiente del
cual somos los usufructuarios.
En el marco de esta concepcin del ordenamiento territo-
rial y la construccin regional, el municipio juega un papel muy
importante como la entidad fundamental de la Nacin y como
qued defnido en la Constitucin Nacional de 1991 como la
entidad territorial bsica, donde se deben prestar los servicios,
satisfacer las necesidades y donde el ciudadano tiene los espacios
y mecanismos de participacin ms cercanos a l. Determina
tambin esta concepcin la creacin de entidades intermedias
que permitan esta relacin entre el Estado y el ciudadano.
Implementar una nueva concepcin del ordenamiento
territorial debe ser una poltica integral de la sociedad hacia
Estado concebida a largo plazo, dentro de unos 10, 20 o 30
aos para intervenir y modifcar la organizacin espacial del
territorio, orientar provisoriamente su ocupacin y armonizar
u optimizar su aprovechamiento y defnir sus divisiones pol-
ticas administrativas, teniendo en cuenta las potencialidades
y limitaciones del medio biofsico, socioeconmico, poltico,
cultural y poltico administrativo y hacer confuir los intereses
de los actores sociales del territorio.
Esto se diferencia de la concepcin tradicional que concibe
el espacio como lo fsico, lo natural, lo geogrfco, lo pasivo, y
lo neutro en el cual las relaciones sociales y los confictos no
tienen vinculacin, ni participacin y donde el Estado de forma
directa y autoritaria ejerce su soberana y sita sus objetos de
gobierno desconociendo que en los espacios territoriales se
desarrollan fenmenos complejos de diferentes aspectos.
La distribucin poltico administrativa del pas ha estado
determinada en funcin de polticas sectoriales. Por el con-
trario, la poltica de ordenamiento territorial es una poltica
126 127
esencialmente integral donde se tienen en cuenta mltiples
factores que inciden en el desarrollo del ser humano y de
la sociedad. El ordenamiento territorial concebido de esta
manera, obliga al Estado a resolver los obstculos que presenta
el sistema administrativo y de planeacin actual, en cuanto est
desarticulado del accionar de las instituciones en el camino al
desarrollo econmico, ambiental y social. Desarticulacin que
se manifesta en forma estructural y que se refeja tambin en
la distribucin y ocupacin de los espacios por los ciudadanos
en bsqueda de la satisfaccin de sus necesidades.
Objetivos del proceso de regionalizacin
De las conclusiones de 40 eventos y la participacin en ellos de
cerca de 20.000 personas, se extraen cinco postulados de gober-
nabilidad democrtica, los cuales han sido propuestos y difun-
didos por las organizaciones sociales y gobernaciones y han ido
tomando vuelo en las constituyentes del Tolima y Nario.
a. La autonoma de las entidades territoriales
Difcil tarea, ya que en nuestro pas los gobernadores de
periodos anteriores slo han tenido rodilleras para entrar al
Congreso y al Palacio de Nario y como lo dice el Gobernador
del Tolima, van a Bogot con una totuma a recibir las goteras
que el presupuesto nacional y los fondos clientelistas de fnan-
ciacin asignan a sus territorios; pero nunca antes se haban
hecho sonar tan fuerte en el pas y desde los departamentos,
fgura administrativa con enfermedad crnica, un clarn de
autonoma y voluntad popular en el contexto nacional.
La autonoma, establecida en el articulo primero de la
Constitucin Nacional, alumbra la declaracin de principios
de nuestra carta magna, pero ha sido pisoteada durante estos
doce aos por el parlamento y el ejecutivo, en la asignacin
presupuestal, el ejercicio de las competencias, la creacin de
entidades descentralizadas para que cumplan funciones para-
lelas a los departamentos y por la legislacin (Leyes 60, 99, 100,
101, 115, 152, 160, 225 550, 617, 715), las cuales ha restado
126 127
funciones a los departamentos y los ha reducido a la corte
burocrtica del algn cacique electoral convirtindolos en la
caja menor de los politiqueros, lo que los llev a la quiebra y al
endeudamiento crnico.
La autonoma territorial para los regionalistas es un prin-
cipio fundamental. Es profundizar la descentralizacin y la
democracia participativa. Consiste en que los habitantes de
las entidades territoriales, no slo elijan los gobernantes, sino
que principalmente establezcan por s mismos el modelo de
desarrollo ms acorde con sus necesidades y participen en la
construccin de un proyecto poltico con visin de futuro, en
la defnicin de las polticas pblicas, en la determinacin del
gasto e inversin de manera autnoma y sin tutelas centralistas
y en la destinacin de los presupuestos de inversin, lo que
implica entrar de verdad en el modelo de democracia partici-
pativa, superando el de democracia representativa.
b. Desarrollo y la identidad regional
La regin debe contribuir al desarrollo de la transformacin
del pas en el campo de la productividad, ciencia y tecnolo-
ga, las relaciones internacionales, la democratizacin social y
las relaciones interregionales y de articulacin nacional y el
comercio exterior en forma subsidiaria y concurrente. Ello
implica el desarrollo efciente y sostenido de la administra-
cin pblica, bajo los principios reguladores de la solidaridad
y el bien comn; la adecuada utilizacin de los recursos, el
mejoramiento del medio ambiente y utilizacin de los recur-
sos naturales y las riquezas no renovables en una forma no
depredadora de la naturaleza; la adecuada utilizacin del uso
del suelo, el subsuelo y los recursos energticos; una adecuada
distribucin territorial a nivel provincial, municipal y de orga-
nizacin poltica, social y comunitaria.
El desarrollo de programas de bienestar social, desarrollo
humano, apoyo y prevencin sobre las poblaciones en riesgo;
la prevencin de desastres, el control y prevencin epide-
miolgica y el fomento, desarrollo econmico y social de la
128 129
poblacin, colocando al ser humano como centro, eje, sujeto y
factor principal de la produccin y en el planeamiento de los
programas sectoriales en seguridad, salud, educacin, cultura,
recreacin, deportes, vivienda, para la juventud, la tercera
edad, la mujer y la familia; participacin comunitaria, fomento
empresarial , cooperativo y de generacin de empleo; el ejerci-
cio de la creatividad, el uso del tiempo libre y el ocio creativo.
c. La participacin ciudadana en la toma de decisiones
Postulado consagrado en la constitucin poltica, con captulos
especfcos en las leyes de planeacin, contratacin, competen-
cias y recursos, participacin ciudadana, de reforma urbana y usos
del suelo, de educacin, salud, cultura, desarrollo agrario, medio
ambiente, por mencionar las que competen a los departamentos,
no haban tenido aplicabilidad hasta las actuales gobernaciones.
Nunca como ahora se haba visto en estos territorios el deseo de
las comunidades por gestar su desarrollo y por ello avalaron los
programas de gobierno de los seis mandatarios del sur y de otros
pocos departamentos como una propuesta alternativas de gober-
nabilidad. Al repasar los Planes de Desarrollo Departamentales,
se observa en ellos y en sus declaraciones que las comunidades de
los 214 municipios del sur de Colombia aportaron en el diseo
de las polticas pblicas de su desarrollo y ahora lo hacen en el
deseo de construir identidad, desarrollo e integracin regional.
Se mencionan en la introduccin algunas metodologas parti-
cipativas que se aplicaron en la formulacin de dichos planes:
mingas, consultas, pactos sociales, asambleas populares, cabildos
de gobernabilidad, construccin de visiones territoriales, talleres
de prospectiva entre otros, lo que permiti hacer valer en este
amplio territorio de Colombia la voluntad de sus habitantes en la
construccin colectiva de su futuro (Visin).
d. Modernizar las estructuras administrativas de las enti-
dades territoriales
Reformas administrativas, recorte de planta de personal, fexi-
bilidad en el manejo de la gestin pblica, estudios de factibi-
128 129
lidad, reestructuracin de procesos y mejoramiento continuo,
capacitacin del recurso humano, utilizacin de tecnologas de
informacin, sistemas georeferenciales, son slo unos pocos de
los instrumentos para la modernizacin del aparato de Estado
que avanzan en las gobernaciones mencionadas en procura de
hacer funcionar la paquidermia establecida. El Estado regional
debe propender por modernizar sus estructuras y el desarrollo
cientfco tecnolgico de su labor, el uso de las nuevas tecno-
logas de informacin y procesos de gerencia pblica acorde
con las nuevas realidades sociales para mejorar la calidad de
sus servicios y de vida de los usuarios.
e. Buscar la insercin internacional de sus departamen-
tos en el escenario internacional
Plan Colombia, fumigaciones, deuda externa, cooperacin
internacional, han sido los temas obligados que los manda-
tarios del sur han tenido que asumir frente a la comunidad
internacional para cambiar la imagen de la guerra, de Colom-
bia, de sus terruos y sacudir el desconocimiento que sobre
la realidad nacional tenan las agencias de cooperacin y
comunidad internacional, la cual ha prestado atentos odos a
esta cantata del sur y a manifestado su voluntad de contribuir
a su desarrollo. Por ello, uno de los objetivos del proceso de
regionalizacin tiene que ver con que la regiones constituidas
establezcan pactos, alianzas, relaciones comerciales con los
bloques de comercio internacional para el logro de la compe-
titividad regional en el contexto del mercado internacional y
acceder a los recursos de la cooperacin para el desarrollo de
manera directa y sin la tutela centralista.
Los territorios socialmente construidos: espacio
- territorio y regin
Lo que ha permitido avanzar en la construccin social de terri-
torio (veredal, municipal, local, provincial, regional, departa-
mental), de futuros (visin de sociedad) y liberar las fuerzas
estancadas sobre el ordenamiento territorial, son los elemen-
130 131
tos interpretativos que sobre el tema se han construido sobre
espacio, territorio y regin.
Espacio: expresin geogrfca, bitica y abitica que existe
en forma natural, que se transforma por s misma y de manera
natural o por acciones antrpicas; incluye el suelo, el hbitat,
el paisaje natural, el ecosistema.
Teniendo en cuenta que las relaciones sociales, se con-
fguran dentro de las dimensiones de tiempo y espacio, la
sociedad ejerce una accin transformadora en el tiempo,
sobre el espacio, por medio de los procesos productivos y
los asentamientos humanos que apropian y transforman
los recursos disponibles, desarrollando relaciones internas
y externas respecto a ese espacio, las cuales se expresan en
trminos socio-culturales.
La sociedad recrea su espacio sobre la base de un espacio
concreto, siempre dado, heredado del pasado. El espacio social
es una de las dimensiones de este molde social, es un momento
de la reproduccin social. Este espacio en s es el fundamento
objetivo del espacio empirista donde se efectan, inscriben, se
desarrollan, las prcticas sociales.
26

De la concepcin de la estructura social resulta una
concepcin de la estructura espacial concreta. El espacio
socio-econmico concreto puede analizarse en trminos de
articulacin de las espacialidades propias de las relaciones
defnidas en las diferentes instancias de cada modo de produc-
cin presente en la formacin social. La espacialidad consiste
en una correspondencia entre presencia/alejamiento (a nivel
de espacio) y participacin/ exclusin (a nivel de estructura o
de la relacin).
27
Territorio: es el espacio donde interactan los seres huma-
nos y construyen su identidad, donde se tiene raigambre,
relaciones sociales, familiares, culturales, es un espacio de
mltiples interrelaciones que se tejen entre el hombre y de

26 LIPIETZ, Alain, Lo Nacional y lo Regional. Cual autonoma frente a la crisis capitalista mundial?.
Cuadernos de Economa No 11. Universidad Nacional de Colombia, 1987. pg. 78.
27 LIPIETZ, Alain, El capital y el espacio. Siglo XXI editores, 1977, pgs. 25 a 36.
130 131
este con la sociedad que lo circunda, con el paisaje y la natura-
leza. Plataforma que sirve de soporte a las actividades sociales
culturales y productivas, contenedor de una cultura propia que
identifca particularidades y especifcidades.
Territorialidad: dimensin espacial que establece las fron-
teras y la relacin con otros sistemas, naturales y socioecon-
micos, hace posible la confguracin e identidad regional y sus
componentes sinrgicos. Espacio geogrfco en el cual se desa-
rrollan las relaciones sociales que establece la sociedad y sobre
la cual se proyecta la actividad de la integracin y planifcacin
para el desarrollo.
Con base en lo anterior hay que tener en cuenta cmo se
va confgurando un espacio en si a un espacio para si y sus
formas poltico administrativas.
Lo local: el municipio como base fundamental para la pres-
tacin de los servicios y satisfaccin de las necesidades de la
poblacin la inversin y el empleo.
La provincia y el departamento: como asociacin de muni-
cipios y entidades territoriales indgenas, para propsitos
comunes, coordinacin y solidaridad.
Regin: es una categora del territorio. Territorio natural,
(regiones geogrfcas); territorio equipado, aquel afectado por
el hombre en sus mltiples interrelaciones; territorio organi-
zado (regin consciente de su desarrollo).
El espacio socio-econmico: aparece como un producto,
un refejo de las articulaciones de las relaciones sociales, y
en tanto que espacio concreto dado, como una condicin (res-
triccin) objetiva que se opone al nuevo despliegue de estas
relaciones sociales.
El espacio poltico: corta Estados, regiones, departamen-
tos. La diferenciacin de los espacios concretos (regionales,
nacionales) debe abordarse a partir de la articulacin de las
estructuras sociales y de los espacios generados por ellas. Estos
espacios, diferenciados a su vez, no pueden defnirse sino a
partir de un anlisis concreto de las estructuras sociales que
les conferen individualidad. La regin aparece como un
132 133
producto de las relaciones interregionales, y ests como una
dimensin de las relaciones sociales.
28
Un armazn regional: es un espacio para s donde las
clases dominantes del bloque hegemnico local disponen
de aparatos ideolgicos y polticos propios que les permiten
regular a escala local, algunos confictos sociales y econmi-
cos. La armazn regional sobre todo se diferencia del Estado-
Nacional: territorio que se caracteriza por la universalidad del
derecho (en particular social), por la unidad de moneda, por
el monopolio de la violencia legtima (soberana). De all que
las luchas y los compromisos, solo pueden ser regulados en el
mbito nacional, y a nivel regional solo pueden ser regulados
los confictos, valindose de las condiciones nacionales.
29

La regin a construir: est concebida como expresin socio-
cultural y econmica de la ocupacin poblacional, organizada
por el hombre, como unidad en lo diverso, con su propia his-
toria y proyeccin, para la integracin de los sectores sociales
y productivos, la identidad cultural, el aprovechamiento de
las vocaciones del territorio y de la naturaleza, el desarrollo
humano sostenible, mediante las acciones que se adelanten
para lograr no solamente el ordenamiento fsico y espacial sino
tambin del entorno sociocultural y ambiental. Es territorio
organizado, socialmente construido por medio de un proyecto
poltico y cultural articulador, cohesionador, movilizador tras
intereses colectivos y consensuales que provean lazos de auto-
organizacin, auto-identifcacin y pertenencia territorial,
30
por
eso hablamos de la automa territorial y de las regiones poltico
administrativas como entidades territoriales autnomas.
Los territorios como espacios de ocupacin humana son
resultado de los imaginarios colectivos, la cultura y las costumbres
que en ellos los pobladores construyen y que luego se convierten
por normas jurdicas, igualmente creadas por los seres humanos

28 LIPIETZ, Alain, (1977), El capital y el espacio. Siglo XXI editores, pgs. 25 a 36.
29

LIPIETZ, Alain, (1977), El capital y el espacio. Siglo XXI editores, 1977, pgs. 25 a 36.
30 BOISIER, Sergio, (1992), El difcil arte de hacer regin, Centro de Estudios Regionales Andinos,
Cusco, pgs. 54, 85, 174.
132 133
que habitan los territorios en divisiones polticos administrativas
para efecto de polticas de desarrollo y gobernabilidad y no al
contrario como el resultado de normas, sin ningn fundamento
en las costumbres de los pueblos y sin que hayan entrado en los
imaginarios colectivos. Por ello la decisin de crear regiones,
provincias o cualquier entidad territorial, tiene que ser pro-
ducto de la decisin de los habitantes del territorio y no de una
decisin legal o normativa, sin concurso ciudadano.
El concepto de regin y sus tipologas
31
La administracin pblica, la planeacin, las polticas de
desarrollo requieren que el territorio est organizado en
subdivisiones de diferente tamao. La demarcacin de estos
territorios es necesaria para una adecuada ejecucin de las
funciones administrativas. El resultado de esta divisin se
puede determinar en el mbito geogrfco, ambiental, eco-
nmico, cultural, educativo, tnico y poltico-administrativo o
como entidades territoriales con funciones asignadas por un
Estado-nacional. Por lo general, este proceso administrativo
institucional y de ordenamiento territorial, se denomina regio-
nalizacin. Algunos de los criterios para defnir estos espacios
sociales sern resumidos en este trabajo con el propsito de
acercarnos a un concepto de regin como entidad territorial.
(LURDUY, Construccin social de regin, FESCOL, 2001).
La regin es una unidad territorial determinada, con-
formada por elementos culturales, naturales, fsicos, biticos
(ambiente, hbitat), sociales, econmicos, (relaciones de pro-
duccin y consumo), los cuales tienen caractersticas homog-
neas y estn relacionadas entre s. El tipo y las singularidades de
estos elementos, as como las relaciones entre ellos, determina-
ran la especifcidad y su diferenciacin con otras. Estos elemen-
tos y sus interrelaciones, conforman una unidad estructurada,
funcional, organizada. En el momento en el que se altera uno

31 Se extractan algunas notas del Documento Construccin Social de Regin, elaborado por
Jos Lurduy O., para FESCOL en desarrollo del proyecto de apoyo a la RAP- Regin Surco-
lombiana, 2001-2002.
134 135
de los elementos que conforman una regin, puede alterarse
toda su organizacin y estructura. Los elementos existen en un
espacio determinado y establecen una frontera y en una dimen-
sin temporal determinada, a travs del tiempo se han ido
estructurando los elementos que conforman la regin.
32
La regin como realidad histricamente formada, social-
mente construida, colectivamente vivida por sus pobladores y
a veces pensada por sus dirigentes, por sus intelectuales que le
imprimen un sentido poltico, una direccin y un horizonte
de posibilidad a esa existencia histrica compartida mediante
la formulacin y puesta en ejecucin de proyectos polticos
y tico-culturales que termina defniendo los perfles de un
ethos perfectamente diferenciable.
33
La regin como concepto no se entiende bien sin vincularla
a conceptos como sociedad, o formacin econmico-social, en
las que juega el cambio social, visto como un proceso histrico-
natural, donde se articulan diversos modos de produccin. La his-
toricidad y dinamicidad de este proceso, no pueden darse en un
infnito social. Deben expresarse en lo concreto, es decir en una
totalidad social delimitada por la naturaleza especifca de articula-
ciones propias. Estas articulaciones comprenden la manera como
se nter penetran en esa totalidad no solo los diversos modos de
produccin, sino tambin las instituciones sociales, polticas y
culturales en su evolucin con sus secuencias de continuidad y
discontinuidad historia. Por tanto, al desmenuzar la formacin
econmico-social, o sociedad, se llega inevitablemente a expre-
siones socio geogrfcas, polticas, temporales concretas que se
mueven cada vez en un tiempo, en un espacio y en una estructura
social determinada. Ellas son las regiones vistas como secuencias
histricas situadas espacialmente.
34

32 CORREA CORTS, Elena, (1999), Impactos socio-econmicos de grandes proyectos, FEN, pgs. 28 a 31.
33 URIBE, Maria Teresa, (1990), La territorialidad de los confictos y la violencia en Antioquia. Citada
por ZAMBRANO PANTOJA, Fabio en El contexto histrico de la descentralizacin territorial en
Colombia. Revista Nmadas, UniCentral N 3, 1995, pg, 105.

34

FALS B., Orlando, (1991), Regin y Cultura, algunas implicaciones tericas y polticas. Imgenes y
refexiones de la cultura en Colombia, Regiones, Ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura,
Colcultura, marzo de 1991, pgs. 174-175.
134 135
El debate sociopoltico en torno al proceso de regionali-
zacin lleva a establecer, con base en los conceptos de regin,
diversas tipologas y aclarar el tipo de regin que se aspira a
construir socialmente. Veremos una tipologa de las visiones de
regin que en la actualidad se han planteado.
Las regiones geogrfcas y naturales
Regin natural: se entiende aquella cuyas caractersticas
fsico-biticas son homogneas y han determinado en gran
parte las caractersticas sociales y econmicas de la poblacin
que habita en ella.
35

Regin geogrfca: Es una extensin territorial defnida
por lmites naturales o arcifnios, no son solo los lmites natu-
rales sino tambin los territorios defnidos por dichos lmites.
Una cordillera, un abismo, los ros los mares, son lmites natu-
rales, una cuenca hidrogrfca. Llanuras, selvas, montaas,
desiertos, ros, son entre otros elementos unifcantes que def-
nen regiones y les conferen identidad especfca, reconocida
por tener una o varias caractersticas fsicas comunes que la
determinan y la hacen identifcable.
36

Biorregiones:
37
son reas geogrfcas que tienen caractersti-
cas comunes de suelo, acuferos, clima, vegetacin nativa y anima-
les. Una biorregin se refere tanto al territorio geogrfco como
a un territorio de conciencia -a un lugar y a las ideas que se han
desarrollado acerca de cmo vivir en ese lugar, BERG, Peter.
Biorregiones son estructuras morfolgicas que incluyen: a]
reas centrales de elevada biodiversidad; b] zonas de transicin
para aminorar impactos negativos de la interaccin; c] corredo-
res de tierra o agua para conectar reas centrales; d] una matriz
incluyente de los elementos anteriores, MILLER, Kenton.

35 CORREA CORTS, Elena, (1999), Impactos socio-econmicos de grandes proyectos, FEN, pgs. 28 a 31.
36 MENDOZA, Alberto, (1992), El Ordenador. Metodologa del ordenamiento territorial. Corporacin
Universidad Piloto de Colombia, Editora Guadalupe, pgs. 50-51.
Colombia: Estado Regional. Ordenamiento territorial, Metodologa. pgs. 47-52.
37 Cascadia Planet, (2000), http://www.tnews.com/term/biorregion.def.hatml. Traducido por
Sergio Boisier, Biorregionalismo: La ltima versin del traje del emperador, Revista Territo-
rios, N 5, 2000, pg.133. CIDER.
136 137
Regin antropo-geogrfca:
38
Se caracterizan por una
determinada estructura compuesta por muy variados componen-
tes dados por su contenido geogrfco natural, en poblacin, en
economa, en las infraestructuras viales que forman las estructuras
de un espacio, el cual luego es invadido por el poder poltico,
unindose esos componentes en formas armnicas, estructurando
as una frontera, hasta donde llegue el poder de todos los compo-
nentes. Esta frontera es artifcialmente impuesta, no divide los com-
ponentes del espacio sino que los une. Las caractersticas de estas
regiones dependen en forma defnitiva, adems de la base espacial,
del grado de desarrollo de las fuerzas productivas y de la naturaleza
o tipo de la misma produccin, es decir, de las formas de vida pol-
tica, social y econmica de la sociedad que la ocupa.
39

Las ecorregiones estratgicas como eje articulador del
ordenamiento ambiental: este tema se fundamenta en los
parmetros establecidos por el Ministerio de Medio Ambiente
y el Sistema Nacional Ambiental, de donde se toman las def-
niciones y criterios aqu expuestos en la clasifcacin de las
ecorregiones. Esto demuestra la gran diversidad geogrfca y
ambiental que la naturaleza ha brindado al pas.
Una ecorregin estratgica es un territorio conformado
por ecosistemas con dinmicas similares y de gran importancia
por el valor actual o potencial de los bienes y servicios ambien-
tales que presta a sus regiones vecinas. Para determinar las
ecorregiones se tienen en cuenta los siguientes elementos:
40
1. Uso racional de los recursos naturales (principalmente el
del agua);
2. La posibilidad de que dicho uso permita la solucin a pro-
blemas sociales y econmicos de la zona;
3. Que el territorio est compartido por varias autoridades
ambientales (Corporaciones Autnomas Regionales) y
entes territoriales.

38 GUHL, Ernesto, (1991), Escritos geogrfcos. Las fronteras polticas y los lmites naturales. Espacio,
estructura y sociedad. Fundacin FEN de Colombia, pgs. 11-18.
39 GUHL, Ernesto, (1991), Escritos geogrfcos. Las fronteras polticas y los lmites naturales. Espacio,
estructura y sociedad. Fundacin FEN de Colombia, pgs. 60, 197.
40 Ministerio de Medio Ambiente, www.minambiente.gov.co ( 2003).
136 137
Los criterios empleados son fundamentalmente de carcter
administrativo y de planifcacin ambiental.
41
Con la ecorregin
se busca impulsar la gestin ambiental colectiva y articulada de
entes territoriales y actores institucionales y sociales para el desa-
rrollo de experiencias pedaggicas alrededor de la bsqueda de
acciones de desarrollo y conservacin y restauracin ambiental.
El Ministerio de Medio Ambiente ha efectuado estudios
para defnir este tipo de ecorregiones. La fundamentacin de
esta delimitacin se hizo con base en el estudio realizado por
BIOCOLOMBIA para la Unidad de Parques. Los criterios para
la identifcacin de la territorialidad de las ecorregiones estra-
tgicas regionales fueron:
42
1. La homogeneidad o interdependencia entre los ecosiste-
mas que la constituyen;
2. La conformacin de unidades culturales coherentes;
3. La coincidencia con sistemas urbano - regionales y econ-
micos funcionales,
4. La trayectoria de trabajo conjunto entre los actores socia-
les, institucionales y privados de la regin.
Adems se tuvieron en cuenta los criterios propuestos
en las regiones a travs del Proyecto Colectivo Ambiental:
Presencia de unidades ecolgicas prioritarias para la
retencin y regulacin de agua.
Presencia de ecosistemas estratgicos.
Territorio compartido por ms de dos entes territo-
riales y que corresponde a jurisdiccin de ms de dos
Corporaciones Autnomas Regionales.
Posibilidad de articular territorialmente acciones rela-
cionadas con varias reas temticas del Proyecto Colec-
tivo Ambiental.
Posibilidad de vincular la oferta natural a la solucin de
confictos y al bienestar de la poblacin.
Posibilidad de articular diversas fuentes y recursos
econmicos.

138 139
Construccin del proceso de concertacin a partir de la
complementacin y/o convergencia de acuerdos.
Identifcacin de las cadenas productivas y del agua como
elementos de articulacin de acciones.
Procesos de Comunicacin Educativa que promuevan y
consoliden la construccin regional y la cohesin entre
los diferentes actores alrededor de los acuerdos de gestin
ambiental colectiva.
Se propone concebir la gestin ambiental en la regin
priorizando con base en el mayor nmero de criterios conteni-
dos en una propuesta, ms que sobre una determinada zona.
Toda esta dinmica ha contribuido a relevar la importancia
estratgica de la propuesta de involucrar pautas regionales
para la gestin ambiental. En este sentido se ha reconocido la
necesidad de construir concertadamente una visin regional
como perspectiva de futuro, que sirva de base para vincular
todas las instancias y sectores, en acuerdos de sostenibilidad
ambiental y equidad social que mejoren la calidad de vida y
garanticen la oferta ambiental. Se han identifcado cuatro eco-
rregiones estratgicas nacionales y 94 regionales en el mbito
de las 14 regiones SINA.
Como se puede apreciar, desde el Ministerio del Medio y
con base a criterios ambientales, geogrfcos, socioculturales y
administrativos y en concertacin con las comunidades de los
territorios donde existen reas de conservacin, ecosistemas
estratgicos y planes de gestin ambiental se esta trabajando
en una categorizacin del territorio, la cual deber implicar
a largo plazo, la creacin de asociaciones, convenios interad-
ministrativos y de cooperacin y recursos territoriales, para el
manejo de dichas ecorregiones.
Esta labor debera ser dirigida y orientada desde los
departamentos y sus ofcinas de planeacin y conjugando
la creacin de entidades que permitan asumirse posterior-
mente como entidades territoriales, o provincias para que
sean estas las que asuman directamente el manejo de los
recursos ambientales.
138 139
Regiones socioculturales
La regin sociocultural propiamente dicha:
43
Las regiones
son como el amor, son difciles de describir, pero cuando las
vemos las sabemos reconocer, las regiones son ms bien hip-
tesis que necesitan ser probadas antes que datos que deben ser
registrados. (Van Young, 1992). En cuanto construccin cul-
tural, la regin es producto del medio ambiente de la historia y
de la cultura. La regin sociocultural se concibe como un espa-
cio geo simblico (entorno, paisaje, afecto, memoria colectiva,
smbolos) cargado de afectividad y signifcados, es un espacio
de comunin con un conjunto de signos y valores, como expre-
sin de la territorialidad (espacio en el que se entretejen la
relaciones de produccin, sociales y simblicas).
Las regiones son organismos complejos y vivientes:
nacen, es decir toman cuerpo, y cristalizan se desarrollan,
es decir, se estructuran de una manera cada vez ms frme,
ganando en cohesin. Pueden tambin morir bruscamente,
debido al hecho de intervencin de un agente exterior, o por
la lenta desintegracin (GEORGE, Raymon, BERNARD e
YVES, 1971).
44

Las regiones se manifestan en agrupamientos humanos
como comunidades de produccin y reproduccin en las que
se elaboran fuentes de vida y de energa familias, veredas,
caseros, aldeas, vecindarios, poblamientos, barrios, ciudades
que responden a las pulsaciones de la existencia, la economa,
la cultura y el trabajo como apropiacin de la naturaleza por
el hombre. Las regiones son entidades sociales y econmicas
dinmicas que tienen una base espacial comn, son como
amebas que se expanden o retraen segn el juego de esos fac-
tores o segn la friccin de distancia, all se sobrepone lo geo-
grfco-natural con lo histrico, lo social con lo econmico y

43 JIMNEZ, Gilberto, (2000), Territorio, cultura e identidades. La regin sociocultural. Cultura y
Regin, pgs. 107 a 114, ediciones CES, UNAL, MINCULTURA; BARBERO, Martn, LPEZ
DE LA ROCHE, Fabio, editores.
44 Citado por CORREA CORTS, Elena, (1999), Impactos socio-econmicos de grandes proyectos,
FEN, pg. 28.
140 141
cultural. El espacio concebido como regin es inconcebible sin
cultura, esta a su vez es factor en la determinacin del mbito
y de los lmites de la regin y en las aspiraciones de autonoma
que tengan sus habitantes.
45

La regin vernacular o perceptual: es aquella que la gente
cree que existe como parte de su identidad cultural. Emerge
de los conceptos que las personas utilizan informalmente en su
vida cotidiana ms que a modelos cientfcos desarrollados.
46
Regiones econmicas
El espacio socio-econmico no es otra cosa que la dimensin
espacial de la existencia material de las relaciones econmicas
y sociales. La regin confgura un espacio en el cual se desa-
rrollan procesos productivos y de reproduccin de capital, de
formacin de mercado, de relaciones sociales
47
y de confgura-
cin o desconfguracin del Estado-Nacin, lo que nos permite
determinar los desequilibrios y desarrollos regionales, en tr-
minos de la reproduccin social.
Constituye un espacio preciso ms no inmutable, inscrito
en un marco natural dado, con vnculos existentes entre sus
habitantes, con organizacin en torno a un centro dotado de
cierta autonoma e integrado socialmente a una economa
global. Es el efecto de factores naturales, histricos, de comu-
nicaciones, de divisiones poltico-administrativas, tcnicos y
humanos.
48
La regin geogrfco-econmica: Es una divisin geogr-
fca del espacio econmico, diferenciado segn las formas de

45

FALS B., Orlando, (1991), Regin y Cultura, algunas implicaciones tericas y polticas. Imgenes
y refexiones de la cultura en Colombia, Regiones, ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura,
46 CORREA CORTS, Elena, (1999), Impactos socio-econmicos de grandes proyectos, FEN, 1999,
pgina 32. JIMNEZ, Gilberto, Territorio, cultura e identidades. La regin sociocultural. Cultura y
Regin, pgs. 110-112.
47 FAJARDO, Daro, (1991), Cultura y Regin en la construccin de una nueva sociedad. Imgenes
y refexiones de la cultura en Colombia, Regiones, ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura,
48 PIERRE, Jorge, (1991), Geografa de poblacin, Barcelona, 1971, citado por Francisco Cifuen-
tes, Introduccin al estudio de los procesos culturales regionales. Imgenes y refexiones de
la cultura en Colombia, Regiones, ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura, Colcultura,
marzo de 1991, pgs. 161-163.
140 141
produccin y vida social, que no necesariamente debe estar
circunscrito al rea ecolgico-geogrfca de la regin.
49
Regin econmica: Es un espacio en s que constituye
un rea homognea de articulacin de modos de produccin
(cuando decimos homogneos no se ignoran las diferencias
subregionales, ni la divisin ciudad y campo, ni la divisin eco-
nmica y social al interior de los espacios, ni la jerarqua urbana
dentro de la regin). Si se consideran estas relaciones como un
conjunto entonces la forma de esta articulacin individualiza la
regin en s, y tambin respecto a otras regiones. En una regin
econmica existe un rgimen de acumulacin defnido que man-
tiene relaciones con su exterior. Se hace evidente la cuestin de la
existencia del bloque social hegemnico y de las formas institucio-
nales, los cuales unidos darn su personalidad al espacio y es all
donde se impone, insoslayable, la cuestin del Estado.
50
Regiones para la planifcacin
Regin uniforme u homognea: delimita una zona, unidad
espacial considerando, caractersticas predominantes. Facto-
res econmicos como estructuras y actividades productivas
similares; geogrfcos como un recurso natural, topografa o
clima predominante y culturales, como la tradicin histrica o
identidad regional.
Regin nodal o polarizada: agrupacin social en torno a un
centro urbano principal, lo que determina su carcter, nivel de
dependencia e infuencia.
Regin plan: unidad territorial sobre la cual el gobierno
ejerce jurisdiccin para efectos de obtener coherencia y
unidad en la elaboracin de las decisiones y en la ejecucin
de sus acciones poltico administrativas.
Regin para la planifcacin del desarrollo regional: espa-
cio defnido ms por su contenido sociolgico (identidad) y

49 GULH, Ernesto, (1991), Escritos geogrfcos. Las fronteras polticas y los lmites naturales. Espacio,
estructura y sociedad. Fundacin FEN de Colombia, 1991, pg. 26.
50 LIPIETZ, Alain, (1987), Lo Nacional y lo Regional. Cul autonoma frente a la crisis capitalista
mundial. Cuadernos de Economa No 11. Universidad Nacional de Colombia, 1987, pgs. 79,
142 143
poltico (poder) que por su entorno, superfcie y atributos
meramente geogrfcos. Es un territorio continuo en el que
resulta factible una prctica de planifcacin multisectorial que
representa un vector horizontal en el que sea posible recono-
cer componentes de planifcacin econmica, tcnica, social,
cultural, espacial, tcnica ambiental (BOISIER, 1982). Puede
ser un instrumento til de ordenacin y desarrollo econmico,
lo que implica autonoma en la toma de decisiones; capaci-
dad para captar e invertir el excedente econmico; inclusin
social; conciencia ecolgica; crecimiento econmico sostenido
y sostenible.
Regiones ganadoras: territorios organizados, con ventajas
iniciales de localizacin; sistemas avanzados de transporte y
comunicaciones; sistema urbano y equipamiento social; sistema
de soporte de ciudades intermedias articuladas; disponibilidad
de mano de obra califcada; tejido productivo; accesibilidad a
los mercados, al poder poltico y a la tecnologa; disponibilidad
de servicios; dirigencia regional con autonoma; clima social
cooperante. (CUADRADO-ROURA, 1994). Velocidad para
tomar decisiones; fexibilidad frente al entorno; identidad
cultural; resiliencia del tejido social y productivo, capacidad de
responder a los impactos y agentes externos.
51

Regiones pivtales:
52
territorios organizados complejos,
identifcables en la escala poltico administrativa histrica.
Son las menores unidades poltico administrativas, con iden-
tidad, cultura y fexibilidad. Auto construida, estratgica,
continua, permanente.
Regiones asociativa: se organizan como asociacin de
regiones pivtales o como unin voluntaria de unidades
administrativas menores adyacentes, lo que le da un carcter
democrtico a la regin. Consensuada, heterognea, gestin
estratgica como proceso de construccin social.

51 BOISIER, Sergio, (2000), La ltima versin del traje del emperador, Revista Territorios, N 5,
2000, pgs. 124-125. CIDER.
52 BOISIER, Sergio, (1994), Regiones pivtales y regiones virtuales. Posmodernismo territorial y globaliza-
cin, numerales 2.2.15, a 2. 2.17. Pivtales. Revista Foro No 25, diciembre de 1994. pg. 16-27.
142 143
Regiones virtuales: resultado de un acuerdo contractual
entre dos o ms regiones, pivtales o asociativas, para alcanzar
objetivo a corto o mediano plazo. Complementaria a las ante-
riores, selectiva, tctica, coyuntural, discontinua, funcional.
Regiones administrativas y de planifcacin, (RAP): asocia-
cin libre, voluntaria de dos o ms departamentos (puede ser
contiguos o no; la Constitucin Nacional no limita la asociacin
por lmites o cantidad). Organizada como entidad descentrali-
zada, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio.
Su objeto principal ser el desarrollo econmico y social del respectivo terri-
torio. Criterios establecidos en el Artculo 306 de la Constitucin
Nacional y con funciones otorgadas por la Ley 152/94, Orgnica
de Planeacin, en el articulo 47: 1.Contribuir a la coherencia y
articulacin entre la planeacin nacional y la de las entidades
territoriales; 2. Promover y preparar planes y programas que sean
de inters mutuo de la Nacin y de los departamentos; 3. Asesorar
tcnica y administrativamente a las ofcinas de planeacin depar-
tamentales.4. Apoyar los procesos de descentralizacin.
La regin como entidad territorial: la RAP puede convertirse en
entidad territorial, previo los requisitos establecidos en la Constitu-
cin: concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial; Ley
Orgnica de creacin y referendo de los ciudadanos de los departa-
mentos interesados. (Articulo 307, Constitucin Nacional).
De esta manera la regin adquiere los derechos de las enti-
dades territoriales consagrados en el Artculo 287 de la Constitu-
cin Nacional: Gobernarse por autoridades propias, esto es, los
ciudadanos y ciudadanas de su jurisdiccin elegirn a sus gober-
nantes, al ejecutivo y los representantes a la corporacin pblica
que se establezca; ejercer las competencias que le correspondan;
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones; participar en las rentas nacio-
nales, esto es, recibir recursos del presupuesto nacional, Sistema
Nacional de Participaciones y Fondo Nacional de Regalas.
Regiones Autnomas: autogobernadas, con autonoma
poltica y poder normativo y administrativo en todos los orde-
nes; distribucin de los poderes de la nacin; eleccin de sus
144 145
autoridades; que aproxime la administracin a los ciudadanos y
establezca relaciones bilaterales con otras regiones en el mbito
interno y externo; creada por el poder autnomo de sus ciuda-
danos mediante referendo o consulta popular. La libre asocia-
cin de las regiones conformara el Estado Regional Unitario.
Con base a la claridad dada por los diferentes conceptos y
tipos de regin determinados por la bibliografa consultada,
queda claro que la regin a construir, es una entidad territorial
autnoma como esta establecido en la Constitucin Nacional.
Este proceso pasa por determinar especifcidades en aspectos
socioculturales, econmicos, geogrfcos, procurando la mayor
identidad regional posible en el proceso de integracin, para
que esta sea una regin competitiva, ganadora, para la planif-
cacin del desarrollo. Este proceso parte de la asociatividad de
los departamentos y termina con su disolucin.
Metodologa para la construccin social de los
territorios y las entidades territoriales
53
El desarrollo desigual del capitalismo en Colombia gener la
diferenciacin de los mercados internos, la divisin produc-
tiva y del trabajo, la asignacin de funciones especfcas a los
territorios resultantes de mejores condiciones de competencia
y del proceso de acumulacin capitalista. Dndose as formas
de produccin diferentes y el desequilibrio en el progreso de
las regiones. En la bsqueda por disminuir las disparidades del
desarrollo capitalista, las desigualdades, el deterioro ambien-
tal, lograr el mejoramiento en la calidad de vida, la equidad y
la participacin de los que conviven en las regiones, se ha pro-
puesto la estrategia poltica de la reconstruccin social de las
regiones como un proceso de transformacin y cambio social
El pacto social y poltico establecido con la Constitucin de
1991 abri el camino para que este propsito se implementara.

53 Esta ponencia fue presentada al Foro Departamental sobre Ordenamiento Territorial,
organizado por la Gobernacin del Tolima, Ibagu 20 de febrero de 2001 y al seminario del
Movimiento Social Alternativo del Tolima, Ibagu, 4 de marzo de 2001.
144 145
Logro que se ve ms cerca, con la voluntad poltica de varios gober-
nadores, que en procura de sacar de la crisis a sus departamentos,
se plantean hoy la asociacin para concertar proyectos de desarro-
llo y bien comn por medio de las Regiones Administrativa y de
Planifcacin, RAP. Hoy, ya no se discute su necesidad, sino el qu
nos une?, el cmo nos unimos? y el para qu nos unimos?
La conformacin de las RAP, su proyeccin y ejecucin
determinar a largo plazo un proceso de adecuada utilizacin de
recursos fscales y administrativos de las entidades a integrarse, de
reduccin de costos en las reas en que la regin asuma las funcio-
nes de los departamentos y de la Nacin y por ende de saneamiento
fscal para los departamentos, el cual deber ser entendido as por
los actores que en el se involucren. Es un proyecto estratgico de
desarrollo regional, ordenamiento territorial y de integracin
social y poltica de los actores involucrados que implica un proceso
de amplia participacin social y de la sociedad civil.
Por estas razones se plantea una metodologa participativa
que involucra a todos los actores en el proceso de conformacin
de la RAP para que tomen parte activa y se apropien del mismo.
Construir socialmente territorialidad, sea cual sea su categora,
implica formar ciudadana, fortalecer el papel de las personas
en los asuntos pblicos es decir sujetos capaces, libres, autno-
mos, responsables de sus decisiones, solidarios, con sentido de
la justicia y pertenencia a una comunidad. Actores y agentes del
desarrollo y de una cultura democrtica, personas que hagan de
la democracia y la participacin su forma y proyecto de vida y
fortalecer el papel de las organizaciones de la sociedad civil OSC
y el control social. Se ha trabajado esta metodologa en varios
eventos y en particular se viene impulsando en los departamen-
tos y con las gobernaciones de la regin surcolombiana.
La reconstruccin social de las regiones debe hacerse
desde y con la sociedad regional. Signifca potenciar la auto
- organizacin, transformando una sociedad segmentada por
la violencia en todos sus matices y por intereses sectoriales y
gremiales, poco perceptiva de su identidad en una sociedad
organizada, cohesionada consciente de su futuro y sujeto de su
146 147
desarrollo. Donde la persona sea el centro de atencin y se pro-
mueva el reconocimiento de la diversidad y la heterogeneidad.
La convivencia y el dilogo de mltiples actores sociales, donde
se sustituya la relacin de subordinacin Estadoregin, por
Reginestado; objetosujeto, por sujetosujeto, relaciones
horizontales y bilaterales y se conformen redes de coordina-
cin entre entidades territoriales y agentes del desarrollo.
Se requiere de un nuevo pacto socialpoltico, la recons-
truccin del tejido social, (sociedad civil), de la construccin
de un movimiento poltico regional que jalone el proceso,
integrado por todos los actores sociales y polticos, partidos
y movimientos de la regin, amplio, democrtico, pluralista,
humanista, ambientalista y unas instituciones que lo consoli-
den, mediante la gobernabilidad democrtica y consenso con
las corporaciones pblicas.
Un proyecto cultural por la identidad, constituida por
heterogeneidades, la unidad en la diferencia, el sentido de
pertenencia sin exclusiones, la convivencia y los derechos
humanos. La biotica del desarrollo. Una nueva forma de
hacer gobierno, transparente, participativa, honesta, efciente,
sostenible, sinrgico, competitivo, gerencial, empresarial.
La reconstruccin social de las regiones pasa por defnir pri-
mero el contenido, luego los aliados, ms que las relaciones de
contigidad o lmites geogrfcos, lo que puede conllevar a alian-
zas tcticas entre varios departamentos o categoras de territorios,
vecinos o no, encogiendo a expandiendo sus lmites o pactos a
manera de espirales asociativas. Municipios de un departamento
autnomamente se pueden separar para asociarse o integrarse con
otro o integrase a una regin o departamento constituidos, pero de
igual manera una vereda lo puede hacer pasando a formar parte
de un municipio vecino, todo esto mediante procesos de consulta
popular o referendo, lo que implica promover, educar, formar ciu-
dadana conciente de su desarrollo y quehacer poltico.
Por ello al establecer una metodologa para la construccin
social de regin y su implementacin, se deben de tener en cuenta
a los diversos actores sociales, institucionales, polticos, tanto del
146 147
orden local, departamental y nacional que tendran que ver con
el proceso en tres fases y se propone la siguiente metodologa:
54
Sensibilizacin y socializacin
Conformacin en cada departamento de un equipo admi-
nistrativo de impulso a la RAP bajo la direccin directa del
gobernador o su delegado para establecer los criterios pol-
ticos-administrativos con plenas facultades de ejecucin. Este
equipo ser el encargado de adelantar el proceso participativo
y de concertacin en los municipios con los actores sociales y
polticos con el fn de lograr la sensibilizacin, difusin y con-
sensos necesarios para la conformacin de la RAP.
En la regin sur colombiana, siguiendo este paso, se integr
el Comit Tcnico de Planeacin (CTPSUR) integrado por los
Directores de Planeacin de los seis departamentos y por los
asesores delegados por los gobernadores y ONGs de apoyo. Su
funcin ha sido la de organizar toda la base conceptual, terica,
documental, operativa y los documentos bases de discusin.
Capacitacin y asesora
Capacitacin y asesora al equipo administrativo de impulso a la
RAP y a los funcionarios de la gobernacin, lderes y liderezas,
para que estos a su vez apoyen en las entidades territoriales con un
respaldo real y concreto esta capacitacin se desarrolla para que
puedan observar en la prctica los objetivos y fnes administrativos
de la RAPRET, en formacin y el fundamento de su creacin.
55

54 La metodologa que aqu sealamos, se esta llevando a cabo, tal cual fue diseada en el pro-
ceso de la surcolombianidad, Los resultados de su ejecucin y aplicacin tanto tericos como
conceptuales se sealan en este trabajo.
55 Con el apoyo de FESCOL se adelant en la regin 20 talleres de formacin de lderes sobre meto-
dologa y las bases operativas de la RAP, evaluacin de la LOOT y presentacin de la propuesta de
regionalizacin y el Plan Sur Colombiano, Planeacin y presupuestos participativos. La Fundacin
Minga organiz los encuentros de lderes y organizaciones sociales en la regin de los cuales se
desarrollaron los de Cauca,Tolima, Putumayo y Nario y un encuentro regional en Popayn. La
corporacin Ciudad y Vida desarroll con fnanciacin de la gobernacin del Tolima, un trabajo
previo a las sesiones de la Asamblea Constituyente del Tolima sobre la socializacin y pedagoga
constitucional en el O.T.; capacitacin para la conformacin de regin y provincias en el depar-
tamento del Tolima. Participaron 500 lderes, alcaldes, constituyentes, concejales de 17 de los 42
municipios del Tolima. COLCIENCIAS y la FUNDACIN SOCIAL, apoyan el desarrollo de la
Agenda Regional de Ciencia y Tecnologa, en la cual participan los delegados de las Universidades,
centros de investigacin, gobernaciones, los CODECYT y ncleos de investigadores de la regin.
148 149
El (CTPSUR) con el apoyo de ONGs directamente compro-
metidas en el proceso coordinan la realizacin de la socializa-
cin en las Cumbres, en talleres y eventos de trabajo colectivo
de defnicin de polticas pblicas sobre el tema. Entre ellos
las cinco cumbres de gobernadores y seis eventos de organiza-
ciones sociales, cuatro departamentales y dos regionales, y el
trabajo social permanente realizado por los funcionarios pbli-
cos concientes de su misin en cada departamento los cuales
diaria y semanalmente han realizado una meritoria labor de
campo y organizacin social.
Asambleas constituyentes municipales y departamentales
en las cuales se analiza y discute el tema del ordenamiento
territorial como tema central, del cual se desprenden otras
polticas sectoriales. La Asamblea Constituyente del Tolima
acogi dentro de sus mandatos las tesis centrales de construir
socialmente el Estado Regional Unitario y proponer como
entidades territoriales las regiones y las provincias y su impulso
en el departamento.
Estos eventos se reproducirn primero en cada uno de los
municipios; segundo, por grupos de municipios dada su afnidad
y/o por asociaciones de municipios constituidas o en proceso de
constitucin o por provincias con la fnalidad de sensibilizar a
los actores sociales en la conformacin de las mismas.
Papel fundamental en este proceso han jugado las ONGs
de apoyo, las organizaciones sociales, sindicatos, indgenas,
de mujeres, juveniles y sus lderes quienes han participado en
la variedad de jornadas, foros, eventos, contribuyendo en su
organizacin y motivando la participacin de las sociedad civil
en este proceso.
Elementos en la construccin social de regin
En la construccin de regin no se puede hablar de consen-
sualidad. Los intereses regionales no siempre concuerdan con
intereses populares (acceso al poder, qu poder se debe cons-
truir, reproduccin de relaciones de clase y de acumulacin
del capital y de la produccin social); puede no haber similitud
148 149
entre los procesos culturales regionales y los procesos cultura-
les populares. Esto implica que el proceso de construccin de
regin no siempre expresa procesos e intereses democrticos,
por el contrario puede expresar (de acuerdo a la concepcin
de poder de que se parta) la reproduccin de relaciones de
explotacin, pobreza, dominacin, la divisin campo-ciudad,
la concepcin jurdico administrativa y la reproduccin de las
mismas relaciones centro-periferia del nivel nacional al regio-
nal, sociedad-individuo, Estado-ciudadanos; formulacin de
polticas regionales desde lo nacional; relacin de los bloque
de poder constituidos.
Por ello, el concepto de regin debe tener en cuenta la
redefnicin de concepcin de poder en la bsqueda de la
democratizacin de la sociedad desde la familia, la escuela,
el centro de trabajo o desde donde se da la reproduccin de
relaciones sociales (la universidad, el Estado, las iglesias) y la
socializacin del poder: En lo poltico, ampliar los procesos de
acercar la administracin a los administrados, hacindola ms
participativa, descentralizada, desconcentrada; desmontando
la burocracia y los procesos administrativos y productivos inef-
cientes; construyendo espacios de participacin comunitaria y
ciudadana y fortaleciendo el papel de los movimientos sociales.
En lo semntico, modifcando el lenguaje, lo comunicativo, los
conversatorios, la identidad. En lo administrativo, la nueva ges-
tin de lo pblico, la planeacin participativa, el ordenamiento
territorial y los elementos y parmetros que se proponen con
una perspectiva de desarrollo social alternativo. En lo jurdico,
la regulacin de las relaciones sociales hacia la convivencia, la
inclusin, la transparencia administrativa. En lo cultural y moral,
las formas de aprensin de los aspectos anteriores y del conoci-
miento, el conocimiento popular y la cosmovisin del mundo,
la promocin de costumbres, valores y moral cvica.
Para lograr los propsitos enumerados se deberan tener
en cuenta los siguientes criterios:
Esfuerzo mnimo, relaciones costo-benefcio-presencia/aleja-
miento, adecuadas y que no impliquen a los benefciarios mayo-
150 151
res erogaciones, sino que por el contrario las reduzcan y en las
relaciones de intercambio y reproduccin social y efciencia en
la administracin pblica acercar los servicios a los ciudadanos.
Cercana de grupos e instituciones, articulaciones funcionales giles,
equilibrio, armona en las relaciones con el medio ambiente y
entre los seres humanos (mayor participacin/menor exclusin);
relacin adecuada entre centros urbanos y la periferia. Equidad,
en la distribucin de los excedentes sociales y productivos, bienes
y servicios, solidaridad social. Autonoma y democracia local, partici-
pacin ciudadana y comunitaria en la Planeacin, destinacin y
generacin de recursos, poltica fscal y administrativa, aplicacin
y control del gasto pblico y en la relacin con el Estado. Proyecto
poltico-cultural, reconstruccin de la cultura regional popular,
etnicidad, desarrollo del movimiento social, pertenencia e identi-
dad regional y de los aspectos sociales y demogrfcos.
La regin comprende una estructura socio-poltica, socio-
econmica, y fsico-espacial, bloques de poder y bsqueda de
legitimidad de los bloques sociales hacia un bloque hegem-
nico. Por ello en la construccin de la regin se deben tener
en cuenta los diversos factores enunciados y los fnes que se
buscan con la conformacin de la regin y el tipo de regin a
construir. Ms all de una regin asociativa la confuencia de
factores, geogrfcos, antropolgicos, econmicos, culturales,
tnicos y culturales contribuiran a la confguracin de una
entidad territorial regional autnoma, principalmente por la
apropiacin del principio de autonoma por sus ciudadanos.
Riesgos en proceso de construccin regional
La concepcin departamentalista: uno de los ejes de la poltica
en contra de la construccin de la regin ha sido la de concebir
el departamento como el eje de concertacin entre las locali-
dades y la Nacin y el organismo tutelar de los municipios. Las
reformas descentralistas planteadas antes de la Constitucin del
91 pretendan que el rector de la planeacin y las fnanzas muni-
cipales fuera el departamento. El ms benefciado con la nueva
Constitucin tambin fue el departamento, pues la eleccin de
150 151
gobernadores, fortaleca el papel de estas entidades territoriales
intermedias, adems las leyes post-constituyente de desarrollo de
la descentralizacin, tambin dieron importantes atribuciones a
los departamentos como instancia de coordinacin, planeacin,
asesoria fjacin de polticas y control fscal a los municipios. Pero
estos no cumplieron y su esquema esta agotado socialmente.
El caudillismo y el clientelismo: los factores con ms races en
la poltica nacional han sido el caudillismo y clientelismo. El depar-
tamento ha sido una instancia de clientelizacin de la poltica y a
su vez, expresin de la lucha de los diferentes factores de poder. En
estas instancias se han reproducido todos los vicios de la poltica
nacional, la departamentalizacin ha contribuido a la burocratiza-
cin y fraccionamiento poltico administrativo de la nacin. Cada
vez que un caudillo o diferentes coaliciones de gamonales han
querido tener expresin poltica territorial han promovido la crea-
cin de los departamentos. En el fondo los grandes terratenientes
y gamonales departamentales saben que la redistribucin y fraccio-
namiento de los departamentos debilitara sus espacios de poder y
clientelas electorales, debilitara el recaudo de recursos fscales y las
prebendas de que goza el departamento en la asignacin de cargos
y en el juego parlamentario de la poltica.
El escaso desarrollo organizativo de la sociedad civil: la
falta de organizacin poltica de la sociedad civil ha contri-
buido a que los procesos de cambio y las propuestas alterna-
tivas de desarrollo a instancias superiores de administracin
estatal no se hayan desarrollado en el pas, esto debido a una
falta de cultura poltica del ciudadano y al manejo que este le
da a la bsqueda de la solucin de sus necesidades mediante la
intermediacin poltica, lo que impide que se ejerza en buen
sentido la democracia directa, la participacin social y el con-
trol ciudadano sobre los gobernantes elegidos.
Fortalezas al proceso de construccin regional
Un nuevo criterio de gobernabilidad: enunciado en los
criterios, elementos, dimensiones y concepto de regin se des-
prende un nuevo criterio de gobernabilidad, lo cual permitira
152 153
como lo hemos reiterado acercar la administracin a los admi-
nistrados, mejorar los procesos de planeacin y administracin
de recursos hacia un desarrollo ms armnico de las regiones.
La situacin internacional: el proceso de globalizacin de
la economa, la trasnacionalizacin del capital, la creacin de
bloques econmicos, los procesos de reconversin del capital
y de fexibilizacin de los procesos productivos, contribuyen
en gran medida a la creacin de regiones no slo en el mbito
nacional, sino tambin continental; las corrientes descentra-
listas, el desarrollo de los medios informticos y de las comu-
nicaciones y las tendencias al desmonte del Estado Nacin
contribuyen en igual medida a que los procesos de reorgani-
zacin espacial se den al interior de los pases y la agrupacin
de estos en bloques econmicos regionales. En el campo inter-
nacional la conformacin de la multipolaridad econmica y
el proceso de conformacin de bloques supraregionales de
poder econmico diferenciados a los dos polos imperiales de
la guerra fra; los avances tecnolgicos e informticos; el papel
de las multinacionales en su lucha por penetrar todos los rin-
cones el mundo.
El marco constitucional: la Constitucin Nacional abri el
camino institucional para la conformacin por etapas de la
creacin de regiones, mediante la asociacin de los departa-
mentos limtrofes y la refrendacin ciudadana, con criterios
para la planeacin y la administracin.
En el campo interno, la profundizacin de la descentra-
lizacin y el deseo de autonoma de los entes territoriales;
creciente repunte de los movimientos sociales alternos y
coaliciones polticas que rompen con las barreras de viejos
paradigmas y concepcin de las alianzas en las formas del
ejercicio de la poltica y el acceso al poder; la crisis de los
partidos hegemnicos y su dominio sobre el electorado; la
bsqueda de mercados y apertura hacia el mundo de las fuer-
zas productivas marginadas y el deseo de impulsar una nueva
gestin de hacer lo pblico.
152 153
Esto ha permitido abrir el debate nacional acerca de la con-
veniencia o no de las regiones y a conceptualizar sobre ellas en
mayor escala y en los diferentes niveles en que se debate la vida
pblica del pas. Este importante debate sobre el ordenamiento
territorial y los criterios y elementos que lo deben guiar, ha per-
mitido que el debate acadmico haya llegado a amplios sectores
de la poblacin y abierto el corazn de los pobladores de lejanas
comarcas, que ven en esta propuesta una alternativa para una
mejor gobernabilidad, como lo expresado por la Comisin de
Ordenamiento Territorial en sus diversos documentos (Boleti-
nes COT, 1994),
56
producto de la juiciosa refexin de los secto-
res institucionales, acadmicos y sociales del pas.
Propuestas de regionalizacin administrativa
en curso
El desarrollo de movimientos cvicos y sociales en las
regiones
Como lo hemos enunciado, no siempre hay confuencia entre
la aspiracin a conformar una regin y los procesos demo-
crticos. Pero desde antes de la promulgacin de la nueva
constitucin y de la eleccin popular de alcaldes, ambos pro-
cesos resultado y consecuencia de una creciente movilizacin
popular, se han forjado en los regiones movimientos, jornadas,
paros, movilizaciones y organizacin poltica regional en aras
del desarrollo de las propuestas de nueva gobernabilidad y
autonoma regional. De bsqueda de un equilibrio entre las
relaciones centro-periferia.
Si bien el escaso desarrollo de la sociedad civil, no ha per-
mitido la conformacin de bloques sociales y hegemnicos de
poder popular, los avances de estos movimientos han permi-
tido plasmar en el pas un mapa ms pluralista, democrtico
y de apertura en el terreno de la organizacin poltica, el cual

56 Proyecto de Ley. Comisin de Ordenamiento Territorial, Revistas 27, 28, 29. Constitucin Poltica
de Colombia, Artculos 306, 307.
154 155
se ha expresado en una mayor participacin ciudadana en los
espacios locales y de expresiones cvicas y coaliciones multipar-
tidistas en las corporaciones publicas y en los ejecutivos locales
y departamentales.
Se ha avanzado en el reconocimiento de nuestra diversi-
dad tnica y cultural, en la redefnicin de nuevos conceptos
sobre la poltica, el poder, las formas de gobierno y el acceso
al poder. La construccin regional no debe contribuir a man-
tener los poderes constituidos, sino a minar los establecidos,
y ha construir un poder ms humano y vivencial para los que
trabajen en forjarlo. Esta debe ser la fnalidad fundamental del
proceso de construccin regional. Ni la historia ha terminado,
ni las utopas han muerto.
En fechas cercanas se han venido dando eventos de inte-
gracin regional y procesos hacia la conformacin de regiones.
Las tesis propuestas por la Comisin Constitucional de Orde-
namiento Territorial, que dejo sus recomendaciones y conclu-
siones en 1994 ha servido como avances para el trabajo y que
se refeja en estos eventos. Pero el ms cercano polticamente
el de los gobernadores del sur con la eleccin de los goberna-
dores del Tolima, Cauca, Nario, Huila, Caquet, resultado de
coaliciones, de movimientos de larga tradicin cvica y social
con fuerzas desprendidas de los partidos tradicionales, inde-
pendientes y alternativas.
El planteamiento de la conformacin de la regin del
sur occidente propuesta ha recorrido el pas, pero a esta se
suman otros esfuerzos de integracin regional planteados en
diversos eventos:
1. La reunin programada por Pro Antioquia, las Cmaras de
Comercio de Cali, Medelln y Cartago que reuni delega-
dos de 6 departamentos del Occidente colombiano efec-
tuada en Cartago-Valle el 3 y 4 de julio de 2001, donde se
presentaron propuestas de regionalizacin.
2. La integracin regional del Eje Cafetero propuesta por los
departamentos de Risaralda, Quindo y Caldas.
3. Propuesta regional de los departamentos del Meta y Casanare.
154 155
4. La propuesta del Pacfco Colombiano como regin pro-
puesta por instituciones que integran la Agenda Pacfco
XXI, DNP, Medio Ambiente,
5. Propuestas regionales como la del Macizo Colombiano
6. La propuesta regionalizacin de Cormagdalena.
7. Universidades como la del Valle, Javeriana, Tolima, Nacional,
de Quindo, de Caldas, Tecnolgica de Tunja han propuesto
modelos de regionalizacin en los ltimos dos aos.
8. Centros de investigacin y promocin social de reconocido
prestigio nacional como Foro por Colombia, Fundacion
Social, Pro Antioquia, respaldan la propuesta y es m, la
fundacin FESCOL ha propuesto un proceso idneo para
reiniciar el proceso de construccin regional.
9. Propuesta de la Regin Centro Occidente: Caldas, Choc,
Risaralda, Quindo, Valle.
10. Alianza de Gobernadores de la Costa para la creacin de la
regin Caribe.
11. La propuesta de la CiudadRegin entre el Distrito Capi-
tal y Cundinamarca ya institucionalizada, mediante Acto
Legislativo aprobado en la anterior legislatura.
12. La creacin de la regin del Magdalena Medio.
13. La determinacin de las ecorregiones estratgicas regiona-
les por parte del Sistema Nacional Ambiental, con criterios
eco sistmicos, administrativos, y socioculturales.
Los antioqueos han planteado la necesidad de promover
el fortalecimiento del municipio como entidad fundamental
de la Nacin, la modernizacin de los departamentos como
entes territoriales bsicos para la conformacin de las regio-
nes, la conformacin de regiones y la disminucin del papel
del Estado, pasando funciones de la Nacin a las regiones. La
gobernacin de Cundinamarca plantea la necesidad de agili-
zar el proceso mediante la creacin de regiones administrati-
vas de planeacin como paso previo hacia la conformacin de
las regiones. Tesis que en lo fundamental compartimos.
En similitudes posiciones se manifesta el descentralista y
constituyente Jaime Castro, es decir, esto signifca que impor-
156 157
tantes sectores del liberalismo acogen la idea de la regiona-
lizacin. La tesis construccin de regiones es hoy una fuerza
poltica alternativa nacional de carcter social extendida por
toda la geografa nacional y el propsito de construir un Estado
Regional, no es una utopa sino algo posible a mediano plazo.
Hasta este punto se demuestra como este ha sido un proceso
de desobediencia social a paradigmas y esquemas de una estruc-
tura de Estado que se pretende sostener por quienes hoy detentan
el poder y la exclusin y defnen en las altas esferas del Estado las
polticas pblicas. Poco a poco se ha ido formando desde lo social
un torrente que va creciendo y apoyndose en espacios de goberna-
bilidad, en la academia, en los sectores progresistas y tomando posi-
ciones para transformar el esquema departamentalista y centralista
y por hacer cumplir la Constitucin Poltica de Colombia
Regionalizacin y normatividad vigente
La regionalizacin est consagrada en la Constitucin de
1991: la Constitucin adems defne un procedimiento gil y
expedito para la asociacin departamental, la creacin de las
RAP y su conversin en RET, lo que est fundamentado en el
pleno derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones
que los afectan (Artculos 2, 40, 95, 103 de la Constitucin),
del mandato a sus autoridades legtimamente constituidas de
propender por el desarrollo de su territorio (Artculos 298, 299,
305, 311, 313) y en desarrollo de los artculos 1, 2, 306, 307, 321
de Constitucin. Las gobernaciones y organismos de la sociedad
civil de los departamentos, participantes en el proyecto poltico
de la Regin Sur Colombiana, han planteado un proceso alter-
nativo, participativo de regionalizacin siguiendo etapas.
57
Conformacin de las Regiones Administrativas y de Planif-
cacin, RAP: estas se conformarn como entidades descentrali-
zadas del orden regional, creadas de manera autnoma y libre
por los departamentos (contiguos o no contiguos), que quieran

57 Este proceso se sintetiza con base en las propuestas de las diversas ponencias reseadas en
este documento.
156 157
asociarse, mediante la celebracin de convenios, para el cumpli-
miento de las funciones, la prestacin de los servicios a su cargo, la
ejecucin de obras o proyectos de desarrollo regional, (desarrollo
de los Artculos 306 de la Constitucin; Artculo 47 de la Ley 152
de 1994, Orgnica de Planeacin y del Rgimen Departamental
Colombiano, Decreto 1222/86, Artculos 259, 260, 327, 328, 329).
Con base en estas normas constitucionales y legales se adquiere la
potestad de la libre voluntad de asociacin entre dos o ms enti-
dades territoriales del orden departamental, para la integracin
regional y formular Planes de Desarrollo Regionales.
58
La Constitucin Nacional en su Artculo 306 establece que:
Dos o ms departamentos podrn constituirse en Regiones Admi-
nistrativas y de Planeacin, RAP, con personera jurdica, autono-
ma y patrimonio propio. Es decir, son entidades descentralizadas.
Su objeto principal ser el desarrollo econmico y social del respec-
tivo territorio. Se promueve la integracin regional, mediante la
unidad de varios departamentos y la conformacin de las Regiones
Administrativas y de Planeacin (RAP). Las RAP propendern por
la adecuada disposicin de los elementos del ambiente, el efciente
uso de los recursos en las dimensiones econmica, social, cultural,
humana y el logro de la equidad concebida como el adecuado
acceso de las personas a las oportunidades, decisiones, ingresos,
bienes y servicios en el territorio socialmente construido.
La Ley 152 de 1994 Orgnica de Planeacin en el pargrafo
nico del Artculo 47, establece que las funciones y competen-
cias de las Regiones de Planifcacin a las cuales se refere esta
Ley, sern asumidas por las RAP - que se organicen en desarrollo
del artculo 306 de la Constitucin Poltica. De esta forma, se
otorga a las RAP las funciones del desarrollo econmico y social
del respectivo territorio, de contribuir a la coherencia y articula-
cin entre la planeacin nacional y la de las entidades territoria-
les, promover y preparar planes y programas que sean de inters
mutuo de la Nacin y de los departamentos, asesorar tcnica y

58 LURDUY O., Jos, (2001), Construccin Social de Regin. Proyecto RAP FESCOL, Documen-
tos de apoyo.
158 159
administrativamente a las ofcinas de planeacin departamen-
tales y apoyar los procesos de descentralizacin. Tal es el objeto
principal de la RAP desde la Constitucin y la Ley.
Asociatividad de los departamentos: el Rgimen Depar-
tamental, R.D., Decreto 1222/86 Artculo 327, establece que
mediante la celebracin de convenios, los departamentos
podrn asociarse entre s para el cumplimiento de las funcio-
nes y la prestacin de los servicios a su cargo y para la ejecucin
de obras o proyectos de desarrollo regional. Con base en estas
normas constitucionales y legales, en trminos administrativos
signifca que se confere la potestad de la libre voluntad de aso-
ciacin de dos o ms entidades territoriales del orden departa-
mental por medio de dos procedimientos:
Primero. Un acto administrativo que les d estatus de entida-
des pblicas descentralizadas convenio inter administrativo,
acta de constitucin, contrato de asociacin -. El cual podr
ser convenido por el seor gobernador con otro u otros
gobernadores de acuerdo a sus funciones constitucionales
(Artculo 305, Constitucin Nacional, numeral 2 y 6). ...
Actuar en nombre del departamento para el cual fue elegido
como gestor y promotor del desarrollo integral del territo-
rio... y Fomentar de acuerdo con los planes y programas
generales, las empresas, industrias y actividades convenientes
al desarrollo cultural, social, econmico del departamento
que no correspondan al departamento y los municipios
Por su calidad y revestidos por el mandato popular con-
ferido pueden los gobernadores asociarse mediante acto
administrativo y conformar las RAP para el desarrollo de
sus departamentos.
Segundo. Mediante la aprobacin de una Ordenanza por
parte de la Asamblea departamentales en las cuales se
autoriza al gobernador a asociarse con otros departamen-
tos o se le conferen facultadas para gestionar y promover
este proceso.
El Artculo 328 Rgimen Departamental, establece que la
Nacin apropiar con destino a las formas asociativas de que
158 159
habla el artculo anterior (citado 327), partidas por sumas igua-
les a las que efectivamente se hayan invertido para la ejecucin
de obras o de proyectos de desarrollo regional. Tales inversiones
deben haberse realizado con cargo a los ingresos ordinarios
corrientes a que se refere el respectivo convenio. En los presu-
puestos anuales de la nacin se incluirn el rubro y las asignacio-
nes necesarias para la atencin de los pagos aqu ordenados.
Artculo 329 Rgimen Departamental. Los convenios que,
con autorizacin de la asamblea, celebren los departamentos
en desarrollo del Artculo 327, no estarn sujetos a las formali-
dades o requisitos distintos de los que la ley exige para la con-
tratacin entre particulares, ni requerirn de la revisin que
ordena el Cdigo Contencioso Administrativo. Sin embargo,
en ellos se pactar la sujecin de los pagos a las apropiaciones
presupuestales y disponibilidad presupuestales y sern registra-
dos en la correspondiente ofcina presupuestal.
El desarrollo de este proceso no requiere que este regla-
mentado por la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
solo se requiere alcanzar los consensos territoriales necesarios
para lograr que se d sin traumatismos de mayor alcance, dada
la magnitud de la propuesta y los diversos intereses prospecti-
vos en desarrollo de la regin.
Este no es un proceso llano y lineal desprovisto de difcul-
tades ya que lo que se busca construir es una cultura poltica
alternativa de la gestin y desarrollo regional que se contra-
pone a los tradicionales intereses partidistas y clientelistas que
se entrecruzan en las diversas entidades territoriales.
Pero por la inoperancia de las gobernaciones estos artcu-
los consagrados en el Rgimen Departamental nunca fueron
implementados, porque ningn departamento intent hacer
el ejercicio de la integracin y la gestin presupuestal ante los
rganos nacionales.
Conformacin de las Provincias o Subregiones: las Provincias
o Subregiones se conformarn como asociaciones de municipios
y entidades descentralizadas del orden departamental, ya que su
creacin debe ser por ordenanza (desarrollo Constitucional, Art-
160 161
culo 321), para el desarrollo territorial y apoyo a los municipios
y fusin e integracin de municipios no viables administrativa
y fnancieramente. Esta ser una categora subregional. Cada
provincia ser una circunscripcin electoral, para la eleccin de
representantes a la Cmara y a la Asamblea Regional.
Recursos para las regiones: conversin mediante reforma
constitucional del Articulo 361, sobre el FONDO NACIONAL
DE REGALAS, en un FONDO DE COMPENSACIN REGIO-
NAL, al cual se destinen los recursos establecidos en el Plan
de Desarrollo, presupuesto y plan de inversiones nacionales
para que sean transferidos directamente a las entidades terri-
toriales, sin la intermediacin de los fondos de cofnanciacin,
entidades nacionales o parlamentarios, evitando de esta forma
los fortines de la corrupcin, los manejos burocrticos y clien-
telistas de los recursos pblicos.
El Fondo de Compensacin Territorial, debe corresponder
a los principios de equidad, desarrollo y solidaridad territorial,
adems parte de sus recursos estarn destinados a la conserva-
cin del medio ambiente, para ello se cuantifcar y recono-
cer econmicamente a las entidades territoriales los servicios
ambientales que preste un rea de importancia ecolgica y
ambiental del territorio. El Congreso Nacional establecer los
criterios tcnicos y econmicos necesarios para su aplicacin y
el procedimiento para la transferencia de recursos.
59

De esta manera se procura garantizar la sostenibilidad de
los ecosistemas estratgicos, ya que se establece la compensa-
cin por prestacin de servicios ambientales.
Conversin despus de tres aos de funcionamiento de las
RAP y la Provincias en Entidades Territoriales, como regiones
(RET) y provincias (PET): los ciudadanos de los respectivos
territorios asociados, ratifcarn la decisin legislativa de crea-
cin de la regin por referendo y la de ordenanza mediante
consulta popular (construccin colectiva y social de territorio y
de futuro). (Artculos 307 y 321, Constitucin Nacional).

59 Propuesta de la Gobernacin del Departamento de Putumayo.
160 161
De esta manera las nuevas entidades gozaran de los plenos dere-
chos consagrados en el Artculo 287 de la Constitucin Nacional:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les corresponden.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
Establecimiento en la Ley de Ordenamiento Territorial
(LOOT), las competencias de la Nacin, de las Entidades
Territoriales y los rganos de administracin de las regiones y
provincias como Entidades Territoriales: promulgacin de la
Ley de Ordenamiento Territorial de acuerdo a lo determinado
por la Constitucin Poltica, estableciendo en ella los princi-
pios enumerados para el diseo de polticas pblicas territoria-
les y los siguientes criterios para el proceso de regionalizacin,
descentralizacin y autonoma territorial:
La Nacin mantendr la competencia legislativa, la regula-
cin estatutaria y orgnica, la poltica exterior, econmica,
fscal, la seguridad nacional, el orden pblico, la vigilancia
y control constitucional.
El municipio defnido en la Constitucin de 1991, como la
entidad territorial bsica, mantendr las competencias de
planeacin, ordenamiento territorial, prestacin de los servi-
cios pblicos y ejecucin de obras pblicas para satisfacer las
necesidades humanas, adems de garantizar a sus habitantes
los espacios y mecanismos de participacin ciudadana.
Competencias de las regiones: son competencias de las
regiones: Planear y dirigir el desarrollo socioeconmico, cultu-
ral y ambiental en su territorio; promover la competitividad, la
cooperacin internacional, el equilibrio e identidad regiona-
les; las asignadas a las Regiones Administrativas y de planifca-
cin RAP que sirvieron de base para su creacin; las asignadas
a los departamentos que las integren; las competencias de las
Corporaciones Autnomas Regionales.
Las regiones tendrn las competencias referidas a la orienta-
cin, diseo y normatividad en polticas: econmicas, de compe-
162 163
titividad y de comercio regional con el exterior; ambientales y de
ordenamiento territorial; culturales, educativas, de desarrollo de
ciencia y tecnologa, para ello se liquidarn los entidades nacio-
nales que tiene que ver actualmente con estas disposiciones.
De tal manera que instancias de intermediacin como los
Ministerios de Educacin, Cultura, Medio ambiente, los Fondos
de Financiacin Nacionales, las Corporaciones Autnomas
Regionales, los Institutos descentralizados se liquidarn y sus
funciones pasen a los departamentos y posteriormente a las
regiones, minimizando as el gasto y competencias del Estado y
mejorando la inversin social, por intermedio de las regiones.
Competencias de las provincias: las provincias tendrn
como competencias las asignadas por el departamento en
la ordenanza de su creacin, las asignadas por la regin y la
Nacin: planear y dirigir el desarrollo socioeconmico, cultu-
ral y ambiental en su territorio; prestar servicios pblicos; aten-
cin y ampliacin de coberturas; desarrollo de proyectos de
inversin social y de infraestructura; ejecucin de competen-
cias y funciones delegadas por la Nacin y los departamentos
que los municipios no puedan ejecutar por carecer de infraes-
tructura, recursos y capacidad administrativa.
rganos de administracin de las regiones: se propone una
Cmara o Asamblea Regional y un Gobernador Regional, ele-
gidos por voto popular por un periodo de cuatro aos.
La Cmara o Asamblea Regional, estar conformada de
acuerdo a su poblacin por un numero impar de diputados.
Este no ser inferior a la sumatoria de elegidos a la Cmara de
Representantes por cada uno de los departamentos que integran
la regin y como lo establezca la ley de creacin de la regin.
rganos de administracin de las provincias: para su
administracin se propone un Alcalde Provincial y una Junta
Administradora Provincial elegidos por voto popular por un
periodo de cuatro aos.
La Junta Administradora Provincial, ser integrada por un
nmero impar de delegados, se elegir uno por cada 10.000
habitantes de acuerdo a la cantidad de poblacin provincial.
162 163
Rgimen del archipilago de San Andrs, Providencia y
Santa Catalina: aqu se propone su conversin poltico admi-
nistrativa en una Regin Insular Autnoma por su carcter de
biorregin y patrimonio ecosistmico de la humanidad.
Creacin de las regiones: con la creacin de las regiones
se disolvern los departamentos y trasladarn las competen-
cias, bienes y recursos a la entidad REGIONAL constituida.
(Reforma Constitucional, Artculo 297).
60
Estas tesis, criterios, principios, metodologa y acciones han
sido el resultado de un trabajo colectivo de mujeres y hombres
de diversas posturas polticas quienes en reconocimiento del
pluralismo ideolgico, se han concertado acuerdos ideolgicos y
de trabajo en procura del desarrollo de la Constitucin Nacional;
de la autonoma de los territorios, la democracia participativa, un
modelo de desarrollo humano sostenible y la construccin de un
modelo democrtico de sociedad y de seres humanos autnomos.
En eso se han empeado los propsitos de trabajo en estos tres
pasados aos. Confrontando todos los esquemas del estableci-
miento de una manera pacifca, intelectual y moral y mostrando
una opinin social como opinin alternativa de gobernar.
Comentarios a los proyectos gubernamentales
sobre el ordenamiento territorial
Proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
LOOT
El gobierno present al Congreso un proyecto de LOOT (016
de 2003), el cual en trminos generales es un retroceso en refe-
rencia al proyecto de LOOT 041 que cursaba en el congreso. Es
solo un proyecto de enunciados generales, reduce el tema a los
siguientes aspectos: fnes, principios, organizacin institucional,
creacin de la Comisin de Ordenamiento Territorial, creacin
de las Entidades Territoriales Indgenas, ETIS, asociatividad de

60 Este punto fue acogido por la comisin de trabajo que se conform en la Federacin de
Gobernadores en el debate sobre la reforma poltica en el tema del O.T.
El Acto Legislativo elaborado por el Ministerio del Interior tambin incluye esta propuesta.
164 165
las entidades territoriales, objetivos de la legislacin departa-
mental y municipal y delega a leyes reglamentarias los aspectos
pertinentes a estas materias.
Este proyecto relaciona pero no defne, ni profundiza los
principios constitucionales de autonoma y descentralizacin
territorial, no defne, ni establece el propsito del ordenamiento
territorial, no recoge los mandatos constituyentes centrales del
mismo referidos a que la LOOT debe establecer: las competen-
cias entre la Nacin y las entidades territoriales conforme a los
principios de coordinacin concurrencia y subsidiariedad. (Art-
culo 288); la creacin de nuevos departamentos (Artculos 298);
establecer la conversin de las RAP en RET, las atribuciones, los
rganos administrativos y los recursos de las regiones, la partici-
pacin de las regiones en el manejo de los recursos provenientes
del FNR y defnir los principios para la adopcin del estatuto
especial de cada regin (Artculo 307); defnir el rgimen de las
reas metropolitanas, organizar las consultas populares de los
municipios que decidan la vinculacin a las reas metropolita-
nas (Artculo. 319); determinar los criterios para las consultas
populares que convoquen gobernadores y alcaldes para decidir
sobre asuntos de competencia de los departamentos o munici-
pios (Artculo 105); la conformacin de las entidades territoria-
les indgenas (Artculo 329).
Temas de concertacin y acuerdo en los cuales la sociedad
civil y la comisin de ordenamiento territorial del Congreso
haban avanzado como son los referentes a la defnicin de
principios, fnes de este ordenamiento, conformacin y funcio-
nes de la COT, la creacin de las RAP, la conversin a las RET,
creacin de las provincias, competencias de las entidades terri-
toriales, criterios para la conformacin de las entidades territo-
riales, organizacin de las ETIS, papel de las zonas fronterizas,
han sido dejados al margen, desconociendo un esfuerzo social
de conciliacin y dilogo realizado en los ltimos por distin-
tos estamentos de la sociedad. De esta manera este proyecto
gubernamental no desarrolla los postulados constitucionales
de participacin, autonoma y descentralizacin.
164 165
Merece especial mencin como la propuesta guberna-
mental reduce las funciones de COT y la convierte en una
comisin de expertos, con delegados institucionales y de las
comunidades indgenas y sin otra representacin de la socie-
dad civil.
Acto Legislativo presentado por el gobierno nacional
El proyecto de Acto Legislativo 03 de 2003, en el captulo
quinto de la organizacin territorial, Artculos 15 al 20, pro-
pone modifcaciones al Titulo XI de la Constitucin Nacional.
Se propone la modifcacin del Artculo 286 ampliando las
entidades territoriales con las regiones y provincias; deroga el
artculo 307; el artculo 306 es modifcado, derogando las RAP
y estableciendo el proceso de creacin de las RET, complemen-
tado con la disolucin automtica de los departamentos que se
fusionen en la nueva entidad territorial.
Crea la fgura del gobernador y la asamblea regional, disol-
viendo las asambleas y la fgura de los gobernadores depar-
tamentales; cambia el mecanismo del referendo por el de la
consulta para la ratifcacin popular de las regiones. Dentro
del mismo espritu se propone modifcar el Artculo 321 con
la posibilidad de crear las provincias como entidades territo-
riales, establece la fgura del alcalde y concejo provincial y la
refrendacin de la provincia por consulta popular
Remite a una ley ordinaria que ser expedida por el presi-
dente en caso de que el parlamento en un ao no la establezca
el estatuto regional y provincial
En estas propuestas se presenta un avance en lo referido a
la organizacin poltica administrativa del Estado, propuesta
que fue expuesta al presidente por los gobernadores de la
Regin Sur Colombiana en un proyecto de Acto Legislativo,
resultado del proceso social logrado entre los gobernadores y
los actores sociales en el impulso del Estado Regional Unitario.
El presidente intenta con ello cumplir uno de los puntos de su
programa de gobierno y lo establecido en la Ley 812 de 2003,
sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
166 167
En lo referente a los municipios esta reforma presenta un
aspecto contradictorio al proponer su disolucin, la fusin de
los concejos municipales por las asociaciones de municipios
(Artculo 18 del proyecto de Acto Legislativo) y la disolucin
con la conformacin de las provincias de las alcaldas y conce-
jos (Artculo 19, inciso 2 del proyecto de Acto Legislativo).
Las provincias deben ser entidades de coordinacin entre
los municipios, de integracin para el desarrollo y de inter-
mediacin entre los municipios con la regin y la Nacin. Los
municipios deben mantenerse como entidades territoriales con
los derechos establecidos en el Artculo 287 de la Constitucin,
en particular el ms importante: gobernarse por autoridades
propias elegidas por voto popular. Si bien se ha defendido la
creacin de las provincias no se comparte el deseo del Estado
central de acabar con los alcaldes y las corporaciones pblicas
locales, expresiones del modelo de democracia representativa,
de la soberana popular y autonoma territorial y menos liqui-
dar por un Acto Legislativo los municipios, lo que contradice
el Artculo 311 de la Constitucin, que los defne como la enti-
dad fundamental de la divisin poltica- administrativa del Estado.
A los municipios no se les pueda dar el mismo tratamiento
que a los departamentos. La disolucin o fusin de un muni-
cipio debe ser el resultado de una consulta popular. Esta
propuesta va en contrava de la democracia participativa y
de la autonoma de las entidades territoriales y le coloca una
cortapisa a la creacin de las provincias, ya que sobre esta base
ningn habitante municipal votara en una consulta popular
la desaparicin del lugar que ha sido su lugar de nacimiento y
donde recrea sus condiciones bsicas de existencia, para fusio-
narla en otra entidad territorial de mayor tamao.
El Acto Legislativo referenciado amerita un amplio debate
nacional y su complementacin con el diseo de una Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial que defna y establezca
con claridad los criterios para la creacin, fusin, liquidacin
e integracin de las entidades territoriales, previa consulta
ciudadana; determine sus competencias y las de la Nacin, las
166 167
fuentes de los recursos y el sistema de participaciones sin la
tutela centralista. Esto es, una LOOT que desarrolle dentro del
modelo de democracia participativa establecido en la Consti-
tucin, los principios de descentralizacin y autonoma de las
entidades territoriales.
Las notas presentadas en este captulo fueron comentadas por
Rodrigo Rivera, Senador de la Repblica, miembro de la Comi-
sin de Ordenamiento Territorial de esa unidad legislativa.
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171
171
Niveles intermedios
locales y pragmatismo
en las relaciones poltico-
administrativas: lecciones
para Colombia
Viviana Barberena Nisimblat*
4
Introduccin
Cuando se alude al proceso de ordenamiento territorial en
Colombia, dada la polarizacin del debate al cual se ha llegado
ante la imposibilidad de lograr una ley de ordenamiento acorde
con nuestra realidad, resulta difcil introducir el tema de los
niveles intermedios locales porque ya de suyo todos los involu-
crados han tomado partido por alguna de las propuestas.
Es interesante observar como el debate en Colombia ha
estado bsicamente concentrado en la creacin de regiones
y la existencia o no existencia de los departamentos, pero
el nivel de discusin sobre cmo llegar al ciudadano con
servicios de mejor calidad y en las mejores condiciones ha
quedado rezagado.

* Abogada y flsofa, Magster en Gerencia Pblica de la Universidad de Speyer (Alemania).
Profesora de la Universidad Externado de Colombia. Asesora del Programa de Apoyo a la Des-
centralizacin y el Desarrollo Local para la Paz de la Cooperacin Alemana al Desarrollo.
La autora hace un reconocimiento pblico a los valiosos aportes de los seores Thorsten Sagawe y
Alejandro Becker quienes con sus documentos, informacin estadstica y comentarios contribuye-
ron a la sistematizacin de este trabajo.
172 173
Niveles intermedios locales
Es importante insistir en la necesidad de profundizar la
democracia, ahondar los mecanismos de representacin, prepa-
rar a las regiones para los retos que la globalizacin les impone,
pero no se pueden olvidar las razones por las cuales optamos
por la descentralizacin: prestar mejores servicios, acercar el
estado al ciudadano y hacer que la comunidad participe de
manera ms activa en la gestin de su propio desarrollo.
Por otra parte hay que cuidarse de intentar que la descen-
tralizacin sea la responsable de todos los aspectos de la vida
social y poltica del pas porque se corre el riesgo de desna-
turalizarla y adems de desvalorizarla por la incapacidad de
cumplir con todas las expectativas que se tienen sobre ella:
resolver el problema de violencia, garantizar la prestacin
de los servicios, ser la garante del Estado social de derecho,
eliminar la pobreza, controlar el desempleo, entre otros. Pero
en cambio para contribuir con todo lo anterior s hay que
fortalecerla y garantizar que su viabilidad no se ahogue en los
vericuetos de la poltica fscal como nico criterio para la toma
de decisiones.
En esa discusin sobre el ordenamiento y la profundizacin
de la descentralizacin es necesario tambin, revisar cul es la
estructura requerida para que ella sea exitosa y esto pasa por
el examen sobre cuntos niveles territoriales de gobierno se
requieren para garantizarlo. En los pases latinoamericanos ha
sido una constante que los procesos de descentralizacin han
sido entendidos como municipalizacin y todas las reformas
se han orientado al traslado de competencias y recursos a los
municipios, sin entender que la descentralizacin es un tras-
lado de competencias y recursos a los niveles territoriales con
los cuales el Estado cumple con sus deberes esenciales.
Por ello es tan difcil y a la vez tan necesario invitar al prag-
matismo y la racionalidad de las competencias, cuando plan-
tear la necesidad de distintos niveles territoriales de gobierno
se interpreta como un atentado a la descentralizacin. Sin
embargo, es evidente que la estructura territorial requiere un
examen riguroso y no solo del papel del departamento sino del
172 173
municipio para garantizar su capacidad frente a las competen-
cias que les han sido asignadas.
La crisis del ordenamiento territorial en Colombia tiene
como origen no solo la falta de claridad de cul debe ser el
papel del departamento sino la forma como se debe estruc-
turar un sistema de competencias en lo local, que garantice
por un lado la presencia real del Estado en los territorios pero
por otro, que quien debe prestar los servicios lo pueda hacer
con calidad y efciencia y esto pasa por plantear la pregunta de
si para cumplir con ello basta con el municipio como clula
bsica, o se requiere de uno o ms niveles territoriales interme-
dios locales que complementen la accin municipal.
El propsito de estas notas es aportar, a partir de expe-
riencias internacionales, algunos insumos para la discusin en
Colombia sobre el ordenamiento territorial desde la perspec-
tiva de los niveles territoriales locales. La informacin utilizada
para la elaboracin de esta disertacin procede de un estudio
sobre niveles intermedios locales realizado por la GTZ en el
marco del Programa de Apoyo a la Descentralizacin y el Desa-
rrollo Local para Paz, que pretende rescatar elementos sugesti-
vos para su aplicacin en Colombia.
Para empezar y de manera especial, se presentar el sistema
alemn pero tambin se mostrar el caso de los Estados Unidos y
de Espaa para ilustrar el tema desde diferentes perspectivas.
El caso alemn
Antecedentes y supuestos histricos
Es casi un lugar comn decir que el federalismo est implcito
en el desarrollo y es al mismo tiempo habitual en nuestros pases
desechar el estudio de estos modelos por considerarse que los
han podido llevar a cabo precisamente por ser desarrollados. Lo
que poco se refexiona es que Estados como el alemn deben
buena parte de su historia precisamente a su rgimen federal y
no al contrario. Ellos fueron primero federales y luego se desa-
rrollaron. Es decir, el federalismo fue una precondicin.
174 175
Otro aspecto que resulta importante destacar es que no se
trata de un federalismo puro, armado desde la ms elabo-
rada construccin terica; fue la historia, a travs de su curso,
la que decant su actual forma y estructura. No es tampoco un
modelo acabado; por el contrario, es siempre sujeto de revisin
y ajustes y tampoco est exento de los confictos a los cuales se
ven abocados nuestros pases en la lucha por los recursos y las
competencias frente a los intereses del poder central. La gran
mayora de los Estados federales en Alemania cuentan con un
ministerio para asuntos federales cuya tarea fundamental es
hacer lobby ante los organismos del gobierno federal.
Tampoco es cierto, como suele creerse, que se trata o se ha tra-
tado de un sistema aceptado unnimemente por toda la sociedad.
Incluso han existido momentos histricos en los cuales tambin
ha sido cuestionado. Su desarrollo ha sido tambin producto de
luchas, tensiones y negociaciones entre los distintos niveles de
gobierno, territorios ms poderosos, Estados ms pobres.
Pero asimismo su desarrollo sirvi de paradigma para la
unifcacin alemana y hoy una Europa de regiones parecer
ser el modelo de la Unin Europea. Incluso en la reunifcacin
alemana, los Estados actuales no fueron producto de Estados
histricamente conformados sino producto de la necesidad de
adquirir una estructura adecuada a las caractersticas del sis-
tema alemn. Como dato histrico interesante, es importante
recordar que la reconstruccin alemana fue posible en parte
por su fuerte esquema federal: se hizo de abajo hacia arriba, de
los municipios hacia lo federal.
Para ubicar algunos aspectos importantes de la manera como
se consolid el sistema alemn se har una corta resea que tiene el
nico propsito de resaltar los momentos de la historia relaciona-
das de manera importante con la consolidacin del federalismo.
Siglo XIX
Con la desaparicin del Sacro Imperio Romano, Alemania era
la conjuncin de 35 Estados independientes y autnomos. El
rgano de gobierno era una asamblea de prncipes producto
174 175
de la segregacin de las elites que tuvo el reino. Es decir, si
bien hubo algunos poderes locales fuertes, ninguno tuvo el
sufciente poder para imponerse a los dems. No tuvo el reino
alemn un Luis XIV, un Carlos V o un Enrique VIII.
Despus de las guerras napolenicas cambia la composi-
cin porque Prusia consigue un dominio mayor aunque no
logra imponerse; busca generar cambios especialmente a nivel
local, con el inters claro de fortalecerse a travs de un nuevo
orden institucional que vinculara las clases empresariales y
comerciales emergentes.
A partir de 1808, los municipios adquieren mayor autono-
ma, se profundiza la participacin ciudadana en los asuntos
locales para constituirse en un derecho fundamental en el sis-
tema. Falta sin embargo una estructura parlamentaria soporte
del sistema democrtico.
Un aspecto interesante de resaltar en este momento de la
vida alemana, es el estrecho vnculo entre desarrollo econ-
mico y el incipiente federalismo de ese entonces. La clula
bsica que da origen al federalismo es el municipio, pero toda-
va en este momento no puede hablarse de estructura federal,
es tan solo el comienzo.
Contrario a lo que posiblemente sucedi en otros pases,
aqu hubo una gran alianza entre lo pblico y lo privado a nivel
local que se extendi incluso, a la prestacin de los servicios
pblicos por parte de particulares. Eso trajo como consecuen-
cia el fortalecimiento fnanciero de los municipios y el acele-
ramiento del proceso de industrializacin que tardamente se
dio en Alemania. Es ms, dado que las consecuencias de la
industrializacin fueron muy graves en trminos sociales, los
municipios asumen estas competencias de tal manera que lo
social, considerado una de las fortalezas del sistema alemn,
aparece embrionariamente aqu, combinado con esquemas
participativos sociales muy fuertes.
A fnales del siglo XIX, como consecuencia de estas deman-
das y los desarrollos polticos, la administracin inicia su pro-
ceso de profesionalizacin y el surgimiento de los partidos
176 177
polticos promover reformas que cambian algunas estructuras
y fortalecen el Estado nacional en desmedro de la autonoma
territorial. Otra consecuencia de la profesionalizacin es la
prdida de algunos espacios de participacin en la medida
en que algunas de las decisiones que antes eran participativas
pasan a ser decisiones de la administracin.
Luego de guerras y rivalidades se consigue la unidad con
predominio de Prusia, con Bismark a la cabeza. En 1871 se da
la Constitucin del Reino Unido unifcado, se fortalecen los
Estados y el poder local tan arraigado hasta entonces pierde
fortaleza. En este perodo ya se decanta con ms claridad la
conformacin del Estado federal alemn. Desde entonces se
perfla un equilibrio entre los Estados, constituyndose este
hecho como una regla de oro del Estado alemn, pero conser-
vando la monarqua constitucional
Siglo XX
En 1919 se declara la Constitucin de la Repblica de Weimar.
Ella signifca la prdida de poderes de los Estados y municipios
con una fuerte concentracin de poder en el Reichstag. Los
Estados y el nivel local pierden mucha de la autonoma que
hasta ese momento haban ganado. Asistimos aqu a una de las
grandes paradojas de la vida democrtica. La Constitucin de
Alemania en repblica signifc un desmedro de la autonoma
territorial, an cuando flosfcamente los mantiene. Asisten
pues, a la paradoja de convertirse en repblica y perder facul-
tades federales.
El ascenso de Hitler disuelve el Estado federal y con la
ley sobre reconstruccin del Reich se entroniza la centrali-
zacin absoluta.
Con la derrota de Alemania y el temor vigente de enfren-
tarse a otra guerra, los aliados proponen un sistema de pesos
y contrapesos, divisin de poderes, intensifcacin del carcter
federal para evitar los abusos del poder central, lo que signifca
que en el purista sistema federal alemn intervienen los alia-
dos e imponen su impronta, de tal manera que en l quedan
176 177
plasmados los intereses y las estructuras de cada uno de los
pases victoriosos.
Se dicta la Ley fundamental que tiene los principios bsicos
que soportan el sistema (Artculos 28 y 29, Ley Fundamental):
Bundestag (parlamento) con representantes electos y Bun-
desrat rgano de representacin de los estados. Este es un
esquema interesante de representacin de las regiones en
el parlamento por cuanto garantiza que las leyes que son
discutidas all y que afectan de una u otra forma a las regio-
nes deben pasar por el Bundesrat, lo cual neutraliza en
buena parte al poder federal. Cada Estado (Land) tendr
su propio rgano de representacin popular, al igual que
los municipios, pero en estos podr existir en su defecto
una asamblea comunal.
Libertad a los Estados federales para arreglarse con sus
niveles intermedios locales siempre y cuando respondan
a los principios del Estado de derecho republicano,
democrtico y social sealado en la Ley Fundamental
(Grundgesetzt).
Los municipios tienen el derecho a resolver bajo su propia
responsabilidad y de acuerdo con las leyes, todos los asun-
tos de su comunidad local. Igualmente las agrupaciones
municipales gozarn de autonoma administrativa.
El territorio federal puede ser reorganizado para garantizar
que los Estados (Lnder), por su extensin y capacidad eco-
nmica puedan cumplir con las tareas de su competencia.
Sistema judicial independiente y federal
Caractersticas del sistema
a) Respeto por la autonoma pero con un fuerte sistema de
control que busca evitar que se cometan abusos y que se
garantice la transparencia en el ejercicio de las funciones.
b) Servicios de calidad a toda la poblacin. Estado signifca igual-
dad de condiciones a los ciudadanos cualquiera que sea el
lugar donde viva; acceso a la misma calidad de servicios.
c) La legitimidad poltica est soportada en buena parte por
178 179
la cercana del Estado al ciudadano, especialmente en la
prestacin de los servicios. Por ello el sistema alemn se
apoya en buena medida, en el funcionamiento de niveles
intermedios locales de la administracin que no son repre-
sentacin de los Estados sino verdaderos poderes locales.
Los gobernantes son considerados alcaldes.
d) Racionalidad en el manejo de los recursos. A los munici-
pios les est permitido hacer todo aquello que estn en
condiciones fnancieras de asumir, siempre y cuando cum-
plan primero con sus competencias obligatorias.
e) Autonoma local orientada al ciudadano. El municipio sigue
siendo la clula bsica del ordenamiento alemn y en esto no
hay cuestionamiento alguno. Precisamente los niveles locales
superiores deben su existencia a la necesidad de amortiguar
las debilidades de los municipios pequeos. En esencia, un
nivel inmediatamente superior al municipio tiene la funcin
de generar economas de escala para cumplir con costos
racionales en la prestacin de servicios pblicos.
f) El servicio se presta por quien est en capacidad de hacerlo
mejor y a un menor costo. Es claro que para el ciudadano
lo importante no es quien le presta el servicio sino quien lo
presta bien. No siempre es claro para el ciudadano comn
entender el esquema de competencias entre los distintos nive-
les locales pero lo importante es la garanta del servicio.
g) Incorporar una cierta dosis de pragmatismo poltico para
garantizar los objetivos del Estado basados en el principio
de subsidiariedad y en la aplicacin del federalismo fscal
que lleva a producir economas de escala. Incorporar crite-
rios tcnicos para defnir competencias y recursos, as como
el costo real de los servicios y el punto en el cual se prestan
de manera ms efciente. Control de los actos y fexibilidad
en los criterios de anexiones, supresiones, etc.
h) Competencias claramente diferenciadas por niveles.
Unas obligatorias que cada nivel debe cumplir. Unas
voluntarias que puede asumir el nivel correspondiente
cuando ha cumplido con las obligatorias. En ningn caso
178 179
se pueden asumir las voluntarias sin que se haya cumplido
completamente con las obligatorias.
1
Finalmente otras por
delegacin de los niveles superiores.
En esta perspectiva la estructura poltico administrativa
alemana es la siguiente:
Repblica Federal de Alemania Datos Generales
Superfcie 357.000 km
2
Habitantes 16 millones
Lander (Estado miembro) 16
Kreise (Condado) 323
Municipios no miembros de Condado 116
Municipios miembros de Condado 14.627
Fuente: European Commission: A Europe of Towns and Cities. 1997
Para entender de manera ms clara, se presenta el funcio-
namiento del estado de Baviera que tiene un nivel adicional
que es el Bezirk (para efectos de la traduccin se ha defnido
como provincia). Cuadro No. 1
Cuadro No. 1
Estructura de Alemania
Caso Baviera
Gobierno Federal (Bund)
Estado Federado (Bundesland) de Baviera
T
r
e
s

N
i
v
e
l
e
s

L
o
c
a
l
e
s Provincia (Bezirk)
Condado (Kreis)
M
u
n
i
c
i
p
i
o
sMunicipio
no miembro
del condado
(Kreisfreie
Gemeinde
Miembro del
condado con
competencias
Especiales
(Grosse
Kreisstadt)
Municipio Miembro
del condado parte
de una Asociacin
Administrativa
(Gemeinde in Verwal-
tungs-Gemeinschaft)
Municipio
Miembro del
condado
(Einheitsge-
meinde)

1 Es interesante este sistema porque asegura el cumplimiento de los deberes esenciales del Estado.
No existe en Alemania ninguna posibilidad de que un nivel territorial construya primero
un candromo o una piscina con olas si no est cubierta primero, por ejemplo la educacin
bsica y la salud.
180 181
En el Estado de Baviera los municipios mayores de 50.000
habitantes son municipios no miembros del condado y asumen
competencias del condado y de los municipios miembros del
condado. Al condado pertenecen aquellos que no sobrepasan
los 5000 habitantes y que a su vez se asocian para asumir com-
petencias obligatorias y transferidas. Finalmente estn los muni-
cipios miembros del condado que tienen una poblacin que
oscila entre los 5000 y los 50.000 habitantes. Cuadro No. 2.
Cuadro No. 2
Estado de Baviera Datos Generales - 2001
Superfcie 70.550 km
2
Poblacin 12,230.255
Densidad poblacional 173 hab/km
2
Provincias (Bezirke) 7
Condados (Kreise) 72
Municipios 2056
Municipios no miembros del Condado 25
Municipios miembros del Condado 2031
Asociaciones municipales 319
Fuente: Bayerisches Statistisches Landesamt. 2002.
Las competencias de cada nivel local aparecen en el cuadro No.
3, diferenciadas entre obligatorias, voluntarias y por delegacin.
Cuadro No.3
Resumen de competencias de los niveles locales de Baviera
Propias Transferidas
Obligatorias Voluntarias Por delegacion
P
r
o
v
i
n
c
i
a
s
- Salud y educacin
especializada
- Recursos hdricos
- Control y gestion
de niveles inferiores
- Vivienda
- Fomento cultural
- Especialistas y aseso-
res en temas agrope-
cuarios
- Medio ambiente
- Otras (muy pocas)
Contina
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Resumen de competencias de los niveles locales de Baviera (continuacin)
Propias Transferidas
Obligatorias Voluntarias Por delegacin
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- Hospitales
- Desechos slidos
y recoleccin de
basuras
-Escuelas secundarias
-Subsidios sociales
- Monumentos
- Museos
- Subsidios de vivienda
- Controles y supervi-
sin de salud e higiene
- Atencin emergen-
cias y desastres
- Seguridad ciudadana
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- Red vial local
- Transporte escolar
- Escuelas primarias
- Atencin a indigentes
- Agua y alcantarillado
- Cementerio
- Publicidad
- Bibliotecas y museos
- Piscinas pblicas
- Deportes
- Ciclovas
- Jardn zoolgico
- Jardn botnico
-Cooperacin en elec-
ciones
- Impuestos sobre
renta
- Pasaportes
- Estadsticas
- Registro civil
El modelo de los Estados Unidos
Al igual que para el caso alemn, Estados Unidos suele con-
siderarse un pas demasiado desarrollado para ser objeto de
estudio en estos temas. Pero comparte con Alemania su histo-
ria del desarrollo ligada a un modelo federal.
En el contexto de lo que se ha trabajado hasta aqu, en el
modelo estadounidense es interesante rescatar la muy alta dosis
de pragmatismo inherente a su modelo. En principio hay una
gran fexibilidad en la organizacin territorial. Las comunidades
pueden organizarse como mejor les parezca siempre y cuando
cuenten con los recursos para hacerlo. Es por esto que en Estados
Unidos se encuentran municipios de 5 10 mil habitantes hasta
ciudades grandes, territorios extensos que pertenecen a un con-
dado pero no pertenecen a un municipio y son decisiones que
puede tomar la comunidad si se dan ciertas condiciones
2
.
Es en Estados Unidos donde de manera ms clara se aplica
el federalismo fscal. Cada nivel territorial puede decidir qu

2 Recientemente hubo en Miami una consulta popular para decidir si el municipio se anexaba
al condado o segua siendo municipio. Los habitantes decidan si mantenan su identidad de
ciudad pero con algunos servicios que le resultaran ms costosos.
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hace pero tiene que garantizar que cuenta con los recursos
sufcientes para hacerlo.
El exceso de fexibilidad empez a generar problemas de
equidad social razn por la cual se ha hecho necesario que
aquellos miembros de una comunidad que deseen organizarse
de manera independiente deben transferir un porcentaje de
los recursos al Condado o municipio del cual se segregan para
cubrir los gastos sociales de los ms pobres.
Para entender ms fcilmente el modelo estadounidense
basta con observar detenidamente el cuadro No. 4 que explica,
a travs del caso del estado de la Florida y el condado de Miami
-Dade, la estructura administrativa de estos territorios.
Cuadro No. 4
El condado Miami-Dade dentro de la estructura administrativa de la Florida
Nivel del
estado
Nivel del condado Nivel municipal
Gobierno
central
(Federal
government)
Estado de
Florida
(The state
of Florida)
Condado Miami-Dade
(Miami-Dade County)
31 Municipios
(municipalities)
En las reas
no incorporadas
(Non-incorporated
areas)
El condade Miami-Dade
asume las funciones de
un municipio
Existen distritos
escolares
(School districts)
y distritos especiales)
(Special districts)
La estructura poltico administrativa del Condado Dade se
inicia con la enmienda a la Constitucin estatal en 1956, que
le otorga a los gobiernos locales la facultad de autogobernarse
y conformar gobiernos metropolitanos. Es interesante que en
1957 la poblacin del Condado Dade vot para su aprobacin
y para darse su propia cara constitucional.
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Con la Carta Constitucional se estableci la conforma-
cin de un Consejo (junta de comisionados) y estableci las
principales tareas a cumplir, tales como polica, aseo y ornato,
agua, recoleccin y disposicin de basura. Adicionalmente se
le otorgaron amplias de carcter regional como segundo nivel
de gobierno, tales como vas, puentes, tneles, trnsito y trans-
porte que incluyen aeropuertos y puertos, administra el hospi-
tal ms grande del Estado de Florida, as como elaboracin del
plan de desarrollo urbano del Condado y zonifcacin. Sus atri-
buciones llegan incluso a imponer tributos, fnanciar crditos,
emitir bonos y contratar con otros rganos de gobierno.
Las atribuciones entregadas al Condado Dade son intere-
santes para el anlisis porque muestra lo diverso que puede
ser el establecer competencias, la fexibilidad que se puede
manejar y la dosis de pragmatismo que va implcita en estas
decisiones. Dade es un condado con capacidad fnanciera y
administrativa para ejercer este tipo de competencias y por
eso le son otorgadas. La fexibilidad es un criterio impor-
tante. El asumir nuevas competencias se decide por refe-
rendo y el ciudadano vota consciente de que esto puede traer
consecuencias tributarias.
3
La grfca anterior muestra la distribucin de niveles que
tiene la Florida con el caso especfco del Condado Dade. Debe
anotarse que la organizacin territorial incluye adems de los
condados y municipios, los Distritos Escolares y Distritos espe-
ciales. En Estados Unidos hay que decir que la divisin de los
Distritos escolares no corresponde a la divisin poltico admi-
nistrativa tradicionalmente descrita. Por ejemplo, a un distrito
escolar pueden pertenecer colegios de distintos condados.
Para continuar con el esquema propuesto de revisar los tres
modelos se describen en los cuadros No. 5 y No. 6 las compe-
tencias del condado de Miami-Dade y de sus municipios:

3 Por ejemplo, en un municipio pequeo quieren ms seguridad que la brindada por el
condado y por referendo se decide asumir la competencia. Probablemente los ciudadanos
tendrn que pagar ms impuestos para el sostenimiento de ese servicio.
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Cuadro No. 5
Las competencias del Condado
Miami-Dade-County
Bomberos (Entrenamiento)
Disposicin fnal de basuras
Polica (Coordinacin, informacin,
Medicina Legal, Investigacin)
Defensa Civil
Revitalizacin urbana
parques y museos
Salud pblica
Atencin bsica a los indigentes
Funcionamiento del Hospital
Jackson Memorial
Servicio de Salvamento Mdico de
Urgencias
Planifcacin del transporte y fun-
cionamiento del sistema de Metro-
bus, Metro-rail y Metro-mover
Funcionamiento del puerto de Miami
Funcionamiento del Aeropuerto
Internacional de Miami y otros
cinco terminales areos
Funcionamiento del Parque Zool-
gico Metro-zoo
Celebracin de elecciones
Mantenimientos de seales y con-
trol del trnsito
Mantenimiento de puentes y vas
arteriales
Planifcacin regional
Cdigo de construccin
Suministros de agua
Alcantarillado
Tasacin de inmuebles
Cuadro No. 6
Competencias de los municipios (Municipalities)
- Bomberos (operacin)
- Recoleccion basuras
- Polica (trnsito, y atencin inmediata)
- Zonas verdes y recreacin
- Museos
- Planifcacin local
- Distribucin del agua
- Alcantarillado local
El Condado Miami-Dade asume las funciones de un municipio*
Fuente: Miami Dade County: Miami Dade County At-A-Glance. 1996
* En las reas no incorporadas (Non-incorporated areas)
El caso de Espaa
Espaa encuentra en el ordenamiento territorial uno de los caminos
ms importantes para abrirle espacio a la democracia. El pacto social
y poltico de ese entonces lleva a plantear no solo una nueva forma
de gobierno, sino una manera de establecer una mayor cercana con
el ciudadano y un rescate de la diversidad del pueblo espaol.
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En la bsqueda de una estructura poltico administrativa
incluyente y que permitiera superar viejos confictos Espaa opta por
un esquema fexible, de mnimos que permite que cada territorio
pudiera adaptarse a las nuevas circunstancias al ritmo exigido por
las mismas.
4
As se establece un sistema de competencias que hace
posible que haya comunidades con un alto nivel en este plano y
otras de va lenta con un bajo nivel; estas ltimas pueden asumir
mayores competencias cuando estn preparadas para ello.
En ese contexto se tiene un ordenamiento variado en
tamao de poblacin, nmero de competencias e incluso formas
poltico administrativas como las Comarcas y los Consejos de las
Islas que no existen en todo el territorio.
5
El cuadro No. 7 muestra la estructura territorial que da
cuenta de la fexibilidad que caracteriza el sistema.
Cuadro No. 7
Estructura de Espaa (por niveles administrativos) 1997
Superfcie 506,000 km
2
Habitantes 40.847.371
Comunidades autnomas 17
Con alto nivel de competencias 7
Con bajo nivel de competencias 10
Provincias 50
Consejos de islas 10
Condados metropolitanos: 2
Comarcas (Catalua y Andaluca) 47
Municipios 8.108
Mancomunidades 287
Fuente: Institutions of Modern Spain, 1997.

4 Citando una conferencia de Jos Luis Abalos Meco, Concejal del Ayuntamiento de Valencia
dice: Esto ha permitido llegar a un modelo que hoy todos los partidos polticos, incluidos
los que no estaban de acuerdo con llevar adelante esa descentralizacin, hoy, insisto, todos se
sienten orgullosos, se reclaman partidarios de este proceso que nos ha posibilitado ser uno
de los pases ms descentralizados del mundo.
5 Este consejo de islas puede ser interesante para revisar casos como el de San Andrs y Provi-
dencia que hasta ahora nuestro ordenamiento no ha podido resolver.
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Al igual que los otros pases descritos, tambin posee niveles
intermedios locales como el caso de la provincia recogida de ins-
tituciones que funcionaban con anterioridad a la Constitucin. Si
bien el esfuerzo descentralizador de Espaa, falta profundizarse
a nivel local (e inclusive en algunos aspectos nuestros municipios
asumen mas competencias), all son diferenciadas por tamao
de municipio, lo cual permite que la descentralizacin respete las
capacidades de los territorios y maneje la fexibilidad necesaria
para garantizar que pueden cumplir con las tareas encomendadas.
A manera de ilustracin se muestra el cuadro No. 8 las com-
petencias por tipo de municipio. El nivel superior es la provin-
cia, que para los municipios pequeos, asume las competencias
que a ellos no les han sido delegadas. Se observan algunas coin-
cidencias mnimas con los otros pases en lo que se entiende
por competencias locales, pero el tipo de competencia por nivel
vara segn la estructura administrativa de un pas a otro.
Cuadro No. 8
Clase de Municipio Mnimo de Competencias
Con menos
de 5000 habitantes
Alumbrado pblico
Cementerios
Limpieza de calles
Recoleccin de basuras
Alcantarillado
Mantenimiento de vas municipales
Inspeccin de alimentos y bebidas
Con poblacin por encima
de 5000 habitantes
Todas las anteriores
Parques pblicos
Bibliotecas pblicas
Mercados
Acueducto y tratamiento de basuras
de 20.000 habitantes
Servicios sociales
Polica
Bomberos
Facilidades para el deporte
Mataderos
de 50.000 habitantes
Transporte pblico
Proteccin ambiental
Fuente: Institutions of Modern Spain. 1997.
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Niveles intermedios locales en otros pases europeos
Es importante sealar que en la gran mayora de los llamados
pases desarrollados existe ms de un nivel intermedio local pre-
cisamente para lograr que los servicios lleguen con calidad, opor-
tunidad y efciencia al ciudadano. Existen en la historia poltico
administrativa hace muchos aos y siempre el criterio ha sido cali-
dad y efciencia en los servicios que se le prestan al ciudadano.
Es interesante resear que muchos pases son extremada-
mente pequeos y con pocos habitantes como Blgica y sin
embargo tienen una estructura multiniveles en lo local. As
el argumento de que no se justifca queda desvirtuado. Otra
cosa es que la estructura administrativa y fnanciera que se de
a estos niveles est adecuada a lo requerido y a la capacidad
fnanciera de la entidad para mantenerse.
Como se puede observar en el cuadro No. 9, se trata de
pases con diversidad de culturas, idioma, tamao de territo-
rio, historia, estructuras poltico administrativas y sin embargo
comparten la misma idea comn de la necesidad de niveles
intermedios territoriales.
Caractersticas comunes a todos los pases estudiados
1. Claridad en el principio de subsidiariedad entre los distin-
tos niveles. Por principio el nivel inferior debe tener todas
las competencias, salvo aquellas que defnitivamente puede
prestar mejor el nivel superior y esto signifca tambin tras-
lado de recursos. En ese caso, el nivel inferior traslada el
recurso para que el superior pueda asumir la competencia.
2. Todos soportan un esquema de competencias diferenciadas
por nmero de habitantes y capacidad fscal e institucional
para asegurar la buena prestacin de servicios y hacer
viable cada nivel territorial. Pero se trata de un esquema
fexible de competencias.
3. La clula bsica es el municipio y en todos los casos la
estructura territorial tiene un alto porcentaje de municipios
pequeos que en la discusin nuestra parecen inviables.
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4. Todos los gobernantes de los niveles territoriales son elegi-
dos popularmente y tienen un rgano de representacin
popular. Los gobernantes rinden cuentas directamente a
los ciudadanos. Las autoridades de estos niveles son consi-
derados locales (alcaldes)
5. Las organizacin de los niveles es fexible (unos ms que
otros por supuesto) y se han sometido atendiendo a las cir-
cunstancias, a procesos de transformacin y cambio incor-
porando decisiones polticas pero tambin tcnicas y de
conveniencia. Por contraste, nuestro nivel intermedio (en
Colombia pero en general en Latinoamrica) le apunt
siempre al papel intermedio entre la Nacin y el municipio
y a ser la presencia de la Nacin en los territorios como es
el caso de Chile con sus regiones y provincias.
6. Todos incorporan en forma obligatoria y voluntaria, dife-
rentes maneras de asociarse para mejorar la prestacin de
los servicios.
Algunas lecciones por aprender para el caso colombiano
No se trata de copiar pero si de revisar otros ordenamientos territo-
riales. La experiencia de otros pases sirve para mostrar que no hay
una frmula nica y que los pases se han dado su orden en mlti-
ples variables lo cual puede dar la posibilidad de pensar el ordena-
miento con un margen amplio de fexibilidad y creatividad.
Es necesario proteger la descentralizacin hacindola viable.
Por lo tanto se debe tener en consideracin los siguientes aspectos:
a) Crear competencias diferenciadas por tamao de munici-
pio y capacidad fscal que garantice la adecuada llegada del
estado al ciudadano y la prestacin de servicios de calidad.
Esto evita la disolucin de muchos municipios inviables
fnancieramente, pero viables poltica y socialmente y nece-
sarios por la legitimidad del Estado. En un pas como el nues-
tro la legitimidad poltica debe mantenerse y un esquema de
niveles intermedios locales que corrija la inviabilidad fscal
contribuira a este propsito. Con esto se asegura mayor pre-
sencia del Estado en las regiones, pero de manera efectiva.
190 191
b) No basta con que el municipio demuestre capacidad. Es
necesario racionalizar la prestacin de los servicios porque
los recursos pueden ser mejor empleados. Hospitales, empre-
sas de servicios pblicos en cada municipio, no parecen ser
una manera adecuada de administrar porque as se tenga
con qu asumir los servicios, los usuarios no son sufcientes y
la improductividad de esos recursos podra canalizarse hacia
otras necesidades.
c) Establecer un esquema fexible que atienda las diferencias de
todo tipo que tenemos. No basta con hacer una categorizacin,
hay que abrir la discusin a otras formas de organizacin como
las Entidades Territoriales Indgenas, las Entidades Territoriales
Afrocolombianas y otras que puedan surgir en los territorios.
d) Revisar con mayor atencin el ordenamiento de los niveles
inferiores que es donde se presentan las mayores debilida-
des. Es necesario all un nivel intermedio local.
e) Lo fscal no puede ser el nico argumento para revisar el orde-
namiento territorial ni la justifcacin para evitar cualquier
reforma. Revisar el ordenamiento por el contrario puede
signifcar ahorro en la medida en que evita duplicidades.
f) En estos procesos se requiere tambin un componente
fuerte de elementos tcnicos para la toma de decisiones.
Preguntarse muy seriamente con qu nivel de agregacin
se logran economas de escala por ejemplo.
g) Dada la situacin de orden pblico por la que atraviesa el
pas se requiere ms Estado y no menos. La supresin de
municipios no es una buena forma per se.
h) No poner a la descentralizacin a responder por todas las
polticas de Estado.
i) Promover la asociatividad es importante, pero ello no suple
la necesidad de niveles intermedios de la administracin. El
reacomodo institucional requiere de organizaciones polti-
cas con poder decisorio, manejo de recursos y legitimidad.
j) Descentralizacin no es municipalizacin y hay que supe-
rar esta etapa. An los pases como Alemania que tuvieron
arraigo en los municipios pequeos no lo pensaron as.
190 191
k) Se requiere de una verdadera representacin de lo regio-
nal en lo nacional.
La anterior ponencia fue comentada por Guillermo Alfonso
Jaramillo, Gobernador del Tolima,
Bibliografa
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Documentos de trabajo GTZ Prodespaz.
193
193
La necesidad de
reordenamiento del
control al gasto de las
entidades territoriales.
La reforma prevista
en el referendo
Rodrigo Lara Restrepo*
5
Introduccin
Tras 17 aos de las primeras grandes reformas de descentraliza-
cin en el pas, una de las principales observaciones que pode-
mos realizar tienen que ver con el carcter aun ambivalente e
inacabado de la descentralizacin colombiana. Una compara-
cin entre los principios de descentralizacin en la Constitucin
de 1991 y la prctica, nos muestra una disparidad profunda
entre el deber ser y el ser. La consagracin constitucional de
la autonoma de las entidades territoriales, que pretenda otor-
garles el poder de decidir localmente, es circunscrita por el
Estado central por medio de transferencias preasignadas y leyes
sectoriales que enmarcan las decisiones locales.
Este fenmeno tiene varias explicaciones. La ms frecuente,
culpa a las entidades territoriales por su dbil capacidad de
gestin, su incapacidad para asumir con efciencia las responsa-
bilidades transferidas y la constante malversacin de los dineros

* Abogado. Magster en Administracin Pblica de la E.N.A (Francia). Profesor de la Universi-
dad Externado de Colombia.
194 195
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
pblicos. Si bien esta explicacin tiene sentido, tambin puede
ser interpretada desde otro ngulo: la incapacidad del Estado
central para adaptarse a la nueva realidad descentralizada de
los poderes pblicos. En efecto, a pesar de que el proceso de
descentralizacin fue considerado cmo un vector en s de
modernizacin del Estado central, el asunto de su reforma
no fue realmente abordado. Un proceso de descentralizacin
municipalista, que atribuy al rgano ms pequeo y dbil ins-
titucionalmente toda una serie de competencias anteriormente
en cabeza de servicios de la Nacin, requera que el Estado
central cambiara en sus formas de intervencin y regulacin
en el territorio. Y el Estado central no cambi ni se adapt a
la nueva realidad. Por el contrario, redujo considerablemente
su presencia territorial en momentos en que su oferta de servi-
cios tcnicos y de acompaamiento institucional eran de vital
importancia para los ms de mil municipios pequeos del pas y
no supo elaborar una serie de efcientes controles externos que
regularan la actividad de las entidades territoriales.
La nica reforma realmente palpable del Estado central
fue su huda de las regiones para quedarse ensimismado en
Bogot. Su representacin territorial se convirti en una percep-
cin difusa para los habitantes de las regiones, fragmentada en
algunas polticas sectoriales elaboradas desde la capital sin real
coordinacin interministerial y sin que estas se vieran declinadas
y adaptadas a la realidad de cada regin. No obstante, a pesar de
su ausencia, la omnipresencia del Estado central en los procesos
territoriales de deliberacin y de decisin local sigue siendo
igual de obsesiva que en los tiempos de la ms frrea centrali-
zacin, sobre todo en razn del estricto encuadramiento de los
ministerios a las polticas pblicas locales.
La ausencia de instrumentos y tcnicas institucionales ef-
cientes de control del gasto de las entidades territoriales, que
le permitan a la Nacin regular la descentralizacin, respe-
tando al mismo tiempo su autonoma y controlar sin necesidad
de acudir a preasignacin del gasto, result en la perdida de
la razn de ser de la descentralizacin: que las decisiones sean
194 195
tomadas en el nivel local no en las ofcinas bogotanas - y que
los responsables locales tengan la sufciente capacidad para
gestionar autnomamente sin necesidad de viajar a Bogot o
de depender del papel de intermediarios clientelistas de los
caciques locales.
Esta breve y limitada generalizacin del resultado de 17
aos de descentralizacin, nos pone ante la evidencia de ade-
lantar una investigacin sobre las modalidades de control de
cerca de 40% de los ingresos corrientes de la Nacin que son
transferidos cada ao a las entidades territoriales.
La delimitacin del campo de esta ponencia procede de
las nociones de descentralizacin, Estado central y control del
gasto. Resumiendo la doctrina, podemos defnir la descentra-
lizacin como la transferencia de competencias de la Nacin a ins-
tituciones administrativas elegidas democrticamente y jurdicamente
distintas de la Nacin, que benefcian, bajo la vigilancia de la Nacin,
de cierta autonoma de gestin. Aprehender los controles al gasto
de las entidades territoriales implica necesariamente circuns-
cribir, en esta amplia defnicin, aquello que est relacionado
con el ordenamiento jurdico, la ciencia administrativa y las
fnanzas pblicas nacionales. Desde este ngulo, se tratar
en este estudio de los controles al gasto descentralizado bajo
diversos aspectos que derivan del control que ejercen las con-
traloras departamentales y municipales y de los controles de
la Nacin a las regalas, todo esto dentro del marco de la evolu-
cin de los sistemas de control en el mundo que tienden haca
un enfoque ms en el resultado que en el respeto de la norma
jurdica. De igual modo, es necesario analizar la reforma pre-
vista en el texto del referendo que pretende concentrar el
control en una Contralora General tcnica y pequea, muy
similar al modelo ingls de la Audit Commission for local authori-
ties para vislumbrar la adaptabilidad institucional de este trans-
plante en nuestro pas.
Responder a las inquietudes e interrogantes de esta intro-
duccin, deriva en un anlisis del control al gasto en dos tiem-
pos principales, que constituyen la estructura de la siguiente
196 197
ponencia. Ante todo, es importante poner de relieve las ten-
dencias generales del control a la gestin de las entidades
territoriales y estudiar la situacin del control en Colombia,
que frente a varios pases del mundo se caracteriza por la
debilidad de sus controles. Primero: frente a esta situacin,
se analiza el sistema de control en Inglaterra para entender
cabalmente la incidencia que tendr en Colombia la importa-
cin de una modalidad de contralora muy similar a la de ese
pas. Segundo: de esta forma, sobre la base de las diferencias
institucionales y jurdicas entre los dos pases, solo queda por
interrogarse sobre los ajustes necesarios para el xito de la
reforma en cuestin.
Las tendencias modernas del control fscal a las
entidades territoriales y la situacin colombiana
Evolucin del control del gasto de las entidades territoriales
Lejos de constituir un fenmeno aislado, el proceso de des-
centralizacin en Colombia iniciado en 1986 se inscribe en un
movimiento de fondo presente en los pases de Amrica Latina
y Europa. Esta evolucin, que confa el ejercicio de responsa-
bilidades pblicas de preferencia a las autoridades ms prxi-
mas a los ciudadanos, plantea en nuevos trminos el asunto
del control a las entidades territoriales. El control al gasto de
departamentos y municipios, consagrado en la Constitucin de
1991, es la contrapartida necesaria al principio constitucional
de autonoma de las entidades territoriales. El control mani-
festa el carcter unitario del Estado y su preeminencia sobre
las instituciones descentralizadas.
El control constituye una condicin de la confanza de los
ciudadanos en la democracia local. Tambin permite asegurar
la preeminencia de los intereses nacionales sobre los intereses
locales y mantener la unidad del ordenamiento jurdico. Si estas
fnalidades del control son aceptadas como necesarias para el
ejercicio de la accin administrativa, independientemente de
las diferencias institucionales, en ocasiones muy profundas, los
196 197
pases democrticos se encuentran frente a la misma difcultad:
cmo controlar la gestin de las entidades territoriales sin
vulnerar su autonoma? Los ejemplos de varias democracias
occidentales de Europa y Amrica nos muestran las diferentes
respuestas que han encontrado frente a esta inquietud.
La expresin misma de entidad territorial no designa las
mismas realidades en pases unitarios cmo Colombia, Chile,
Francia o Italia, y en ellos de estructura federal cmo Estados
Unidos, Alemania o Suiza. Mientras que en Colombia este
trmino se aplica al conjunto de entidades pblicas diferentes
al Estado central, en los Estados federales solo corresponde
a las entidades de nivel inferior en el seno de las entidades
federadas. Los Estados de la Unin Americana, los Lnder
alemanes, los Cantones suizos, no son un desmembramiento
del Estado central; son entidades con carcter de Estado, de
cuya asociacin surge el Estado federal. Esto explica que en los
pases unitarios se cuente con el mismo sistema de control para
ciudades importantes y para minsculos municipios, y que el
Estado central ejerza por lo general el control. Esto nos per-
mite entender tambin que en Alemania el control del gasto y
de la gestin del Land lo organice este ltimo, y no el Estado
federal, y que sea este mismo Land el que ejerza el control
externo de los municipios situados en su territorio.
Pero mas all de estas diferencias, que revisten de la organi-
zacin y de las estructuras del control, la naturaleza del control
sobre el gasto y la gestin de las entidades territoriales es un
tema de actualidad en Colombia y en los pases del mundo desa-
rrollado. El referendo que ser votado en octubre de 2003, busca
eliminar las contraloras descentralizadas para remplazarlas por
un control de auditorias en manos de una Contralora central.
Esta reforma se inscribe en la evolucin de la naturaleza de los
controles comprobada en Europa y en el continente americano
cmo consecuencia de los procesos de descentralizacin.
El primer rasgo de esta mutacin reside en la disminu-
cin, inclusive en la eliminacin de la tutela administrativa
del Estado central, y de una manera general, aquella de
198 199
las entidades territoriales superiores sobre las entidades
inferiores. Esto se traduce en la reduccin o supresin
de los controles a priori y su reemplazo eventual por con-
troles a posteriori.
1
En la medida en que subsisten controles,
a priori o a posteriori, la tendencia es que se limiten a la
legalidad de las decisiones excluyendo apreciaciones sobre
su oportunidad. El ejemplo colombiano es caracterstico
de esta tendencia. El gobierno central no puede anular
unilateralmente actos de un municipio cmo ocurra antes
de 1986, ao en la cual se aprob la eleccin popular de
alcaldes que de facto suprimi la tutela del Estado central
y del departamento sobe los municipios.
La reduccin o la desaparicin de las tutelas ejercidas por
los rganos del Estado central o por aquellos de la entidad
territorial superior, se vio acompaada del surgimiento de una
nueva modalidad de control llamado control externo por
no relevar de procedimientos o de agentes dependientes de
la entidad sometida al control (diferentemente del control
interno). Este control externo no se interesa exclusivamente,
o prioritariamente, en el respeto de la legalidad en las actua-
ciones de las entidades territoriales. Busca en la organizacin
de la entidad que examina las debilidades que pueden causarle
riesgos anormales: de contencioso administrativo, civil o penal,
degradacin de la situacin fnanciera, provisin de bienes
pblicos de mala calidad, etc. En grandes lneas, esta moda-
lidad de control se interesa en todo aquello que impide a la
entidad territorial optimizar la utilizacin de sus recursos: es
la bsqueda de la best value for money en trminos del sistema
ingls de auditorias.
Esta evolucin tiene nombre: se trata de las tcnicas de
auditoria, que permiten formular una opinin exterior e inde-
pendiente sobre la calidad de la gestin de una entidad terri-
torial dirigida a todos los interesados: alcalde, corporaciones

1 Este paso se dio en Colombia con la Constitucin de 1991. Se eliminaron las autorizaciones
previas. La Constitucin consagr el control selectivo y a posteriori de la Contralora General
de la Nacin y de las Contraloras descentralizadas.
198 199
administrativas, electores y contribuyentes y por supuesto los
poderes pblicos centrales. Esta diferenciacin entre el con-
trol de legalidad y un examen ms amplio que englobe aspec-
tos econmicos de la gestin (bsqueda de un gasto pblico
racionalizado, de la efcacia y de la efciencia) conduce a que el
control sea ejercido por autoridades diferentes. En Espaa, el
control administrativo de la legalidad de los actos de los muni-
cipios lo ejercen conjuntamente las autoridades regionales y el
Delegado del Gobierno central en las comunidades autnomas;
el control externo corresponde conjuntamente al Tribunal de
Cuentas espaol y a Tribunales Regionales de cuentas creados
y fnanciados por las autonomas cmo ocurre en Alemania
con las Landsrechnungshfe. En Argentina cohabitan la Corte
de cuentas para el Estado central y las Cortes provinciales
que vigilan el gasto provincial. En Francia, la Constitucin de
1958 confa al Prefecto (agente desconcentrado del gobierno
central en el nivel intermedio) el control administrativo de la
legalidad de los actos administrativos, mientras que el examen
de la gestin es competencia de las cmaras regionales del Tri-
bunal de cuentas creadas concomitantemente con las reformas
de descentralizacin de 1982.
Pero la disminucin de las tutelas no implica que los Esta-
dos centrales renuncien a ejercer controles sobre las fnanzas
de las entidades infranacionales. En efecto, si bien intervienen
menos en el detalle del gasto y de la gestin cotidiana de las
entidades territoriales, los nuevos parmetros de control se
enfocan en la situacin fnanciera global de estas ltimas. Este
nuevo enfoque no se limita a asegurar que las fnanzas locales
no se encuentren en dfcit. Se interesa de igual forma en con-
tener el gasto local en un nivel compatible con las necesidades
macroeconmicas del Estado central.
El control del gasto previsto en la Constitucin de 1991
tena como norte otorgar a las entidades territoriales modernos
instrumentos para la gestin enmarcados en esta tendencia. Es
importante mirar entonces el balance en materia de control
luego de ms de una dcada de la Constitucin de 1991.
200 201
La situacin en Colombia: el autocontrol de
las entidades territoriales
Las contraloras descentralizadas
La desaparicin de la tutela del Estado central y del departa-
mento sobre el municipio, se tradujo en la supresin de los
controles a priori y su reemplazo por controles selectivos y a
posteriori. La naturaleza de esta modalidad de control porta
esencialmente sobre la legalidad de las decisiones del munici-
pio excluyendo apreciaciones sobre la oportunidad. En efecto,
el control consiste esencialmente en la verifcacin de las cuen-
tas, de la liquidez y de los bienes a contabilizar. Son controles
defnidos a partir de reglas de contabilidad pblica, y tienen
por objeto el respeto de estas reglas. La Constitucin y la ley
prevn que los controles pueden ir ms all y abarcar la ges-
tin fnanciera en su conjunto. Para la ejercer estos controles,
la Ley 42 de 1993 autoriza a las contraloras a contratar con
sociedades privadas
La poltica general de control es defnida por una institu-
cin independiente, la Contralora General de la Nacin. Su
misin consiste en organizar el control de las cuentas, exa-
minar la gestin del Estado y determinar la responsabilidad
fscal cuando haya lugar a ella. Confa el control del gasto, de
gestin, presupuestal y fnanciero de las entidades territoriales
a las contraloras departamentales y a las contraloras munici-
pales en aquellos municipios donde existan.
2

Las contraloras de las entidades territoriales no estn
sometidas jerrquicamente a la Contralora General. Pero
en virtud de una modalidad llamada control preferente, esta
ltima puede realizar controles sobre las entidades territoria-
les, pero sin que tengan el necesario carcter sistemtico para
asegurar la efcacia del control. Son descentralizadas y dotadas

2 De acuerdo con la Ley 617 de 2000, nicamente los distritos de categora especial y los muni-
cipios de ms de 100 000 habitantes pueden crear sus propias contraloras. En los municipios
que no pertenecen a estas dos categoras, corresponde a las contraloras departamentales el
control de su gestin.
200 201
de autonoma fnanciera y de gestin, lo que les permite mane-
jar autnomamente sus propios asuntos. Los contralores loca-
les son nombrados por el Consejo Municipal y por la Asamblea
Departamental sobre una terna escogida por los Tribunales.
En un recorrido por algunos pases de Europa, y Norte
Amrica, encontramos que solo en Finlandia y Suecia existe
un sistema de control del gasto y de la gestin de las entidades
territoriales similar al nuestro. En Finlandia y en Suecia las
autoridades del Estado central no tienen competencia para
supervisar la gestin y el manejo de las cuentas de los munici-
pios. Estos ltimos nombran su propio comit de auditoria y a
los auditores segn criterios polticos.
3
nicamente los tribu-
nales estn autorizados para controlar la legalidad de los actos
administrativos de los municipios sin que estos puedan pro-
nunciarse sobre la oportunidad de las decisiones municipales.
Sin embargo, a diferencia de nuestro pas, en Suecia existe
un control administrativo de legalidad sobre ciertos actos
administrativos de los municipios, ejercido por autoridades
del Estado central presentes en el nivel intermedio. Existe una
combinacin de controles repartidos entre comisiones admi-
nistrativas desconcentradas (salud, educacin, por ejemplo),
y el agente desconcentrado en el nivel intermedio (Landsho-
ving), consistente en controles a posteriori y en algunos casos en
controles previos. El control administrativo sueco es un com-
plemento necesario al control de la gestin porque se centra
en la legalidad de los actos administrativos. En esto Suecia se
diferencia de nuestro pas, ya que cuenta con controles sis-
temticos de la administracin central sobre los actos de los
municipios, cosa que no se da en Colombia.
En Colombia el sistema de control del gasto se traduce en
la prctica en un auto-control de las entidades territoriales.
De esta forma no se ven sujetas a un genuino control externo
de sus actos. Se crey que atribuyndole autonoma de gestin

3 Conseil de lEurope, Le contrle et lAudit des Collectivits Locales, Communes et Rgions
dEurope No. 66, Editions du Conseil de lEurope, Strasbourg.
202 203
a las contraloras y otorgndoles a los jueces la conformacin
de la terna de contralor, se convertiran en una modalidad de
control externo. Y no fue as; las consecuencias son hoy muy
graves. La corrupcin se aprovecha de este vaco de control.
Los contralores por lo general no tienen independencia real ya
que son nombrados por aquellas personas que deben contro-
lar. El presupuesto de las contraloras no es girado de manera
oportuna por la entidad territorial e inclusive en ocasiones,
no es girado para presionar en forma indebida al rgano de
control cuando ejerce una vigilancia seria y efcaz poniendo
de presente prcticas administrativas inefcientes e incluso
teidas de corrupcin.
4
Adems, la autonoma de gestin ha
sido utilizada para proveer cargos pblicos a la clientela de los
polticos locales. Por otro lado, la debilidad tcnica de las con-
traloras les impide integrar los mtodos modernos de audito-
ria, que sin lugar a dudas constituiran una preciosa ayuda en
el proceso de toma de decisiones en lo municipal.
Los actos de las entidades territoriales no estn someti-
dos a un control administrativo de legalidad
Los actos administrativos de las entidades territoriales tienen
ejecucin de iure desde el momento mismo de su publicacin. La
Constitucin tom el camino de no limitar constitucionalmente
la autonoma de las entidades territoriales por va de un control
administrativo de legalidad. Solo el Articulo 305 numeral 10
prev lo que podra interpretarse como un control administrativo
de legalidad sobre los actos de los municipios. En este artculo se
establece que el gobernador tiene poder de revisin de los actos
administrativos de los ciudadanos y de transmitirlos al tribunal
administrativo en caso de haber constatado una irregularidad.
La nica declinacin legal de esta disposicin constitucio-
nal la encontramos en la Ley 11 de 1986 y se limita a describir
el procedimiento de transmisin de estos actos al tribunal

4 AMAYA OLAYA, U.A., (2003), El control en el pequeo municipio, en Problemtica de los pequeos
municipios en Colombia Supresin o reforma?, Universidad Externado de Colombia Konrad
Adenauer Stiftung, Bogot.
202 203
administrativo competente. La ley no prev transmisin obli-
gatoria de los actos de los municipios al gobernador como si
ocurre en pases como Chile, Francia, Alemania o Dinamarca,
en donde los municipios estn obligados a transmitir sus actos
administrativos no al ejecutivo seccional sino al representante
desconcentrado del Estado en el nivel intermedio.
Por otro lado, debido a la autonoma municipal, el gober-
nador no tiene poder para obtener informacin sobre la
actividad municipal, por ejemplo solicitando informes sobre
un proceso de contratacin como si ocurre en Espaa, en
donde el ejecutivo regional est habilitado para ello ni est
facultado para recibir informacin complementaria en una
situacin de comprobacin de un acto ilegal. De esta forma,
sin transmisin obligatoria de los actos administrativos y sin
prerrogativas para obtener informacin sobre la actividad de
los municipios, el Artculo 305, numeral 10, sencillamente no
tiene alcance prctico. El gobernador se ve reducido al simple
rol que puede cumplir cualquier ciudadano del comn solici-
tndole a un juez la anulacin de un acto.
Pero si en el pas existiera un control de legalidad, difcilmente
podra estar en cabeza del gobernador. Los departamentos son
una entidad territorial situada en pie de igualdad con el munici-
pio. Al no existir dependencia estatutaria de los municipios con
el nivel intermedio (como ocurre en los pases regionales, Espaa
e Italia, por ejemplo), el control de legalidad no puede estar en
cabeza del gobernador sino del Estado central; es el caso de pases
unitarios como Francia, Suecia o Inglaterra. Lo mismo pasa en
pases federales como Alemania, en donde el poder de controlar
reside en el Land y no en entidades territoriales intermedias.
La falta de un control de legalidad es sin lugar a dudas uno de
los problemas ms graves del proceso de descentralizacin que se
da en Colombia. Los municipios y departamentos, bajo la gida de
una autonoma local mal comprendida, no son objeto de un des-
concentrado y efciente control administrativo sobre la legalidad
de sus actos. Es una situacin grave que afecta la certeza jurdica
de los ciudadanos y se convierte en un factor de inseguridad jur-
204 205
dica. El vaco de control de legalidad, como el defectuoso control
del gasto, permite un terreno frtil a la corrupcin. Pensar que el
ciudadano del comn ejercer un continuo control de legalidad
sobre los actos administrativos es ilusorio por la complejidad del
mundo de la administracin pblica moderna.
De igual forma, la complejidad de las administraciones
modernas, la multiplicidad de los textos legales, la tecnicidad
de algunos procedimientos administrativos, como es el caso de
la contratacin pblica, exigen la conformacin de tecnocra-
cias locales competentes que garantice capacidad de gestin a
las entidades territoriales y evitar as los riesgos de ilegalidad,
y en algunos casos extremos, la responsabilidad penal. Difcil-
mente se le puede exigir a un alcalde de uno de los ms de mil
pequeos municipios de un pas, que sea un experto en temas
de contratacin o que conozca al detalle el complejo rgimen
de las entidades territoriales. Su legitimidad proviene de ser un
lder en su comunidad; no de ser un excelso jurista.
Por la falta de un control de legalidad, la sola malla de segu-
ridad de los actos administrativos ilegales est en los jueces, ms
an en los jueces penales. Son innumerables los casos de gober-
nadores, pero sobre todo de alcaldes y concejales, empapela-
dos por los jueces represores debido a actos que muchas veces
corresponden al desconocimiento de los temas administrativos.
De ah se explica la penalizacin de la poltica y la
administracin pblica, y por lo tanto un cierto descrdito
de la descentralizacin. Un permanente control penal de la
administracin pblica es inadecuado. La psicologa del juez
penal es represiva por naturaleza, y adems diferente de la del
administrador. Pero sobre todo, en sociedades democrticas,
el derecho penal, por su carcter represivo y la gravedad de
sus sanciones, debe ser la Ultima Ratio. La administracin debe
siempre mantenerse como el juez primero de sus actos.
5

5 En pases como Francia, Espaa, Italia, Polonia o Suecia, para solo citar algunos, los actos
de las entidades territoriales deben ser transmitidos a las autoridades desconcentradas del
Estado central en el nivel intermedio o a las autoridades regionales en Espaa e Italia. Su
papel consiste en verifcar la legalidad de los actos y en caso de constatar ilegalidad, intentan
remediarla con las autoridades locales o solicitan a los jueces competentes su anulacin.
204 205
El control a las regalas
El control y la vigilancia de la utilizacin de las regalas recae
en la Comisin Nacional de Regalas de acuerdo con la Ley
141 de 1994 que las cre. La Comisin, rgano centralizado
en Bogot, dispone de atribuciones de inspeccin a las entida-
des territoriales y est habilitada para contratar interventoras
administrativas y fnancieras. En caso de comprobar irregu-
laridades, la Comisin tiene la facultad de suspender giros y
nombrar un tercer ejecutor.
En recientes auditorias de la Contralora General de la
Repblica, se estableci que el control y la vigilancia del gasto
de las regalas es inefciente.
6
Se aducen las siguientes defcien-
cias en el control:
Obras sin ejecucin, inconclusas, de mala calidad o que no
le sirven a la comunidad.
Desvo de regalas predeterminadas a un gasto especfco a
gastos de funcionamiento.
Violacin de la Ley 80 de 1993 en el proceso de contrata-
cin de proyectos fnanciados con regalas.
La Comisin Nacional de Regalas no posee informacin
sufciente para conceptuar sobre la ejecucin de los pro-
yectos, ni el uso dado a los recursos del Fondo Nacional de
Regalas durante las vigencias 1996, 1997 y 1998.
Las razones que explican los escasos resultados en el control
y en la vigilancia del gasto de las regalas son las siguientes:
Es apenas obvio que la estructura centralizada y reducida
de la Comisin Nacional de Regalas es inadaptada para
un pas de nuestras condiciones geogrfcas en el cual la
ejecucin del gasto est ampliamente descentralizada.
La naturaleza del control de las interventoras: se limitan
a aspectos administrativos y fnancieros. Solo verifcan que
el proyecto cumpla con los requisitos legales sin que exis-

6 RESTREPO, J.A.; VELANDIA O.; TORO, J.J; (2002), Para qu han servido las regalas? Propuesta
de redistribucin. En Economa Colombiana y Coyuntura Poltica; Contralora General de la
Repblica; Ed. 290, junio de 2002.
206 207
tan inspecciones in situ. Son muchas las obras certifcadas
como concluidas por interventoras y que ni siquiera se
han iniciado.
7
La Comisin no cuenta con el personal sufciente para revi-
sar los informes que presentan las entidades territoriales
sobre el manejo de las regalas directas.
La situacin del control a las regalas denota un descontrol
notorio. Es de amplio conocimiento su apropiacin indebida
por grupos al margen de la ley. Por otro lado, la organizacin
centralista del control en manos de una comisin de regalas
acantonada en Bogot y sin los medios tcnicos y humanos para
asegurar la debida utilizacin de estos recursos, plantea con
urgencia una reforma del control de estos preciosos recursos.
Las auditoras externas
El proyecto de referendo sometido al escrutinio popular en octu-
bre de 2003, propone reformar el Artculo 272 de la Constitucin.
Se busca eliminar las contraloras departamentales, distritales y
municipales para otorgar a la Contralora General de la Nacin
el control fscal de las entidades territoriales. Para cumplir con
esta funcin, la Contralora podr apoyarse en el auxilio tcnico
de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de
economa solidaria, o empresas privadas escogidas en audiencia
pblica, previo concurso de mritos. Las decisiones administrati-
vas sern de competencia privativa de la Contralora.
De ser aprobado este artculo, los cambios en el sistema
de control fscal sern sustanciales. El control a la gestin de
las entidades territoriales quedara en manos de una Contra-
lora General, pequea y tcnica, con auditorias externas. Se
remplazara de esta manera a las contraloras departamentales
y municipales. Contaramos con un sistema real de control
externo del gasto.
La reforma propuesta se inspira claramente en el llamado

7 GARCA, M.F., (2002), Regalas, un problema de todos; En Economa Colombiana y Coyuntura
Poltica; Contralora General de la Repblica; Ed. 290, junio de 2002.
206 207
modelo Westminster, de control del gasto, que se diferencia del
modelo Europeo-continental que reposa en una institucin
nacional de control independiente de los diferentes poderes
pblicos (Tribunales de Cuentas y Tribunales Regionales de
Cuentas) y del modelo escandinavo aun cuando en desuso
cuyo pilar son los ombudsman parlamentarios. El modelo
Westminster se basa en instituciones dependientes del poder
legislativo (National Audit Offce para el Estado central y Audit
Commission para las entidades territoriales en Inglaterra; Gene-
ral Accounting Offce para las cuentas del tesoro federal y en
varios estados de EE.UU. como Wyoming, Alabama y Texas,
encontramos Auditores de Estado).
En el Reino Unido se cre en 1983 la Audit Commission for
local authorities in England and Wales, que como se propone para
Colombia en el referendo, consiste en un organismo cuya misin
es organizar el control de las cuentas y de examinar la gestin
de las entidades territoriales. Esta comisin tiene sede en Lon-
dres y dispone un personal modesto de aproximadamente 200
personas. La institucin debe autofnanciarse y recibe aportes
de las entidades territoriales. La comisin nombra auditores de
la empresa privada y del Audit District Service (entidad pblica de
auditoria, brazo armado de la Comisin de Auditoria. Cuenta
con cerca de 1500 funcionarios, la mayora de los cuales son
auditores), para ayudar a las entidades territoriales a mejorar la
efciencia de sus servicios por va de auditoras de gestin basa-
das en el sistema de best value for money.
8

De aprobarse el referendo, nuestro pas fundara su sis-
tema de control del gasto de las entidades territoriales en una
estructura muy similar a aquella que encontramos en el Reino
Unido. El modelo ingls se muestra, a primera vista, muy atrac-
tivo. La naturaleza del control es la efcacia de la gestin, la
consecucin de objetivos y su posterior evaluacin con base en

8 Tambin conocido como sistema de las 4 C: challenge, compare, consult, compete. Este sistema
de benchmarking permite a los auditores, sobre la base de complejos indicadores de resultado,
identifcar rpidamente las debilidades de una organizacin y analizar con sus responsables
la manera de mejorar los resultados.
208 209
criterios propios a la gestin moderna del New Public Manage-
ment. Se contrapone al de sus vecinos del continente europeo
cuyo control se centra en instancias jurdicas bajo la forma de
tribunales de cuentas y que es en esencia un control jurdico,
9

y por consiguiente menos volcado haca el paradigma de la ges-
tin pblica moderna: la obtencin de resultados y la efcacia
de las polticas pblicas.
Sin embargo, mal haramos pensando que el control del gasto
de las entidades territoriales inglesas y de los pases anglosajones
reside nica y exclusivamente en comisiones centrales de audi-
toria. El sistema de control del gasto en estos pases es mucho
mas complejo y las auditoras no son ms que un elemento entre
varios que conforman el sistema de control en su totalidad. El
control reside tanto en comisiones de auditora como en arreglos
constitucionales que otorgan al Estado central poderes de control
previo y directo sobe las entidades territoriales.
El sistema de control en Inglaterra
El control del gasto por va de arreglos constitucionales
En los pases del common law, la autonoma de las entidades terri-
toriales no tiene la consagracin constitucional con que cuenta
en los pases de tradicin constitucional y administrativa euro-
peo-continental. En el Reino Unido no hay constitucin escrita
que limite la soberana del Parlamento. Por otro lado, es una
constante en las ex-colonias britnicas con constituciones fede-
rales, que no existan disposiciones protectoras de la autonoma
municipal. En los Estados Unidos y en Canad, cada Estado indi-
vidualmente considerado puede fjar libremente las estructuras
y competencias de los municipios.
10
En este sentido, el Gobierno

9 Esta afrmacin es relativa. Los tribunales de cuentas han integrado mtodos modernos de
evaluacin de resultados, y sobre la economa de los medios empleados. Por ejemplo, las
Cmaras Regionales de cuentas francesas realizan esta modalidad de control paralelamente a
sus funciones tradicionales de control jurdico, pero sin que ejerzan jurisdiccin en su papel
de auditores.
10 NORTON, A., (1994), International Handbook of Local and Regional Government, Londres, Alder-
shot, pg. 75.
208 209
central (Londres o los Estados de la Unin Americana, por
ejemplo) determina la organizacin de las entidades territo-
riales, qu servicios prestan, cules tienen la opcin de prestar
y cmo deben administrarlos.
11
Los lmites de la actividad de
una entidad territorial son establecidos por la doctrina del ultra
vires (exceso de poder), segn la cual las autoridades locales no
estn facultadas para emprender alguna actividad sin haber sido
expresamente autorizada por el parlamento. Cualquier entidad
territorial que intente actuar sin el respaldo legal y expreso de la
ley, puede ser impedida de hacerlo por orden judicial. Es decir,
las entidades territoriales solo pueden hacer aquello que les ha
sido expresamente atribuido por ley. En este sentido el princi-
pio del ultra vires hace que en la prctica los municipios de los
Estados Unidos y de Inglaterra tengan menos autonoma que
aquellos de sus homlogos de tradicin romano-germnica. En
efecto, el carcter de personas jurdicas de derecho pblico que
ostentan las entidades territoriales en los pases de Europa con-
tinental y de Latinoamrica, se caracteriza por su competencia
general de atribucin que las diferencia de las otras personas
jurdicas de derecho pblico que tienen un objeto taxativo. El
origen legal de estas competencias de las entidades territoriales
faculta al Parlamento ingls, potencialmente ilimitado, o a los
cuerpos legislativos de los Estados de la Unin Americana para
modifcar las competencias municipales sin limitaciones de tipo
constitucional, como si ocurre en nuestros pases con el princi-
pio constitucional de autonoma de las entidades territoriales.
12

11 En los Estados Unidos las competencias locales estn especfcamente defnidas por la
legislacin de los Estados federados. La doctrina del ultra vires fue plasmada en la Judge Dillons
rule (regla del juez Dillon) en 1870, segn la cual los municipios solo pueden ejercer aquellas
competencias que le han sido expresamente otorgadas granted in express words. La tradicin del
home rule tiene como linderos el principio de ultra vires. En NORTON, A., Ibdem.
12 En el pasado se pensaba que la autonoma local tena estatus en las tradiciones de gobierno
que constituyen la unwritten constitution inglesa. Sin embargo, el gobierno Thatcher demostr
que la tradicin de autonoma local no protegi a los municipios de los embates centralistas
del gobierno conservador. Por otro lado, es una constante en las ex-colonias britnicas
con constituciones federales, que no existan disposiciones protectoras de la autonoma
municipal. En los Estados Unidos y en Canad, cada Estado individualmente considerado
puede fjar libremente las estructuras y competencias de los municipios. NORTON, A., op.cit.,
pg. 75.
210 211
El control ejercido por el gobierno central
Vimos que el Parlamento ingls es potencialmente ilimitado
para fjar las competencias y los recursos de las entidades terri-
toriales. Emanacin del poder legislativo, el ejecutivo recibe
amplio poderes del Parlamento para ejercer controles directos
sobre las entidades territoriales.
Las relaciones entre el gobierno central y las entidades
territoriales se basan en leyes especfcas que determinan
la naturaleza particular de la relacin de responsabilidades
correspondientes. Aun cuando la tendencia general de las
modalidades de control tiende hacia los controles selectivos
y a posteriori, los arreglos constitucionales citados garantizan
al gobierno ingls una amplia gama de controles previos y de
tutela que se traducen en la prctica en un cogobierno de las
entidades territoriales por los ministerios londinenses.
Los controles previos (a priori)
El gobierno ingls no cuenta con una organizacin perifrica
desconcentrada homognea para las actividades del Estado
central, como ocurre con los agentes desconcentrados del
ejecutivo en el nivel intermedio de Europa Continental. El
control se ejerce a travs de departamentos ministeriales des-
concentrados segn la materia a tratar (GOR: Government offces
for the regions) que cuentan con una capacidad de ingerencia
considerable en las actividades locales (poderes de inspeccin,
autorizaciones previas al gasto, intervenciones y poder de sus-
tituirse a las actividades locales, e inclusive anulacin de actos
de las entidades territoriales.
Estas son algunas de las modalidades de control previo:
Capacidad legislativa sin limitaciones constitucionales que
protejan la autonoma de los municipios: la mayora de los
proyectos de ley que determinan las competencias de las
entidades territoriales son presentados por el gobierno
central. En este sentido, el gobierno que cuente con una
mayora efectiva en el Parlamento ejerce un control sig-
210 211
nifcativo sobre las entidades territoriales. El volumen de
esta legislacin presentada por los ministerios sectoriales
aument sensiblemente con el esfuerzo del gobierno That-
cher por controlar el gasto de las entidades territoriales.
13

Transferencias. Los gobiernos locales ingleses se caracteri-
zan por la poca autonoma fnanciera con que cuentan si
los comparamos con sus vecinos del continente. Dependen
en cerca de 80% de sus recursos de las transferencias del
gobierno central. El gobierno de Londres no tiene limi-
taciones de tipo constitucional para fjar el monto de las
transferencias lo que le otorga un poder de infuencia y
presin sobre las entidades territoriales. Mas aun, el equi-
valente a nuestro ministerio del Interior (Department of the
Environment) est facultado para penalizar las entidades
territoriales que excedan los lmites de gasto impuestos por
el Ministerio reduciendo hasta 60% de las transferencias.
14
El endeudamiento de las entidades territoriales est some-
tido a un estricto encuadramiento legal de autorizaciones
previas. Solo pueden endeudarse sobre la base de autori-
zaciones de crdito otorgado por los ministerios sectoria-
les respectivos.
15

La cofnanciacin (City Challenge y Single Regeneration
Budget) est estrictamente controlada por Londres. Todo
proyecto cofnanciado est sujeto a una estrecha supervi-
sin que permite anular unilateralmente al ministerio del
Interior toda contratacin que contenga vicios en la licita-
cin. Es un verdadero control de oportunidad. El ministe-
rio, al anular la contratacin est facultado para pedir una
nueva adjudicacin.
16

Varias leyes autorizan al Ministerio del Interior asumir com-
petencias de las entidades territoriales cuando prueben
que no han sido ejercidas o cumplidas incorrectamente.

13 GOLDSMITH, M., (2002), Central Control over Local Government. A Western European com-
parison, en Local Government Studies, vol. 28, No. 3, autumn 2002, pgs. 91-112.
14 BIRCH, A., The British System of Government, Routledge, Londres, pp. 234.
15 BIRCH, A., Ibdem, pg. 234.
212 213
La Country and Planning Act de 1990 (ley de urbanismo) es
un ejemplo claro ya que permite al Ministerio asumir las
competencias de la entidad sancionada.
17
El control posterior y selectivo (a posteriori) por medio
de las auditorias
El gobierno central cuenta con amplio poderes que le permiten
controlar a posteriori tanto la legalidad como la oportunidad
de las actuaciones de las Entidades territoriales. El Department of
the Environment, encargado de la supervisin de las autoridades
locales, dispone de un poderoso instrumento que le permite
obtener la informacin para actuar directamente sobre las
entidades territoriales: la comisin de auditoria de las entidades
territoriales.
Esta comisin, cuyos miembros son nombrados por el
Department of the Environment, enva cada ao verifcadores a
las entidades territoriales. Su misin consiste esencialmente
en verifcar los presupuestos locales y los libros de contabi-
lidad. Debe igualmente identifcar las causas de derroche y
malversacin de los dineros pblicos y proponer soluciones
para eliminarlas. De manera general, las auditorias anali-
zan las decisiones tomadas por las autoridades locales para
asegurar que fueron efcientes. Para ello dispone de varios
instrumentos. Puede proceder a todos los controles in situ
que estime convenientes y acceder a todos los documentos
ofciales del municipio.
La ley tambin le otorga amplios poderes. Puede prohibirle
a un municipio que tome determinada decisin, o de ejecu-
tar una decisin, si prev gastos ilegales. Si por ejemplo las
auditoras del gobierno central verifcan al fnal de la vigencia
presupuestal que algunos gastos no estn justifcados, es decir
no estn autorizados por una ley expresa en virtud del princi-
pio del ultra vires, el auditor est facultado para desautorizar el
pago y exigirle a los funcionarios su posterior reembolso. Un

212 213
caso trivial que ilustra los poderes del gobierno central se dio
en 1963. Oblig a lo funcionarios de un municipio a pagar el
costo de dos telegramas enviados a Krutschev y a Kennedy en el
que hacan un llamado a la paz durante la crisis de los misiles
cubanos. El argumento esgrimido era que ese tipo de gastos no
estaban autorizados por va legal. De igual forma, la auditoria
puede prohibir decisiones de las autoridades locales si se tra-
ducen eventualmente en una futura mala operacin fnanciera
para el municipio.
18

Los controles ejercidos por las auditorias son de oportuni-
dad. Se trata de una valoracin sobre la decisin tomada. De
igual forma, son una ayuda a la gestin de los municipios. Pero,
en ltimas, constituyen un instrumento del gobierno central
para obtener informacin sobre la gestin de los municipios
en aras de ejercer controles directos previos o a posteriori.
De esta forma el Department of the Environment puede san-
cionar a un municipio reducindole las transferencias si se
verifca por va de auditora que ha gastado ms de lo que la
ley le autoriza. De igual modo, provee informacin a los minis-
terios sectoriales para controlar directamente, por medio de
sus dependencias desconcentradas, la prestacin de servicios
como educacin, polica local y vivienda social, anulando o
modifcando decisiones cuando la ley se los autorice.
El papel de las agencias
Para entender el control al gasto ejecutado localmente en el
Reino Unido, no podemos olvidar la importancia que tienen
en estos pases las famosas Nexts Steps Agencies. Estos organismos
cumplen en Inglaterra y en varios estados americanos un papel
que en Colombia y en Europa continental corresponde en
muchos casos a las entidades territoriales.
Los quangos (quasi autonomous non-governmental organi-
sations: organizaciones no gubernamentales semi-autnomas)
tienen jurisdiccin regional o infraregional. Desde la llegada de

18

BIRCH, Op. Cit.
214 215
los conservadores al poder en 1979, estos organismos compues-
tos por funcionarios nombrados por los ministerios, se han mul-
tiplicado sustituyndose a las autoridades locales en la prestacin
de varios servicios anteriormente en cabeza de ellas. Entre 1992 y
1993, estas agencias recibieron un presupuesto de 37 millares de
libras esterlinas, que representaron un equivalente a 2/3 de las
transferencias a las entidades territoriales. Los funcionarios que
trabajan en las agencias son aproximadamente 50.000 frente a
los 23.000 concejales de toda Inglaterra y Gales.
19

Estas agencias, si bien con una amplia autonoma geren-
cial, en ltimas estn enlazadas con los ministerios centrales
en virtud de una relacin jerrquica, cordn umbilical que le
permite al gobierno central controlar sus actos. A los ministerios
sectoriales les corresponde la regulacin de los subsidios a las
agencias y vigilan de igual forma los contratos y convenciones
que frman. En ltimas, si bien estas agencias tienen autonoma
para la obtencin de los resultados que constituyen su objeto
jurdico, persiste un control directo de los ministerios que se
traduce en la prctica en un control de tutela.
20
Esto implica que
una fraccin muy importante del gasto local sigue siendo con-
trolada directamente, en virtud de lo que podramos entender
como un control jerrquico, por los ministerios centrales.
Las auditoras como control de la gestin de las
entidades territoriales: los ajustes necesario para
el xito de esta reforma
Como pudimos observar, la posibilidad con que cuenta el
gobierno central ingls para proceder a cambios fundamen-
tales en las estructuras administrativas y en las modalidades
de control de las entidades territoriales es reforzada por la
ausencia de una constitucin escrita. Para adoptar reformas o

19 DUNLEAVY, P., (1999)Les Institutions Suprieures de Contrle dans un environnement en mutation,
en Revue Franaise dAdministration Publique, No. 90, avril-juin 1999, pgs. 285-291.
20 El conjunto de estas agencias locales y regionales se conocen como el local state (que para
nosotros vendran siendo autoridades desconcentradas), para diferenciarlas de otros trmi-
nos como local authorities y local government que agrupan lo que nosotros conocemos como
autoridades descentralizadas. BIRCH, A. H., ibdem, pg. 187.
214 215
reforzar los controles, el gobierno solo necesita de una mayo-
ra simple en las dos cmaras del Parlamento. De igual modo,
el pensamiento tradicional britnico sobre el gobierno de las
autoridades locales est impregnado de utilitarismo, lo que
privilegia la importancia de las capacidades funcionales y la
efcacia administrativa.
En Inglaterra la teora del acto administrativo no existe. El
control sobre la administracin inglesa se hace sobre la acti-
vidad de los funcionarios por un eventual exceso de poder
(ultra vires). En este sentido, el Parlamento ingls otorga a las
autoridades centrales poderes de accin unilateral en materia
de salud, de seguridad, de urbanismo de tal forma que cuenta
con el poder de ordenar, hacer desistir, inspeccionar, exigir la
produccin de actos a los funcionarios locales.
21

La ausencia de los formalismos comentados, presentes
en las administraciones pblicas de Europa continental y de
Amrica Latina, hace que el poder central ingls disponga de
margen de maniobra signifcativo en el control del gasto de las
entidades territoriales, pudiendo establecer controles previos y
de tutela sobre las entidades territoriales.
En los pases de tradicin legal romano-jurdica como
Colombia, el poder central dispone de poderes mas reducidos,
debiendo acudir a los jueces para anular decisiones de las auto-
ridades locales.
Con las reformas de descentralizacin y la eleccin de las
autoridades locales en nuestro pas se suprimi de facto la rela-
cin jerrquica entre gobierno central y autoridades locales y
su corolario el poder de tutela. Se consagr una talanquera
constitucional al poder del legislador al consagrar la autono-
ma de las entidades territoriales que impide al ejecutivo o el
legislativo anular directamente sus actos, revocar su contrata-
cin pblica o desestimar sus actos por criterios de oportuni-
dad tal como ocurre en Inglaterra.

21 CASSESE, S., (2000), La construction du Droit Administratif. France et Royaume Uni.
Montchrestien, Paris, 2000, pg. 126.
216 217
En efecto, nuestras administraciones locales producen
actos administrativos, y el presupuesto, que es un acto adminis-
trativo, una vez ejecutado, solo puede ser controlado por va
jurisdiccional. Sin la intervencin de las autoridades de con-
trol, independientes del ejecutivo, no hay manera de anular los
actos de las entidades territoriales.
Frente a estas observaciones varias dudas surgen frente a la
viabilidad de un sistema de control del gasto fundado en audito-
ras externas. Si bien se puede importar a nuestro pas el esquema
ingls de organizacin de la Comisin de auditora de las entidades
territoriales, lo que no se puede hacer es adoptar la integralidad
del sistema de control que se basa en arreglos constitucionales pre-
cisos en ese pas, en poderes de control directo de los ministerios
londinenses y en una auditora al servicio del control directo del
gobierno central que extrapolados a Colombia o a la mayora de los
pases de Europa continental, son a todas luces inconstitucionales.
Sin embargo, la reforma constitucional prevista en el refe-
rendo es positiva o por lo menos mejor que la situacin actual
que vive el pas con las contraloras descentralizadas. De esta
forma, por fn contaramos con un genuino control externo
de la gestin de las entidades territoriales. Control sobre la
gestin que debe ser complementado con controles adminis-
trativos de legalidad para garantizar la seguridad jurdica de los
actos administrativos y luchar contra la corrupcin.
Qu ocurrira en el pas en materia de control si lo funda-
mos exclusivamente en una contralora central diseada segn
el modelo ingls de Comisin de auditora?
Contaramos con un control externo de la gestin de los
municipios basado en tcnicas modernas de medicin de
resultados de las polticas pblicas infranacionales. Ms
que un control en s, los municipios contaran con ele-
mentos de ayuda en la toma de decisiones y de mejora de
su gestin. De ah que corramos el riesgo de confundir las
funciones de consejo y control.
Pero no habra un control administrativo sistemtico de los
actos jurdicos de las entidades territoriales. Las auditorias,
216 217
que se realizan por lo general una vez al ao, corren el riesgo
de convertirse en una comprobacin de irregularidades ya
consumadas Al contrario de lo que ocurre en Inglaterra,
la administracin central colombiana no dispondra de los
controles administrativos directos desconcentrados con que
cuentan las autoridades londinenses para frenar a tiempo
una licitacin indebida, revocar un contrato ya otorgado o
desautorizar una licencia de construccin. Los municipios
y departamentos quedaran sin control y vigilancia jurdica.
Solo una vez al ao, sabremos, ya tarde, las posibles irregula-
ridades cometidas por funcionarios inescrupulosos
Por estas razones, para garantizar el xito de la reforma
prevista en el referendo se necesita complementarla con un
control administrativo de legalidad ejercido por el gobierno
central. As mismo, la Contralora General asumir con esta
nueva modalidad de control un verdadero reto de reformas
internas y capacidad de gestin. Por ltimo, la efcacia del
nuevo sistema de control de auditorias depender en gran
parte de la publicidad que se le haga a los informes. Veamos.
El control de legalidad ejercido por autoridades adminis-
trativas es una fgura poco conocida en el pas. En ocasio-
nes es confundida con el control de tutela. Mientras que
en los pases de Europa continental es comn encontrarla
bajo varias modalidades, curiosamente no existe en Colom-
bia. Consiste en la capacidad que tienen las administracio-
nes centrales o territoriales (Lnder alemanes, autonomas
espaolas) para controlar la concordancia de los actos
administrativos de las entidades territoriales con la ley gene-
ral. No se trata de un control de valoracin u oportunidad
porque est estrictamente ceido al respeto de la legalidad,
ni de un control previo porque los actos administrativos
tienen ejecutoria desde su promulgacin. Para cumplir
este papel, las administraciones controladas deben trans-
mitir los actos administrativos a las autoridades encargadas
del control (por lo general el ministerio del interior y sus
agentes desconcentrados en el nivel intermedio; prefectos,
218 219
en Francia; Ejecutivos autonmicos y en subsidio Delegados
del Gobierno central, en Espaa; Regierungs Praesident, en
algunos Lnder alemanes; Landshoving, en Suecia; Commis-
sario del Governo, en Italia; Intendente, en Chile; Artmand,
en Dinamarca) que tienen como funcin remitirlos a
los jueces competentes si comprueban irregularidades.
22

Corresponde exclusivamente al poder judicial la anulacin
de los actos administrativos de las entidades territoriales.
Este control es simtrico con el control fnanciero que ejer-
cen los tribunales de cuentas en estos pases porque estos
ltimos, a diferencia de lo que ocurre en materia penal,
no estn habilitados para iniciar investigaciones de ofcio.
En Colombia tenemos el problema de no contar con un
representante desconcentrado en los departamentos que
cumpla esta funcin (circunstancia que sita a Colombia
en excepcin notable frente a los pases de Europa con-
tinental que la mantienen en su gran mayora) ya que los
gobernadores difcilmente pueden realizar esta funcin
al no tener superioridad estatutaria sobre los municipios
como ocurre en pases regionales como Espaa e Italia.
La efcacia de los informes de las auditorias en Inglaterra,
Estados Unidos y Canad depende ampliamente de la
publicidad que se les da a sus informes. Los resultados de
las auditorias son constantemente publicados y los electo-
res disponen de toda la informacin disponible para san-
cionar a los polticos en las siguientes elecciones. El sistema
funciona muy bien en los Estados Unidos y en Canad,
pero muy mal en Japn en donde la independencia de los
audit comissionners no es asegurada, lo que hace inefciente
la comunicacin al pblico de sus trabajos y explica el pro-
blema de corrupcin que tiene ese pas.
23
Este punto debe
hacernos refexionar en Colombia. La credibilidad del sis-
tema anglosajn de auditoras reposa en la confanza puesta

22 FONDRAZ, L., Le Contrle de lgalit des Actes des Collectivits Territoriales. Approche Comparatiste,
en Revue Administrative, Paris, No. 307.
23 BLANC, J., Finances Locales Compares, LGDJ, Paris, pg. 142.
218 219
en los auditores por lo cual mucha atencin tendremos que
poner en garantizar la independencia de las auditorias pri-
vadas. Por otro lado, dudas surgen sobre la relacin entre
informacin provista al pblico y la accin que tomemos
para sancionar a polticos indelicados. En los pases latinos
la participacin de los ciudadanos en los asuntos locales
es de lejos inferior a la de pases como Estados Unidos en
donde la tradicin del home rule est anclada en la historia
y en la tradicin de ese pas y difcilmente tiene parangn
en Colombia. El comportamiento cvico y asociativo de los
norteamericanos, su apego al municipio y la sensibilidad de
los tax payers no es fcilmente exportable a nuestro pas.
Por otro lado, el esfuerzo de reorganizacin y de adap-
tacin de la Contralora General de la Nacin a la nueva
modalidad de control va a ser muy grande. El reto ser con-
trolar 1098 municipios y sus respectivos establecimientos
pblicos. En Inglaterra, pas que cuenta con menos de 400
entidades territoriales, los auditores del District Audit con-
trolan aproximadamente 13.000 organismos (entre entida-
des territoriales y el NHS, servicio nacional de salud) esto
junto con los auditores privados a quienes les corresponde
el 30% de estos controles.
24
De igual forma, la Contralora
debe estar en capacidad de fjar los indicadores de resultado
y de calidad de los servicios que va a evaluar. En Inglaterra
son aproximadamente 120, entre los cuales encontramos
el porcentaje de basuras recicladas, los puntos de alum-
brado pblico defectuosos o el costo promedio semanal de
las viviendas sociales subsidiadas por las municipalidades,
indicadores en muchos casos irrelevantes en un pas como
el nuestro que no ha logrado proveer todos los servicios
pblicos bsicos en la mayora de los municipios del pas.
Por ltimo, el trabajo de la Contralora colombiana ser sin
duda ms arduo que el de su homloga britnica. Recor-

24 MALLE, F.; MENGUY, Y., Le Contrle des Comptes Publics Locaux en Angleterre et au Pays de Galles,
en Revue de lAdministration, La Documentation Franaise, Paris, No. 165.
220 221
demos que en Inglaterra muchas de las competencias que
en nuestro pas ejercen los municipios estn en cabeza
de agencias reguladas y controladas por el gobierno cen-
tral. En Colombia, por el contrario, toda la gestin de los
municipios recaera en la Contralora, lo que genera dudas
sobre la capacidad de una entidad central para lograr el
control del gasto en un pas descentralizado.
Conclusin
La necesidad de controlar de manera efciente el gasto de las
entidades territoriales es una verdadera exigencia institucio-
nal. De la capacidad de organizacin del Estado central para
cumplir el control, depende en parte el xito del proceso de
descentralizacin. Las consecuencias son de primer orden no
slo en trminos de acompaamiento tcnico a los municipios
en el ejercicio de sus competencias, sino igualmente para la
confanza de los ciudadanos en las instituciones.
Del efectivo control al gasto tambin depende el futuro
de un proceso de descentralizacin por ahora semi-des-
centralizado, complejo, opaco, construido sobre el dptico
Estado central-municipio. Con un control efciente del
gasto se liberar la autonoma de las entidades territoriales,
por ahora limitada por transferencias predeterminadas y la
omnipresencia reglamentaria de los ministerios sectoriales.
El punto es de trascendental importancia. Toda interroga-
cin sobre el futuro de la descentralizacin, que a todas
luces necesita de un nuevo impulso, confgura un horizonte
de reformas con la mira en continuar el proceso y profundi-
zarlo. Pero ahondar en la descentralizacin no implica un
fuga desembocada en la lgica de transferencia de com-
petencias y recursos a las entidades territoriales. Hacerlo, en
las circunstancias actuales, relevara una actitud hipcrita del
Estado central, que con el argumento siempre polticamente
correcto de transferir ms, se desentendera en los munici-
pios y departamentos de problemas que l mismo ha sido
incapaz de resolver histricamente.
220 221
Toda propuesta sobre el futuro de la descentralizacin
debe partir de la ccomprobacin de verdaderas exigencias
en el plano institucional para poner en equilibrio el conjunto
de la organizacin pblica, aspecto que implica como punto
central el control efciente del gasto ejecutado por las entida-
des territoriales, condicin sine qua non para hacer avanzar de
manera responsable la descentralizacin.
La reforma de los controles a las entidades territoriales
prevista en el referendo, es un buen primer paso por constituir
un verdadero control externo sobre sus actos. No obstante, la
reforma debe ser adaptada a la realidad jurdica y administrativa
del pas. Todo transplante contiene el riesgo de ser incompa-
tible. Por ello, importantes ajustes deben ser introducidos a la
reforma. En administraciones pblicas como la colombiana, el
elemento jurdico est mucho mas presente que en administra-
ciones de corte anglosajn. Aspectos como la introduccin de
controles administrativos de legalidad que sean sistemticos, son
imprescindibles para que la reforma prevista en el referendo le
entregue por fn al pas un control adecuado del gasto pblico.
Esta ponencia fue comentada por Clara Lpez Obregn, Audi-
tora General de la Repblica
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General de la Repblica, Ed. 290, junio de 2002.
222
Este libro se termin
de imprimir en el mes de octubre
del ao 2003, en los talleres
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