Professional Documents
Culture Documents
T
I
C
O
S
PROPUESTA
OROZCO, L 2010
PROPUESTA
UN -BOGOT
Finalmente, la ampliacin de la cobertura debe guardar proporcin con la misin y el papel
que han de jugar estos distintos tipos de instituciones y niveles de formacin. Pero la
calidad de la educacin, ms an del sistema educativo en su conjunto, ha de reposar en
una clara estrategia de desarrollo que contribuya al fortalecimiento y consolidacin del
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, donde uno de los pilares fundamentales, sino el
principal, es la educacin superior. Como bien lo subraya Albtach (2007), ningn pas
estara en capacidad de educar a todos sus estudiantes en costosas universidades de
investigacin. stas hacen parte de un sistema, y son tan slo una pequea parte del
mismo. Pero son las que tradicionalmente reciben mayor aporte financiero, porque la
investigacin es una actividad costosa y parte de ella se hace en reas que no interesan a
universidades con nimo de lucro y las privadas no disponen de recursos suficientes para
desarrollarla.
A propsito de la educacin como derecho y sobre la autonoma,
inspeccin y vigilancia universitarias
En la Constitucin Poltica se establece la educacin como un derecho fundamental y
como un servicio pblico que tiene una funcin social. Adems, la Carta Magna de
Colombia define que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspeccin y
vigilancia respecto del servicio educativo con el fin de velar por su calidad, por el
-15-
cumplimiento de sus fines y por la mejor formacin moral, intelectual y fsica de los
educandos. Si bien la Ley 30/92 no considera la educacin superior como derecho
fundamental, posteriormente, mediante jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional,
ella es plenamente reconocida como derecho fundamental (Corte Constitucional.
Sentencias T-492/92, T-235/95, T-423/96 y T-543/97). El principio del acceso a la
educacin superior como un derecho humano (el texto constitucional se refiere al acceso
de todas las personas aptas) se plantea no solo en la Constitucin sino tambin en la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos.
Con una clara filosofa de lo que significa la educacin superior de alta calidad y bajo el
principio de que en la sociedad del conocimiento la educacin superior es un instrumento
fundamental en los procesos de modernizacin y desarrollo, y que las universidades son las
fuerzas motoras que producen y difunden esos conocimientos, la Constitucin garantiza la
autonoma de las universidades, plantea un rgimen especial para las universidades del
Estado, promueve el fortalecimiento de la investigacin cientfica en las universidades
oficiales y privadas, y tanto la Constitucin como la Ley le asignan al Estado el papel de
regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin con el fin de velar por
su calidad y el cumplimiento de sus fines, as como garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio. Esta funcin le corresponde al Presidente de la Repblica y por delegacin al
Ministerio de Educacin Nacional. En consonancia, la Ley que se proponga deber
reconocer la educacin como un derecho fundamental y un servicio pblico, debe
garantizar la autonoma de las universidades y mantener como funciones propias e
indelegables del Ministerio de Educacin, la organizacin y el fomento de la educacin
superior as como la suprema inspeccin y vigilancia.
La universidad pblica debe propender por la garanta del derecho a la educacin orientada
a los mejores talentos, sin importar su condicin socioeconmica. Los retornos a la
inversin en educacin superior se dan por la va de la insercin de los individuos en la
actividad econmica: es responsabilidad de la poltica econmica crear condiciones
favorables para que esos talentos en los cuales la sociedad ha invertido puedan rendir sus
frutos.
Uno de los temas ms dbiles en la Ley 30/92, y en el proyecto de modificacin de la
misma, es que no se define un sistema de educacin superior que establezca y diferencie
claramente los tipos de instituciones de educacin superior, as como sus funciones,
-16-
responsabilidades y obligaciones, como tampoco el proceso para pasar de un tipo de
institucin a otro. Solo cambia la definicin de Universidad colocando requisitos
adicionales como el de tener un programa de doctorado. En ese mbito, es necesario que el
Ministerio mismo establezca una estructura jerarquizada que combine la excelencia en
educacin e investigacin y la cobertura, as como un sistema de indicadores complejos
asociado a cada tipo de institucin, lo cual permite diferenciar funciones y verificar el
cumplimiento de stas, para evitar la situacin que se tiene actualmente en donde el modelo
de indicadores de gestin establecido no reconoce a cabalidad y con el detalle necesario las
diferentes capacidades y desarrollos de las universidades.
Un ejemplo de lo anterior permite ilustrar esto: En el modelo actual, los indicadores de
formacin incluyen algunos tems asociados a posgrado, sin diferenciar el tipo de programa.
Esta indefinicin se extiende al tema de investigacin, pues de acuerdo con el proyecto las
Instituciones de Educacin Superior deben asumir como uno de sus objetivos el desarrollo
de la investigacin cientfica, tcnica y artstica, as como la formacin de investigadores, sin
importar si se trata de una Universidad o no, aunque aclara que las Universidades
desarrollarn una investigacin de excelencia. Lo mismo sucede con los aportes que en la
Ley 30/92 se establecan para las universidades estatales u oficiales, que en el proyecto se
extienden a las instituciones de educacin superior.
El proyecto de ley establece el Sistema de Calidad para la Educacin Superior a fin de
garantizar el permanente mejoramiento de la calidad de sta en el pas, a travs del
aseguramiento de la acreditacin, la evaluacin, el fomento y la inspeccin y vigilancia. Los
organismos de inspeccin y vigilancia siguen siendo bsicamente los mismos y con las
mismas funciones que tenan en la Ley 30/92, es decir, autorizar la creacin de
universidades y dems instituciones de educacin, aprobar el ofrecimiento de programas, y
dar la acreditacin de alta calidad. Esta funcin no siempre depende del Ministerio de
Educacin o quien haga sus veces. Una de las diferencias graves es que el proyecto seala
que el Ministerio de Educacin Nacional podr, con el apoyo del Consejo Nacional de
Acreditacin, autorizar mediante convenio de asociacin, a personas jurdicas sin nimo de
lucro para que se constituyan como rganos Evaluadores de Educacin Superior, siendo
ste un tema indelegable.
-17-
Por ltimo, la calidad sigue definindose en trminos de un control previo a travs del
registro calificado y de la acreditacin, la cual sigue siendo voluntaria y al no definir un
sistema que establezca, diferencie y jerarquice claramente los tipos de instituciones de
educacin superior, ni un sistema de indicadores asociado a cada tipo de institucin, el
tema de inspeccin y vigilancia tampoco queda definido de manera precisa. No hay
aclaracin alguna sobre el significado de los trminos ni sobre su aplicacin, cuando se
esperara que instrumentos como la acreditacin institucional permitieran establecer
diferencias. Ms an cuando un aspecto que figuraba en la Ley 30/92 no aparece en el
proyecto de reforma: el mandato segn el cual el ejercicio de inspeccin y vigilancia
implica la verificacin de que en la actividad de las instituciones de Educacin Superior se
cumplan los objetivos previstos en la Ley y en sus propios estatutos, as como los
pertinentes al servicio pblico cultural y a la funcin social que tiene la educacin.
Entre la obsesin por el lucro y la cobertura y la calidad
Uno de los aspectos ms polmicos de la propuesta de reforma de la Ley de
Educacin Superior es la creacin de Universidades con nimo de lucro. El
MEN ha indicado que la Ley permitira la creacin de dichas instituciones de modo que
puedan albergar un mximo del 10% de los estudiantes de educacin superior. En este
contexto, se insiste en que es imposible atender la demanda de educacin con las
instituciones de educacin superior existentes, que adems tienen restricciones
presupuestales para expandir su infraestructura. Por ello el gobierno propone una reforma
que permitira la creacin de 645.000 cupos para alcanzar el 50% de la cobertura en el 2014.
Para el logro del anterior propsito se plantean estrategias como destinar nuevos recursos a
las IES pblicas, disminuir las tasas de inters de los crditos otorgados por el Icetex y
permitir la creacin de IES privadas con nimo de lucro. Estas ltimas, en efecto,
probablemente lograran un aumento de la cobertura pero amenazaran la calidad de la
educacin. Esto se evidencia en las experiencias previas observadas en pases tales como
Estados Unidos, Mxico y Brasil, que demuestran resultados no satisfactorios.
Las Universidades con nimo de lucro tienen como objetivo central el beneficio econmico
para sus inversionistas, no la educacin de sus estudiantes. Como muestran las experiencias
de otras latitudes, enfocan sus esfuerzos para vincular a los estudiantes con menores
capacidades en el sistema educativo, aquellos que no pudieron ingresar a universidades
tradicionales, entre otras razones por su falta de formacin y capacitacin en la educacin
-18-
media, usualmente de los sectores sociales menos favorecidos, quienes por lo general
tendrn que recurrir a los prstamos del gobierno para financiar sus estudios. De esa
manera, se desvan recursos del sector pblico hacia entidades privadas orientadas al lucro,
sin mayores controles sobre la calidad de los servicios que se ofrecen. En una proporcin
significativa de casos, los estudiantes matriculados en esos programas, o no terminan su
formacin, o una vez graduados se enfrentan a un mercado laboral altamente competitivo
con bajas posibilidades de ubicarse laboralmente. Completa este panorama, el
endeudamiento de dichos egresados, con incapacidad de responder por sus obligaciones
financieras.
Un asunto que no se ha resuelto en la estrategia de financiacin a la demanda es el de la
calidad de las instituciones, toda vez que la seleccin es hecha por el estudiante. Se ha
propuesto reiteradamente que las IES deberan estar acreditadas institucionalmente o, por
lo menos, tener acreditado el programa acadmico respectivo; obviamente, a esta propuesta
se oponen aquellas entidades no acreditadas puesto que reclaman una larga fase de
transicin.
El problema de la cobertura est identificado pero existen serias divergencias sobre la
manera de resolverlo, pues se renuncia a crecer por la va de la oferta pblica, cuya
institucionalidad prcticamente queda congelada por no decir que entra en declive.
Universidades pblicas: a hacer ms con menos?
La escasez de recursos para el sistema de educacin superior es una consecuencia de la
poltica y sus prioridades, y no un problema de la normatividad vigente; la normatividad se
orient a establecer el aporte mnimo, porque antes de ella no estaba garantizada la
financiacin ni siquiera a pesos constantes, pero nunca se haba hablado de que ese valor
constante constituyera un mximo. El SUE ha documentado suficientemente esta realidad
en la que las normas van por un lado y los presupuestos por otro, violando uno de los
pilares fundamentales de la presupuestacin.
Respecto a lo presupuestal el foco de la discusin se ha centrado en resolver los dficit
creados en el pasado reciente, sin pensar si lo propuesto hacia el futuro es coherente y
-19-
sostenible. La pregunta de fondo es si el modelo de financiacin que se propone permite
cumplir con las metas establecidas en los planes de desarrollo y ampliar la cobertura con la
calidad necesaria. Cuando se analiza la propuesta del MEN contenida en el proyecto de
Ley, haciendo un ejercicio con los datos histricos se puede apreciar, como se muestra en
el Grfico No. 6, que no ingresarn al sistema de universidades estatales tantos recursos
como se cree porque se toma como base de la propuesta el un ajuste irrisorio basado en el
crecimiento del PIB.
Grfico No. 6. Simulacin de la propuesta del MEN con datos observados
Se puede sintetizar as el asunto: las metas de cobertura y calidad pueden ser razonables y
justas con los jvenes, pero la estrategia para lograr los fines es equivocada al pretender que
las instituciones con nimo de lucro sean la panacea y no est financiada la oferta pblica,
pues su capacidad ya fue tensionada y puesta a prueba en los pasados diez aos y ahora se
acerca al umbral (Tabla No. 3), con presupuestos prcticamente constantes- y poniendo
en riesgo la estabilidad de los gastos recurrentes y la calidad de lo que ofrecen.
-20-
Tabla No. 3: Participacin pblico-privada en la cobertura del Sistema de
Educacin Superior
MATRICULATOTAL POR SECTOR
Sector
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Pblica 416.722 474.145 545.185 588.051 659.228 737.780 822.770 878.558 927.295
Privada 583.426 575.887 568.541 608.639 622.453 625.405 664.416 691.889 747.125
Total 1.000.148 1.050.032 1.113.726 1.196.690 1.281.681 1.363.185 1.487.186 1.570.447 1.674.420
Participacin 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Matrcula pblica 41,7% 45,2% 49,0% 49,1% 51,4% 54,1% 55,3% 55,9% 55,4%
Matrcula privada 58,3% 54,8% 51,0% 50,9% 48,6% 45,9% 44,7% 44,1% 44,6%
Fuente: MEN Indicadores del SUE
Lo presupuestal debe ser coherente con la poltica en el marco de gastos de mediano plazo.
Si se habla de educacin superior pblica, el Estado debe garantizar el funcionamiento y la
inversin estratgica; es necesario asegurar la financiacin estatal plena de los gastos
recurrentes, los cuales varan, en condiciones de eficiencia, a medida que la cifra absoluta de
demandantes y cupos de la educacin superior crece y la calidad es cada vez un imperativo
mayor. Por eso, es incoherente que se mantenga una asignacin a pesos constantes y que el
presupuesto para la educacin superior pblica decaiga permanentemente como porcentaje
del PIB y del Presupuesto Nacional.
Los presupuestos, pensando en pesos constantes, deberan entonces estar compuestos de:
a) los gastos recurrentes de la vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por
aplicacin de la normatividad vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos
recurrentes; d) los gastos recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las
inversiones que no generan nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden
estandarizarse por tipo de gasto y por tipo de institucin educativa. Los recursos que se
concertaran con el DNP y el Ministerio de Hacienda, con la coordinacin del MEN,
alrededor de metas y objetivos seran las nuevas inversiones, tanto las que generan gastos
recurrentes como las que no los generan.
Si se hace el ejercicio anterior bien hecho y la norma est clara, el presupuesto debe crecer
por encima de la inflacin porque los costos de personal acadmico y de otros rubros
crecen por encima de la inflacin, debido a cambios en la productividad y a la necesidad de
aumentar cupos, entre otras cosas.
-21-
Lo que debe hacerse es un estudio serio de proyeccin de los gastos recurrentes: los viejos
y los que demanden las inversiones nuevas para crecer. Adems, deben presupuestarse las
inversiones que se requieren para ampliar la cobertura, que plante el gobierno en su Plan
Nacional de Desarrollo, mejorar la calidad y para garantizar un estado aceptable de toda la
infraestructura actual.
Esto se ha subestimado en la discusin reciente, las universidades y las otras instituciones
de educacin superior, deben hacer un ejercicio juicioso de evaluar la factibilidad real de las
metas de cobertura planteadas por el gobierno nacional, confrontadas con la propuesta de
financiacin que se est haciendo, pues no puede quedar como supuesto inherente que la
propuesta que est estructurando el SUE implique que con ella se lograrn las metas que
est planteando el gobierno nacional. Lo que s es claro, como se ha sealado
reiteradamente, es que el gobierno espera muchos ms y mejores resultados con menos
inversin en el sector.
Elementos para un Nuevo Esquema de Financiacin de las universidades
pblicas
La administracin Santos ha fijado, a travs del Plan Nacional de Desarrollo, metas
ambiciosas en materia de educacin superior. Se trata, segn el Plan, de pasar de 35% a
50% de cobertura entre 2009 y 2014, as como de elevar la calidad. Aunque las metas son
loables, los medios de financiacin propuestos por el gobierno nacional, en particular los
relacionados con las universidades pblicas, son inconsistentes con el logro de las mismas.
Los aportes del presupuesto nacional directamente asignados a las universidades pblicas
colombianas, determinados segn el artculo 86 de la Ley 30 de 1992, que en la prctica
constituyen una fuente principal de financiacin de los gastos recurrentes de tales
instituciones, representaron apenas el 0.5% del PIB en el ao 2000 y desde entonces han
registrado una tendencia descendente hasta situarse en 0.4% del PIB en 2010. Dadas las
metas de ampliacin de cobertura y mejora de la calidad, cabra esperar que se previera un
aumento de los aportes presupuestales en cuestin. Sin embargo, ese no es el caso. La
propuesta de reforma presentada por el gobierno Santos liga el crecimiento real de los
aportes del presupuesto nacional al crecimiento real de PIB, pero de tal modo que el
crecimiento de los aportes es -en todos los casos- inferior al crecimiento del PIB (en el
mejor de los casos, los primeros crecen apenas la mitad del crecimiento del segundo). De
-22-
aprobarse esa propuesta, los aportes presupuestales a las universidades pblicas
continuaran descendiendo como proporcin del PIB.
Si se quiere que las universidades pblicas contribuyan a la expansin de la cobertura con
calidad, es necesario establecer un esquema de determinacin de los aportes del
presupuesto nacional que les permita a esas instituciones cubrir los gastos recurrentes de
manera fiscalmente sostenible. En este sentido, los costos crecen porque las universidades
han aumentado la cobertura de pregrado y han multiplicado la de postgrado y el nmero de
los grupos de investigacin; as mismo, los costos crecen por efecto de la modernizacin
tecnolgica y por la mejora de calidad de sus docentes y el incremento de los costos de
seguridad social de sus empleados, entre otros. Antes de hacer referencia a un esquema de
este tipo, conviene aclarar algunos malentendidos que aparecen con frecuencia en la
discusin sobre el tema.
Un primer malentendido tiene que ver con la correccin por inflacin de los aportes
presupuestales que se prev tanto en la Ley 30 de 1992, vigente en la actualidad, como en la
propuesta de reforma del sistema de educacin superior presentada por el gobierno Santos.
Se suele argumentar que aumentar los aportes presupuestales por el equivalente al
incremento del ndice de Precios al Consumidor (IPC) ya es una muestra de la voluntad de
fortalecer financieramente a las universidades pblicas. Este tipo de ajuste compensa por el
aumento del nivel de precios, pero no conlleva un aumento en trminos reales de los aportes.
Si los aportes presupuestales slo se aumentaran con las variaciones del IPC, un aumento
de la cobertura de la magnitud prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, que en la
prctica se traduce en ms estudiantes matriculados y en ms profesores enseando e
investigando, implicara una disminucin real de los aportes presupuestales per cpita (bien
sea por estudiante o por profesor).
Un segundo malentendido tiene que ver con la dinmica de los aportes directos del
presupuesto nacional, expresados en trminos reales. En la primera dcada del siglo XXI
estos aportes crecieron a una tasa promedio anual de 1,2%. En algunas instancias
gubernamentales esto se suele tomar de nuevo como indicador de la voluntad de fortalecer
financieramente a las universidades pblicas. En la misma dcada, sin embargo, el ingreso
nacional, medido en forma aproximada por el PIB, creci en trminos reales un 3.7%, en
promedio anual, algo ms del triple del crecimiento de los aportes a las universidades. De
-23-
ah que, como proporcin del ingreso nacional, los aportes a las universidades hayan ido
disminuyendo. Esto no es fortalecer la universidad pblica sino debilitarla, con ms razn
cuando se quiere aumentar la cobertura y la calidad.
Para que las universidades pblicas puedan contribuir al logro de las metas establecidas por
el gobierno nacional, es preciso un nuevo esquema de financiacin que, cuando menos,
tenga en cuenta los siguientes aspectos:
1. Financiacin de los gastos recurrentes.
Proveer educacin superior en forma continuada requiere asegurar la financiacin de gastos
que se repiten en el tiempo, entre los que sobresalen los asociados a la planta de profesores
e investigadores. Tambin pertenecen a esta categora los gastos de administracin y
generales bsicos.
Los gastos recurrentes requieren una fuente de financiacin estable. En el caso de las
universidades pblicas colombianas, en particular las del orden nacional, una fuente de
financiacin principal de ese tipo de gastos ha sido tradicionalmente el presupuesto general
de la Nacin. Esta fuente debe seguir cumpliendo ese papel.
2. Determinacin del monto de los aportes recurrentes del presupuesto nacional
Los aportes directos del presupuesto nacional a las universidades pblicas, que tienden a
financiar sobre todo gastos recurrentes, corresponden a la llamada financiacin de la oferta.
El monto global de estos aportes debera aumentar como porcentaje del PIB o como
porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno nacional, hasta un punto consistente con
las metas de cobertura y calidad, pues su cuanta actual (0.4% del PIB) es a este respecto
insuficiente. La regla para determinar el monto de los aportes presupuestales con base en la
inflacin, o, lo que es equivalente, el incremento del IPC debera abandonarse.
El monto de los aportes requeridos vara dependiendo del tipo de rendimientos a escala
observados. De manera hipottica, si la educacin superior estuviera sujeta a rendimientos
constantes a escala, el nmero de estudiantes de las universidades pblicas podra
duplicarse o triplicarse si los aportes del presupuesto nacional, expresados como
proporcin del PIB, tambin se duplicara o triplicara, respectivamente. En la prctica,
-24-
puede haber rendimientos decrecientes a escala, asociados, por ejemplo, a los mayores
costos de contratacin de profesores con doctorado.
Para que las instituciones de educacin superior pblicas puedan contribuir al aumento de
la cobertura con calidad propuesta por el gobierno nacional, manteniendo su participacin
actual en la oferta de cupos (alrededor del 50%, con el porcentaje restante atribuible a las
instituciones privadas), se necesitara, en un estimativo preliminar, que los aportes del
presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes pasaran del 0,4% del PIB observado
en aos recientes a 1% del PIB en 2014.
Este estimativo no incluye los recursos asignados a la financiacin de la demanda,
materializados en subsidios y crditos canalizados directamente a los estudiantes. Tambin
habra que considerar si los aportes del presupuesto nacional aludidos incluyen o no entre
sus beneficiarios a instituciones consideradas de educacin superior no universitaria, como
el SENA. Si las incluyen, el monto de los aportes debera ajustarse de manera consecuente.
Ahora bien, tratndose de un derecho como lo es el de la educacin, si la economa no
crece o se contrae, los presupuestos de la siguiente vigencia podran ajustarse de modo que
mantengan su poder adquisitivo, tomando como referencia el ndice de precios de la
educacin superior en cada uno de sus niveles; es obvio que las universidades de
investigacin y las instituciones con alto componente de innovacin tecnolgica demandan
ms recursos que las que no tienen esas caractersticas.
3. Financiacin por tipo de institucin
La distribucin de los aportes del presupuesto nacional para gastos recurrentes entre las
instituciones de educacin superior pblica debera diferenciar entre tipos de instituciones.
Es comn en los sistemas universitarios lderes del mundo distinguir, por ejemplo, entre
universidades de investigacin, universidades de profesionalizacin (colleges) e instituciones
de educacin tecnolgica. Los costos medios y marginales no son, es de esperar, iguales
entre tipos de institucin. Para efectos de asignacin presupuestal, los costos deberan
estandarizarse por tipo de institucin y quizs tambin por tipo de gasto. Las universidades
de investigaciones requieren aportes presupuestales per cpita mayores que las universidades
de profesionalizacin, asignaciones que pueden hacerse empleando indicadores de
complejidad que den cuenta, al detalle, de la realidad de estas diferencias misionales.
-25-
Los criterios para clasificar a las instituciones educativas en una determinada categora (de
investigacin, de profesionalizacin, etc.) deben ser estrictos. De lo contrario, las
instituciones tendran fuertes incentivos para cambiar de categora con el objetivo central
de ganar recursos presupuestales, seguramente en desmedro de los objetivos de calidad.
Dado que se propone establecer, en el marco de un Sistema coherente de Educacin
Superior, presupuestos que se ajusten en funcin de indicadores de complejidad y que den
cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones, el SUE debe
perfeccionar esta propuesta para hacerla viable. El enfoque de lo que se proponga debe
corregir progresivamente las desigualdades regionales que existen en educacin,
investigacin y desarrollo y que caracterizan a nuestra Nacin. Si queremos hacer parte de
la OCDE, tenemos que merecerlo.
4. Financiacin de la inversin
Convendra tener un esquema de financiacin para la inversin diferente al utilizado para la
financiacin de los gastos recurrentes. De una parte, hoy es ampliamente reconocido la
velocidad con la cual se producen los cambios tecnolgicos y el mayor ritmo de
obsolescencia de los instrumentos tecnolgicos (computadores, programas
computacionales, laboratorios, etc.), que de querer tener instituciones de punta en la
investigacin suponen para las instituciones intensivas en investigacin mantener un
programa de renovacin acorde con los avances y desarrollos de la tecnologa. Muchas de
estas inversiones conllevan nuevos gastos recurrentes (v.g. mantenimiento de laboratorios o
de instalaciones ajustadas a las nuevas normas), o bien suponen una causacin circular
creciente de nuevas inversiones (v.g. actualizacin de programas computacionales). Por
otro lado, hay que tener en cuenta que la normatividad cambia a medida que nuevas
exigencias sociales se van traduciendo en requisitos de ley. Los derechos de la poblacin en
condiciones de discapacidad, por ejemplo, o los requerimientos en materia de derechos de
seguridad industrial (mobiliario ergonmico y entornos seguros) o frente a riesgos de
catstrofes naturales (normas de sismo resistencia), obligan a todas las instituciones a
realizar inversiones significativas para adecuar sus instalaciones muchas de ellas de vieja
data- a las nuevas disposiciones legales en dichas materias.
-26-
El pas viene generando de tiempo atrs y probablemente lo seguir haciendo hacia futuro,
importantes recursos de regalas del sector minero y de hidrocarburos, que deben ser
seriamente contemplados como una fuente importante de financiacin de las inversiones
en las IES pblicas, de acuerdo al indicador de complejidad previamente discutido. La
nueva ley de regalas establece una destinacin de un 10% para ciencia y tecnologa una
apuesta an modesta para un pas que pretende convertirse en un actor importante de la
economa mundial en los prximo 30 aos- que podran complementar o respaldar otras
fuentes de financiamiento como recursos de la banca multilateral que en el pasado dieron
un impulso importante a la educacin superior.
Un pas como China, que ha establecido un esquema de IES que van desde los llamados
colleges para brindar enseanza de pregrado hasta las universidades de investigacin, pasando
por las universidades doctorales y de maestra, en el llamado Proyecto 985 ha previsto
destinar ingentes recursos ms all de los recursos regulares del gobierno para el conjunto
de la educacin, para fortalecer las nueve ms importantes universidades del pas (todas
ellas pblicas) con el fin de convertirlas en instituciones de reconocimiento mundial para
un pas que cuenta con ms de 1.700 universidades (Liu, 2007). Su financiacin est basada
en los planes estratgicos de las propias universidades y en las metas del gobierno.
Reiteramos pues el papel fundamental de la financiacin estatal en la educacin superior, y
en particular del lado de la oferta, si el pas realmente quiere apostarle a un desarrollo
cientfico y tecnolgico de largo alcance. El enfoque diferencial de acuerdo al tipo y
complejidad de la institucin deber ser seriamente incorporado en este proceso de
financiacin. El Estado, y en consecuencia, el gobierno, no puede desentenderse ni delegar
esta responsabilidad central para el desarrollo del pas.
Algunas observaciones y recomendaciones a la Propuesta de Modificacin
de la Ley 30 de 1992
En sntesis son varias las recomendaciones que pueden hacerse despus de analizar el
proyecto de Reforma a la Ley 30/92.
La educacin superior debe aparecer explcitamente como un derecho fundamental,
en los trminos que lo establece la Corte Constitucional.
-27-
Es necesario establecer un sistema de educacin superior que establezca y
diferencie claramente los tipos de instituciones de educacin superior, as como sus
funciones, responsabilidades y obligaciones, el proceso para pasar de un tipo de
institucin a otro. Una sugerencia es la siguiente:
Universidades de investigacin: aquellas instituciones pblicas o privadas
consolidadas, que adems de ofrecer la formacin ms completa y de
excelencia en pregrado en las distintas reas del conocimiento, orientan y
realizan investigacin bsica y aplicada de excelencia, sus resultados y
aportes son contrastables y reconocidos por la comunidad acadmica
nacional e internacional y ofrecen programas de doctorado en las reas de la
ciencia, la tecnologa, las humanidades y las artes. Deben tener acreditacin
institucional.
Universidades: aquellas instituciones pblicas o privadas consolidadas, cuyo
nfasis est orientado a ofrecer formacin profesional y acadmica en
pregrado bajo los ms altos estndares de calidad de excelencia. Deben
tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las reas de
conocimiento que ofrecen. Pueden paulatinamente ofrecer programas de
especializacin y maestra previa autorizacin del Ministerio de Educacin.
En la medida que avancen en el desarrollo de investigacin cientfica,
tcnica y artstica, as como en la formacin de investigadores y sean
autorizadas para ofrecer programas de doctorado en las reas de la ciencia,
la tecnologa, las humanidades y las artes, podrn solicitar al Ministerio la
clasificacin como Universidades de Investigacin.
Instituciones de Educacin Superior: aquellas instituciones consolidadas que
ofrecen una formacin tcnica y tecnolgica bajo los ms altos estndares
de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado
en cada una de las reas de conocimiento que ofrecen.
La autonoma debe estar ligada a la acreditacin institucional tanto de las
Universidades de Investigacin como de las Universidades.
Debe quedar claro que es funcin indelegable del Estado la inspeccin y vigilancia
de todas las instituciones de educacin, es decir, el Estado debe autorizar la
creacin de Universidades de Investigacin, Universidades y dems instituciones de
educacin, aprobar el ofrecimiento de programas, y dar la acreditacin de alta
calidad de programas e instituciones.
-28-
Debe establecerse un conjunto de indicadores de complejidad diferenciados que
den cuenta de las diferentes funciones que desarrolla cada tipo de instituciones de
educacin superior y permitan determinar la calidad en el cumplimiento de sus
respectivas funciones.
Debe establece claramente en qu consiste la diferencia entre inspeccin y
vigilancia. Podra pensarse que la primera hace referencia al control previo de
Instituciones de Educacin Superior que no tengan acreditacin institucional y la
segunda al control a posteriori que debe ejercer el Gobierno frente a las Instituciones
de Educacin Superior que cuentan con acreditacin institucional de calidad.
Debe eliminarse el concepto de Universidad con nimo de lucro.
El rgimen especial debe aplicarse solamente a las universidades y universidades de
investigacin estatales u oficiales y se debe reconocer all el papel asesor y
orientador en educacin superior que debe jugar la Universidad Nacional de
Colombia.
Si bien es plausible el inters del gobierno por aumentar la cobertura de educacin
de educacin superior, as mismo debe ser explcita la voluntad poltica de
incrementar sensiblemente los recursos pblicos para la educacin superior.
Los recursos del sector pblico deben dirigirse principal si no nicamente a
Universidades e Instituciones de educacin superior pblicas, estatales u oficiales.
La financiacin de las Universidades pblicas, estatales u oficiales debe ser estable,
seguro en el largo plazo y suficiente para garantizar el cumplimiento de sus
funciones. Por ello debe contemplar no solo la financiacin a la demanda sino la
calidad de las instituciones. Es decir, las Universidades de investigacin deben
recibir recursos adecuados que adems de garantizar que puedan ofrecer una
formacin de excelencia en pregrado, puedan realizar investigacin, crear
conocimiento nuevo y ofrecer formacin avanzada a nivel de doctorado. Los
presupuestos deben asignarse en funcin de indicadores de complejidad que den
cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones y del
cumplimiento de sus respectivas funciones.
Los presupuestos debern estar compuestos de: a) los gastos recurrentes de la
vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por aplicacin de la normatividad
vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos recurrentes; d) los gastos
recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las inversiones que no generan
-29-
nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden ser estandarizados por
tipo de institucin y por tipo de gasto.
La fuente principal de financiacin de los gastos de las Universidades pblicas debe
ser el presupuesto general de la Nacin y debe expresarse como porcentaje del PIB
diferenciando el aporte a las Universidades de Investigacin y a las Universidades.
Si se quiere un presupuesto estatal coherente con las metas propuestas, los aportes
del presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes de las Universidades
Pblicas deberan pasar progresivamente de representar el 0,4% del PIB, observado
en aos recientes, hasta alcanzar el 1% del PIB en 2014.
Si se busca adems tener un Sistema Nacional de Educacin Superior (SNES) que
se constituya en el eje central para el fortalecimiento y consolidacin del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCT), el presupuesto nacional debe contribuir
de forma significativa las nuevas inversiones de las universidades pblicas, y en
particular de las universidades de investigacin, pues su desarrollo es insostenible
basado en la generacin de recursos propios. Recurdese que la investigacin es per
se una actividad costosa y depende del decidido apoyo estatal.
-30-
Referencias citadas:
__Altbach, P. G., Empires of Knowledge and Development, en Altbach, P. G. & Baln,
J.; Transfroming Research Universities in Asia and Latin America. World Class Worldwide. The
Johns Hopkins University Press, 2007.
__Barragn, D. Jos Luis: Artculo Crece la produccin cientfica de la UN; UN Peridico,
Bogot D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Seccin Educacin, pag.5.
__Bernardes, A.T. & Albuquerque, E.M. (2003). Cross-over, thresholds, and interactions between
science and technology: lessons for less-developed countries. Research Policy 32 (2003) 865885.
___Castro, V. Liliana: Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medicin de Grupos de
Investigacin Tecnolgica o de Innovacin. Direccin de Fomento a la Investigacin
.Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Colciencias,
Noviembre de 2010.
___ Herrera de la Hoz, Cesar Enrique: Artculo: Educacin Superior con nimo de lucro: riesgo
para la calidad; UN Peridico, Bogot D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Seccin
Educacin, pag.5.
___ Liu, Nian Cai: Research Universities in China: Differentiation, Classification, and Future
World-Class Status, en Altbach, P. G. & Baln, J.; Transfroming Research Universities in Asia and
Latin America. World Class Worldwide. The Johns Hopkins University Press, 2007.
Documentos:
Oficina Nacional de Planeacin: Datos estadsticos, ao 2010. Universidad Nacional de
Colombia.
Oficina Nacional de Planeacin: Plan Global de Desarrollo 2010-2012. Universidad
Nacional de Colombia.
Secretaria General, Secretaras de Sede: Estadsticas graduados 2003-2010, Universidad
Nacional de Colombia.
Pginas internet:
Vicerrectora Acadmica: Listado Grupos de investigacin de la Universidad Nacional de
Colombia. http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?
option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70
-31-
Corte Constitucional. Sentencia No. T-492/92. Magistrado ponente: Jos Gregorio
Hernndez Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia No. T-235/95. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo
Mesa.
Corte Constitucional. Sentencia T-423/96. Magistrado ponente: Hernando Herrera
Vergara.
Corte Constitucional. Sentencia T-543/97. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy
Cabra.