Política e Institucionalidad

Ambiental en Chile

Paola Vasconi R.
Fundación Terram
Marzo, 2006
 La Política Ambiental chilena se
mueve en tres ámbitos principalmente:
• Prevenir, Evitar y Limpiar la Contaminación para
proteger la vida humana y ecosistémica.
– SEIA, normas, planes de descontaminación.
• Gestionar Sustentablemente los RR.NN.
– Asegurar tasas de extracción socialmente rentables de
RR.NN. No renovables. Sustentabilidad de RR.NN
renovables.
• Conservar ecosistemas y recursos de valores
culturales superiores.
– SNASPE, alerce, araucarias, huemules.
Algunos Conflictos Ambientales:
• Celco
• Itata
• Pascua Lama
• Humedal de Batuco
• Infraestructura Vial de Santiago (costanera
norte, acceso sur de Santiago)
• ENAP
• Aysén, etc.
Los Conflictos ambientales del último tiempo
han hecho preguntarnos:

¿Vivimos una Crisis Ambiental?

¿Funciona nuestra
institucionalidad Ambiental?
 Un poco de Historia
El Modelo económico (exportador basado en la
explotación de los RRNN con poco valor agregado)
impuesto en nuestro país tenía, hasta 1990, una
total despreocupación por la temática ambiental.
Deuda ambiental de Chile.

Implicó:
• deterioro de los RRNN.
• creciente presencia de fenómenos puntuales
de contaminación.
 ... Historia (cont.)
En 1990, existe una dispersión total de leyes e
instituciones con relevancia ambiental lo que hacia
imposible una política coherente y coordinada
respecto al medioambiente.

A esto se suma la ausencia de herramientas eficientes

y de preocupación por las materias ambientales en las
estructuras ministeriales lo que impedía al gobierno
alcanzar los principios que habían orientado parte de
su programa político y enfrentar los graves problemas
ambientales del país.
 ... Historia (cont.)
En 1990 se crean vía decreto presidencial dos organismos
fundamentales para avanzar en la temática ambiental:
- la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
encargada de definir la política ambiental y de proponer una
ley marco y una institucionalidad ambiental para el país.
- la Comisión Especial de Descontaminación de la Región
Metropolitana.
En 1993 se dicta “Instructivo Presidencial Pauta para la
Evaluación del Impacto Ambiental de Proyectos de
Inversión”.
 Institucionalidad Ambiental
En marzo de 1994 se dicta la Ley 19.300 “Bases generales para el
Medio Ambiente” y, con ella, se crea la nueva estructura de la
Comisión Nacional del Medio Ambiente e importantes instrumentos
de gestión.

Dentro de los Instrumentos de Gestión Ambiental destacan:

1. El SEIA.
2. Participación ciudadana.
3. Normas de Calidad Ambiental, de Preservación de la Naturaleza
y Conservación del Patrimonio Ambiental.
4. Normas de Emisión.
5. La elaboración de los planes de manejo, prevención o
descontaminación
Estructura de la Conama
 La CONAMA es una institucionalidad
básicamente coordinadora de distintos
organismos públicos y, funcionalmente,
dependiente de la Secretaría General de la
Presidencia (entidad política proeocupada de la
coyuntura).
Este esquema le ha permitido resolver (y
malamente) solo uno de los ámbito de la
política ambiental, lo que se refiere a la
contaminación.
 Evolución de Políticas
Ambientales
 Comando y Control
» Normas, Estándares y Regulación Directa
 Políticas de Mercado
» Derechos de Propiedad
» Permisos de Emisión Transable
 Diseño Institucional – Conflictos en incentivos
(problemas de agencia, consistencia en el tiempo,
incentivos contradictorios)
 Ordenamiento Territorial
 Institucionalidad Económica
• El modelo chileno otorga la decisión
económica y, en consecuencia, la
determinación de los usos de los recursos
naturales y territorio a los privados.
• Esto se explicita en la Constitución
• Y, en los marcos regulatorios sectoriales
 Constitución de 1980
• Principio de subsidiaridad
• Artículo 19: N°21 al 26 Regulacion económica
• Art. 19, N°21: Garantiza libertad económica
privada, pero libertad económica del Estado
requiere ley especial.
• Art. 19, N°22: Se prohibe al Esado discriminar
arbitrariamente a sectores, actividades o áreas
geográficas.
• Art. 19, N°23: Derecho a adquirir propiedad
privada.
• Art. 19, N°26: Es una garantía amplia. No se
puede imponer condiciones, tributos o requisitos
que impidan su libre ejercicio.
 Regulaciones Sectoriales
• Código de Aguas. Otorga en propiedad los
derechos de agua.
• Ley Minera. Concesiones Mineras son
permanentes y gratuitas.
• Ley de Pesca. Derechos de Pesca son por
más de 10 años y gratuitos.
• Salmonicultura. Concesiones son gratuitas y
permanentes
El modelo económico y el modelo
ambiental
La subsidiaridad en el ámbito económico se
traspasa a la política ambiental. Esta tiene
las siguientes características:
– Es subsidiaria
– Cede la gestión del territorio a los privados
– Promueve instrumentos esencialmente
correctivos.
– Los derechos de propiedad constituyen el
instrumento principal.
– Además se centra en la contaminación
 Pero hay un problema
con esta visión
La ciencia económica no considera que
existan límites en la base material. A pesar
de ser la ciencia de la escaséz y reconocer
límites en los Recursos Naturales, no
reconoce el concepto de límites en la base
material.
 Visión de los Economistas de la Economia

Insumos

Hogares Firmas

Productos

Visión del Sistema Económico como un movimiento

pendular entre la producción y el consumo. Un sistema
autosostenido desvinculado de la base material.
 No obstante el Sistema Económico necesariamente tiene una
restricción en la base material, de donde extrae recursos y
descarga residuos.

Insumos

Firmas
Hogares

Productos

Residuos/Impactos Extracción/Explotación

SOL Ecosistema y recursos naturales

 Capacidad de Carga

• Si existe una conclusión respecto a los

avances en el conocimiento científico sobre
la problemática ambiental es el
reconocimiento que los recursos no son
ilimitado y los ecosistemas tienen
capacidades de carga limitadas.
• Sin embargo, la ciencia económica no
reconoce límites a los ecosistemas.
 La Nueva Geografía Económica
• Necesita explicar las concentraciones de
– población
– Actividad económica

Economía de
Formas de concentración
Aglomeración

que, a su vez, apoya La concentración

nuevas y mayores espacial en sí misma
genera
Un entorno económico
Favorable
 El problema
La concentración económica tiene externalidades
positivas que se refuerzan, pero está desvinculada
de las capacidades de carga de los ecosistemas y
en consecuencia no puede regularse sola. Entre las
externalidades del proceso de crecimiento, se
encuentra:
– Internalización de costos ambientales: valoración de
recursos naturales
– Falta de Gestión del territorio
– Manejo sustentable de recursos naturales
 Territorio y Medio Ambiente
• En consecuencia qué determina la
concentración de la actividad económica.
• Y cuáles son las capacidades de carga de
los ecosistemas son los temas centrales en
la determinación del desarrollo sustentable.
• Vale decir, la pregunta central es cómo se
gestiona el territorio.
 Territorio y Medio Ambiente
Más precisamente:
– ¿Cuál es la capacidad de carga de los
ecosistemas?
– ¿Cómo se determina la concentración de las
actividades económicas?
– ¿Cuál es el nivel de concentración espacial
sustentable?
 Y la Institucionalidad Ambiental
• Pero la institucionalidad ambiental no logra
resolver este problema, no fue concebida
para esto.
• En gran medida los conflictos actuales están
relacionadas a la gestión del territorio y se
encuentran fuera del ámbito de acción de
nuestra institucionalidad ambiental.
• Los actuales conflictos ambientales son
conflictos en esencia territoriales.
Institucionalidad y gestión territorial: el
caso de Santiago
El caso de Santiago es paradigmático.
Todos los fenómenos críticos están
asociados a la ausencia de una gestión
integral del territorio:
– Contaminación atmosférica
– Transporte Público
– Gestión de residuos domiciliarios
– Gestión de la evacuación de aguas lluvias
– Delincuencia y desigualdad social
 El Caso Celco es otro Ejemplo
• La planta de Celco en Valdivia nunca se debió ubicar
donde lo hizo.
• Pero la Corema no puede intervenir esa decisión, no tiene
los instrumentos para aquello.
• La Corema puede aprobar o no un proyecto
• Solicitando una serie de cambios centrados en aspectos
tecnológicos.
– No se evalúo la capacidad de carga del Santuario
– No se puede intervenir la decisión de ubicación de la
planta
– No se puede exigir un cambio tecnológico
 Problemas Institucionales
• Institucionalidad Incoherente.
• Visión de Libre Mercado
• Ministerios sectoriales.
• No existe una institucionalidad territorial
excepto a nivel de comuna.
• Consistencia en el Tiempo.
 Soluciones Futuras
• Reconocer Límites en las capacidades de
Carga. (Problema Técnico).
• ¿Cuál es el tipo de desarrollo que
queremos? Alumysa o salmones (Problema
Político)
• Limitar la Concentración económica
(Problema Político/Institucional).
• Cumplir Objetivos Trazados (Problema
Institucional –Consistencia en el Tiempo)
Agenda para el Desarrollo Sustentable
• Prevenir Contaminación (EIA con aprobación
independiente, Conama autónoma, también como
ombudsman, fiscalización como ventanilla única, otros
intrumentos PET, estándares, planes de
descontaminación, etc. Síndico ambiental)
• Política de manejo sustentable de RR.NN.
(extracción óptima de RR.NN no renovables – royalty,
gestión sustentable de RR. NN. renovable – separar
funciones de fomento y conservación, en Autoridades
de RR.NN. ¿servicios o ministerios?)
Agenda para el Desarrollo Sustentable
• Política para recursos genéricos (Agua, suelos,
Aire, Biodiversidad. Ámbito de política pública,
¿Ministerio de Medio Ambiente?)
• Manejar los ecosistemas valiosos (SNASPE y
áreas de conservación privada, también debe visualizarse
como una oportunidad. ¿Servicio Nacional de Parques?).

• Política de ordenamiento territorial (opciones

de desarrollo – Alumysa o salmones, pero acceso a
rentas de RR.NN., garantía de largo plazo a los
inversionistas, necesariamente requiere legitimidad
democrática, ¿intendentes elegidos?)
 Reflexiones Finales
• El desarrollo para serlo debe ser sustentable
• La suposición que el crecimiento económico
resuelve todo los problemas es falaz y
contradictorio.
• Es fundamental avanzar hacia una visión sobre el
territorio para resolver mucho de los problemas
económicos de hoy.
• Esto requiere transformaciones políticas e
institucionales significativas, que incluso atentan
con aspectos de nuestro modelo económico.
• Sin embargo, a menos que los enfrentemos esta
realidad no sólo generará costos ambientales, sino
también económicos, como el caso de CELCO.
Muchas Gracias