Contudo, os participantes deste acordo nem sem- pre concordam quanto aos fins pretendidos e, curioso, falam de descentraliza\u00e7\u00e3o apenas em rela\u00e7\u00e3o a processos em que h\u00e1 tamb\u00e9m, concomitantemente, centraliza\u00e7\u00e3o e re-centraliza\u00e7\u00e3o.1 A pretens\u00e3o deste artigo \u00e9 provocar um pequeno ru\u00eddo neste consenso: \u00e9 com ele, e n\u00e3o com a descentraliza\u00e7\u00e3o em si, que se p\u00f5e em desacordo. Sua preocupa\u00e7\u00e3o central \u00e9 tematizar as rela\u00e7\u00f5es de poder e as dificuldades do aprofundamento dad e m o c r a t i z a \u00e7 \u00e3 o no mundo contempor\u00e2neo.

O papel das unidades subnacionais comop a r t e da or- dem pol\u00edtica tem sido sistematicamente subestimado. As conseq\u00fc\u00eancias disto se fazem sentir na enorme Babel que constituem os escritos sobre munic\u00edpios e regi\u00f5es e, so- bretudo, na facilidade com que a maioria dos analistas \u2013 te\u00f3ricos e pr\u00e1ticos \u2013 aceitam como verdades os refr\u00f5es da moda. E o presente est\u00e1 povoado des l o g a n s convergen- tes, ditados pelo desespero de uma esquerda sem pers- pectivas e pela euforia \u2013 se n\u00e3o irracional, de m\u00e1-f\u00e9 \u2013 de uma direita neoliberal que j\u00e1 se depara com \u201cas duras r\u00e9- plicas da hist\u00f3ria\u201d. A valoriza\u00e7\u00e3o do poder local e da des- centraliza\u00e7\u00e3o \u00e9 o problem\u00e1tico consenso atual.

As dificuldades do tema s\u00e3o, todavia, enormes e est\u00e3o associadas \u00e0s formas de fazer e analisar a pol\u00edtica consti- tutiva da modernidade, quando esta, por seu lado, produz disson\u00e2ncias e incongru\u00eancias de vasta latitude, em um tempo em que transforma\u00e7\u00f5es globais se imp\u00f5em \u00e0s cons-

ci\u00eancias. Este \u00e9 um tempo de ousar, em que o pensamen- to deve acertar as contas com sua pr\u00f3pria institui\u00e7\u00e3o e o pensador aceitar o risco do abandono do Caminho Suave da ortodoxia em voga.

ci\u00eancia, cuja paternidade \u00e9 freq\u00fcentemente atribu\u00edda a Maquiavel, surge precisamente nos albores do Estado Moderno, respondendo \u00e0 necessidade de refletir na ques- t\u00e3o pr\u00e1tica da constru\u00e7\u00e3o de um poder soberano capaz de dominar um vasto territ\u00f3rio e imperar sobre um povo. Nesse diapas\u00e3o, os poderes locais s\u00e3o naturalmente vis- tos como inimigos, j\u00e1 que a soberania significa a reuni\u00e3o de toda ap o t e s t a s \u2013 sempre um atributo popular \u2013 na figura do Estado nacional. Este poder reunido e incontras- t\u00e1vel \u00e9, por sua vez, condi\u00e7\u00e3o do imp\u00e9rio de lei ison\u00f4mico e, conseq\u00fcentemente, do sistema de cidadania baseado na liberdade negativa dos modernos. Assim, a racionaliza- \u00e7\u00e3o necess\u00e1ria da associa\u00e7\u00e3o pol\u00edtica moderna implica a soberania popular, ao menos como fonte primeira de le- gitimidade, e encarna a promessa de que, por seu inter- m\u00e9dio, o particular n\u00e3o oprimir\u00e1 nem obrigar\u00e1 o particu- lar pelo uso do seu poder privado.2

A constru\u00e7\u00e3o do Estado Moderno implicou uma luta permanente para a despotencializa\u00e7\u00e3o dos poderosos lo- cais, liberando os indiv\u00edduos das domina\u00e7\u00f5es tradicionais, vistas agora como privadas, e submetendo-os apenas e, igualmente de forma ideal, ao poder p\u00fablico. Note-se que a imensa maioria das explica\u00e7\u00f5es do movimento pol\u00edtico das sociedades latino-americanas neste s\u00e9culo chamam a aten\u00e7\u00e3o precisamente para a passagem de uma sociedade olig\u00e1rquica, fundada no dom\u00ednio que a propriedade da terra

confere, para uma sociedade massiva, com o fortalecimen- to das estruturas do poder estatal. O processo de subsun\u00e7\u00e3o dos poderes locais apresenta, inclusive, exemplos relati- vamente recentes em estados bastante consolidados. A Campanha dos Direitos Civis nos Estados Unidos dos anos 50 e 60 \u00e9 bastante eloq\u00fcente: nela a Federa\u00e7\u00e3o emprega seu poder, inclusive manu militari, contra as autoridades e sociedades locais racistas. Mais recentemente, tem-se a \u201ca\u00e7\u00e3o afirmativa\u201d, que visa resultados semelhantes por outros meios. Da mesma forma devem ser entendidos pro- jetos como os de \u201crenda m\u00ednima\u201d, inclusive no Brasil, voltados ao combate de formas abjetas de explora\u00e7\u00e3o, como o trabalho infantil. Nesses casos, o Estado interv\u00e9m alte- rando a correla\u00e7\u00e3o de for\u00e7as entre indiv\u00edduos da socieda- de local atrav\u00e9s da atribui\u00e7\u00e3o de recursos de poder.

A \u201cteoria do Estado\u201d n\u00e3o se limita a figurar os poderes locais como inimigos. Eles aparecem tamb\u00e9m como cons- titu\u00eddos por uma natureza diferente, membros de outra ordem que se quer ou pret\u00e9rita, ou subordinada. Isto quer dizer que a luta pela constru\u00e7\u00e3o da soberania \u00e9 vista como um jogo de soma zero. Assim, a imagem teoricamente constelada do Estado exclui a tematiza\u00e7\u00e3o do poder local enquanto poder pol\u00edtico: \u00e9 um atavismo condenado a de- saparecer com o advento da moderniza\u00e7\u00e3o. O seul u g a r \u00e9 o lado negativo das dicotomias herdadas da Revolu\u00e7\u00e3o Francesa: particularismos, rela\u00e7\u00f5es pessoais; dom\u00ednio tra- dicional, comunidade; folclore, etc.

Se as teorias do Estado n\u00e3o constituem lugares para pensar as unidades subnacionais \u2013 e mesmo os federalis- tas norte-americanos n\u00e3o fogem \u00e0 regra, posto que seu interesse maior \u00e9 fundar a necessidade da Uni\u00e3o \u2013as teo- rias do governo representativo apresentam um lugar su- bordinado para os munic\u00edpios, mais freq\u00fcentemente como n\u00edveis meramente administrativos. \u00c9 o que se l\u00ea claramente em Stuart Mill que defende, como osc o n s e r v a d o r e s bra- sileiros, centraliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica com descentraliza\u00e7\u00e3o ad- ministrativa. Tal conjun\u00e7\u00e3o, fundada na utilidade, teria o m\u00e9rito de aliar a coer\u00eancia governamental a uma maior efici\u00eancia ef o c a l i z a \u00e7 \u00e3 o dos atos administrativos. Assim, a \u00fanica tarefa claramente pol\u00edtica das unidades subnacio- nais \u00e9 a composi\u00e7\u00e3o dos distritos eleitorais, sendo que os mandat\u00e1rios oriundos destes devem orientar-se pela for- ma\u00e7\u00e3o do governo nacional.

Mesmo Tocqueville, provavelmente o mais entusiasta defensor do papel pol\u00edtico do munic\u00edpio na materializa- \u00e7\u00e3o da soberania popular, dentre os igualmente defenso- res da rep\u00fablica representativa, n\u00e3o escapa \u00e0 tenta\u00e7\u00e3o de minorar seu alcance te\u00f3rico. Em primeiro lugar, porque a \u201cliberdade comunal\u201d desenvolve-se no seio de uma co- munidade \u201csemib\u00e1rbara\u201d, escapando \u201cpor assim dizer ao esfor\u00e7o do homem\u201d. Ela \u00e9 antit\u00e9tica \u00e0 civiliza\u00e7\u00e3o e talvez possa ser mantida se incorporada \u00e0s leis e aos costumes,

somente o tempo dando-lhe solidez. Por outro lado, pode ser facilmente destru\u00edda. Em segundo lugar, e mais im- portante, Tocqueville reconhece nos Estados Unidos um extremo grau de centraliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica, j\u00e1 que \u201ca legislatura de cada Estado n\u00e3o tem diante de si poder algum capaz de lhe opor resist\u00eancia\u201d. Assim, a comuna de A Demo-

A vis\u00e3o tocquevilleana da comuna, mesmo apresenta- da como subordinada, \u00e9 bastante sugestiva para a an\u00e1lise dos munic\u00edpios no contexto de uma rep\u00fablica representa- tiva, em pelo menos dois pontos. O primeiro diz respeito \u00e0 forma\u00e7\u00e3o do cidad\u00e3o ativo que conhece os mecanismos do governo por seu interm\u00e9dio. Trata-se, ent\u00e3o, da met\u00e1- fora da escola prim\u00e1ria da liberdade, contrapeso pode- roso ao individualismo da sociedade democr\u00e1tica ou, como se diz contemporaneamente, de massas. Esse argumento tem sido retomado com alguma freq\u00fc\u00eancia, algumas ve- zes com expl\u00edcito reconhecimento da origem. O segundo argumento refere-se a uma debilidade cong\u00eanita da cen- traliza\u00e7\u00e3o administrativa: se ela pode reunir todas as for- \u00e7as da na\u00e7\u00e3o num dado momento e num dado projeto, ela entrava a reprodu\u00e7\u00e3o dessas for\u00e7as. Esta id\u00e9ia \u00e9 um coro- l\u00e1rio de sua concep\u00e7\u00e3o de soberania popular e remete ao fato de que a liberdade comunal fornece um consentimento ativo da cidadania, construindo for\u00e7a p\u00fablica.

Como pode-se ver, o poder local comparece, de forma geral, na teoria pol\u00edtica moderna, \u2013 ou como um poder privado at\u00e1vico ou como esfera meramente administrati- va. Essec o r p u s te\u00f3rico, por isso mesmo, deixa de consi- derar importantes conseq\u00fc\u00eancias da necess\u00e1ria territo- rializa\u00e7\u00e3o do poder pol\u00edtico. Carece-se, portanto, de uma teoria capaz de explicar, no plano do Estado, a \u201cirriga\u00e7\u00e3o dos efeitos de poder por todo o corpo social, at\u00e9 mesmo em suas menores part\u00edculas\u201d.3 De uma teoria que ilumine o papel das pr\u00e1ticas pol\u00edticas locais na constru\u00e7\u00e3o da or- dem.

Um efeito desastroso dessas matrizes anal\u00edticas pode ser observado, nos dias atuais, nas dificuldades de trata- mento do \u201cclientelismo\u201d. Note-se, primeiramente, que a maioria dos estudos de caso sobre poder local constatam sua exist\u00eancia, e n\u00e3o apenas em pa\u00edses pobres ou em de- senvolvimento. Esta recorr\u00eancia deveria conduzir \u00e0 sus- peita de que se est\u00e1 diante de um fen\u00f4meno, se n\u00e3o cons- titutivo do governo representativo em geral, ao menos de formas espec\u00edficas deste. Mas essas constata\u00e7\u00f5es emp\u00edri- cas teimam com assustadora freq\u00fc\u00eancia em empregar o adv\u00e9rbio \u201cainda\u201d, conotando estranheza com o tempo presente. Frases como \u201co clientelismo permanecer\u00e1a i n -

N\u00e3o sendo representado pela imagem do Estado (mes- mo porque o clientelismo \u00e9 apresenta\u00e7\u00e3o e n\u00e3o represen- ta\u00e7\u00e3o), o fen\u00f4meno torna-se teoricamente invis\u00edvel, como pertence ao u t r a ordem: quem olha um n\u00e3o v\u00ea o outro. E o clientelismo s\u00f3 \u00e9 notado no caso particular ou apenas de soslaio nos estudos de maior grau de generaliza\u00e7\u00e3o. A dificuldade te\u00f3rica encontra-se, ent\u00e3o, com um imperati- vo metodol\u00f3gico: s\u00f3 pode ser generalizado o que \u00e9 leg\u00edti- mo para a teoria e, portanto, a observa\u00e7\u00e3o concreta e a pr\u00e1tica sens\u00edvel dos atores \u2013 por defini\u00e7\u00e3o particulares \u2013 tornam-se irrelevantes como fonte de explica\u00e7\u00f5es gerais.

N\u00e3o deixa de ser curioso que apenas nas vertentes cr\u00ed- ticas da teoria pol\u00edtica e do Estado, desgra\u00e7adamente hoje em desuso, se possa encontrar a afirma\u00e7\u00e3o de um papel essencial das unidades subnacionais na constru\u00e7\u00e3o da li- berdade, um embri\u00e3o de teoria da capilaridade do poder enquanto dimens\u00e3o anal\u00edtica do Estado, bem como um projeto normativamente orientado. Trata-se do \u201cfedera- lismo\u201d, esbo\u00e7ado por Proudhon e que recebe forma mais acabada em Bakunine, que predica um complexo institu- cional baseado na autonomia comunal (Bakunine, 1975: 219-223). Esta forma de organiza\u00e7\u00e3op o l \u00ed t i c a orienta-se para a dissolu\u00e7\u00e3o do aparato repressor do Estado \u2013 todo Estado \u00e9 m\u00e1quina de repress\u00e3o e poder de classe organi- zado nessa tradi\u00e7\u00e3o \u2013 na sociedade. Tal ponto de vista te\u00f3rico \u00e9 o \u00fanico que apresenta uma realc o n s u b s -

tiva e liberdade, mas interessa assinalar que ela s\u00f3 se materializa na recusa das solu\u00e7\u00f5es republicanas ao pro- blema do poder.

Pelo que foi visto, deve-se descartar duas imagens pa- ralelas bastante difundidas nos discursos sobre poder lo- cal. A primeira sustenta que por ser \u201cmais pr\u00f3ximo\u201d do cidad\u00e3o, o poder local \u00e9 mais fact\u00edvel de ser democratiza- do e de servir de palco a uma maior participa\u00e7\u00e3o.5 Os mais radicais argumentam, inclusive, que o munic\u00edpio \u00e9 a rea- lidade onde o povo vive, enquanto o poder central mera abstra\u00e7\u00e3o. Aparece aqui uma confus\u00e3o entre diversas or- dens de problemas: \u2013 primeiramente, o munic\u00edpio n\u00e3o \u00e9 nem mais nem menos abstrato que os demais n\u00edveis de governo. O que acontece mais freq\u00fcentemente \u00e9 que suas pautas, geralmente administrativas, s\u00e3o maisc o n c r e t a s apenas no sentido em que s\u00e3o mais facilmente compreen- didas pela maioria da popula\u00e7\u00e3o, atrav\u00e9s da viv\u00eancia co- tidiana do meio urbano, que os problemas pol\u00edticos sub- metidos a escrut\u00ednio em outras esferas de poder. Pode-se argumentar, na melhor das hip\u00f3teses seguindo Tocque-

ville, que este \u00e9 um bom est\u00e1gio para os estudos prim\u00e1ri- os, mas que eles necessariamente prosseguir\u00e3o em outra parte; \u2013 reduz-se a submiss\u00e3o pol\u00edtica a influ\u00eancia exer- cida diretamente sobre uma esfera de governo, de resto a mais particularizada. Ocorre que, como se vive tamb\u00e9m em um estado (ou regi\u00e3o), em um pa\u00eds e no planeta si- multaneamente, a real democratiza\u00e7\u00e3o depende, cada vez mais, das decis\u00f5es mais universais. Nas teorias do gover- no representativo, a fun\u00e7\u00e3o de canalizar capilarmente a participa\u00e7\u00e3o em esferas mais abrangentes cabe em primei- ro lugar aos partidos pol\u00edticos e, secundariamente, a ou- tras macro institui\u00e7\u00f5es. Na vida pr\u00e1tica, tamb\u00e9m movi- mentos de opini\u00e3o e organiza\u00e7\u00f5es n\u00e3o-governamentais desempenham o papel de articuladores de interesses e organizadores de demandas, capazes de estimular a par- ticipa\u00e7\u00e3o; \u2013 finalmente, a proximidade do poder \u00e9 no m\u00ed- nimo amb\u00edgua, pois \u00e9 tamb\u00e9m o lugar da reprodu\u00e7\u00e3o do poder discricion\u00e1rio das oligarquias.

A segunda imagem que se deve deletar, bastante ade- rente \u00e0 anterior, apresenta a descentraliza\u00e7\u00e3o e a demo- cracia como part\u00edcipes da mesma subst\u00e2ncia. Essa ima- gem, apresentada por Jordi Borja, encontra-se bastante difundida entre estudiosos latino-americanos e apresenta o m\u00e9rito de certa sofistica\u00e7\u00e3o te\u00f3rica e muita precau\u00e7\u00e3o com a cr\u00edtica. Sua validade limita-se \u00e0 atual situa\u00e7\u00e3o de crise econ\u00f4mica e do Estado e a rela\u00e7\u00e3o entre os dois ter- mos respalda-se na c\u00f4moda frase \u201choje parece ser consubstancial... (Borja, 1989:70)\u201d. Borja lembra tamb\u00e9m que nem sempre foi assim, rememorando o papel da cen- traliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtica para o desenvolvimento da democrati- za\u00e7\u00e3o, concluindo que \u201cel planteamiento moderno de la descentralizaci\u00f3n tiende a integrar los benef\u00edcios del cen- tralismo y a superar las tendencias aut\u00e1rquicas del autonomismo tradicional\u201d(p.92). Como o alcance dat e o-

do desenvolvimento do Estado Moderno, sua cr\u00edtica deve- se concentrar nas possibilidades presentes de integrar os benef\u00edcios da centraliza\u00e7\u00e3o, bem como na supera\u00e7\u00e3o das tend\u00eancias aut\u00e1rquicas tradicionais. Trata-se de uma ques- t\u00e3o hist\u00f3rica.

O momento presente marca, de fato, uma ruptura com os padr\u00f5es pol\u00edticos da modernidade. Infelizmente, numa dire\u00e7\u00e3o pouco desejada pela maioria. Simultaneamente \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o da teoria do Estado, apresentada acima de for- ma muito resumida, o poder pol\u00edtico real lan\u00e7a-se num movimento de afirma\u00e7\u00e3o de um desenvolvimento desi- gual e assim\u00e9trico que privilegia certos setores da socie- dade e certas localidades em detrimento de outros. Para- lelamente, cria condi\u00e7\u00f5es de mobiliza\u00e7\u00e3o social crescente, fazendo comparecerem, com cada vez mais for\u00e7a, reivin- dica\u00e7\u00f5es de \u201cdireitos iguais\u201d por parte das camadas mar- ginalizadas. \u201c\u00c9 \u00f3bvio que existe uma contradi\u00e7\u00e3o b\u00e1sica