INTEGRACI~N INTERNACIONAL

DE AMRICA LATINA:
ASPECTOS SOCIOPOLTICOS
Marcos Kaplan *
esde la dcada de los cincuenta, los pases latinoameri-
canos realizan intentos de integracin internacional, en dos 1-
neas paralelas, no convergentes y poco compatibles. Una, de
insercin por separado de cada Estado-nacin en la economa y
el sistema poltico internacionales, es una de las constantes
histricas de los pases de la regin. ,
La otra lnea, que intenta mantener o reforzar la integracin
de las antiguas colonias como regin, se frustra con la emancipa-
cin. La regin pierde la unidad poltico-administrativa y se
fragmenta en dos decenas de repblicas independientes y diso-
ciadas. A ello confluyen: la herencia de atraso y de organizacin
radial y centrfuga de las economas coloniales respecto de la
metrpoli; la falta de interdependencia de intereses y de interre-
laciones geo-socioeconmicas; la perduracin de estructuras ar-
caicas; el desarrollo capitalista incumplido o insuficiente; la quie-
bra de lazos y canales tradicionales por guerras independentistas y
civiles; la insercin subordinada en el nuevo sistema internacional
en entrelazamiento con el camino/estilo de desarrollo primario-ex-
portador; la generacin consiguiente de tendencias centrfugas.
*
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
PERFILES LATINOAMERICANOS
La manipulacin disociadora de las potencias interacta con
fuerzas y tendencias locales y regionales para llevar a conflictos
armados de gran envergadura -Brasil y Argentina, Paraguay y la
Triple Alianza, la Guerra del Pacfico.
Se frustra la concepcin de algunos Padres Fundadores so-
bre una nacin latinoamericana nica y un solo Estado; fracasan
algunas tentativas restringidas de unificacin subregional y el
proyecto de integracin desaparece de la escena o, como un topo
histrico, se refugia en conciencias aisladas y grupos minorita-
rios y poco influyentes, hasta la dcada de los aos cincuenta.l
Condicionantes, motivaciones, justificaciones
Las propuestas e intentos de cooperacin e integracin desde
fines de la dcada de los cincuenta, las motivaciones reales y los
argumentos doctrinarios y justificaciones se dan en gran medida
como adaptaciones a las nuevas condiciones y transformaciones
internacionales e internas, como esfuerzos de atenuacin y supe-
racin de problemas y conflictos, de crecimiento y cambio res-
tringidos, de mantenimiento y logro de equilibrios polticos.2
Los problemas y desafos estn representados por una cons-
telacin de doble rostro, externo-interno. La cara externa est
constituida por la concentracin del poder mundial, la transna-
cionalizacin, la Tercera Revolucin Industrial-Tecnolgica, la
Nueva Divisin'Mundial del Trabajo ( N D M T ) . ~ La cara interna se
Sobre la independencia y el doble proceso de insercin internacional y desintegracin
regional, vase, Marcos Kaplan, Formacin del Estado nacional en Amrica Latina,
Buenos Aires, Amorrortu Editores, 3a. edicin, 1983.
Vase Miguel S. Wionczek, ed., Integracin de Amrica Latina. Mzico, Fondo de
Cultura Econmica, 1964; Josk Antonio Mayobre et al., Hacia l a integracin acelerada
de Amkrica Latina, Mxico, FCE, 1965; Factores de la integracin latinoamericana,
Mxico, FCE, 1966; Marcos Kaplan,, Problemas del desarrollo y de l a integracin de
Amrica Latina, Caracas, Monte Avila Editores, 2a. edicin, 1968; M. Kaplan, El
Estado en el desarrollo y en la integracin de Amrica Latina, Caracas, Monte Avila
Editores, 1969, cap. 111; M. Kaplan (comp. y co-autor), Corporaciones pblicas multi-
nacionales para el desarrollo y l o integracin de Amkrica Latina, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1972.
Vase Marcos Kaplan, Ciencia, Estado y derecho en l a Tercera Reuolucin, tomo IV de
Marcos Kaplan, Reuolucin tecnolgica, Estado y derecho, hUxico, Instituto de Inves-
tigaciones J u r d i c a s / u ~ ~ ~ y Petrleos Mexicanos, 1993, cap. 111.
INTEGRACI~N INTERNACIONAL DE AM~RI CA LATINA
integra por el crecimiento neocapitalista-perifrico, sus lmites
y frustraciones; las modificaciones en la estratificacin y la movi-
lidad sociales, y los cambios y conflictos de viejas y nuevas clases y
grupos; la heterogeneidad cultural y la proliferacin de ideologas
confrontadas; la crisis poltica; el salto en el intervencionismo, la
autonomizacin y la rectora del Estado. Esta ltima dimensin
incluye una redefinicin de las relaciones del Estado con el
nuevo sistema internacional, con la economa nacional y con lo
que va emergiendo como sociedad civil y sociedad poltica, y un
proceso de ascenso pero tambin de crisis del propio Estado.
El ascenso del Estado como actor central del sistema a la vez
presupone, incluye y refuerza el aumento cuantitativo y cuali-
tativo de sus funciones.4 En su manejo de las relaciones interna-
cionales, el Estado latinoamericano presupone, co-produce y con-
tribuye a mantener la constelacin dependencialatrasoldesarrollo
desigual, pero no es mero instrumento pasivo de intereses for-
neos y grupos dominantes nativos. Su poltica exterior asume la
mediacin y el arbitraje entre grupos internos y forneos, la socie-
dad nacional y las metrpolis, la autonoma y la dependencia
externa. Existe y tiene su razn de ser en funcin de las realida-
des nacionales. Debe tener en cuenta los particularismos de sus
matrices y dinmicas sociopolticas, las necesidades de reproduc-
cin y reajuste del sistema nacional, las relaciones entre lites
dirigentes, grupos y clases dominantes del pas, entre s, con
grupos subalternos y dominados nativos, y sus divergencias,
tensiones y conflictos. Slo el Estado-nacin puede y debe asu-
mir los problemas de armona y conflicto con la potencia hegem-
nica y otros pases desarrollados, sus gobiernos y empresas
transnacionales, y regular sus interrelaciones.
Los comportamientos de gobiernos e inversionistas metropo- ,
litanos, las crisis y los conflictos del sistema internacional y sus
repercusiones en los pases latinoamericanos, revelan a lites
pblicas y privadas y a sectores medios y populares los incon-
venientes de l a subordinacin y del atraso. Ciertas coyunturas
Un anlisis ms detallado de las funciones del Estado latinoamericano est en Marcos
Kaplan, Estado y sociedad en AmBrica Latina, op. cit., caps. VI y MI.
PERFILES LATINOAMERICANOS
internacionales escapan en parte a la voluntad y al control de las
metrpolis; crean oportunidades y opciones para un mayor mar-
gen de maniobra independiente, para modificaciones de polticas
en un sentido ms autonomizante, para la canalizacin hacia el
exterior de presiones y reivindicaciones amenazantes, para la
disponibilidad de bases sociopolticas movilizables en un sentido
nacional-populista o incluso socializante. Se refuerza la capacidad
de accin y maniobra de las lites pblicas respecto de los Estados
y de otros actores e intereses de metrpolis y pases desarrollados;
se reduce o renegocia la dependencia y se fortalece la autonoma
del Estado respecto de las clases altas nativas, y la legitimacin
y el consenso de grupos medios y populares.
Todo ello ha formado parte del movimiento mundial de las
primeras fases de posguerra contra la concentracin del poder,
la dominacin y explotacin de las potencias, movimiento y pre-
tensin de bloque etiquetados con la equvoca denominacin de
Tercer Mundo. Gobiernos y fuerzas sociopolticas e ideolgicas
de distintos signos de pases latinoamericanos reivindican el
derecho al pluralismo, la identidad, la independencia, la recupe-
racin de medios de decisin y accin. Se postula la relacin
entre desarrollo e independencia, y la responsabilidad del Estado
por su logro. Se entrelazan gradualmente el intervencionismo
rector del Estado, la nacionalizacin y estatizacin de recursos y
empresas, la expansin del sector pblico, el avance de la coope-
racin y de la integracin, incluso la reivindicacin de un nuevo
orden i nt erna~i onal . ~
Las formas propuestas de integracin internacional responden
ante todo a los requerimientos, a dificultades y efectos negativos
de la concentracin del poder a escala planetaria, de la NDMT , de
las estrategias de crecimiento y modernizacin, de la naturaleza e
implicaciones del neocapitalismo perifrico -cada de montos y
Vase Marcos Kaplan, "Lo viejo y lo nuevo en el orden poltico mundial", en Jorge
Castaeda (comp.), Derecho econmico internacional, Mxico: Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1976; Roger D. Hansen, Beyond the North-South Stalemate, Nueva York,
McGraw-Hill Book Company, 1979; Abdelkader Sid-Ahmed, Nord-Sud: les enjeux
(thorie et pratique du nouvel ordre kconomique international), Pars, Editions Publi-
sud, 1981.
INTEGRACI~N INTERNACIONAL DE AMERICA LATINA
precios de exportacin, deterioro de trminos del intercambio,
debilitamiento de flujos de invercin, endeudamiento, dificulta-
des de balanzas de pagos-, de las crisis internas e internaciona-
les y sus entrelazamientos.
Se pretende estimular el crecimiento, avanzar hacia una in-
dustrializacin ms integrada y autnoma. Se presupone que el
comercio intralatinoamericano permitira niveles superiores de
especializacin, productividad, complementariedad, optimiza-
cin de factores, economas de escala, innovacin tecnolgica,
mayores oportunidades de empleo. Se combinaran las ventajas
del mercado nacional, de los mercados regionales y de un mejor
acceso al mercado de los pases avanzados y al mercado mundial
en conjunto. La consiguiente mejora del empleo, el ingreso, el
consumo y el bienestar social impedira las repercusiones disrup-
tivas del atraso y la dependencia externa en condiciones de
crecimiento insuficiente, explosin demogrfica, revolucin de
las expectativas, conflictos sociales y polticos, posible efecto-de-
mostracin de la naciente Revolucin Cubana.
En segundo lugar, se propugna el mejoramiento de relaciones
entre Estados latinoamericanos, y de stos y la regin con terce-
ros pases; una mayor capacidad de maniobra y negociacin
respecto de Estados Unidos y otros pases desarrollados. Esta-
dos Unidos, l a ex Unin Sovitica, la Europea, el Consejo de
Ayuda Mutua Econmica del bloque sovitico (CAME), China,
son percibidos como ejemplo y desafo de grandes comunidades
y espacios econmicos continentales, como forma actual y para
u n futuro de duracin imprevisible. El modelo del gran espacio
econmico permitira a los Estados latinoamericanos aislados
disponer de los recursos, las bases econmicas, los cuadros so-
ciopolticos y el margen de independencia y maniobra interna-
cionales que el desarrollo requiere.
El gobierno y algunas de las empresas transnacionales de
Estados Unidos pasan por un periodo inicial de desconfianza,
renuencia y hostilidad hacia el proyecto de integracin latinoa-
mericana, a la aceptacin de una unin aduanera o zona de libre
comercio en Amrica Latina, que se ajustaran a las normas del
art. 24 de lo Acuerdos del GATT para su adaptacin y aprovecha-
miento por macroempresas, en un gran mercado unificado y de
PERFILES LATINOAMERICANOS
acuerdo con esquemas diseados y aplicados por las corporacio-
nes de divisin y especializacin regionales del trabajo.6
Los proyectos e intentos de integracin que se van sucedien-
do, cada uno con su estructura y regulacin jurdicas, son como
se sabe los siguientes:
1. El Mercado Comn Centroamericano (MCCA), desde 1951.
2. La Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) , 1960.
3. El Grupo Andino, 1969.
4. La Comunidad del Caribe (CARICOM) , 1973.
5. El Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), 1975.
6. La Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) , 1980.
7. Los proyectos de integracin bilateral o subregional: MERCOSUR y
Grupo de los Tres (Mxico, Venezuela y Colombia).
8. Mecanismo Permanente de Concertacin Poltica (Grupo de Ro).
9. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)
A partir y a travs de estos proyectos y experimentos, el
proceso de integracin hace avances considerables. Con xitos no
desdeables, pero sin los avances irreversibles, los dinamismos
inherentes ni los efectos multiplicadores que se esperaban, estas
experiencias comienzan a conocer vicisitudes y vacilaciones, con-
flictos e incertidumbres, tendencias al estancamiento y a l a re-
gresin, distorsiones en los propsitos y mecanismos fijados.
En la dcada de los setenta se evidenciaron el estancamiento
y la crisis de la cooperacin y de la integracin latinoamericanas,
sus regresiones y frustraciones, su debilitamiento como idea y
proyecto y como despliegue de realizaciones. Crecieron o se acen-
tuaron la distancia econmica entre los pases de la regin, l a
diferenciacin de regmenes polticos, las divergencias y conflic-
tos, la reafirmacin de los egosmos nacionales. Los organismos
de integracin se debilitaron en lo poltico-institucional y sus
desconfianzas recprocas se refuerzan.
Sobre las reacciones y comportamientos de Estados Unidos y de Gran Bretaa,
vase, Marcos Kaplan, Problemas del desarrollo y de l a integracin de Amrica
Latina, op. ci t .
INTEGRACI~N INTERNACIONAL DE AMRICA LATINA
Se generalizaron las iniciativas, acuerdos y operaciones de
tipo bilateral, entre pases latinoamericanos, y de ellos con ter-
ceros pases y grupos del hemisferio occidental y fuera de l. La
concepcin de Amrica Latina como totalidad y modelo de comu-
nidad regional que se habra de lograr en determinadas formas y
fases, fue desplazada por la diversificacin bilateralizante y mul-
tilateralizante, sin organismos ni metas predeterminadas para la
regin como u n todo.
Una revisin crtica desde los aos de los setenta inquiere
cada vez ms las razones de la frustracin y las perspectivas y
opciones que se dan o replantean al respecto; inspira adems las
reformas ensayadas en cuanto a las modalidades, organizaciones
e instrumentos que se han aplicado, y da lugar a fenmenos
nuevos como los identificados con el TLCAN de 1993.'
Insuficiencias y obstculos
1. En relacin con l a integracin internacional, gobiernos, lites
dirigentes, grupos en posicin de dominacin y con capacidad
decisoria, perciben la realidad, captan y valoran los problemas,
fijan objetivos y usan medios, en el contexto de factores, proce-
sos y cambios estructurales en el sistema internacional y en los
subsistemas nacionales, conscientes sobre todo de los que acep-
t an como limitaciones endgenas y exgenas a las capacidades
polticas nacionales.
'
Sobre la revisin crtica desde diferentes ngulos, vase, Marcos Kaplan, "El
sistema de las relaciones polticas y econmicas entre los pases latinoamericanos:
tendencias y evolucin futura", en El SELA: presente y futuro de la cooperacin
econmica intralatinoamericana, Buenos Aires, Instituto para la Integracin de
Amrica LatindBanco Interamericano de Desarrollo, 1986; Marcos Kaplan, Demo-
cratizacin, desarrollo nacional e integracin regional de Amrica Latina, San Jos,
Cuadernos de la CEPAL, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1985;
Germnico Salgado, "El mercado regional latinoamericano: el proyecto y la reali-
dad", en Revista de l a CEPAL, abril de 1979; Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), "Integracin regional: desafos y opciones", en Comercio
Exterior, Mxico, enero de 1990; Gert Rosenthal (secretario ejecutivo de la CEPAL),
"Un examen crtico a treinta aos de integracin en Amkrica Latina", en CEPAL,
Notas sobre la economta y el desarrollo, nm. 499, noviembre de 1990; Peter Smith
(ed.), The Challenge of Zntegration-Europe and the Americas, New Brunswick and
London, Transaction Publishers, 1993.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Debates, propuestas y polticas se dan bajo la influencia de
diferentes teoras o doctrinas respecto del desarrollo y las rela-
ciones internacionales: las de la CEPAL a travs de todas sus
fluctuaciones y vicisitudes; las de l a dependencia; las de la viabi-
lidad nacional y las del viejo y el nuevo liberalismo.
El pensamiento de los principales actores y tomadores de deci-
siones presupone e incluye la aceptacin de la concentracin del
poder mundial, la bipolaridad, la hegemona de Estados Unidos y la
no injerencia de la ex Unin Sovitica en Amrica Latina, la NDMT,
el nuevo patrn de acumulacin y el paradigma tecnolgico-pro-
ductivo de los centros desarrollados, el camino/estilo de creci-
'
miento neocapitalista-perifrico, como parmetros del desarrollo
y de la integracin condicionantes y hasta determinantes de uno
y otra, en s mismos, en sus premisas, en sus rasgos y consecuen-
cias. La falta de experiencias previas y de pensamiento autnomo
respecto de la integracin favorece el predominio de concepciones
prevalecientes sobre la economa internacional, de las reglas del
GATT, de la ideologa oficial de Estados Unidos y otros pases
desarrollados y de los organismos internacionales.
Se identifica el desarrollo con el mero crecimiento cuantita-
tivo y la modernizacin superficial o de fachada, sobre las bases y
dentro de los marcos del mercado, la libre competencia y la prima-
ca de la gran empresa privada, para superar el atraso. Ello es
concebido como repeticinpari passu, rasgo por rasgo y secuencia
por secuencia, del modelo clsico de desarrollo capitalista occiden-
tal, con los reajustes impuestos por la concentracin del poder
mundial, la NDMT y las especificidades nacionales. Los aspectos
sociales son considerados slo como obstculos al crecimiento, al
tiempo que se desdefia y se toma tardamente en consideracin, los
aspectos polticos y el Estado. Concebida la integracin segn un
solo modelo vigente -el GATT , la Comunidad Econmica Europea-,
sus objetivos iniciales han sido modestos. Se restringen a la zona
de libre comercio, las preferencias arancelarias regionales, las
uniones aduaneras. Se rechaza la idea de la coordinacin de polti-
cas y de la planificacin en un espacio de integracin, y se ignora
o desdea toda perspectiva o propuesta de algo que se acerque al
suefio bolivariano de una Patria Grande.
La integracin latinoamericana es presentada como una espe-
INTEGRACI~N INTERNACIONAL DE AMRICA LATINA
cie de atajo histrico o panacea universal que por s misma y casi
automticamente promovera el crecimiento, como su pre-requisito
y condicin de posibilidad y refuerzo. Aqulla debera de operar a la
vez como mecanismo de reajuste y regulacin de las consecuencias
indeseables y disruptivas de la nueva dependencia en el sistema
internacional, y de las vicisitudes y crisis del neocapitalismo peri-
frico para reducir algunos de sus problemas e impactos ms acu-
ciantes. La integracin slo requerira de cambios restringidos,
mantendra las formas sociopolticas vigentes, respetara y refor-
zara -implcitamente- la ubicacin de los pases latinoamerica-
nos y de la regin en la pirmide del poder mundial.
2. Atraso y dependencia dan a la vez las motivaciones y los
obstculos de la integracin.
Una contradiccin bsica existe entre la regin que se quiere
integrar y la heterogeneidad de sus naciones, diferenciadas por
el grado de desarrollo general e industrial; su potencial en el
mercado nqcional y en el regional; la estructura del comercio
exterior; las posibilidades de aprovechamiento de los espacios
de integracin; la apreciacin poltica, por pases y sus sectores,
sobre la distribucin de costos y beneficios de la integracin, y
sobre objetivos, mecanismos e instrumentos.
Interesados por el libre intercambio en un mercado competi-
tivo, los pases mayores subestiman o soslayan la tendencia a la
concentracin en su propio favor, y las demandas de los pases
medianos y pequeos sobre mecanismos e instrumentos compensa-
dores y de trato preferencial. Se dificulta la armonizacin de pol-
ticas y se imposibilita la planeacin regional; se rechaza la limita-
cin de la competencia en ciertas actividades; se soslayan los
mecanismos automticos; se carece de reglas reguladoras del ejer-
cicio del poder negociador de las partes en beneficio del inters de
conjunto; se da poca capacidad a los rganos comunitarios para el
control, la regulacin o la iniciativa, y para la influencia en las
decisiones bsicas. De ah el recelo, la insatisfaccin y las actitudes
defensivas de los pases medianos y pequeo^.^
Germnico Salgado, "El mercado regional latinoamericano: el proyecto y la realidad",
op. cit.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Diferencias e incompatibilidades se han dado tambin ent re
regmenes y procesos polticos e ideologas, sobre todo e n cuanto
a la autonoma asumida respecto de los centros externos de
poder; las ideologas prevalecientes en lites dirigentes y gru-
pos dominantes, en un sentido favorable u hostil a l a integra-
cin -estatismo o privatismo, nacionalismo o transnacionaliza-
cin, librecambismo o proteccionismo-; las estructuras y
polticas socioeconmicas -regmenes de propiedad, patrones de
distribucin del ingreso, participacin poltica, intervencionis-
mo estatal-, y los conflictos histricos, territoriales, ideolgicos,
polticos, de bloques.
Estas diferencias o incompatibilidades reducen la motivacin
y la voluntad unificada para disponer del marco institucional, de
los instrumentos y mecanismos y de las decisiones polticas que
requiere el proceso integrador. Se reducen as las posibilidades
de aplicacin, de relevancia y eficacia de las medidas tomadas, de
armonizacin de estrategias para la configuracin de un nuevo
espacio econmico-poltico.
Visto hoy en perspectiva histrica, el proceso de integracin
fue quiz lanzado de manera prematura e inadecuada, con u n
nfasis economicista e insuficiencias de ambicin y voluntad
transformadoras, con un grado excesivo de adaptabilidad a los
parmetros de l a realidad nacional e internacional. Se subestim
o desdefi la esencial dimensin poltica e institucional.
La contradiccin regin por integrar vs. heterogeneidades
nacionales ha sido tambin reforzada por una constelacin de
factores: falta de tradiciones y motivaciones de cooperacin; peso
de los obstculos; carencias infraestructurales; diferencias pol-
tico-ideolgicas, estratgicas y diplomticas; primaca de las re-
laciones bilaterales, radiales y centrfugas de cada nacin lati-
noamericana con los centros desarrollados, y predominio de los
factores de competitividad sobre los de complementariedad. No
ha existido ni una nacin latinoamericana dotada y dispuesta
para asumir y ejercer la direccin de la empresa integradora, ni
un acuerdo entre los Tres Grandes para asumirla en conjunto.
3. A la resistencia de fuerzas y estructuras tradicionales
contra los proyectos de cooperacin e integracin ha correspon-
ZNTEGRACZ~N INTERNACIONAL DE AMRICA LATINA
dido l a debilidad de los sectores que eventualmente deberan de
haberla promovido. Sectores opuestos han sido:
a) Los vinculados con ramas y empresas de baja productivi-
dad; con la exportacin, la importacin y la intermediacin tra-
dicionales; con la pequea y mediana empresa.
b) Burocracias pblicas y privadas.
C) Fuerzas armadas.
d) Partidos polticos de la derecha nacionalista-integrista,
inspirados por variedades del desarrollismo y del nacional-popu-
lismo; parte considerable de la vieja y la nueva izquierda, y la
mayora de las lites polticas y sindicales.
e) Empresas extranjeras con inversiones en la produccin
primario-exportadora y desdn por el mercado interno y la in-
dustrializacin sustitutiva.
f ) Sectores de gobiernos de pases medianos y pequefios.
g) Gobiernos de pases grandes que visualizan la integracin
como incompatible o innecesaria para las consideradas posibili-
dades propias de desarrollo separado.
h) Tendencias y polticas errticas y crticas de ciertos secto-
res del gobierno estadounidense, no compensadas por opciones
favorables y apoyos sostenidos de los pases de Europa occidental,
Japn, la ex Unin Sovitica y los pases de Europa oriental.
Actores promotores o sostenedores de la cooperacin y la
integracin, o no opuestos activamente a ella, han sido:
a) Grupos intelectuales, acadmicos, polticos, tecnoburocr-
ticos, de instituciones nacionales y regionales (CEPAL, Banco
Interamericano de Desarrollo, Organizacin de Estados Ameri-
canos).
b) Partidos y gobiernos inspirados por concepciones desarro-
llistas, nacional-populistas, de centro y de centro-izquierda re-
formista -Democracia Cristiana de Chile y Venezuela, Accin
Democrtica Venezolana, APRA peruana, PRI mexicano, Unin
Cvica Radical Argentina, etctera.
c) Sectores modernos y dinmicos de produccin de bienes y
servicios para el mercado interno y para las exportaciones no
tradicionales, con necesidad de mercados ms expansivos. Ello
incluye a las empresas transnacionales interesadas tanto en la
PERFILES LATINOAMERICANOS
produccin y distribucin de bienes y servicios para sectores
urbanos de clase alta y media alta, y un nivel superior de grupos
populares, como en una integracin identificada con el aprove-
chamiento de una nueva divisin del trabajo en escala latinoame-
ricana.
d) Organismos y movimientos polticos internacionales inte-
resados en diferentes variedades de cooperacin e integracin
latinoamericanas -Iglesias, democracia cristiana y social demo-
cracia europeas, centrales sindicales, grupos de izquierda de
distintos matices.
En el balance, las fuerzas y tendencias opuestas han prevale-
cido sobre las favorables. Salvo excepciones, grupos empresa-
riales, clases medias, sindicalismo obrero y universidades han
desplegado actitudes de ignorancia, indiferencia, pasividad, des-
confianza u hostilidad. Las variedades de integracin que se han
intentado, su filosofa y su proyecto, su discurso y sus mecanis-
mos de difusin -framente tcnicos, poco persuasivos y movili-
zadores-, sus promesas y realizaciones, no han contribuido a
convencer sobre sus ventajas y sus posibilidades 'de viabilidad, ni
sobre los peligros de su frustracin. No se han enraizado ni
encarnado en lites dirigentes y en bases poblacionales de consi-
deracin; no han logrado su adhesin ni las han convertido en
actores, bases ni elementos motrices y sustentadores para gran-
des decisiones y acciones. Ello se ha reflejado en partidos y
movimientos, grupos de intereses y de presin, factores de poder,
instituciones socioculturales, regmenes polticos y, last but not
least, los Estados.
El Estado: coacciones y lmites
El papel del Estado en el desarrollo y la integracin internacio-
nal, que constituye quiz la variable crucial en la problemtica
examinada, sufre coacciones y lmites provenientes de las coor-
denadas nacional-sistmicas de tipo externo e interno y a sus
entrelazamientos.
1. Dada la insercin subordinada de los pases latinoamerica-
nos en el sistema econmico-poltico mundial, Estados y corpora-
ciones de los pases desarrollados, instituciones polticas y finan-
cieras internacionales, en su momento tambin la ex Unin So-
vitica, actan como centros de poder externos a los pases de l a
regin. Toman decisiones fundamentales sobre aspectos decisi-
vos -movimientos y trminos del intercambio, flujos de capitales
y divisas, endeudamiento, acceso a recursos vitales-, que contri-
buyen a reducir las posibilidades de acumulacin y productivi-
dad de las economas latinoamericanas, de desarrollo y de coope-
racin i nt ra y extrarregionales, y de contribucin a cambios
progresivos en el orden mundial.
Constante decisiva en el desarrollo histrico latinoamerica-
no, este problema se agrava en su fase reciente por la confluencia
de los fenmenos y procesos de alta concentracin del poder a
escala mundial: transnacionalizacin, Tercera Revolucin Tecno-
lgica, NDMT. SUS efectos apuntan hacia una situacin de crisis
de l a soberana del Estado, de debilitamiento o prdida de sus
capacidades e instrumentos para definir intereses, prioridades y
objetivos -sectoriales o nacionales- y para disear y realizar
polticas al servicio de aqullos.9
A ello se agregan las transformaciones del sistema interna-
cional, como el derrumbe y transformacin de la URS S y los reg-
menes de Europa Oriental, y la incertidumbre en cuanto al surgi-
miento de hegemona unipolar de Estados Unidos, o de un orden
tri, penta o multipolar. Se plantean as interrogantes sobre la
capacidad de los principales actores mundiales y nacionales para
asumir y realizar algunos de los posibles proyectos de integracin
econmica y poltica; para garantizar sus condiciones de posibili-
dad y xito, y para neutralizar los obstculos. No se satisfacen las
expectativas sobre las capacidades de una potencia o de un acuer-
do entre varias, para imponer una hegemona perdurable, consoli-
dar sus xitos internos, incorporar a una parte sustancial del
planeta a los logros de la restructuracin global, y asegurar los
principales rdenes nacionales o regionales y el orden mundial.
La declinacin relativa de la hegemona de Estados Unidos no
da lugar hasta hoy a su remplazo por la de uno o varios de sus
Sobre la c h i s de la soberana, vase M. Kaplan, Ciencia, Estado y derecho en la
Tercera Revolucin, op.cit. cap. V.1.
PERFILES LATINOAMERICANOS
competidores o rivales, ni por la emergencia de una hegemona
bi, t r i o pentapolar. Las vicisitudes y fluctuaciones de la exunin
Sovitica y de China agregan poderosos factores de incertidum-
bre internacional. En el seno del Primer Mundo se perfilan
nuevos conflictos mundiales por los mercados, los recursos, los
beneficios, el poder poltico y militar, l a definicin de l a hegemo-
na y de la estructura de un nuevo orden mundial.
La economa mundial, despus de su fase de expansin de
posguerra, parece ingresar en una fase de estancamiento y rece-
sin, que afecta a los pases centrales y al proceso integrador
-vicisitudes de la Europa comunitaria, del milagro alemn y del
milagro japons-. Graves divergencias de intereses y de polticas
econmicas e internacionales entre Estados Unidos, Europa y
Japn estancan o frustran las negociaciones para la instauracin
de un orden mundial de pleno liberalismo econmico, endurecen
, y confrontan los proteccionismos, y amenazan con guerras co-
merciales entre bloques econmicos.
Los recursos y capacidades de potencias y pases desarrolla-
dos son globalmente insuficientes frente a necesidades y deman-
das virtualmente ilimitadas de recursos y ayudas de todo tipo de
las repblicas surgidas de la desintegracin de la Unin Soviti-
ca y de las transformaciones de Europa oriental, en competencia
con los pases de Amrica Latina, frica y Asia.
La restructuracin global que desean y promueven los cen-
tros del poder mundial dista mucho adems de garantizar sus
condiciones y medios para la realizacin de sus fines. Tiene, por
el contrario, rasgos y efectos que resultan contraproducentes y
limitantes para las situaciones y posibilidades de desarrollo de los
pases que buscan integrarse, como la destruccin de actores y
tejidos sociales; las reacciones imprevistas o inditas de grupos y
Estados-nacin que son vctimas en diversos grados del atraso y l a
dependencia; la multiplicacin de conflictos y procesos desesta-
bilizadoras y desintegradores.
El crecimiento poblacional y la crisis crnica del desarrollo
en l a gran mayora de los pases del Tercer Mundo y del ex
Segundo han entrado en una contradiccin aparentemente insu-
perable, que se refuerza por los efectos restrictivos y-marginali-
zantes de las coacciones externas. Transnacionalizacin, revolu-
I NTEGRACI ~N INTERNACIONAL DE AMRICA LATINA
cin tecnolgica, NDMT, restructuracin global, peso aplastante
de Estados y empresas transnacionales de los pases avanzados,
se imponen sobre las economas y los Estados de los pases
latinoamericanos y del Tercer Mundo; ejercen efectos de especia-
lizacin deformante, subordinacin y descapitalizacin; inducen
y condicionan sus polticas para un desarrollo en adaptacin a
las coacciones externas. Se crean o refuerzan las condiciones
restrictivas o adversas para el desarrollo. Los pases desarrolla-
dos descargan parte de sus propias crisis sobre los pases latinoa-
mericanos y del Tercer Mundo, las entrelazan con la crisis de
stos e imponen luego polticas de ajuste que contribuyen a la
continuidad y amplificacin de las crisis internas.
El camino de desarrollo neocapitalista perifrico se ve res-
tringido y dificultado por sus condiciones y caractersticas in-
trnsecas y por las coacciones externas. Las nuevas tecnologas
reducen la demanda y el precio de las materias primas, los ener-
gticos, los alimentos y la fuerza de trabajo, con lo que privan de
posibilidades a los proyectos de desarrollo que pretenden basarse
en la exportacin de productos primarios y terminados con bajos
costos de insumos y de fuerza de trabajo, y reducidos componen-
t es tecnolgicos. La disociacin de la economa real y la econo-
ma simblica -de movimientos de dinero y capital, de tipos de
cambio, de crditos-, el crecimiento de la segunda y su conver-
sin en fuerza motriz y timn de la economa internacional se
expresan en el mercado financiero mundial electrnicamente
integrado y en sus efectos desvalorizadores del intervencionismo
y autonomizacin del Estado, de sus polticas econmicas naciona-
les y de su soberana real. Las economas avanzadas concentran
gran parte de su comercio e inversiones entre ellas mismas. Al
tiempo que practican el proteccionismo hacia las exportaciones de
los pases en desarrollo, les exigen la apertura para sus propias
exportaciones e inversiones, y les imponen el deterioro de los
trminos del intercambio. La salida de dinero desde los pases
empobrecidos hacia las potencias y pases desarrollados -dficits
comerciales y financieros, pago de la deuda, repatriacin de bene-
ficios, fuga de capitales, costos de la dependencia tecnolgica-
excede el monto de la ayuda internacional; realimenta continua-
mente l a demencia1 espiral del endeudamiento; se integra en la
PERFILES LATINOAMERICANOS
constelacin de fuerzas y procesos que llevan a la desaceleracin
del crecimiento, a su estancamiento y regresin, y se proyectan
al .interior de los pases latinoamericanos para contribuir a las
coacciones ejercidas sobre el Estado y contribuir a su crisis.
2. En una perspectiva externa-interna, el Estado latinoame-
ricano promueve el crecimiento, la acumulacin y la rentabilidad
de la gran empresa, pero a partir y a travs de sus propios
intereses y enfoques, de sus posiciones y decisiones. Crea as
restricciones y orientaciones que los grupos de dominacin so-
cioeconmica consideran negativas. El sector privado acepta el
intervencionismo estatal de manera condicional y transitoria,
lo usa de todas las maneras posibles para sus intereses y fines,
le transfiere problemas y conflictos, as como las cargas y
costos del mantenimiento de las condiciones generales de re-
produccin del sistema, de las coyunturas desfavorables y las
crisis. Le niega o le resta al mismo tiempo los recursos necesa-
rios para su funcionamiento normal y para su capacidad de
manejo y solucin de los principales problemas y conflictos. No
admite a un Estado que pretenda ser protagonista inde-
pendiente del desarrollo y usa las dificultades y fracasos del
poder pblico para exigir la reduccin de su autonoma e inje-
rencia, e incluso la desestatizacin.
Estado y lites pblicas ven limitadas sus posibilidades de
accin, sobre todo las que vayan en contra de la lgica de la
acbmulacin y la rentabilidad, y de las relaciones de poder, como
coordenadas del sistema. No dominan completamente el juego
social y poltico en que participan; deben apegarse a sus condi-
ciones y compensar y regular a posteriori los desequilibrios y
conflictos ms importantes. No terminan de garantizar el creci-
miento y con ello su autoridad y legitimidad propias.
El desarrollo postulado y realizado en nombre de todos, con l a
participacin y para el beneficio de todos, se evidencia en la
dcada de los ochenta como un proceso incierto, insuficiente,
confiscado por grupos minoritarios, generador de miseria, priva-
cin y marginalizacin para la mayora, y con perspectivas de
crecimiento nulo, de estancamiento y regresin, de inestabilidad
y anarqua poltica, en detrimento del Estado y de la democrati-
zacin. La dcada perdida de 1980 es la poca de la crisis de los
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pases latinoamericanos y sus Estados, y del ensanchamiento de
la brecha del desarrollo respecto a los pases avanzados.
Con la crisis del endeudamiento, las restricciones de las fuen-
tes externas de recursos y la intensificacin del flujo neto de
capitales hacia afuera, bajo la presin de organismos interna-
cionales, bancos privados y gobiernos de los centros desarro-
llados, los pases latinoamericano adoptan las poltticas de
ajuste que, adems de garantizar el pago de la deuda, tienen
caracteres y consecuencias trascendentes. El Estado es en par-
t e adelgazado y en parte reorientado, en su naturaleza, funcio-
nes, medios y fines. Cumplido sobre todo a travs de las medi-
das de control de la inflacin y del dficit fiscal, del recorte del
gasto pblico, del empleo burocrtico y de los subsidios, la
Reforma del Estado y las polticas pblicas remplazan hasta
cierto punto el intervencionismo y el proteccionismo por la
desregulacin en grados variables de la economa, la liberacin
de las importaciones y ms inversiones extranjeras y la priva-
tizacin de empresas pblicas. La baja de los ingresos y gastos
del Estado, de su inversin productiva y social, de sus funcio-
nes como rector, promotor y garante del desarrollo, contribu-
yen al agravamiento del estancamiento y la regresin, al em-
pobrecimiento y frustracin de los grupos mayoritarios, a la
generacin de una creciente poblacin redundante y a la mul-
tiplicacin de situaciones negativas y destructivas, al aumento
de los desequilibrios entre clases y grupos. Se recrudecen la
conflictividad social, la crisis y la inestabilidad polticas, las
dificultades que afectan por igual a los distintos tipos de go-
bierno, y l a desautorizacin o incluso la deslegitimacin del
sistema y del Estado mismo.
Los pases latinoamericanos sufren un tringulo compuesto
por la crisis y descomposicin econmicas, la disolucin social y
la anarquizacin poltica.
Crisis y descomposicin econmicas se dan con las insuficien-
cias y desigualdades del crecimiento, su estancamiento y regre-
sin; las restricciones de la productividad, la creatividad cient-
fica y tecnolgica, la produccin, el empleo, la redistribucin
progresiva de ingresos, la provisin de satisfactores de necesida-
des bsicas para el mayor nmero posible de habitantes. Se
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incrementan la pobreza, la miseria, la desigualdad, l a margina-
lizacin y l a polarizacin socioeconmicas, l as brechas y 1-
neas de fract ura en las sociedades nacionales.
Bajo el predominio de los patrones del capitalismo salvaje,
individuos, grupos y regiones compiten por el reparto de un
producto y un ingreso nacionales que se reducen, en una lucha
exacerbada por la conservacin y el incremento de lo logrado en
un polo y por la supervivencia en el otro. Surgen y predominan
condiciones favorables a la monetarizacin y mercantilizacin de
todo y de todos, al xito econmico a cualquier precio, a las
actividades improductivas, de intermediacin y especulacin, al
aprovechamiento de las oportunidades creadas por las crisis, l a
hiperinflacin y la corrupcin, al desarrollo de la economa infor-
mal y de la economa criminal, a viejas y nuevas formas de
delincuencia.
Las empresas de mayor fuerza financiera, de mejor acceso a
los mercados de dinero, capitales y consumo, y de relaciones
privilegiadas con el Estado, predominan en desmedro de las
actividades y empresas prodictivas, innovadoras, creadoras de
empleo y distribuidoras de ingreso, inductoras de desarrollos
progresivos en otras ramas.
Recursos naturales y medio ambiente son objeto de una
explotacin destructiva. Considerables grupos de l a economa
formal son marginalizados y se ret i ran hacia l a economa
informal y hacia la economa subterrnea o criminal. El creci-
miento y l a integracin internacional se dan sobre todo bajo l a
forma de enclaves tcnico-econmicos y socioculturales que con-
tribuyen a la creacin de nuevos polos y ejes socioeconmicos y a
la apertura de brechas internas en la economa, la sociedad, la
cultura y el sistema poltico. Fracturas y reagrupamientos internos
se corresponden con la articulacin de fuerzas y estructuras inter-
nas y sus equivalentes externos, por encima de las fronteras y
dentro de la lgica de la integracin internacional.
Dinero, riqueza, mercado y mercantilizacin se vuelven
principios rectores y patrones estructurantes, insuficientes o
inadecuados como instrumentos y mecanismos de organizacin,
de cohesin y equilibrio, de reproduccin y crecimiento, que
requieren de sociedades complejas y conflictivas.
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ZNTEGRACZ~N INTERNACIONAL DE AMRICA LATINA
La disolucin social se manifiesta por el debilitamiento, la
disgregacin o el comienzo de la destruccin de significativos
grupos y tejidos sociales, como resultado a la vez de fuerzas y
estructuras obsoletas y regresivas, de aceleraciones en la moder-
nizacin y l a integracin internacional, y de crisis recurrentes.
Ello incluye ante todo a una parte considerable del campesi-
nado, de los trabajadores por cuenta propia, de los sectores
.
menos calificados y organizados de la fuerza de trabajo. Pero
poco a poco tambin empieza a abarcar a trabajadores califica-
dos, pequeos y medianos empresarios, y clases medias intelec-
tual-tcnico-profesionales. Dentro de estos grupos, las vctimas
se reclutan adems por sexo y edad: mujeres, ancianos, nios,
adolescentes, jvenes desempleados. Todos estos grupos sufren
el deterioro del empleo, el ingreso, el consumo, los servicios
pblicos, las infraestructuras econmicas y sociales, y con ello la
insatisfaccin de las necesidades bsicas de alimentacin, vivien-
da, salud, educacin, informacin y participacin. La generaliza-
cin de la pobreza, la miseria, las carencias mltiples, conducen
a la impotencia, la apata, la marginalizacin, la desorganizacin
social -prostitucin, alcoholismo, drogadiccin-, las criminalida-
des proliferantes, la inseguridad y la violencia.
En los principales pases de Amrica Latina, el proletariado
industrial se reduce en trminos absolutos y relativos, como
parte de l a fuerza de trabajo, del mercado interno, de los espacios
sociales, de la ciudadana y del cuerpo electoral. El empresariado
nacional oscila entre el sometimiento a las empresas transnacio-
nales como subcontratistas. o asalariadas, el desplazamiento de
la produccin a la intermediacin y a la especulacin, l a cada en
la economa informal y en la economa criminal, la quiebra y la
ruina, de diferentes maneras la desintegracin. Una nueva capa
de cuentapropistas se constituye con quienes no son en sentido
estricto ni asalariados ni empresarios. La categora del lumpen
intelectual y lumpen profesional agrupa a quienes acceden a
cierto nivel de la cultura, a la educacin superior, a la titulacin
formal, a los intentos de prctica profesional, y cuyas aspiracio-
nes de integracin y ascenso se ven frustradas por las restriccio-
nes estructurales, las crisis y regresiones y los procesos margi-
nalizantes.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Con desechos de estos sectores se perfila gradualmente en las
sociedades latinoamericanas una subclase o no clase de parias,
integrantes de una poblacin redundante, que se desplaza de la
participacin en la economa legal y la sociedad formalizada a
las formas de una sociabilidad informal o perifrica. La migra-
cin internacional es efecto que se vuelve causa de la disolucin
social y de la exclusin.
Descomposicin econmica y disolucin social implican la
baja y mala utilizacin, el despilfarro y prdida de considerables
fuerzas y recursos, de relaciones, estructuras e interacciones
sociales. Con ello se contribuye a la insuficiencia o la inexisten-
cia de protagonistas, bases y alianzas necesarios para la conti-
nuidad, la cohesin, el desarrollo de la economa y la sociedad,
para la democratizacin y para la soberana, para la legitimacin
y eficacia del Estado.
Descomposicin econmica y disolucin sociocultural se
entrelazan con la anarquizacin poltica resultante de l a con-
flictividad, la inestabilidad, las restricciones y erosiones de l a
democracia, las subversiones, el terrorismo, la preferencia por
el estilo autoritario de organizacin y accin polticas, la pro-
liferacin del crimen organizado y el amafiamiento o gangste-
rizacin de grupos privados y pblicos, y como causa y resulta-
do de todo ello, la deslegitimacin del sistema poltico y del
Estado.
Los regmenes polticos en general, pero sobre todo los demo-
crticos, los Estados y gobiernos, las polticas pblicas, presupo-
nen y reflejan los obstculos al desarrollo, los conflictos y las
crisis, y a su vez contribuyen a producirlos o reforzarlos. Los
procesos socioeconmicos, el crecimiento, la integracin interna-
cional, se dan en el marco de estructuras, instituciones y normas
polticas que resultan inadecuadas e ineficientes, y son con fre-
cuencia instrumentos de poder y privilegio de lites dirigentes y
grupos dominantes. Regmenes polticos y Estados funcionan
bajo las coacciones de intensas luchas por el reparto del ingre-
so y del poder, y por la distribucin de bienes y servicios
escasos, entre un nmero creciente de individuos, grupos e
instituciones. Esta situacin generalizada tiene un trasfondo
de expectativas crecientes, mayor movilidad, ms informacin y
INTEGRACI~N INTERNACIONAL DE AM~RI CA LATINA
ms capacidad organizativa de los dominados, los subalternos y
los subprivilegiados.
En suma, el Estado se debilita e incapacita como agente de
conservacin, de mero crecimiento, de desarrollo, de participa-
cin innovadora en el orden latinoamericano y mundial. Se de-
sinteresa por un papel autnomo y mediador, representativo y
creador. No logra articular los principales actores e intereses por
la fuerza de lo que hace y por sus logros en el desarrollo y en la
integracin internacional, y por lo tanto se vuelve ms autorita-
rio, renuente a los controles de legalidad y responsabilidad. En
la misma medida, se desautoriza y deslegitima.
Producto y productor de sociedades de integracin incom-
pleta y afectadas por nuevas brechas y lneas de fractura que el
camino de crecimiento y modernizacin y el ajuste a las coaccio-
nes del sistema internacional producen, menguantemente repre-
sentativo, no apoyado en una trama de fuerzas productivas y
creadoras de la sociedad civil, ni en una gran coalicin de fuerzas
comprometidas con un proyecto histrico realmente transforma-
dor, presionado por minoras de tipo conservador o regresivo, el
Estado es absorbido por las dificultades de supervivencia inme-
diata, bajo el acoso de crisis sucesivas de naturaleza, enverga-
dura e intensidad sin precedentes. La precariedad de las bases
sociopolticas y l a vulnerabilidad a las crisis absorben a los
gobiernos en dificultades inmediatas y soluciones de mera
expediencia; les impiden la visin clara de lo inmediato, la
continuidad de estrategias y polticas de mediano y largo pla-
zo, las decisiones certeras y rpidas y las acciones eficaces y
trascendentes que requieren el desarrollo integral, la coopera-
cin latinoamericana y la integracin en condiciones razonable-
mente satisfactorias a la economa globalizante.
A los fracasos y frustraciones a que dan lugar los primeros
intentos integradores, se responde con innovaciones como el
Sistema Econmico Latinoamericano (SELA) y con reformas al
Grupo Andino, y a la ALALC, remplazada por la Asociacin
Latinoamericana de Integracin -Montevideo, 12 de agosto de
1980-. El llamado Grupo de Ro es creado como mecanismo
permanente de concertacin poltica de los jefes de Estado de
PERFILES LATINOAMERICANOS
Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Per, Uruguay y
Venezuela.10
Significado e implicaciones especiales, sin embargo, tienen
las recientes tendencias a los acuerdos subregionales y a la for-
macin de bloques econmicos internacionales. La integracin
argentino-brasilea, iniciada con los acuerdos Alfonsn-Sarney,
se amplifica luego en el Tratado de Asuncin, firmado por los
presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que crea
el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) en vigor a fines de 1994.
Se constituye el Grupo de los Tres, formado por Colombia, Mxi-
co y Venezuela. Se negocia y firma el Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte, entre Canad, Estados Unidos y Mxico.
Asimismo se negocian otros acuerdos bilaterales entre pases
latinoamericanos, y entre algunos de ellos con Estados Unidos.
Las propuestas y realizaciones de integraciones subregiona-
les y de participacin en bloques regionales de envergadura y
proyeccin internacionales renuevan interrogantes surgidos des-
de las primeras experiencias y plantean otros nuevos en cuanto
a la continuidad, los alcances y los resultados de los proyectos de
integracin latinoamericana que se han desplegado desde la d-
cada de los sesenta, y especialmente sobre la mayor o menor
compatibilidad entre los experimentos correspondientes a la fase
previa y a la actual en curso. Es una problemtica que excede los
lmites del presente texto y remite a otro en preparacin. 11
Ciudad de Mxico, abril de 1994.
lo Vase "Hacia un nuevo proceso integracionista?", en Integracin Latinoamericana.
nlim. 165, marzo de 1991.
l1 Los anlisis de las m& recientes experiencias de integracin internacional de pases
latinoamericanos, en especial los proyectos que privilegian la creacin de zonas de
libre comercio en el hemisferio occidental, se encuentran en la revista Integracin
Latinoamericana, del Instituto para la Integracin de Amrica Latina (INTAL), y en
Smith (ed.), The Challenge of Integration, op. cit.