208 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO En cuanto a los mencionados cambios en el centro y este de Europa, no podemos olvidar la labor desempefiada pot la Organizacién para la Seguridad y Cooperacién en Europa (OSCE), asf como sus pretensiones para el futuro, Ya en el Acta final de la Conferencia de Helsinki de 1 de agosto de 1975, os Estados participantes declaran su intencién de facilitar "la libertad de movimiento y los contactos, individual y colectivamente, sea de modo pri- vado w oficial, entre personas, instituciones y organismos de los Estados par- ticipantes’?, Durante muchos afios los derechos humanos proclamados por el Acta de Helsinki han sido "papel mojado" para muchos de los Estados de la hoy ex- Srbita soviética. Sin embargo, coincidiendo con el final de la guerra fria y el acercamiento de las grandes potencias, la euestién toma un cariz. diferente, Asf, meses antes de la cafda del muro de Berlin, en las Conclusiones de la reunién de la mencionada CSCE (hoy OSCE) de 15 de enero de 1989, los Estados participantes aceptan respetar el derecho de toda persona a la libertad de movimiento y residencia dentro de las fronteras de cada Estado y a dejar ‘cualquier pats, incluido el propio, asf como a volver a él°, A la situacién creada por la reunificacién de Alemania, la desaparicién de la antigua URSS y a los flujos migratorios que dichos eventos conllevan, se suma el éxodo provocado por la guerra entre las repiblicas de la antigua Yagoslavia, cuya magnitud solo conocié Europa tras finalizar la segunda guerra mundial La figura de Ia "proteccién temporal” se acufia como respuesta de los Estados europeos a dicho flujo de desplazados, ya que una parte de los refu- giados provenientes de la antigua Yugoslavia, no retinen las condiciones para ser considerados refugiados segtin los criterias de Ia Convencién de Ginebra, © al menos, no entran dentro de las interpretaciones —a veces no del todo adecuadas— que de dicha Convencién realizan algunos Estados. 1.1, EL CONSEJO DE EUROPA. En el estudio del derecho de asilo y refugio en el simbito regional euro- peo, es forzoso comenzar por el trabajo continuado y detenido det veterano Consejo de Europa, organizacién de la que muchas de las antiguas "democra- ccias populares" forman parte hoy como miembros de pleno derecho, alata SAF elebsall el Tebaeiabd-haebetaeat diietFiett phse Cristina J. GorTAZAR ROTABCHE 209 El articulo 3 de la Carta Constitutiva de dicha Organizaci6n proclama la defensa de los derechos humanos fundamentales como uno de los fines mas importantes de la misma, y aunque no se refiere en ninguno de sus articulos al problema de los refugiados, el tema es discutido ya en la primera reunién de su Asamblea Consultiva en agosto de 1949*, Es asf como el Consejo de Europa viene preocupfindose y ocupandose de problemas relativos al "refugio y asilo” desde su creaci6n, y ante las actuales tendencias restrictivas por parte de los Estados en la interpretacién de la Con- vencién de Ginebra “resulta especialmente admirable el papel desempeniado por el Consejo de Europa a lo largo de su ya no tan corta historia’ Como es bien sabido, la labor de mayor trascendencia llevada a cabo por el Consejo de Europa en materia de proteccién de los derechos humanos es la adopcién del Convenio Europco de los Derechos Humanos (en adelante CEDH)*, de cuya relacién con el derecho de asilo hablaré mas adelante en este mismo Capttulo, Por lo demas, amén de un sin fin de Recomendaciones y Convenios al respecto, debe citarse como hito de gran importancia en la preocupacién del Consejo por los refugiados y solicitantes de asito, la creaci6n en 1977 —por decisidn de su. Comité de Ministros— del "Comité Ad Hoc sobre aspectos Jjuridicos del Asilo Territorial, Refugiados y Personas sin Estado" (en ade- lante CAHARY’, el cual viene desde entonces trabajando incesantemente sobre estas cuestiones, EL fin tiltimo del mencionado Comité Ad Hoe consiste en lograr un ins- trumento regional sobre “Asilo Territorial" y entre tanto, aportar soluciones pricticas, a la vez que aceptables, pata los Estados miembros del Consejo de Europa. : 4. Ulsoru, HJ, "The Protection of Refugees within the Council of Europe" The Refugee Problem on Universal, Regional and National Level. VV.AR. Thessaloniki 1987, pig. 620. 5, R. ALLAN, MECHESNEY y C.SroReL, "The Council of Europe and the Protection of the rg bis of Refugees 1951-1984". AWR. Bulletin 1986, pig, 9, 6. Conveaio Europeo para la Proteccién de los Derechos humanos y las libertades fundamen- tales, adopiado en Roma, el 4 de noviembre de 1950. Fn en vigor con caricter general el 3 de septiembre de 1953. El texto enmendado por los Protocalas adicionales nimmoros 3 y 5, de 6 de mayo de 1963 y 20 de enero do 1966, respectivamente, entré en vigor pare Expana el de octubre de 1979 (BOE nim. 243, de 10 de octubre de 1979), Sobre e! CEDH ver, entre otros, FenwANDEZ SANCHEZ, PA. Las obligaciones de los Esta- dds en el marca del Convenio Europeo de tos Derechos Humanos. Madsid, 1987, en espe- cial, pigs, 193-5,210 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO La creacién del CAHAR coincide en el tiempo con un ineremento importante en el niimero de solicitudes de asilo recibidas por los Estados miembros del Consejo de Europa"; incremento que, sélo tras las reformas legislativas de los tiltimos afios, claramente restrictivas, comienza a cambiar de signo. Una de las principales tareas de dicho Comité ha sido la preparacién de tun Convenio que decida los criterias para establecer cual ha de ser el Estado miembro responsable del examen de cada demanda de asilo. Este Proyecto de Convenio, que fue definitivamente presentado al Comité de Ministros del Consejo de Europa en enero de 1989, interesa no tanto por su importanci ya que ha quedado eclipsado por et Convenio Comunitario sobre la misma materia 0 Convenio de Dublin— sino, especialmente, por la influencia que haya podido tener en la claboracién de éste iltimo’. A) Las primeras décadas de la Organizaci6n Intemacional: Recomen- daciones y Convenios Como ya he mencionado, la labor del Consejo de Europa se ha basado tanto en Recomendaciones a los Estados miembros, como en la adopeidn de Convenios tendentes a regular diferentes cuestiones relacionadas con el asilo”. En mayo de 1953 el Comité de Ministros del Consejo de Europa crea ol puesto de "Representanie Especial para los refuugiados nacionales y la sobre~ poblacién"'. Los llamados refugiados nacionales son personas desplazadas obligadas a establecerse en otra parte de su territorio nacional o, también, for- zados a volver al pais al que étnicamente pertenecen. Entre las inictativas de dicho "Representante Especial" esté la creaciGn en 1957 del "Fondo Europeo de Reestablecimiento” , que realiza préstamos a los Gobiernos de los Estados miembros para proyectos de reintegracién'”, Naturalmente, en aquella época, Ios problemas arrancan del enorme mimero de desplazamientos que produce a segunda guerra mundial. En 1958, la Asamblea Parlamentaria del Consejo At the beginning ofthe 70s, the average annual nunber of applications for asylum made in western Europe wat 13,000, most of whom received in due course recognition as ref gees. nthe 80s, this figure increased frst ten-fold and later on twensy-gold. In 1987, 488.000 persons applied for asylum, in 1988 the numbers rose 10 236,000 and in 1989 0 4315.00", HONDIUSRW, "Movement of Persons. op. cit. pA. 5. 9, Convenio Comunitario de Asilo relative a la determinacién del Rstado responsable del exe men de las solicitudes de asilo preseatadas en los Estados miembros de las Comunidades Earopeas, firmado en Dublin el 15 de junio de 1990 por LI de los 12 miembros de fa ‘Coniunidad Europea, Ada en periodo de rtificacin. 10. Ver infra Anexes sobre Convenios internacionales, Dedaraciones, Resoluciones y Recomen- Cristina J. GoRTAZAR ROTAECHE 201 de Europa, crea el "Comité de Migracién, Refugiados y Demografia’, el cual debe revisar los informes regularmente presentados por el ACNUR. El 13 de diciembre de 1957 se firma el "Acuerdo Europeo sobre el régi- men de circulacién de personas entre los paises miembros del Consejo de Europa", Dicho Convenio recoge la obligacidn de facilitar a los nacionales de los Estados Parte, cualquiera que sea su pais de residencia, la entrada en el tertitorio de cualquier otto Estado Parte, asf como el abandono del mismo. No se me escapa que el mencionado Acuerdo no tiene relacién con el pro- blema de los refugiados o del asilo; sin embargo hoy cobra actualidad pata Jos nuevos miembros del Consejo de Europa. Los nacionales de éstos, sin ser solicitantes de asilo, sf son refugiados econémicos y apetecen de esa libertad de circulacién, Asimismo, el 13 de diciembre de 1957 se adopta en Paris el "Convenio Ewropeo de Extradicion”. La inmensa red de tratados bilaterales de extradi- cién entre Estados, no disminuye 1a oportunidad ni la bondad de que, en el seno del Consejo de Europa, se concluya un texto multilateral sobre la mate- ria, El articulo 3 de dicho Convenio™ contempla la exclusi6n de Ia extradi ein cuando haya razones para creer que la solicitud de extradicién, aunque motivada por un delito comiin, se realiza con el fin de perseguir a la persona por razones de raza, religiGn, nacionalidad o por sus opiniones politicas. Con fecha 20 de abril de 1959 se firma en el seno del Consejo de Europa otto importante Convenio, esta vez directamente relacionado con el objeto del presente estudio; el "Acuerdo Europeo relativo a la supresién de visados para los refugiados"®, La intencién del mismo consiste en dispensar a los 13, Espana fimd dicho Aeverdo et 31 de julio de 1981, ratifies el 18 de mayo de 1982, BOB, de 1 de julio de 1982, 14, Coavenio Europeo de Extradicién de 13 de diciembre de 1957, Bntré en vigor con caréter sgenera el 18 de abril de 1960, para Espata, et 5 de agosto de 1982 (BOE mim. 136 de 8 de junio de 1982, Protocolos Adicionales ly 2, BOE. nim. 139 de 11 de junio de 1985), 15. "I. No se concederd ta extraicidn sie devo por ei cual se solicit es considerado por ta Parte requerida como delito politico o come hecho conexo con un dete de tal naturale. ‘Se aplicara ta misma reglasi la Parte requorida tuviera razones fundadas para creer qué ta solicitud de extradiciin, motivada por un dette de naturaleza comin, se ha presentado con cel fn de perseguiro eastigar a una persona por consideraciones de raza, religin, naciona- lida, w opiniones politica 0 que la situacién de dicha persona corre el riesgo de verse ‘agravada por una Wt otra de tales consideraciones.3. Para la aplicacién de dicho convenio re se considerard como delto police, eatentado contra la vida de un jee de Estado o un ‘miembro de su fariiad. La aplicacion del presente artculo no afectaré a las obligaciones ‘que las partes hubieran coniraido o contrajeren en el futuro con arregle a eualguier otro Convenio internacional de cardcter malilateral”. La negdita esr, tga ee eee ee eee eee eae ae212 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO refugiados que residan legalmente en el territorio de uno de los Estados Parte, y acondicién de reciprocidad, de la necesidad de visado para entrar en el iertitorio de otros Estados contratantes © salir de los mismos por los pasos fronterizos autorizados, todo ello siempre que posean un titulo de viaje en vigor conforme a las disposiciones del Convenio de Ginebra o a las del Acuerdo sobre titulos de viaje a refugiados de 15 de octubre de 1946, y cuando la visita no sea superior a tres meses. De gran interés resulta 1a Recomendacidn 293 (1) de la Asamblea Parla- mentaria de 1961 que propone la inclusiGn, en el segundo Protocolo al CEDH, de un articulo sobre derecho de asilo"” basado en el Borrador que se aneja y que expresa: "1, Toda persona tiene derecho a buscar y a disfrutar, en los tervitorios de las Altas Partes contratantes, de asilo frente a la persecucion. 2, Este derecho no debe ser invocado en los casos de procesamiento deri- vado de la comision de delitos no-potiticos. 3. Nadie que busque 0 disfrute de asilo de acuerdo con tos parrafos 1 y 2 de este ariiculo deberd, excepto por razones de seguridad nacional o de sal- vaguarda de la poblacién, ser sometido a medidas tales como rechazo en Ia frontera, devolucién o expulsin, que tengan como resultado obligarle avolver oa quedarse en un territorio, si existe un miedo fundado de per- secucién que ponga en peligro su vida, integridad fisica o libertad es dicho territorio. 4, Si un Alta Parte Contratante rechaza, devuelve o expulsa a una persona que busca o disfruta de asilo de acuerdo con las pdrrafos 1 y 2 de este articulo, debe otorgar a dicha persona un periodo razonable y las facil dades necesarias para ser admitido en otro pats” Sin embargo, una tal iniciativa es rechazada en consideracién al cardcter de competencia nacional del derecho de asilo, aunque se reitera la convenien- cia de redactar una Convencién sobre Asilo territorial fuera del sistema de la Convencién Europea'®. A pesar del rechazo —y de que dicha Convencién no 16, Ver CASSESE, A, “Liscconlo europeo del 1959 sullsoliaione del visti per i refogiat". Riv. Dh 43, dm 3, 1960, pigs 492-529, 17, Rec. 293 (1961) relativa a dezecho de asilo, Asamblea Parlamentaria, de 26 de septiembre de 1961. La teadueein os ra, M. ELMGREEN, Repporteurdo la comisién juridica de dich ini iativa dice en su exposici6n de motivos: "En pramier lieu, ce doit répond incontesiablement une nécessit sociale (..). En second leu, un certain nombre a'Bets, ont dé, dans leur ‘constitution, leur lépslaion interne ou par vole de rag, reconnu expressément ou implicie ‘ment a Vindiviu le droit d'asite que on peut considérer comme un droit naissant". BLENK, ee ee ee ee ea ee eee a Cristina J. Gortazar ROTARCHE 213 se ha levado nunca a cabo— la sugerencia funciona como idea fuerza y desde entonces el Consejo de Europa no ha olvidado su preocupacién sobre la materia”, En todo caso es necesario observar que Ia Recomendacién de 1961 se refiere tan s6lo del derecho a "buscar y disfrutar de asilo" —como lo hace el articulo 14 de la Declaracién Universal—, pero no menciona la obligacién de los Estados Parte de “otorgarlo” en determinadas condiciones; cso sf, se aclara que para el caso de no otorgar asilo, el Estado Parte debe posibilitar el acceso de la persona a un Estado distinto del Estado perseguidor (parrafo 4 antes transcrito), En 1965 se adopta una Recomendacién sobre "aplicacion del derecho de asito a tos refugiados europeos", en tn que la Asamblea Parlamentaria consi- dera expresamente que el articulo 3 del CEDH, el cual prohibe los tratos inhumanos, obliga a los Estados Parte a no "devolver a los refugiados a un pats donde su vida o libertad resulten amenazadas"™, El 29 de junio de 1967 el Comité de Ministros del Consejo de Europa aprueba una Resolucién sobre "Asilo a personas en peligro de persecu- cidn"", Dicha Resolucién contiene una serie de principios que se proponen a os Gobiernos de los Estados miembros; se les recomienda actuar con espiritu humanitario y liberal en relacién con las personas que busquen asilo en sus tertitorios, se les recuerda la necesidad de cumplir siempre con el principio de non-refoutement, se les invita a que concedan al individu que rechacen por razones de seguridad nacional, 1a oportunidad de Hegar a otro pats dife- rente de aquél respecto del cual tiene temores fundados de ser perseguido, y, por fin, se recuerda el principio de solidaridad, responsabilidad comin y cooperaci6n entre Estados, cuando un Estado miembro se encuentre con difi- ccultades para cumplir con el contenido de dicha Recomendacién. EI 26 de enero de 1970 se adopta otra Resolucién sobre la "Adguisicion por los refugiados de la nacionalidad de su pats de residencia"®*, En ella el ‘Comité de Ministros del Consejo de Europa decide transmitir a los Gobiernos 19, En 1972, ora Recomendacién —Rec. 683 (1972)— propone de nuevo inclir el derecho de aslo ente los derechos protegidos por el sistema de la Convencién Europea, Mis tade en 1977 ap insste en que los Estados miembros permit “un derecho individual en la materia a la luz del artiewlo 25 del Convento Eurapeo de los Derechos del Hombre”. Recomendacign 817 (1977) sobre cerios aspecios del derecho de aslo, Asamblea Parlamentara, 7 de octubre de 1977. 20, Rec. 434 (1965), Asamblea Paslamentaia | de cctubre de 1965. Vid, UIBOPUU, H.-J. "The Protection of Refugees within the Council of Europe” The Refugee Problem on Univer- sal..op. eit, pig. 622-3. Vid Infra epigrae sobre "La Conveneign Buropea de los Derechos214 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO la Recomendacién 564 de la Asamblea Consultiva sobre la adquisicién por los refugiados de la nacionalidad del pais de residencia” y Ies invita a seguirla, La Convencién Europea sobre Seguridad Social de 1972 extiende sus previsiones a los refugiados cuando impone el principio de igualdad de trato para "nacionales de las Partes contratantes, refugiados y personas sin Estado bajo la legislacion sobre seguridad social de cada Parte contra- rante™. En Berna, con fecha 13 de septiembre de 1973, se firma el Convenio para la reduccién del niimero de casos de apatridia, que aunque no trata espe~ cificamente del problema de los refugiados, regula una cuestién que guarda estrecha relacién con él; el articulo 2 del mismo dispone que, por aplicacién del Convenio, el nifto nacido de padre que posea la condicién de refugiado, no tendré la nacionalidad de dicho refugiado en determinadas circunstancias. En un Informe explicativo a este Convenio”, se recuerda que con este arti- culo, el nifio, legitimo 0 no, cuando la madre sea nacional de un pais contra- tante y el padre esié reconocide como refugiado, siempre que no se le atribuya otra nacionalidad —por ejemplo, en virtud def ius sol—, tendré la nacionalidad de la madre y ello por aplicacién del primer parrafo del articulo 1, el cual dice textualmente: "El nifio cuya madre tenga la nacionalidad de un Estado contratante adquirird por su nacimiento la nacionalidad de ésta cuando, en otro caso, fuera a ser apdtrida’: En 1975, el 22 de diciembre, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa realiza un interesante informe sobre la elaboracién de un Acuerdo "yelativo a la transferencia de responsabilidad para los refugiados que se trasladen legalmente de un Estado miembro del Consejo de Europa a otro", Dicho Informe da lugar a la Recomendacién 775(1976)”. Mas tarde esta idea se plasma en el "Convenio Europeo sobre la transferencia de la responsabili- dad respecto de los refugiados", abierto a la firma el 16 de octubre de 1980. 23, Rec, 564 (1969), Asamblea Parlamentara, 30 de septiembre de 1963. ‘2A. Convenio Europeo sobre Sopuridad Social de 14 de diciembre de 1972. Enis en vigor con candcter general el 1 de marzo de 1977, para Espata, el 25 de abril de 1986 (BOE atin. de 12 se noviembre de 1986), 25, Raport Explicati adopté par UAssembleé Générale dImterlaken, 12 de septiembre de 1973. 6, Documento 3703, Asambles Consultiva. Rapporteur. Mme Wolf 27, Rec, 775 (1976) relativa ala elaboraciGn de un acuerdo referido a la trasferencia de respons- abibdad sobre los efugiados que se tasladan legalmente de un Estado miembro del Consejo ‘4 Buropa a ovo, Asamblea Parlamentara, 16 de sepuiembre de 1976, eee Re Eee ae ee eee meen eee eet eee ee Caistina J. Gorrzar ROTAECHE 215 No debe dejar de mencionarse la Recomendacién sobre la situacién de los refugiados de facto, evada a cabo por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Buropa también en 1976®. En ella se propone la preparacién de tun acuerdo sobre los refugiados de facto, en el cual se garantice a los mismos una serie de derechos —como los documentos de viaje, permisos de residen- cia y de trabajo—, y se invita a los Estados a aplicar liberalmente Ta defini- cidn de refugiado de la Convencién de Ginebra y su Protocolo Adicional, especialmente, a no expulsar a los refugiados de facto a menos que sean admitidos por otro Estado donde no tengan riesgo de persecucién™., Otras dos Recomendaciones adoptadas en 1976 tienen especial interés. Una es la Recomendacién "sobre armonizacién de las précticas en materia de elegibilidad seguin la Convencién de Ginebra de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y e! Protocolo Adicional de 1967""'. En esta se invita a incluir en un plan a medio plazo y como un objetivo importante pata el Con- sejo de Europa, 1a armonizacién de las practicas sobre elegibilidad en aplica- cidn de la Convencién de Ginebra y su Protocolo Adicional. Ademés se pide la creacién, por un periodo limitado, de un Comité Ad Hoc de expertos para evar a cabo et prop6sito anterior y otros trabajos sobre cuestiones legales relativas a los refugiados, Es por tanto en esta Recomendacisn donde surge la idea que haria reali- dad el CAHAR 0 “Comité de Expertos sobre Aspectos Juridicos del Asilo Territorial, Refugiados y Personas sin Estado", el cual, como ya he mencio- nado, continéa sus trabajos en Ia actualidad. La otta Recomendacién a recordar adoptada ese mismo afio 1976, es la relativa al 20 Informe sobre las actividades del ACNUR®. En ella se sugiere a los representantes de los Estados miembros que vayan a participar en la Conferencia de Plenipotenciarios para la adopcién de un Proyecto de Conve- nio sobre Asilo Teritorial (que se anuncia para 1977), que adopten una pos- tura liberal al respecto y, especialmente, que hagan un esfuerzo por que et principio de non-refoulement —incluido el no rechazo en frontera— reciba adecuado reconocimiento en el texto de la futura Convencién. Se recuerda también, en dicha Recomendacién, entre otras cuestiones, la oportunidad de ratificar —quien no lo hubiera hecho— la Convencién de 1961 "sobre reduc- 29, Rec 773 (1976) sobre la situacin de los refugindas de Facto, Asamblea Paslamentatia, 26 de enero de 1976. 30, Como recosida CELS, Ia mayorfa de Tos Bstados europeos fueron adoptando una posturs hhumanitaia respecte a los refugiados defacto de acuerdo con la Recomendacién 77 pero la intencién principal, que no era otra sino sacar adelante un Convenio internacional sobre los ‘encionados retugiados de facto, asin no ee he aleenzado.CELS, J. “European Responses (0 the facto Refumees". VV.AA, Reficrees and...op. cit,, p&g 201,216 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO, cidn de la apatridia’, el Protocolo de 1973 al "Acuerdo sobre Refuugiados del Mar" y el Acuerdo Europeo de 1959 "sobre la abolicidn de visados para los refugiados’. En 1977 se produce un paso de gran importancia en el tratamiento de la materia por el Consejo de Europa; Ia Asamblea aprueba una Recomendacién sobre el derecho de asilo®, y el 18 de noviembre de 1977, el Comité de Ministros adopta la solemne Declaracién sobre Asilo Territorial”, En ella Jos Estados miembros reafirman su intencién de mantener una actitud liberal con las personas que buscan asilo en su territorio, clarifican sus politicas con respecto a la Convencién de Ginebra y mantienen que el otorga- miento del asilo es un acto pacifico y humanitario que no debe ser contem- plado como acto inamistoso por ningtin otro Estado. Para muchos, esta Declaracién es la reaccién del Consejo de Europa a Ia tristeza y desencanto producidos en su seno por la Conferencia Intemacional sobre Asilo Tetrito- rial celebrada en Ginebra ese mismo afio, cuyo fracaso ha sido tratado en el Capftulo III de este mismo trabajo. También en 1977, se firma el Convenio Europeo para la represién del terrorismo™, el cual declara que los delitos en él descritos no pueden ser con- siderados delitos politicos. Dicho Convenio, en su articulo 3, recoge la supe- rioridad del mismo con respecto a las obligaciones derivadas de cualquier tratado de extradicién entre tas Partes, incluyendo ef Convenio Europeo sobre extradicién™, 33, Ree. 817 (1977) sobre certos aspects del derecho de asilo, Asamblea Parlamentaria, 7 de ‘octubre de 197; en I cual Ia Asamblea recomiends al Comité de Minisitos que anime los Euados miembros a reconocer “a derecho individual en la materia a la lz del articulo 25 del Convenio Buropeo de los Derechos del Hombre y a reafirmar sus intenciones de man tener sus acitudesliberales hacia las personas que piden asilo ens territorio™ Ganst-Mabsen, es esta isi linea, ecuerda que, ocasionalmente, se vuelve a presentat la idea de crear una Comisién Europea de Refugiados con competencias en materia de elegibi- idad y que siga los patrones de 1a ComisiGn Europea de los Derechos Humanos Grat-Map- SEN, A. "Tho Emergent International Law relating to Refugees: Past-Presont-Faturo” The Refugee Problem on Universal... cit, pag 206-8 34, Declaraciénrelativa al Asilo Terttoial, 1977, Comité de Minisuos, 18 de noviembre de 1971, Vid. PLENDER, R. Basie Documents on International Migration Law. Dordsecht,1988, ig. 140. 835, Estrasburgo, 27 de enero de 1977, Ent en vigor con cardever general el 4 de agoto de 1978, para Espatia el 21 de agosto de 1980 (BOE nim. 242, de 8 de octubre de 1980, correcetn de ceroes en BOE de 31 de agosto de 1982) 36, BLENK, en el informe presentado ala Asamblea Parlamentatia del Consejo de Europa, con el fin do aclaras, precisamente, si 1a Convencién Europea para la Represién del Teeronsmo, interiere el dorecho de asilo en el seno del Consojo de Europa; propone que los amenazaos Fs eile eg Tet ddeasobs et ates to i aeesea fate ieee ected Pee Cristiva J. GortézAR ROTAECHE 217 B) La década de los ochenta y los primetos noventa: especial mencién ‘ala labor del CAHAR (Comité Ad Hoc de Expertos sobre Aspectos Legales del Asilo Territorial, Refugiados y Personas sin Estado). Como he comentado, es precisamente en 1977 cuando el Comité de Ministros del Consejo de Europa, tras examinar la Recomendaci6n 775 men- cionada y algunas otras, decide crear un "Comité sobre aspectos legales dei asilo territorial, refugio y personas sin Estado" (el tan nombrado Comité CAHAR). Dicho Comité prepara el Proyecto sobre transferencia de la res- ponsabilidad respecto de los refugiados dentro del Consejo de Europa”, el ‘cual pretende establecer uniformemente las condiciones en las que la respon- sabilidad para expedir documentacién a un refugiado se transmife entre Esta- dos al trasladarse de un pais a otro dicho individuo; evitando asf que ningun de tos dos Estados —esto es, aquél en ef que se encontraba en principio y aquél al que ahora se ha trasladado—quiera responsabilizarse del mencio- nado refugiado. E] Proyecto terminado, es enviado al Comité de Ministros, el cual adopta el texto y lo abre a la firma de los miembros del Consejo con ocasién de la 67 sesién del Comité de Ministros el 16 de octubre de 1980". La exposicién de motivos de dicho Acuerdo explica que su propésito consiste en facilitar Ia aplicacién del articulo 28 y de los parrafos 6 y 11 del Anexo de la Conveneién de Ginebra; especialmente pretende aclarar cuando el refugiado adquiere “legalmente la residencia en el territorio de otro Estado” y especificar, dentro de un espiritu liberal y humanitario, las condi- ciones en las que la responsabilidad para expedir los necesarios documentos de viaje se transfiere de una parte contratante a otra”. Este relevante acuerdo ‘del recurso individual prevista por el Convenio Europeo de los Derechos Humanos en su anticulo 25, y que toda decisin de extradicion o expulsion sea suspendida cuando se presente ‘demand ante Ia Comision Europes, Asamblea Parlamentaria del Consejo de Buropa 5-13 de ‘ctubre de 1977, pig. 17 237. EL CAHAR, en su primera sesi6n de abil de 1977, analiza ls rarones del fiacaso de la Con- ferencia de Ginebra sobre Asilo Tetitoral que habfatenido lugar ese mismo aio unos meses antes. En Ia segunda sesion toma en consideracin las respuesta de los Estados miembros a un euestonari sobre la rocién de “pals de primer aslo". Bn conereto se les haba propuntado alos Estados siacostumbraban a no otorgarasilo a quien hubiera pasado por otro pats, y si sus espectves ordenamicntos iternos —o précticas adminstrativas— obligaban a preseatac Ja Solicitud de aslo en un determinado plazo de tiempo tas a entrada en el ternitorio. Las respuesias ponen de manifesto las diferencias en los dituntos Estados y la difcultad para anmonizar las normativas europeas en Ia mateia. Las siguientes sesiones las dedica ef ‘CAHAR a prepara el Proyecto de Convenio sobre “Transferencia de Responsahilidad... Ver Umorut, HJ. "The Proection of Refugees within the Couneil of Earope" The Refugee Problem on Universal..0op. ct, pigs. 626-7. 38, Acverdo Europeo sobre transferencia de responsabilidad respecto de fos cefugias, 16 de ‘octubre de 1980, Supra nota nim, 28.218 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO no ha tenido toda la aceptacién que cabrfa esperar: Alemania, por ejemplo, pafs con un importante problema en cuanto a solicitantes de asilo, no lo ha ratificado®. Siguiendo con el repaso cronol6gico a los mas importantes trabajos Hle- vados a cabo por el Consejo de Europa en cuestiones relativas al asilo, men= cionaré ahora la Recomendacién del Consejo de ministros a los Estados miembros sobre “la armonizacién de procedimientos nacionales en materia de asilo"*, Esta preocupacién no es neva en el Consejo de Europa —recor- ‘demos la Recomendacién 787 (1976) comentada— y busca la armonia en los procedimientos intemos de asilo asi como la interpretacién homogénea de los instrumentos internacionales sobre refugio, ya que de otro modo, problemas tan importantes como el creado por los llamados "refugiados en srbita”, y el no reconocimiento del estatuto de refugiado otorgado por un Estado Parte en la Convencién de Ginebra, en otro Estado Parte en la misma, quedan sin resolver, Me importa resaltar que esta preocupacién del Consejo de Europa, 1 arfeulo 2 explica que Ta responsabilidad se transfiere en cuatro casos; ls tes primeros ‘estén contenidas en el pirrafo primero del arfeulo que explica: "Se considerard transferida le responsabilidad al expirar un periedo de dos aio de permanencia efectina y no interram: Dida en el segundo Estado, con la conformidad de las auoridades de éte (pier supuesto de transferencia de responsabilidad; ls exposicidn de motvos acara que el consentmiento de las atoridades del segundo Estado no debe entenderse necesariamente. como un acto formal 0 con anteriridad, en el caso de que el segundo Evado haya permitido al refugiado que- dlarse en su teritorio con cardcter permanente 0 por un periodo que excedea del dela validez del docionento de viaje”, Parece set que la zeferencia a la permanencia no implica necesaia- ‘mente Ia expoticién de un permiso de residencia. El artculo 2 continla: "Dicho periodo de ddosafos se contard a partir deta fecha de admisin del refugiado en en el tervtorio del seg- tundo Estado $i no pudiera determinarse dcha fecha, a pari de la fecha dela preseniacién del refusiado a as autoridades del regundo Rstado™ Bn a exposicidn de motivos se explica que sla fecha de admisisn no pueds establecerse el periodo empezard a corter cuando el refugiado comicnce a cumplir con las fermalidades tolicitadas a los extranjeros a su entrada en el segundo pats, o al menos, cuando pid por pi- mera vex el permiso de resdencia, Se entiende que cuando un refugiado entra en el ettori 4el segundo Estado sin visado, en vitud de las previsiones del Acuerdo Europeo de 1959, y prolonga su estanca con el consessimiento de segundo Estado, el periodo comicnza a corer desde a fecha de entrada. En ol pérrafo 3 det erculo segundo se menciona el cusrto exso de ransferencia de respons abiidad:"Se considerard asimismo wansferida ta responsabilidad, cuando, en virtd del lrticulo 4, no pueda solicitarse ya la readmision en el primer Estado". Como establee el artfcalo 4 la readmision debe de ser slicitada dentro de un cierto periodo, una vee que 8 periodo he pasado, Ia responsabilidad se entende transierda. Naturalmente el artculo 3 reeverda que hasta la fecha de transferencia de la responsabilidad el documento de viaje debe de ser extendido 0 renovedo por e primer Estado. El aniculo 4 estipula que micatas la responsahilidad no se haya transferido, el reugiado debe ser readmitido en el tersitorio del Primer Estado en cualquier momento, incluso despuss de expira el documento de viaje. 40, Aungue menos setual por la rapiéex con Ia que han sucedido los acontecimientos sociales y ‘consiguientes cambios legislativos, es de gran interés el estudio de HauLkow eR, K. "Refi ees end Asylum: The West German Case". Wash, O,, Vol. 8, ném 4, 1985, pags. 183-95. Cristina J. GorTAZAR ROTAECHE 219 se ha convertido en algo esencial, al menos para la "Europa de los Quince", ante [x supresién de las fronteras internas comunitarias que deberfa haber tenido lugar el 1 de enero de 1993. La Recomendacién 1981(16) mencionada invita a los Gobiernos de los Estados miembros a aplicar en su legislacién y en su practica administrativa los principios que a continuacién cito. En primer lugar, toda demanda de asilo debera ser tratada de modo objetivo ¢ imparcial, ademés, 1a decisién sobre una demancla de asilo deberd quedar reservada a una autoridad central, Los servicios del control de fronteras y las autoridades locales, receptoras de Jas demandas de asilo, antes de su transmisién a dicha autoridad central, reci- birén instcucciones precisas que en particular tendrén el siguiente objeto: 1. Llamar la atencién de dichos servicios sobre sobre la obligacién de respe- tar el principio de non-refoulement 2. Exigir a dichos servicios o autoridades que proporcionen a Ia autoridad central todos los elementos susceptibles de ser tenidos en cuenta para la instruccién de la demanda, 3. Tomar en consideracién la situacién particular en la que se encuentra la persona demandante de asilo y las dificultades con las que dicha persona pueda encontrarse al presentar su caso. Otro de los principios recogidos en la mencionada Recomendacién con- siste en que, mientras la autoridad central adopte la decisién, el solicitante de asilo deberd ser autorizado para quedarse en el territorio del Estado a menos que dicha autoridad entienda que la demanda est manifiestamente fundada en motivos extrafios al asilo, en particular porque escapen de los criterios pre- vistos en el articulo 1.4 (2) de la Convencidn de Ginebra o de otros criterios que justifiquen el otorgamiento del asilo. Como vemos, la Recomendacién 1981(16) propone que sea Ia autoridad central que resuelve sobre el fondo, la encargada de decidir cudndo nos halla- mos ante una demanda manifiestamente infundada y por tanto rechazable. Debe quedar constancia de que en realidad, sino es la autoridad central quien decide sobre la admisibilidad de la demanda, no hay demasindas garantias del cumplimiento del principio de non-refoulement. La Recomendacién contintia con otro principio de interés, aquél que dis- pone que una decisién sobre Ia inadmisiGn de la soticitud de asilo deberé ser susceptible de recurso ante una instancia judicial o en su defecto, posibili- Fees ad eis ives dhe a eda bas a Regen are TEES IR220 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO, re-examen, al solicitante de asilo habra de permitirsele permanecer en e} territorio de dicho Estado Por fin, se menciona también entre estos principios la necesidad de que el demandante de asilo reciba las indicaciones necesarias en cuanto al proce- dimiento a seguir, que sea informado de sus derechos, que utilice si es preciso los servicios de un intérprete, que pueda comunicar libremente con el ACNUR 0 con otras instituciones sobre refugiados, que le sea comunicada prontamente la decisién sobre su demanda de asilo, y si la resolucién fuera negativa, que se le informe de manera apropiada sobre los motivos que la fundamentan y los recursos que le asisten. Otra de las Recomendaciones de la década de los ochenta que no puede pasar inadvertida® es la "relativa a la proteccién de las personas que reuniendo las condiciones de la Convencién de Ginebra no son reconocidas formalmente como refugiados™*. Para dichas personas el Comité de Minis- tos recuerda a los Estados miembros que el principio de non-refoulement, tal y como se recoge en el articulo 33 de la Convencién de Ginebra, debe apl ‘arse con independencia de que la persona en cuestién haya sido o no recono- cida como refugiada formalmente. Es decir, Ia Recomendacién toma en consideracién el hecho de que en los tertitotios de los Estados miembros se encuentran personas que satisfacen los criterios de la definicién de la Con- vencién de Ginebra, pero que no han pedido el estatuto de refugiado o que, por otras razones, no han sido formalmente reconocidas como tales; se trata de los refugiados de facto sobre los que ya he tratado largamente en este tra- De 1984 es, también, la Recomendacién "relativa a la adquisicién por los refugiados de la nacionalidad del pats de acogida"*. En ella se aconseja alos Estados miembros facilitar su nacionalidad en determinadas citcunstan- “42, Ver al especto mis comentarios sobre Ia nueva legslacin espasla de Acilo (19 de mayo de 1984) y las condiciones para fa parlizacién do la expulsion —cras la inadmisin a trémite— cuando se interpone recurso contencioso-administraivo. GortazaR, C.J. "El Derecho de asilo en Espana", VA. La Inmigracign, Derecho espatol ¢ internacional. Barcelona, 1995, pips. 641-2. 43, También interesante mencionar Ia Recomendacisn del Comité de Minisuos a los Estados miembros "relative a lor némades, apdiidas o personas de nactonalidad indeterminada’, por Ia telacién de este problema con ct de os tefugiades. Dicha recomendacién pretende facilitar al nomada o apitrida su acceso al pas al que le une wna mayor eclacin y aportaori- entucién sobre qué bases puede determinarse cul es ese Estado, Ree, nim R (1983) 1 ‘adoptada por el Comité de Ministros el 22 de febrero de 1983. 44, Ree, mim R (1984) 1. Comité de Minisros, 25 de enero de 1984, 45. Es importante resaltar que en la Recomendacidn que comento se hace referencia al principio prayerdpni i yeimnnynrh-ptindorhiiererveoeeysrs aeay ener pees fen perr vgn pian jenny Cristina J. Gortazar ROTABCHE 221 cias a los refugiados que reconozca y a sus hijos. Asimismo, anima a los Estados miembros, que atin no lo hayan hecho, a ratificar la Convencién de Nueva York de 30 de agosto de 1961 sobre la reduccién de los casos de apa- tridia y la Convencién de Berna de 13 de septiembre de 1973 tendente a redu- cirel mimero de casos de apatridia”” Entre octubre de 1984 y septiembre de 1985, la ComisiGn de Migracio- nes del Consejo de Europa encarga un estudio sobre "Condiciones de vida y wrabajo de los refugiados y solicitantes de asilo en Europa". Este informe, evado a cabo por M.BOHM (RFA)*, pone de relieve cémo en Io relative a los refugiados en Europa existe una "fosa" entre los principios (méximas, declaraciones etc.) y Ia realidad, debido, principalmente, a que los Estados tienden a adoptar una actitud restrictiva en La interpretacién de los convenios sobre la materia, E123 de agosto de 1988 se presenta en el seno de Consejo de Europa un borrador sobre "Asilo Territorial” basado en un informe de la Sra. OFFENBECK; el 7 de octubre del mismo atfo es aceptado por la Asamblea que lo eleva a la Recomendacién n° 1088 (1988)°. Dicha Recomendacién Propone, una vez més, la inclusién del derecho de asilo como derecho sus- ceptible de la proteccién del CEDH mediante su inclusi6n en un nuevo Proto- colo Adicional. La propuesta no es nueva; ya en los afios sesenta una Recomendacién de la Asamblea Parlamentaria® habja sugerido ineluir un articulo sobre derecho de asilo territorial en uno de los Protocolos Adiciona- les. En 1977, como ya he explicado, se repite la propuesta, no teniendo tam- poco acogida’* Durante los tltimos afios de la década de los ochenta, los esfuerzos del CAHAR se concentran en sacar a la luz un Proyecto de Tratado sobre "res- ponsabilidad para el examen de las demandas de asilo". Tras largos afios de trabajos previos, el Proyecto de Tratado se presenta en enero de 1989. La 47. La Recomendacisn recuerda ol sentido dela de 26 de enero de 1970 sobse adguisici6n porlos refogiados de Ia nacionalidad de su pats de residencia. Considera que la adguisiién por el refugiado de Ia nacional del pafs de acogida es Ia medida mas efieaz para garantizar su itegracion en el palsy que dicha adquisicién de nacionalidad no supone un obsticulo en la lucha contra la pluraidad de nacionalidades. Aconseja aglizar los trimites para la adgui- sicign por los efugiados, de dicha nacional dad, 48, Puiiss Poza S. “Le travail du Conseil de VEurope dans le domaine des réfugigs ot des ra- valeurs migrants octobre 1984-septembre 1985". AWR. Bulletin 1986, pigs. 33-36, 49, Rec, 1088 (1988) sobre el derecho de aslo territorial. Asamblea Palamentaria, 7 de diciem- bre de 1988, 50, Rec. 293 (1), 1961. Supra nota 17 51 Es importante hacer notar que este tipo de iniciativas no an cesado: asf, en abil de 1992, el Profesor Goopwiv- Git reforma su propeesta de nuevo Protocolo ala Convencién Europea, Te eee eetaii 222 DERECHO DE ASILO ¥ "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO raz6n de ser de este intento no es otra que la de dar solucién definitiva al fendmeno creciente de los refugiados en étbita; pero este proyecto, fruto de unt Com abajo lento y minucioso, muere antes de nacer, debido a la firma de un wenio sobre idéntica materia en el ambito comunitario (Convenio de Dublin)”. 2 The High Contracting Paries undertake to use their best endeavours, Individually andin con ‘operation with members ofthe Cownel of Europe, to provide permanent or temporary asylum to refugees who satisfy the criteria of article J of the 1951 Convention/ 1967 Protocol relat ing 10 the Status of refugees, and to other refugees who have valid reasons for not being required to return to ther country of origin". Antica | The European Convention on Human Rights. Proposal for an Additional Protocol. Documentackin Seminario "Harmosisation of Refuge Policies n Europe: The inpat of Legal Counsellon” ELENA Laxerbutg, 7-10 yous 192, En chao al “lug on bit, problemaextiba en qu la Convencién de Ginebra slo {tcnde bensiciaos de los derechos on ela contandos, «quienes povienen dl pf de perscucn o d oo pats ieeguo; alow xaos eropeas han slide desir slides A to haci oto Extadseuropeos por dfrets zines Bn 1978, MezaNEspropoe como mejor slut pra ear con el problema deo Uae ona atopon Ge ua conven Se ito reo y aejun “Proyecto de Convent eativo for staiads on eba™ Minanoan, G. “Relig im ore AN. 1978, ps 59-75. Revi eines opin del ACNURrespacto deo solasioncs a adoparea es cassde Folugio en “rial Allo Consonado ha insist en anced de tener en cacta odo To bl a volunad dl elctane os aslo: Deberia release neuer pare eae fl problema de dential patra que ncunbe exaninor una soled dea, mean Ieladopcin de cieios comport. Al elborar exo eters dbertan observars la Siqemesprinipos tfosenteosdberan peri denificar in lar dudes al pat a que incunbe exe sara tlctudde ale aciyes etoridaes debris poder acura pesona en bust de ‘to Los riterios deberian tener wn cardcte tal que permitiera evitar les desacuerdas entre lor Eziados con respecto ala cuestisn dea cual de ells corresponde examinar una soictad de silo y deberian tener en cuenta fa duracién y nawraleza de eualguier esiadfa en otras paises dela persone en busca de aslo; *Deberian tenerse en cuenta en ta medida de lo pasible, las intenciones de la persona en Iusca de ailo con especto al pais en el que desearfa obtener aslo : “Deberia tenerse en euenta que no debe negarse ef asiloinicamente en razin de que Este podria buscarse en oiro Esiada. Sin embargo, en fos casos en que pareciera que wa per~ Sona, anes dle solicitar acilo, ya twhera wn contacto 0 vinewos estrecos con otro Estado, podria pedirsele que solicitara aslo, en primer termina, a aquel Estado, si ello fuera equi tivo yrazonable: “Hl establecimiento de criterias deberta acompartarse de arreglos para que ls respectivos [gobiernas celebraran consulias regularmente a fin de considerar las casos en que no se Iubiera encontrado ninguna solucién y celebrer consulian, segin convinira, con la ofcina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; Los acuerdas que prevén que fos Estados devwelam alas personas ingresadas ilegalente ‘ens terrtorio procedentes ie oro Estado contratante debertan aplicarse a quienes busca a eee alae tate li cet ela ea-P e Ree ee eee Cristina J. GortAzar ROTAECHE 223 La primera versi6n del Proyecto de Convenio del Consejo de Europa sobre responsabilidad para examinar una solicitud de asilo, Ta elabora la Secretaria del Consejo sobre 1a base de una setie de discusiones y conclusio- nes a las que habfan Mlegado los expertos®. Muy pronto un grupo de trabajo del CAHAR se reine para adoptar un segundo texto que hace varias modificaciones respecto del primero. Las ideas clave recogidas en el mencionado proyecto de Convenio (CAHAR 87(1)) podrian ser resumidas del siguiente modo 1) Cualquier Parte que autorice la entrada o residencia de un solicitante de asilo, serd responsable del examen de dicha solicitud de asilo, Se consi- dera como autorizacisn de entrada, la expedicién de un visado de entrada o de residencia femporal, en ocasiones incluso un visado de mero trénsito ¥, por supuesto, la expedicidn de un permiso de trabajo, excepto la autori- zacién para una ocupacién de carécter puramente temporal. 2) La Parte responsable debe decidir segtin los eriterios de 1a Convencién de Ginebra y su Protocolo Adicional, asi como segtin cualquier otro criterio gue preseriba el Derecho interno, excepto si el solicitante disfruta ya de proteccién efectiva en otro Estado. 3) La Parte responsable de examinar la solicitud segin el presente Conve- nio, debe admitir al solicitante de asilo si éste se encuentra en el tertitorio de otto Estado. Sélo termina esta obligacién de readmisién si pasan dos aiios desde que el solicitante dejé el territorio del Estado responsable (Cesando por tanto la responsabilidad). También cesa la obligacién de readmisién cuando el Estado en el que se encuentre el solicitante de asilo proteja ya a los familiares proximos del solicitante de asilo. 4) El Estado Parte responsable puede pedir —nunca obligar— a otro Estado, que asuima la responsabilidad para el examen de la solicitud de asilo, cuando este otro Estado examine alguna solicitud o proteja ya a miem- bros de la familia det solicitante de asilo, o éstos residan habitual y legal- mente en el territorio de ese otro Estado. En este caso no se especifica el tipo de parentesco, se habla tan sélo de "un miembro de la familia del solicizante" 5) Si por aplicacién de este Acuerdo una Parte tiene una carga desproporcio- nada de solicitantes de asilo bajo su responsabilidad y esa situaciGn, not ficada al Secretario General, no remite en un periodo de seis meses, el224 DERECHO DE ASILO Y "NO RECHAZO" DEL REFUGIADO Sceretario General debe mediar abriendo negociaciones entre las Partes para establecer un equilibrio con respecto a la carga de cada una de ellas. Las Partes han de cooperar con el Sccretario General en esas negociacio- nes y realizar un "supremo esfuerzo” (their utmost) para conseguir €l pro- Pésito requerido. 6) Cuando una Parte, antes 0 en el curso del examen de una solicited de asilo, tenga conocimiento de que en otra Parte se sigue también un proce- dimiento de asilo resultado de una solicitud de asilo hecha por la misma persona, debe ponerse en contacto con esta otra Parte y decidir, teniendo ‘en cuenta la citcunstancias personales y la “carga de cada Parte”, cual de ellas ha de continuar el procedimiento. Hasta agui el resumen de las principales cuestiones tratadas por el én mencionada (CAHAR (87) 1), Es importante recor- dar que el experto italiano hace constar su opinidn divergente respecto de las conclusiones generales del grupo. Segin dicho experto, los propésitos del grupo de trabajo tratan de comprometer la devolucidn al primer Estado euro- peo transitado por un solicitante de asilo; de este modo, a su parecer, "la carga” de demandas de asilo en Europa, recaen sobredichos primeros Estados transitados, lo que resulta contrario al principio de "reparto de cargas" reco- nocido por los ministros europeos de exteriores en el Comité de Ministros del Consejo de Europa de fecha 20 de noviembre de 1986°. Pero el Proyecto de Acuerdo sobre responsabilidad para examinar la solicitudes de asilo pronto es objeto de nuevas discusiones y modificacio- nes en el seno del CAHAR. En Ia reunién celebrada en Estrasburgo entre los dfas 31 de marzo y 3 de abril de 1987, son sometidos a nueva discusién los cuatro primetos articulos®, Después, la reunion de los dias 17 y 18 de 55, Doc. CAHAR (7)...cit, pig 6. "Me lain expert exprested the following divergent opin- in concerning the Working Party's overall conclusions: ‘According tothe comments made in the summary report of the Working Party's frst meeting (CAHARIGT (86) I, of 9 December 41986} on she Working Party’s proposals —whick propotals were intended to serve az a basis Jor a draft 10 be prepared by the Secretariat and examined at the second meeting— the ‘machinery o be set up was to involve the sending back to the frst European "transit State ‘of any applicant for asslum not areving direcly in another European State.) Thus the “burden of asylum seekers who come to Europe would fall entirely on the frst "transit? States. and this seems to be quite contrary tothe principle of "burden sharing” asserted by the European Ministers of Foreign Affairs in the Council of Burope Comuntee of Minis ters on 20 November 1986 which predates the discussion of any agreement. La negrita cs 56. CAHAR (87) 4. Estrasburgo, 22 de abril de 1987 (12.610. 05.3), pigs. 7-9. Un expeto opina ‘que elarticulo primero debe incluir I idea bisica de que "cada solicitud de aso hubto de ser ‘atada por una sola Parte" Pee eee ee eee eee eet Eee EE eee Cristina J. Gort4zar ROTAECHE 225 junio de ese mismo afio 1987, contimia la revisién del Proyecto de ‘Acuerdo™ La reunién del Comité mantenida entre los dfas 21 y 25 de septiembre de 1987 vuelve sobre el examen del Proyecto. Pero es su 25° reunién celebrada los dfas 21 a 25 de marzo de 1988, la que supone un avance significative en el debate del texto; se comienza por revisar los articulos 9 a 20, Iuego el Predmbulo y por fin los dos primeros articulos, El CAHAR, en su siguiente reunién, la reunién habitual de otofio, cele- brada en Estrasburgo entre los dias 19 y 23 de septiembre del mismo 1988”, vuelve a dar prioridad a la discusién sobre el Proyecto de Acuerdo de respon- sabilidad en el examen de las demandas de asilo. Entonces, los expertos de la REA y de los Paises Bajos hacen saber al CAHAR que el grupo Schengen ha finalizado ya el texto de su Proyecto de Convenio sobre las consecuencias de la desaparicién de las fronteras internas. Desde su punto de vista, dicho texto es fiel a los prineipios enunciados en el texto CAHAR: se cumple el principio de que un sélo Estado examina cada demanda de asilo, para el caso de dudas 37 “Algunos expertor proponen inclu quo, cuando la responsabilidad de un Fstado no pueda se determinada dento del Aeverdo —entradas ilegilesete—, ol Estado en el que se haya pre- sentado en primer lugar la solicitad, debe ser el responsable, Otros opinan que el responsable ha de ser cl Estado en cuyo tenitorio fa persona haya entrado en primer lugar. Por fin, otro grupo de experts eree que debe responcabilizais el Hstado en el que la persona se encuen- tee sin importare6mo aecedi6a 61, El experto italiano —apoysdlo por el turco— enfatira que af Estado sélo ha de responsailizase de las personas cuya entrada en su tetritorio haya autorizado. Aunque se presentan diferentes propuestas para modificar la redaccidn de dichos prrafos, ¢1 Comité no llega aun acuerdo al respesto, Por lo que se refiere al arcule 3, que hace referencia 2 a necesidad de que el responsable pera examinar Ia soliciad de aslo ha de decir de acuerdo con la Convencién de Ginebra "lgunos expertos expresan sus dudas sobre a necesied de tal aticulo, mientras que el Secre- tario General del Consejo de Europ To definde, abundando en que consituye una garantfa tanto para el slieitante d aso como para las Partes. Las opiniones discordantes llevan aque 1 Comité decida mantenerlo pero enice parémesis El artculo 4 —sobre la obligocién de readmisiGn por la Pare responsable segin ef Acuendo cuando el solcitante de asilo se encuentte en el texitorio de otro Estado Parte y éste 10 devoclva—, es sometido también a nueva discus, Se sclara que la readmisi6n tan s6lo sig- nifica ovorgar el aceso al procedmiento para examinar Ia soliitud de asilo, dependiendo el ‘torgemicnto de dicho asilo de Ia decisién a la que se legue. Un experio hace notar que el Timite de dos aos de ausencia para que ceda la obligaién de readmisiGa es excesivo y que seis meses parece un plazo mis rwonable, Al final el Comité decide también dejar ete articuo entre paréntesis, En primer gr se recalca que las discustones previas sobre os cuato primmerosamteulos han puesto de manifieto el desacuerdo existent respecto de disposiciones-clave; muy especial ‘mente las relativas al atculo segundo sobre los criterios para establecer la responsabilidad. Por una serie de razones parece convenienteaplazar una nueva discusidn sobre estos paim- ‘ros artfeulos y se eomienza el debate con los inmediatsmente siguientes CAHAR (87) 5. Estresburxo. 1 dejulic de 1987 (2.925 05.3), pdes. 3-6.226 DERECHO DE ASILO Y “NO RECHAZO" DEL REFUGIADO entre dos 0 més Estados, el texto establece criterios para determinar quien es el responsable en cada caso y, ademés, se recoge el principio base de que el primer Estado que autoriza Ia entrada es el responsable, Por fin, en una nueva reunién del CAHAR de 1988 (Cahar (88) 9) se ogra un Proyecto definitive que es presentado al Comité de Ministros para st aprobacién. Como decia al comenzar la exposicién sobre este Proyecto de Convenio del Consejo de Europa, el motivo de que no se apruebe finalmente, se debe al Convenio de Dublin, Efectivamente, en junio de 1990 se firma dicho Convenio por 11 de los 12 miembros de la Comunidad Europea; en su momento parece que la ratificacién y entrada en vigor sera muy répida, sin embargo, hoy, seis affos después de la firma, adn no se encuentra en vigor por falta de alguna ratificacién El Convenio de Dublin —que pronto estudiaré més detalladamente— establece firmemente el criterio de que Ia responsabilidad corresponde al pri- mer Estado de [a Unién Europea al que el solicitante de asio aeceda. Los cri~ terios seguidos por la Convencién de Dublin no son muy diferentes a los propuestos por el CAHAR con anterioridad. El interés en los trabajos del mencionado CAHAR deriva, obviamente, de que éstos nos dan la oportuni- dad de conocer las diferentes opiniones de los Estados y los motivos de determinadas estipulaciones. El secretismo que ha rodeado siempre Jos traba- jos del Grupo Ad Hoe de Inmigracién hacen esa labor imposible; natural- mente uno y otro texto no son idénticos y tampoco fo son del todo sus motivaciones, pero, ciertamente el estudio del texto CAHAR permite una aproximacién —por analogit— no sélo a la gestacién del Convenio de Dublin, sino también a la de alguno de los articulos del Convenio de Schen- gen. Por mi parte, si bien apoyo la adopcisn de medidas que eviten el refugio en 6rbita, considero que las pautas para establecer el Estado responsable del examen de cada solicitud de asilo, deben ir seguidas de critetios armoniosos en los procedimientos seguidos para determinar quienes son considerados auténticos refugiados, recursos a disposicién de los solicitantes para el caso de la denegacisn del estatuto etc. Sdlo entonces cada Estado podri estar tran- quilo respecto de las solicitudes que no le corresponde examinar; éstas, serdn examinadas por otto Estado, pero el primero, al enviar al solicitante de asilo hacia el Estado responsable del examen, no conculcard ninguna de sus obli- gaciones intemacionales, como aquella de no poner a nadie en las fronteras de un pais que pudiera devolverle al pats de persecucién. El actual Comité K-4, nacido tras el Tratado de Maastricht, ha comen- Pee eee eee ea eee ere ap meee se Cristina J. Gortazar ROTAECHE 227 opinién, algunas de sus recomendaciones no parecen garantizar suficiente- mente los derechos de los solicitantes de asilo y de los refugiados®. Dejando a un lado el proyecto CAHAR sobre responsabilidad para el examen de las demandas de asilo, he de recordar que existen en concreto otras cuestiones que dicho Comité tiene pendientes; ie. la Recomendacin 773 propone la adopeién de un Acuerdo sobre los Refugiados de facto, acuerdo que el CAHAR quiere sacar adelante, Sin embargo, el gran reto del CAHAR consiste en lograr un texto euro- peo sobre Derecho de Asilo Territorial, que regule para esta regién los pro- blemas conctetos en la materia, del mismo modo que la Convencién de Addis-Abeba fo hace en el continente afticano, ©) El Convenio Europeo de los Derechos Humanos y su relacién con el asilo, Como ya he observado, el CEDH no recoge ef derecho de asilo en su articulado, ahora bien, los refugiados y solicitantes de asilo que se encuentren en el territotio de alguno de los Estados miembros del mismo, siempre y ‘cuando éste haya aceptado la via del recurso individual, tienen la posibilidad de invocar, ante los Srganos pertinentes, cualquier violacién por parte de los Estados al contenido del Convenio® Sin embargo, ,pueden utilizar alguno de sus articulos para defender sus derechos como refugiados?. La respuesta ha de ser afirmativa; existen articu- los del CEDH que son de aplicacisn para los casos relativos a refugiados y solicitantes de asilo, de tal modo que, efectivamente, éste puede servir de ins- trumento para la proteccién de los mismos”. ‘60. Vid infra mis comentarios Ia Resolucién de 20 de junio de 1995 “sobre garantias minimas ‘en los procedimientas de asilo® y sta Posii6n comida, de 4 de marzo de 1986, basada en el ariculo K.3 del Tratado de la Unién Europea, relativa ala “aplicacin armonizada de la defiicicn del término refugiado conforme al artiewlo I de ta Convencién de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de fos Refugicdos” (Cuando dich Resolucién y Posieion comin se preparan, Amnistia [ntemacional insite en la necesidad de que la armonizacin se realice detzo del respeto alos derechos humanos funda- ‘mentales, asimismo, recuera la utilidad del Manual de Procedimients y criterios para deter- ‘inarla Condiciba de refugiado del ACNUR. AMNESTY INTERNATIONAL. Burope: The need for minimum standards in asylum procedures, Aranesty Intervational EU Association. Belgica, junio de 1994, pigs 5 Aproximadamente e} 20% de los recursos admitidos por la Comisién provienen de extran- Jer0s. Vid RUILOBA ALYARINO, J, "Procedimiento Sancionador". VW.AA, Lat Inmigracté. eee et 6