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2010
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Dermeval Saviani
ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL: SISTEMA E
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, PLANO E FRUM
NACIONAL DE EDUCAO
DERMEVAL SAVIANI
*
RESUMO: Este artigo analisa a organizao da educao nacional a
partir da forma como est disposta na atual LDB, indicando os ele-
mentos para a implantao do Sistema Nacional de Educao com
sua instncia normativa e deliberativa representada pelo Conselho
Nacional de Educao, em articulao com o Plano Nacional de
Educao e com seu rgo de acompanhamento e avaliao consti-
tudo pelo Frum Nacional de Educao.
Palavras-chave: Organizao da educao nacional. Sistema Nacional
de Educao. Conselho Nacional de Educao. Plano
Nacional de Educao. Frum Nacional de Educao.
ORGANIZATION OF THE BRAZILIAN EDUCATION: NATIONAL EDUCATION
COUNCIL AND SYSTEM, PLAN AND NATIONAL EDUCATION FORUM
ABSTRACT: This paper analyses the organization of the Brazilian
education as established by the current LDB (Law of Basic Tenets
and Guidelines of Brazilian Education), which points out ele-
ments to implement the National Education System with its nor-
mative and deliberative body, the National Education Council, in
line with the National Education Plan, and its monitoring agency,
the National Education Forum.
Key words: National education organization. National Education
System. National Education Council. National Plan for
Education. National Education Forum.
* Doutor em Educao e professor emrito da Faculdade de Educao da Universidade Es-
tadual de Campinas (UNICAMP). E-mail: dsaviani@yahoo.com.br
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A organizao da educao nacional na LDB e a eliso do Sistema
Nacional de Educao
ttulo IV da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), Da Organizao
da Educao Nacional, tinha, no projeto original, a denomi-
nao Do Sistema Nacional de Educao. Essa expresso,
mantida no Substitutivo Jorge Hage, acabou sendo retirada quando da
aprovao do projeto na Cmara, no figurando tambm no texto da
lei. No entanto, , com certeza, um aspecto crucial, podendo mesmo
ser considerada a questo central da LDB.
Com efeito, no h como ignorar a constatao de que a exign-
cia de se fixar as diretrizes e bases da educao nacional implica direta-
mente o Sistema Nacional de Educao. E este um enunciado que pode
ser demonstrado histrica e logicamente.
Historicamente, a emergncia dos Estados nacionais no decorrer
do sculo XIX foi acompanhada da implantao dos sistemas nacionais
de ensino nos diferentes pases, como via para a erradicao do analfa-
betismo e universalizao da instruo popular. O Brasil foi retardan-
do essa iniciativa e, com isso, foi acumulando um dficit histrico
imenso no campo educacional, em contraste com os pases que instala-
ram os respectivos sistemas nacionais de ensino tanto na Europa e
Amrica do Norte quanto na Amrica Latina, como ilustram os casos
da Argentina, Chile e Uruguai.
O Brasil ainda esperaria a dcada de 1930 para que o problema
comeasse a ser formulado com maior clareza. O tema j aparece no
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932 e, a partir da
Constituio de 1934, a competncia da Unio para legislar sobre as
diretrizes da educao nacional marcou presena na viga mestra da nos-
sa ordenao jurdica, a indicar a necessidade de normas comuns vli-
das para toda a nao, orientando a organizao da educao em todo
o pas na forma de sistema.
Consequentemente, do ponto de vista histrico, a ideia de lei
nacional de educao esteve sempre associada implantao do Siste-
ma Nacional de Educao, como demonstra a experincia da maioria
dos pases nos ltimos dois sculos.
Do ponto de vista lgico, parece evidente a relao de implicao
entre os conceitos de lei de diretrizes e bases da educao nacional e de
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sistema nacional de educao. Quando a Constituio determina que
a Unio estabelea as diretrizes e bases da educao nacional, obvia-
mente ela est pretendendo com isso que a educao, em todo o terri-
trio do pas, seja organizada segundo diretrizes comuns e sobre bases
tambm comuns. E a organizao educacional com essas caractersticas
o que se chama Sistema Nacional de Educao.
O fato de que, por se tratar de uma Repblica federativa, a Cons-
tituio reconhea tambm a competncia dos Estados para legislar em
matria de educao em nada afeta o enunciado anterior. Com efeito,
sistema no unidade da identidade, uma unidade monoltica, indi-
ferenciada, mas unidade da diversidade, um todo que articula uma vari-
edade de elementos que, ao se integrarem ao todo, nem por isso perdem
a prpria identidade. Ao contrrio, participam do todo, integram o sis-
tema, na forma das respectivas especificidades. Em outros termos: uma
unidade monoltica to avessa ideia de sistema como uma multi-
plicidade desarticulada. Em verdade, sistematizar significa reunir, orde-
nar, articular elementos como partes de um todo. E este, agora articula-
do, passa a ser o sistema.
Portanto, a construo de um Sistema Nacional de Educao nada
tem de incompatvel com o regime federativo, pois o que a Federao
seno a unidade de vrios estados que, preservando suas respectivas iden-
tidades, se articulam para assegurar interesses e necessidades comuns? E
no exatamente por isso que a instncia que representa e administra o
que h de comum entre os vrios entes federativos se chama, precisamen-
te, Unio? Ora, assim sendo, a Federao postula, portanto, o sistema
nacional que, no campo da educao, representa a unio dos vrios servi-
os educacionais que se desenvolvem no mbito territorial dos diversos
entes federativos que compem a Federao.
Considerar, pois, como inconstitucional a incluso do tema rela-
tivo ao Sistema Nacional de Educao na LDB uma contradictio in
terminis, a prpria contradio lgica. Isso porque a LDB implica o
Sistema.
H uma estreita relao entre a LDB e a sistematizao da educa-
o. A educao assistemtica no objeto de legislao especfica.
Veja-se, por exemplo, as questes referentes ao ptrio poder, s diver-
ses pblicas etc., que podem ser consideradas atividades educativas
segundo o prprio conceito adotado no Ttulo I da LDB de 1996. No
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entanto, tais questes so reguladas pelo Cdigo Civil. Quando se pen-
sa numa lei especfica para a educao, porque se est visando a sua
sistematizao e no apenas a sua institucionalizao. Antes de haver
leis de educao, havia instituies educativas. Isso no implica, entre-
tanto, a vinculao necessria da sistematizao legislao, ou seja:
no necessrio que haja lei especfica de educao para que haja edu-
cao sistematizada; esta poder existir mesmo no existindo aquela. O
que fica claro a vinculao necessria da lei especfica de educao
sistematizao. Tal lei visar consolidar o sistema ou reform-lo, caso
exista; ou, ento, institu-lo, ou, pelo menos, determinar as condies
para que ele seja criado, caso no exista.
Ora, em se tratando de uma lei que se prope a fixar as diretrizes
e bases da educao nacional, mais ainda se impe a concluso antes
apresentada. Com efeito, se por diretrizes e bases se entendem fins e mei-
os, ao serem estes definidos em termos nacionais, pretende-se no ape-
nas indicar os rumos para onde se quer caminhar, mas organizar a for-
ma, isto , os meios atravs dos quais os fins sero atingidos. E a
organizao intencional dos meios, com vistas a se atingir os fins educa-
cionais preconizados em mbito nacional, o que se chama Sistema Na-
cional de Educao.
No obstante essa evidncia, na trajetria da nova LDB houve aque-
les protagonistas que incidiram nessa contradictio in terminis, opinando
pela inconstitucionalidade do Ttulo relativo ao Sistema Nacional de
Educao que integrava o Substitutivo Jorge Hage. Em consequncia, a
referida denominao foi substituda por esta outra: Organizao da
Educao Nacional.
Em verdade, essa foi uma soluo de tipo nominalista, j que os
que a postularam se satisfizeram com a mudana do nome sem se preo-
cuparem com a manuteno do mesmo contedo. O vis nominalista
talvez tenha tido mesmo algum peso, ao menos formalmente, pois se ar-
gumentava que na Constituio no aparecia a expresso Sistema Naci-
onal de Educao, mas apenas sistemas de ensino. Aos que defendiam
o sistema nacional, em contrapartida, preocupava exatamente o seu con-
tedo, secundarizando a denominao, o que permitiu, nas negociaes,
que se abrisse mo da expresso Sistema Nacional de Educao.
Efetivamente, no projeto aprovado na Cmara, o Captulo que tra-
tava Da Organizao da Educao Nacional preservava os mecanismos
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bsicos do sistema, entre os quais desempenhava papel central o Con-
selho Nacional de Educao secundado pelo Frum Nacional de Edu-
cao. Com a prevalncia do Substitutivo Darcy Ribeiro manteve-se a
denominao (Organizao da Educao Nacional), mas o contedo foi
fortemente alterado. O Ttulo IV Da Organizao da Educao Na-
cional , da LDB, est calcado no Substitutivo Darcy Ribeiro. Em
consequncia, desapareceu o Frum Nacional de Educao.
O Conselho Nacional de Educao (CNE), que estava inteiramen-
te ausente do primeiro projeto D. Ribeiro, na verso final convertida
em lei mereceu apenas uma meno no pargrafo primeiro do inciso IX
do artigo 9. E isso era inevitvel, pois o CNE j havia sido criado por
medida provisria originria do presidente Itamar Franco e reeditada por
Fernando Henrique Cardoso, convertida pelo Congresso Nacional na Lei
n. 9.131, de 24 de novembro de 1995.
A razo invocada para a excluso do CNE do texto da LDB foi a de-
nominada inconstitucionalidade por vcio de iniciativa, argumentan-
do-se com o artigo 84, VI (compete privativamente ao Presidente da Re-
pblica dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao
federal, na forma da lei) e XXV (prover e extinguir os cargos pblicos
federais, na forma da lei).
Entendo que a interpretao supra discutvel, pois parte do en-
tendimento prvio do CNE como sendo meramente um rgo adminis-
trativo federal. Na concepo de LDB que prevaleceu na Cmara, o CNE
tinha outro carter: era uma instncia com funes deliberativas no
mbito da educao, anlogas quelas exercidas pelo Legislativo e Judi-
cirio no mbito da sociedade como um todo.
Fica claro, no entanto, que no era esse, propriamente, o proble-
ma. Mesmo admitindo-se que estivesse configurado o vcio de inicia-
tiva, o mesmo j teria sido sanado quando, por iniciativa do ministro
da Educao Murlio Hingel, foi fechado o Conselho Federal de Edu-
cao (CFE) e institudo, por meio de medida provisria, o CNE.
A questo, a, era o carter deliberativo do CNE que, segundo a in-
terpretao tanto do governo Collor como do governo Fernando
Henrique Cardoso, secundarizaria o MEC na tarefa de formular a poltica
nacional de educao. O que se pretendia, no entanto, era instituir uma
instncia com representao permanente da sociedade civil para com-
partilhar com o governo a formulao, acompanhamento e avaliao da
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poltica educacional. Tanto assim que, na verso aprovada pela C-
mara, metade dos membros do CNE era escolhida pelo Presidente da
Repblica.
Deve-se destacar que, com esse encaminhamento, se pretendia
evitar a descontinuidade que tem marcado a poltica educacional, o que
conduz ao fracasso das tentativas de mudana, pois tudo volta estaca
zero a cada troca de equipe de governo. Na verdade, cada governante
quer imprimir a prpria marca, quer fazer a sua reforma. Com isso, in-
terrompe o que havia sido iniciado na gesto anterior e a educao fica
marcando passo, j que se trata de um assunto que s pode ser equacio-
nado satisfatoriamente no mdio e longo prazos, jamais no curto prazo.
E as consequncias recaem sobre a populao, que v indefinidamente
adiado o atendimento de suas necessidades educacionais.
As atribuies de articulao, coordenao e avaliao enfeixadas
no mbito da Unio, vale dizer, do MEC, apesar das resistncias de car-
ter nominalista, implicam, de algum modo, a ideia de Sistema Naci-
onal de Educao.
Enfim, o Titulo IV da LDB, denominado Da Organizao da
Educao Nacional, tem incio com a reproduo do caput do artigo
211 da Constituio Federal, que estipula como tarefa da Unio, dos
estados/Distrito Federal e dos municpios, a organizao, em regime
de colaborao, dos seus sistemas de ensino (art. 8). Em seguida, so
definidas as atribuies da Unio (art. 9), dos estados e do Distrito Fe-
deral (art. 10), dos municpios (art. 11), dos estabelecimentos de ensino
(art. 12) e dos docentes (art. 13). Determina-se tambm a abrangncia
dos sistemas de ensino federal (art. 16), estaduais, do Distrito Federal
(art. 17) e dos municpios (art. 18) e se conclui com a classificao das
instituies de ensino em pblicas e privadas (art. 19) e a especificao
das categorias em que se enquadram as instituies privadas de ensino
(art. 20).
Na distribuio das competncias entre as diversas instncias de
governo, a LDB atribui aos municpios a responsabilidade de manter a
educao infantil, garantindo, com prioridade, o ensino fundamental.
Aos estados cabe colaborar com os municpios na oferta de ensino funda-
mental e manter, com prioridade, o ensino mdio. Unio, no exerccio
da coordenao nacional da poltica de educao, compete prestar assis-
tncia tcnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municpios,
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estabelecer diretrizes curriculares e realizar a avaliao do rendimento
escolar de todos os graus de ensino, alm de manter as prprias insti-
tuies de ensino que, juntamente com as escolas superiores privadas,
comporo o sistema federal de ensino. Dentre as atribuies da Unio
destaca-se, para os propsitos deste texto, o disposto no inciso I do arti-
go 9: elaborar o Plano Nacional de Educao, em colaborao com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
Cabe observar que, se o ensino fundamental definido como pri-
oridade dos municpios e o ensino mdio, prioridade dos estados, quan-
do so definidas as atribuies da Unio no consta a prioridade ao en-
sino superior e sequer h referncia responsabilidade da Unio de
manter universidades ou instituies de nvel superior. Tal omisso es-
taria sinalizando para uma possvel poltica da Unio de se desfazer das
universidades federais ou, pelo menos, no priorizar o ensino superior.
Mas a configurao da organizao da educao nacional no se
esgota no Ttulo IV, que tem essa denominao. Dir-se-ia que a se trata
apenas do aspecto formal, isto , define-se a forma da organizao, des-
tacando-se, por isso, os mbitos de competncia dos sujeitos (agentes)
da referida organizao. J o aspecto material, isto , o contedo (o obje-
to) da organizao da educao nacional definido nos ttulos seguintes.
Com efeito, o Ttulo V Dos Nveis e das Modalidades de Educa-
o e Ensino dispe sobre a Educao Bsica (Cap. II) que compreende
a Educao Infantil (Seo II), o Ensino Fundamental (Seo III), o Ensi-
no Mdio (Seo IV), e a Educao de Jovens e Adultos (Seo V). O mes-
mo Titulo V dispe ainda sobre a Educao Profissional (Captulo III), a
Educao Superior (Cap. IV) e a Educao Especial (Cap. V). Na
sequncia, o Ttulo VI trata dos Profissionais da Educao e o Ttulo VII,
dos Recursos Financeiros. Completando o arcabouo da organizao da
educao nacional, o Ttulo VIII Das Disposies Gerais contm dis-
positivos relativos Educao Indgena e Educao a Distncia.
Sistema Nacional de Educao e Conselho Nacional de Educao
A primeira oportunidade de organizarmos um Sistema Nacional
de Educao no Brasil ocorreu na dcada de 1930 com o Manifesto
dos Pioneiros da Educao Nova e com a Constituio Federal de 1934,
que inscreveu a exigncia de fixao, pela Unio, das diretrizes da educa-
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o nacional e a formulao do Plano Nacional de Educao. Esta opor-
tunidade foi perdida com o advento do Estado Novo.
Uma nova oportunidade se abriu em decorrncia da Constituio
Federal de 1946, que reiterou a exigncia de fixao, por parte da Unio,
das diretrizes e bases da educao nacional. J no projeto original, a ques-
to da organizao do Sistema Nacional de Educao no foi assegurada
vista da assimilao, feita pelos prprios renovadores, do sistema nacio-
nal tese da centralizao do ensino. Prevalecendo a viso descentra-
lizadora, o eixo do projeto de LDB foi posto nos sistemas estaduais, admi-
tindo-se o sistema federal em carter supletivo. Na sequncia, os interesses
das escolas particulares, capitaneados pela Igreja Catlica e guiando-se
pelo temor do suposto monoplio estatal do ensino, concorreram para
afastar a preocupao com o Sistema Nacional de Educao.
Finalmente, a terceira oportunidade nos foi dada pela elabora-
o da nova Lei de Diretrizes e Bases da educao nacional, em decor-
rncia da atual Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de
1988. Desta vez, a organizao do Sistema Nacional de Educao foi
inviabilizada pela interferncia governamental, que preferiu uma LDB
minimalista para no comprometer sua poltica educacional que promo-
via a desresponsabilizao da Unio com a manuteno da educao, ao
mesmo tempo em que concentrava em suas mos o controle, por meio
de um sistema nacional de avaliao do ensino em todos os seus nveis e
modalidades.
Aps trs oportunidades perdidas, abriu-se, em 2010, uma nova
possibilidade com a realizao da Conferncia Nacional de Educao
(CONAE). Efetivamente, as concluses e encaminhamentos aprovados nesta
Conferncia preveem a instituio no pas de um Sistema Nacional de
Educao. Mas, para que isso venha a ocorrer, preciso que se garantam
determinados requisitos.
Em primeiro lugar, trata-se de construir um verdadeiro sistema,
isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educa-
o no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio
nacional e com procedimentos tambm comuns, visando a assegurar
educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas.
No se trata, portanto, de se entender o Sistema Nacional de Educao
como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27 siste-
mas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio sistema
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federal de ensino e, no limite, 5.565 sistemas municipais de ensino,
supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta nes-
ses termos, o Sistema Nacional de Educao se reduzir a uma mera
formalidade, mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje com to-
das as contradies, desencontros, imprecises e improvisaes que
marcam a situao atual, de fato avessa s exigncias da organizao da
educao na forma de um sistema nacional.
Penso que o risco apontado se faz presente na proposta contida no
documento-base da CONAE quando enuncia a construo de um sistema
nacional articulado de educao, isto , o sistema nacional teria a funo
de simples articulador dos sistemas estaduais e municipais de ensino. Isso
no basta. preciso instituir um sistema nacional em sentido prprio e
que, portanto, no dependa das adeses autnomas e a posteriori de esta-
dos e municpios. Sua adeso ao sistema nacional deve decorrer da parti-
cipao efetiva na sua construo, submetendo-se, em consequncia, s
suas regras. No se trata, pois, de conferir a estados e municpios, a par-
tir dos respectivos sistemas autnomos, a prerrogativa de aderir ou no a
este ou quele aspecto que caracteriza o sistema nacional.
Em segundo lugar, no se pode esquecer que o sistema s pode
ser pblico. Portanto, no h que transigir com os direitos de educar dos
particulares. As instituies privadas, em suas diferentes modalidades, in-
tegraro o sistema precisamente como particulares. Deve-se entender
que, quanto mais autenticamente particulares elas forem, melhor se
tipifica sua contribuio prpria para o desenvolvimento da educao
brasileira. Portanto, no cabe travesti-las de pblicas, seja pela transfe-
rncia de recursos na forma de subsdios e isenes, seja pela transfern-
cia de poder, admitindo-as na gesto e operao do complexo das insti-
tuies pblicas que integram o sistema.
No se pode, tambm, enfraquecer o carter pblico do Sistema
Nacional de Educao com a considerao de que a educao uma
tarefa no apenas do governo, mas de toda a sociedade. De fato, no
uma tarefa de governo, mas de Estado. E uma tarefa de toda a socie-
dade, na medida em que o Estado, como guardio do bem pblico,
expressa, ou deveria expressar, os interesses de toda a sociedade, que
deveria no apenas se sentir representada no Estado, mas vivenci-lo
como coisa sua. Nesses termos, a forma pela qual a sociedade, em seu
conjunto, estar cuidando da educao reforando seu carter pblico
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e cobrando do Estado a efetiva priorizao da educao. Deve-se, por-
tanto, fazer reverter a tendncia, hoje em curso, de diluir as responsa-
bilidades educativas do poder pblico, transferindo-as para iniciativas
de filantropia e de voluntariado. Tal tendncia configura um retrocesso
diante das conquistas do Estado moderno, que superou o estgio inici-
al da modernidade, quando a questo da instruo popular era tratada
como um problema de caridade pblica. Essa fase foi ultrapassada pela
tese da escola pblica universal, gratuita, leiga e obrigatria concebida
como direito de todos e dever do Estado.
As funes normativas e deliberativas do sistema sero exercidas
pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Pensado como um rgo
revestido das caractersticas de autonomia, representatividade e legiti-
midade, como uma instncia permanente e renovada por critrios e pe-
riodicidade distintos daqueles que vigoram no mbito da poltica par-
tidria, o CNE estar, seno imune, pelo menos no to vulnervel aos
interesses da poltica mida.
Em analogia com o campo poltico, essa instncia exerce as fun-
es correspondentes ao Legislativo e Judicirio, pois, alm de baixar as
normas de funcionamento do sistema, julga as eventuais pendncias e
decide, em ltima instncia, sobre os recursos das instncias inferiores.
Assim sendo, trata-se de um rgo de Estado e no de governo. Deve,
pois, como ocorre com os poderes Legislativo e Judicirio, gozar de auto-
nomia financeira e administrativa, no podendo ficar, como hoje ocorre,
na dependncia total do Executivo. Como rgo de Estado, sua compo-
sio no deve ocorrer por representaes das entidades sociais que, de
alguma forma, se ligam educao, o que acabaria por lhe conferir um
carter corporativo. Isso quer dizer que o critrio de indicao dos mem-
bros do CNE deve ter por base as qualificaes decorrentes da experincia
no campo da educao, independentemente de seu vnculo maior ou
menor com este ou aquele tipo de instituio, assim como neste ou na-
quele nvel ou modalidade de ensino.
Na construo do Sistema Nacional de Educao deve-se ter como
referncia o regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios, conforme disposto na Constituio Federal.
Na repartio das responsabilidades, os entes federativos concor-
rero na medida de suas peculiaridades e de suas competncias espec-
ficas consolidadas pela tradio e confirmadas pelo arcabouo jurdico.
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Assim, as normas bsicas que regularo o funcionamento do sistema
sero de responsabilidade da Unio, consubstanciadas na Lei de Dire-
trizes e Bases da Educao Nacional e no PNE, traduzidas e especifi-
cadas pelas medidas estabelecidas no mbito do CNE. Os estados pode-
ro expedir legislao complementar, adequando as normas gerais a
eventuais particularidades locais.
O financiamento do sistema ser compartilhado pelas trs ins-
tncias, conforme o regime dos fundos de desenvolvimento educacio-
nal. Assim, alm do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB),
que dever ser aperfeioado, cabe criar tambm um Fundo de Manu-
teno da Educao Superior (FUNDES). Se, no caso do FUNDEB, a maio-
ria dos recursos provm de estados e municpios, cabendo Unio um
papel complementar, em relao ao FUNDES a responsabilidade da Unio
ser dominante, entrando os estados apenas em carter complementar,
limitando-se aos casos de experincia j consolidada na manuteno de
universidades.
A formao de professores e a definio da carreira e condies de
exerccio docente constituem algo que dificilmente pode ser confiado
aos municpios. Com efeito, a prpria LDB, pelo inciso V do artigo 11,
os impede de atuar na formao de professores, uma vez que podero se
dedicar a outros nveis de ensino ulteriores ao fundamental somente
quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de
competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados
pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino.
Uma vez que a formao de professores ocorre, como regra, no nvel supe-
rior e, transitoriamente, no nvel mdio, essa atribuio escapa aos muni-
cpios. Segue-se que as questes relativas ao magistrio constituem ma-
tria de responsabilidade compartilhada entre Unio e estados.
A responsabilidade principal dos municpios incidir sobre a cons-
truo e conservao dos prdios escolares e de seus equipamentos, assim
como sobre a inspeo de suas condies de funcionamento, alm, cla-
ro, dos servios de apoio como merenda escolar, transporte escolar etc.
Efetivamente, so esses os aspectos em que os municpios tm experin-
cia consolidada. Estes, de modo geral, esto equipados para regular, por
uma legislao prpria, a ocupao e uso do solo. Rotineiramente, cabe
s prefeituras examinar projetos relacionados aos mais variados tipos de
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construo, verificando sua adequao finalidade da obra a ser
construda. Assim, quer se trate de moradias, de hospitais, de restau-
rantes, de igrejas etc., o rgo municipal ir verificar se o projeto aten-
de s caractersticas prprias do tipo de construo preconizado luz
da finalidade que lhe caber cumprir. Ora, evidente que, em se tra-
tando das escolas, as prefeituras tambm podem cumprir, sem qual-
quer dificuldade, essa funo. Obviamente, isso no impede que os
municpios assumam, em carter complementar e nos limites de suas
possibilidades, responsabilidades especficas no campo educacional,
mesmo no mbito daquelas funes que cabem prioritariamente aos es-
tados e Unio.
Em suma, o Sistema Nacional de Educao integra e articula to-
dos os nveis e modalidades de educao com todos os recursos e servi-
os que lhes correspondem, organizados e geridos, em regime de cola-
borao, por todos os entes federativos, sob coordenao da Unio. Fica
claro, pois, que a repartio das atribuies no implica a excluso da
participao dos entes aos quais no cabe a responsabilidade direta pelo
cumprimento daquela funo. Eles participaro por meio dos respecti-
vos colegiados, acompanhando e apresentando subsdios que venham a
tornar mais qualificadas as decises tomadas. E assumiro responsabi-
lidades diretas nos aspectos que lhes correspondem, por meio das se-
cretarias e conselhos estaduais de Educao e das secretarias e conse-
lhos municipais de Educao, sempre que tal procedimento venha a
concorrer para a flexibilizao e maior eficcia da operao do Sistema
Nacional de Educao, sem prejuzo, evidentemente, do comum pa-
dro de qualidade que caracteriza o Sistema Nacional de Educao.
Por fim e com certeza o mais importante, deve-se considerar com
todo cuidado o problema do contedo da educao a ser desenvolvido
no mbito de todo o sistema. Conforme os documentos legais, a co-
mear pela Constituio Federal e LDB, a educao tem por finalidade
o pleno desenvolvimento da pessoa, o preparo para o exerccio da cida-
dania e a qualificao para o trabalho. Levando-se em conta que esses
fins se referem indistintamente a todos os membros da sociedade bra-
sileira considerados individualmente, podemos interpretar, com Gramsci
(1975), que o objetivo da educao conduzir cada indivduo at a con-
dio de ser capaz de dirigir e controlar quem dirige.
Fica claro que tal objetivo no poder ser atingido com currcu-
los que pretendam conferir competncias para a realizao das tarefas
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rotineiras demandadas pela estrutura ocupacional, concentrando-se ape-
nas na qualificao profissional e secundarizando o desenvolvimento da
pessoa e o preparo para a cidadania.
Diferentemente dessa tendncia dominante, a organizao
curricular dos vrios nveis e modalidades de ensino dever tomar como
referncia a forma de organizao da sociedade atual, assegurando sua
plena compreenso por parte dos educandos. Isso significa que se deve
promover a abertura da caixa-preta da chamada sociedade do conheci-
mento. A educao a ser ministrada dever garantir a todos o acesso aos
fundamentos e pressupostos que tornaram possvel a revoluo microele-
trnica, que a base tanto dos processos de automao que operam no
sistema produtivo como das tecnologias da informao que se movem nos
ambientes virtuais da comunicao eletrnica.
Assim, alm de tornar acessveis os computadores e em vez de lan-
ar a educao na esfera dos cursos a distncia de forma aodada, pre-
ciso garantir no apenas o domnio tcnico-operativo dessas tecnologias,
mas a compreenso dos princpios cientficos e dos processos que as tor-
naram possveis. Se continuarmos pelos caminhos que estamos trilhan-
do, no parece exagerado considerar que estamos, de fato, realizando
aquelas profecias dos textos de fico cientfica que previram uma huma-
nidade submetida ao jugo de suas prprias criaturas, sendo dirigida por
mquinas engrenadas em processos automticos. Pois no deixa de ser
verdade que, cada vez mais, nos relacionamos com os computadores, con-
siderando-os fetichisticamente como pessoas a cujos desgnios ns nos
sujeitamos e, sem conseguirmos compreend-los, atribumos a eles de-
terminadas caractersticas psicolgicas traduzidas em expresses que os
tcnicos utilizam para nos explicar seu comportamento, tais como: ele, o
computador, no reagiu bem ao seu procedimento; ele assim mesmo,
s vezes aceita o que voc prope e s vezes no aceita etc.
Nas condies atuais, no mais suficiente alertar contra os peri-
gos da racionalidade tcnica, advogando-se uma formao centrada
numa cultura de base humanstica voltada para a filosofia, literatura, ar-
tes e cincias humanas revelia do desenvolvimento das chamadas ci-
ncias duras. preciso operar um giro da formao na direo de uma
cultura de base cientfica que articule, num complexo compreensivo, as
cincias humano-naturais que esto modificando profundamente as for-
mas de vida, passando-as pelo crivo da reflexo filosfica e da expresso
artstica e literria. este o desafio que o Sistema Nacional de Educao
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ter de enfrentar. Somente assim ser possvel, alm de qualificar para
o trabalho, promover o pleno desenvolvimento da pessoa e o preparo
para o exerccio da cidadania.
Plano Nacional de Educao e Frum Nacional de Educao
H uma ntima relao entre os conceitos de Sistema Nacional
de Educao e Plano Nacional de Educao. Isso porque o sistema
resulta da atividade sistematizada; e a ao sistematizada aquela que
busca intencionalmente realizar determinadas finalidades. , pois, uma
ao planejada. Sistema de ensino significa, assim, uma ordenao ar-
ticulada dos vrios elementos necessrios consecuo dos objetivos
educacionais preconizados para a populao qual se destina. Supe,
portanto, o planejamento. Ora, se sistema a unidade de vrios ele-
mentos intencionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto co-
erente e operante (Saviani, 2008, p. 80), as exigncias de intenciona-
lidade e coerncia implicam que o sistema se organize e opere segundo
um plano. Consequentemente, h uma estreita relao entre sistema de
educao e plano de educao. Se o desenvolvimento do Sistema Educa-
cional condicionado pelo Plano de Educao, no mbito do qual se
definem as metas e os recursos com os quais o Sistema opera, a viabilida-
de do Plano de Educao depende do Sistema Educacional, pois nele
e por ele que as metas previstas podero se tornar realidade.
Podemos dizer que a formulao do Plano Nacional de Educao
(PNE) se pe como uma exigncia para que o Sistema Nacional de Edu-
cao mantenha permanentemente suas caractersticas prprias. Com
efeito, preciso atuar de modo sistematizado no sistema educacional;
caso contrrio, ele tender a distanciar-se dos objetivos humanos, carac-
terizando-se especificamente como estrutura (resultado coletivo no
intencional de prxis intencionais individuais). Com isso, o funciona-
mento do sistema acaba caindo numa rotina em que as aes se tornam
mecnicas, automticas, rompendo-se o movimento dialtico ao-refle-
xo-ao que condio sine qua non da educao sistematizada e, por-
tanto, da prtica educativa prpria do sistema educacional. Isso porque
o modo de existncia do homem tal que uma prxis que se estrutura
em funo de determinado(s) objetivo(s) no se encerra com a sua reali-
zao, mas traz a exigncia da realizao de novos objetivos, projetando-
se numa nova prxis.
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Portanto, para que o sistema permanea vivo e no degenere em
simples estrutura, burocratizando-se, necessrio manter continuamen-
te, em termos coletivos, a intencionalidade das aes. Isso significa que
em nenhum momento se deve perder de vista o carter racional das ati-
vidades desenvolvidas. E o plano educacional exatamente o instrumen-
to que visa introduzir racionalidade na prtica educativa como condio
para se superar o espontanesmo e as improvisaes, que so o oposto da
educao sistematizada e de sua organizao na forma de sistema.
Historicamente, no Brasil, podemos identificar a origem da ideia
de plano na educao em 1932, com o Manifesto dos Pioneiros da
Educao Nova que, diagnosticando a educao no Brasil, detectou a
falta de unidade de plano e formulou um Plano de reconstruo edu-
cacional (Manifesto, 1984, p. 407).
O conceito de plano, no Manifesto, assume o sentido de ins-
trumento de introduo da racionalidade cientfica no campo da edu-
cao, em consonncia com o iderio escolanovista, para o qual os tra-
balhos cientficos no ramo da educao j nos faziam sentir, em toda a
sua fora reconstrutora, o axioma de que se pode ser to cientfico no
estudo e na resoluo dos problemas educativos, como nos da engenha-
ria e das finanas (idem, ibid., p. 409).
A Constituio brasileira de 1934 estabeleceu como competn-
cia da Unio fixar o Plano Nacional de Educao a ser elaborado pelo
Conselho Nacional de Educao.
Durante o perodo do Estado Novo (1937-1945), Capanema
entendeu que a promulgao de uma lei geral de ensino, ou seja, de
um Cdigo da Educao Nacional, apresentava-se como condio pr-
via para a elaborao de um plano de educao (Horta, 1997, p. 149-
150), que, por sua vez, se constituiria na base e roteiro das providn-
cias de governo no mbito educacional.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de 1961, re-
fere-se ao plano de educao, no pargrafo 2 do artigo 92, como ins-
trumento de execuo dos fundos do ensino primrio, do ensino mdio
e do ensino superior.
Designado para relatar o Plano de Educao no CFE, Ansio
Teixeira esclareceu o sentido do preceito legal e arquitetou um proce-
dimento engenhoso para a distribuio dos recursos, detalhando-o no
que se refere ao plano do Fundo Nacional do Ensino Primrio. Foi este
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procedimento que inspirou a criao, em 1996, do Fundo de Manu-
teno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF), orientao que foi mantida no FUNDEB, institudo
em dezembro de 2006.
A partir de 1964, o protagonismo no planejamento educacional
se transferiu dos educadores para os tecnocratas, o que se expressou na
subordinao do Ministrio da Educao (MEC) ao Ministrio do Pla-
nejamento, cujos corpos dirigente e tcnico eram, via de regra, oriun-
dos da rea de formao das cincias econmicas. Nesse contexto, os
planos para a rea de educao decorriam diretamente dos Planos Na-
cionais de Desenvolvimento (PND), recebendo, por isso mesmo, a de-
nominao de Planos Setoriais de Educao e Cultura (PSEC).
Quanto ao PNE atualmente em vigor, ele resultou de duas pro-
postas: uma elaborada pelo MEC, na gesto Paulo Renato do governo
FHC, e outra gestada no II Congresso Nacional de Educao.
Em suma, na dcada de 1930, o conceito de plano assumiu o sen-
tido de introduo da racionalidade cientfica na educao; no Estado
Novo, metamorfoseou-se em instrumento destinado a revestir de racio-
nalidade o controle poltico-ideolgico exercido pela poltica educacio-
nal; com a LDB de 1961 se converteu em instrumento de viabilizao da
racionalidade distributiva dos recursos educacionais; no regime militar,
caracterizou-se como instrumento de introduo da racionalidade tecno-
crtica na educao; na Nova Repblica, sua marca foi o democratismo
com o que a ideia de introduzir, pelo plano, uma espcie de racionalidade
democrtica se revestiu de ambiguidade; finalmente, na era FHC, o plano
se transmutou em instrumento de introduo da racionalidade financei-
ra na educao.
Considerando que o prazo de vigncia do atual PNE se esgota em
9 de janeiro de 2011, ser necessrio encaminhar ao Congresso Nacio-
nal o projeto do novo plano. preciso proceder a uma reviso cuidadosa
do atual PNE, refazendo o diagnstico das necessidades educacionais a se-
rem atendidas pelo sistema educacional. E esse trabalho dever, eviden-
temente, ser realizado j em perfeita sintonia com os encaminhamentos
relativos construo do Sistema Nacional de Educao.
Nesse trabalho, convm tirar proveito das lies decorrentes da
elaborao do plano atual. Cabe repensar a sua estrutura, concentrando-
se nos aspectos fundamentais e, em consequncia, enxugando o texto e
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reduzindo o nmero de metas, seja pela aglutinao daquelas afins, seja
fixando-se nos aspectos mais significativos. Isso se faz necessrio para
viabilizar o acompanhamento e o controle, tendo em vista, por um
lado, avaliar o grau em que o plano est sendo posto em prtica e, por
outro, cobrar dos responsveis o efetivo cumprimento das metas. Com
efeito, h de se convir que muito difcil para a populao ter presente
um conjunto de 295 metas para acompanh-las de perto e vigiar para
que sejam efetivadas.
Ao efetuar o diagnstico e traar as metas, ser necessrio tomar
como referncia os nveis e modalidades de ensino. Uma estratgia a
ser adotada poder ser a definio das metas gerais, deixando-se o
detalhamento para ser efetuado no mbito das instncias do Sistema
Nacional de Educao, responsveis pela execuo das referidas metas.
guisa de ilustrao, tomemos o seguinte exemplo: considerando-se
que todas as questes de infraestrutura ligadas s condies de funcio-
namento e manuteno dos prdios escolares ficaro a cargo dos muni-
cpios, definida a meta, digamos, de adequao, em at cinco anos, de
todas as escolas aos padres estabelecidos, cada municpio dever deta-
lhar, luz de sua situao especfica, os procedimentos que conduziro
ao cumprimento da meta no prazo estipulado.
Uma ateno especial dever ser dada no PNE questo do finan-
ciamento, no porque seja garantia da realizao das metas, mas por-
que condio indispensvel ao seu cumprimento. Nesse aspecto, cabe
considerar, luz do que se proclama como sendo prprio da socieda-
de do conhecimento, a educao como eixo do projeto de desenvolvi-
mento do pas. Assim sendo, sero destinados recursos de grande mon-
ta para equipar plenamente o Sistema Nacional de Educao. Por esse
caminho, ser possvel duplicar imediatamente o percentual do PIB in-
vestido em educao, saltando, j em 2011, no incio da vigncia do
novo PNE, dos atuais 4,7% para 9,4%. Teramos a um patamar para
tratar, de fato, a educao com o grau de prioridade que proclamado
nos discursos. E isso plenamente vivel, porque os recursos investi-
dos na educao no sero subtrados da economia, mas, ao contrrio,
sero seu elemento propulsor, dinamizando seus diversos setores repre-
sentados pela agricultura, indstria, comrcio e servios. Educao ,
pois, um bem de produo e no apenas um bem de consumo.
Em sntese, aquilo que se impe a mudana do modelo de de-
senvolvimento econmico. At agora, o modelo vem tendo por eixo o
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automvel, o que se evidencia no fordismo, depois substitudo pelo
toyotismo, com todos os efeitos colaterais negativos da decorrentes:
verticalizao das cidades, congestionamento do trfego, poluio ambi-
ental, aquecimento global, alm do seu carter concentrador da renda,
com o aprofundamento das desigualdades sociais. A mudana desse eixo
para a educao permitir um desenvolvimento com maior distribuio
da renda e estimulador da igualdade social e, alm de no apresentar efei-
tos colaterais negativos, j trar consigo o antdoto aos efeitos negativos,
como se constata na educao ambiental, na educao para o trnsito etc.
Complementarmente reviso da estrutura do plano, necessrio
atentar para os mecanismos a serem previstos, tendo em conta a garantia
de que o plano seja, de fato, colocado em prtica. A Lei n. 10.172, que
instituiu o atual PNE, previu, no artigo 3, avaliaes peridicas, estabe-
lecendo, no 1, o acompanhamento de sua execuo pelo Poder Legis-
lativo e determinando, no 2, que a primeira avaliao seria feita no
quarto ano de vigncia do plano. No entanto, nada disso foi feito. im-
portante que agora, na formulao do novo PNE, essas questes sejam de-
vidamente equacionadas.
Uma maneira de assegurar institucionalmente o processo de
acompanhamento e avaliao da execuo do plano ser instituir, no
mbito do Sistema Nacional de Educao, o Frum Nacional de Edu-
cao como rgo representativo da sociedade civil do campo educaci-
onal, que dever se reunir periodicamente, tendo como tarefa precpua
o referido acompanhamento, com as atribuies de definir a poltica
nacional de educao, as diretrizes da execuo oramentria, o Plano
Nacional de Educao e, aps o perodo de vigncia do primeiro Plano
Nacional de Educao, proceder avaliao diagnstica da sua execu-
o, redefinindo diretrizes, prioridades e objetivos, com vistas elabo-
rao do novo Plano a ser executado no perodo subsequente. Dessa
forma, o Frum dividir com o CNE a condio de instncia mxima de
deliberao e avaliao do Sistema Nacional de Educao.
Quanto composio do Frum, uma ideia a ser considerada
seria a de que as entidades representativas da educao gozariam da
prerrogativa, no de indicar representantes, mas de lanar candidatos
que disputariam as vagas do Frum em eleies amplas, cujo colgio
eleitoral seria constitudo por todas as pessoas envolvidas diretamente
com a educao, tais como profissionais da rea, professores, alunos,
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pais de alunos e funcionrios das instituies escolares. Seria este, tal-
vez, um mecanismo importante de organizao do campo pedaggico
e de estmulo sua mobilizao e politizao.
Recebido e aprovado em julho de 2010.
Referncias
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Gramsci a cura de Valentino Gerratana). Torino: Einaudi, 1975. 4v.
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leira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF, v. 65, n. 150, p. 407-425,
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SAVIANI, D. Educao brasileira: estrutura e sistema. 10. ed. Cam-
pinas: Autores Associados, 2008.